บทคัดย่อpws.npru.ac.th/nipapan/data/files/M8_389.pdf · 2016-08-21 · บทคัดย่อ การวิจยันี้มีวตัถุประสงค์เพื่อศึกษา

วทยานพนธฉบบนไดรบการสนบสนนจากสถาบนพระปกเกลา

www.kpi.ac.th หนา 1

ชอ นภาพรรณ เจนสนตกล ดษฎนพนธสาขาวชานโยบายสาธารณะและการจดการภาครฐ คณะสงคมศาสตรและมนษยศาสตร มหาวทยาลยมหดล ปการศกษา 2558

ชอเรอง การจดการตามนโยบายรฐเพอตอบสนองภยพบตในประเทศไทย : กรณศกษา อทกภย ระหวาง พ.ศ. 2485-2555 (MANAGEMENT TOWARD GOVERNMENT POLICY IN RESPONSIBILITY TO

DISASTER IN THAILAND: CASE STUDIES OF FLOODS BETWEEN 1942-2012)

บทคดยอ

การวจยนมวตถประสงคเพอศกษา 1) สภาพการจดการตามนโยบายรฐเพอตอบสนองตอภยพบตในประเทศไทย กรณศกษา อทกภยของหนวยงานภาครฐ ประชาชน และเอกชนใน 4 ระดบ ไดแก ระดบนานาชาต ระดบชาต ระดบจงหวด และระดบทองถน 2) วเคราะหปจจยทมผลตอประสทธภาพและประสทธผลในการกอรปนโยบายและการจดการตามนโยบายรฐเพอตอบสนองภยพบตในประเทศไทย กรณศกษา อทกภยของหนวยงานภาครฐ ประชาชน และเอกชน และ 3) พฒนาการจดการตามนโยบายรฐเพอตอบสนองภยพบตในประเทศไทย กรณศกษา อทกภย และรปแบบการจดการทควรจะเปนภายใตการตอบสนองภยพบตโดยทวไป

ผวจยใชวธการวจยเชงคณภาพ ในการเกบรวบรวมขอมล โดยท าการสมภาษณผใหขอมลจ านวน 18 คน และจดสนทนากลม 2 ครง มผเขารวมสนทนากลมรวมทงสน 32 คน เครองมอทใช ประกอบดวย แบบสมภาษณกงมโครงสราง แนวค าถามการสนทนากลม และแบบบนทกขอมลจากเอกสาร

ผลการวจยสรปไดวา

1) สภาพการจดการ พจารณาตามนโยบายรฐบาล โดยใชเกณฑชวงเวลา พบวา นโยบายรฐบาลชวงกอน พ.ศ.2554 ยงไมมการจดตงหนวยงานดแลภยพบตทเกดขนเฉพาะ นโยบายรฐบาลชวง พ.ศ.2554 มการก าหนดนโยบายอยางชดเจนในเรองของภยพบต เปนไปตามพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ.2550 ทระบบทบาทและหนาทอยางชดเจน นโยบายรฐบาล



ชวงหลง พ.ศ.2554 มการจดต งองคกรเพอท าหนาทปฏบตและรบผดชอบดานการปองกนและบรรเทาสาธารณภยจากน าและอทกภย

2) ปจจยทมผลตอประสทธภาพประสทธผลในการกอรปนโยบายและการจดการ ตามนโยบายรฐ จ าแนกเปนปจจยเชงเทคนค ปจจยผลการปฏบตงานของมนษย และปจจยระบบและผลการปฏบตงานขององคการ

3) รปแบบการจดการในอนาคตควรมรปแบบของการสงเสรมความสมพนธกนทเกดขนจากการมคานยมรวมและท างานดวยกนอยางไววางใจ และควรมการด าเนนการตามพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ.2550 ทนททเกดอทกภยรายแรง โดยผมอ านาจตดสนใจและสงการตามพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ.2550 คอ นายกรฐมนตร หนวยงานทท าหนาทน านโยบายรฐบาลไปปฏบต คอ กรมปองกนและบรรเทาสาธารณภย



Abstract

The objectives of the study are 1) to study disaster management in

Thailand, focusing on floods, by the government, public, and private sectors

at 4 levels: international, national, provincial, and local level; 2) to analyze

factors affecting the efficiency and effectiveness of the formation and

implementation of public policies related to risk reduction and management

of disasters caused by floods; and 3) to develop management guidelines for

government policy in response to disasters in Thailand and appropriate

approach in response to future disasters. The researcher used qualitative

research methods to collect data by interviewing 18 informants and

organizing two group conversations with 32 participants. The tools used were

a semi-structured interview, a set of questions for group conversations, and a

recording form for data collection from documents.

The results of the research are as follows: 1) before 2011, a specific

disaster management agency had not yet been established. In 2011, the

government clearly formulated a disaster policy according to the Disaster

Prevention and Mitigation Act, B.E. 2550, which clearly specified the roles

and duties. After 2011, an organization was established that was in charge of

preventing and mitigating disasters from water and floods; 2) the factors

which affected the efficiency and the effectiveness of the policy formation and

the management according to the government policy could be divided into

technical factors, human performance factors, and systemic and organizational

performance factors; and 3) the management pattern in the future should

encourage a relationship that results from mutual values and trustful

cooperation. Also, there should be immediate action taken when severe floods

take place. The person who has the power to decide and give orders according

to the Disaster Prevention and Mitigation Act, B.E. 2550 is the prime minister,

and the operating agency is the Department of Disaster Prevention and

Mitigation.



บทสรปส ำหรบผบรหำร

ชอเรอง : การจดการตามนโยบายรฐเพอตอบสนองภยพบตในประเทศไทย: กรณศกษา อทกภย ระหวาง พ.ศ. 2485-2555

Topic : MANAGEMENT TOWARD GOVERNMENT POLICY IN RESPONSIBILITY TO

DISASTER IN THAILAND: CASE STUDIES OF FLOODS BETWEEN 1942-2012

ค ำส ำคญ : การจดการตามนโยบายรฐ / การตอบสนองตอภยพบต / อทกภย / น าทวม

Key Words : MANAGEMENT TOWARD GOVERNMENT POLICY / RESPONSIBILITY TO

DISASTER / FLOODS

1. ควำมคดเบองหลงและประเดนปญหำวจย

1.1 สภำพกำรณดำนภยพบต

ทศวรรษทผานมาเปนชวงเวลาทภยพบตขนาดใหญเกดขนเปนจ านวนมาก สรางความเสยหายทงตอชวต ทรพยสน ระบบเศรษฐกจ สงคม และสงแวดลอมคดเปนมลคามหาศาล ส าหรบประเทศก าลงพฒนาภยพบตเปนอปสรรคส าคญในการบรรลถงเปาหมายการพฒนาทจะท าใหชวตความเปนอยของสงคมมนษยดขน นอกจากนหากการจดการภยพบตของรฐบาลไมมประสทธภาพ ไมสามารถตอบสนองความคาดหวงของประชาชนไดแลว เสถยรภาพและความมนคงของรฐบาลยอมถกกระทบกระเทอนในอนาคต (ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2554:1) ประกอบกบแนวโนมการเกดภยพบตและผลกระทบตางๆ จะทวความรนแรงมากขน เนองจากการเปลยนแปลงสภาพภมอากาศและภาวะโลกรอน การตงถนฐานของมนษย ขนาดของประชากร และการเคลอนยายของประชาชนจากพนทชนบทสเมองอยางตอเนอง (Coppola, 2011:18)

ภยพบตมทมาจากรากศพทภาษาละตด dis และ astro หมายถง “away from the stars” ภยพบตสามารถวดจากความสญเสยชวต การบาดเจบ ทรพยสนเสยหายหรอความสญเสยทาง สงแวดลอม ผลลพธมท งทางตรงและทางออม ซงมท งจบตองไดและไมสามารถจบตองได (Coppola, 2011:30) ภยพบตไมไดจ ากดแคการเกดขนเพยงครงเดยว บางครง 2 ครงหรอมากกวา



นนและเปนอสระจากภยพบตแรกทเกดขนในเวลาเดยวกน เชน เกดแผนดนไหวระหวางทน าทวม (Coppola, 2011:30) และจากการศกษาของ Centre for Research on the Epidemiology of Disaster (CRED) ไดบนทกถงจ านวนภยธรรมชาต 414 ภย และจ านวนผเสยชวต 16,847 คน และมผลกระทบตอ 211 ลานคน เปนสาเหตใหระบบเศรษฐกจถกท าลายกวา 74.9 พนลานเหรยญสหรฐ (Lindell, Perry and Prater, 2007:11) ส าหรบการศกษาถงแนวโนมของภยพบต พบวา จ านวนของ ผไดรบผลกระทบจากภยพบตทก าลงเพมขน อนเนองมาจากการตงรกราก ขนาดของประชากร ทเพมขน และการเคลอนยายจากพนทชนบทสเมองเพมขนอยางตอเนอง ภยพบตก าลงท าใหอตราการตายลดลง ภยพบตกลายเปนตนทนทเพมมากขน ประเทศดอยพฒนาจะไดรบผลกระทบจาก ภยพบตและจ านวนภยพบตทเพมขนในแตละป (Coppola, 2011:18-27)

ภยพบตมดวยกนหลายรปแบบทงจากภยทางธรรมชาต เชน ทอรนาโด ภยจากมนษย เชน การใชความรนแรงในทท างาน การวางแผนและการเตรยมการทเหมาะสมกอนภยพบตเกดขนจงเปนสงทส าคญเพอลดความเสยงและความเสยหาย (Schneider and Larry, 1952:1) และเมอศกษาถงการกระจายตวตามประเภทของภยพบตอยางนอยในชวง 10 ปทผานมา พบวา น าทวมเปนภย ทมสดสวนมากทสดของภยธรรมชาต (40%-60%) ตามดวยเฮอรเคนและแผนดนไหวทระดบเทากน (15%-30%) นอกจากนนภยแลง (3%-10%) และนอยทสดภเขาไฟระเบด (1%-3%) และพจารณาจากภยพบตทงหมดทการกระจายตวตามภมภาคยกเวนภยแลง พบวา เกดขนในภมภาคเอเชยมากเปนอนดบหนง (ประมาณ 40%) อนดบสองคออเมรกาเหนอ (ประมาณ 30%) อนดบสาม ละตนอเมรกาและแครเบยน (ประมาณ 15%) อนดบส ยโรป (ประมาณ 10%) อนดบหา แอฟรกา (ประมาณ 4%) และอนดบหก โอเชยเนย (ประมาณ 1%) (Albala-Bertrand, J.M, 1993:44)

1.2 ปญหำกำรจดกำรภยพบตของประเทศไทย

ธวชชย ตงสญชล และคณะ (2546:2) ทสรปถงปญหาการบรหารจดการภยพบตของประเทศไทย ดงน

1.2.1 การบรหารจดการสาธารณภยภายในประเทศ กอนการปฏรประบบราชการ พ.ศ.2545 คอนขางสลบซบซอน เนองจากเกยวพนกบกฎหมายถง 34 ฉบบ ภายใตความรบผดชอบของสวนราชการจ านวน 20 กรม ในจ านวน 9 กระทรวง ลกษณะของการปฏบตงานเปนไปในรปแบบของการประสานงานจากหลายหนวยงานภายใตการอ านวยการของส านกเลขาธการปองกน



ภยฝายพลเรอน กรมการปกครอง และผวาราชการจงหวด ทงหนวยงานหลกและหนวยงานทเขารวมตางมภารกจประจ าของตน การเขามาปฏบตการดานสาธารณภยของหนวยงานตางๆ จงเปนเสมอนภารกจฉกเฉนเฉพาะกจ เปนการแกปญหาเฉพาะหนาเปนครงคราวไปเทานน (ธวชชย ตงสญชล และคณะ, 2546:2-3)

1.2.2 การจดการระบบสารสนเทศของหนวยงานในประเทศ พบวา หนวยงานทจดเกบขอมลการพยากรณน า ไดแก กรมอตนยมวทยา กรมชลประทาน และกรงเทพมหานครนน มการจดเกบรวบรวมขอมลในรปแบบตางๆ ตามภารกจของหนวยงาน แตยงไมมการรวบรวมเปนขอมลเฉพาะของภยธรรมชาต บางขอมลมการจดบนทกซ าซอน บางขอมลมความขดแยง ดงนนการน าขอมลไปใชงานจงมความยากล าบาก (ธวชชย ตงสญชล และคณะ, 2546:2)

1.2.3 ปญหาทเกดจากการขยายตวของประชากรและการเตบโตของเมองในชวงทผานมา เปนการขยายพนทการตงถนทอยอาศยและพนทประกอบกจกรรมทางเศรษฐกจเขาไปในเขตพนทเสยงตอภยพบต ประกอบกบการบกรกทท ากนบรเวณรมแมน า การขยายตวของเมองท าใหสภาพทางกายภาพของพนทเปลยนไป เชน การเพมขนของพนททน าไมสามารถซมผานได (Impermeable Area) (ธวชชย ตงสญชล และคณะ, 2546:1-6)

1.2.4 ขอจ ากดหลายประการในการตอบสนองภยพบตซง สรชย หวนแกว และคณะ (2550) ไดกลาวถงขอจ ากดการรบมอภยพบตของหนวยงานภาครฐในประเทศไทยวา มขอจ ากดทเกดจากปญหาการบงคบบญชาทมสายการบงคบบญชายาวเกนไป ท าใหการสงการของเจาหนาทในระดบตางๆ จากบนลงสลางนน มความลาชา ขาดความคลองตว และเปนการสงการแบบ Top-down ขาดการตอบสนองจากสวนลาง รวมไปถงชองวางในการน านโยบายไปปฏบต เนองจากกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภยเปนหนวยงานทเกดขนใหมจากการปฏรประบบราชการเมอ พ.ศ.2545 ยงผลใหการด าเนนการตางๆ ภายในกรมขาดความสมบรณ โดยเฉพาะในเรองบคลากร เจาหนาท ทจะแปรนโยบายและแผนไปสหนวยงานสวนทองถนและชาวบาน (สรชย หวนแกว และคณะ, 2550:167-168) ซงสอดคลองกบกรณเฮอรเคนแคทรนา สหรฐอเมรกา ทชาวเมองนวออรลนส 52% เหนวารฐไมสามารถจดเตรยมการรบมอตอภยพบตทเกดขนในทกๆ ระดบและ 62% เหนวา รฐมการตอบสนองทชาไมทนตอภยทเกดขนทเขาเหนวารนแรงทสด หนงสอพมพ Time เสนอวาจรงๆ แลวเมองนมแผนการรบมอกบเฮอรเคนไวอยางชดเจนเพยงพอทนายกเทศมนตรจะสงอพยพผคนได แตในความเปนจรง Ray Nagin นายกเทศมนตรของเมองนยงคงรรอทจะด าเนนการ เพราะตาม



ตวบทแผนอพยพนน จะตองชดใชคาเสยหายหากปดโรงแรมและธรกจทองเทยวอนๆ โดยไมจ าเปน (Time, 2005:20-22 อางถงใน สรชย หวนแกว และคณะ, 2550:73) ในขณะทภาคเอกชนมการตอบสนองตอเฮอรเคนแคทรนาไดอยางรวดเรวและมประสทธภาพเมอเทยบกบการตอบสนองของรฐบาล บรษทอยาง Wal-Mart, Home Depot, State Frame Insurance มการเตรยมการกบภยพบต ทจะเกดขนเปนสปดาหกอนแคทรนาโจมตและพวกเขาตดสนใจเดดขาดและน าทรพยากรไปเกบไวในพนทภยพบตกอนตวแทนภาครฐด าเนนการ ภาครฐยอมรบวาการตอบสนองแคทรนาเปนไปอยางสบสนและลาชา (Sobel and Leeson, 2006:56) เพราะการอยภายใตรมของ Department of Homeland Security ในแตละระดบของกระบวนการระบบราชการจะมนกการเมองผท าการตดสนใจซงเปนบคคลทถวงเวลาตงแตการหยดถายทอดวทย กอนทจะเสนอขอคดเหนในการด าเนนการ ผลของแตละระดบของระบบราชการทไมสามารถแบงแยก ไดน าไปสการตดสนใจรวมอ านาจซงการตดสนใจลาชาและท าใหการด าเนนการตองเลอนออกไป (Sobel and Leeson, 2006:57)

1.2.5 ระบบการตดสนใจในชวงภาวะฉกเฉน พบวา ในชวงทสถานการณโกลาหล ประชาชนมแนวโนมทท าการตดสนใจอยางเปนระบบไดนอยกวา การตดสนใจจ าเปนอยางยงจะตองมพนฐานความเขาใจและความสามารถในการปรบตวตอสถานการณและผลลพธทไมคาดคด ขอมลขาวสารภาวะฉกเฉนของบคคลควรไดรบการแลกเปลยนผานการจดการฐานขอมลและระบบการสอสารทควรจะใชไดงาย (Kamolvej, 2006:42) ถาหากขอมลทสงมอบมความลาชา อาจจะท าใหการปองกนความเสยหายหรอความสญเสยลมเหลว ในระหวางทเกดภยพบตจ าเปนตองมการแลกเปลยนขอมลขาวสารอยางตอเนอง ซงผนแปรตามระยะเวลา โดยในการจดการภยพบตนน ตองการขอมลเฉพาะ (Janssen, Lee and Bharosa, 2010:2) ดงนนการจดการภยพบตจงควรอยภายใตการเออประโยชนและความไววางใจรวมกนและยนดทจะมการแลกเปลยนขอมลระหวางองคการ รปแบบปฏสมพนธทเกดขนอาจจะไมใชเพยงในระดบสงขององคการทตดสนใจเทานน แตควรจะเปนระดบลางดวย (Janssen, Lee and Bharosa, 2010:4)

และแมวา พ.ศ.2545 ไดมกฎหมายการปฏรประบบราชการออกมาใชเพอใหกรมปองกนและบรรเทาสาธารณภยใหบรการไดเบดเสรจครบวงจร ในขณะทกรมทรพยากรน าจะเปนหนวยงานหรอศนยองคกรกลางทเปนเจาภาพศนยรวมดานนโยบายและแผนแมบทของการบรหารจดการทรพยากรน าแลวกตาม แตยงคงมปญหาอปสรรคในเรองของการเชอมโยงและประสานงานระดบตางๆ เนองจากการสงการอยภายใตกระทรวงมหาดไทย การสงการขามกระทรวงทเกยวของในภารกจการจดการสาธารณภยจงยงขาดเอกภาพและไมมความชดเจน (ธวชชย ตงสญชล และคณะ,



2546:8, 11) และเมอพจารณาการบรหารการปกครองกบความสมพนธระหวางหนวยงานของรฐ จะเหนไดวาในสถานการณฉกเฉนทมลกษณะไมคงทและสงผลกระทบทไมแนนอน และความเสยหายทเกดขนไดขยายตวออกไปในระดบพนทขนาดใหญทกระทบตอผคนจ านวนมากและบางครงภาวะฉกเฉนไดถกประกาศโดยผานอ านาจหนาทของหลายหนวยงาน จงท าใหมหนวยงาน ทเกยวของกบการเผชญสถานการณฉกเฉนจ านวนหลายหนวยงานลงไปอยในพนท ท าใหบางครงยากตอการบอกไดวาอ านาจหนาทและความรบผดชอบอยทใดในการท างานรวมกนหลายหนวยงาน ดงนนจงจ าเปนจะตองไดรบความรวมมอรวมใจระหวางหนวยงานในระดบชาตและระดบทองถน (Kamolvej, 2006:38) การปฏบตการสถานการณฉกเฉนระหวางหนวยงานภาครฐ ซงไมใชแคการเตรยมใหหนวยงานตางๆ ท างานรวมกน แตเพอการสรางความสมดลระหวางการควบคม-สงการ และการกระจายอ านาจ การกระจายอ านาจและการมอบอ านาจหนาทใหแกทองถนนนอยบนคานยมทวา ใหรฐบาลทองถนมอ านาจควบคมสถานการณฉกเฉน (Kamolvej, 2006:39) ดงนนการประสานงานระหวางหนวยงานภาครฐ ขอมลขาวสาร และการจดการการสอสารทมประสทธภาพ ควรจะมการทบทวนถงเครอขายชมชน เพราะผทอาศยอยในชมชนคอคนทตองเผชญกบการตอบสนองภาวะฉกเฉน ดงน นการจดการวกฤตทมงเนนไปทคนซงประกอบดวย บคคลทตอบสนองคนแรกและผท าการตดสนใจมความส าคญเทากนในฐานะทเปนบคคลภายนอกทตอบสนองตอองคการ ประชาชนจะเปนผทชวยเหลอหรอสงเกตสงตางๆ ทส าคญ เพราะในความเปนจรงประชาชนเปนคนแรกทอยในพนทใกลภยพบต การด าเนนการดวยเครอขายจงจ าเปนตองไดรบการเสรมแรงจากประชาชนในระหวางการจดการภยพบต (Janssen, Lee and Bharosa, 2010:4)

จากสภาพการณขางตนจงเปนทมาของการพจารณาวาในสถานการณทเกดภยพบตทมความเสยหายและไมสามารถคาดการณถงผลกระทบไดนน การกอรปนโยบายและการจดการของรฐในการตอบสนองภยพบตมลกษณะเปนอยางไร และควรพฒนาอยางไรเพอตอบสนองตอภยพบต อาท การจดการแบบระบบราชการ การจดการแบบเครอขาย การจดการแบบหนสวน และอนๆ ในระดบนานาชาต ระดบชาต ระดบจงหวด และระดบทองถน นอกจากการตอบสนองจากหนวยงานภาครฐแลว ควรมหนวยงานหลายหนวยงานในแตละระดบเขามามสวนรวมในการตอบสนองภยพบตอยางไร และบทบาทและอ านาจหนาทของตวแสดงหรอหนวยงานทประสานกจกรรมในเชงเครอขายทมอย ควรมลกษณะเปนอยางไร มประสทธภาพและประสทธผลเพยงใด และมปจจยใดทสงผลตอประสทธภาพและประสทธผลนน รวมถงการจดการภยพบตสามารถอธบายไดดวยทฤษฎการวพากษนโยบายสาธารณะทมอยไดหรอไม และท าไมจงเปนเชนนน



2. กรอบแนวคดในกำรศกษำ

การวจยครงน ผวจยไดดดแปลงแนวคดกระบวนการนโยบายของ Dunn (1994:17) มาเปนกรอบเรมตนในการแสดงรายละเอยดแตละกระบวนการนโยบาย เรมจากการกอรปนโยบายโดยพจารณาถงการก าหนดปญหา การกอรปนโยบาย ตวแสดงทางนโยบายเพอสะทอนใหเหนถงประเดนนโยบายและผมสวนเกยวของ ระดบความรนแรงของปญหาดวยการวเคราะหเอกสารทมทมาจากค าสงทางราชการในการจดการอทกภย ประกาศ ค าสงอนๆ ทเกยวของ ในขนตอนตอมาการน านโยบายไปปฏบต ในสวนนน าแนวคดความสมพนธระหวางชาต รฐ ทองถนของ Wright (1988:17) มาอธบายใหเหนถงความสมพนธระหวางหนวยงาน ไดแก ภาครฐบาล ภาคเอกชน ภาคประชาชน และใชแนวคดเครอขายทางสงคม คานยมหลกของ Sabatier (1988:131-132) เชอมโยงถงการรบรรวมกนและการประสานกจกรรมรวมกนระหวางหนวยงานและน าแนวทาง การจดการมาใชอธบายถงพฒนาการและระบบการจดการทเกดขนตอการตอบสนองอทกภยและการประเมนนโยบาย และน าขอมลสภาพปญหานโยบายและการจดการทผานมา ขอบกพรองของตวแบบแตละตวแบบทไดมาจากการวเคราะห วจารณมาจดท ารปแบบการจดการของรฐในการตอบสนองภยพบต กรณศกษาอทกภยในอนาคตทเหมาะสมและสอดคลองกบสถานการณ

3. ระเบยบวธกำรวจย

หากจ าแนกประเภทการวจยตามปรชญาพนฐานในการแสวงหาความจรง การวจยในครงนใชการวจยเชงคณภาพ ดวยวธการศกษาเชงประวตศาสตร การวจยเอกสาร และการศกษาเฉพาะกรณ

เครองมอทใชในการวจย ไดแก แบบสมภาษณกงมโครงสราง แนวค าถามการสนทนากลม และแบบบนทกขอมลเอกสาร

วเคราะหขอมลดวยการจ าแนกชนดขอมล (Typology) จดระเบยบ หาความหมาย แยกแยะองคประกอบ และหาความสมพนธของขอมลจากเอกสาร จ าแนกตามทมาของเอกสารซงเปนเอกสารชนตน คอ เอกสารทางประวตศาสตร กฎหมาย ประกาศตางๆ พระราชบญญต กฎ ขอบงคบตางๆ ทเกยวของกบสถานการณภยพบต และสถานการณอทกภยทเกดขนระหวาง พ.ศ.2485-2555 เอกสารชนรอง ไดแก ขอมลหลกฐานทมอยแลว อาท สอสงพมพ หนงสอพมพ หลกฐาน สถตตางๆ ของหนวยงานทเกยวของ เอกสารและต ารา บทความวชาการ และงานวจยทเกยวของ ตความขอมลและการสรางขอสรปทไดจากเอกสารและน าเสนอขอมลเชงพรรณนา



ประกอบกบการวเคราะหนโยบาย ระบบนโยบายหรอรปแบบสถาบนทงหมดภายในนโยบายทเกดขนเกยวของสมพนธกนระหวางสามองคประกอบ ไดแก นโยบายสาธารณะ ผมสวนไดสวนเสย ทเกยวของกบนโยบาย และสภาพแวดลอมนโยบาย (Dunn, 1994:70-71) ตามแนวทางการมสวนรวมและแนวทางเชงปทสถานและการวเคราะหขอมล การถอดค าสมภาษณและการสนทนากลม ดวยการจดระเบยบขอมลเพอคนหาความหมายของขอความตางๆ การแสดงขอมล และการหาขอสรป การตความและการตรวจสอบความถกตองตรงประเดนของผลการวจย (ชาย โพธสตา, 2554:337)

4. ผลกำรวจย

4.1 ผลการวจยสภาพการจดการตามนโยบายรฐเพอตอบสนองภยพบตในประเทศไทย กรณศกษาอทกภยของหนวยงานภาครฐ ประชาชน และเอกชนใน 4 ระดบ ไดแก ระดบนานาชาต ระดบชาต ระดบจงหวด และระดบทองถน

จากขอมลบนทกของศนยภมอากาศ ส านกพฒนาอตนยมวทยา พายหมนเขตรอนทเคลอนตวเขาสประเทศไทยในรอบ 61 ป (2494-2554) มจ านวนทงสน 186 ลก ในแตละครงรฐบาลจะมบทบาทหลกในการจดการตอบสนองภยพบต โดยในชวง 50 ปแรก (พ.ศ.2548-2535) สภาพการจดการของรฐเปนไปในลกษณะการแกไขปญหาเฉพาะหนาและใชมาตรการเชงโครงสราง ไดแก การสรางเขอนภมพล เขอนสรกต อางเกบน า และฝายตางๆ ในชวง 10 ปตอมา (พ.ศ.2536-2545) ในชวงนสภาพการจดการของรฐเปลยนไปจากชวง 50 ปแรก โดยมการเปดโอกาสใหภาคเอกชนเขามามสวนรวมในการจดการภยพบต กรณศกษาอทกภยมากขน และในชวง 10 ปถดมา (พ.ศ.2546-2555) สภาพการจดการของรฐมความชดเจนมากขน ทงในเรองของการก าหนดนโยบายการจดการ ทศทางการด า เนนงาน และรปแบบของการจดการทมหนวยงานหลายหนวยงานเขามามสวนรวมในการจดการ พบวา พระราชบญญตการปองกนภยฝายพลเรอน พ.ศ.2522 มการก าหนดนโยบายและน านโยบายไปปฏบตโดยสวนกลางเปนผด าเนนการท งหมด ในขณะทพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ.2550 มการก าหนดต าแหนงหนาทและระบหนวยงานหลกรบผดชอบ พรอมทงใหหลายภาคสวนเขามามสวนรวมในการจดการภยพบตมากขน ทงในสวนของการก าหนดนโยบาย และการน านโยบายไปปฏบต ซงในสวนของการน านโยบายไปปฏบตนนสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถนเขามามบทบาทในการล าเลยงทรพยากร เปนผประสานงานและด าเนนกจกรรมอนๆ ทเกยวของ



ส าหรบปจจยหรอเงอนไขทสงผลใหสภาพการจดการตามนโยบายรฐเพอตอบสนองภยพบตในประเทศไทย กรณศกษาอทกภยของหนวยงานภาครฐ ประชาชน และเอกชนใน 4 ระดบ ไดแก ระดบนานาชาต ระดบชาต ระดบจงหวด และระดบทองถน พบวา มปจจยหรอเงอนไขส าคญ 3 ประการ ไดแก ปจจยทางดานเทคนค ปจจยผลการปฏบตงานของมนษย และปจจยระบบและผลการปฏบตงานขององคการ

4.2 ผลการวเคราะหปจจยทมผลตอประสทธภาพและประสทธผลในการกอรปของนโยบายและการจดการตามนโยบายรฐเพอตอบสนองภยพบตในประเทศไทย กรณศกษาอทกภยของหนวยงานภาครฐ ประชาชน และเอกชนตอการตอบสนองภยพบต

ปญหาทพบในการจดการภยพบตของประเทศไทย ประกอบดวย ดานนโยบายและการเมอง ดานการประสานงาน ดานความรความเขาใจ ดานงบประมาณ ดานการเตอนภยและสอสารในภาวะวกฤต ดานโครงสรางการจดองคกร ดานการบรหารจดการในภาวะวกฤต

และเมอท าการประมวลความถจากการตอบซ าของผใหขอมล พบวา ปจจยทมผลตอการจดการภยพบตมากทสด เรยงล าดบจากมากไปนอย ดงน

1) ระบบการสอสารทไมครบถวน 2) การเมองและการบรหาร 3) ความรระเบยบวนยของประชาชน 4) ขาดแผนหลกส าหรบการจดการภยพบต 5) สายการบงคบบญชาไมชดเจน 6) ขาดการจดการขอมลขาวสารและระบบฐานขอมล 7) ปญหาการขนสง การกระจายสนคาส าหรบการบรรเทาทกขฉกเฉน 8) การไมมหนวยงานเฉพาะส าหรบการจดการภยพบต 9) การไมมกฎหมายรองรบชดเจน 10) ความตองการความชวยเหลอจากรฐบาล 11) แผนการจดการน าทวมขาดการบรณาการ 12) สอมวลชน (การน าเสนอภาพบางสวน) 13) ขาดความรวมมอระหวางสถาบน/องคการในแตละระดบ 14) ผงเมอง



15) บคลากรไมเพยงพอและขาดประสบการณในการใหความชวยเหลอในชวงทเกดอทกภย

16) อปกรณรกษาคนดนไมเพยงพอ

4.3 ผลการวเคราะหสภาพการจดการตามนโยบายรฐเพอตอบสนองภยพบตในประเทศไทย ในอดตทผานมา พบวา รปแบบและโครงสรางของการจดการอทกภยตามพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ.2550 เปนไปตามสายการบงคบบญชาทยดตามอ านาจหนาทท าใหการสงการและการด าเนนการเปนไปอยางลาชา ดงนนรปแบบการจดการทควรเปนในอนาคตควรมรปแบบของการสงเสรมความสมพนธกนทเกดขนจากการมคานยมรวมและท างานดวยกนอยางไววางใจในลกษณะของความรวมมอทเกดขนจากสามสวนเปนกลไกหลก ไดแก ภาครฐบาล ภาคประชาชน และภาคเอกชน ทมความสมพนธกนในลกษณะของการท างานอยางตระหนกและเขาใจถงสภาพปญหาอยางแทจรงแบบรวมมอและมคานยมรวมกนมากกวารปแบบและโครงสรางทก าหนดความสมพนธกนตามหนาท

5. ขอเสนอแนะ

5.1 ขอเสนอแนะจำกกำรวจย

5.1.1 กลไกการท างานในรปแบบการจดการอทกภยแบบใหมนน เปนการท างานในลกษณะเครอขายทางสงคมทมความเชอมโยงกบโครงสรางทางสงคม เนองจากการจดการอทกภย จะมจ านวนผแสดงหลากหลายซงมการเชอมโยงการท างานดวยการประสานงานเรมจากระดบชาต ระดบจงหวด ระดบทองถนทถกก าหนดตามโครงสรางอ านาจหนาททระบตามกฎหมายและปฏบตการตามระเบยบปฏบตทางราชการตามพระราชบญญตปองกนและบรรเทาสาธารณภย พ.ศ.2550 ในขณะทนกวชาการ ชมชน อาสาสมคร และองคการไมแสวงหาก าไรมความสมพนธแบบไมเปนทางการ และรวมมอกนเปนโครงสรางแนวราบทเนนความสมพนธตามบรรทดฐาน วฒนธรรมและกระบวนการเรยนรทางสงคม อยางไรกตามระเบยบปฏบตและการจดโครงสรางแบบเปนทางการและไมเปนทางการจะตองมโครงสรางและรางขอสญญาการบรหารและการจดการรวมกนทชดเจน ทสามารถระบไดวาระดบภายในองคการและระหวางองคการจะมความสมพนธกนแบบรวมมอและผนแปรตามหนาทหรอมการจดการตนเอง ซงอาจเปนไปตามคมอปฏบตของหนวยงานและชมชน ซงในทนผวจยไดสรปแนวปฏบตในแตละระดบใหมการเตรยมความพรอมสอดคลองตามชวงเวลาของการเกดภย จ าแนกเปน กอนเกดภย ระหวางเกดภย และหลงเกดภย



แผนภาพท 1 : แนวปฏบตทควรจะเปนจ าแนกตามชวงเวลาของการเกดภย

กอนเกดภย 1. ระดบชมชน

- การศกษาขอมลภยของชมชน/หมบาน - การวเคราะหขอมลภยของชมชน/หมบาน - การแจงเตอน - การจดตงคณะกรรมการปองกนและบรรเทาสาธารณภยของชมชน/หมบาน - การจดท าแผนและการฝกซอมแผน - การประเมนผล

2. ระดบทองถน - การวางแผนก าลงคน - จดท าแผนปฏบตการปองกนและบรรเทาสาธารณภยขององคกรปกครอง

สวนทองถนใหสอดคลองกบแผนปองกนและบรรเทาสาธารณภยระดบจงหวด 3. ระดบจงหวด

- วางแผนก าลงคน - จดตงศนยเตรยมการปองกนและแกไขปญหาอทกภย - จดท าแผนปองกนและบรรเทาสาธารณภยระดบจงหวด

4. ระดบชำต - จดตงและฝกอบรมอาสาสมครเพอชวยเหลองานเจาหนาท - ใหความรแกชมชน - จดท าบญชผเชยวชาญ - พฒนาระบบการพยากรณและตดตงอปกรณเตอนภยในพนทเสยงภย - จดเตรยมระบบการสอสารหลก การสอสารรอง และการสอสารส ารองท

จ าเปน - จดเตรยมสถานทปลอดภย - การฝกซอมแผนปฏบตการ

5. หนวยงำนระดบอน - เสรมสรางความรและความตระหนกแกประชาชนและจดท าสรปบทเรยน

ทผานมา

ระหวำงเกดภย

1. ระดบชมชน - เตรยมพรอมอพยพตามแผนอพยพ - ตดตามสถานการณอยางใกลชด - จดพนทพกอาศยและจดพนทเพอเปนศนยพกพง - ประสานเพอการจดหาอาหาร ของใชจ าเปน

2. ระดบทองถน - ประสานกบชมชนและหนวยงานอนเพอการจดหา

อาหาร ของใชจ าเปน 3. ระดบจงหวด

- ประกาศใหเปนพนทประสบภย - จดตงศนยอ านวยการปองกนและแกไขปญหาอทกภย

4. ระดบชำต - ประสานความชวยเหลอจากตางประเทศ - ด าเนนการตรวจพสจนเอกลกษณบคคลในกรณทม

ผเสยชวต 5. หนวยงำนระดบอน

- การรกษาพยาบาล - การจดถงยงชพ - กจกรรมสนทนาการ

หลงเกดภย

1. ระดบชมชน - ท าความสะอาด ซอมแซมบานเรอน - การอพยพกลบ - การส ารวจความเสยหาย

2. ระดบทองถน - ส ารวจความเสยหายจากภยพบตทกดานโดยละเอยด

พรอมออกหนงสอรบรองเพอเปนหลกฐานในการรบการสงเคราะหและฟนฟ

- เรงด าเนนการซอมแซมพนทเสยหาย สาธารณปโภค สงสาธารณประโยชน 3. ระดบจงหวด

- ประสานหนวยงานและทองถนในการฟนฟบรณะ 4. ระดบชำต

- พจารณาใหความชวยเหลอผประสบภยตามระเบยบกระทรวงการคลงวาดวยเงนทดรองราชการเพอชวยเหลอผประสบภยพบตกรณฉกเฉน พ.ศ.2546 และทแกไขเพมเตมตามหลกเกณฑและวธด าเนนการใหความชวยเหลอผประสบภยกรณฉกเฉน พ.ศ.2551 5. หนวยงำนระดบอน

- สนบสนนทรพยากรและกจกรรมอนเพอการฟนฟ บรณะสงกอสรางและอนๆ



ดงแผนภาพท 1 จะสงผลใหลดความสญเสยดานชวตและทรพยสน ตลอดจนท าใหเกดการมสวนรวมทกฝายในการจดการอทกภยรวมกน

5.1.2 ในขนตอนการก าหนดนโยบาย ควรใหผมสวนเกยวของทกฝายรวมก าหนดนโยบายการบรหารจดการรวมกนเพอประสทธภาพในการจดการ เพราะในขนตอนการก าหนดนโยบายจ าเปนอยางยงทจะตองมการศกษาภาพรวมและอาศยขอมลจากประชาชนในพนท อาท แผนทชมชน จ านวนพนททเกดอทกภยซ าซาก จ านวนประชากรและความหนาแนน ขอมลผงเมอง และการบรหารจดการเขอน ซงองคประกอบเหลานสงผลตอกระบวนการตดสนใจและการบรรเทาปญหาการจดการและลดชองวางของการประสานงานทงระดบนานาชาต ระดบจงหวด และระดบทองถน

5.2 ขอเสนอแนะเพอกำรพฒนำ

5.2.1 ขอเสนอเพอการจดการกบปจจยผลการปฏบตงานของมนษย

1) ควรพฒนาทกษะ ความร และถายทอดประสบการณแลกเปลยนระหวางผก าหนดนโยบายและผน านโยบายไปปฏบต ผมสวนเกยวของและชมชนตางๆ เพอใหทราบถงขอบกพรอง จดออน จดแขงของกระบวนการท างานดานการบรหารจดการน า ซงคานยม วฒนธรรมพนฐานและโครงสรางทางสงคม เปนปจจยทมผลตอการเรยนรของปจเจกบคคล การพฒนาทกษะ คอ การท าใหผเรยนรเปนสวนหนงของการเรยนรและขยายผลไปยงบคคลอนและเกดปฏบตการทางสงคม

2) ควรปรบวธการกระจายสงของบรจาคจากการรวมศนยเปนแบบกระจายศนยและท าการแบงพนทอยางชดเจน จากระบบการท างานแบบรวมศนยเนนการควบคมเสถยรภาพและการลดภาวะไมแนนอน ท าใหสมรรถนะและทรพยากรกระจกตวอยทเดยว ละเลยปฏสมพนธขามระดบและระหวางระดบ ผลทเกดขนคอการตอบสนองตอปญหาทลาชาและไมทวถง การกระจายศนยจะท าใหเกดการกระจายสงของและชวยลดความสญเสยระหวางการขนสง

3) ควรท ากจกรรมฝกซอมในทกระดบตงแตระดบชมชน ระดบทองถน ระดบจงหวด และระดบชาต รวมถงระหวางประเทศในรปแบบ Tabletop หรอ Fixed Exercise และการซอมระหวางประเทศในภมภาคอาเซยน ไดแก การฝกซอมแผนเผชญภยพบตฉกเฉนระดบภมภาคของอาเซยนประจ าป (ASEAN Regional Disaster Emergency Response Simulation Exercise : ARDEX) หรอ การฝกซอมการบรรเทาภยพบตประจ าปภายใตกรอบการประชมอาเซยนวาดวยความรวมมอดานการเมองและความมนคงในภมภาคเอเชย-แปซฟก (ASEAN Regional Forum



Disaster Relief and Exercise : ARF DiREx) ในความรวมมอระหวางกระทรวงกลาโหมและกระทรวงมหาดไทย และกระทรวงตางประเทศ ทก 2 ปอยางสม าเสมอเพอพฒนาศกยภาพและประสานความรวมมอระหวางนานาชาต

5.2.2 ขอเสนอเพอการจดการกบปจจยระบบและผลการปฏบตงานขององคการ

1) ควรมหนวยงานจดท าขอมลและวางแผนระบบเตอนภยและปองกนในทกระดบอยางเปนระบบและก าหนดบทบาทหนาทของหนวยงานทเกยวของอยางชดเจนเพอลดความซ าซอนในการท างาน และจดท าฐานขอมลเหลานใหเปนสวนหนงขององคการ ทงนความรทควรเพมเตมใหนอกเหนอจากความรเกยวกบอทกภย อาท ความรทางดานอทกศาสตร ดานอตนยมวทยา วศวกรทางน าและสงแวดลอม เปนตน

2) หนวยงานทรบผดชอบการจดการน าทกหนวยงาน ควรมการแลกเปลยนขอมล ไดแก ขอมลการพยากรณ ขอมล GIS แบบจ าลองทางคณตศาสตร ขอมลภาพถายดาวเทยม และขอมลทรพยากรระหวางกนเพอตรวจสอบความนาเชอถอและเพอประโยชนในการน าขอมลไปใชวเคราะห พยากรณ และวางแผนการบรหารจดการน าตอไป เพราะการท างานทแยกสวนและแขงขนกนท าผลงานเฉพาะสวนจะน าไปสชองวางการใหบรการ

3) ควรใชสอสงคมออนไลน โทรทศน วทย อกษรวง การแปลภาษามอ ในการน าเสนอขอมลอทกภยใหประชาชนทราบและเปนสวนหนงของการด ารงชวตเพอประโยชนตอประชาชน เดก ผสงอาย และคนพการ ทงนอาจมการน าเทคโนโลยมาเสรมสอหลกเพอความรวดเรวในการน าเสนอขอมล สอสงคมออนไลนจ าแนกเปน Facebook Twitter YouTube และแกมลง (Gamling.org) ทสามารถระบต าแหนงทตนอย ระดบน า รปถายจากสถานทจรงและขอความสนๆ ซงการสอสารทมประสทธภาพนน ควรจดใหมหนวยงานในการจดการ รวบรวม คดกรอง และตรวจสอบขอมลเพอใหไดขอมลทถกตอง ครบถวน การสอสารจะตองชดเจนทงกอนเกดวกฤต ระหวางเกดวกฤต และหลงเกดวกฤต และควรเผยแพรขอมลผานโทรทศนรวมการเฉพาะกจแหงประเทศไทยเพอเปนสอกลางในการสอสารชวงเกดอทกภยรายแรง

4) ในการน าเสนอขาว ผสงสารจะตองแผยแพรขอมลใหครบถวน ครอบคลมและเปนประโยชนตอการตดสนใจของผรบสารมากกวาการน าเสนอเพอผลทางการเมอง การรายงานขาวเชงสรางสรรคคอการเผยแพรขอมล ใหความรเรองน า การปองกนและการแกไขปญหา การแจงขอมลขาวสารเพอเฝาระวงและปรบตวใหทนสถานการณ การเปนศนยกลางในการรบบรจาค



เงนและสงของชวยเหลอผประสบภยและน าความชวยเหลอไปสผประสบภยในพนททความชวยเหลอเขาไมถง

5) ควรพฒนาระบบเตรยมพรอมเพอบรรเทาภยพบตและการตอบโตสถานการณฉกเฉนของอาเซยน (ASEAN Standby Arrangement for Disaster Relief and Emergency Response) ของแตละประเทศใหมความเขมแขงขน ท งในดานทรพยากรและการเตรยมความพรอมเพอ ลดความเสยงจากภย

Documents

บทคัดย่อpws.npru.ac.th/nipapan/data/files/M8_389.pdf · 2016-08-21 · บทคัดย่อ การวิจยันี้มีวตัถุประสงค์เพื่อศึกษา