แนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทย: ศกษากรณการมสวนรวมของสภาองคกรชมชน

ในการบรหารกจการทองถน

เสาวลกษณ ปต

วทยานพนธนเปนสวนหนงของการศกษาตามหลกสตร นตศาสตรมหาบณฑต

คณะนตศาสตร

สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร

2556

บทคดยอ

ชอวทยานพนธ แนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทย: ศกษากรณการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการทองถน

ชอผเขยน นางสาวเสาวลกษณ ปต

ชอปรญญา นตศาสตรมหาบณฑต

ปการศกษา 2556

การกระจายอ านาจการปกครอง คอ การปกครองตนเองของประชาชนในทองถนนนๆ ซงมสทธตามกฎหมายในการเขาไปมสวนรวมในการบรหารกจการทองถนในพนทของตนเองสามารถก าหนดทศทางและดแลแกไขปญหาของตนเองได เพราะฉะนนในการจดตงการก าหนดโครงสรางและอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน หรอการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการทองถน จงตองค านงถงบรบทของสงคมเปนส าคญ อาท สภาพแวดลอม วฒนธรรม และประชาชนทงในฐานะปจเจกชนและชมชน วทยานพนธนมวตถประสงคเพอศกษาสภาพความเปนมา การจดตง โครงสราง อ านาจหนาท และการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนรปแบบทวไป ตลอดจนศกษาถงสภาพความเปนมา การจดตง และภารกจของสภาองคกรชมชน โดยศกษาเปรยบเทยบกบองคกรปกครองสวนทองถนและการมสวนรวมของประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถนในตางประเทศ เพอน ามาวเคราะหแนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทย โดยมงเนนศกษาการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยการปกครองท เปนพนฐานของการปกครองในระบอบประชาธปไตยและเหมาะสมกบบรบทของสงคมไทยมากทสด จากการศกษาพบวา โครงสรางการบรหารองคกรปกครองสวนทองถนทงองคการบรหารสวนจงหวด เทศบาล และองคการบรหารสวนต าบล ใหความส าคญกบตวแทนทมาจากการเลอกตงเทานน จงท าใหชมชนซงมบทบาทในการพฒนาอยในพนทไมอาจมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนในทางโครงสรางได สงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนมไดสะทอนตวแทนของภาคสวนตางๆ ทมอยในพนทอยางครบถวน และน าไปสการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนไมสามารถตอบสนองความตองการของประชาชนในพนทไดอยางชดเจน นอกจากนยงพบวา

(4)

กฎหมายไดก าหนดวธการมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนในลกษณะ การใชสทธของปจเจกบคคล แตเมอพจารณาขอเทจจรงในพนทกลบพบวาเปนลกษณะการมสวนรวม ในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนผานการใชสทธชมชนเปนส าคญ อยางไรกตาม เมอพจารณาพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 ซงมเจตนารมณใหสภาองคกรชมชน ชวยหนนเสรมการพฒนาทองถน พบวาภารกจของสภาองคกรชมชนกลบไมมสภาพบงคบใหองคกรปกครองสวนทองถนน าไปปฏบต ดงนน เพอแกไขขอจ ากดดงกลาวจงขอเสนอแนวทางแกปญหาเปน 2 ประการ คอ (1) แนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน ใหมการปฏรปโครงสรางบรหารองคกรปกครองสวนทองถน โดยอาจกระท าได 2 กรณ คอ กรณทมสภาพลเมองอยในโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน และกรณทฝายบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนมคณะกรรมการ เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนองคกรปกครองของประชาชนอยางแทจรง สามารถเปนตวแทนของภาคสวนตางๆ ทมอยในพนทไดอยางครบถวน และเพอใหสภาองคกรชมชนมสวนรวมในการบรหารผานทางโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนได (2) วธการในการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน โดยการใหสภาองคกรชมชนมสวนรวมอยางถาวรในฐานะผแทนประชาคมทองถนในการจดท าแผนพฒนาทองถน เพอใหภารกจของสภาองคกรชมชนสามารถบรรลเปาหมาย และมสภาพบงคบใหองคกรปกครองสวนทองถนน าไปปฏบตผานทางแผนพฒนาทองถนดงกลาว

ABSTRACT

Title of Thesis Formation of Local Government Model in Thailand: A Case Study of the Participation of Community Organization Council in Local Government Administration

Author Miss Saowalak Piti

Degree Master of Laws

Year 2013

Decentralization means self-governing of local people who have the right to participate in local government administration and resolve their own problems. The establishment of local government, in terms of structure and functions as well as people's participation, must be set up by taking social context into consideration, such as surroundings, culture, and citizen – as both individual and community. The objectives of this study are: 1) to study history background, establishment, structure and functions, and people’s participation in general local government; 2) to study history background, establishment, and missions of Community Organization Council, comparing with local government and people’s participation in foreign countries; 3) to analyze the formation of local government model in Thailand. The study focuses on Community Organization Council’s participation in local government administration, purposing the local government to be the fundamental administrative units in democracy and be the most appropriate form to Thailand’s social context.

The research suggests that the structure of local government administration, such as Provincial Administration Organization (PAO), Municipality, and Sub-district Administration Organization (SAO) merely places importance on representative election. Therefore, the local communities are unable to participate in local government administration. In consequence, the local government does not reflect the representative of locality and lead local government administrative to unclearly

(6)

satisfy people’s needs. The research further suggests that participation in local government enacted by law is the exercise of individual right. However, the facts in locality indicate that such participation was exercises through communities. Nevertheless, even though the Community Organization Council Act 2551 B.E. has an intention to enhance local development, the Community Organization Council’s mission has no enforcement to the implementation of local government. The study proposes the resolution in 2 approaches as follow: (1) to reform the structure of local government administration in 2 cases, (1.1) the case where Civil Council enclosed in local government structure, (1.2) the case where Civil Council Committee enclosed in administrative section of local government. These solutions aim to make the local government truly be citizen’s representative and to let the Community Organization Council participates in local government administration; (2) to regulate participating approach of Community Organization Council in local government administration, which can be done by making Community Organization Council, as a citizen’s representative, to be a permanent unit for creating local development plan in order to accomplish the Community Organization Council’s mission as well as be able to enforce the implementation of local government.

กตตกรรมประกาศ

วทยานพนธเรอง แนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทย: ศกษากรณการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการทองถน เปนสวนหนงของการศกษาในหลกสตรนตศาสตรมหาบณฑต สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร ซงไดส าเรจลลวงไดเนองจากความกรณาจากคณาจารยหลายทาน ทไดใหค าแนะน า ใหการคนควาต าราเอกสารตางๆ เพอประกอบ การจดท าวทยานพนธ ผเขยนขอขอบพระคณ ศาสตราจารย ดร. บรรเจด สงคะเนต อาจารยทปรกษาวทยานพนธ ทไดสละเวลาใหค าปรกษา ชแนะแนวทาง ใหขอคดเหนทเปนประโยชนตอการท าวทยานพนธ ทกขนตอน ตลอดจนการใหก าลงใจแกผเขยนในการท าวทยานพนธเลมนตลอดมา ขอขอบพระคณ ผชวยศาสตราจารย ดร. ภม มลศลป ประธานกรรมการสอบวทยานพนธ ทกรณาชแนะแนวทางและขอคดเหนตางๆ ซงมประโยชนตอผเขยนเปนอยางมาก และขอขอบพระคณ อาจารย ดร. พชรวรรณ นชประยร กรรมการสอบวทยานพนธ ทกรณาใหขอคดเหนตางๆ ทส าคญ และเปนประโยชน ตอการจดท าวทยานพนธเปนอยางมาก และขอขอบคณเจาหนาทคณะนตศาสตร สถาบนบณฑตพฒน - บรหารศาสตร ทชวยประสานงานและอ านวยความสะดวกในการจดท าวทยานพนธ และขอบคณเพอนๆ ของผเขยนทกคนทคอยชวยเหลอผเขยนตลอดมา ทายสด ผเขยนขอขอบพระคณและขอมอบความส าเรจนใหกบครอบครวจนท าใหการศกษาครงนประสบผลส าเรจดงทผเขยนตงใจไว เสาวลกษณ ปต พฤศจกายน 2556

สารบญ

หนา บทคดยอ (3) ABSTRACT (5) กตตกรรมประกาศ (7) สารบญ (8) สารบญตาราง (10) สารบญภาพ (11) บทท 1 บทน า 1.1 ความเปนมาและความส าคญของปญหา 1 1.2 วตถประสงคของการวจย 5 1.3 สมมตฐานของการวจย 5 1.4 ขอบเขตของการศกษาวจย 5 1.5 วธด าเนนการวธวจย 6 1.6 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ 6 บทท 2 ขอความคดวาดวย “การกระจายอ านาจการปกครอง” และ “การมสวนรวมทางการเมองของประชาชน” 2.1 หลกการกระจายอ านาจการปกครอง (Decentralization) 7

2.1.1 ความหมายของการกระจายอ านาจการปกครอง 8 2.1.2 ลกษณะส าคญของการกระจายอ านาจการปกครอง 10 2.1.3 ระบบการกระจายอ านาจการปกครอง 12 2.1.4 โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน 14 2.1.5 การบรหารกจการทองถน 16

2.2 การมสวนรวมทางการเมองของประชาชน (Public Participation) 19 2.2.1 ทมาของการมสวนรวมของประชาชน 20 2.2.2 ความหมายของการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน 23

(8)

2.2.3 ประโยชนของการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน 25 2.2.4 การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองทองถน 26 2.2.5 การมสวนรวมทางการเมองของชมชน 30

บทท 3 การกระจายอ านาจการปกครองและการมสวนรวมของประชาชนในกฎหมายตางประเทศ 3.1 การกระจายอ านาจการปกครอง 35

3.1.1 การกระจายอ านาจการปกครองของประเทศองกฤษ 35 3.1.2 การกระจายอ านาจการปกครองของประเทศญปน 41 3.1.3 การกระจายอ านาจการปกครองของประเทศฟลปปนส 47

3.2 การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน 52 3.2.1 การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนของประเทศองกฤษ 52 3.2.2 การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนของประเทศญปน 56 3.2.3 การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนของประเทศฟลปปนส 58

บทท 4 “การกระจายอ านาจการปกครอง” และ “การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน” ในประเทศไทย 4.1 การกระจายอ านาจการปกครอง 66

4.1.1 โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน 70 4.1.2 อ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน 78

4.2 การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน 82 4.2.1 ระดบการเขาถงขอมลขาวสาร 83 4.2.2 ระดบการปรกษาหารอ 85 4.2.3 ระดบความสมพนธ 86 4.2.4 ระดบความรวมมอ 87 4.2.5 ระดบการเสรมอ านาจใหแกประชาชน 90

4.3 การมสวนรวมขององคกรชมชนในการบรหารกจการทองถนตามพระราชบญญต สภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 98

4.3.1 ความหมายของสภาองคกรชมชน 99 4.3.2 การจดตงสภาองคกรชมชนต าบล 100 4.3.3 ภารกจของสภาองคกรชมชน 107 4.3.4 เงนอดหนนของสภาองคกรชมชน 111

(9)

บทท 5 วเคราะหปญหาการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน 124 5.1 ปญหาความสมพนธระหวางองคกรปกครองสวนทองถนกบประชาชนในพนท 114

5.1.1 การจดตงองคกรปกครองสวนทองถน 115 5.1.2 โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน 116 5.1.3 อ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน 117 5.1.4 รางกฎหมายทเกยวกบองคกรปกครองสวนทองถน 118

5.2 แนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนจากการมสวนรวม ของชมชนและสภาองคกรชมชน 120

5.2.1 การมสวนรวมในรปแบบคณะกรรมการบรหาร 121 5.2.2 การมสวนรวมในรปสภาพลเมอง 122

5.3 ปญหาเกยวกบวธการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการ ขององคกรปกครองสวนทองถน 124

5.3.1 กฎหมายทเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน 124 5.3.2 รางกฎหมายทเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองทองถน 130

5.4 ปญหาเกยวกบการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการ ขององคกรปกครองสวนทองถน 134

5.4.1 การจดตงสภาองคกรชมชน 134 5.4.2 ภารกจของสภาองคกรชมชนในการมสวนรวมในการปกครองสวนทองถน 136

บทท 6 สรปและขอเสนอแนะ 6.1 บทสรป 140 6.2 ขอเสนอแนะ 144

6.2.1 แนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน 144 6.2.2 วธการในการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการ ขององคกรปกครองสวนทองถน 148

บรรณานกรม 151 ประวตผเขยน 156

สารบญตาราง

ตารางท หนา 3.1 ตารางเปรยบเทยบองคกรปกครองสวนทองถนในกฎหมายตางประเทศ 51 3.2 ตารางเปรยบเทยบการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการทองถนในตางประเทศ 64

สารบญภาพ

ภาพท หนา 3.1 โครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนประเทศองกฤษ 40 3.2 โครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนประเทศญปน 47 3.3 โครงสรางการปกครองทองถนประเทศฟลปปนส 50 4.1 โครงสรางสภาองคกรชมชนของต าบลบอหน อ าเภอสเกา จงหวดตรง 104 4.2 โครงสรางรปแบบการปกครองแบบเขตบานต าบลบอหน อ าเภอสเกา จงหวดตรง 104 4.3 โครงสรางบวรส. (บาน วด โรงเรยน สถานอนามย) ต าบลน าเกยน 106 4.4 โครงสรางองคกรพฒนาคณภาพชวตประชาชนต าบลน าเกยน 106

บทท 1

บทน า

1.1 ความเปนมาและความส าคญของปญหา

ประเทศไทยเปนประเทศทปกครองในแบบรฐเดยวทมการรวมศนยอ านาจเขาสสวนกลาง การบรหารกจการของรฐจงมงรวมอ านาจไวทสวนกลางมากกวาจะกระจายอ านาจใหแกทองถน สงผลถงการกอตงองคกรปกครองสวนทองถนทรฐสวนกลางจะเปนผมบทบาทในการก าหนดหลกเกณฑ ในการกอตงรปแบบ โครงสราง อ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน โดยมงถงประสทธภาพในการด าเนนการเปนส าคญ จงเหนไดวาองคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทยเกดมาจาก “การจดตง” ของรฐสวนกลางทงสน ดวยเหตนการกระจายอ านาจการปกครองในประเทศไทยจงหาไดตระหนกถงความส าคญของกลไกทางสงคมซงมอยแลวในพนท ไม ทงน หากพจารณาในมตของการมสวนรวมของประชาชนในพนทเอง จะเหนไดวาประชาชนไมอาจเขาไปมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนไดมากนก เนองจากรฐสวนกลางจะเปนผมบทบาทในการก าหนดนโยบายการด าเนนงานใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ดงน สภาพการณของการกระจายอ านาจการปกครองของประเทศไทยจงมลกษณะเปนการปกครองโดยรฐ มากกวาเปนการปกครองโดยประชาชนในพนทเอง ดวยเหตนจงกลายเปนสาเหตของปญหาสงคมการเมองในปจจบน เนองจากการรวมศนยอ านาจไวทสวนกลางไมสามารถจดการแกไขปญหาทแตกตางกนของแตละพนทได เปนผลใหปญหาของแตละพนทไมไดรบการแกไขอยางถกตอง

หากการกระจายอ านาจการปกครองคอการกระจายอ านาจทงทางการเมองและการบรหารใหประชาชนในพนทไดมสวนรวมก าหนดทศทางและดแลแกไขปญหาของคนในพนทโดยคนในพนทเอง จงเหนไดวาการมสวนรวมของประชาชนไมอาจแยกออกจากการกระจายอ านาจการปกครองได แตดวยประวตศาสตรการปกครองของประเทศไทยมความเปนรฐรวมศนยอ านาจ สงผลใหการกระจายอ านาจมอปสรรค ประชาชนยงคงเหนวาองคกรปกครองสวนทองถนเปนเพยงมอไมของรฐสวนกลางเทานน ดงนน ประเดนส าคญในการปฏรปการเมองในระดบทองถน จงตองสงเสรมใหประชาชนในพนทไดมสวนรวมโดยตรงในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนของตนเอง ควบคไปกบการกระจายอ านาจการปกครองใหแกองคกรปกครองสวนทองถนไดจดท าบรการสาธารณะเพอตอบสนองความตองการของประชาชนในพนทดวยตนเอง

2

ทงน ประเดนทตองพจารณาตอไปคอ การก าหนดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน ซงประกอบเปน 2 สวน คอ สภาทองถนและฝายบรหารนน ไดสะทอนความเปนตวแทนของประชาชนในพนทมากนอยเพยงใด เนองจากปรากฏขอเทจจรงวาในสงคมไทยมกลไกทางสงคมซงเปนวถชมชนของไทยไดมสวนรวมในการบรหารกจการทองถนในพนทมารวมกนพดคยแกไขปญหาและพฒนาทองถนอยแลว เชน ปราชญชาวบาน ก านน ผใหญบาน วด โรงเรยน เปนตน แตเมอกฎหมายไดจดตงองคกรปกครองสวนทองถนขนกลบละเลยกลไกทางสงคมเหลานไป และแทนทดวยตวแทนจากการเลอกตงเปนส าคญ จงเหนไดวาการก าหนดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในลกษณะน ถอเปนขอบกพรองในการกระจายอ านาจการปกครองของประเทศไทย อนจะสงผลตอการมสวนรวมของประชาชนตอไป

อยางไรกตาม ตงแตป พ.ศ. 2540 เปนตนมา เกดกระบวนการปฏรปการบรหารราชการแผนดนครงส าคญจนถงปจจบน รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยไดตระหนกถงความส าคญของการกระจายอ านาจการปกครอง จงไดเพมอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน โดยการลดการผกขาดอ านาจรฐ เพมอ านาจใหแกประชาชน และสงเสรมการกระจายอ านาจ ทงยงไดเปดพนทใหแกประชาชนและชมชนใหมสวนรวมในการบรหารกจการของทองถนรวมกบองคกรปกครองสวนทองถน โดยก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหมวธการเพอใหประชาชนมสวนรวม ซงนบเปน จดเปลยนส าคญของการพฒนาการกระจายอ านาจปกครองในประเทศไทย กรณจงเหนไดวาเปนการเปดโอกาสใหทกภาคสวนในพนทไดรวมกนบรหารกจการทองถนของตนเอง เพอใหทกภาคสวนสามารถก าหนดความเปนไปในทองถนไดดวยตนเองอนสอดคลองกบวถชมชนของสงคมไทยดงทไดกลาวมาแลว สงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยการปกครองตามเจตนารมณของประชาชนอยางแทจรง เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนรากฐานในการพฒนาประชาธปไตยในระดบชาตตอไป

การทรฐธรรมนญแหงราชอาณาไทยไดเปดโอกาสใหประชาชนมสทธรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนนน องคกรปกครองสวนทองถนจงตองปรบตวตอความเปลยนแปลงดงกลาว โดยตองจดใหมวธการเพอใหประชาชนเขามาบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนได ดงน ประเดนส าคญจงอยตรงท “การมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน” ควรมรปแบบใด ในลกษณะอยางไร แตเนองจากภายหลงการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยจนถงปจจบนยงไมมการตรากฎหมายออกมารองรบวธการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนแตอยางใด

ทงน ปจจบนไดมรางกฎหมายทใหความส าคญเกยวกบรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนและการมสวนรวมของชมชนในการบรหารกจการทองถน ดงตอไปน

(1) รางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . ซงมวตถประสงคเพอรวบรวมพระราชบญญตจดตงองคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบทวไป อนไดแก องคการบรหารสวนจงหวด องคการบรหารสวนต าบล และเทศบาล กฎหมายก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจ

3

และกฎหมายรายไดขององคกรปกครองสวนทองถนมาบญญตไวดวยกน เ พอใหเนอหาสาระของกฎหมายสอดคลองตองกน และเปนบทบญญตททนตอความเปลยนแปลงของบรบทดานตางๆ อกทงเพอความสะดวกตอการอางองกฎหมายดวย โดยรางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . ไดแบงออกเปน 12 เรอง 11 ลกษณะ ไดแก บทนยาม ลกษณะ 1 บททวไป ลกษณะ 2 สภาการปกครองแหงทองถน ลกษณะ 3 การจดระเบยบองคกรปกครองสวนทองถน ลกษณะ 4 รายได ลกษณะ 5 การกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ลกษณะ 6 ความรวมมอระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถน ลกษณะ 7 การมสวนรวมของประชาชน ลกษณะ 8 องคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษ ลกษณะ 9 การก ากบดแล ลกษณะ 10 ความสมพนธกบกฎหมายลกษณะปกครองทองท และลกษณะ 11 สนนบาตองคกรปกครองสวนทองถน ดงน เมอพจารณาเรองการมสวนรวมของประชาชนแลวจะเหนไดวารางประมวลกฎหมายนไดบทบญญต ใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนผก าหนดวธการใหประชาชนเขารวมบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนไดเอง จงเปนกรณทสอดคลองกบบทบญญตแหงรฐธรรมนญไดก าหนดไวใหแตละทองถนสามารถก าหนดวธการมสวนรวมของประชาชนตามความเหมาะสมของแตละพนทได แตอยางไรกตาม เมอพจารณาโครงสรางขององคการปกครองสวนทองถนจะเหนไดวา รางประมวลกฎหมายฉบบนมไดเปลยนแปลงหลกการไปจากเดม เนองจากยงคงใหความส าคญกบตวแทนทมาจากการเลอกตงเพยงประการเดยวเทานน มไดใหพนทแกประชาชนในโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนแตอยางใด

(2) รางพระราชบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . โดยรางพระราชบญญตฉบบนไดก าหนดใหคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนมหนาทส าคญประการหนงในการสงเสรมการมส วนรวมของประชาชนใหมความชดเจนขน เพอเปดพนทใหประชาชนเขาไปมสวนรวมและก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน โดยวธการตางๆ อาท การแสดงความคดเหน การเสนอขอบญญตทองถน การออกเสยงประชามต เปนตน ซงเปนหลกการทจะท าใหบทบญญตแหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยมรายละเอยดทชดเจนยงขน

อยางไรกตาม หากพจารณาถงทองถน ชมชน และพนทเปนตวตง เหนไดวามการขบเคลอนงานบรหารกจการของทองถนในพนทมอยแลว โดยการผสมผสานรวมกนทกภาคสวนในชมชนนน ทงมไดจ ากดอยทตวแทนจากการเลอกตงเทานน ดงนน หากพจารณาถงการมสวนรวมในระดบชมชนภายใตบรบทของสงคมไทยแลว จงเปนแนวทางสรางพลงในการบรหารกจการทองถนของตนเอง ประกอบกบปจจบนไดมกฎหมายทใหความส าคญกบสทธชมชนในการมสวนรวมพฒนาทองถน ซงเกดจากการขบเคลอนงานพฒนาของภาคประชาชนในลกษณะของเวทปรกษาหารอรวมกนของกลมคนในหมบานต าบล ท าใหเกดผลดตอการพฒนาชมชนทองถน ชมชนเขมแขงมความสามารถในการจดการงานพฒนาดานตางๆ ท าใหเครอขายชมชนทมประสบการณและเหนความส าคญของเรองน ไดรวมกนผลกดน “พระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551” ขน เพอใหเปนกฎหมายทจะชวยหนนเสรม รบรองใหการท างานแบบมเวทปรกษาหารอกนอยางตอเนองมสถานะเปนทยอมรบรวมกนของทกฝาย

4

พระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 จงเปนกฎหมายในทางสงคมวทยาทมงรอฟนวถชมชนซงเปนกระแสทเกดขนทามกลางวกฤตทโครงสรางของรฐไมสามารถเขามาจดการได ใหชมชนเขามารวมกนจดการแกไขปญหาและพฒนาชมชนทองถนของตนเอง เพอใหชมชนทองถนมความเขมแขงตอไป อยางไรกตาม พระราชบญญตดงกลาวยงมปญหาในเรองการใชบงคบใหเปนไปตามเจตนารมณของกฎหมายอย

ดงนน หากพจารณาวถชมชนในบรบทสงคมไทยด งกลาวกบเง อนไขทางกฎหมาย ทงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 พระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2546 และพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 แลว เหนไดวาการบรหารกจการรวมกนระหวางองคกรปกครองสวนทองถนกบสภาองคกรชมชนยงมขอจ ากดทางกฎหมายหลายประการ ดงน

(1) การกระจายอ านาจการปกครองของประเทศไทยเปนการปกครองโดยระบบค าสงจากบนลงสลาง จากรฐสวนกลางสทองถน การจดตงองคกรปกครองสวนทองถนจงเปนไปในลกษณะ “การจดตง” ขนโดยรฐ มใชหนวยการปกครองของประชาชนในพนทอยางแทจรง ทงการทรฐก าหนดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนใหมทมาจากการเลอกตงเปนหลก สงผลใหประชาชนและชมชนถกจ ากดสทธในการมสวนรวมในการพฒนาทองถน

(2) ดวยโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนไมเปดชองใหประชาชนและชมชนมสวนรวมในการบรหารกจการของทองถนไดอยางเปนรปธรรม และหากพจารณาจากขอเทจจรงในพนทการบรหารกจการทองถนทมอยในปจจบน จะเหนไดวาแนวโนมโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนมไดจ ากดอยทตวแทนจากการเลอกตงเทานน

(3) บทบญญตแหงกฎหมายรองรบวธการในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนมเฉพาะการมสวนรวมของประชาชนในฐานะปจเจกชนเทานน และยงมขอจ ากดอยมาก สวนการมสวนรวมของชมชนยงไมปรากฏวธการในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนอยางชดเจน

(4) พระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 ไดก าหนดหลกเกณฑการกอต ง องคประกอบ และคณสมบตของสภาองคกรชมชนไว ดวยเจตนารมณทตองการใหเปนองคกรภาคประชาชนจงแยกขาดจากฝายการเมอง ประกอบกบภารกจของสภาองคกรชมชนไมมสภาพบงคบใหองคกรปกครองสวนทองถนตองน าไปปฏบต จงท าใหการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการทองถนตามกฎหมายไมสามารถบงคบใชไดจรง

ดวยเหตดงกลาวจงตองศกษาถงการกระจายอ านาจการปกครอง ตลอดจนการมสวนรวมของประชาชนและชมชนในการบรหารกจการขององคการปกครองสวนทองถน เพอหาแนวทางในการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการทองถน ซ งเปนการดงเอาวถชมชนของไทย การบรหารจดการทองถนใหกลายเปนรปแบบใหมในการปกครองสวนทองถนของประเทศไทยตอไป

5

1.2 วตถประสงคของการวจย (1) เพอศกษาถงขอความคดวาดวยการกระจายอ านาจการปกครอง และการมสวนรวมของประชาชน (2) เพอศกษาถงการมสวนรวมบรหารกจการทองถนของกลไกทางสงคมผานทางวถชมชนทมอยในประเทศไทย (3) เพอศกษากฎหมายทเกยวของกบองคกรปกครองสวนทองถนและการมสวนรวมของประชาชนและชมชน โดยการเปรยบเทยบระหวางกฎหมายของประเทศไทยและกฎหมายตางประเทศ (4) เพอวเคราะหและสงเคราะหแนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน ภายใตการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการทองถน

1.3 สมมตฐานการศกษาวจย

ดวยกฎหมายทเกยวกบกระจายอ านาจการปกครองของประเทศไทยใหความส าคญกบระบบเลอกตงเปนหลกจนละเลยกลไกทางสงคมทมอยในวถชวตและสงคมไทย จงท าใหตวแทนจากระบบการเลอกตงมไดสะทอนเสยงทแทจรงของประชาชนในทองถนอยางแทจรง ดงน แนวทางในการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการทองถน ซงเปนการดงเอาวถชมชนของไทยการบรหารจดการทองถนใหกลายเปนรปแบบใหมในการปกครองสวนทองถนของประเทศไทย เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนองคกรปกครองตามหลกการกระจายอ านาจทสามารถสะทอนความตองการและปญหาในทองถนไดอยางแทจรง

1.4 ขอบเขตของการศกษาวจย (1) ศกษาวเคราะหขอความคดเกยวกบหลกการกระจายอ านาจการปกครอง และการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน (2) ศกษาถงกฎหมายตางประเทศ ทงมตของประเทศทางตะวนตกและประเทศทางตะวนออก ไดแก ประเทศองกฤษ ประเทศญปน และประเทศฟลปปนส โดยพจารณาลกษณะการกระจายอ านาจการปกครองและการมสวนรวมของประชาชน (3) ศกษาถงบทบญญตตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยทเกยวกบการปกครองสวนทองถน สทธชมชน และสทธเสรภาพของประชาชน

6

(4) ศกษาถงโครงสรางและอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบทวไป เฉพาะกรณองคการบรหารสวนจงหวด องคการบรหารสวนต าบล เทศบาล ตามพระราชบญญต องคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ.2540 พระราชบญญตเทศบาล พ.ศ.2496 และพระราชบญญต สภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 (5) ศกษาถงการกอตง องคประกอบ คณสมบต และภารกจของสภาองคกรชมชน ตามพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 (6) ศกษาการมสวนรวมบรหารกจการทองถนของกลไกทางสงคมของวถชมชนทมอยในประเทศไทย 7. ศกษารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนและวธการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการทองถน จากรางกฎหมายทเกยวของ ไดแก รางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . และรางพระราชบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . .

1.5 วธด าเนนการวจย

การศกษาวจยนเปนการศกษาในเชงคณภาพและวเคราะหเอกสาร โดยใชขอมลในการศกษาวจยจากขอมลปฐมภม ไดแก กฎหมาย ระเบยบ ประกาศทเกยวของ และขอมลทตยภม เชน หนงสอ วารสาร บทความ วทยานพนธ เอกสารงานวจย สงพมพ และขอมลจากสงพมพอ เลกทรอนกส จากทางเวบไซตตางๆ เปนตน น ามาวเคราะหและสงเคราะหแบบพรรณนา และจดเรยงหวขอ ในการศกษาเปนล าดบตอไป

1.6 ประโยชนทคาดวาจะไดรบ (1) เพอทราบถงปญหาความสมพนธระหวางองคกรปกครองสวนทองถนกบประชาชนในพนท (2) เพอเปนแนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนจากการมสวนรวมของชมชนและสภาองคกรชมชนในพนท (3) เพอทราบถงปญหาเกยวกบวธการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน

(4) เพอทราบถงปญหาเกยวกบการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน

บทท 2

ขอความคดวาดวย “การกระจายอ านาจการปกครอง” และ “การมสวนรวมทางการเมองของประชาชน”

เนองจาการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนเรมจากการขบเคลอนงานพฒนาทเกดขนในพนท จนน าไปสการตราพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 ขนมารองรบขอเทจจรงดงกลาว ดงนน เพอหาค าตอบในประเดนของการใชอ านาจอธปไตยโดยตรงในการบรหารกจการทองถนของประชาชนในฐานะสภาองคกรชมชน จ าเปนตองศกษาถงแนวคดและทฤษฎเกยวกบการกระจายอ านาจการปกครอง และการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน โดยมรายละเอยดดงตอไปน

2.1 หลกการกระจายอ านาจการปกครอง (Decentralization) การปกครองประเทศนนรฐสวนกลางอาจมขอจ ากดในการปกครองประเทศหลายประการ เนองจากในแตละพนทมความแตกตางกนทงทางดานภมศาสตร สงคม วฒนธรรม ท าใหในแตละพนท มสภาพปญหาแตกตางกน ดวยเหตนรฐสวนกลางจงจ าเปนตองกระจายอ านาจในการปกครองเพอ แบงเบาภาระดงกลาว เพราะหากประชาชนในทองถนเปนผบรหารกจการของทองถนเองยอมมความเขาใจในสภาพปญหาและความตองการของประชาชนไดมากกวารฐสวนกลางซงเปนบคคลภายนอก ดงน การปกครองดวยตนเองจงมบทบาททส าคญในการตอบสนองความตองการและการแกไขปญหา ในทองถนไดอยางตรงเปาหมายและมประสทธภาพ โดยสาระส าคญของการกระจายอ านาจการปกครองคอการใหเสรภาพแกประชาชนในการปกครองตนเอง การกระจายอ านาจการปกครองจงเปนรากฐาน ทส าคญของการปกครองในระบอบประชาธปไตย หลกการกระจายอ านาจการปกครองเกดจากการทรฐสวนกลางมอบอ านาจปกครองบางสวนใหแกองคกรอนนอกจากรฐสวนกลาง ในการจดบรการสาธารณะบางประการใหแกทองถนโดยอสระ ในการด าเนนงานตามความเหมาะสมภายใตกรอบของกฎหมาย และสามารถด าเนนกจการในฐานะเปนนตบคคลหนง1 ทงน หากองคกรปกครองสวนทองถนกระท าการใดๆ เกนกรอบอ านาจแหงกฎหมาย

1 มานตย จมปา, ค าอธบายกฎหมายการปกครองวาดวยการจดระเบยบบรหารราชการ ,

พมพครงท 3 (กรงเทพฯ: จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2554), หนา 5.

8

จะถกรฐสวนกลางตรวจสอบ ดงน การกระจายอ านาจการปกครอง จงเปนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนทงในดานการเมองและการบรหาร จงท าใหองคกรปกครองสวนทองถน มอ านาจในการก าหนดนโยบายและควบคมการปฏบตงานใหเปนไปตามนโยบายทองถนของตนเองได2

ในการศกษาเรองการกระจายอ านาจการปกครองนน มประเดนส าคญในการพจารณา 5 ประเดน ไดแก ความหมายของการกระจายอ านาจการปกครอง ลกษณะส าคญของการกระจายอ านาจการปกครอง ระบบการกระจายอ านาจการปกครอง โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน และการบรหารจดการทองถน โดยจะไดพจารณาเปนล าดบดงน 2.1.1 ความหมายของการกระจายอ านาจการปกครอง การกระจายอ านาจการปกครองมผใหความหมายไวมากมายซงมหลกการในทางเดยวกน ดงน Chamber’s Encyclopedia เหนวาการกระจายอ านาจการปกครอง คอ การกระจายอ านาจใหแกองคการทท าหนาทบรหารงานในทองถน โดยมผแทนซงไดรบการเลอกตงจากประชาชน เปนผรบผดชอบในการบรหารงาน โดยมอ านาจในการบรหารก าหนดนโยบายขององคกรอยางอสระ3 Daniel Wit กลาววาการกระจายอ านาจปกครอง คอ การปกครองทรฐสวนกลางมอบอ านาจหรอกระจายอ านาจใหหนวยการปกครองทองถน เพอใหประชาชนในทองถนไดมโอกาสใชอ านาจในการปกครองตนเองทงหมดหรอบางสวน มอ านาจในการตดสนใจและบรหารงานภายในทองถนของตนเอง ภายใตหลกการปกครองซงมาจากประชาชนในทองถน รฐบาลทองถนยอมเปนรฐบาลของประชาชน โดยประชาชน และเพอประชาชน ดวยเหตนการบรหารการปกครองทองถนจ าเปนตองมองคกร ของตนเองซงมความเปนอสระไมเปนสวนหนงของรฐสวนกลาง4 Haris G. Montagu เหนวาการปกครองสวนทองถน หมายถง หนวยการปกครองสวนทองถนซงไดรบการเลอกตงโดยอสระ เปนผมหนาทในการบรหารการปกครองสวนทองถน มอ านาจและความรบผดชอบในการบรหารจดการทองถนไดอยางอสระโดยไมถกควบคม บงคบบญชา หรอแทรกแซงจาก

2สมคด เลศไพฑรย, กฎหมายการปกครองทองถน, พมพครงท 2 (กรงเทพฯ: คณะรฐมนตรและราชกจจานเบกษา, 2549), หนา 17. 3Chamber’s Encyclopedia, Volume VII (London: George Newness, 1961, p. 625. อางถงใน ประเวส สงหภกน, ปญหาหลกเกณฑทางกฎหมายในการจดตงองคการบรหารสวนต าบล, (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต คณะนตศาสตร มหาวทยาลยรามค าแหง, 2542), หนา 91. 4Daniel Wit, A Comparative Survey of Local government and Administration (Bangkok : Kurusapha Press, 1967), pp.71-73. อางถงใน ประเวส สงหภกน, เรองเดยวกน, หนา 91.

9

รฐสวนกลาง อยางไรกตาม องคกรปกครองสวนทองถนยงคงอยภายใตอ านาจสงสดในการปกครองประเทศมใชกลายเปนรฐอสระไป5 William A. Robson ใหค านยามวาการกระจายอ านาจทางปกครองเปนการปกครองทกอตงโดยรฐใหมอ านาจเปนของตนเอง มสทธตามกฎหมาย และจ าเปนตองมองคกรในการปฏบตหนาทเพอใหบรรลเปาหมายของการกระจายปกครอง6 สมคด เลศไพฑรย เหนวาการกระจายอ านาจการปกครอง คอ การใหประชาชนในทองถน มอสระในการปกครองตนเอง สามารถด าเนนการใดๆ ไดภายใตกฎหมาย เปนผดแลผลประโยชนตางๆ ของตนเองบนพนฐานความเปนเอกภาพภายในประเทศ ดงนน จงท าใหการกระจายอ านาจทางปกครองมขอจ ากดบางประการโดยการก ากบดแลของรฐสวนกลาง ทงน ลกษณะส าคญของการกระจายอ านาจการปกครอง ไดแก การใหองคกรปกครองสวนทองถนมพนทรบผดชอบเฉพาะโดยมอ านาจและหนาทภายในเขตพนทรบผดชอบของตนเองเทานน มฐานะเปนนตบคคล และองคกรปกครองสวนทองถน ตองมผแทนเปนของตนเองโดยประชาชนในทองถนเปนผเลอกตงผแทนโดยตรง นอกจากนองคกรปกครองสวนทองถนมอ านาจหนาทและภาษเปนของตนเอง เนองจากหากองคกรปกครองสวนทองถน ไมมอ านาจหนาทและภาษเปนของตนเองแลว องคปกครองสวนทองถนกจะไมสามารถด าเนนการแกไขปญหาหรอด าเนนการพฒนาตางๆ ในเขตพนทรบผดชอบได ดงน สทธหนาทขององคกรปกครอง สวนทองถนถอเปนสทธและหนาทของประชาชนในทองถนทกคน7 ประทาน คงฤทธศกษากร เหนวาการกระจายอ านาจการปกครอง คอ การปกครองทรฐสวนกลางมอบอ านาจใหประชาชนในทองถนนนๆ จดการปกครองและบรหารจดการโดยการด าเนนการดวยตนเอง เพอสนองความตองการของประชาชนในทองถนนนๆ ทงน การบรหารจดการทองถน เปนการบรหารจดการองคกรอยางมอสระ โดยบคคลซงไดรบการเลอกตงจากประชาชน ดงนน รฐสวนกลางจงตองใชวธการทเหมาะสมในการก ากบดแล ทงน การกระจายอ านาจโดยการมอบอ านาจใหแกประชาชนในทองถนใหมอ านาจในการบรหารกจการโดยตนเองอยางแทจรง ทงในทางการเมอง

5Haris G. Montagu, Comparative Local government (Great Britain : Brendon and Son, 1948),p. 1. อางถงใน ประเวส สงหภกน, เรองเดยวกน, หนา 92. 6William A. Robson, Local government (New York : Harper and Row, 1965), pp. 1-4. อางถงใน ประเวส สงหภกน, เรองเดยวกน, หนา 92. 7สมคด เลศไพฑรย, สารานกรมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (พ.ศ. 2540) หมวดทวไป เรอง 4 การปกครองสวนทองถน (กรงเทพฯ: องคการคาครสภา, 2544). หนา 3-4.

10

และการบรหารใหทองถนมอ านาจก าหนดนโยบาย และควบคมการปฏบตงานใหเปนไปตามนโยบายนนถอเปนลกษณะการปกครองตนเองทเขมขนทสด8 โกวทย พวงงาม นยามวาการกระจายอ านาจการปกครอง คอ การทองคกรหนงมพนทอาณาเขตและประชากรเปนของตนเอง มอ านาจหนาท มรายไดตามกฎหมาย มความเปนอสระในการปกครองและการบรหารตนเอง รวมทงมอ านาจหนาทใหบรการดานตางๆ แกประชาชน ซงประชาชนในพนท มสวนรวมในการบรหารและปกครองตนเอง สามารถรวมตดสนใจแกไขปญหาชมชน ซงอาจกระท าผานตวแทนของประชาชน9 ดงทกลาวมาแลวขางตนเหนไดวา การกระจายอ านาจการปกครอง คอ การปกครองตนเอง ของประชาชนในทองถนนนๆ ซงมสทธตามกฎหมายในการมสวนรวมในการบรหารกจการของทองถน ในพนทของตนเอง เพอตอบสนองความตองการและแกไขปญหาของประชาชนในทองถน ภายใตหลกการกระจายอ านาจการปกครองทม อสระจากรฐสวนกลาง กลาวคอ การกระจายอ านาจ การปกครองเปนการปกครองพนทๆ หนง ซงมประชากรและอาณาเขตในการปกครอง เปนหนวย การปกครองทเปนนตบคคลตามกฎหมายมหาชนแยกออกจากรฐสวนกลาง จงมสทธและหนาท ตามกฎหมาย มงบประมาณและเจาหนาทของตนเอง และมอสระในการจดท าบรการสาธารณะ เพอตอบสนองความตองการของประชาชนและแกไขปญหาในทองถนเปนส าคญ โดยรฐสวนกลางมเพยงอ านาจก ากบดแลใหปฏบตตามกฎหมายเทานน และในประการส าคญคอการกระจายอ านาจการปกครองจะมหนวยการปกครองในรปแบบองคกรปกครองตนเองโดยประชาชนในทองถน เพอเปดโอกาสใหประชาชนไดเขาไปมสวนรวมในการปกครองตนเอง 2.1.2 ลกษณะส าคญของการกระจายอ านาจการปกครอง การกระจายอ านาจการปกครองมลกษณะทส าคญ 3 ประการ คอ ความเปนนตบคคล

การเลอกตงในระดบทองถน และความเปนอสระขององคกร ดงน10 2.1.2.1 ความเปนนตบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน การแบงหนวยการปกครองทมอสระในการบรหารกจการแยกจากหนวยการปกครองสวนกลาง เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถด าเนนการใดๆ ไดในนามตนเอง ซงเปนการเพม

8 ประทาน คงฤทธศกษากร, ทฤษฎการปกครองทองถน (กรงเทพฯ: สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร, 2525), หนา 7. 9 โกวทย พวงงาม, การปกครองทองถนไทย หลกการและมตใหมในอนาคต (กรงเทพฯ: วญญชน, 2554), หนา 13.

10 มานตย จมปา, เรองเดม, หนา 6.

11

ความคลองตวในการใชอ านาจบรหารจดการ การบงคบใชกฎหมาย และการจดท าและด าเนนงบประมาณรายรบรายจาย ทงน เมอองคกรปกครองสวนทองถนมฐานะเปนนตบคคลยอมท าใหสามารถปฏบตหนาทไดอยางมประสทธภาพมากขน เนองจากการกระจายอ านาจของรฐสวนกลางใหแกองคกรปกครองสวนทองถน สงผลใหผบรหารทองถนมศกยภาพเตมทในการด าเนนนโยบายตางๆ เพราะเมอองคกรปกครองสวนทองถนเปนนตบคคลยอมสามารถมงบประมาณเปนของตนเอง สามารถจดหางบประมาณมาใชในการพฒนาทองถนไดเอง เชน การจดเกบภาษ การประกอบธรกจการคา อกทง

ยงสามารถมเจาหนาทเปนของตนเองอกดวย11 2.1.2.2 การเลอกตงในระดบทองถน เนองจากเจาหนาทในระดบทองถนซงท าหนาทในการบรหารกจการภายในองคกรปกครองสวนทองถน ถอเปนตวแทนของประชาชนในพนทซงก าหนดความเปนไปในทองถนของตนเอง ในการก าหนดนโยบาย และด าเนนการเพอตอบสนองความตองการและแกไขปญหาของประชาชน ในทองถน ท าใหประชาชนในทองถนนนจงตองเปนผคดเลอกเจาหนาททงหมดหรอบางสวนโดยตรง โดยเฉพาะองคกรทมการประชมเพอปรกษากจการของทองถน เพอใหประชาชนในทองถนมสวนรวม ในการปกครองทองถน หากไมมการเลอกตงเจาหนาทเลยกอาจถอไดวาไมมการกระจายอ านาจ

อยางแทจรง12 2.1.2.3 ความเปนอสระขององคกร องคกรปกครองสวนทองถนตองมอสระ (Autonomy) ในการด าเนนงาน เนองจากรฐสวนกลางไมอาจบงคบบญชาใหองคกรปกครองสวนทองถนบรหารงานตามค าสงของรฐสวนกลางได ทงน องคกรปกครองสวนทองถนหาไดมอ านาจอธปไตยแตอยางใดไม เพราะยงคงอยภายใตการก ากบดแลของรฐสวนกลาง หากองคกรปกครองสวนทองถนกระท าการใดๆ ทไมชอบดวยกฎหมาย รฐสวนกลางมสทธก ากบการกระท าดงกลาวได ดวยลกษณะส าคญของการกระจายอ านาจการปกครองดงกลาว เหนไดวาเปนหลกการส าคญ ทสงเสรมการปกครองในระบอบประชาธปไตย ใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองตนเองอยางเตมท โดยองคกรปกครองสวนทองถนถอเปนหนวยการปกครองทสามารถจดบรการสาธารณะใหสอดคลองกบความตองการของประชาชนและชมชนในพนท อกทงมความอสระในการด าเนนการ มฐานะเปน นตบคคลมผบรหาร เจาหนาท และงบประมาณเปนของตนเอง อนสงผลตอประสทธภาพในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนนน เนองจากการกระจายอ านาจการปกครองเปนการปกครอง

11 ชาญชย จตรเหลาอาพร, การบรหารจดการงานทองถน (กรงเทพฯ: สมาคมรฐศาสตรแหงมหาวทยาลยเกษตรศาสตร, 2552), หนา 11-12. 12 สมคด เลศไพฑรย, เรองเดม, หนา 18.

12

ทใหความส าคญกบประชาชนในพนท เมอรฐสวนกลางไมอาจตอบสนองความตองการของประชาชน ไดอยางรวดเรวและทวถง องคกรปกครองสวนทองถนจงตองด าเนนการดงกลาวดวยตนเอง ดงนน จงกลาวไดวาองคกรปกครองสวนทองถนเกดขนมาเพอตอบสนองความตองการของประชาชนในพนทและน าไปสการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองตนเองอยางแทจรง 2.1.3 ระบบการกระจายอ านาจการปกครอง การกระจายอ านาจการปกครองระดบสากลมระบบทแตกตางกนไป หากพจารณาลกษณะการปกครองและการมสวนรวมของประชาชนเปนส าคญ สามารถแบงออกเปน 2 ระบบ ไดแก การกระจายอ านาจการปกครองระบบ Anglo – Saxon และการกระจายอ านาจการปกครองระบบ Continent โดยในแตละระบบนนมสาระส าคญดงตอไปน 2.1.3.1 การกระจายอ านาจการปกครองระบบแองโกล-แซกซอน (Anglo-Saxon System) การกระจายอ านาจการปกครองระบบแองโกล -แซกซอน เปนแบบอยางของ การปกครองทเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองทองถนอยางกวางขวาง แตละทองถน มอ านาจของตนเองและมความเปนอสระ กลาวคอ เปนการปกครองทมรปแบบและวธการในการด าเนนการปกครองตามแบบอยางของตนเองตามจารตประเพณทองถนซงถอปฏบตสบตอกนมา จงมแนวโนมในการออกแบบโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนใหสอดคลองกบชมชน สงคม สภาพพนท วฒนธรรม และวถชวตความเปนอยของประชาชน การจดตงองคกรปกครองสวนทองถน จงอาจมขนาดเลกหรอใหญขนอยกบสภาพชมชนเดม จงเปนลกษณะการรบรองชมชนทม อยเดม ตามธรรมชาตมากกวาเปนการจดตงโดยวธการจากรฐสวนกลาง เปนผลท าใหการปกครองทองถน ตามระบบนมความแตกตางหลากหลาย ไมมรปแบบทแนนอนตายตว จงมลกษณะเดนทการมอ านาจ

ปกครองตนเองและความเปนอสระของทองถน13 และไดชอวาเปนการปกครองตนเองของทองถน (Local Self Government) อกทงยงเปนการออกแบบองคกรปกครองสวนทองถนทมผลสมฤทธตอองคกรขนาดเลก เพอใหวธการในการบรหารกจการมาจากเสยงของประชาชนในทองถนอยางแทจรง ระบบแองโกล-แซกซอนมรากฐานและววฒนาการมาจากประวตศาสตรการกระจายอ านาจการปกครองของประเทศองกฤษ ซงเกดขนกอนทจะมการรวมตวกนเปนรฐชาต (Nation-State)

13 ศกดณรงค มงคล, “รายงานผลการศกษา เรอง ทางเลอกส าหรบการออกแบบองคกรปกครองสวนทองถนระนาบลาง” (นนทบร: คณะกรรมการพจารณาปรบปรงกฎหมายเกยวกบการกระจายอ านาจและการมสวนรวมของประชาชน, 2556), หนา 3, คนวนท 7 สงหาคม 2556 จาก

http://www.lrct.go.th/?attachment_id=7172.

13

โดยประเทศองกฤษเกดจากการรวมตวของทองถนตางๆ ซงแตละทองถนยงคงสงวนอ านาจบางประการไว และประเทศตางๆ ไดน าระบบการปกครองสวนทองถนนไปใช อาท สหรฐอเมรกา ออสเตรเลย นวซแลนด อนเดย เปนตน14 2.1.3.2 การกระจายอ านาจการปกครองระบบคอนตเนนท (Continent System) การกระจายอ านาจการปกครองระบบคอนตเนนท เปนระบบทใหความส าคญ กบหลกการรวมอ านาจและเอกภาพแหงรฐ โดยรฐสวนกลางมอ านาจเตมในการปกครองและบรหารประเทศ การปกครองและการบรหารทองถนจงเกดจากการกระจายอ านาจของรฐสวนกลาง ดวยเหตนอ านาจในการปกครองตนเองและความอสระขององคกรปกครองสวนทองถนจงขนอยกบนโยบายของรฐสวนกลางเปนส าคญ การกระจายอ านาจปกครองในระบบคอนตเนนท รฐสวนกลางจะก าหนดรปแบบ โครงสราง ขนาด ขอบเขตอ านาจหนาท ตลอดจนกฎระเบยบตางๆ ทเกยวของใหแกองคกรปกครอง สวนทองถนเปนสวนใหญ ดงนน การจดระเบยบการปกครองทองถนจงเปนระบบทชดเจนเปนเอกรป

(Uniformity) กลาวคอ มรปแบบเดยวกนทวประเทศ เนนประสทธภาพในเชงโครงสรางเปนส าคญ15 จากลกษณะดงกลาวเปนผลใหองคกรปกครองสวนทองถนมความสมพนธกบรฐสวนกลางอยางใกลชด เนองจากประเทศทใชระบบนมกจะมการใชอ านาจบรหารโดยใชหลกการรวมอ านาจ การแบงอ านาจปกครองและการกระจายอ านาจปกครองไปพรอมๆ กน ทงน องคกรบรหารราชการสวนภมภาคซงเปนหนวยราชการตามหลกการแบงอ านาจปกครองจะมความสมพนธใกลชดกบองคกรปกครองสวนทองถน และอาจทบซอนกนทงในดานโครงสรางและอ านาจหนาท อกทงเจาหนาทขององคกรปกครอง สวนทองถนจะไมอสระตองอยภายใตอ านาจการควบคมของรฐสวนกลางหรอสวนภมภาค จนท าใหการกระจายอ านาจการปกครองระบบนเปนการปกครองทองถนโดยรฐ (Local State Government) ระบบนเกดขนในภาคพนทวปยโรป มรากฐานและววฒนาการมาจากประวตศาสตรจากการปกครองทองถนของประเทศฝรงเศส และประเทศอนๆ ทใชการปกครองทองถนระบบน ไดแก เยอรมน อตาล สเปน รวมทงประเทศไทย เปนตน16 จากทกลาวมาแลวขางตนจะเหนไดวาการกระจายอ านาจปกครองระบบแองโกล-แซกซอน เปนการกระจายอ านาจในลกษณะการปกครองตนเองของทองถน เปนระบบการปกครองทองถนทเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมอยางมาก มเสรภาพในการเลอกรปแบบการปกครองตนเองทสอดคลองกบสภาพพนท ชมชน สงคม และวฒนธรรม จงเปนรปแบบทเนนประชาธปไตยทองถนเปนส าคญ

14 บญรงค นลวงศ, การปกครองสวนทองถนเปรยบเทยบ (กรงเทพฯ: เจรญวทยการพมพ, 2522), หนา 19–20. 15 ศกดณรงค มงคล, เรองเดม, หนา 4. 16 บญรงค นลวงศ, เรองเดม, หนา 21-22.

14

แตเนองจากเปนระบบการปกครองสวนทองถนทไมมรปแบบแนนอน จนอาจเกดปญหาแกรฐสวนกลางในการก ากบดแลได ในขณะทการกระจายอ านาจปกครองตามระบบคอนตเนนท เปนระบบทถอวารฐสวนกลางมอ านาจเดดขาดตามหลกการรวมอ านาจ สวนองคกรปกครองสวนทองถนมเพยงอ านาจด าเนนการจดท าบรการสาธารณะในทองถนตามทมอบอ านาจจากรฐสวนกลางเทานน องคกรปกครองสวนทองถนจงมอ านาจอยางจ ากด การกระจายอ านาจปกครองระบบนจงท าใหมรปแบบการปกครองสวนทองถนในประเทศหนงๆ จงมลกษณะเปนเอกภาพ เพอสะดวกแกรฐสวนกลางในการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน ซงเปนขอแตกตางจากระบบแองโกล-แซกซอนอยางชดเจน 2.1.4 โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน เมอองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยการปกครองทมอสระ มอ านาจหนาท เพอตอบสนองความตองการของประชาชน ดงนน การจดโครงสรางขององคกรจงตองพจารณาหลกเกณฑตางๆ อาท สภาพชมชน สงคม อาณาเขตพนท วถชวต และวฒนธรรม เพอใหเหมาะสมกบการด าเนนงานทมประสทธภาพและเกดประสทธผล ดวยเหตนองคกรปกครองสวนทองถนในแตละประเทศจงมโครงสรางแตกตางกน โดยสามารถแบงออกเปน 6 รปแบบ ดงน17 2.1.4.1 รปแบบประชมเมองหรอทประชมเมองทมผแทน (Town Meeting / Representative Town Meeting) เปนโครงสรางการปกครองทองถนทเกาแกทสด เปนระบบการปกครองทมพนฐาน ของประชาธปไตยโดยตรงหรอประชาธปไตยทประชาชนมสวนรวม ค าวา Town ในความหมายเดม คอ เมองเลกๆ ทมประชากรต ากวา 20,000 คน โดยจดการประชมตามวาระทก าหนดขนและประชาชน ทกคนสามารถเขารวมได โดยทประชมมอ านาจเตมในดานนตบญญต คอ การออกกฎขอบงคบ การก าหนดอตราภาษ และการจดสรรงบประมาณ ลกษณะพเศษของการปกครองนคอ มตเดมสามารถเปลยนแปลงไดหากมการตดสนมตใหมขนดวยมาตรการทเรยกวาการรเรมจากประชาชนและการลงมตจากประชาชน ในการประชมนนทประชมจะเลอกคณะกรรมการขนในระหวางทยงไมมการประชม งานทจะตองปฏบตคอ ทรพยสนของเมอง การออกใบอนญาต การเรยกประชมเมองในวาระพเศษ และดแลงานของฝายตางๆ เชน งานทะเบยน คลง ต ารวจ การศกษา ผรบผดชอบงานดานตางๆ นอาจไดรบการเลอกตงจากทประชมเมองหรอคณะกรรมการเปนผเลอกตงกได ในสวนของทประชมเมองแบบ มตวแทน เกดจากการทเมองขยายตวมากขนและมประชากรมากขน ชมชนตางๆ จงคดเลอกตวแทน เขามารวมประชมและด าเนนการตามกลาวมาแลว

17 หควณ ชเพญ, “โครงสราง ภาระหนาท และความสมพนธขององคกรปกครองสวนทองถน,” ใน ทองถนอภวฒน (กรงเทพฯ: สถาบนวถทรรศน, 2551), หนา 29-35.

15

2.1.4.2 รปแบบสภา- นายกเทศมนตร (The Council – Mayor Form) การปกครองสวนทองถนนไดจ าลองรปแบบการปกครองแหงรฐมาใชกบการปกครองสวนทองถน มโครงสรางแบงออกเปน 2 ฝาย คอ สภาทองถน (Council) และฝายบรหาร (Executive) โดยสภาทองถนซงไดรบเลอกตงจากประชาชนโดยตรง ท าหนาทควบคมฝายบรหาร ออกกฎหมายทองถน และเปนฝายเลอกผบรหารทองถน คณะเทศมนตรจงมาจากการเลอกตงของประชาชน โดยทางออม ส าหรบผบรหารทองถนท าหนาทบรหารงานภายใตความไววางใจของสภาทองถน สภาทองถนจงมอ านาจสงสด จงเหนไดวาในรปแบบนฝายบรหารจะไมมเสถยรภาพเทาทควร 2.1.4.3 รปแบบนายกเทศมนตรออนแอ (The Weak– Mayor Form) การปกครองสวนทองถนรปแบบนยดหลกการปกครองภายใตการแบงแยกอ านาจ มงถวงดลอ านาจและปองกนการฉอฉลอ านาจ รปแบบนเกดจากแนวคดพนฐานทเหนวาฝายบรหารควรมาจากการเลอกตงโดยตรงจากประชาชน แตตองไมมอ านาจทางการเมองมากเกนไป และประชาชนควรมสทธและมสวนรวมในการบรหารมากขน จากแนวคดดงกลาวท าใหต าแหนงผบรหารทองถนและต าแหนงอนๆ เชน หวหนากองคลง หวหนากองทะเบยน มาจากการเลอกตงของประชาชน ซงเรยกการเลอกตง ในลกษณะนวาการเลอกตงบตรยาว (long ballot) เพอใหผบรหารเหลานเปนอสระจากนายกเทศมนตรและรบผดชอบโดยตรงจากประชาชน จะเหนไดวานายกเทศมนตรในรปแบบนมอ านาจจ ากดมฐานะเปน

ประธานในพธการตางๆ ในสงคมถอเปนต าแหนงเชงสญลกษณเทานน18 เนองจากอ านาจในการบรหารสวนใหญอยทเจาหนาทประจ าเปนหลก โดยนายกเทศมนตรยงไมมอ านาจเหนอเจาหนาทฝายบรหารอนๆ ซงไดรบเลอกตงมาจากประชาชนเชนกน อยางไรกตาม นายกเทศมนตรยงมอ านาจในการยบยงมต หรอขอก าหนดของสภาได แตฝายสภาเปนผก าหนดงบประมาณ ดงนน โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบนจงเปนไปในลกษณะทใหนายกเทศมนตรออนแอเพอถวงดลอ านาจกน 2.1.4.4 รปแบบนายกเทศมนตรเขมแขง (The Strong - Mayor System) รปแบบนจ าลองมาจากการปกครองแบบประธานาธบด เพอเปนการเพมอ านาจ ใหฝายบรหาร เพอใหนายกเทศมนตรมอ านาจในการก าหนดนโยบายและการบรหาร มอ านาจในการยบยงมตของสภาทองถน และสามารถก าหนดงบประมาณได จงท าใหสภามบทบาทนอยกวานายกเทศมนตร เนองจากนายกเทศมนตรมาจากการเลอกต ง โดยตรงจากประชาชน และ

นายกเทศมนตรมอ านาจแตงตงหวหนาส านกงานหรอเจาหนาทบรหารประจ าตางๆ19 โครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบนประกอบดวยสภาทองถนและผบรหารทองถนซงตางไดรบการเลอกตงโดยตรงจากประชาชน ท าใหฝายบรหารมความเขมแขงอยางยง

18 ชาญชย จตรเหลาอาพร, เรองเดม, หนา 20-21. 19 ชาญชย จตรเหลาอาพร, เรองเดม, หนา 20-21.

16

2.1.4.5 รปแบบคณะกรรมการ (The Commission Form) ลกษณะส าคญของรปแบบนคอ คณะกรรมการไดรบการเลอกตงจากประชาชนเขามาท างานบรหารโดยไมค านงถงการสงกดพรรคการเมอง เปนผก าหนดนโยบายและควบคมการบรหาร ใหเปนไปตามนโยบายทวางไว สวนในดานนตบญญตคณะกรรมการจะท าหนาทออกกฎขอบงคบและก าหนดนโยบาย จงเปนการรวมอ านาจทงอ านาจนตบญญตและอ านาจบรหารไวทคณะกรรมการซงเปนผไดรบเลอกตงจากประชาชน เปนการปกครองทไมแยกการตรากฎหมายและการบรหารงานออกจากกน โดยสามารถใชบคลากรชดเดยวกนท างานทงสองอยางได และคณะกรรมการจะไปเลอกประธานกนเอง 1 คน ท าหนาทเปนประธานในการประชมแตหาใชอยในฐานะหวหนาฝายบรหารไม และม

พนกงานประจ าท าหนาทบรหารงานภายใตการก ากบดแลของคณะกรรมการ20 โครงสรางการปกครองในรปแบบนมจดเดนคอ ประสทธภาพทเกดจากการบรหารและการไมฝกใฝฝายใดของผบรหาร เปนการท างานอยางประนประนอม สวนจดออนคอขาดผประสานงาน รปแบบองคกรปกครองสวนทองถน ในรปแบบนจะพบในทองถนขนาดเลกทเรยกวาเปนคณะกรรมการหมบาน 2.1.4.6 รปแบบผจดการ (The City Manager Form) รปแบบนใหความส าคญกบประสทธภาพการบรหารงานแบบธรกจ เนนการรวมศนยอ านาจในการบรหารและความเปนมออาชพ กลาวคอ เปนรปแบบทมสภาทองถนมาจากการเลอกตง ท าหนาทก าหนดนโยบาย ออกกฎหมาย ควบคมการเงน และมผจดการซงเปนนกบรหารมออาชพ ท าหนาทฝายบรหาร ซงไดรบการวาจางจากสภาทองถนใหเขามาด ารงต าแหนง ผจดการหรอผบรหาร จงเปนศนยรวมอ านาจ รบผดชอบการบรหาร จดการดแลเมองอยางสมบรณ รวมทงเรอ งงบประมาณ

และการแตงตงถอดถอนหวหนาแผนกตางๆ เพอตดปญหาทางการเมองของฝายบรหาร21 สวนภารกจของสภา คอ การพจารณาขอเสนอของผจดการ และตองรวมรบผดชอบหากเกดความไมถกตอง ในการบรหาร 2.1.5 การบรหารกจการทองถน (Local Governance) การปกครองสวนทองถนมบทบาทส าคญในการใหบรการสาธารณะใหแกประชาชนในทองถน โดยการบรหารกจการทองถนตามอ านาจหนาทใหมประสทธภาพนนจะตองอาศยปจจยหลายประการประกอบกน ในทนจงเปนการศกษาถงประเดนทเกยวของกบการบรหารกจการทองถนทส าคญ ไดแก ความหมายของการบรหารกจการทองถน วตถประสงคของการบรหารกจการทองถน และลกษณะการบรหารกจการทองถน โดยมรายละเอยดดงตอไปน

20 ชาญชย จตรเหลาอาพร, เรองเดม, หนา 22-23. 21 ชาญชย จตรเหลาอาพร, เรองเดม, หนา 23.

17

2.1.5.1 ความหมายของการบรหารกจการทองถน ส าหรบการบรหารกจการทองถนนนมผใหความหมายไวหลายประการ โดยสวนใหญจะเปนไปในทางเดยวกน ดงน วญญ องคณารกษ ใหความหมายไววาการบรหารกจการทองถน หมายถง การบรหารในรปแบบกระจายอ านาจการบรหารบางอยางซงรฐมอบหมายใหทองถนด าเนนการเอง เพอใหประชาชนในทองถนไดมโอกาสบรหารงานของทองถนดวยตนเอง เพอสนองความตองการของประชาชนในทองถน เพอใหงานด าเนนไปอยางมประสทธภาพและประสทธผลตรงตามความตองการของประชาชน เนองจากประชาชนในแตละทองถนยอมมปญหาและความตองการแตกตางกน และประชาชนในทองถนนนๆ ยอมเปนผทราบความประสงคของตนเองไดดกวาบคคลอน22 ด ารง ลทธพพฒน เหนวาการบรหารทองถน หมายถง การบรหารตนเองโดยประชาชนในหนวยชมชน หรอหนวยรฐบาลทองถน23 ประหยด หงสทองค า ใหความหมายวาการบรหารทองถนเปนรปแบบการบรหารทเกดจากการกระจายอ านาจจากสวนกลางไปยงทองถน เพอวตถประสงคทจะใหทองถนไดมโอกาสเรยนร และด าเนนงานตางๆ ในการบรหารทองถนดวยตนเองและเพอตอบสนองความตองการและแกปญหา ดวยตนเอง24 วรช วรชนภาวรรณ ไดใหความหมายวาการบรหารทองถน คอ การจดการหรอการด าเนนการของหนวยงานบรหารตนเองของทองถน โดยเฉพาะทเกยวของกบรปแบบ โครงสราง อ านาจหนาท โดยจะตองมความเปนอสระ เปนนตบคลโดยกฎหมาย มอสระทางดานการคลง และสามารถวางนโยบายตลอดจนมการบรหารงานดวยตนเอง รวมทงการใหประชาชนในทองถนมสวนรวมในการบรการสาธารณะบางประการเพอชมชนของตนเอง25 อาจกลาวไดวาการบรหารกจการทองถน เปนการด าเนนการจดท าบรการสาธารณะของทองถนดวยตนเอง โดยการบรหารกจการทองถนจะมประสทธภาพไดจะตองอาศยเครอขาย

22 วญญ องคณารกษ, “แนวความคดในการกระจายอ านาจในการปกครองทองถน”, เอกสารประกอบการบรรยาย, 2519. (เอกสารไมตพมพเผยแพร) 23 ด ารง ลทธพพฒน, “การพฒนาการเมองทองถน,” ใน ทฤษฎและแนวคดในการพฒนาประเทศ (พระนคร: โรงพมพชมนมสหกรณแหงประเทศไทย, 2508), หนา 121. 24 ประหยด หงสทองค า, การพฒนาทางการเมองโดยกระบวนการปกครองทองถน (กรงเทพฯ: น าอกษรการพมพ, 2519), หนา 40. 25 วรช วรชนภาวรรณ, การบรหารเมองหลวงและการบรหารทองถน เปรยบเทยบ: องกฤษ สหรฐอเมรกา ฝรงเศส ญปน และไทย (กรงเทพฯ: โอเดยนสโตร, 2541), หนา 31-33.

18

ของประชาชน มการรบฟงความคดเหน การเจรจาตอรอง การศกษาหาขอมลในปญหานนๆ โดยยอมรบในความแตกตางหลากหลาย และในประการส าคญตองใหความส าคญกบการมสวนรวมของประชาชนและชมชนในการบรหารกจการทองถน 2.1.5.2 วตถประสงคของการบรหารกจการทองถน26 1) การวางรากฐานในระบอบประชาธปไตย โดยมองคกรปกครองสวนทองถนเปนเสมอนโรงเรยนประชาธปไตยของประชาชน (School of Democracy) เพอใหประชาชน ในทองถนมโอกาสเรยนรฝกปฏบตและสามารถเขาใจถงการปกครองในระบอบประชาธปไตยจากการปฏบตจรง ผานทางการบรหารจดการทองถนในการฝกฝนการใชอ านาจในการปกครองตนเอง อกทงประชาชนยงสามารถเขาไปมสวนรวมทางการเมองในฐานะพลเมองมากขน 2) เพอเปนการแบงเบาภาระของรฐสวนกลาง โดยใหอ านาจบรหารทองถนแกประชาชนโดยตรง เนองจากองคกรปกครองสวนทองถนสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนในพนทไดอยางมประสทธภาพมากกวารฐสวนกลาง ผน าทองถนมความเขาใจปญหาไดด ประกอบกบความสมพนธแบบไมเปนทางการภายในพนทเอง มกระบวนการระดมความคดแกไขปญหา ความสามคคภายในทองถน จงสงผลใหความตองการของประชาชนไดรบการตอบสนองไดอยางชดเจน 3) เพอใหหนวยการปกครองของประชาชนในทองถนไดบรหารงานและจดการบรการสาธารณะในนามของตนเอง (Local Self - Government) เมอประชาชนมโอกาสเรยนรการบรหารกจการปกครองตนเองผานทางองคกรปกครองสวนทองถนแลว ประชาชนยอมประสงค จะเขามามสวนรวมทางการเมองมากขน และท าใหพนทในทางการปกครองซงจากเดมเปนพนทส าหรบรฐและกลมทนเทานนถกแบงใหแกประชาชน ประชาชนจงกลายเปนศนยกลางในการปกครองและ มบทบาทในการถวงดลการใชอ านาจมากขน อาจกลาวไดวาการกระจายอ านาจการปกครองโดยวตถประสงคหลกในการใหประชาชนสามารถมสวนรวมในการบรหารกจการทองถนได ซงเปนปจจยทสงเสรมการปกครอง ในระบอบประชาธปไตยเปนอยางยง โดยประชาชนมสทธในการบรหารกจการทองถนของตนเองไดอยางแทจรง ซงเปนรากฐานทส าคญในการพฒนาการปกครองในระบอบประชาธปไตยในระดบชาตตอไป 2.1.5.3 ลกษณะการบรหารกจการทองถน เมอการบรหารกจการทองถนเปนการด าเนนการบรหารตนเองของทองถน จงตองศกษาถงองคประกอบส าคญของการบรหารกจการทองถน ดงตอไปน27

26 ชาญชย จตรเหลาอาพร, เรองเดม, หนา 4-6.

27 ธเนศวร เจรญเมอง, การปกครองทองถนกบการบรหารจดการทองถน ภาคแรก

(กรงเทพฯ: โครงการจดพมพคบไฟ, 2551), หนา 71-72.

19

1) การบรหารกจการทองถนมงเนนในรปแบบการตดสนใจเกยวกบกจการของสวนรวม ไมผกขาดอ านาจการบรหารอยบคคลใด หรอกลมใดกลมหนง เปนการบรหารทองถนรวมกนทกฝาย เปนรปแบบหนสวนเพราะทองถนเปนของประชาชนทกคน 2) การบรหารกจการทองถนอาศยความสมพนธทหลากหลาย มใชการปกครองจากบนสลาง มใชระบบการบงคบบญชาอยางในอดต และไมมรปแบบอยางเปนทางการ 3) ความสมพนธของบคคลและองคกรตางๆ มลกษณะเปดเผย ยดหยน การบรหารจดการเกดจากการเจรจารวมกนและจากความเชอถอวางใจตอกน กลาวโดยสรป การบรหารกจการทองถน หมายถง การบรหารทองถนดวยตนเองโดยประชาชนในชมชน เกดขนจากการมสวนรวมของภาคสวนตางๆ โดยเฉพาะบทบาทของประชาชนในการก าหนดวถชวตและการปกครองตนเอง มใชการก าหนดโดยภาครฐฝายเดยว แตเปนการสรางความสมพนธระหวางประชาชน ชมชน และรฐ ดงนน จงอาจกลาวไดวาแนวความคดในการใหประชาชนในทองถน ไดปกครองและบรหารกนเองนน สอดคลองกบแนวความคดในการกระจายอ านาจการปกครอง เพราะหลกการกระจายอ านาจปกครองเกดขนเพอสงเสรมใหอสระในการปกครองตนเองของประชาชน รวมทงการมสวนรวมในการบรหารทองถนของตนเอง และรจกปกครองตนเอง ท าใหเกดความรบผดชอบตอทองถนของตนเอง อนเปนรากฐานทส าคญของระบอบประชาธปไตย องคกรปกครองสวนทองถนจงเปนหนวยการปกครองขนาดทเหมาะสมส าหรบการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการการปกครองในทองถนของตนเอง อกทงการกระจายอ านาจปกครองยงเปนการปกครองตนเองของประชาชนในทองถนนนๆ ซงมสทธตามกฎหมายในการเขาไปมสวนรวมในการบรหารกจการ ของทองถนในพนทของตนเอง เพอตอบสนองความตองการและเพอการแกไขปญหาของประชาชน ในทองถน โดยอสระภายในขอบเขตพนทของทองถนนนๆ จงเหนไดวาการกระจายอ านาจปกครอง มความส าคญและมผลดตอประชาชนและประเทศเปนอยางยง เนองจากชวยแบงเบาภาระของรฐบาลกลาง และทส าคญเปนการเปดโอกาสใหประชาชนไดเรยนรในการบรหารกจการทองถนของตนเอง และเปนเครองสะทอนถงความเขมแขงของประชาธปไตยในประเทศอกดวย ดวยลกษณะส าคญของการกระจายอ านาจการปกครองดงกลาว เหนไดวาเปนหลกการส าคญทสงเสรมการปกครองในระบอบประชาธปไตย ใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองตนเองอยางเตมท ดงนจงตองพจารณา ถงแนวความคดเกยวกบการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนตอไป

2.2 การมสวนรวมทางการเมองของประชาชน (Public Participation) จากค ากลาวของจอหน สจวต มลล (John Stuart Mill) ทวา “กระบวนการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนเปนรากฐานของการปกครองในระบอบประชาธปไตย โดยท าใหประชาชนรสกวาตนมความเกยวพนกบสวนไดเสยในการบรหาร เกดความรบผดชอบและหวงแหนสทธประโยชนทตนเอง

20

พงไดรบ”28 จะเหนไดวาการมสวนรวมของประชาชนเปนกระบวนการทประชาชนตองการทจะรวม ในการตดสนใจกบรฐ และไดรบการสนบสนนจากประชาชน ดงน เปาหมายของการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนจงเปนการใหขอมลตอสาธารณชน รบฟงความคดเหนของประชาชนในนโยบาย ของรฐ และการมสวนรวมในการแกปญหารวมกน ทงน การมสวนรวมทางการเมองของประชาชน มประเดนทจะตองพจารณา 6 ประเดน ไดแก ทมาของการมสวนรวมของประชาชน ความหมายของการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน ระดบการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน ประโยชนของการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองทองถน และการมสวนรวมทางการเมองของชมชน โดยจะไดพจารณา เปนล าดบไปดงน 2.2.1 ทมาของการมสวนรวมของประชาชน เพอเปนกรอบในการพจารณาลกษณะของการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน ในล าดบแรกจะขอกลาวถงระบอบประชาธปไตยเพอเปนพนฐานในการท าความเขาใจตอไป กลาวคอ ระบอบประชาธปไตยเปนระบอบการปกครองทประชาชนเปนใหญ ไมยอมใหบคคลใดมอ านาจเหนอประชาชนสวนใหญของประเทศ ประชาชนแตละคนตางเปนเจาของอ านาจอธปไตยคนละสวน เมอประชาชน แตละคนยนยอมมอบอ านาจสวนหนงของตนโดยการท าสญญาประชาคมใหแกผแทนแลว อ านาจทมารวมกนนจงเปนอ านาจของปวงชนโดยมผแทนท าหนาทเปนเพยงตวแทนของประชาชนเทานน จงตองอยในอาณตของประชาชน หากผแทนไมปฏบตตามแนวทางทประชาชนวางไวประชาชนยอมมสทธถอดถอนได และส าหรบกฎหมายกเชนกนจะยงไมมผลจนกวาจะไดรบการยอมรบจากประชาชนกอน29 ทงน หลกการประชาธปไตยใหความส าคญกบเสยงขางมาก แตในขณะเดยวกนยงคงคมครองเสยงขางนอยโดยไมกดกนเสยงขางนอยอยางไรเหตผล จงเหนไดวาประชาชนมบทบาทส าคญในการปกครองระบอบประชาธปไตย ซงเปนระบอบการปกครองโดยประชาชนอยางแทจรง30

28

เจมส แอล เครยตน, คมอการมสวนรวมของประชาชนในการตดสนใจของชมชน, แปลโดย วนชย วฒนศพท, พมพครงท 2 (นนทบร: สถาบนพระปกเกลา, 2544), หนา 1.

29 คะนงนจ ศรบวเอยม, แนวทางการเสรมประชาธปไตยแบบมสวนรวมตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540: ปญหา อปสรรค และทางออก (นนทบร: สถาบนพระปกเกลา, 2545), หนา 40. 30 สนทรยา เหมอนพะวงศ, สารานกรมรฐธรรมนญไทย (พ.ศ. 2550) การมสวนรวมทางการเมองของประชาชน (กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา, 2552), หนา 13.

21

ส าหรบทมาของหลกการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนนนสามารถพจารณาได 2 กรณ ไดแก รปแบบของการปกครองระบอบประชาธปไตย สทธการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน ดงน 2.2.1.1 รปแบบของการปกครองระบอบประชาธปไตย หากพจารณาจาการใชอ านาจอธปไตยของประชาชนเปนเกณฑในการจ าแนกรปแบบของระบอบประชาธปไตยนนอาจแบงไดเปน 3 รปแบบ ดงน31 1) ประชาธปไตยทางตรง (Direct Democracy) ประชาชนในฐานะเจาของอ านาจอธปไตยเปนผใชอ านาจโดยตนเองหรอรวมใชอ านาจอธปไตย เกดจากการประชมพลเมองทงหมด ในสงคมและรวมกนใชสทธทางการเมองโดยตรง ทงอ านาจนตบญญต บรหาร และตลาการ ส าหรบองคประกอบส าคญของประชาธปไตยทางตรงนน ประชาชนจะเปนผรเรมเปนหลกและประชาชนเปน ผตดสนใจในขนสดทาย โดยถอวาการตดสนใจขนสดทายโดยประชาชนเปนองคประกอบทส าคญ อยางยงของประชาธปไตยทางตรง ปจจบนประชาธปไตยทางตรงมกถกใชควบคกบประชาธปไตยโดยตวแทนเพอเปนการอดชองวางของประชาธปไตยแบบตวแทน เชน การเสนอรางกฎหมาย การถอดถอน การออกเสยงประชามต เปนตน32 2) ประชาธปไตยโดยตวแทน (Representative Democracy) ประชาชนมสทธเลอกผแทนไปใชอ านาจอธปไตยแทนตนเอง ถาเปนระบบรฐสภาประชาชนจะเลอกตง ฝาย นตบญญต และฝายนตบญญตจะเปนผเลอกฝายบรหารเอง สวนถาเปนระบบประธานาธบดประชาชนจะเลอกตงทงฝายนตบญญตและฝายบรหารดวยตนเอง33 ซงประชาธปไตยโดยตวแทนนเปนรปแบบทใชกนอยทวไป เนองจากประชากรมจ านวนมากขน สงคมมขนาดใหญและซบซอนขน ประชาชนจงไมสะดวกตอการมสวนรวมในการบรหารจดการประเทศดวยตนเองจงจ าเปนตองเลอกตวแทนขนมา ท าหนาทในการบรหารจดการปกครองแทนตน 3) ประชาธปไตยแบบมสวนรวม (Participation Democracy) ประชาชนมสทธในการมสวนรวมในทางการเมองและการบรหาร มการกระจายอ านาจในการตดสนใจ การจดสรรในทางการเมองและการบรหารใหแกประชาชน รวมทงมโครงสรางการท างานทโปรงใสและตรวจสอบได ค านงถงความตองการทรพยากรและกระบวนการมสวนรวมของประชาชน ในขณะเดยวกนระหวางประชาชนดวยกนเองมการกระจายอ านาจอยางเทาเทยมกนในการตดสนใจและการจดสรรทรพยากร

31 เรองเดยวกน, หนา 16-18.

32 ปรญญา เทวานฤมตรกล, “การมสวนรวมทางการเมองของประชาชนในรฐธรรมนญฉบบใหมกบความเปนประชาธปไตยทางตรง,” วารสารกฎหมายปกครอง 17 (สงหาคม 2541): 69. 33 เรองเดยวกน, หนา 58.

22

ตางๆ ทสงผลกระทบตอชวตความเปนอย เพมการคมครองสทธและเสรภาพของประชาชน 34 จงเหนไดวาประชาธปไตยแบบมสวนรวมเปนรปแบบการปกครองทน าเอาแนวความคดของประชาธปไตยทางตรงมาใชควบคกบประชาธปไตยแบบตวแทน ผสมผสานขอดและขอดอยของทงสองรปแบบเพอใหเกดการเปนไปไดในการปฏบต แมรปแบบการปกครองนจะมตวแทนของประชาชนมาใชอ านาจอธปไตยกตาม แตประชาชนยงคงมสทธใชอ านาจดงกลาวไดดวยตนเอง35 จากระบอบประชาธปไตยในรปแบบตางๆ ขางตน จะเหนไดถงพฒนาการของประชาธปไตยไดอยางชดเจน โดยเฉพาะอยางยงประชาธปไตยแบบมสวนรวมถอเปนการยอมรบการปกครองโดยตวแทน แตในขณะเดยวกนกมชองทางใหแกประชาชนในการมสวนรวมในการปกครองตนเองควบคกนไป ทงในฐานะของปจเจกชนหรอชมชนสามารถเขามามบทบาทในการก าหนดตวตนรวมกบรฐไดทงสน 2.2.1.2 สทธการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน สทธในการมสวนรวมของประชาชน (Right to participation) เปนสทธทเกยวของกบสทธในเชงมโนธรรม เชน สทธในการแสดงความคดเหน อกทงยงเปนสทธในเชงกระบวนการ เชน สทธในการรวมตวกน36 ซงสทธในการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนมอยหลายลกษณะ ดงน37 1) สทธในการรบรขอมลขาวสาร (Right to know) ไดแก สทธทจะไดรบการเปดเผยขอมลซงเปนประโยชนตอสาธารณะ หรอทเกยวของกบกระบวนการตดสนใจ กระบวนการตรากฎหมาย กระบวนการวางแผนระยะยาว ตลอดจนสทธทจะไดรบการเผยแพรอยางทวถง ในขอมลขาวสารเกยวกบโอกาสของการมสวนรวมของประชาชน 2) สทธในการแสดงความคดเหน (Right to be heard) อาท สทธในการวจารณนโยบาย การรางกฎหมาย การวางแผนระยะยาวของรฐ สทธทจะยนเอกสารแสดงทางเลอกทควรจะเปน สทธทจะใหท าประชาพจารณในเรองทเสนอ ทงน การทประชาชนใชสทธแสดงความคดเหนเจาหนาทของรฐตองรบฟงเสมอ 3) สทธทจะแสดงความคดเหนตอการตดสนใจของรฐ (Right to affect decision) ไดแก สทธทจะอทธรณหรอฟองรองไดหากสทธในการมสวนรวมถกรฐปฏเสธ หรอขอ

34 ถวลวด บรกล, การใหบรการสาธารณะโดยการมสวนรวมของประชาชน (กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา, 2552), หนา 18-21. 35 ปรญญา เทวานฤมตรกล, เรองเดม, หนา 60. 36 วรพจน วศรตพชญ, สทธเสรภาพตามรฐธรรมนญ ศกษารปแบบการจ ากดสทธและเสรภาพทรฐธรรมนญใหไวอยางเหมาะสม (กรงเทพฯ: วญญชน, 2538), หนา 15-17. 37 คะนงนจ ศรบวเอยม, เรองเดม, หนา 46.

23

เรยกรองทตองใหมการน าความเหนของสาธารณะไปประกอบการตดสนใจของรฐ และตองใหเหตผล ในการตดสนใจวาจะท าหรอไมอยางไร ดงน จงเหนไดวาการทประชาชนมสทธเขาไปมสวนรวมทางการเมองนน จะท าใหการปกครองเปนการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพอประชาชนอยางสมบรณ เปนการปกครองทเปดโอกาสใหประชาชนไดเขามามสทธมเสยง สามารถแสดงความคดเหนในการปกครองตนเอง และสามารถรวมตดสนใจกบหนวยงานของรฐ ในฐานะเจาของอ านาจในการปกครอง เพอใหการปกครองระบอบประชาธปไตยมประสทธภาพและมประสทธผลอยางยง 2.2.2 ความหมายของการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน การมสวนรวมทางการเมองของประชาชนถอเปนวธการทมความส าคญทสดในการปกครองระบอบประชาธปไตย เพราะการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนมวตถประสงคในการผลกดนการตดสนใจของผบรหารซงเปนตวแทนของตนเอง เพอโนมนาวใจใหผมอ านาจรบฟงปญหาหรอขอเสนอตามความตองการของประชาชน หรออาจเปนการกระท าเพอประทวงและแสดงความไมพอใจหรอตอตานนโยบายทรฐก าหนดขน38 เพอเปนพนฐานในการศกษาตอไปจ าเปนอยางยงทตองท าความเขาใจถงความหมายของการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนซงมผรไดใหความหมายไปในทางเดยวกน ดงตอไปน Myron Weiner ใหค านยามวาการมสวนรวมทางการเมองเปนการกระท าทเกดขนดวยความเตมใจ อาจเปนวธการทถกตองตามกฎหมายหรอไมกตาม เปนครงคราวหรอตอเนองกตาม และไมวาจะประสบความส าเรจหรอไม แตเปนการกระท าเพอโนมนาวตอการก าหนดนโยบายหรอการบรหารงานของรฐ รวมทงการเลอกผน าของรฐบาลทงในระดบชาตและทองถน39 Norman H. Nie and Sidney verba เหนวาการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน หมายถงกจกรรมทางกฎหมายของประชาชน ซงอาจมระดบมากหรอนอยตามวตถประสงคทจะมอทธพลในการเลอกก าหนดบคคลในวงการรฐบาล หรอการกระท าของรฐบาล โดยมงทการตดสนใจ

38นรนต เศรษฐบตร และคณะ, รายงานการวจยเรองการมสวนรวมของชมชนในการพฒนาประชาธปไตย: องคการบรหารสวนต าบล (กรงเทพฯ: ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, 2541), หนา 3. 39Myron Weiner, Political Participation: Crisis of The Political Process (Princeton: Princeton University Press, 1985), pp. 160-163. อางถงใน สมพร ถาวรวรยะนนท, ปญหากฎหมายขององคการบรหารสวนต าบลกบการมสวนรวมของประชาชน (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต คณะนตศาสตร มหาวทยาลยรามค าแหง, 2542), หนา 29.

24

การก าหนดนโยบาย และการเลอกตวบคคลในรฐบาลเปนส าคญ40 ถวลวด บรกล เหนวาการเขามามสวนรวมของประชาชนเปนกระบวนการเรยนรซงกนและกนของทกฝาย เปนการวางพนฐานทมนคงส าหรบการพฒนาไปสการปกครองตนเองของทองถนไดในอนาคต โดยเรมตนจากการเขารวมกจกรรมทแตละคนมผลประโยชนเกยวของและสนใจเปนเรองๆ ไป และในประการส าคญกจกรรมเหลานจะตองสมพนธกบปญหาและความตองการของประชาชน การมสวนรวมจงเปนการจดการเพมความสามารถในการควบคมทรพยากรและระเบยบในองคกรหรอ ในสภาพสงคมนนๆ ทงน การมสวนรวมยงสามารถอธบายไดในหลายมต ดงน41 1. การมสวนรวมในความหมายอยางแคบ คอ การพจารณาถงการมสวนรวมของประชาชนโดยสมครใจ ส าหรบโครงการสาธารณะตางๆ ทคาดวาจะสงผลตอการพฒนาประเทศ แตไมถงขนาดทประชาชนจะเปลยนแปลงหรอวพากษวจารณเนอหาของโครงการ 2. การมสวนรวมในความหมายอยางกวาง หมายถง การทประชาชนรสกตนตวตอการรบความชวยเหลอและตอบสนองตอโครงการพฒนาตางๆ เปนการมสวนรวมทางการเมองทเกดจากการคดรเรมของประชาชนในทองถน และในขณะเดยวกนรฐกสนบสนนความคดรเรมดงกลาวน 3. การมสวนรวมของประชาชนในการพฒนาทองถน โดยประชาชนรวมในกระบวนการตดสนใจ กระบวนการด าเนนการ รวมรบผลประโยชนจากโครงการพฒนา และรวมประเมนผลของโครงการของรฐ 4. การมสวนรวมของประชาชนในกระบวนการตดสนใจตางๆ ซงมผลกระทบตอประชาชนเอง 5. การมสวนรวมในชมชน หมายถง การทประชาชนจะมทงสทธและหนาททจะเขารวมในการแกปญหาของตนเอง มความรบผดชอบในการส ารวจปญหาตางๆ ตลอดจนการระดมทรพยากรทองถนและเสนอแนวทางแกไขใหมๆ จงอาจกลาวไดวาการมสวนรวมในลกษณะนน าไปสการเกดขนขององคกรใหมทเรยกวา “ชมชน” ธเนศวร เจรญเมอง เหนวาการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนมความหมายทแตกตางกนตามรปแบบของการมสวนรวมทางการเมอง กลาวคอ42

40Norman H. Nie and Sidney verba, Political Participation ( Readings, Mass:

Addison Wesley, 1975), p. 29. อางถงใน สมพร ถาวรวรยะนนท, เรองเดยวกน, หนา 29.

41 ถวลวด บรกล, “การมสวนรวม : แนวคดทฤษฎและกระบวนการ,” ใน เอกสารประกอบการศกษาดงานของคณะกรรมาธการการพฒนาการเมองและการมสวนรวมของประชาชนวฒสภา (นนทบร: สถาบนพระปกเกลา, 2551), หนา 5-6. 42 ธเนศวร เจรญเมอง, เรองเดม, หนา 275-277.

25

1. การมสวนรวมทางการเมองในความหมายอยางแคบ ถอเปนเครองมอในการผลกดนการก าหนดนโยบายของรฐอยางหนง โดยถอวาการเลอกตงเปนเครองมอทส าคญทสดเพราะเปนการแสดงเจตจ านงของประชาชนในการเลอกตวแทนของตน และการเลอกตงยงเปนการมสวนรวมของประชาชนจ านวนมากทสด ดงน ประชาชนจงมสวนรวมทางการเมองทจ ากดเพยงแคการเลอกตงเทานน เนองจากไดมอบอ านาจและบทบาทใหแกตวแทนของตนเองไปแลว ซงแนวคดนเรยกวา “ประชาธปไตยแบบตวแทน” นนเอง 2. การมสวนรวมทางการเมองในความหมายอยางกวาง โดยประชาชนสามารถก าหนดคณภาพชวตของตนเอง ตลอดจนสงคมในปจจบนและทศทางของสงคมในอนาคตได มใชเปนเพยงเครองมอในการปกปองผลประโยชนของประชาชนเทานน ดงนน การมสวนรวมทางการเมองของประชาชนจงมลกษณะเปนรปธรรม รอบดาน และตอเนอง อกทงไมถกจ ากดอยแคการมสวนรวมโดยการเลอกตงเทานน ดงนน การมสวนรวมในความหมายอยางกวางนจงถอเปนประชาธปไตยแบบมสวนรวม สนทรยา เหมอนพะวงศ เหนวาการมสวนรวมทางการเมอง หมายถง การด าเนนกจกรรมตางๆ ของประชาชนในการใชอ านาจตดสนใจ การจดท านโยบาย การเสนอกฎหมาย การตดสนใจในโครงการตางๆ การแสดงความคดเหนใหทกฝายทราบถงความตองการเพอใหนโยบายของรฐตอบสนอง ความตองการของประชาชนอยางแทจรง รวมทงการคดเลอกบคคลไปด าเนนกจการของสวนรวม นอกจากนการมสวนรวมทางการเมองยงหมายถงการมสวนรวมในเชงตรวจสอบดวย43 จากความหมายของการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนทกลาวมาทงหมด อาจสรปไดวาการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนเปนการกระจายโอกาสในการใชอ านาจใหแกประชาชน เพอก าหนดการปกครองดวยตนเองตามระบอบประชาธปไตย จงมสทธก าหนดคณภาพชวตของตนเอง ตลอดจนสงคมในปจจบนและทศทางของสงคมในอนาคต โดยการมสวนรวมทางตรงหรอผานทาง ผแทนทไดรบการเลอกมาจากประชาชน และการมผแทนดงกลาวกมไดจ ากดของการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนแตอยางใด เนองจากประชาชนมสทธในการปกครองตนเองอยางแทจรง 2.2.3 ประโยชนของการมสวนรวมทางการเมองของประชาชน การมสวนรวมทางการเมองของประชาชนถอเปนวธการทมความส าคญทสดในการปกครองระบอบประชาธปไตย เนองจากมวตถประสงคเพอใหรฐยอมรบฟงปญหาตามความตองการและขอเสนอของประชาชน ซงจะมผลตอการตดสนใจของรฐตอไป ทงน อาจจ าแนกประโยชนของการมสวนรวมทางการเมองได ดงน44

43 สนทรยา เหมอนพะวงศ, เรองเดม, หนา 19.

44 เจมส แอล เครยตน , เรองเดม, หนา 7-10.

26

2.2.3.1 การสรางฉนทามต เมอการด าเนนการใดผานกระบวนการมสวนรวมทางการเมองทโปรงใสและนาเชอถอของประชาชน และท าใหประชาชนเขาใจถงเหตและผลในการตดสนใจนนๆ แลวจะท าใหเกดขอตกลงทยตไดรบการยอมรบจากทกฝาย เปนการลดความขดแยงทางการเมอง การหลกเลยงการเผชญหนา และสรางความชอบธรรมในการด าเนนการของรฐ 2.2.3.2 การพฒนาความเชยวชาญและความคดสรางสรรคของประชาชน เนองจากประชาชนมทงความรในเนอหาของการบรหารจดการ อกทงยงไดลงมอด าเนนการดวยตนเอง การมสวนรวมของประชาชนจงเปนเวทฝกอบรมเสรมสรางประสทธภาพของผน าทองถนในอนาคตอกดวย 2.2.3.3 ประหยดเวลาและคาใชจาย เนองจากการด าเนนการใดๆ ทขอสรปผานกระบวนการการมสวนรวมของประชาชนและไดน าไปปฏบตจะลดปญหาความขดแยง จงสามารถลดคาใชจายและงบประมาณได 2.2.3.4 การตดสนใจของรฐเปนไปอยางมประสทธภาพ เนองจากการมสวนรวมของประชาชนจะสรางโอกาสใหทกฝายมโอกาสพดคยเสนอปญหาความตองการและเหตผลของตนเอง มกระบวนการรวมคด รวมท า จงท าใหวตถประสงคและความตองการของประชาชนไดรบการตอบสนองอยางชดเจน การแบงปนความตองการของแตละฝายท าใหการตดสนใจของรฐตอบสนองประชาชน ไดเปนอยางด อกทงการเพมประสทธภาพในการบรหารกจการงานของรฐ ด าเนนการอยางระมดระวงและเตมก าลงความสามารถ เพราะอาจถกตรวจสอบจากประชาชนในฐานะเจาของอ านาจได หลกการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนมความส าคญอยางยงในการปกครองระบอบประชาธปไตย เนองจากเปนการชวยกระจายอ านาจใหแกทกภาคสวนในสงคม ท าใหเกดเสถยรภาพในการปกครอง จงเหนไดวาการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนเปนหลกการทถกตองท าใหการปกครองเปนไปเพอประชาชนโดยแทจรง เพราะเปนการเปดชองใหประชาชนท าการแทนรฐ อกทงการใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองนนยงเปนการยอมรบในสทธของประชาชนโดยการสรางฉนทามตรวมกน อนสงผลใหรฐสามารถด าเนนการบรหารการปกครองไดอยางมประสทธภาพและประสทธผล ประหยดเวลาและคาใชจาย อกทงกระบวนการมสวนรวมของประชาชนจะเปนเครองปองกนการสญเสยอ านาจของประชาชน เพราะการมสวนรวมเปนชองทางทประชาชนจะเขามามบทบาทก าหนดความตองการและแกปญหาของทองถนดวยตนเอง ดงนน จงเหนไดวาการมสวนรวมของประชาชนกบการปกครองสวนทองถนเปนแนวทางในการอยรวมกนอยางสมานฉนทและยงยนในพนท 2.2.4 การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองทองถน การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน อาจจ าแนกจากระดบการมสวนรวมของประชาชนดงทไดกลาวมาแลวสามารถจ าแนกได 5 ระดบ ตามทสมาคมนานาชาตวาดวยการมสวนรวมสาธารณะ ( International Association for Public Participation / หรอ IAPP) ไดจ าแนกระดบการมสวนรวมโดยอาศยสทธในการมสวนรวมเปนเกณฑได 5 ระดบ ไดแก

27

การรบรขอมลขาวสารของประชาชน การปรกษาหารอ ความสมพนธ ความรวมมอ และการเสรมอ านาจใหแกประชาชน ดงน45 2.2.4.1 การรบรขอมลขาวสารของประชาชน (Inform) การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน ในกรณการรบรขอมลขาวสารจากองคกรปกครองสวนทองถน (Public information) นนประชาชนยอมมสทธในการรบรขอมลขาวสาร โดยองคกรปกครองสวนทองถนมหนาทตองแสดงรายละเอยดใหประชาชนรบทราบ ซงประชาชนจะตองรบทราบขอมลกอนการด าเนนการนนๆ เชน เขารวมรบฟงการประชมสภาองคกรปกครองสวนทองถน และชแจงรายละเอยดของโครงการขององคปกครองสวนทองถนรวมถงผลกระทบ

ทอาจเกดขนจากการด าเนนโครงการดงกลาว เปนตน46 ซงเปนการมสวนรวมของประชาชนในระดบต าทสดและเปนวธการทงายทสดของการสอสารระหวางรฐกบประชาชน เพอใหประชาชนไดรบรขาวสาร

ทชวยในการท าความเขาใจปญหา ทางเลอก โอกาส และแนวทางแกไขปญหา47 เพอใหขอมลตางๆ เชน การตรากฎหมาย การเวนคนทดน การชแจงงบประมาณ การแถลงนโยบายทรฐจะด าเนนการ ใหประชาชนรบทราบ เปนตน เนองจากประชาชนมสทธโดยชอบธรรมในการรบรขอมลขาวสารของรฐ ดงน เพอปองกนมใหรฐใชอ านาจดลพนจปฏเสธสทธดงกลาวของประชาชน ฉะนนรฐตองเปดเผยและกระท าอยางทวถง ถกตองเทยงตรง ทนการณ เขาใจไดงาย และไมมคาใชจาย ทงน วธการใหขอมลอาจกระท าไดหลายวธ เชน การแถลงขาว การแสดงนทรรศการ การท าหนงสอพมพ ตลอดจนการใชสออนๆ

เชน โทรทศน วทย และหอกระจายขาว เปนตน48 2.2.4.2 การปรกษาหารอ (Consult) การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนในระดบการปรกษาหารอ เปนการเจรจากนระหวางรฐและประชาชน เพอประเมนความกาวหนาหรอก าหนดประเดนและขอสงสยตางๆ49 เพอรบฟงความคดเหนและสะทอนความตองการของประชาชน การปรกษาหารอจงเปนกระบวนการทเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการใหขอมลและความคดเหนในสงทรฐจะด าเนนการ

45 ทศพล สมพงษ, การสงเคราะหบทเรยนเพอการพฒนาประชาธปไตยชมชน (กรงเทพฯ: ส านกงานสภาพฒนาการเมอง สถาบนพระปกเกลา, 2555), หนา 66-68. 46 มนส สวรรณ และคณะ, รายงานฉบบสมบรณ โครงการวจยเรองการตรวจสอบขององคกรภาคประชาชนในระบบการบร หารงานและก จการสาธารณะของทองถ น ( เช ยง ใหม : มหาวทยาลยเชยงใหม, 2546), หนา 45. 47 ทศพล สมพงษ, เรองเดม, หนา 66-68. 48 คะนงนจ ศรบวเอยม, เรองเดม, หนา 51. 49 คะนงนจ ศรบวเอยม, เรองเดม, หนา 52.

28

ตอไป50 ตวอยางการมสวนรวมโดยการปรกษาหารอ เชน การส ารวจความคดเหน การเปดเวทสาธารณะ การจดประชมการจดสมมนาเชงปฏบตการ ตลอดจนการรบฟงความคดเหนของประชาชน (Public Hearing) จงเหนไดวาการมสวนรวมโดยการปรกษาหารอในรปแบบตางๆ น เปนการเปดรบขอมลจากประชาชน เปนการรบฟงความคดเหนของประชาชนทอาจไดรบผลกระทบในเรองนนๆ กอนการด าเนนการขององคกรปกครองสวนทองถน เพอใหไดขอมลมากทสดและใหทราบถงขอดขอเสยอยางชดเจน โดยผลของการรบฟงความคดเหนยอมขนอยกบประชาชนผมสวนไดเสยไดใหขอมลทถกตองและพอเพยงหรอไมเปนส าคญ51 2.2.4.3 ความสมพนธ (Involve) การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนในระดบความสมพนธ เปนกระบวนการทเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการปฏบตงานหรอรวมเสนอแนะแนวทางตางๆ โดยประชาชนมสวนรวมโดยตรงในการท างานรวมกบรฐ เพอเปนกระบวนการหนงทสรางความมนใจใหแกประชาชนวาการด าเนนงานของรฐ ประชาชนมสวนเกยวของและเปนการด าเนนงานทเกดจาก

ความตองการของประชาชนอยางแทจรง52 เชน การประชมเชงปฏบตการเพอพจารณาประเดนนโยบายสาธารณะ การท าประชาพจารณ การเสนอขอบญญตทองถน เปนตน53 ทงน ส าหรบการเสนอขอบญญตทองถน (Initiative) นน เหนไดวาเปนกลไกทประชาชนสามารถแสดงออกซงอ านาจอธปไตยของตนเอง

ในการแสดงเจตนารมณหรอความตองการผานทางขอบญญตทองถนทเสนอตอฝายนตบญญต54 2.2.4.4 ความรวมมอ (Collaboration) การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนในระดบความรวมมอ ไดแก การเขารวมเปนคณะกรรมการ และการเขารวมเปนประชาคมทองถน ซงเปนการมสวนรวมทมขอบเขตกวางมากขน เหมาะส าหรบการพจารณาในประเดนทมความยงยากซบซอนและมขอโตแยงมาก เพอใหการแกปญหา วางแผน การตดสนใจ การพฒนา และการด าเนนการเกดขนจากความรวมมอของประชาชนกบรฐในลกษณะเปนหนสวนกน55 โดยทประชาชนและรฐมอ านาจเทาเทยมกน โดยการใช

50 ทศพล สมพงษ, เรองเดม, หนา 66-67. 51 คะนงนจ ศรบวเอยม, เรองเดม, หนา 51. 52 ทศพล สมพงษ, เรองเดม, หนา 67 53 ถวลวด บรกล, เรองเดม, หนา 6. 54 อรทย กกผล และคณะ, การศกษาวจยเพอยกรางพระราชบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . (กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา, 2552), หนา 29. 55 ทศพล สมพงษ, เรองเดม, หนา 67-68.

29

คณะทปรกษาซงเปนผทรงคณวฒในสาขาตางๆ ทเกยวของเพอแกปญหา หรอการประชมวางแผนแบบ มสวนรวมโดยคณะกรรมการซงมทมาจากประชาชน โดยการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนในระดบน ไดแก56 1) การจดท าแผนพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถน (Local Planning) ซงเปนการก าหนดวตถประสงคในการท ากจการใดๆ ของทองถนไวลวงหนา มกระบวนการ วธการ และแนวปฏบตเพอเปนฐานในการตดสนใจ ในรปของคณะกรรมการจดท าแผนพฒนาทองถน คณะกรรมการ

สงเสรมแผนพฒนาทองถน และคณะกรรมการตรวจสอบแผนพฒนาทองถน57 2) การเขารวมเปนประชาคมทองถน (Civil Society) เปนการเมองทประชาชนรวมกลมกนเพอแสดงความคดเหนประกอบการพจารณาแผนงาน โครงการ กจกรรมตางๆ ทมผลกระทบตอประชาชนในทองถน ซงประชาคมทองถนอาจมสวนรวมโดยทางตรงหรอทางออมในฐานะเจาของอ านาจอธปไตย และใชอ านาจในการจดสรรหรอแบงปนทรพยากรในทองถน ดงน ประชาคม

ทองถนจงเปนกลไกหนงทรวมขบเคลอนทองถน 58 เชน การเขารวมเปนคณะกรรมการทองถน การรวมกลมเปนองคกรชมชน เปนตน 2.2.4.5 การเสรมอ านาจประชาชน (Empower) การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนในระดบการเสรมอ านาจประชาชน ไดแก การท าประชามต และการถอดถอน ซง เปนระดบทประชาชนมบทบาทสงทสด โดยประชาชนเปนผมอ านาจตดสนใจเพอแกปญหาขอขดแยงทมอยทงหมด และเปนการควบคมตรวจสอบโดยประชาชน59 ดงน 1) การท าประชามต (Referendum) ประชาชนมสทธในการแสดงความคดเหนและตดสนใจในเรองส าคญและมผลกระทบตอสทธเสรภาพของตนเอง ผานกระบวนการออกเสยงประชามตวาเหนชอบหรอไมเหนชอบในประเดนนน อนเปนกระบวนการในรปแบบของประชาธปไตยทางตรง อกทงเปนการคานดลอ านาจกนระหวางรฐกบประชาชน กลาวคอ การท าประชามตเปนการควบคมการด าเนนการของรฐกอนการบญญตเปนกฎหมายหรอน านโยบายไปบงคบใช

มใหด าเนนการใดๆ โดยไมรบฟงเสยงประชาชน60

56 ถวลวด บรกล, เรองเดม, หนา 6. 57 ชมยพร ชมกล, การมสวนรวมของประชาชนในการก าหนดแผนพฒนาทองถน (วทยานพนธปรญญามหาบณฑต คณะนตศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2552), หนา 35. 58 ชาญชย จตรเหลาอาพร, เรองเดม, หนา 67. 59 คะนงนจ ศรบวเอยม, เรองเดม, หนา 53. 60 อรทย กกผล และคณะ, เรองเดม, หนา 67.

30

2) การถอดถอน (Recall) เปนการมสวนรวมภายหลงด าเนนการ หากผแทนกระท าการในฐานะตวแทนของประชาชนโดยมชอบดวยกฎหมาย ประชาชนยอมมสทธในการถอดถอนผแทนในทองถนของตนเองกอนครบวาระได ซงเปนการเรยกคนอ านาจของประชาชนโดยการถอดถอนผแทนออกจากต าแหนง ถอเปนกลไกส าคญในการควบคมและตรวจการท างานของฝายการเมองโดยประชาชน ทงน การถอดถอนในลกษณะนแตกตางจากการถอดถอนแบบ Impeachment ซงผทถกยน

ถอดถอนจะถกไตสวนจากวฒสภา61 กลาวโดยสรป การมสวนรวมของประชาชนถอเปนกระบวนการทอยคกบการปกครองสวนทองถน เนองจากเปนระดบการปกครองทใกลชดกบประชาชนมากทสด ประชาชนจงสามารถเขาใจประเดนปญหา และเหนประโยชนไดเสยโดยรวมของทองถนไดชดเจน ซงการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน ประชาชนสามารถเขามามสวนรวมไดหลายระดบ ดวยการรบร คด ตดสนใจ รบผดชอบ และตรวจสอบ เพอใหการบรการสาธารณะทเกดขนภายในทองถนสอดคลองกบปญหาและความตองการของประชาชนมากทสด เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยการปกครอง ทกระจายอ านาจใหแกประชาชนและชมชนอยางแทจรง และเปนรากฐานของการปกครองในระบอบประชาธปไตยตอไป 2.2.5 การมสวนรวมทางการเมองของชมชน การมสวนรวมในการปกครองสวนทองถนถอเปนสทธในการปกครองตนเองตามหลกกระจายอ านาจ ท าใหการรวมอ านาจไวทสวนกลางยอมรบในสทธปกครองตนเองของประชาชนมากขน อยางไร กตาม การมสวนรวมของประชาชนในฐานะปจเจกชนยงมจดออนอยทพลงและความเขมแขงของ ขอเรยกรองตางๆ การมสวนรวมในระดบชมชนจงเปนแนวทางสรางพลงในการขบเคลอนการบรหารกจการทองถนของตนเอง มทงสทธและหนาททจะเขารวมในการแกปญหาของตนเอง มความรบผดชอบ ในการส ารวจปญหาตางๆ ตลอดจนการระดมทรพยากรทองถนและเสนอแนวทางแกไขใหมๆ จงอาจกลาวไดวาการมสวนรวมในลกษณะนน าไปสการเกดขนขององคกรใหมทเรยกวา “ชมชน” ซงเปนรปแบบการมสวนรวมทมบทบาทอยจรงในพนท ทงน ดวยความมตวตนและความมอยจรงของชมชน ซงมบทบาทส าคญในสงคมมาตงแตอดตและเปนการยอมใหมสถาบนหรอคณะบคคลทเรยกวาชมชน กลายเปนการปกครองตนเองของประชาชนซงมโครงสรางตามธรรมชาตตามแตละพนท เพอความเขาใจถงการมสวนรวมทางการเมองของชมชน จ าเปนทจะตองศกษาถงประเดน ทเกยวของ ไดแก ความหมายของชมชน และสทธในการปกครองตนเองของชมชน โดยจะไดพจารณาเปนล าดบดงตอไปน

61 อรทย กกผล และคณะ, เรองเดม, หนา 45.

31

2.2.5.1 ความหมายของชมชน ปจจบนมการพดถงขอความคดเกยวกบชมชนกนอยางแพรหลาย ทงยงมกฎหมายหลายฉบบทรบรองสทธตางๆ ของชมชน จงเหนควรทจะตองท าความเขาใจความหมายของชมชน ดงน ปรด เกษมทรพย เหนวาชมชน คอ กลมคนทอยรวมกนและมความสมพนธกนอยางถาวร เนองจากชมชนมความเปนเจาของรวมกน มวฒนธรรม ความรสกนกคด หรออาจมภาษารวมกน62 กตตศกด ปรกต เหนวาชมชนเปนคณะบคคลทมวถชวตภายใตการพงพาอาศยกน ตามขนบธรรมเนยมประเพณของทองถนนนๆ และมสายสมพนธระหวางกนตามธรรมชาตเปนส าคญ63 กจบด กองเบญจภช เหนวา ชมชนเปนการทมนษยเขามาอยรวมกนเพอชวยเหลอ ซงกนและกน เมอหลายครอบครวมารวมกนกจะกลายเปนชมชน เหตผลของการรวมกลมกนเนองจากความปลอดภย และชมชนกไดกลายเปนระบบการปกครองในทสด64 กลาวโดยสรป จากความหมายของชมชนขางตนเหนไดวา “ชมชน” เปนการรวมกลมของประชาชนโดยธรรมชาต มลกษณะเปนองคกรปกครองทางสงคม โดยชมชนประกอบดวยลกษณะทางกายภาพประการหนงและความสมพนธรวมกนอกประการหนง กลาวคอ มอาณาเขตพนทของชมชน มการตดตอสอสารระหวางกนของกลมประชาชน ภายใตสภาพลอมทางสงคมและวฒนธรรมเดยวกน อกทงในการรวมกลมกนของประชาชนโดยมความรสกและความตระหนกถงเอกลกษณ ความผกพน และการเปนเจาของชมชนรวมกน ทงน อาจมกรณทการรวมกลมกนของประชาชนโดย อาศยความสมพนธรวมกน แตไมมอาณาเขตพนทของชมชนกได เชน กลมสหกรณออมทรพย กลมอาชพ เปนตน ดงนน จงเหนไดวาลกษณะส าคญของชมชนคอการรวมกลมของประชาชนโดยมความสมพนธรวมกน อาท การด าเนนชวต ความตองการ และปญหารวมกนระหวางประชาชนในชนชน 2.2.5.2 สทธในการปกครองตนเองของชมชน สทธชมชนและสทธในการปกครองตนเอง ถอเปนสทธในการเขาไปมสวนรวมในการสรางเจตจ านงทางการเมองหรอเขาไปมสวนรวมกบองคกรของรฐ (status actives) สทธประเภทนปรากฏในรป “สทธพลเมอง” ทงน สทธในการเขาไปมสวนรวมกบองคกรของรฐ ซงสทธประเภทน อาจแบงยอยออกเปน 2 ประเภท คอ สทธการมสวนรวมในการก าหนดเจตจ านงทางการเมอง และสทธ

62 ปรด เกษมทรพย, นตปรชญา, พมพครงท 6 (กรงเทพฯ: มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2546), หนา 296 63 กตตศกด ปรกต, สทธของบคคลซงรวมกนเปนชมชน (กรงเทพฯ: วญญชน, 2550), หนา 98. 64 กจบด กองเบญจภช, หลกกฎหมายมหาชน, พมพครงท 8 (กรงเทพฯ: มหาวทยาลยรามค าแหง, 2554), หนา 13.

32

การมสวนรวมในการปกครองตนเอง65 นอกจากนในชวงศตวรรษท 20 การกระจายอ านาจและแนวคดในการปกครองตนเองไดแพรหลายไปสชมชน ประกอบกบความไมพอใจรฐสวนกลางซงรวมศนยอ านาจมากเกนไป จงเกดการเรยกรองใหชมชนมสวนรวมทางการเมองและถวงดลอ านาจของรฐ โดยใหมการรบรองสทธของชมชนเพอใหมอ านาจตอรองกบรฐ จนเกดเปนการกระจายอ านาจสทองถนและเกดกระบวนการของการมสวนรวมทางการเมองผานชมชนในเวลาตอมา และน าไปสประชาธปไตยแบบ มสวนรวมหรอรฐเชงซอน (Pluralistic State) ซงยอมใหมสถาบนหรอคณะบคคลมสทธเขารวมก ากบดแลกจการสาธารณะและใชอ านาจสาธารณะรวมกบรฐได66 เนองจากการมสวนรวมนเปนวธการทเกดประโยชนสงสดแกสวนรวม รฐจงยอมใหบคคล คณะบคคล หรอหนวยงานทางปกครองทองถนเขามา มสวนรวมในสมบตสาธารณะเหลาน (Common Goods or Public Goods) 67 ตอมาไดเรมรอฟนแนวความคดทค านงถงสงคม หรอเรยกวา “ลทธชมชน” (Communitarianism) ขน โดยลทธชมชน มหลกการส าคญ 4 ประการ ดงน68 1) มระบบเศรษฐกจของตนเอง เปนโครงสรางทชวยใหชมชนเปนอสระจากการครอบง าทางเศรษฐกจจากภายนอก และสรางความเขมแขงใหแกชมชนเอง น าไปสโครงสรางทางวฒนธรรมและการเมองของชมชนขนในการตดสนใจพฒนาตนเองและการอยรวมกน กอใหเกดอตลกษณและความหลากหลายทางเศรษฐกจ ท าใหมระบบเศรษฐกจทพงตนเองอยางครบวงจร โดยชมชนมการรวมตวกนพฒนาการเกษตรแบบพงตนเอง ธรกจชมชน อตสาหกรรมชมชน และท าใหเกดสงคมการผลตขน 2) เปนเจาของทรพยากรธรรมชาตและสภาพแวดลอม เมอชมชนมกรรมสทธรฐจงไมอาจยดถอวาทรพยากรเปนของแผนดน จงไมอาจใหสมปทาน จดสรรทท ากน หรออนมตโครงการเชงพาณชยขนาดใหญได หากไมผานความยนยอมจากชมชน 3) มอ านาจตดสนใจ ประสานงาน และรกษาผลประโยชนของชมชน ในฐานะทชมชนไดรบการคมครองสทธและเสรภาพ โดยทกฝายจะตองใหความเคารพความมตวตนของชมชน อาท ในการใชทรพยากรหรอวตถดบในทองถน บคคลภายนอกจะตองขอความเหนชอบจากองคกรชมชน โดยองคกรชมชนมสทธตอรองผลประโยชนเบองตนจากการใชทรพยากรนน หรออาจใชสทธปฏเสธกไดหากเปนกรณทมผลกระทบตอชวตความเปนอยในชมชน

65 บรรเจด สงคะเนต, หลกพนฐานของสทธเสรภาพและศกดความเปนมนษย, พมพครงท 3 (กรงเทพฯ: วญญชน, 2552), หนา 52-53.

66 กตตศกด ปรกต, เรองเดม, หนา 47-48. 67 กตตศกด ปรกต, เรองเดม, หนา 49-51. 68 พทยา วองกล, “ชมชนาธปไตย: ประชาธปไตยทางรอดและการพฒนายงยน,” ใน จดจบรฐชาตส. . . ชมชนาธปไตย, พมพครงท 1 (กรงเทพฯ: โครงการวถทรรศน, 2540), หนา 131-133.

33

4) มอ านาจในการบรหารการปกครองตนเอง ไมวาองคกรปกครองสวนทองถนจะมาจากการเลอกตง การจดตงองคกรชาวบาน หรอชมชนทรวมตวกนขนตามธรรมชาตกตาม องคกรเหลานตางมสทธในการปกครองตนเอง มสทธในการด าเนนการพฒนาชมชนโดยไมจ าตองขนอยกบนโยบายสวนกลางซงไมเหมาะสมกบสภาพความเปนจรงในพนท อธปไตยของชมชนในการบรหารการปกครองตนเองเปนการก าหนดกฎเกณฑในการอยรวมกนในชมชน อนถอเปนกฎหมายของทองถนหรอธรรมนญทองถนบนหลกทวา “ปกครองโดยชมชน เพอชมชน” ดงน เมอชมชนมสทธในการปกครองตนเอง ภายใตการก ากบดแลของรฐใหตองปฏบตตามกฎหมาย ดงนน ในการพฒนาทส าคญชมชนจะเปนฝายเสนอขนสการพจารณาและอนมตงบประมาณจากรฐ รวมทงชมชนมสทธเรยกรองกฎหมายตามความตองการของประชาชนหรอชมชน จงเปนผลให เกดการเปลยนบทบาทของรฐ จากการทรฐเปนผปกครอง ผก าหนดทกสงอยางในทองถน มาเปนผก ากบดแล ทปรกษาและผบรการประชาชนอยางแทจรง กลาวโดยสรปจากหลกการของลทธชมชนทกลาวมาน จะเหนไดวา “ชมชน” เปนรากฐานของสงคมในการพฒนา เพอใหเกดการกระจายอ านาจและความเจรญอยางมนคง อกทงยงเปนการผนกก าลงของปจเจกบคคลในการมสวนรวมในการปกครองทองถนของตนเอง ผานกระบวนการมสวนรวมในการพฒนาทเปนรปธรรมตามสภาพความเปนจรงและสอดคลองกบปญหาทเกดขน อนเปนลกษณะของรปแบบและเนอหาในการปกครองโดยประชาชนและเพอประชาชนอยางแทจรง ภายใตการปกครองในระบอบประชาธปไตยซงจะชวยสงเสรมการปกครองในระดบประเทศมความเขมแขงขน

ดงนน ประชาธปไตยชมชนเปนการมสวนรวมของชมชนในการจดการตนเองในรปแบบตางๆ โดยการรเรมของชมชนในการก าหนดปญหา ความตองการของตนเอง เพอน าไปสการก าหนดนโยบายและการวางแผนพฒนาชมชนในทกดาน อกทงเปนการท างานรวมกนของทกภาคสวน ทงในระดบทองถน ทองท และชมชน ซงแสดงใหเหนถงการใชอ านาจของชมชนไดโดยตรง การมสวนรวมของชมชนซงมบทบาทส าคญเพอวตถประสงครวมกนในการพฒนาชมชน สงคม และประเทศรวมกบองคกรตางๆ ทอยในพนททงภาครฐและประชาชน จงเหนไดวาเนองจากชมชนมสทธในการมสวนรวมก าหนดเจตจ านงทางการเมองและมสทธในการปกครองตนเอง ชมชนจงสามารถเรยกรองใหรฐเขามารวมด าเนนการตามความตองการของประชาชนได ซงถอเปนหลกของประชาธปไตยชมชน โดยชมชนสามารถก าหนดไดวาจะใหใครด าเนนการอะไรใหเปนไปตามความตองการของชมชน เพราะฉะนนหากการกระจายอ านาจการปกครองคอการกระจายอ านาจในการบรหารใหแกประชาชนในพนทไดมสวนรวมก าหนดทศทางและดแลแกไขปญหาของคนในพนทโดยคนในพนทเอง จงเหนไดวาการมสวนรวมของประชาชนไมอาจแยกออกจากการกระจายอ านาจการปกครองได อยางไรกตาม เมอการมสวนรวมในฐานะปจเจกชนยงไมมความเขมแขงเพยงพอ ดวยเหตนการมสวนรวมในระดบชมชนจงเปนแนวทางในการมสวนรวมโดยตรงในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนของตนเอง เพอตอบสนองความตองการของประชาชนและชมชน ดงนน การมสวนรวมของชมชน โดยมอ านาจในการตดสนใจทง

34

ทางสงคม ทรพยากร และเศรษฐกจ ตลอดจนสามารถบรหารการปกครองไดภายในชมชน จะยงท าใหการปกครองสวนทองถนเปนการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพอประชาชนอยางแทจรง

บทท 3

การกระจายการอ านาจการปกครองและการมสวนรวม ของประชาชนในกฎหมายตางประเทศ

ส าหรบบทนเปนการศกษากฎหมายตางประเทศในประเดนเรองการกระจายอ านาจการปกครองและการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองทองถน โดยพจารณาจากประเทศซงประชาชนสามารถ มสวนรวมทางการเมองทงในทางโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนและในลกษณะตางๆ ของการบรหารกจการทองถน อนไดแก ประเทศองกฤษ ประเทศญปน และประเทศฟลปปนส เพอใหเหนถงการกระจายอ านาจการปกครองและการมสวนรวมของประชาชนทงในประเทศทางตะวนตกและประเทศทางตะวนออก เพอน ามาวเคราะหเปรยบเทยบกบการปกครองสวนทองถนและการมสวนรวมของประชาชน ในการปกครองสวนทองถนของประเทศไทยตอไป

3.1 การกระจายอ านาจการปกครอง

3.1.1 การกระจายอ านาจการปกครองของประเทศองกฤษ

ประเทศองกฤษมลกษณะเปนรฐเดยวซงมประวตศาสตรและจารตทางปกครองซงเนนการรวมอ านาจไวทสวนกลาง มการปกครองในแบบรฐสภา และมรฐธรรมนญไมเปนลายลกษณอกษร ระบบการบรหารราชการแผนดนในประเทศองกฤษจะมอยสองระดบ ไดแก การบรหารราชการสวนกลาง และการบรหารราชการสวนทองถน

3.1.1.1 รปแบบองคกรปกครองสวนทองถน ประเทศองกฤษแบงรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนเปน 6 รปแบบ ไดแก เขต

อ าเภอ เขตมหานคร เขตปรมณฑล หนวยการปกครองทงหมดของเวลส และเมองลอนดอน ดงน69

69 local-government-structure, Retrieved September 26, 2013, from http://www.politics.co.uk/

reference/local-government-structure

36

1) เขต ครอบคลมทงมณฑลและการบรการสาธารณะสวนใหญในพนท มความรบผดชอบงานดานการศกษา ทางหลวง การขนสง ดแลสงคม หองสมด การก าจดของเสย และการวางแผนเชงนโยบาย

2) อ าเภอ แตละเขตเปนจะถกแบงเปนหลายอ าเภอ รบผดชอบในทอยอาศยเพอการพกผอนและนนทนาการ อนามยสงแวดลอม เกบขยะ การวางแผน และการจดเกบภาษทองถน

3) อ าเภอเขตมหานคร ประกอบดวยเมองใหญหลายเมองหรอบางเขตขนาดเลกรวมกน กลาวคอ เขตเมอง เขตเลอกตง เขตเทศบาล หรออ าเภอ มความรบผดชอบดานการศกษา ทางหลวง การขนสง ดแลสงคม ทอยอาศย หองสมด อนามยสงแวดลอม เกบขยะ การก าจดของเสย การวางแผนเชงนโยบาย และการจดเกบภาษทองถน

4) เขตปรมณฑล เปนเขตอ านาจรวมทง เทศบาลต าบล เทศบาลนคร เทศบาลเมอง หรอเทศบาลเมองนคร เขตปรมณฑล รบผดชอบงานดานการศกษา ทางหลวง การขนสง ดแลสงคม ทอยอาศย หองสมด การอนามยสงแวดลอม เกบขยะ การก าจดของเสย การวางแผนเชงนโยบาย และการจดเกบภาษทองถน

5) เมองลอนดอน รบผดชอบดานการศกษา การทางหลวง จดเกบภาษอากร การวางแผน การขนสง การดแลสงคม ทอยอาศย หองสมด เพอการพกผอนและนนทนาการ อนามยสงแวดลอม เกบขยะ การก าจดของเสย การวางแผนเชงนโยบายในทองถน นอกจากนยงรบผดชอบทางหลวง การวางแผนและการขนสง

6) หนวยการปกครองทงหมดของเวลส 3.1.1.2 โครงสรางองคกรปกครองสวนทองถน ส าหรบโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในแตละประเภทนน พระราชบญญต

การปกครองทองถน ค.ศ. 2000 ไดปรบโครงสรางภายในของหนวยการปกครองทองถนไปสรปแบบใหม โดยเฉพาะการสรางความชดเจนใหกบฝายบรหารโดยน าเอาโครงสรางการบรหารในรปแบบนายกเทศมนตรมาปรบใช ขณะทฝายสภาไดมการจดตงองคกรของสภารปแบบใหมๆ เพอท าหนาทตดตามตรวจสอบการท างานของฝายบรหารตามโครงสรางใหม ทงน โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนแบงออกเปน 2 สวน ไดแก ฝายบรหาร และฝายสภาทองถน ดงน

1) ฝายบรหาร ในการบรหารจดการทองถนมนโยบาย “การท าใหทนสมย” (Modernising)

โดยมเปาหมายใหการบรหารงานในระดบทองถนมประสทธภาพ โปรงใส และสามารถตรวจสอบได (Efficiency, Transparency and Accountability) โดยในป ค.ศ.1998 รฐบาลไดออกสมดปกขาว “Modern Local Government: In Touch with the People” เพอเสนอทางเลอกใหกบทองถนในการปรบโครงสรางการบรหารไปสรปแบบใหม (New Political Structures) โดยเปดโอกาสใหทองถนสามารถเลอกไดวาจะใชรปแบบใด ซงทมาของขอเสนอขางตนเกดจากนโยบายของรฐบาลทม

37

วตถประสงคเพอใหการท างานของทองถนหลดพนออกจากจารตและทศนคตแบบเกาๆ มความยดหยน สอดรบกบความเปลยนแปลงใหมๆ ภายใตสภาพแวดลอมทเปลยนแปลงไป ตลอดจนสามารถเขาถงและตอบสนองตอความตองการของประชาชนในชมชนไดอยางแทจรง ทงน รปแบบของโครงสรางทางการบรหารใหมใหทองถนม 3 รปแบบ ไดแก รปแบบนายกเทศมนตรทางตรงบรหารรวมกบคณะเทศมนตร (a directly elected mayor with a cabinet) รปแบบคณะเทศมนตรบรหารรวมกบนายกเทศมนตรทางออม (a cabinet with leader) และรปแบบนายกเทศมนตรทางตรงบรหารรวมกบผจดการสภา (a directly elected mayor and a council manager)70 ตอมาขอเสนอเพอการปรบโครงสรางการบรหารใหมไดถกรวมเขาไวในพระราชบญญตการปกครองทองถน ค.ศ.2000 (Local Government Act 2000) มาตรา 34-36 ก าหนดใหมโครงสรางการบรหารใหมใหทองถนเลอก 3 รปแบบดงกลาว และรปแบบคณะกรรมการซงเปนรปแบบเดมส าหรบหนวยการปกครองทองถนทมขนาดเลก โดยการเลอกใชรปแบบใดนนใชการจดท าขอเสนอและท าประชามต เพอก าหนดรปแบบทเหมาะสมกบการบรหารของทองถนนนๆ

ทงน โครงสรางการบรหารใหมดงกลาวเปนเพยงกรอบกวางๆ ส าหรบรายละเอยดของโครงสราง เชน ขอบเขตอ านาจหนาทของฝายบรหาร การแบงความรบผดชอบระหวางนายกเทศมนตรกบคณะเทศมนตร ทมาของคณะเทศมนตร รปแบบองคกรส าหรบตรวจสอบและตดตามการท างานของฝายบรหาร เปนตน จะเปนดลพนจของทองถนทจะก าหนดกนเอง โดยกระบวนการของการปรกษาหารอและการท าประชามตภายในชมชนทองถนของตน ดงน

(1) รปแบบนายกเทศมนตรทางตรงบรหารรวมกบคณะเทศมนตร (A directly elected mayor with a cabinet)

โครงสรางรปแบบนนายกเทศมนตรมทมาจากการเลอกตงทางตรงของประชาชน โดยท างานบรหารรวมกบคณะเทศมนตรซงถกนายกเทศมนตรเลอกมาจากสมาชกสภาทองถนทมาจากการเลอกตง นายกเทศมนตรมหนาทเปนผน าทางการเมองของชมชน เสนอนโยบายตอสภาทองถน และผลกดนนโยบายไปยงพนกงานทองถนน าไปปฏบตผานทางคณะเทศมนตร นอกจากน ฝายบรหารและฝายสภาอาจรวมกนแตงตงต าแหนงทเรยกวา “ผจดการสภา” (Chief Executive) และ “หวหนาส านกงานทองถน” (Chief Officers) ท าหนาทคลายกบเปนผจดการและเลขานการของฝาย

70 Department of the Environment, Transport and the Regions, Modern Local Government: In Touch with the People (1998). from www.local-regions.odpm.gov.uk/., อางถงใน อรทย กกผล และคณะ, รายงานการศกษาวจยเพอยกรางพระราชบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . , พมพครงท 1 (กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา, 2552), หนา 84.

38

บรหารเพอใหการสนบสนนการท างานของฝายบรหาร ดแลกจการงานประจ าวน ประสานนโยบายของฝายบรหารไปสพนกงานทองถน และคอยประสานงานกบฝายสภา จงเหนไดวาการบรหารงานดงกลาวขางตนเปนรปแบบการบรหารทเรยกวา “ระบบนายกเทศมนตรเขมแขง” เนองจากนายกเทศมนตรจะเปนผน าทงทางการเมองและการบรหารเพอตอบสนองตอประชาชนภายในทองถนโดยไมจ าเปนตองอาศยสมาชกสภาในการบรหารงานมากนก71

(2) รปแบบคณะเทศมนตรบรหารรวมกบนายกเทศมนตรทางออม (A cabinet with a leader)

โครงสรางการบรหารรปแบบนนายกเทศมนตรไดรบการเลอกตงโดยสภาทองถนซงเลอกมาจากสมาชกสภา มหนาทบรหารงานรวมกบคณะเทศมนตร ทงน คณะเทศมนตรถกเลอกมาจากสมาชกสภาซงอาจเลอกโดยสภาทองถนหรอโดยนายกเทศมนตรกไดขนอยกบแตละทองถนวาจะใชรปแบบใด เนองจากอ านาจในการคดเลอกและถอดถอนผบรหารอยทสภา จงอาจเรยกโครงสรางการบรหารงานแบบนวาเปน “ระบบนายกเทศมนตรออนแอ” (The Weak Mayor Form)

(3) รปแบบนายกเทศมนตรทางตรงบรหารรวมกบผจดการสภา (A directly elected mayor and council manager)

รปแบบการบรหารงานนมนายกเทศมนตรทมาจากการเลอกตงทางตรง ท าหนาทเปนผน าทางการเมองของทองถน และก าหนดกรอบนโยบายกวางๆ ขณะทการบรหารงานทองถนแทจรงแลวจะมอบหมายใหกบ “ผจดการสภา” (Council Manager หรอ Chief Executive) ซงมทมาจากการแตงตงโดยสภา ท าหนาทบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนและน าเอานโยบายไปปฏบต นอกจากน ยงมการแตงตง “หวหนาส านกงานทองถน” (Chief Officers) เพอท าหนาทสนบสนนการท างานของฝายบรหารและประสานงานกบฝายสภา

(4) รปแบบคณะกรรมการ โครงสรางการบรหารในรปแบบนใชส าหรบหนวยการปกครอง

ทองถนขนาดเลก เปนการบรหารงานโดยสภาทองถนผานทางคณะกรรมการซงเปนสมาชกสภา โดยรปแบบนจะถอเปนขอยกเวนส าหรบสภาแขวงเทานน เนองจากสภาแขวงมขนาดเลก กลาวคอ มประชากรต ากวา 85,000 คน ท าใหการน าเอาโครงสรางใหมมาใชอาจจะไมเหมาะสมและไมเกดประโยชนในทางการบรหารกจการทองถน

2) สภาทองถน (The full council) สภาทองถนเปนองคกรหลกในการตดสนใจ โดยเฉพาะในเรองงบประมาณและ

71 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, ทศทางการปกครองทองถนของไทยและตางประเทศเปรยบเทยบ (กรงเทพฯ: วญญชน, 2546), หนา 117-120.

39

แผนงาน และการก าหนดกรอบยทธศาสตรตางๆ ของทองถน อกทงสภาทองถนยงมอ านาจในการรบรองแผนงานหรอยทธศาสตรของรฐบาลสวนกลางในการน ามาบงคบใชภายในทองถนไดดวย ทงน เพอใหการท างานของสภาทองถนมประสทธภาพและประสทธผล สภาทองถนจงจดตงองคกรในรปของคณะกรรมการ (committees) เพอท าหนาทเฉพาะตางๆ แทนสภาทองถน โดยม 3 รปแบบ ดงน72

(1) คณะกรรมการของสภา (Regulatory Committees) คณะกรรมของสภา คอ คณะกรรมการทเคยท างานภายใตระบบเดม

แมวาจะถกโครงสรางการบรหารใหมเขามาแทนท แตสภาอาจจะใหคณะกรรมการดงกลาวท างานตอไปไดในกจการทสภามอ านาจในการตดสนใจบางสวนหรอตองอาศยการตดสนใจรวมกนกบฝายบรหาร (quasi - judicial decisions) เชน การวางแผนและการออกใบอนญาตตางๆ อยางไรกตาม ในการตดสนใจของคณะกรรมการชดนจะตองน าเขาทประชมสภาทองถนเพอพจารณาอกครงหนง

(2) คณะกรรมการตดตามและตรวจสอบ (Scrutiny Committees) คณะกรรมการชดนจดตงขนเพอสรางความสมดลทางการเมอง และ

ตดตามตรวจสอบการท างานของฝายบรหาร ถอเปนโครงสรางใหมทสภาทองถนจะตองจดตงขนพรอมกบการปรบโครงสรางการบรหารรปแบบใหม โดยสมาชกของคณะกรรมการมาจากการแตงตงของสภาโดยคดเลอกจากสมาชกสภาทองถนทมไดอยในคณะผบรหารทองถน

(3) คณะกรรมการวนยกลาง (Standards Committees) พระราชบญญตการปกครองทองถน ค.ศ.2000 ไดก าหนดกรอบ

กฎหมายเกยวกบการควบคมสมาชกสภาทองถนตางๆ ทวประเทศ เพอใหสมาชกเหลานมแนวปฏบตและมพฤตกรรมทถกตองเหมาะสม โดยกรอบในการปฏบตเรยกวา “วนยกลาง” (Code of Conduct) จากผลบงคบทางกฎหมายท าใหสภาทองถนทกแหงจะตองจดตงคณะกรรมการวนยกลางเพอท าหนาทดงกลาว โดยสมาชกของคณะกรรมการอยางนอยหนงคนตองเปนบคคลทไมเกยวของในทางหนงทางใดกบหนวยการปกครองทองถนแหงนนๆ

จากทกลาวมาแลวขางตนอาจสรปไดวาองคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบทวไปของประเทศองกฤษ แบงออกเปน 6 รปแบบ ไดแก เขต อ าเภอ เขตอ านาจรวม เขตปรมณฑล หนวยการปกครองทงหมดของเวลส และเมองลอนดอน โดยภายในองคกรปกครองสวนทองถนเองจะมโครงสรางหลายลกษณะ ส าหรบฝายบรหารนนกฎหมายเปดโอกาสใหทองถนสามารถเลอกไดวาจะใชรปแบบใด ไดแก นายกเทศมนตรทางตรงบรหารรวมกบคณะเทศมนตร คณะเทศมนตรบรหารรวมกบนายกเทศมนตรทางออม นายกเทศมนตรทางตรงบรหารรวมกบผจดการสภา และคณะกรรมการ สวนสภาทองถนนนสามารถจดตงองคกรในรปของคณะกรรมการ (committees) เพอท าหนาทเฉพาะ

72 เรองเดยวกน, หนา 120-122.

40

ตางๆ แทนสภาทองถน โดยม 3 รปแบบ คอ คณะกรรมการของสภา คณะกรรมการตดตามและตรวจสอบ และคณะกรรมการวนยกลาง ซงประเดนการจดโครงสรางของสภาทองถนดงกลาว ประเทศองกฤษไดใหความส าคญกบประชาชนในทองถน โดยการเปดพนทใหแกประชาชนในการมสวนรวม ในการบรหารกจการของทองถนโดยการตดสนใจเลอกรปแบบของฝายบรหารทเหมาะสมกบพนทของตนเอง จงอาจกลาวไดวาองคกรปกครองสวนทองถนในประเทศองกฤษเปนองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบแองโกล-แซงซอล ซงมความเหมาะสมกบประชาชน ชมชน และสภาพสงคมเปนอยางยง

ภาพท 3.1 โครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนประเทศองกฤษ73

73 เรองเดยวกน, หนา 117-122.

โครงสรางองคกรปกครองสวนทองถน

ประเทศองกฤษ

ฝายบรหาร สภาทองถน

นายกเทศมนตรทางตรงบรหาร

รวมกบคณะเทศมนตร

คณะเทศมนตรบรหารรวมกบ

นายกเทศมนตรทางออม

นายกเทศมนตรทางตรงบรหาร

รวมกบผจดการสภา

คณะกรรมการ

คณะกรรมการวนยกลาง

คณะกรรมการตดตามและตรวจสอบ

คณะกรรมการของสภา

41

3.1.2 การกระจายอ านาจการปกครองของประเทศญปน ประเทศญปนเปนรฐเดยวมการจดโครงสรางการบรหารราชการแผนดนออกเปน 2 สวน คอ

การบรหารราชการสวนกลาง และการบรหารราชการสวนทองถน ส าหรบการปกครองประเทศของญปนในปจจบนนเปนผลมาจากการปฏรปของคณะยดครองสหรฐอเมรกา ภายหลงสงครามโลกครงทสองซงญปนพายแพสงครามใหกบประเทศสมพนธมตร และสหรฐอเมรกาไดเขาครอบครองพรอมกบปฏรประบบเศรษฐกจ ระบบการเมอง และการบรหารของญปน โดยใหความส าคญกบการกระจายอ านาจไปสทองถน ใหทองถนมอสระทจะปกครองตนเองตามหลกการของระบอบประชาธปไตย การปกครองสวนทองถนทใชมาตงแตสมยเมจจงถกยกเลกและแทนทดวยระบบใหมทประกนสทธและเสรภาพในการปกครองตนเองของประชาชน รฐธรรมนญ ค.ศ. 1946 ซงมผลบงคบใชในวนท 3 พฤษภาคม 1947 ถอไดวาเปนรฐธรรมนญฉบบแรกทไดระบหลกการ “ความเปนอสระของทองถน (Local Autonomy)” ไวในหมวด 8 ดงน74

มาตรา 92 หลกเกณฑเกยวกบการจดองคกรและการด าเนนการขององคกรปกครองทองถน จะตองตราขนโดยอ านาจแหงกฎหมาย โดยใหสอดคลองกบหลกวาดวยความเปนอสระของทองถน

มาตรา 93 องคกรปกครองทองถนจะตองประกอบดวยสภาทองถน และหวหนาฝายบรหารทองถน ทงสมาชกสภาทองถนและหวหนาฝายบรหารทองถนตองมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนในเขตทองถนนน

มาตรา 94 องคกรปกครองทองถนมสทธจดการทรพยสน ด าเนนการใดๆ เกยวกบการบรหารทวไป ปฏบตการและออกขอบญญตไดตามทกฎหมายก าหนด

มาตรา 95 รฐสภาจะตรากฎหมายพเศษเพอใชบงคบแกหนวยการปกครองทองถนแหงใดแหงหนงโดยมไดรบความยนยอมจากประชาชนผมสทธออกเสยงเลอกตงขางมาก ภายในเขตปกครองทองถนนนไมได

ดงน ประเทศญปนจงไดตรากฎหมายทส าคญในการปกครองทองถน คอ กฎหมายปกครองตนเองของทองถน ค.ศ. 1947 (Local Autonomy Law) ซงก าหนดโครงสรางใหมของการบรหารสวนทองถน และไดกระจายอ านาจของรฐบาลกลางไปใหแกหนวยการปกครองทองถน

องคกรปกครองทองถนของประเทศญปนแบงเปน 2 รปแบบ75 คอ รปแบบทวไป ไดแก จงหวด และเทศบาล และรปแบบพเศษ ไดแก เขตการปกครองพเศษ สหการองคกรปกครองสวนทองถน

74Kayama Michihiro, Local Government in Japan, (Japan: Council of Local Authorities for International Relations, 2008), pp. 1-2. 75 สมคด เลศไพฑรย, เรองเดม, หนา 141-142.

42

องคกรดแลรกษาทรพยสน และบรรษทเพอการพฒนา ส าหรบขอบเขตในการศกษาครงนคอองคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบทวไป ดงน76

3.1.2.1 จงหวด จงหวดเปนองคกรกลางระหวางรฐบาลกลางกบเทศบาล ด าเนนกจการในลกษณะ

ทตองการมาตรฐานเดยวกน ครอบคลมพนทกวางขวางและเปนกจการทเกนกวาศกยภาพของเทศบาล จะกระท าได รวมทงปฏบตหนาท เปนตวแทนของรฐบาลกลาง ปจจบนจงหวดมจ านวน 47 จงหวด อาจมชอเรยกแตกตางกนไปตามเหตผลทางประวตศาสตร แตส าหรบโครงสรางองคกรและการบรหารงานไมแตกตางกน ยกเวนแตจงหวดประเภทโทะ (To) ซงสถานะเปนเมองหลวงของประเทศหรอนครหลวงโตเกยวนนเอง ทงน จงหวดอาจแบงไดตามชอเรยก ไดแก โทะ (To) โด (Do) ฟ (Fu) และเคน (Ken)77 ทงน โครงสรางของจงหวดแบงเปนฝายสภาทองถน ไดแก สภาจงหวด และฝายบรหาร ดงน 1) สภาจงหวด สภาจงหวดประกอบดวยสมาชกจ านวน 40 – 120 คน ขนอยกบจ านวนประชากรในทองถน มทมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน มวาระการด ารงต าแหนง 4 ป ทงน สภาจงหวดก าหนดโครงสรางภายในไวใหมประธาน รองประธาน คณะกรรมาธการ และส านกงานเลขาธการสภาจงหวด เพอด าเนนงานของสภาจงหวด

อ านาจหนาทสภาจงหวดในฐานะฝายนตบญญตจงมอ านาจหนาทตามกฎหมาย อาท การตรา แกไข หรอยกเลกกฎหมายและขอบญญตตางๆ การอนมตงบประมาณประจ าป การก าหนดหลกการเกยวกบอตราภาษอากร คาธรรมเนยม และขอบขายการกระท าสญญาตางๆ ของทองถน การตรวจสอบฝายบรหาร เชน ตรวจสอบบญช การตงกระท ถามฝายบรหาร การลงมตไมไววางใจ อนเปนผลใหฝายบรหารตองลาออก หรออาจยบสภาไดภายในสบวนนบจากวนทลงมต หากไมยบสภาหลงจากสบวนใหถอวาพนต าแหนง เปนตน

2) ฝายบรหาร ฝายบรหาร ประกอบดวย ผวาราชการจงหวด และคณะกรรมการบรหาร

โดยมรายละเอยดดงน (1) ผวาราชการจงหวด

76Jichi Kenshu KyoKai, Local Government Reform In Japan, ( Japan: Local

Autonomy College Ministry of Home Affairs, 1973), p. 8-11. 77 ปรชญา เวสาโรจน, การปกครองทองถนประเทศญปน โครงการสงเสรมการบรหารจดการทดโดยกระจายอ านาจสทองถน, พมพครงท 1 (กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ., 2542), หนา 11.

43

บทบญญตแหงรฐธรรมนญทก าหนดใหฝายบรหารตองมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน ประเทศญปนจงไดเปลยนแปลงทมาของฝายบรหารตงแต ค.ศ. 1947 เปนตนมา จากเดมทประเทศญปนมราชการสวนภมภาคในรปจงหวดและมผวาราชการจงหวดจากการแตงตงของรฐบาล78 ปจจบนผวาราชการจงหวดมทมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนและมวาระการด ารงต าแหนง 4 ป โดยผวาราชการจงหวดอาจแตงตงผชวยในต าแหนงรองผวาราชการจงหวดและคลงจงหวดเปนผบรหารระดบสงได และตองผานความเหนชอบจากสภาจงหวดกอน

(2) คณะกรรมการบรหาร (Administrative Boards) การปกครองทองถนประเทศญปนมลกษณะเดนจากประเทศอนๆ

ตรงทมคณะกรรมการบรหาร เพอท าหนาทบรหารกจการเฉพาะดานซงตองใชความรทางเทคนค79 เปนการดลอ านาจกบผวาราชการจงหวด สรางความเปนกลางในการบรหารงาน อกทงเปนการเปดพนทใหแกประชาชนในการมสวนรวมในฐานะกรรมการทองถนได คณะกรรมการบรหารกจการเฉพาะดานในจ งหวดมอยหลายคณะด วยกน ได แก คณะกรรมการการศกษา (Education Committee) คณะกรรมการบรหารการเลอกต ง (Election Administration Committee) คณะกรรมการบร ห า ร ง านบ คคล (Personal or Equity Committee) ส าน ก ง านผ ส อบบญช ( Inspection Committee) คณะกรรมการความปลอดภยสาธารณะ (Public Safety Committee) คณะกรรมการแร ง ง านท อ งถ น ( Local Labour Relations Committee) คณะกรรมการ พท กษ ท ร พย ส น (Expropriation Committee) คณะกรรมการประสานการประมง (Maritime District Fishery Adjustment Committee) คณะก ร รมกา ร บร ห า ร พ นท ต กปล า ( Internal Fishing Grounds Administration Committee)80 ในทนจงขอพจาณาในสวนของคณะกรรมการบรหารกจการเฉพาะดานทส าคญ ดงน 1. คณะกรรมการการศกษา (Education Committee) ประกอบดวยสมาชกจ านวน 3-4 คน81 มวาระการด ารงต าแหนง 4 ป มาจากการแตงตงของผวาราชการจงหวด โดยผานความเหนชอบของสภาจงหวด ท าหนาทด าเนนการเกยวกบสถาบนการศกษาทงหลาย เชน การก าหนดหลกสตร อปกรณการเรยนการสอน และสถานะของคร ทงน มการจดตงส านกงาน ฝายบรหารขนภายใตการก ากบดแลของคณะกรรมการการศกษา เพอด าเนนงานดานบรหาร

78 สมคด เลศไพฑรย, เรองเดม, หนา 139. 79 ถนอม ศขสารท และ สรชย สพโปฎก, การปกครองทองถนของประเทศญปน (กรงเทพฯ:ส านกวจย สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร, 2512), หนา 23. 80 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, เรองเดม, หนา 158-159. 81 สมคด เลศไพฑรย, เรองเดม, หนา 141.

44

ของคณะกรรมการใหเปนไปอยางมประสทธภาพและตอเนอง และส านกงานนยงตองอยภายใตก ารควบคมของศกษาธการจงหวด (Chief of Education) ดวย 2. คณะกรรมการบรหารการเลอกตง (Election Administration Committee) ประกอบดวยสมาชกจ านวน 4 คน มวาระการด ารงต าแหนง 4 ป มาจากการเลอกตงผานสภาจงหวด และคณะกรรมการบรหารการเลอกตงจะสงกดพรรคการเมองไมได ท าหนาทด าเนนการเกยวกบการเลอกตงทงในระดบชาตและระดบทองถน82 3. คณะกรรมการบรหารงานบคคล (Personal or Equity Committee) ประกอบดวยสมาชกจ านวน 3 คน มวาระการด ารงต าแหนง 4 ป โดยความเหนชอบ ของสภาจงหวดและไมอาจสงกดพรรคการเมองไดเชนเดยวกบคณะกรรมการบรหารการเลอกตง คณะกรรมการบรหารงานบคคลอาจแบงไดเปน 2 ประเภท คอ คณะกรรมการยตธรรม (Equity Committee) ประเภทหนง ซงมหนาทตรวจสอบเรองรองทกขของพนกงานทองถนเกยวกบการปฏบตหนาทมชอบหรอสภาพการท างาน และคณะกรรมการบคคล (Personal Committee) อกประเภทหนงนนเปนคณะกรรมการทมอ านาจกวางกวาประเภทแรก ท าหนาทเกยวกบการใหค าปรกษาแกฝายบรหารและฝายสภาในเรองเงนเดอน คาจาง การคดเลอกและการสอบแขงขน ทงน จงหวดทกจงหวดตองมคณะกรรมการประเภทนเสมอ83

3.1.2.2 เทศบาล เทศบาลเปนองคกรปกครองสวนทองถนระดบลางทใหบรการขนพนฐานทวไปแก

ประชาชน ประเทศญปนมเทศบาลจ านวน 3,235 เทศบาล โดยแบงไดเปน 3 ประเภท คอ เทศบาลนคร (Shi) เทศบาลเมอง (Cho หรอ Machi) และเทศบาลต าบล (Son หรอ Mura) กลาวคอ84 1) เทศบาลนคร (Shi) ซงอาจแบงยอยเปนเทศบาลนครและเทศบาลมหานครได ส าหรบการยกฐานะเปนเทศบาลนครนนตองมประชากรมากกวา 50,000 คน โดยประชากรตองอาศยอยในเขตเมองมากวารอยละ 60 และตองประกอบอาชพเกยวการพาณชยกรรม อตสาหกรรม หรออาชพทตองท างานในเมอง หรออยอาศยกบผประกอบอาชพดงกลาวมากกวารอยละ 60 อกทงจะตองมสงอ านวยความสะดวกส าหรบเมองหรอสงอนตามทขอบญญตก าหนดไว เชน มส านกงานรฐบาลหรอเทศบาล สถาบนการศกษา และโรงพยาบาลตงอย เปนตน 2) เทศบาลเมอง (Cho หรอ Machi) มลกษณะความเปนเมองมากกวาเทศบาลต าบล อยในศนยกลางการคา การคมนาคม และโรงงานตางๆ และมสงอ านวยความสะดวกอนๆ แกประชาชน

82 ถนอม ศขสารท และ สรชย สพโปฎก, เรองเดม, หนา 23. 83 สมคด เลศไพฑรย, เรองเดม, หนา 141. 84 สมคด เลศไพฑรย, เรองเดม, หนา 138.

45

3) เทศบาลต าบล (Son หรอ Mura) มลกษณะเปนชนบทประกอบดวยหมบานประมาณ 3-8 หมบาน ส าหรบในประเดนเรองโครงสรางของเทศบาลทงสามประเภทนน มการจดองคกรภายในหนวยการปกครองทองถนในลกษณะเดยวกนซงประกอบดวย สภาเทศบาลเปนฝายนตบญญต และนายกเทศมนตรเปนหวหนาฝายบรหาร โดยมรายละเอยดดงตอไปน 1) สภาเทศบาล สภาเทศบาลประกอบดวยสมาชกทมาจากการเลอกตงโดยตรงจากประชาชน มวาระการด ารงต าแหนง 4 ป และสมาชกสภาเทศบาลแตละประเภทอาจมจ านวนแตกตางกนไปตามจ านวนของประชากรในพนท กลาวคอ สภาเทศบาลนครมสมาชกจ านวน 30–100 คน สภาเทศบาลเมองมสมาชกจ านวน 12–30 คน และสภาเทศบาลต าบลมสมาชกจ านวน 12–30 คน85 สภาเทศบาลในฐานะฝายนตบญญตมอ านาจหนาทตามกฎหมาย อาท การตรา แกไข หรอยกเลกกฎหมายและขอบญญตตางๆ การอนมตงบประมาณประจ าป การก าหนดหลกการเกยวกบอตราภาษอากร คาธรรมเนยม และขอบขายการกระท าสญญาตางๆ ของทองถน การตรวจสอบฝายบรหาร เชน ตรวจสอบบญช การตงกระทถามฝายบรหาร การลงมตไมไววางใจ อนเปนผลใหฝายบรหารตองลาออก หรออาจยบสภาไดภายในสบวนนบจากวนทลงมต หากไมยบสภาหลงจากสบวนใหถอวาพนต าแหนง เปนตน86 2) ฝายบรหาร เทศบาลไดแบ งฝ ายบรหารได เปน 2 ส วนเชน เด ยวกบจ งหวด ค อ นายกเทศมนตร และคณะกรรมการบรหาร โดยมรายละเอยดในการพจาณาดงน (1) นายกเทศมนตร

นายกเทศมนตรเปนหวหนาฝายบรหารของเทศบาลซงไดรบเลอกตงโดยตรงจากประชาชน มวาระการด ารงต าแหนง 4 ป ทงน นายกเทศมนตรสามารถแตงตงรองนายกเทศมนตร และหวหนาฝายบญช (chief accountant) และสมหบญช (treasurer) ได เพอชวยปฏบตงานตามหนาท โดยการแตงตงนตองไดรบความเหนชอบจากสภาทองถนกอน และมวาระ 4 ปเชนกน87

นายกเทศมนตรในฐานะหวหนาฝายบรหารมอ านาจหนาทตามกฎหมายก าหนด อาท การบรหารงานตามทบญญตวาเปนอ านาจหนาทของเทศบาล การเสนอราง

85 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, เรองเดม, หนา. 156. 86 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, เรองเดม, หนา 156-157. 87 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, เรองเดม, หนา 157.

46

กฎหมายใหสภาเทศบาลพจารณา การบรหารงบประมาณ การจดเกบภาษ คาธรรมเนยมและคาปรบ การบรหารงานบคคล การเรยกประชมสภา เสนอปญหาใหสภาเทศบาลพจารณา การยบยงรางกฎหมาย เปนตน88

(2) คณะกรรมการบรหาร คณะกรรมการบรหารถอเปนสวนหนงของฝายบรหารเชนเดยวกบ

โครงสรางของจงหวด โดยกฎหมายก าหนดขนมาเพอถวงดลอ านาจของนายกเทศมนตร ซ งคณะกรรมการจะมสวนรวมในการบรหารงานและด าเนนกจการเฉพาะดานจงตองมความเปนกลางปราศจากอคตในการปฏบตหนาท ดงนน คณะกรรมการบรหารงานตองมอสระในการปฏบตหนาท สมาชกของคณะกรรมการบรหารงานมทมาจากการแตงตงจากนายกเทศมนตรโดยการอนมตจากสภาทองถน เวนแตคณะกรรมการบรหารการเลอกตง (Election Administration Committee) เทานนทไดรบการแตงตงจากสภาทองถนซงคดเลอกคณะกรรมการจากประชาชนผมสทธเลอกตงในพนท โดยคณะกรรมการบรหารนมวาระการด ารงต าแหนง 3 - 4 ป เปนฝายบรหารซงปฏบตหนาทแบบไมเตมเวลา เวนแตกฎหมายก าหนดเปนอยางอน คณะกรรมการบรหารในเทศบาล ไดแก คณะกรรมการการศกษา (Education Committee) คณะกรรมการบรหารการเลอกตง (Election Administration Committee) คณะกรรมการบคคล (Personal (or Equity) Committee) ส านกงานผสอบบญช (Inspection Committee) ซงมรายละเอยดเชนเดยวกบคณะกรรมการบรหารในระดบจงหวดซงไดกลาวมาแลว นอกจากนยงมคณะกรรมการบรหารบางประเภททมอยเฉพาะในโครงสรางของฝายบรหารของเทศบาลเทานน ไดแก คณะกรรมการการเกษตรกรรม (Agricultural Committee) คณะกรรมการก าหนดราคาทดน (Realty Valuation Re–examination Committee)89 ทงน คณะกรรมการบรหารไมมอ านาจจดท าหรอบรหารงบประมาณ เสนอรางกฎหมาย ก าหนดอตราภาษ เกบภาษและคาธรรมเนยมอนๆ และไมมอ านาจในการสงหลกฐานบญชใหกบสภาทองถน

จากทกลาวมาแลวขางตนอาจสรปไดวา องคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบทวไปของประเทศญปนสามารถแบงออกเปน 2 ระดบ กลาวคอ จงหวดเปนองคกรปกครองสวนทองถนในระดบบนและมเทศบาลเปนองคกรปกครองสวนทองถนในระดบลาง โดยจงหวดจะเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมพนทครอบคลมองคกรปกครองสวนทองถนในระดบเทศบาลทงหมดในพนท แตจงหวดมเพยงอ านาจในการก ากบดแลใหค าแนะน าเทศบาลเทานนไมอาจบงคบบญชาหรอสงการได เนองจากเทศบาลหาใชหนวยงานในสงกดของจงหวดไม จงหวดและเทศบาลมสถานะเปนหนวยการปกครองทองถนทเทาเทยมกน มเพยงความแตกตางของขนาดของพนทและศกยภาพในการใหบรการแก

88 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, เรองเดม, หนา 157-158.

89 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, เรองเดม, หนา 158-159.

47

ประชาชนเทานน ส าหรบประเดนการจดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน ประเทศญปนไดใหความส าคญกบประชาชนในทองถน กลาวคอ ประชาชนเปนผเลอกตงหวหนาฝายบรหารและสภาทองถน อกทงมการตรวจสอบและถวงดลอ านาจภายในฝายบรหารเองโดยการก าหนดใหมคณะกรรมการบรหารในการด าเนนกจการตางๆ ของทองถน ซงถอเปนการเปดพนทใหแกประชาชนในการมสวนรวมในการบรหารกจการของทองถนผานทางโครงสรางของหนวยการปกครองทองถน อนถอเปนลกษณะเดนของการปกครองสวนทองถนของประเทศญปน

ภาพท 3.2 โครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนประเทศญปน90

3.1.3 การกระจายอ านาจการปกครองประเทศฟลปปนส ประเทศฟลปปนสเปนรฐเดยวแบงการบรหารออกเปน 2 ระดบ คอ การบรหารราชการสวนกลาง และการบรหารราชการสวนทองถน โดยรวมศนยอ านาจไวทสวนกลางซงรฐบาลกลางและ

90 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, เรองเดม, หนา 151.

โครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนประเทศญปน

เทศบาล จงหวด

สภาทองถน

ฝายบรหาร

ผวาราชการจงหวด

คณะกรรมการบรหาร

สภาทองถน

ฝายบรหาร

นายกเทศมนตร

คณะกรรมการบรหาร

48

รฐบาลทองถนมความสมพนธใกลชดกน ส าหรบการกระจายอ านาจในประเทศฟลปปนสเหนไดชดเจนจากบทบญญตในรฐธรรมนญ ประกอบกบประมวลกฎหมายการปกครองทองถน ค.ศ. 1991 (Local Government Code of 1991) ซงมผลบงคบใชในป ค.ศ. 1992 โดยองคกรปกครองสวนทองถนมอ านาจหนาทในการจดบรการทองถน ออกขอบญญตและมตทเกยวกบกจการของทองถน สงเสรมสวสดภาพทวไปของประชาชนในชมชน เวนคนทรพยสน และปฏบตหนาทอนตามทกฎหมายก าหนด ทงน หลกการส าคญในการกระจายอ านาจตามประมวลกฎหมายฉบบนมประเดน ดงน91

1. กระจายอ านาจในการบรการขนพนฐานใหแกองคกรปกครองสวนทองถนมากขน เชน งานดานการเกษตร การสาธารณสข สวสดการสงคม สงแวดลอม งานโยธาธการ เปนตน 2. การกระจายอ านาจเปนการเฉพาะเรอง เชน การบรหารการเงนการคลง การจดองคกร การมสวนรวมของประชาชน การบรหารงานบคลากร การบรหารงานพฒนา โดยการก าหนดกรอบในการด าเนนการทกวางขนเพอใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถมอสระในการด าเนนการได โดยรฐบาลกลางเปนเพยงหนวยงานในการก ากบดแล ประมวลกฎหมายฟลปปนสเลมทสาม มาตรา 4 ไดก าหนดองคกรปกครองทองถนรปแบบทวไปและรปแบบพเศษไว ส าหรบองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษม 2 รปแบบ คอ เขตปกครองตนเองในมนดาเนามสลม (Autonomous Region in Muslism Mindanao) และเขตนครหลวงแหงชาตหรอเขตมหานครมนลา (the Nation Copital Region or Metropolitan Manila) ส าหรบองคกรปกครองรปแบบทวไปม 4 รปแบบ คอ จงหวด เมอง เทศบาล และหมบาน โดยองคกรปกครองรปแบบทวไปซงถอเปนวตถของการศกษาในครงน โดยมรายละเอยดดงตอไปน

3.1.3.1 หมบาน (Barangay) หมบานเปนสถาบนการปกครองทมลกษณะเฉพาะของประเทศฟลปปนส เกดจากการ

รวมตวกนของชนเผาตางๆ ซงมวฒนธรรมและระบอบการปกครองของตนเองเขามาใช ในแตละหมบานประกอบดวยครอบครวตางๆ และมหวหนาหมบานเปนหวหนาสงสดในการปกครองและการบรหารหมบาน ส าหรบลกษณะของการปกครองภายในหมบานนนจะอาศยความสมพนธสวนตวเปนส าคญ ใชขอบงคบทางศลธรรมมากกวากฎหมาย โครงสรางทางสงคมไมซบซอนยดถอตวบคคลมากกวาหลกการทางกฎหมาย มการใชกฎหมายจารตประเพณมาบงคบ โดยประมวลกฎหมายการปกครองทองถน ค.ศ. 1991 มาตรา 384 หมบานถอเปนหนวยทางการเมองขนพนฐานเปนหนวยวางแผนและปฏบตการเพอผลกดนนโยบาย แผน โครงการ และกจกรรมของรฐใหเกดผลในระดบชมชน และมบทบาทในฐานะเปนเวทรวบรวม กลนกรอง พจารณาความคดเหนของประชาชน และยตขอพพาทของประชาชนดวย

91 ปรชญา เวสารชช, การปกครองทองถนของประเทศฟลปปนส โครงการสงเสรมการบรหารจดการทดโดยการกระจายอ านาจสทองถน (กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ., 2542), หนา 8.

49

ประเทศฟลปปนสมหมบานจ านวน 42,000 หมบาน โครงสรางภายในหมบานประกอบดวย หวหนาหมบาน ท าหนาทเปนฝายบรหาร และมสภาหมบานเปนฝายนตบญญตซงมสมาชกทงหมด 7 คน ตามมาตรา 389 และมาตรา 398 โดยล าดบแหงประมวลกฎหมายน

3.1.3.2 เทศบาล (Municipality) ตามมาตรา 440 แหงประมวลกฎหมายการปกครองทองถน ค.ศ. 1991 เทศบาล

ประกอบดวยกลมของหมบาน ท าหนาทเปนหลกในฐานะรฐบาลซงมวตถประสงคทวไปในการประสานงานและการจดบรการพนฐานและบรการตอเนองแกประชาชน รวมทงปกครองประชาชนภายในเขตพนทของเทศบาลอยางมประสทธภาพ ปจจบนเทศบาลมจ านวน 1,511 เทศบาล เทศบาลมโครงสรางอนประกอบดวย นายกเทศมนตรเปนฝายบรหาร ตามมาตรา 443 และมสภาเทศบาลเปนฝายนตบญญต ตามมาตรา 446 แหงประมวลกฎหมายฉบบเดยวกน

3.1.3.3 เมอง (City) ตามมาตรา 448 แหงประมวลกฎหมายการปกครองสวนทองถน ค.ศ. 1991 เมอง

ประกอบดวยหมบานซงเปนชมชนเมองและพฒนาแลว ท าหนาท เปนรฐบาลซงมวตถประสงคทวไปในการประสานงานและบรการพนฐานและตอเนองแกประชาชน อกทงท าหนาทปกครองประชาชนในพนทอยางมประสทธภาพ องคกรปกครองสวนทองถนประเภทเมองนมจ านวน 84 เมอง โครงสรางของเมอง ประกอบดวยนายกเทศมนตรและรองนายกเทศมนตรเปนฝายบรหาร ตามมาตรา 454 และมสภาเมองเปนฝายนตบญญต ตามมาตรา 457 แหงประมวลกฎหมายฉบบเดยวกน

3.1.3.4 จงหวด (Province) ตามมาตรา 459 ประกอบด วย เทศบาลและเม อง ท าหน าท เป นกลไกใน

กระบวนการพฒนาและเปนองคกรปกครองสวนทองถนในเขตพนทของตนเองอยางมประสทธภาพ ปจจบนฟลปปนสมจงหวดจ านวน 78 จงหวด โครงสรางของจงหวดมผวาราชการจงหวดและรองผวาราชการจงหวด เปนฝายบรหาร และมสภาจงหวดท าหนาทเปนฝายนตบญญต ตามาตรา 463 ทงน ตามมาตรา 41 ฝายบรหารและฝายนตบญญตตางไดรบเลอกตงโดยตรงจากประชาชนทงสน มวาระการด ารงต าแหนง 3 ป ตามมาตรา 43 แหงประมวลกฎหมายน

กลาวโดยสรป องคกรปกครองสวนทองถนในประเทศฟลปปนส แมจะโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบนายก-สภาทองถน แตความพเศษขององคกรปกครองสวนทองถนคอการน าเอาวฒนธรรมและระบอบการปกครองของชนเผาตางๆ มาก าหนดเปนรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนรปแบบหนงทเรยกวา “หมบาน” ซงถอเปนสถาบนการปกครองทมลกษณะเฉพาะของประเทศฟลปปนส โดยทการปกครองภายในหมบานนนจะอาศยความสมพนธสวนตวเปนส าคญ ใชขอบงคบทางศลธรรม โครงสรางทางสงคมไมซบซอน ยดถอตวบคคลมากกวาหลกการทางกฎหมาย มกฎหมายจารตประเพณมาใชบงคบเปนส าคญ จงเหนไดวารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนเชนนเปนการน าเอาสภาพสงคม ชมชน และประชาชน มาก าหนดเปนรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน

50

ซงประชาชนสามารถมสวนรวมในการกอตงองคกรปกครองสวนทองถนไดอยางชดเจน จงเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมลกษณะเปนประชาธปไตยเปนอยางยง

ภาพท 3.3 โครงสรางการปกครองทองถนในประเทศฟลปปนส92

จากการศกษาการกระจายอ านาจการปกครองของตางประเทศ ทงประเทศองกฤษ ประเทศญปน และประเทศฟลปปนส เหนไดวาแตละประเทศแมจะมโครงสรางองคกรปกครองปกครองสวนทองถนทแบงเปนฝายบรหารและสภาทองถนเหมอนกน แตพบวาแตละประเทศตางมรายละเอยดเฉพาะ ทแตกตางกนออกไป ดงนน เพอประโยชนในการวเคราะหเกยวกบองคกรปกครองสวนทองถนในล าดบตอไป ในการนจงไดขอเปรยบเทยบการรปแบบ โครงสราง และลกษณะเดนขององคกรปกครองสวนทองถนในแตละประเทศ ดงตอไปน

92 เรองเดยวกน, หนา 10.

โครงสรางการปกครองทองถน

ในประเทศฟลปปนส

หมบาน (Barangay) /เทศบาล (Municipality) /

เมอง (City) /จงหวด (Province)

ฝายบรหาร สภาทองถน

51

ตารางท 3.1 ตางรางเปรยบเทยบองคกรปกครองสวนทองถนในกฎหมายตางประเทศ

เรอง ประเทศองกฤษ ประเทศญปน ประเทศฟลปปนส

1. รปแบบองคกรปกครองสวนทองถน

เขต อ าเภอ เขตอ านาจรวม เขตปรมณฑล เมองลอนดอน

เทศบาล จงหวด

หมบาน เทศบาล เมอง จงหวด

2. โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน

(1) ฝายบรหาร : - นายกเทศมนตรทางตรงบรหารรวมกบคณะเทศมนตร - คณะเทศมนตรบรหารรวมกบนายกเทศมนตรทางออม - นายกเทศมนตรทางตรงบรหารรวมกบผจดการสภา - คณะกรรมการ (2) สภาทองถน : สามารถแตงตงคณะกรรมการได

(1) ฝายบรหาร : ผวาราชการจงหวดหรอนายกเทศมนตร และคณะกรรมการบรหาร (2) สภาทองถน

(1) ฝายบรหาร (2) สภาทองถน

3. ลกษณะเดน

กฎหมายเปดโอกาสใหทองถนสามารถเลอกไดวาจะใชรปแบบของฝายบรหารแบบใด

การมคณะกรรมการบรหารในโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน เพอตรวจสอบและถวงดลอ านาจภายในฝายบรหารเอง

การน าเอาวฒนธรรมและการปกครองของชนเผาตางๆ มาเปนรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนเรยกวา “หมบาน”

52

3.2 การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน

การศกษาถงการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนครงนมขอบเขตในการศกษาคอ การมสวนรวมของประชาชนในประเทศองกฤษ ประเทศญปน และประเทศฟลปปนส ดงน

3.2.1 การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนของประเทศองกฤษ

การปฏรปการปกครองสวนทองถนในประเทศองกฤษเรมตงแต ค.ศ. 1992 โดยใหความส าคญ แกประชาชนเปนหลก สงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนท างานรวมกบภาคประชาชนและภาคสวนอน ตลอดจนปรบปรงการบรการสาธารณะ โดยมลกษณะการท างานทเปดเผยและรบผดชอบแกประชาชน กลาวคอ มการแจงขอมลขาวสารแกประชาชนสม าเสมอ ใหประชาชนเขามารวมแสดงความคดเหนและรบฟงความคดเหนของประชาชนในทองถน รวมทงการสรางระบบคณคาทดทสดแกประชาชน ทงน เมอ ค.ศ. 2008 กระทรวงสงเสรมชมชนและองคกรปกครองสวนทองถน (Department for Communities and Local Government) ไดเสนอรายงานเรอง “Communities in Control : Real People,Real Power” ตอรฐสภา และตอมาไดถกตพมพเปนการทวไปซงเปนการสงเสรมการมสวนรวมทางการเมองในระดบทองถนของประชาชน โดยมหลกการส าคญคอการมอบอ านาจในการควบคมการตดสนใจและการกระท ากจการภายในทองถนใหแกพลเมองในทองถนนนๆ โดยประชาชนมสทธในการมสวนรวมบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนในรายงานฉบบดงกลาว ดงน93

3.2.1.1 การเขาถงขอมลขาวสาร (to access to information) รฐบาลก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนตองสรางวธการในการรบรขอมลขาวสาร

ของทองถนใหแกประชาชนในทองถนผานระบบอนเตอรเนต เพอใหประชาชนสามารถเขาถงขอมลขาวสารนนไดอยางสะดวกและทวถง โดยเฉพาะอยางยงการบรหารกจการทเกยวกบการจดท าบรการสาธารณะหรอการตดสนใจในกจการของทองถนนนๆ อกทงองคกรปกครองสวนทองถนของประเทศองกฤษยงมแนวปฏบตในการเขาถงสทธในการรบรของประชาชน ดงน94

1) ประชาชนในทองถนนนจะตองรบรวาระการประชมซงประกาศใหทราบหนงสปดาหกอนการประชมวาสมาชกสภาจะประชมเรองอะไรบาง

93 สมคด เลศไพฑรย และคณะ, รายงานผลการศกษาวจยฉบบสมบรณโครงการศกษาวจยและแนวทางการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน : กรณศกษาเปรยบเทยบแนวทางของตางประเทศ (กรงเทพฯ: ส านกงานวฒสภา, 2551), หนา 179-180.

94 อรทย กกผล และคณะ, เรองเดม, หนา 84.

53

2) ประชาชนในทองถนนนจะตองรบรวาสภาทองถนไดตดสนใจอะไรไปบางแลว จากรายงานการประชมซงประกาศใหทราบภายหลงการประชมประมาณสองสปดาห รวมทงมรายงานผลการประชมซงเผยแพรหนงสปดาหกอนการประชมปกตของสภา

3) ประชาชนตองสามารถรวมรบฟงการประชมของสภาทองถนได 4) ประชาชนในทองถนตองมสวนตดสนใจในเรองการเกบภาษของสภาและ

การใชจายเงนซงตองด าเนนไปอยางเปดเผยและเขาใจงาย 5) องคกรปกครองสวนทองถนมการก าหนดมาตรฐานการบรการและ

ประกาศมาตรฐานนน ใหประชาชนไดรบทราบ เพอใหประชาชนสามารถตรวจสอบไดว าบรการสาธารณะทตนเองใชบรการนนมมาตรฐานถงเกณฑดงกลาวหรอไม 3.2.1.2 การรบฟงความคดเหนของประชาชน ป ค.ศ. 2006 ประเทศองกฤษไดจดท าสมดปกขาว “Strong and Prosperous Communities: The Local Government White Paper” ซ ง เปนการปฏรปการมส วนร วมของประชาชนในกจการของทองถนมากทสด กลาวคอ เปนการใหสทธแกประชาชนแสดงความคดเหน ตงประเดนปญหาและความตองการในการใหบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถน กลาวคอ การด าเนนกจการใดๆ ขององคกรปกครองสวนทองถนซงมผลกระทบตอประชาชนแลว ในการตดสนใจเพอด าเนนการนนๆ จะตองมกระบวนการปรกษาหารอกบประชาชน เพอใหการใหบรการขององคกรปกครองสวนทองถนสะทอนความตองการของประชาชนมากทสด95 โดยมกระบวนการในการรบฟงความคดเหนของประชาชน ดงน96 1) ในการก าหนดนโยบายเรองใดๆ ตองมการรบฟงความคดเหนเบองตนกบผทมสวนเกยวของและหนวยงานของรฐโดยตรงอยางนอย 1 ครง และตองด าเนนการเปนการทวไปใชเวลาประมาณ 12 สปดาห

2) กระบวนการในการรบฟงความคดเหนตองชดเจน กระชบ ไดสดสวน รบผดชอบ สม าเสมอ และมความโปรงใส อกทงประชาชนสวนใหญสามารถเขาถงได

3) ตองมการตอบค าถามตอความเหนของประชาชนได และแสดงใหเหนวาความเหนทไดรบจากประชาชนท าใหนโยบายมการเปลยนแปลงหรอไม อยางไร

4) ภายหลงการรบฟงความคดเหนแลว ตองจดท ารายงานสรปความคดเหน

95 สมคด เลศไพฑรย และคณะ, เรองเดม, หนา 180-181.

96 ปทมา สบก าปง, “การมสวนรวมของประชาชนชาวไทยในรอบทศวรรษทผานมา : สภาพปญหาและความทาทายในอนาคต ,” หนา 11-14. คนวนท 26 กนยายน 2556 จาก http:// www.kpi.ac.th/kpith/pdf/

54

โดยวเคราะหในทกประเดนความคดเหน อกทงมการตรวจสอบและประเมนผลจากการรบฟงความคดเหนในแตละครงดวย โดยองคกรปกครองสวนทองถนจะตองเผยแพรรายงานสรปความคดเหนดงกลาวอยางกวางขวาง 3.2.1.3 การจดท างบประมาณและนโยบาย ประชาชนในทองถนมสทธ เข าไปร วมในการประช มเ พอจดท างบประมาณ (Participatory Budgeting) เนองจากภารกจขององคกรปกครองสวนทองถนจะตองจดท างบประมาณประจ าปเพอด าเนนการขององคกรปกครองสวนทองถน 3.2.1.4 การจดท าแผนพฒนาทองถน หลกเกณฑในการจดท าแผนของเมองและเทศบาลในประเทศองกฤษ เปน ไปตามระเบยบวาดวยการจดท าแผนของทองถน ค.ศ. 2012 (The Town and Country Planning (Local Planning) (England) Regulation 2012) มาตรา 12 -13 ไดก าหนดใหการมสวนรวมของประชาชนอยในภาคเอกสารเพมเตมในการจดท าแผน กลาวคอ กอนทจะมการจดท าแผนของทองถน จะตองมเตรยมการใหบคคลซงเปนทปรกษาในการจดท าแผน มการสรปประเดนหลกในการท าแผนดงกลาว และเอกสารประกอบการท าแผนทองถน ทงน จะตองจดสงส าเนาแผนทองถนใหแกประชาชน กลมตวอยางไปพจารณาและบคคลนนจะตองไดรบแผนตามเวลาทกฎหมายก าหนดดวย

3.2.1.5 การรองเรยน (Petitions) ประชาชนสามารถรองเรยนปญหาตางๆ ทเกดขนในพนทได เชน ปญหาเกยวกบการ

จดการทอยอาศย รวมทงการมสวนรวมในกระบวนการงบประมาณทองถน ทงน หากประชาชนไมพอใจกบสภาพปญหาและวธการแกไขปญหาขององคปกครองสวนทองถน สามารถรองขอใหมการเปดอภปรายเรองดงกลาวในการประชมสภาทองถนได นอกจากน กฎหมายไดก าหนดวธการรองเรยนตอหนวยงานกลางซงมหนาทรบขอรองเรยนตางๆ ทเกยวกบกรณทประชาชนในฐานะผรบบรการสาธารณะจากองคกรปกครองสวนทองถนไดรบบรการทไมไดมาตรฐาน เปนการเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในลกษณะทเรยกวา “ระบบการตตงหรอกลาวหาองคกรปกครองสวนทองถน” (Local government complaints system) โดยการกลาวหานจะไดรบการไตสวนจากคณะกรรมาธการเพอการบรหารทองถน (Commissions for Local Administration) ซงแบงออกไดเปน 3 ประเภท ดงน

1) ผตรวจการการปกครองทองถน (Local government ombudsmen) ท าหนาทตรวจสอบองคกรปกครองสวนทองถนและหนวยงานทองคกรปกครองสวนทองถนจดตงขน ซงจะพจารณาขอรองเรยนทเกยวกบการจดบรการสาธารณะโดยหนวยขางตนและการบรหารราชการทวไป รวมถงมอ านาจหนาทกระท าการแทนสภาทองถนในกจการตางๆ อยางกวางขวาง รวมทงอ านาจหนาทของคณะกรรมการตดตามและตรวจสอบ อาท พจารณาและปรบปรงนโยบายของสภา จดท าขอเสนอดานนโยบายและงบประมาณตอสภา ควบคมและตรวจสอบคณภาพการใหบรการ พจารณาการตดสนใจในกจการตางๆ ทฝายบรหารเสนอเขามาผตรวจการการปกครองทองถนมอ านาจในการเรยกมา

55

พจารณา และการพจารณาแนวนโยบายหรอการตดสนใจของฝายบรหารกอนทจะน าไปปฏบตจรง พจารณาและตรวจสอบการท างานและการใหบรการวาเปนไปตามมาตรฐานทก าหนดไวหรอไม ตดตามและตรวจสอบองคกรอนๆ ทท างานใหบรการสาธารณะอยในพนททองถน รวมถงงานดานการสาธารณสข เปนตน ทงน สภาทองถนสามารถจดใหมผตรวจการการปกครองทองถนไดหลายคณะ โดยจดแบงตามกจการทไดรบมอบหมายใหตดตามตรวจสอบในดานตางๆ เชน ดานการศกษา ดานสงแวดลอม เปนตน หรออาจจะจดใหมคณะกรรมการตดตามตรวจสอบในกจการสาธารณะทมไดจดท าโดยองคกรปกครองทองถนเองกได แตตองมคณะกรรมการชดใหญทคอยตดตามดแลกจการของสภาทงหมดอยหนงคณะเสมอ97

2) คณะกรรมการวนยกลางแหงทองถน (The Standards Board for England) ท าหนาทตรวจสอบสมาชกสภาทองถนแตไมรวมถงพนกงานทองถน ซงจะพจารณา ขอรองเรยนทเกยวกบความประพฤตทขดตอวนยหรอจรรยาบรรณ (Code of conduct) ของสมาชกสภาทองถนนน และมหนาท 3 ลกษณะ คอ การใหแนวทาง แนะน า และควบคมดแลสมาชกสภา ใหปฏบตอยางถกตองตามวนยกลาง การรบเรองราวรองทกขอนเกดแตการประพฤตปฏบตทไมเหมาะสมของสมาชกสภา และการเสนอกรอบทางวนยเพมเตมจากวนยกลางเพอใหสภาพจารณาน ามาบงคบใชภายในองคกรปกครองสวนทองถนแหงนน

3) ผตรวจสอบวนจฉยขอรองเรยนอสระประจ าส านกงานมาตรฐานการศกษา ( independent complaints Adjudicator for Ofsted and the Adult Learning Inspectorate) มหนาทตรวจสอบผตรวจสอบโรงเรยน (School Inspections) สบสวนตามขอรองเรยนทไมไดรบการแกไขปญหาจากกระบวนการตรวจสอบของภายใน ซงถอเปนการตรวจสอบจรรยาบรรณของ ผตรวจสอบอกชนหนง แตไมอาจแกไขค าวนจฉยของผตรวจสอบโรงเรยนทไดวนจฉยไวแลวได

จากทกลาวมาขางตนนจะเหนวา ระบบการบรหารองคกรปกครองสวนทองถนของประเทศองกฤษมงเนนไปทการมประสทธภาพและความโปรงใสในการใหบรการแกประชาชนในทองถน ประกอบกบมชองทางการมสวนรวมและการตรวจสอบโดยภาคประชาชนไดในหลายรปแบบ ทงในระดบการรบรขอมลขาวสาร การปรกษาหารอโดยการรบฟงความคดเหนของประชาชน และการรองเรยนตอคณะกรรมการตางๆ ระดบความรวมมอกบองคกรปกครองสวนทองถน อาท การจดท างบประมาณและแผนพฒนาทองถน ตลอดจนระดบเสรมอ านาจใหแกประชาชนผานการท าประชามตในเรองโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน จงอาจกลาวไดวาการมสวนรวมในการปกครองสวนทองถนในประเทศองกฤษมลกษณะทเอออ านวยตอประชาชนใหมบทบาทในกระบวนการบรหารงานและการตรวจสอบ การบรหารงานทองถนโดยภาคประชาชน

97 มนส สวรรณ และคณะ, เรองเดม, หนา 88-89.

56

3.2.2 การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนของประเทศญปน รฐธรรมนญ มาตรา 93 ไดรบรองสทธของประชาชนผอาศยอยในทองถนใหมส ทธเลอกตงหวหนาฝายบรหารได อยางไรกตาม กฎหมายปกครองตนเองของทองถน ค.ศ. 1947 ประกอบกบพระราชบญญตวาดวยการกระจายอ านาจ ค.ศ. 1995 มการจดตงคณะกรรมการสงเสรมการกระจายอ านาจ โดยมเปาหมายทส าคญในการสรางความหลากหลายและการกระจายอ านาจโดยการเคารพต อความเหนของประชาชนในทองถน ทงน สทธในการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองทองถนมอยหลายประการ ไดแก สทธเลอกตงหวหนาฝายบรหารและสมาชสภาทองถน การรเรมกฎหมาย การลงประชามต การขอใหตรวจสอบ การยบสภา การถอดถอน และการฟองรองตอศาล ซงม รายละเอยดดงตอไปน98 3.2.2.1 การเปดเผยขอมลขาวสาร ประเทศญปนไดประกาศใชกฎหมายวาดวยการเปดเผยขอมลขาวสารของทางราชการ เมอวนท 1 เมษายน 2001 โดยน ามาใชกบกระทรวงในสวนกลางและหนวยงานของรฐอนๆ โดยประเทศญปนไดก าหนดขนตอนในการขอเปดเผยขอมลขาวสารไว99 3.2.2.2 การรเรมเสนอกฎหมาย (initiative) ตามมาตรา 74 ประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวนอยางนอย 1 ใน 50 หรอรอยละ 2 สามารถรองขอตอหวหนาฝายบรหารทองถน โดยการเขาชอตอราชการเพอตรวจสอบวาเปนผมสทธเลอกตงตามบญชของคณะกรรมการหรอไม และตองเสนอบญชรายชอของประชาชนผเขาชอรเรมกฎหมายดงกลาวแกประชาชนในทองถนเพอใหตรวจสอบตอไป หากประชาชนในทองถนทกทวงวามรายชอใดไมถกตองคณะกรรมการบรหารการเลอกตงทองถนจะเปนผวนจฉยในประเดนน และหากประชาชนไมพอใจในค าวนจฉยสามารถอทธรณไปยงคณะกรรมการบรหารการเลอกตงในระดบสงได ทงน เมอหวหนาฝายบรหารทองถนไดรบค ารองเกยวกบขอบญญตทองถนแลวตองท าความเหนประกอบการพจารณาพรอมขอเรยกรองดงกลาวตอสภาทองถน โดยสภาทองถนมดลพนจวา จะรบขอเรยกรองดงกลาวไวพจาณาหรอไม กรณจงเหนไดวาการรเรมเสนอกฎหมายโดยประชาชน ถอเปนสทธในการก าหนดความเปนอยของตนเองในทองถนผานทางขอเรยกรองขอใหประกาศใช แกไขเพมเตม หรอยกเลกขอบญญตทองถนของประชาชนนนเอง 3.2.2.3 การจดท าแผนทองถน

98นยม รฐอมฤต และคณะ, การปกครองทองถนเปรยบเทยบ (กรงเทพฯ: มหาวทยาลยรามค าแหง,

2520), หนา 217-218.

99Jean Heilman, New tool for public Participation in the Japanese Regulatory

System, Retrieved August 15, 2013, from http://www.jiaponline.org

57

แมจะไมมกฎหมายก าหนดกระบวนการในการมสวนรวมในการจดท าแผนโดยตรง แตแผนขององคกรปกครองสวนทองถนเปนการสะทองความตองการของประชาชนในทองถน การมสวนรวมจงเปนสงจ าเปน โดยประเทศญปนใชกระบวนการจดประชมระหวางคณะกรรมการจงหวดและตวแทนของประชาชน รวมทงการรบฟงความคดเหนของประชาชน ทงน ในการรบฟงความคดเหนเกยวกบการจดท าแผนทองถน แบงไดเปน 2 กรณ คอ การรบฟงความคดเหนเปนการเฉพาะเรอง เชน สวสดการสงคม การเกษตร ธรกจ หรอเปนกลมบคคลในทองถน เชน กลมผสงอาย กลมสตร กรณหนง และการรบฟงความคดเหนโดยอาศยพนทเปนเกณฑอกกรณหนง100 3.2.2.4 การรองขอใหตรวจสอบ (audit of business) ประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวนไมนอยกวา 1 ใน 50 หรอรอยละ 2 โดยการเขาชอรองขอใหตรวจสอบองคกรปกครองสวนทองถนไดในประเดนเรองรายได รายจาย และการบรหารงานของทองถน โดยคณะกรรมการตรวจสอบมอ านาจในการตรวจสอบการด าเนนการตางๆ ในความรบผดชอบของหวหนาฝายบรหารและคณะกรรมการบรหาร ทงน คณะกรรมการตรวจสอบจะรายงานผลการตรวจสอบไปยงสภาทองถน หวหนาฝายบรหาร คณะกรรมการบรหารทเกยวของ ตวแทนของประชาชนผรองขอ อกทงตดประกาศใหประชาชนทราบโดยทวกนดวย 3.2.2.5 การรองขอใหยบสภาทองถน ประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวน 1 ใน 3 ของประชาชนผมสทธเลอกตงทงหมดมสทธรองขอตอคณะกรรมการบรหารการเลอกตงจะเสนอเรองไปใหประชาชนในทองถนออกเสยงอกตอหนง หากประชาชนโดยเสยงขางมากเหนดวยกบการยบสภาทองถนจะท าใหสภาทงถนนนตองยบไปตามมตดงกลาว ทงน ในการใชสทธรองขอใหยบสภาทองถนจะตองด าเนนการภายหลงจากทสภาทองถนไดรบการเลอกตงมาแลวไมนอยกวา 1 ป 3.2.2.6 การลงประชามต (referendum) เมอสภาทองถนมมตใหประกาศใชรางขอบญญตทองถนหรอประเดนส าคญของทองถนใด หากฝายบรหารเหนวาประชาชนอาจไมเหนดวยกบรางขอบญญตหรอนโยบายดงกลาว เชน การทงขยะของภาคอตสาหกรรม พลงงานนวเคลยร เปนตน ดงนน ประชาชนสามารถแสดงทศนคตไดโดยตรงผานการลงประชามตได101

100 เคนโจ อะกซก และคณะ, “ประสบการณของญปนและฟลปปนสในดานการประสาน

แผนพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถน,” ใน โครงการวจยรวมกนระหวางไทยและญปน เรอง การเสรมสรางสมรรถนะขององคกรปกครองสวนทองถน (กรงเทพฯ: กระทรวงมหาดไทย, 2545), หนา 23. 101 Shigenori Matsui, The Political Participation and the Constitution in Japan Retrieved August 10, 2013, from http://www.juridicas. unam.mx/ wccl/ponencias /1/27/ pdf

58

3.2.2.7 การถอดถอน ประชาชนผมสทธเลอกตงจ านวน 1 ใน 3 ของผมสทธเลอกตงทงหมดมสทธยนถอดถอนได ทงนการถอดถอนอาจแบงไดเปน 3 กรณ ไดแก การถอดถอนสมาชกสภาทองถน ตามมาตรา 76 การถอดถอนหวหนาฝายบรหารและการถอดถอนเจาหนาท ตามมาตรา 81 กลาวคอ การถอดถอนสมาชกสภาทองถนและหวหนาฝายบรหารทองถนซงเปนต าแหนงทมาจากการเลอกตง จงตองเสนอใหประชาชนลงมตถอดถอนโดยคณะกรรมการบรหารการเลอกตงไดก าหนดไว และผเรยกรองตองกระท าการตามหลกเกณฑดงกลาวแลว ทงน หากปรากฏวาประชาชนเสยงสวนมากมมตเหนดวยกบการถอดถอนของผเรยกรอง จะเปนผลใหบคคลนนตองพนจากต าแหนง อยางไรกตาม การรองขอใหมการถอดถอนในกรณนจะกระท าไดตอเมอบคคลผด ารงต าแหนงไดด ารงต าแหนงหรอผานการรองเรยนมาแลวไมนอยกวา 2 ป ส าหรบการรองขอใหมการถอดถอนเจาหนาททไดรบการแตงตงโดยหวหนาฝายบรหาร โดยผานความเหนชอบจากสภาทองถนหรอสภาทองถนเปนผเลอกตง เชน รองผวาราชการจงหวด รองนายกเทศมนตร หวหนาสมบญช หวหนาฝายการคลง กรรมการของคณะกรรมการบรหาร ดงน การรองขอตองด าเนนการผานหวหนาฝายบรหารโดยไมตองเสนอเรองใหประชาชนลงประชามตดงเชนกรณแรก โดยหวหนาฝายบรหารจะเสนอขอเรยกรองตอสภาทองถน และหากสภาทองถนมมต 3 ใน 4 ของจ านวนสมาชกทมาประชมใหถอดถอน เจาหนาทดงกลาวจะตองพนจากต าแหนงไป อยางไรกตาม การยนขอเรยกรองใหถอดถอนในกรณนจ าตองด าเนนการตอเมอเจาหนาทไดด ารงต าแหนงมาแลวอยางนอย 1 ป และส าหรบกรรมการของคณะกรรมการบรหารตองด ารงต าแหนงมาแลว 6 เดอน จากทกลาวมาขางตนนจะเหนวา การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนของประเทศญปนมงเนนมอยในทกขนตอนของการบรหารจดการทองถน ทงยงไดเปดโอกาสใหประชาชนเขามาตรวจสอบการด าเนนงานไดหลาย จงอาจกลาวไดวาการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนในประเทศญปนมระดบการมสวนรวมทเขมขน โดยเรมจากระดบการรบรขอมลขาวสารของประชาชน ระดบการปรกษาหารอโดยการรบฟงความคดเหนของประชาชน การรองขอใหตรวจสอบ และการขอใหยบสภา ระดบความรวมมอกบองคกรปกครองสวนทองถนโดยประชมเชงปฏบตการในการจดท าแผนรวมกบประชาชน ตลอดจนระดบเสรมอ านาจใหแกประชาชนผานทางการท าประชามตและการถอดถอน 3.2.3 การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนของประเทศฟลปปนส การตรวจสอบและการก ากบดแลการบรหารกจการของทองถนในประเทศฟลปปนส ระบบถกสรางขนเพอใหเกดความโปรงใสและประชาชนสามารถเรยกรองและซกถามจากผบรหารได สามารถเรยกรองใหผบรหารรบผดชอบและออกจากต าแหนงได และอาจเรยกรองใหมการลงประชามตได ดงน

3.2.3.1 การรเรมขอบญญตทองถน ตามมาตรา 120 และ 121 แหงประมวลกฎหมายการปกครองสวนทองถน ค.ศ. 1991

59

ถอวาการเสนอขอบญญตทองถนเปนกระบวนการทางกฎหมาย ดวยเหตนผมสทธเลอกตงภายในองคกรปกครองสวนทองถนอาจเสนอ ตรา หรอแกไขค าสงใดๆ ไดโดยตรง ดวยการเขาชอของผมสทธเลอกตงภายในจงหวด เมอง เทศบาล และหมบาน

กระบวนการเสนอขอบญญตทองถน ตามมาตรา 122 แหงประมวลกฎหมายเดยวกน 1) กรณของจงหวดและเมองผมสทธเลอกตงเขาชอรวมกนไมนอยกวาหนง

พนคน กรณเทศบาลผมสทธเลอกตงเขาชอรวมกนหนงรอยคน และกรณหมบานผมสทธเลอกตงเขาชอรวมกนหาสบคน อาจยนค ารองตอสภาทองถน ส าหรบการเสนอ การรบ การยกเลก การแกไขขอบญญตทองถน ทงน ถาการกระท าดงกลาวไมชอบในการเสนอค ารองตอสภาทองถน ตวแทนของผเขาชอดงกลาว ซงมอบอ านาจโดยถกตอง อาจอทธรณโดยการยนหนงสอตอสภาทองถนภายในสามสบวนนบจากวนเสนอ

2) ประชาชนอาจเสนอขอบญญตเดยวหรอมากกวากได 3) โดยสภาทองถนจะตองประกาศรายชอผเขาชอตอสาธารณะ ตามเวลาท

กฎหมายก าหนด คอ กรณของจงหวดและเมอง 90 วน ในกรณเทศบาล 60 วน และกรณหมบาน 30 วน และเมอพนเวลาดงกลาวจะมการประกาศรบรองและจะสงใหประชาชนในทองถนรบรองอกชนหนง

ส าหรบผลจากการเสนอขอบญญตทองถนนน หากขอเสนอไดรบการอนมตจากเสยงสวนใหญของคะแนนเสยง จะมผลภายหลง 15 วนจากทไดรบการรบรอง ซงถอเปนการยนยน ฝายบรหารและสภาทองถน ตามมาตรา 123 อยางไรกตาม การเสนอขอบญญตทองถนในมาตรา 124 แหงประมวลกฎหมายดงกลาวไดก าหนดขอจ ากดในเสนอขอบญญตทองถนไว อาท ตองไมใชสทธเสนอมากกวาปละหนงครง ตองเปนเรองทอยในอ านาจตามกฎหมายของสภาทองถนทจะออกกฎหมายได และถากอนการเสนอขอบญญตทองถนมการอนมตขอบญญตทองถนโดยสภาและฝายผบรหารทองถนแลว ถอวาการเสนอขอบญญตดงกลาวตกไป มาตรา 124 3.2.3.2 ประชาชนและองคกรเอกชนสามารถเขามามสวนรวมในกระบวนการปกครองและการพฒนาทองถน102 รฐธรรมนญ ค.ศ. 1987 ไดบญญตเรองบทบาทและสทธขององคกรภาคประชาชนในกจการสาธารณะและการบรหารกจการทองถนแยกออกจากกน กลาวคอ รฐจะตองเคารพบทบาทขององคกรภาคประชาชน เพอใหประชาชนสามารถตรวจสอบและก ากบดแลได ภายใตกรอบของประชาธปไตย ผลประโยชนรวมกนของพวกเขา โดยสนตวธ และถกตองตามกฎหมาย อกทงองคกรภาคประชาชนตองเปนองคกรทเกดขนโดยสจรตจากการรวมกนของประชาชน ในการเพอสงเสรมผลประโยชนสาธารณะ มตวตนของผน าสมาชก และมโครงสรางขององคกร ทงนสทธของประชาชนและ

102 ปรชญา เวสารชช, เรองเดม, หนา 38.

60

องคกรภาคประชาชนในการมสวนรวมทางสงคม การเมอง เศรษฐกจ และการตดสนใจจะตองไมถกตดทอนลง โดยรฐตองอ านวยความสะดวกในการจดตงกลไกใหค าปรกษาในเรองดงกลาวอยางเพยงพอ

ทงน ประมวลกฎหมายการปกครองทองถน ค.ศ. 1991 บททส ไดบญญตเรองสทธของประชาชนและองคกรพฒนาเอกชนในลกษณะเชนเดยวกบบทบญญตของรฐธรรมนญขางตน ดงน103

1) องคกรปกครองสวนทองถนตองสงเสรมการจดตงและการด าเนนงานขององคกรภาคประชาชนและองคกรพฒนาเอกชน ซงถอเปนหนสวนขององคกรปกครองสวนทองถน

2) องคกรปกครองสวนทองถนอาจเขารวมเปนหนสวนในกจการตางๆ ขององคกรภาคประชาชนและองคกรพฒนาเอกชน เพอเพมการมสวนในการใหบรการพนฐานบางประการ การกอสราง การด าเนนโครงการตางๆ และเพอการพฒนาอตสาหกรรมในทองถน รายได เกษตรกรรม กระตนอตสาหกรรมในชนบท สงเสรมความสมดลของระบบนเวศ และการกนดอยดของประชาชน

3) องคกรปกครองสวนทองถนอาจใหความชวยเหลอทางการเงนหรออน ๆ แกองคกรภาคประชาชนและองคกรพฒนาเอกชน ส าหรบโครงการทมงเนนดานเศรษฐกจ สงคม สงแวดลอม หรอวฒนธรรม ทจะด าเนนการภายในกรอบอ านาจของกฎหมาย โดยผานผบรหารทองถนและดวยความเหนชอบของสภาทองถน

3.2.3.3 ประชาชนมสวนรวมในการบรหารโดยการเปนคณะกรรมการตางๆ 1) คณะกรรมการโรงเรยนประจ าทองถน หนาทของคณะกรรมการ เชน การ

ก าหนดงบประมาณสนบสนนการด าเนนการและการบ ารงรกษาโรงเรยน การใหค าแนะน าดานการศกษา การอนมตใหเงนกองทนการศกษาพเศษ เปนตน 104 ทงน ส าหรบองคประกอบของคณะกรรมการโรงเรยนเปนไปตามมาตรา 98 แหงประมวลกฎหมายการปกครองสวนทองถน ค.ศ. 1991 ไดแก หวหนาฝายบรหารของทองถนนนๆ และผอ านวยการสวนของโรงเรยนเปนประธานรวม ประธานคณะกรรมการการศกษาของสภาทองถน เหรญญกทองถนเปนตวแทนของเจาหนาททองถน ประธานการเลอกตงของสภาทองถน สมาคมผปกครอง ตวแทนขององคกรครในทองถน ตวแทนของบคลากรฝายปฏบตการของโรงเรยน และประชาชนภายในทองถน เปนสมาชก

2) คณะกรรมการสาธารณสขทองถน คณะกรรมการนมหนาทเสนอเกยวกบงบประมาณดานสาธารณสข และตงคณะกรรมการทปรกษาอน เปนตน105 ส าหรบองคประกอบของคณะกรรมการสาธารณสขทองถนเปนไปตามมาตรา 102 แหงประมวลกฎหมายการปกครองสวน

103 Local participation in Philippines Retrieved August 2, 2013, from http://

www.unescap.org/huset/lgstudy/country/philippines/philippines.html. 104 ปรชญา เวสารชช, เรองเดม, หนา 66.

105 ปรชญา เวสารชช, เรองเดม, หนา 66.

61

ทองถน ค.ศ. 1991 ไดแก หวหนาฝายบรหารของทองถนนนๆ เปนประธาน เจาหนาทสาธารณสขจงหวดเปนรองประธานกรรมการ และมประธานคณะกรรมการสขภาพของสภาทองถน ตวแทนจากภาคเอกชนหรอองคกรพฒนาเอกชนทเกยวของ ตลอดจนตวแทนของกรมอนามยในทองถน เปนสมาชก

3) คณะกรรมการพฒนาทองถน มหนาทเปนไปตามมาตรา 106 แหงประมวลกฎหมายการปกครองสวนทองถน ค.ศ. 1991 ในการใหค าแนะน าในเรองทศทางการพฒนาทางเศรษฐกจและสงคม ตลอดจนประสานงานดานการพฒนากบสภาความสงบเรยบรอยดวย 106 สวนองคประกอบของคณะกรรมการพฒนาจงหวดเปนไปตามมาตรา 107 ไดแก ฝายบรหาร สมาชกของสภาทองถน ตวแทนของสมาชกวฒสภา และผแทนจากองคกรพฒนาเอกชนทด าเนนงานภายในทองถน มจ านวนไมนอยกวา 1 ใน 4 ของจ านวนสมาชกทงหมด

ทงน ตามมาตรา 111 สภาพฒนาทองถนจะตองจดตงคณะกรรมการบรหาร มาเปนตวแทนและปฏบตหนาทแทนตนเองดวย และมอ านาจหนาท อาท ตรวจสอบการตดสนใจของสภา การกระท าในเรองทตองใหความสนใจเรงดวนหรอการกระท าโดยสภา ก าหนดนโยบายแผนงานและโครงการบนพนฐานของหลกการทวไปทวางไวโดยสภา เปนตน

กรณนจะเหนไดวาการมสวนรวมของประชาชนมลกษณะทเปนทางการในฐานะคณะกรรมการขององคกรตางๆ ซงจะมตวแทนของประชาชนและองคกรเอกชนเขารวมเปนกรรมการ ซงมใชบคคลทไดรบการแตงตงจากฝายบรหารจงท าใหมบทบาทในการตรวจสอบการท างานขององคกรปกครองสวนทองถนไดอยางอสระ

3.2.3.4 การจดท าแผนของทองถน ประมวลกฎหมายการปกครองทองถน ค.ศ. 1991 ไดก าหนดใหคณะกรรมการพฒนา

ทองถนรวบรวมแผนการพฒนาและโครงการการลงทนสาธารณะเพอทองถน คณะกรรมการนมองคประกอบดงทไดกลาวมาแลว ซงประชาชนสามารถเขาไปมสวนรวมในกาจดท าแผนไดในฐานะผแทนจากองคกรพฒนาเอกชนทด าเนนงานภายในทองถน มจ านวนไมนอยกวา 1 ใน 4 ของจ านวนคณะกรรมการทงหมด ขนตอนตอไปหลงจากการรวบรวมแผนทองถนดงกลาวแลว คณะกรรมการพฒนาทองถนจะตองเสนอแผนตอสภาทองถนเพอพจารณาอนมต โดยคณะกรรมการการเงนทองถน จะพจารณาจ านวนเงนทเหมาะสมเพอสนบสนนแผนพฒนาทองถนอกชนหนง แลวจงใหหนวยงานภายในองคกรปกครองสวนทองถนออกแผนพฒนาเปนล าดบสดทาย107

106 ปรชญา เวสารชช, เรองเดม, หนา 66

107 ยทากะ คาทายามา, “ประสบการณของญปนและฟลปปนสในดานการประสานแผนพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถน,” ใน โครงการวจยรวมกนระหวางไทยและญปน เรอง การเสรมสรางสมรรถนะขององคกรปกครองสวนทองถน (กรงเทพฯ: กระทรวงมหาดไทย, 2545), หนา 42 -43.

62

3.2.3.5 การจดตงระบบการแกไขความขดแยงภายในหมบาน (Village Magistrate System)

โครงการความยตธรรมในหมบานถอเปนโครงการอาสาสมครของชมชนทใหญทสด ซงเกยวกบการไกลเกลยของชมชน อนเปนระบบของการยตขอพพาทนอกศาลโดยปราศจากการใชอ านาจรฐบงคบและโดยประชาชนเอง ภายใตการรเรมของชมชนและตดสนความขดแยงของเอกชนดวยกนเอง ระบบนไดประหยดงบประมาณคาใชจายในศาลใหแกรฐบาลจ านวนมาก อกทงยงเปนการรกษาความสงบเรยบรอยในระดบชมชนทมความส าคญ การบรหารงานยตธรรมดานคดในศาลเกดความลาชาในการอ านวยความยตธรรม เพอแกไขสถานการณนรฐบาลไดจดตงโครงการยตธรรมหมบานขน ในป ค.ศ. 1978 ในหมบานประมาณ 42,000 หมบาน โดยการแตงตงคณะกรรมการไกลเกลยขอพพาทนอกศาลขน108 และจะแตงตงผอาวโสภายในหมบานเพอระงบขอพพาททเกดขน

3.2.3.6. การลงประชามตทองถน ประมวลกฎหมายการปกครองสวนทองถน ค.ศ. 1991 มาตรา 126 ถอวาประชามต

ทองถนเปนกระบวนการทางกฎหมาย ดวยเหตนผมสทธเลอกต งในองคกรปกครองสวนทองถนอาจอนมตหรอปฏเสธการแกไขขอบญญตทองถนโดยสภาทองถนได ทงน การลงประชามตทองถนจะจดขนโดยการควบคมของกรรมการการเลอกตง ซงการรบรองและประกาศผลการลงประชามตดงกลาว กรณของจงหวดและเมอง ภายใน 60 วน ส าหรบเทศบาล วน 45 วน และส าหรบหมบาน 30 วน

3.2.3.7 การถอดถอน (Recall) มาตรา 69 แหงประมวลกฎหมายการปกครองสวนทองถน ค.ศ. 1991 ประชาชนผม

สทธเลอกตงมสทธเรยกรองใหเจาหนาทของทองถนซงมาจากการเลอกตงตองพนจากต าแหนงได อาจรเรมจากสภาเรยกรองหรอจากประชาชนผมสทธเลอกตงกได ตามมาตรา 70 กลาวคอ ในกรณสภาเรยกรองในแตละองคกรปกครองสวนทองถน ประกอบดวย ฝายบรหารและฝายนตบญญต ซงจะมการท าประชามตอยางเปดเผยเพอเสนอใหมการถอดถอนเจาหนาทของทองถน โดยมตการเรยกรองใหถอดถอนตองไดรบคะแนนเสยงขางมากของผเขารวมประชม ส าหรบกรณประชาชนเปนผเรยกรองใหมการถอดถอนนน จะตองมประชาชนผมสทธเลอกตงอยางนอยรอยละ 25 ของผมสทธเลอกตง

ทงน เมอมการเรยกรองดงกลาวแลว จะตองมการจดใหมการเลอกตงในต าแหนง ทเรยกรองขนภายในเวลาทกฎหมายก าหนด ตามมาตรา 71 และถาผทถกเรยกรองใหออกจากต าแหนงไดรบคะแนนสงสดจากการเลอกตงใหม บคคลนนกยอมมสทธด ารงต าแหนงนนตอไป แตหากไมไดรบคะแนนสงสดผนนยอมพนจากต าแหนง และผทไดคะแนนสงสดจะเขาด ารงต าแหนงแทน ตามมาตรา 72 อยางไรกตาม ในระหวางทมกระบวนการเรยกรองใหถอดถอนดงกลาวขางตน กฎหมายก าหนดขอหาม

108 Local participation in Philippines, op.cit.

63

ไวในมาตรา 73 วาหามผถกเรยกรองใหถอดถอนลาออกจากต าแหนง และมขอจ ากดตามาตรา 74 คอจะเรยกรองใหออกจากต าแหนงไดเพยงครงเดยว และตองไมใชปแรกและปสดทายในวาระของการด ารงต าแหนงนน109

จากทกลาวมาขางตนนจะเหนวา การมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนของประเทศฟลปปนสมงเนนมลกษณะขององคกรกลมมากกวาปจเจกบคคล เนองจากประชาชนและชมชนมวฒนธรรมทเกดจากการรวมตวกนของชนเผาตางๆ และระบบการปกครองตนเอง ดงน ประชาชนและชมชนสามารถมสวนรวมในกระบวนการปกครองและการพฒนาทองถน ไดอยางกวางขวางและก าหนดใหรฐจะตองเคารพบทบาทขององคกรภาคประชาชน จงถอเปนลกษณะเดนของการมสวนรวมของชมชนในประเทศฟลปปนส และหากจะพจารณาระดบการมสวนรวมแลวเหนไดวาการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนอยระดบสง โดยเรมจากเสนอขอบญญตทองถน การเขารวมกบองคกรปกครองสวนทองถนในรปคณะกรรมการและการจดท าแผนพฒนาทองถน และประชาชนยงมอ านาจจดตงระบบระงบขอพพาทในชมชน การลงประชามต และการถอดถอน ซงเปนระดบการมสวนรวมของประชาชนทเขมขนเปนอยางยง

จากการศกษาประเดนการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนในแตละประเทศ จะเหนไดวาแตละประเทศไดมงเนนในแตละเรองทแตกตางกนไป ดงนน เพอประโยชนในการวเคราะหเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนในล าดบตอไป ในการนจงไดขอเปรยบเทยบเนอหาของแตละประเทศ เฉพาะในประเดนทเกยวกบการมสวนรวม ของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทย ดงตอไปน

109 ปรชญา เวสารชช, เรองเดม, หนา 64-65.

64

ตารางท 3.2 ตารางเปรยบเทยบการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการทองถนในตางประเทศ

การมสวนรวม ประเทศองกฤษ ประเทศญปน ประเทศฟลปปนส

1. การเขาถงขอมลขาวสาร

-อปท. ตองสรางวธ การรบรขอมลขาวสารใหแกประชาชนผานระบบอนเทอรเนต -ประชาชนมสทธเขารวมประชมสภาทองถน รบรวาระการประชม และมตทประชม

มกฎหมายวาดวยขอมลขาวสารของทางราชการ โดยน ามาใชกบราชการสวนทองถนดวย

-

2. การรบฟงความคดเหนของประชาชน

การด าเนนกจการใดๆ ของ อปท. ซงมผลกระทบตอประชาชนแลว ในการตดสนใจเรองนนๆ ตองมกระบวนการปรกษาหารอกบประชาชน

- -

3. การจดท าแผนพฒนาทองถน

กอนการจดท าแผนตองผานการปรกษาจากประชาชนกลมตวอยางกอน

มการประชมระหวางคณะกรรมการจงหวดและตวแทนของประชาชน และมการรบฟงความคดเหนของประชาชน

ประชาชนมสวนรวมในการจดท าแผนในฐานะผแทนจากองคกรพฒนาเอกชน

4. การรเรมเสนอกฎหมาย

- ผมสทธเลอกตงจ านวนรอยละ 2 รองขอตอหวหนาฝายบรหาร แลวหวหนาฝายบรหาร ท าความเหนเสนอพรอม

เปนกระบวนการทางกฎหมาย ดวยเหตนผมสทธเลอกตงภายในอปท. อาจเสนอ ตรา หรอแกไขค าสงใดๆ ได

65

ตารางท 3.2 (ตอ)

การมสวนรวม ประเทศองกฤษ ประเทศญปน ประเทศฟลปปนส

4. การรเรมเสนอกฎหมาย

ขอเรยกรองใหสภาทองถน เพอพจารณา

โดยตรง ดวยการเขาชอของผมสทธเลอกตงจ านวนส าหรบจงหวดและเมองไมนอยกวา 1,000 คน เทศบาล 10 คน และหมบาน 50 คน โดยเสนอตออปท. เพอพจารณาตอไป

5. การลงประชามต

- หากฝายบรหารเหนวาประชาชนอาจไมเหนดวยกบรางขอบญญตทองถนหรอนโยบาย สามารถจดท าประชามตได

ประชาชนผมสทธเลอกตงอาจอนมตหรอปฏเสธการแกไขขอบญญตทองถนไดโดยการท าประชามต

6. การถอดถอน - ประชาชน 1 ใน 3 ของผมสทธเลอกตงทงหมดมสทธยนถอดถอนได 3 กรณ ไดแก การถอดถอนสมาชกสภาทองถน ถอดถอนหวหนาฝายบรหารและเจาหนาท ถอดถอนสมาชกสภาทองถนและหวหนาฝายบรหาร และจะมผลเมอประชาชนเสยงขางมากมมตใหถอดถอน

ประชาชนผมสทธเลอกตงรอยละ 25 เขาชอกน ซงจะตองมการจดใหมการเลอกตงใหมภายในเวลาทกฎหมายก าหนด

บทท 4

“การกระจายอ านาจการปกครอง” และ “การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน” ในประเทศไทย

องคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยการปกครองในทองถน (Local Administration) ระดบรากหญาทเกยวของและใกลชดกบประชาชนในทองถนโดยตรง มฐานะเปนตวแทนของประชาชน ในทองถนทท าหนาทเปนกระบอกเสยงแทนประชาชนในพนท ดงนน การมสวนรวมของประชาชน ในการบรหารกจการของทองถนจงถอเปนเรองส าคญ เพราะเปนการลดอ านาจหนาทของรฐสวนกลางทางหนง ทงยงเปนการเพมอ านาจของทองถนใหเขมแขงขน110 ทงน รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ไดก าหนดแนวทางและนโยบายในการบรหารราชการแผนดนไวในมาตรา 78 วารฐตองกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนพงตนเองและตดสนใจในกจการของทองถนไดเอง และสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนมสวนรวมในการด าเนนการตามแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ พฒนาเศรษฐกจของทองถน ระบบสาธารณปโภคและสาธารณปการอนๆ เปนตน จงเหนไดวารฐธรรมนญฉบบปจจบน ไดก าหนดใหประชาชนในทองถนมสวนรวมทางการเมองผานทางองคกรกระจายอ านาจการปกครอง ทเรยกวา “องคกรปกครองสวนทองถน”

ในการพจารณาหลกกฎหมายของประเทศไทยในบทน มประเดนส าคญทตองศกษา ไดแก การกระจายอ านาจการปกครอง การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน และการมสวนรวมของชมชนในการบรหารกจการทองถนตามพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551

4.1 การกระจายอ านาจการปกครอง

การกระจายอ านาจการปกครองในประเทศไทยมววฒนาการมาอยางตอเนอง ตงแตสมยของพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว และมพฒนาการมาจนถงปจจบนเกดขนในยคหลงการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ทงสน กลาวคอ การปกครองสวนทองถนในประเทศไทยเรมขนใน

110 สนทรยา เหมอนพะวงศ, เรองเดม, หนา 99-100.

67

สมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว ซงมการปฏรประบบราชการขนานใหญ โดยมการจดตงสขาภบาลกรงเทพขนเปนครงแรก ตอมาไดมการจดตงสขาภบาลทาฉลอมและสขาภบาลหวเมองตางๆ ขนเปนจ านวนมาก ตอมาในสมยของพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหว ไดมการมอบหมายคณะกรรมการชดหนงทมนายอารด เครก (R.D. CRAIG) ทปรกษาชาวตางประเทศของรฐบาล ท าหนาทจดท ารางกฎหมายเทศบาลขน ก าหนดใหเทศบาลมการปกครองตนเองไดมากกวารปแบบสขาภบาล ซงมกจะใหรฐมนตร ผวาราชการจงหวด หรอขาราชการสวนภมภาคเปนผดแล โดยรางกฎหมายเทศบาลไดจดท าขนแตมไดประกาศใชจนกระทงมการปฏวตเปลยนแปลงการปกครองขนในป พ.ศ. 2475111 ภายหลงการเปลยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบรณาญาสทธราชยมาเปนระบอบประชาธปไตยโดยคณะราษฎร ไดมการปฏรประบบราชการทมอยเดมทงหมด โดยแบงการบรหา รราชการออกเปน 3 ระดบ ไดแก ราชการบรหารสวนกลาง ราชการบรหารสวนภมภาค และราชการบรหารสวนทองถน ส าหรบราชการบรหารสวนทองถน คณะราษฎรไดจดตงระบบการปกครองสวนทองถนในรปแบบ “เทศบาล” ซงน ามาจากระบบคอมมน (Commune) ของประเทศฝรงเศส เนองจากสขาภบาลทตงขนเดมถกยกเลกไป โดยรปแบบเทศบาลนมการแกไขเปลยนแปลงอยหลายครงจนกระทงทใชอยในปจจบน อยางไรกตาม การจดตงองคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบเทศบาลมไดเปนไปตามแผนทรฐบาลวางไว เนองจากรฐบาลตองการจดตงเทศบาลขนทกต าบลซงในขณะนนมอยประมาณ 2,000 ต าบล แตปรากฏวาป พ.ศ. 2476-2495 มการจดตงเทศบาลไดเพยงรอยกวาแหงเทานน ท าใหในป พ.ศ. 2495 รฐบาลจงไดตราพระราชบญญตสขาภบาล พ.ศ. 2495 ขน เปนการน ารปแบบของสขาภบาลแตเดมมาใชควบคกบรปแบบเทศบาล และในป พ.ศ. 2496 รฐบาลไดแกไขกฎหมายเทศบาลใหมเปนพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 โดยมการแกไขเพมเตมหลายครง และยงมผลใชบงคบอยจนทกวนน ตอมารฐบาลเหนวาประชาชนทอยนอกเขตเทศบาลและสขาภบาลไมมองคกรปกครองสวนทองถนใดท าหนาทดแล จงรเรมจดตงองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบใหมขนในป พ.ศ. 2498 เรยกวา “องคการบรหารสวนจงหวด” ซงเปนองคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญขนมาท าหนาทดงกลาว ตอมาถกยกเลกโดยการตราพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 ขนมาใชบงคบแทน และมผลอยจนถงปจจบน และในป พ.ศ. 2499 รฐบาลไดจดตง “สภาต าบล” และ“องคการบรหารสวนต าบล” ขน แตไมคอยประสบความส าเรจมากนก จนกระทงมการตราพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 ขน และมผลใชบงคบอยจนถงปจจบน อยางไรกตาม มการปฏรปการปกครองทองถนครงส าคญในป พ.ศ. 2540 ถอไดวาตงแตนนประเทศไทยไดใหความส าคญตอการกระจายอ านาจปกครอง โดยมการยกเลกฐานะสขาภบาลทมอยเดมและเปลยนแปลงฐานะเปนเทศบาลทงหมด ตามพระราชบญญตเปลยนแปลงฐานะของสขาภบาลเปนเทศบาล พ.ศ.2542

111 สมคด เลศไพฑรย, เรองเดม, หนา 14-17.

68

ส าหรบการกระจายอ านาจการปกครองในยคปฏรปการบรหารราชการแผนดน เกดขนตงแต พ.ศ.2540 เปนตนมาจนถงปจจบน โดยรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยมความมงหมายในการเพมอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน เหนไดจากบทบญญตทเกยวกบการกระจายอ านาจปกครองและการปกครองสวนทองถนสองหมวดดวยกน กลาวคอ หมวด 5 แนวนโยบายพนฐานแหงรฐ และหมวด 14 วาดวยการปกครองสวนทองถน เมอพจารณาบทบญญตดงกลาวแลวจะพบวารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยมเจตนารมณทจะสงเสรมการกระจายอ านาจและการมสวนรวมของประชาชนในการ

ปกครองสวนทองถนอยางแทจรง โดยสามารถแบงออกได 6 ประการ ดงน112 ประการทหนง นโยบายตอการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถน ตามมาตรา 78 (2) รฐตองจดระบบการบรหารราชการสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน ใหมขอบเขต อ านาจหนาท และความรบผดชอบทชดเจนเหมาะสมแกการพฒนาประเทศ และสนบสนนให จงหวดมแผนและงบประมาณเพอพฒนาจงหวด เพอประโยชนของประชาชนในพนท ประการทสอง เพมความเปนอสระใหองคกรปกครองสวนทองถน ตามบทบญญตในมาตรา 281 รฐจะตองสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลกในการจดท าบรการสาธารณะและมสวนรวมในการตดสนใจแกไขปญหาในพนท ประกอบกบในการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน มาตรา 282 วรรคสอง ใหมการก าหนดมาตรฐานกลางเพอเปนแนวทางใหองคกรปกครองสวนทองถนเลอกไปปฏบตไดเอง โดยค านงถงความเหมาะสมในระดบการพฒนาและประสทธภาพในการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนในแตละรปแบบ โดยไมกระทบตอความสามารถในการตดสนใจด าเนนงานตามความตองการขององคกรปกครองสวนทองถน รวมทงจดใหมกลไกการตรวจสอบการด าเนนงาน โดยประชาชนเปนหลก ประการทสาม สรางความชดเจนในการจดสรรและการจดเกบรายได โดยกฎหมายกระจายอ านาจตองก าหนดการจดสรรรายไดระหวางราชการสวนกลางและสวนภมภาคกบองคกรปกครองสวนทองถน โดยค านงถงการกระจายอ านาจเพมขนตามระดบความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถนในแตละรปแบบ พรอมกบการก าหนดใหมกฎหมายรายไดทองถน เพอก าหนดอ านาจหนาทในการจดเกบภาษและรายไดอนขององคกรปกครองสวนทองถนและใหมการทบทวนกฎหมายรายไดทองถน ทกระยะไมเกน 5 ป ตามมาตรา 283 ประการทส ยกระดบการบรหารงานบคคล กลาวคอ การบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถนตองมมาตรฐานทสอดคลองกนและอาจไดรบการพฒนารวมกน หรอสบเปลยนบคลากรของ

112 อภชาต สถตนรามย, “รฐธรรมนญ การกระจายอ านาจและการมสวนรวมของประชาชน,”เอกสารประกอบการสมมนาทางวชาการประจ าป 2554 ครงท 34 เรองไดเวลาปฏรป . . . เพอพฒนาเศรษฐกจทเปนธรรม (กรงเทพฯ: มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2554), หนา 148-152.

69

องคกรปกครองสวนทองถนดวยกนได อกทงก าหนดใหมองคกรพทกษคณธรรมของขาราชการ สวนทองถน เพอสรางระบบคมครองคณธรรมและจรยธรรมในการบรหารงานบคคล ตามมาตรา 288 ประการทหา สรางความโปรงใสในการด าเนนงานของสมาชกและผบรหารทองถน โดยการก าหนดใหน าบทบญญตทเกยวกบการกระท าทเปนการขดกนแหงผลประโยชนมาบงคบใชกบสมาชกและผบรหารทองถน ตามมาตรา 284 วรรคสบ ประการสดทาย การใหความส าคญกบการมสวนรวมของประชาชนและชมชน โดยรฐจะตองด าเนนนโยบายดานการมสวนรวมของประชาชน ตามมาตรา 87 ทงการก าหนดใหมกลไกการตรวจสอบการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถนโดยประชาชนเปนหลก ในมาตรา 282 วรรคสอง การก าหนดใหประชาชนในทองถนมสทธมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน ตามมาตรา 287 การใหประชาชนมสทธเขาชอเสนอขอบญญตทองถนโดยมไดก าหนดจ านวนผเขาชอเสนอขอบญญตทองถนเปนจ านวนแนนอน ตามมาตรา 285 และการใหประชาชนมสทธเขาชอกน ถอดถอนผบรหารและสมาชกสภาทองถนโดยไมก าหนดจ านวนผเขาชอไวเชนกน ตามมาตรา 286 อกทงมาตรา 290 (4) ไดก าหนดใหชมชนมสวนรวมในการอนรกษคณภาพสงแวดลอม จงเหนไดวารฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยมทศทางในการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน โดยการเพมอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ลดอ านาจรฐสวนกลาง สรางความโปรงใส และในประการส าคญเปนการเพมสทธการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนมากขน เพอเปนพนฐานในการพฒนาประชาธปไตยทเขมแขงในระดบชาตตอไป

ทงน ปจจบนกฎหมายไดก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนมอย 2 ประเภท ไดแก รปแบบทวไป และรปแบบพเศษ ดงน113

1. รปแบบทวไป ไดแก องคการบรหารสวนจงหวด เทศบาล และองคการบรหารสวนต าบล ซงตามพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2542 ไดบญญตใหองคการบรหารสวนจงหวดเปนหนวยการปกครองทองถนขนาดใหญทมพ นทครอบคลม เทศบาลและองคการบรหารสวนต าบล โดยองคการบรหารสวนจงหวดนจะมอ านาจหนาทในการจดท าแผนพฒนาจงหวด ประสานงาน ใหความรวมมอและสนบสนนหนวยการปกครองทองถนขนาดเลก ตลอดทงด าเนนการในกจการทหนวยการปกครองทองถนขนาดเลกไมสามารถท าได เพราะกจการดงกลาวเปนกจการทครอบคลมพนทกวาง เปนกจการทตองการความเปนเอกภาพ และเปนเรองทเกนขดความสามารถของหนวยการปกครองทองถนขนาดเลกจะกระท าได ในสวนของ

113 สมคด เลศไพฑรย, การกระจายอ านาจตามพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ .ศ.2542 (กรงเทพฯ: ศนยศกษาการพฒนาประชาธปไตย มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2543), หนา 15.

70

เทศบาลและองคการบรหารสวนต าบลซงเปนหนวยการปกครองทองถนขนาดเลกจะมอ านาจหนาทในการใหบรการสาธารณะตางๆ ภายในพนทรบผดชอบของตนเอง

2. รปแบบพเศษ ไดแก กรงเทพมหานคร และเมองพทยา ซงตามพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ .ศ. 2542 ซงไดก าหนดใหกรงเทพมหานครมฐานะเปนหนวยการปกครองทองถนขนาดใหญมอ านาจหนาทเทยบเทากบองคการบรหารสวนจงหวด ในขณะทเมองพทยามฐานะเปนหนวยการปกครองทองถนขนาดเลกทมพนทอยในเขตองคการบรหารสวนจงหวด อ านาจหนาทของเมองพทยาจงเทยบเทากบเทศบาลและองคการบรหารสวนต าบล

อนง ในการศกษาครงนไดก าหนดขอบเขตการศกษาไวเฉพาะองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบทวไป คอ องคการบรหารสวนจงหวด เทศบาล และองคการบรหารสวนต าบล เทานน และมประเดนในการศกษา ไดแก โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน และอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน โดยมรายละเอยดดงตอไปน

4.1.1 โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 284 ก าหนดโครงสรางขององคกรปกครองสวน

ทองถนของประเทศไทยไวใหมสภาทองถนซงมาจากการเลอกตง และคณะผบรหารทองถนหรอผบรหารทองถนซงมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนหรอมาจากความเหนชอบของสภาทองถน โดยทงสองสวนมวาระการด ารงต าแหนงคราวละสป โดยองคกรปกครองสวนทองถนในแตละรปแบบจะไปก าหนดรายละเอยดไวในพระราชบญญตจดตงองคกรปกครองสวนทองถนนนๆ ดงน

4.1.1.1 องคการบรหารสวนจงหวด พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 ก าหนดใหมหนวยการบรหารราชการสวนทองถนรปแบบหนง เรยกวา “องคการบรหารสวนจงหวด” โดยมอยทกจงหวด จงหวดละ 1 แหง มฐานะเปนนตบคคล มพนทรบผดชอบทวทงจงหวด และทบซอนกบพนทของหนวยการบรหารราชการสวนทองถนอน ไดแก เทศบาล และองคการบรหารสวนต าบล ส าหรบการจดโครงสรางภายในขององคการบรหารสวนจงหวดไดจดแบงการบรหารงานออกเปน 2 สวน คอ สภาจงหวดเปนฝายนตบญญต และนายกองคการบรหารสวนจงหวดเปนหวหนาฝายบรหาร 1) สภาองคการบรหารสวนจงหวด สภาองคการบรหารสวนจงหวดประกอบดวยสมาชกซงมาจากการเลอกตงโดยตรงจากประชาชน ตามพระราชบญญตการเลอกตงสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถน พ.ศ. 2545 และมวาระในการด ารงต าแหนงคราวละ 4 ป ส าหรบจ านวนสมาชกสภาจงหวดนน มาตรา 9 แหงพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ .ศ. 2540 ใหถอเกณฑจ านวนประชากรแตละจงหวดตามหลกฐานทะเบยนราษฎรทประกาศในปสดทายกอนปทมการเลอกตง ดงน

71

(1) จงหวดใดมราษฎรไมเกน 500,000 คน มสมาชกสภาจงหวดได 24 คน (2) จงหวดใดมราษฎรเกนกวา 500,000 คน แตไมเกน 1,000,000 คน มสมาชกสภาจงหวดได 30 คน (3 ) จ งหว ด ใดม ราษฎร เกนกว า 1,000,000 คน แต ไม เก น 1,500,000 คน มสมาชกสภาจงหวดได 36 คน (4 ) จ งหว ด ใดม ราษฎร เกนกว า 1,500,000 คน แต ไม เก น 2,000,000 คน มสมาชกสภาจงหวดได 42 คน (5) จงหวดใดมราษฎรเกนกวา 2,000,000 คน มสมาชกสภาจงหวดได 48 คน ในการประชมสภาทองถนครงแรกนนจะมการเลอกตงสมาชกดวยกนเองขนมาเปนประธานสภาและรองประธานสภา ท าหนาทด าเนนกจการของสภาจงหวด และด าเนนการประชมใหเปนไปตามระเบยบของสภา และเรยกประชมสภาสมยสามญและสมยวสามญ การประชมสามญโดยทวไปแลวจะม 2 สมยตอป สวนระยะเวลาในการประชมแตละสมยนนเปนอ านาจของสภา ทจะก าหนดขน ส าหรบการเรยกประชมสมยวสามญนนโดยทวไปแลวจะมขนได กตอเมอมเหตจ าเปนตองเปดประชมสภา และการรองขอของนายกองคการบรหารสวนจงหวดหรอสมาชกจ านวน ไมนอยกวาหนงในสาม ตามมาตรา 22 ถงมาตรา 25 แหงพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 นอกจากนสภาจงหวดยงมอ านาจในการแตงตงสมาชกสภาจงหวดเปนคณะกรรมการสามญ และมอ านาจเลอกบคคลซงไมไดเปนสมาชกสภาจงหวดรวมเปนคณะกรรมการวสามญ เพอกระท ากจการหรอพจารณาสอบสวนเรองใดๆ อนอยในอ านาจหนาทของสภาจงหวด 2) นายกองคการบรหารสวนจงหวด มาตรา 35 แหงพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 ก าหนดใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดมาจากเลอกตงโดยตรงของประชาชน ภายใตหลกเกณฑและเงอนไขดงทบญญตไวในพระราชบญญตการเลอกตงสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถน พ.ศ. 2545 และมวาระการด ารงต าแหนง 4 ปเชนเดยวกบสภาองคการบรหารสวนจงหวด แตนายกองคการบรหารสวนจงหวดนนไมอาจด ารงต าแหนงตดตอกนเกน 2 วาระได ทงน นายกองคการบรหารสวนจงหวดสามารถแตงตงรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดซงไมไดเปนสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดเปนรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดได โดยมาตรา 35/3 ไดก าหนดจ านวนรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดไว ดงน (1) จงหวดทมสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด 24 คน หรอ 30 คน ใหแตงตงรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดไดไมเกน 2 คน

72

(2) จงหวดทมสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด 36 คน หรอ 42 คน ใหแตงตงรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดไดไมเกน 3 คน (3) จงหวดทมสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด 48 คน ใหแตงตงรองนายกองคการบรหารสวนจงหวดไดไมเกน 4 คน

ส าหรบอ านาจและหนาทของนายกองคการบรหารสวนจงหวดนน มาตรา 35/5 แหงพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 ไดก าหนดใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดมอ านาจหนาทในการก าหนดนโยบายโดยไมขดตอกฎหมายและรบผดชอบในการบรหารขององคการบรหารสวนจงหวดใหเปนไปตามกฎหมาย ระเบยบ ขอบงคบ ขอบญญต และนโยบาย ค าสง อนมต อนญาต เกยวกบราชการตามอ านาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด แตงตงและถอดถอนรองนายกองคการบรหารสวนจงหวด เลขานการนายกองคการบรหารสวนจงหวด ทปรกษานายกองคการบรหารสวนจงหวด วางระเบยบตางๆ เพอใหการบรหารองคการบรหารสวนจงหวดเปนไปดวยความเรยบรอย รกษาการตามขอบญญตองคการบรหารสวนจงหวด รวมถงการปฏบตหนาทอนตามทกฎหมายบญญต 4.1.1.2 เทศบาล

เทศบาลจดตงขนตามพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ถอไดวาเปนองคกรปกครองสวนทองถนทเกาแกทสดของไทย หากรฐพจารณาเหนควรทจะยกฐานะทองถนใดขนเปนเทศบาล ตามมาตรา 7 แหงพระราชบญญตดงกลาว รฐจะตราพระราชกฤษฎกายกฐานะใหทองถนนนเปนเทศบาลได ทงน พระราชบญญตดงกลาวไดจ าแนกเทศบาลตามเกณฑรายไดและประชากรในพนท ออกเปน 3 ประเภท ดงน114 1. เทศบาลต าบล คอ ทองถนซงมประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะขนเปนเทศบาลต าบลโดยมการระบชอและเขตเทศบาลไวดวย ตามมาตรา 9 แหงพระราชบญญตดงกลาว อยางไรกตามกฎหมายมไดก าหนดหลกเกณฑและเงอนไขของการเปนเทศบาลต าบลเอาไว นอกจากนไดมการตราพระราชบญญตเปลยนแปลงฐานะสขาภบาลเปนเทศบาล พ.ศ. 2542 ท าใหสขาภบาลทเคยมอยเดม ยกฐานะขนเปนเทศบาลต าบลและบญญตใหยกเลกกฎหมายวาดวยสขาภบาล เนองจากการปกครองสวนทองถนในรปแบบสขาภบาลมโครงสรางไมสอดคลองกบบทบญญต ของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (พ.ศ. 2540) 2. เทศบาลเมอง อาจจ าแนกออกเปน 2 กรณ ไดแก ทองถนอนเปนทตงศาลากลางจงหวดกรณหนง และทองถนชมนมชนทมราษฎรตงแต 10,000 คนขนไป และมรายไดพอควรแกการ

114 นนทวฒน บรมานนท, การปกครองสวนทองถน, พมพครงท 6 (กรงเทพฯ: วญญชน, 2552), หนา 133-134.

73

ปฏบตกจการตางๆ ตามกฎหมายอกกรณหนง ส าหรบการยกฐานะทองถนใดขนเปนเทศบาลเมอง ใหประกาศเปนประกาศกระทรวงมหาดไทย ตามมาตรา 10 แหงพระราชบญญตฉบบเดยวกน 3. เทศบาลนคร เปนทองถนทมราษฎรตงแต 50,000 คนขนไป และมรายไดพอควรแกการทจะปฏบตกจการตางๆ ส าหรบการยกฐานะทองถนใดขนเปนเทศบาลนครใหประกาศเปนประกาศกระทรวงมหาดไทยเชนกนและตองระบชอและเขตของเทศบาลไว ตามมาตรา 11 แหงพระราชบญญตฉบบเดยวกน ส าหรบการจดโครงสรางของเทศบาลไดใชรปแบบของระบบรฐสภา โดยแบงโครงสรางออกเปน 2 สวน ไดแก สภาเทศบาลท าหนาทเปนฝายนตบญญต และนายกเทศมนตรท าหนาทเปนฝายบรหาร และทงสองสวนนมาจากการเลอกตงโดยตรงจากประชาชนซงเปนผลมาจากการแกไขเพมเตมพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2546 โดยจะไดพจาณาตามล าดบดงตอไปน 1) สภาเทศบาล สภาเทศบาลเปนฝายทคอยควบคมและตรวจสอบฝายบรหารตามหลกการถวงดลอ านาจ ประกอบดวยสมาชกสภาเทศบาลทมาจากการเลอกตงโดยตรงจากประชาชน ตามพระราชบญญตการเลอกตงสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถน พ.ศ. 2545 สมาชกสภาเทศบาลมวาระการด ารงต าแหนง 4 ป โดยจ านวนของสมาชกสภาเทศบาลนจะขนอยกบประเภทของเทศบาล กลาวคอ สภาเทศบาลต าบลมสมาชกทงหมด 12 คน สภาเทศบาลเมองมสมาชกทงหมด 18 คน และสภาเทศบาลนครมสมาชกทงหมด 24 คน สภาเทศบาลจะมประธานสภาหนงคน และรองประธานสภาหนงคน โดยจะเลอกมาจากสมาชกตามมตสภาเทศบาล ประธานสภามหนาทด าเนนกจการของสภาเทศบาลใหเปนไปตามระเบยบขอบงคบการประชมเทศบาล และควบคมบงคบบญชารกษาความสงบ รวมทงเปนตวแทนของสภาเทศบาลในกจการภายนอก 2) นายกเทศมนตร นายกเทศมนตรคนหน งซ งมาจาการเลอกต ง โดยตรงจากประชาชน ตามพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ประกอบพระราชบญญตการเลอกตงสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถน พ.ศ. 2545 นายกเทศมนตรมวาระการด ารงต าแหนง 4 ป แตไมอาจด ารงต าแหนงตดตอกนไดเกน 2 วาระ โดยนายกเทศมนตรมหนาทควบคมและรบผดชอบในการบรหารกจการของเทศบาล และเปนผบงคบบญชาของพนกงานเทศบาลและลกจางเทศบาล ตามทก าหนดไวในมาตรา 48 สตตรส ทงน นายกเทศมนตรอาจแตงตงรองนายกเทศมนตรซงมใชสมาชกสภาเทศบาลเพอชวยเหลอ ในการบรหารงานตามทนายกเทศมนตรมอบหมายได โดยมาตรา 48 อฏฐ ก าหนดจ านวนของ รองนายกเทศมนตรไวซงขนอยกบประเภทของเทศบาล กลาวคอ เทศบาลต าบลมรองนายกเทศมนตรไดไมเกน 2 คน เทศบาลเมองมรองนายกเทศมนตรไดไมเกน 3 คน และเทศบาลนครมรองนายกเทศมนตรไดไมเกน 4 คน

74

4.1.1.3 องคการบรหารสวนต าบล องคการบรหารสวนต าบลเปนองคกรปกครองสวนทองถนทไดรบการยกฐานะมาจากสภาต าบล ตามพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 มหลกเกณฑในการจดตงองคการบรหารสวนต าบลไวในมาตรา 40 กลาวคอ สภาต าบลใดมรายไดโดยไมรวมเงนอดหนน ในปงบประมาณทลวงมาตดตอกนสามป เฉลยไมต ากวาปละ 150,000 บาท หรอตามเกณฑรายไดเฉลยของสภาต าบลทไดมการประกาศของกระทรวงมหาดไทยก าหนดไว อาจจดตงเปนองคการบรหารสวนต าบลได ส าหรบการจดตงองคการบรหารสวนต าบลนนท าโดยการประกาศกระทรวงมหาดไทยซงไดประกาศในราชกจจานเบกษา ระบชอและเขตขององคการบรหารสวนต าบลไวในประกาศดวย 115 ทงน องคการบรหารสวนต าบลมฐานะเปนนตบคคล มความเปนอสระในการด าเนนงานภายในขอบเขตทกฎหมายก าหนด มรายได และทรพยสนเปนของตนเอง พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบลมการแกไขเพมเตมในป พ.ศ. 2542 ไดปรบโครงสรางองคการบรหารสวนต าบลเพอใหสอดคลองกบบทบญญตของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ซงโครงสรางองคการบรหารสวนต าบลนมลกษณะคลายกบเทศบาล ประกอบดวยสภาองคการบรหารสวนต าบล และนายกองคการบรหารสวนต าบล ซงจะพจารณาเปนล าดบตอไป ดงน 1) สภาองคการบรหารสวนต าบล มาตรา 42 ก าหนดใหสภาองคการบรหารสวนต าบลประกอบดวยสมาชกสภาองคการบรหารสวนต าบลซงไดรบเลอกตงมาจากประชาชนในหมบาน หมบานละ 2 คน องคการบรหารสวนต าบลใดม 1 หมบานใหมสมาชก 6 คน และองคการบรหารสวนต าบลใดม 2 หมบานใหมสมาชกหมบานละ 3 คน โดยมวาระในการด ารงต าแหนง 4 ป อ านาจหนาทของสภาองคการบรหารสวนต าบลตามมาตรา 46 แหงพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล ไดแก ใหความเหนชอบแผนพฒนาต าบล เพอเปนแนวทางในการบรหารกจการขององคการบรหารสวนต าบล พจารณาและใหความเหนชอบ รางขอบงคบต าบล รางขอบงคบงบประมาณรายจายประจ าป และรางขอบงคบรายจายเพมเตม อกทงสภาองคการบรหารสวนต าบลยงท าหนาทควบคมการปฏบตงานของฝายบรหารใหเปนไปตามนโยบายและแผนพฒนาต าบล และกฎหมาย ระเบยบ และขอบงคบของทางราชการ 2) นายกองคการบรหารสวนต าบล นายกองคการบรหารสวนต าบลเปนผบรหารสงสดขององคการบรหารสวนต าบล พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบลพ.ศ. 2537 มาตรา 58 ก าหนดให

115 เรองเดยวกน, หนา 145.

75

องคการบรหารสวนต าบลมนายกองคการบรหารสวนต าบลมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน ตามทก าหนดไวในพระราชบญญตการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน พ.ศ.2545 ทงน นายกองคการบรหารสวนต าบลมอ านาจในการแตงตงรองนายกองคการบรหารสวนต าบลจ านวนไมเกน 2 คน เพอชวยท าหนาทบรหารงานในองคการบรหารสวนต าบลได นายกองคการบรหารสวนต าบลมอ านาจหนาท ตามมาตรา 59 แหงพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 ไดแก ก าหนดนโยบายโดยไมขดตอกฎหมาย และรบผดชอบในการบรหารราชการขององคการบรหารสวนต าบลใหเปนไปตามกฎหมาย นโยบาย แผนพฒนาองคการบรหารสวนต าบล ขอบญญตระเบยบและขอบงคบของทางราชการ มอ านาจ สง อนญาต อนมต เกยวกบราชการขององคการบรหารสวนต าบล แตงตงและถอดถอนรองนายกองคการบรหารสวนต าบล และเลขานการนายกองคการบรหารสวนต าบลได มอ านาจวางระเบยบเพอใหงานขององคการบรหารสวนต าบลเปนไปดวยความเรยบรอย รกษาการใหเปนไปตามขอบญญตองคการบรหารสวนต าบล ตลอดจนปฏบตหนาทอนตามทบญญตไวในพระราชบญญตนและกฎหมายอน

ดงทกลาวมาแลวขางตนจะเหนไดวาองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบทวไปทงสามประเภทนน มการจดตงโดยอาศยเงอนไขทรฐก าหนดเปนส าคญ กลาวคอ หากมพนท ประชากร และรายไดตามทกฎหมายก าหนดกอาจจดตงองคกรปกครองสวนทองถนตามแตละประเภทได จงเหนไดวาการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทยเปนระบบรฐจดตงเปนหลก มไดพจารณาถงสภาพสงคม วถชวต วฒนธรรม และความพรอมในการปกครองตนเองของประชาชนในพนทมาเปนเกณฑ ตามมาตรา 281 แหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยก าหนดไว อกทงในการก าหนดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนนน ประกอบดวยสภาทองถนและผบรหารทองถนซงมทมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน ตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 284 เพอเปนตวแทนของประชาชนเขามาท าหนาทก าหนดนโยบาย แนวทางแกปญหา และตอบสนองความตองการของประชาชนในทองถนของตนเอง และโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนดงกลาวยงมลกษณะเชนเดยวกบโครงสรางการปกครองในระดบชาตซงเปนการปกครองในระบอบประชาธปไตยทางออม จงเหนไดวาการทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยและพระราชบญญตจดตงองคกรปกครองสวนทองถนในแตละรปแบบไดก าหนดโครงสรางไวในลกษณะดงกลาว จะท าใหประชาชนสามารถเขาไปมสวนรวมในการบรหารกจการ ของทองถนของตนเองไดเพยงขนตอนเดยว คอ ในขณะเลอกตงผแทนเทานน จนอาจเกดประ เดน ใหพจารณาวาการก าหนดโครงสรางในลกษณะนมความเหมาะสมตอหลกการกระจายอ านาจปกครอง ซงใหความส าคญตอการปกครองตนเองของประชาชนหรอไม เพยงใด และตวแทนทมาจากการเลอกตงจะสามารถสะทอนถงประชาชนในภาคสวนตางๆ ไดอยางครบถวนหรอไม

ปจจบนจงมความพยายามในการปรบปรงโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนเพอใหเปนหนวยการปกครองตนเองของประชาชนมากทสด ในการนกรมสงเสรมการปกครองสวนทองถนไดมการรางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . ขนเพอรวบรวมพระราชบญญตจดตงองคกร

76

ปกครองสวนทองถนในรปแบบทวไป ไดแก องคการบรหารสวนจงหวด องคการบรหารสวนต าบล และเทศบาล กฎหมายก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน และกฎหมายรายไดขององคกรปกครองสวนทองถนมาบญญตไวดวยกน เพอใหเนอหาสาระของกฎหมายสอดคลองตองกน และเปนบทบญญตททนตอความเปลยนแปลงของบรบทดานตางๆ อกทงเพอความสะดวกตอการอางองกฎหมายดวย ประกอบกบบทบญญตมาตรา 303 (5) แหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ไดบญญตใหสามารถมการจดท าประมวลกฎหมายทองถนขนได ซงในวาระเรมแรกใหคณะรฐมนตรท เขาบรหารราชการแผนดนภายหลงการเลอกตงทวไปเปนครงแรก ตามรฐธรรมนญน ด าเนนการจดท าหรอปรบปรงกฎหมายวาดวยการก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน กฎหมายรายไดทองถน กฎหมายจดตงองคกรปกครองสวนทองถน กฎหมายเกยวกบขาราชการสวนทองถน และกฎหมายอนตามหมวด 14 การปกครองสวนทองถน เพอใหเปนไปตามบทบญญตแหงรฐธรรมนญน ภายในสองปนบแตวนทแถลงนโยบายตอรฐสภา

และจะจดท าเปนประมวลกฎหมายทองถนกได116 โดยรางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . ฉบบกรมสงเสรมการปกครอง

สวนทองถน ไดแบงออกเปน 12 เรอง 11 ลกษณะ ไดแก บทนยาม ลกษณะ 1 บททวไป ลกษณะ 2 สภาการปกครองแหงทองถน ลกษณะ 3 การจดระเบยบองคกรปกครองสวนทองถน ลกษณะ 4 รายได ลกษณะ 5 การกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ลกษณะ 6 ความรวมมอระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถน ลกษณะ 7 การมสวนรวมของประชาชน ลกษณะ 8 องคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษ ลกษณะ 9 การก ากบดแล ลกษณะ 10 ความสมพนธกบกฎหมายลกษณะปกครองทองท และลกษณะ 11 สนนบาตองคกรปกครองสวนทองถน ทงน ส าหรบการศกษารางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . ในครงนมงพจารณาถงโครงสรางขององคปกครองสวนทองถน ซงจากการศกษารางประมวลกฎหมายนอาจสรปหลกการส าคญในประเดนดงกลาวได ดงน

1. การกระจายอ านาจ คอ การปฏบตหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนตองเปนไปเพออ านวยประโยชนใหเปนไปตามเจตนารมณของประชาชนในทองถน โดยรฐตองกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนพงตนเองและตดสนใจในกจการของทองถนไดเอง สงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนมสวนรวมในการด าเนนการตามแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ พฒนา ดานตางๆ ของทองถนอยางทวถงและเทาเทยมกนทวประเทศ รวมทงพฒนาจงหวดทมความพรอม ใหเปนองคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญโดยค านงถงเจตนารมณของประชาชนในพนท โดยรฐ

116 ศภสวสด ชชวาล, บทวเคราะหและความเหนตอ “รางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . .” (ผานความเหนชอบจากส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาและคณะรฐมนตร) (กรงเทพฯ: ส านกสงเสรมวชาการรฐสภา สถาบนพระปกเกลา, 2554), หนา 5-7.

77

มหนาทสงเสรม สนบสนน และแนะน าการบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถนใหเกดประสทธภาพ เสมอภาค และทวถง117

117 มาตรา 2 องคกรปกครองสวนทองถนทงหลายเปนหนวยงานของรฐมฐานะเปนราชการบรหารสวนทองถน จดตงขนเพอปฏบตหนาทในการจดท าบรการสาธารณะตามทก าหนดไวในประมวลกฎหมายนหรอกฎหมายอน เพออ านวยประโยชนใหเปนไปตามเจตนารมณของประชาชนในทองถน มาตรา 3 การปฏบตหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนตองเปนไปเพอประโยชนสขของประชาชน โดยใชวธการบรหารกจการบานเมองทด และจดท าบรการสาธารณะทไดมาตรฐานและค านงถงความสอดคลองกบแผนพฒนาจงหวดและแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ในการนหากการใดอาจสงผลกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถนในสาระส าคญ ใหองคกรปกครองสวนทองถนแจงขอมลรายละเอยดใหประชาชนทราบกอนด าเนนการเปนเวลาพอสมควรและถาเหนสมควรหรอไดรบการรองขอจากประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนจ านวนไมนอยกวาหนงในสบของผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนนนหรอสองหมนคนสดแตจ านวนใดจะนอยกวา ใหองคกรปกครองสวนทองถนจดใหมการรบฟงความคดเหน หรอจดใหประชาชนออกเสยงประชามตกอนด าเนนการ การมค าสงแตงตงใหประชาชนเขามามสวนรวมในการด าเนนการใดๆขององคกรปกครองสวนทองถนในลกษณะทจะท าใหผไดรบการแตงตงตองรวมรบผดในการด าเนนการขององคกรปกครองสวนทองถนจะกระท ามได มาตรา 4 รฐตองกระจายอ านาจใหองคกรปกครองสวนทองถนพงตนเองและตดสนใจในกจการของทองถนไดเอง สงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนมสวนรวมในการด าเนนการตามแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ พฒนาเศรษฐกจของทองถนและระบบสาธารณปโภคและสาธารณปการ ตลอดทงโครงสรางพนฐานสารสนเทศในทองถนใหทวถง และเทาเทยมกนทวประเทศ รวมทงพฒนาจงหวดทมความพรอมใหเปนองคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญ โดยค านงถงเจตนารมณของประชาชนในจงหวดนน รฐมหนาทในการสงเสรม สนบสนน และแนะน าการบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถนใหเกดประสทธภาพ เสมอภาคและทวถง มาตรา 5 องคกรปกครองสวนทองถนมฐานะเปนนตบคคล มาตรา 6 หลกเกณฑและวธการส ารวจเจตนารมณของประชาชน การรบฟงความคดเหนของประชาชน และการจดใหประชาชนออกเสยงประชามตตามทบญญตไวในประมวลกฎหมายน ใหเปนไปตามระเบยบท ส.ท.ช. ก าหนด มาตรา 7 การจดใหมการปกครองทองถนรปแบบอนทมใชองคกรปกครองสวนทองถนตามประมวลกฎหมายน อาจกระท าไดโดยตราเปนพระราชบญญต

78

2. โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน ประกอบดวย 2 ฝาย ไดแก สภาทองถน และผบรหารทองถน ทงน สภาทองถนนนท าหนาทเปนฝายนตบญญต มทมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน ในสวนของผบรหารทองถนท าหนาทเปนฝายบรหารและมทมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน (รางมาตรา 38)118

4.1.2 อ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน มาตรา 283 แหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถน

มอ านาจหนาททวไป ในการดแลและจดท าบรการสาธารณะ ในการก าหนดนโยบาย การบรหาร การจดบรการสาธารณะ การบรหารงานบคคล การเงนและการคลงเพอประโยชนของประชาชน ในทองถนโดยอสระกรณหนง และมอ านาจหนาทเฉพาะ โดยตองค านงถงความสอดคลองกบการพฒนาของจงหวดและประเทศเปนสวนรวมดวยอกกรณหนง และในการด าเนนการตามอ านาจหนาทดงกลาวองคกรปกครองสวนทองถนยอมไดรบการสงเสรมและสนบสนนในการบรหารงานและตอบสนอง ตอความตองการของประชาชนในทองถนไดอยาง อสระและมประสทธภาพ สามารถพฒนาระบบ การคลงทองถนใหจดบรการสาธารณะไดโดยครบถวนตามอ านาจหนาท ประกอบกบกฎหมายจดตงองคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบและพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ไดก าหนดอ านาจหนาทขององคกรปกครอง สวนทองถนไวในลกษณะตางๆ

ส าหรบในการศกษาครงนจงขอจ าแนกถงอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนออกเปน 2 ลกษณะ คอ อ านาจหนาทตามกฎหมายเฉพาะ และอ านาจหนาทตามพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ดงตอไปน

4.1.2.1 อ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนตามกฎหมายเฉพาะ กฎหมายเฉพาะทเกยวกบองคกรปกครองสวนทองถน ไดแก พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540119 พระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496120 และพระราชบญญตสภา

118 มาตรา 38 การบรหารองคกรปกครองสวนทองถน ประกอบดวย (1) สภาทองถน (2) ผบรหารทองถน 119 มาตรา 45 แหงพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 และฉบบแกไขเพมเตม พ.ศ. 2546. 120 มาตรา 50, มาตรา 53, มาตรา 54 และมาตรา 57 แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 และฉบบแกไขเพมเตม พ.ศ. 2546

79

ต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537121 โดยกฎหมายเฉพาะดงกลาวมแนวคดในการจ าแนกอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนออกเปน 2 ลกษณะ คอ หนาททตองด าเนนการประการหนง และหนาททอาจด าเนนการอกประการหนง เนองจากองคกรปกครองสวนทองถนแตละแหงมสภาพแวดลอมและความพรอมแตกตางกน กฎหมายจงก าหนดหนาททตองกระท าบางประการไวเปนการประกนในการใหบรการสาธารณะขนพนฐานทประชาชนในทองถนควรจะไดรบกอน สวนหนาททอาจกระท าเปนการก าหนดกรอบของอ านาจหนาทไวอยางกวางๆ เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนใดทมศกยภาพสามารถเลอกขอบขายของการด าเนนการตามอ านาจหนาททนอกเหนอจากทก าหนดไวกได122

1) อ านาจหนาททตองด าเนนการตามกฎหมายเฉพาะ อาท จดใหมและบ ารงทางน าและทางบก การรกษาความสะอาดของถนน ทางน า ทางเดนและทสาธารณะ รวมทงการก าจดขยะมลฝอยและสงปฏกลปองกนโรคและระงบโรคตดตอ ปองกนและบรรเทาสาธารณภย สง เสรมการศกษา ศาสนาและวฒนธรรม สงเสรมการพฒนาสตร เดกและเยาวชน ผสงอายและผพการ คมครอง ดแลและบ ารงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม บ ารงรกษาศลปะ จารตประเพณ ภมปญญาทองถนและวฒนธรรมอนดของทองถน รวมทงปฏบตหนาทอนตามททางราชการมอบหมาย

2) อ านาจหนาททอาจด าเนนการกจกรรมตามกฎหมายเฉพาะ เชน การจดใหมน าเพอการอปโภค บรโภค และการเกษตร จดใหมไฟฟาหรอแสงสวาง ใหมและบ ารงสถานทประชม การกฬา การพกผอนหยอนใจและสวนสาธารณะ ใหมตลาด ทาเทยบเรอ และทาขาม สงเสรมกล มเกษตรกร กจการสหกรณ อตสาหกรรมในครอบครว บ ารงและสงเสรมการประกอบอาชพ การคมครองดแลรกษา และหาผลประโยชนจากทรพยสนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดน เปนตน

4.1.2.2 อ านาจหนาทตามพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542

พระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ไดจ าแนกอ านาจหนาทตามขนาดขององคกรปกครองสวนทองถนเปน 2 ลกษณะ ดงน

1) อ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลก องคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลก ไดแก เทศบาล องคการบรหารสวน

ต าบล ตามมาตรา 16 ไดก าหนดอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลกในการด าเนนกจการสาธารณะทงหมด 31 เรอง อาท การสงคมสงเคราะห และการพฒนาคณภาพชวตเดก สตร คนชรา และผดอยโอกาส การจดใหมและบ ารงรกษาทางบก ทางน า และทางระบายน า การจดใหมและ

121 มาตรา 66–68 แหงพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 และฉบบแกไขเพมเตม พ.ศ. 2546.

122 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, เรองเดม, หนา 34-42.

80

ควบคมตลาด ทาเทยบเรอ ทาขาม และการกอสรางอนๆ สงเสรมการฝกและการประกอบอาชพ การพาณชย สงเสรมการลงทน การทองเทยว การศกษา การสงคมสงเคราะห และการพฒนาคณภาพชวต สตร คนชรา และผดอยโอกาส การบ ารงรกษาศลปะ จารตประเพณ ภมปญญาทองถน และวฒนธรรมอนดของทองถน สงเสรมประชาธปไตย ความเสมอภาค และสทธเสรภาพของประชาชน สงเสรมการมสวนรวมของราษฎรในการพฒนาทองถน การรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง กจการอนใดทเปนผลประโยชนของประชาชนในทองถนตามทคณะกรรมการประกาศก าหนด เปนตน123

2) อ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญ องคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญ คอ องคการบรหารสวนจงหวด โดยม

อ านาจหนาทในเรองการจดท าแผน การประสานงานใหความรวมมอ และสนบสนนองคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลก นอกจากนยงท าหนาทจดบรการสาธารณะในกจการทองคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลกไมอาจกระท าได เพราะเปนกจการทครอบคลมพนทหลายองคกรปกครองสวนทองถน ตองอาศยความรวมมอจากหลายองคกรปกครองสวนทองถนและความมเอกภาพ ตามมาตรา 17 มอ านาจหนาทในการด าเนนกจการสาธารณะทงหมด 29 เรอง เชน การจดท าแผนพฒนาทองถนของตนเอง และประสานการจดท าแผนพฒนาจงหวด สนบสนนองคกรปกครองสวนทองถนอนในการพฒนาทองถน ประสานและใหความรวมมอในการปฏบตหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนอน แบงสรรเงนซงตามกฎหมายจะตองแบงใหแกองคกรปกครองสวนทองถนอน การคมครอง ดแล และบ ารงรกษาปาไม ทดน ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม การจดการศกษา การสงเสรมประชาธปไตย ความเสมอภาค และสทธเสรภาพของประชาชน การสงเสรมการมสวนรวมของราษฎรในการพฒนาทองถน การสงเสรมการพฒนาเทคโนโลยทเหมาะสม เปนตน124

นอกจากนองคกรปกครองสวนทองถนยงมอ านาจหนาทตามกฎหมายอนๆ ทก าหนดไวเปนการเฉพาะเรอง อาท พระราชบญญตสาธารณสข พ.ศ. 2535 พระราชบญญตรกษาความสะอาดและความเปนระเบยบเรยบรอยของบานเมอง พ.ศ. 2535 เปนตน

ทงน ในประเดนเรองอ านาจหนาทรางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . ไดบญญตเกยวกบหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนไวในหมวด 5 หนาทขององคกรปกครองสวนทองถน โดยรางมาตรา 92 และรางมาตรา 94 ก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบล เทศบาล และองคการบรหารสวนจงหวดมอ านาจหนาทในการจดท าบรการสาธารณะในพนทเพอตอบสนอง ความจ าเปนของชมชนและประโยชนของประชาชนในทองถน อาท สงเสรมการมสวนรวมของราษฎร

123 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, เรองเดม, หนา 43-44. 124 นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, เรองเดม, หนา 44-45

81

ในการพฒนาทองถน เปนตน กรณจงเหนไดวาเปนการมอบอ านาจหนาทแกองคกรปกครองสวนทองถนโดยพจารณาจากชมชนและประชาชนเปนส าคญ เพอใหการจดท าบรการสาธารณะสอดคลองสภาพปญหาและความตองการทเกดขนในพนทอยางแทจรง ทงยงใหความส าคญกบการมสวนรวมของประชาชนและชมชนในการพฒนาทองถน นอกจากน รางกฎหมายฉบบนยงมหลกการทแตกตางไปจากเดมในสวนทเกยวกบอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน กลาวคอ ตามรางกฎหมายนองคกรปกครองสวนทองถนมอ านาจออกขอบญญตทองถนได เพอปฏบตใหเปนไปตามอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน จงเหนไดวาหากการใดอยในขอบอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนแลว

องคกรปกครองสวนทองถนยอมมอ านาจในการออกกตกาเพอรวมกนภายในทองถนได125 จากอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนดงทไดกลาวมาแลว อาจสรปไดวาองคกร

ปกครองสวนทองถนเปนกลไกหลกในการจดท าบรการสาธารณะภายในทองถน ทงการก าหนดนโยบาย การบรหาร การจดบรการสาธารณะ การบรหารงานบคคล การเงนและการคลง เพอประโยชนของประชาชนในทองถนเปนส าคญ ทงน เมอพจารณากฎหมายเกยวกบการกระจายอ านาจการปกครองทงหมดจะเหนไดวาอ านาจหนาทของแตละองคกรปกครองสวนทองถนไมไดแยกกนอยางเดดขาด กลาวคอ หากกรณมพนทในการใหบรการทบซอนกนและองคกรปกครองสวนทองถนมอ านาจหนาทเชนเดยวกน เชนนคณะกรรมการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนจะก าหนดวาองคกรปกครองสวนทองถนใดควรจะมหนาทรบผดชอบในสวนใด โดยตองค านงถงความสอดคลองกบการพฒนาของจงหวดและประเทศเปนส าคญ ดงนน จะเหนไดวากฎหมายมงทจะใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนองคกรหลกในการจดท าบรการสาธารณะในทองถน เพอใหมอ านาจหนาทในการปกครอง

125 มาตรา 108 องคกรปกครองสวนทองถนมอ านาจออกขอบญญตทองถนโดยไมขดหรอแย ง

ตอกฎหมายในกรณดงตอไปน (1) เพอปฏบตใหเปนไปตามอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน (2) เมอประมวลกฎหมายนหรอกฎหมายอนบญญตใหออกเปนขอบญญตทองถนหรอใหอ านาจออกขอบญญตทองถน (3) การด าเนนการพาณชย ในขอบญญตทองถนจะก าหนดโทษจ าคกและปรบส าหรบผละเมดขอบญญตทองถนไวดวย กได แตหามมใหก าหนดโทษจ าคกเกนหนงเดอน หรอโทษปรบเกนหนงหมนบาท เวนแตจะมกฎหมายบญญตไวเปนอยางอน ขอบญญตทองถนจะก าหนดวธการเปรยบเทยบ ผมอ านาจเปรยบเทยบ และวธการอ านวยความสะดวกในการช าระคาปรบไวดวยกได

82

ตนเองเพมขน อกทงเพอประโยชนสขของประชาชน โดยวธการบรหารกจการบานเมองทด และค านงถงการมสวนรวมของประชาชน

อยางไรกตาม แมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 พระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 และพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 จะก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนองคกรทมบทบาทหลกในขบเคลอนและพฒนาทองถน แตปรากฏวาตงแตอดตจนถงปจจบนรฐสวนกลางกลบมบทบาทในการก าหนดนโยบายในการด าเนนกจการขององคกรปกครองสวนทองถนเปนสวนใหญ ดงนน สภาพการณของการปกครองสวนทองถนของไทยจงมลกษณะเปนการปกครองทองถนโดยรฐ (Local state government) มากกวาทจะมลกษณะเปนการปกครองทองถนโดยประชาชน (Local self-government) เนองจากหลกเกณฑทเกยวของกบโครงสรางและอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนลวนถกก าหนดโดยรฐสวนกลาง จงท าใหองคกรปกครองสวนทองถนไมมอสระในฐานะของหนวยการปกครองตามหลกการกระจายอ านาจ กลาวคอ เนองจากในแตละพนทซงมความแตกตางกนทงดานกายภาพ ประเพณ และวฒนธรรม แตกฎหมายกลบก าหนดโครงสรางไวในลกษณะเดยวกน ส าหรบอ านาจและหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน แมกฎหมายไดก าหนดกรอบในการด าเนนการไวใหองคกรปกครองสวนทองถนตองกระท าหรออาจกระท าไว แตหากรฐสวนกลางยงคงมนโยบายประชานยมรกคบความตองการของประชาชนแลว องคกรปกครองสวนทองถนกไมอาจจดท าบรการสาธารณะเพอตอบสนองความตองการของประชาชนในพนทไดอยางแทจรง และในขณะเดยวกนองคกรปกครองสวนทองถนกมไดมอสระทางการคลงเทาทควร กรณจงเหนไดวาหากหลกการกระจายอ านาจปกครองคอการก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยการปกครองทใกลชดกบประชาชนมากทสด และมวตถประสงคเพอด าเนนการจดบรการสาธารณะแกประชาชนในทองถนตามสภาพปญหาและความตองการของประชาชนในพนท ดงนน จงอาจสรปไดวาองคกรปกครองสวนทองถนของประเทศไทยหาใชหนวยการปกครองทมการกระจายอ านาจอยางแทจรงไม

4.2 การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน หากการกระจายอ านาจการปกครอง คอ การกระจายอ านาจการบรหารและการเมองใหแกประชาชนในพนทไดมสวนรวมก าหนดทศทางและดแลแกไขปญหาในพนทดวยตนเอง ฉะนนการมสวนรวมของประชาชนจงไมสามารถแยกออกจากการกระจายอ านาจการปกครองได ซงรฐธรรมนญ แหงราชอาณาจกรไทยไดก าหนดนโยบายพนฐานแหงรฐไวในมาตรา 87 โดยรฐตองด าเนนการตามแนวนโยบายดานการมสวนรวมของประชาชนโดยตองค านงถงสดสวนของหญงและชายทใกลเคยงกน กลาวคอ รฐตองสงเสรมใหประชาชนมสวนรวมในการก าหนดนโยบายและวางแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมทงในระดบชาตและระดบทองถน รฐตองสงเสรมและสนบสนนการมสวนรวมของประชาชนในการ

83

ตดสนใจทางการเมองการวางแผนพฒนาทางเศรษฐกจ และสงคมรวมทงการจดท าบรการสาธารณะ รฐตองสงเสรมและสนบสนนการมสวนรวมของประชาชนในการตรวจสอบการใชอ านาจรฐทกระดบ ในรปแบบองคกรทางวชาชพหรอตามสาขาอาชพทหลากหลายหรอรปแบบอน และตองสงเสรม ใหประชาชนมความเขมแขงในทางการเมองและจดใหมกฎหมายจดตงกองทนพฒนาการเมอง ภาคพลเมองเพอชวยเหลอการด าเนนกจกรรมสาธารณะของชมชนรวมทงสนบสนนการด าเนนการ ของกลมประชาชนทรวมตวกนในลกษณะเครอขายทกรปแบบใหสามารถแสดงความคดเหนและเสนอความตองการของชมชนในพนท ตลอดจนตองสงเสรมและใหการศกษาแกประชาชนเกยวกบการพฒนาการเมองและการปกครองระบอบประชาธปไตยอนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข รวมทงสงเสรม ใหประชาชนไดใชสทธเลอกตงโดยสจรตและเทยงธรรม

ส าหรบการศกษาในครงนมงสงเคราะหกฎหมายทเกยวของกบการมสวนรวมของประชาชน ในการบรหารกจการทองถน เพอใหการปกครองสวนทองถนเปนไปเพอตอบสนองความตองการของประชาชนอยางแทจรง และสรางความเขมแขงใหกบองคกรปกครองสวนทองถนเอง จนน าไปสการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนทเหมาะสมกบบรบทประเทศไทย ทงน หากพจารณาจากระดบการมสวนรวมแลว สามารถจ าแนกได 5 ระดบ ดงน

4.2.1 ระดบการเขาถงขอมลขาวสาร การมสวนรวมของประชาชนในการเขาถงขอมลขาวสารขององคกรปกครองสวนทองถน

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 56 ไดก าหนดใหบคคลมสทธไดรบทราบและเขาถงขอมลหรอขาวสารสาธารณะในครอบครองของราชการสวนทองถน เวนแตการเปดเผยขอมลหรอขาวสารน น จะกระทบตอความมนคงของรฐความปลอดภยของประชาชน หรอสวนไดเสยอนพงไดรบความคมครองของบคคลอนหรอเปนขอมลสวนบคคล ทงน ตามทกฎหมายบญญต ประกอบกบมาตรา 57 ไดรบรองใหประชาชนมสทธไดรบขอมล ค าชแจง และเหตผลจากราชการสวนทองถนกอนการอนญาตหรอการด าเนนโครงการหรอกจกรรมใดทอาจมผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมสขภาพอนามย คณภาพชวตหรอสวนไดเสยส าคญอนใดทเกยวกบตนหรอชมชนทองถนและมสทธแสดงความคดเหนของตนตอหนวยงานทเกยวของเพอน าไปประกอบการพจารณาในเรองดงกลาว อกทงในการวางแผนพฒนาสงคม เศรษฐกจ การเมอง และวฒนธรรม การเวนคนอสงหารมทรพย การวางผงเมองการก าหนดเขตการใชประโยชนในทดนและการออกกฎทอาจมผลกระทบตอสวนไดเสยส าคญของประชาชนใหรฐจดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนอยางทวถงกอนด าเนนการ นอกจากน บทบญญตในหมวด 14 การปกครองสวนทองถน มาตรา 287 วรรคสองและวรรคสาม ประชาชนมสทธในการเขาถงขอมลขาวสารขององคกรปกครองสวนทองถนซงเปนกระบวนการหนงในการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการของทองถน กลาวคอ

84

1. องคกรปกครองสวนทองถนตองแจงขอมลรายละเอยดใหประชาชนทราบกอนกระท าการทมผลกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถนในสาระส าคญเปนเวลาพอสมควร

2. องคกรปกครองสวนทองถนตองรายงานการด าเนนงานตอประชาชนในเรองการจดท างบประมาณการใชจาย และผลการด าเนนงานในรอบปเพอใหประชาชนมสวนรวมในการตรวจสอบและก ากบการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถน เพราะเปนการท าใหประชาชนในทองถนไดรบทราบถงสถานการณปจจบนของงบประมาณ รายรบ รายจายของทองถน เพอใหประชาชนสามารถตรวจสอบวาการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถนด าเนนนโยบายไดโปรงใสหรอไม อยางไร

ทงน หลกการในรฐธรรมนญดงกลาวสอดคลองกบพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ทก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนตองเปดเผยขอมลขาวสารทอยในความครอบครองใหประชาชนไดรบทราบ มอย 3 วธดงน

1. การเปดเผยโดยน าขอมลขาวสารของราชการไปลงพมพในราชกจจานเบกษา เพอใหมผลเปนการทวไปตอเอกชนทเกยวของกฎหมายจงไดก าหนดใหขอมลขาวสารดงตอไปนประชาชนมสทธรบรได อนไดแก โครงสรางและการจดองคกรในการด าเนนงาน สรปอ านาจหนาททส าคญ และวธการด าเนนงาน สถานทตดตอเพอขอรบขอมลขาวสารหรอค าแนะน าในการตดตอกบหนวยงาน กฎ ขอบงคบ ค าสง หนงสอเวยน ระเบยบ แบบแผน นโยบาย หรอการตความ เฉพาะทจดใหมขนโดยมสภาพอยางกฎ

2. การเปดเผยขอมลโดยจดไวใหประชาชนเขาตรวจดได อาท ผลการพจารณาหรอค าวนจฉยทมผลโดยตรงตอเอกชน รวมทงความเหนแยงและค าสงทเกยวของในการพจารณาวนจฉยดงกลาว แผนงาน โครงการ และงบประมาณรายจายประจ าปของปทก าลงด าเนนการ คมอหรอค าสงเกยวกบวธการปฏบตงานของเจาหนาทซงมผลกระทบถงสทธหนาทของเอกชน และสญญาสมปทานเอกสารเกยวกบการประกวดราคาหรอการจดซอจดจางของหนวยงาน เปนตน

3. การเปดเผยโดยจดหาขอมลขาวสารของราชการกรณมผยนค าขอตอองคกรปกครองสวนทองถน กลาวโดยสรป หลกการเขาถงขอมลของประชาชนในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยและพระราชบญญตขอมลขาวสารของราชการ พ.ศ. 2540 โดยองคกรปกครองสวนทองถนทจะตองเปดเผยขอมลขาวสารใหประชาชนรบรเปนหลกและปฏเสธไดเฉพาะทกฎหมายก าหนดไว ดงนน การเปดเผยขอมลขาวสารจงถอเปนหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนทมตอประชาชนและเปนการประกนสทธของประชาชนในการทจะรบรขอมลขาวสาร อกทงการทประชาชนเขาถงขอมลขาวสารขององคกรปกครองสวนทองถนนนยงเปนการมสวนรวมในระดบเบองตนทสด แตเปนกระบวนการทมความส าคญมากทสดเชนกน เพราะเปนการเปดโอกาสใหกบประชาชนเขาถงกระบวนการมสวนรวมในกระบวนการมสวนรวมอนๆ ตอไป

85

4.2.2 ระดบการปรกษาหารอ การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการทองถนในระดบนคอกรณ “การรบฟง

ความคดเหนของประชาชน” ซงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 287 ไดรบรองสทธ ของประชาชน ในกรณทการกระท าขององคกรปกครองสวนทองถนจะมผลกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถนในสาระส าคญ และเหนสมควรหรอไดรบการรองขอจากประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถน ตองผานขนตอนการรบฟงความคดเหนของประชาชนกอนการตดสนใจด าเนนการในเรองนนๆ โดยรายละเอยดกระบวนการรบฟงความคดเหนของประชาชนไดก าหนดอยในระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ซงอาศยอ านาจตามความในมาตรา 11 (8) แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 ในการรบฟงความคดเหนของประชาชน เพอใหประชาชนมความเขาใจทถกตองเกยวกบโครงการของรฐ และรวบรวมความคดเหนของประชาชนทมตอโครงการ ตลอดจนความเดอดรอนเสยหายทอาจเกดขนแกประชาชนดวย ทงน องคกรปกครองสวนทองถนอาจรบฟงความคดเหน ของประชาชนพรอมทงเผยแพรขอมลแกประชาชนได ดงน

1. องคกรปกครองสวนทองถนตองใหขอมลแกประชาชน ตามทก าหนดไวในขอ 5 ประกอบขอ 7 แหงระเบยบน กลาวคอ กอนเรมด าเนนโครงการของรฐ หนวยงานของรฐผรบผดชอบโครงการตองจดใหมการเผยแพรขอมลใหประชาชนรบทราบกอนเสมอ โดยขอมลพนฐานทองคกรปกครองสวนทองถนตองเผยแพรแกประชาชนเปนอยางนอย ไดแก เหตผลความจ าเปนและวตถประสงคของโครงการ สาระส าคญของโครงการ ผด าเนนการ สถานททจะด าเนนการ ขนตอนและระยะเวลาด าเนนการ ผลผลตและผลลพธของโครงการ และผลกระทบทอาจเกดขนแกประชาชนทอยอาศยหรอประกอบอาชพอยในสถานททจะด าเนนโครงการและพนทใกลเคยง และประชาชนทวไป รวมทงมาตรการปองกน แกไข หรอเยยวยาความเดอดรอนเสยหายทอาจเกดขนจากผลกระทบดงกลาว ตลอดจนประมาณการคาใชจายในกรณทองคกรปกครองสวนทองถนจะด าเนนการโครงการเองจะตองระบทมาของเงน ทน ามาใชจายดวย

2. การรบฟงความคดเหนจากประชาชนในโครงการของรฐ ตามขอ 5 อาจจ าแนกการรบฟงความคดเหนจากประชาชนไดเปน 2 กรณ คอโครงการของรฐทอาจรบฟงความคดเหนของประชาชน ซงเปนโครงการของรฐทมผลกระทบอยางกวางขวางตอคณภาพสงแวดลอม สขภาพ อนามย วถชวต หรอสวนไดเสยเกยวกบชมชนทองถนกรณหนง และโครงการของรฐทตองรบฟงความคดเหนของประชาชนเสมอ ซงเปนโครงการทมผลกระทบอยางรนแรงตอประชาชนโดยสวนรวมอกกรณหนง

ทงน วธการในการรบฟงความคดเหนของประชาชน ตามขอ 9 แหงระเบยบน สามารถใชวธการอยางหนงอยางใดหรอหลายอยางดงตอไปน

1. การส ารวจความคดเหน เชน การสมภาษณรายบคคล การเปดโอกาสใหแสดงความคดเหนทางไปรษณย ทางโทรศพท หรอทางโทรสาร ทางระบบเครอขายสารสนเทศหรอทางอน การเปดโอกาส

86

ใหประชาชนมารบขอมลและแสดงความคดเหนตอหนวยงานทรบผดชอบโครงการ หรอการสนทนา กลมยอย

2. การประชมปรกษาหารอ เชน การท าประชาพจารณ การอภปรายสาธารณะ การแลกเปลยนขอมลขาวสาร การประชมเชงปฏบตการ หรอการประชมระดบตวแทนของกลมบคคลทเกยวของหรอ มสวนไดเสย

3. วธอนทส านกงานปลดส านกนายกรฐมนตรก าหนด อนง กอนการรบฟงความคดเหนและเมอด าเนนการรบฟงความคดเหนของประชาชนแลว

ขอ 11 ประกอบขอ 12 แหงระเบยบน ไดก าหนดให องคกรปกครองสวนทองถนตองประกาศ ใหประชาชนทราบถงวธการรบฟงความคดเหน ระยะเวลา สถานท ตลอดจนรายละเอยดอนทเพยงพอแกการทประชาชนจะเขาใจและสามารถแสดงความคดเหนไดโดยใหปดประกาศไวโดยเปดเผย ณ สถานทปดประกาศของทท าการองคกรปกครองสวนทองถนและสถานททจะด าเนนโครงการไมนอยกวา 15 วนกอนเรมด าเนนการรบฟงความคดเหน และภายหลงจากด าเนนการรบฟงความคดเหน จากประชาชนแลวจะตองจดท าสรปผลการรบฟงความคดเหนและประกาศใหประชาชนทราบภายใน 15 วน ตงแตวนทเสรจสนการรบฟงความคดเหนจากประชาชน ณ สถานทดงกลาวขางตน

ดงทกลาวมาแลวขางตนเหนไดวา รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยประกอบกบระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 นน ไดก าหนดลกษณะและวธการในการรบฟงความคดเหนของประชาชนในทองถน เพอแลกเปลยนขอมลทถกตองและเพยงพอระหวางองคกรปกครองสวนทองถนกบประชาชน และใหการตดสนใจในโครงการของรฐสอดคลองกบประโยชนและความตองการของประชาชนผมสวนไดเสยอยางแทจรง เพอเปนการลดความขดแยงระหวางประชาชนกบรฐ ประกอบกบเปนการจดสรรทรพยากรใหเกดประโยชนตอสวนรวมมากทสด อกทงเปนการมสวนรวมของประชาชนตอการตดสนใจขององคกรปกครองสวนทองถน เพอเปนกลไกหนงทท าใหการด าเนนการขององคกรปกครองสวนทองถนเปนไปอยางรอบคอบและชอบธรรมมากทสด ทงยงเปนกระบวนการปรกษาหารอกนระหวางประชาชนกบรฐถอเปนแนวทางในการใหประชาชนมสวนรวมโดยตรงในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนอกทางหนง อยางไรกตาม การรบฟงความคดเหนของประชาชนตามระเบยบนยงคงมขอจ ากดทส าคญบางประการในเรองการก าหนด ใหโครงการใดเปนโครงการทมผลกระทบอยางรนแรงตอประชาชน ซ งจะไดพจารณาในรายละเอยด ในบทตอไป

4.2.3 ระดบความสมพนธ การมสวนรวมในการบรหารกจการของทองถนในระดบนเปนการทประชาชนมโอกาสรวม

เสนอแนะแนวทางตางๆ ซงในกรณนคอ “การเสนอขอบญญตทองถน” โดยรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 286 ไดวางหลกเกณฑเกยวกบการเสนอขอบญญตทองถนไววา ประชาชนผม

87

สทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนมสทธเขาชอรองขอตอประธานสภาทองถนเพอใหสภาทองถนพจารณาออกขอบญญตทองถนได ทงน จ านวนผมสทธเขาชอ หลกเกณฑและวธการเขาชอ รวมทงการตรวจสอบรายชอ ใหเปนไปตามพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พ.ศ. 2542 โดยมหลกเกณฑดงตอไปน

1. จ านวนประชาชนผเขาชอเสนอขอบญญตทองถน ตามมาตรา 4 แหงพระราชบญญตน ก าหนดใหผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนซงมจ านวนไมนอยกวากงหนง ของจ านวนผมสทธ เลอกต งในองคกรปกครองสวนทองถนนน มสทธ เขาชอรองขอตอประธานสภาทองถน เพอด าเนนการใหสภาทองถนพจารณาออกขอบญญตทองถนได

2. ค ารองขอเสนอขอบญญตทองถน ตามมาตรา 5 แหงพระราชบญญตเดยวกน ไดก าหนดรายละเอยดของค ารองขอดงกลาว โดยจะตองปรากฏชอ ทอย และลายมอชอของผเขาชอทกคน พรอมส าเนาบตรประจ าตวประชาชน ทงยงตองเสนอรางขอบญญตทองถนซงตองมขอก าหนดทชดเจนเพยงพอ วามความประสงคจะตราขอบญญตทองถนในเรองใดทอยในอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน โดยอาจสรปสาระส าคญและค าชแจงความมงหมายของการก าหนดหลกการในแตละขอก าหนดของรางขอบญญตทองถนทเสนอใหเพยงพอทจะเขาใจเหตผลทก าหนดไวในแตละขอก าหนดดวยกได อกทงในค ารองขอนตองมรายชอผแทนของผเขาชอทมอ านาจด าเนนกจการทเกยวของกบการเสนอและการพจารณาขอบญญตทองถน พรอมค ารบรองของผแทนดงกลาววา ผเขาชอทกคนเปนผมสทธเลอกตงและไดลงชอดวยตนเอง

3. การพจารณาออกขอบญญตทองถนทมการเขาชอเสนอ ใหเปนไปตามขอบงคบการประชมของสภาทองถนนน ตามมาตรา 6 แหงพระราชบญญตเดยวกน

กลาวโดยสรป การทประชาชนผมสทธเลอกตงภายในองคกรปกครองสวนทองถนมสทธเขาชอเพอใหสภาทองถนพจารณาออกขอบญญตทองถน ตามทบทบญญตแหงรฐธรรมนญและพระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พ.ศ. 2542 ก าหนดหลกเกณฑไวขางตน จะเหนไดวาการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนซงเปนกฎทใชบงคบอยภายในองคกรปกครองสวนทองถนนนๆ จงอาจกลาวไดวาหากประชาชนใชสทธเสนอแนะโดยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนไดตามเจตนารมณของกฎหมาย ยอมจะสงผลใหประชาชนสามารถก าหนดกฎเกณฑในการอยรวมกนของประชาชนในทองถนไดอยางสมบรณ อยางไรกตาม จากบทบญญตทไดพจารณามาแลวขางตนจะเหนไดวา ประชาชนยงมขอจ ากดในการมสวนรวมในการเสนอขอบญญตทองถนอย ทงเรองจ านวนประชาชนผเขาชอเสนอขอบญญตทองถน การเสนอรางขอบญญตทองถนของประชาชน จงท าใหการมสวนรวมของประชาชน ในลกษณะนอาจเปนไปไดยากในทางปฏบต

4.2.4 ความรวมมอ การมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการทองถนในระดบนเปนการทประชาชนและองคกร

88

ปกครองสวนทองถนรวมกนในลกษณะเปนหนสวนกนด าเนนการในเรองใดๆ กรณน ไดแก “การมสวนรวมของประชาชนในการจดท าแผนพฒนาองคกรปกครองทองถน” เนองจากรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยไดก าหนดแนวนโยบายพนฐานแหงรฐไวในมาตรา 87 (1) โดยรฐตองด าเนนการตามแนวนโยบายดานการมสวนรวมของประชาชนสงเสรมใหประชาชนมสวนรวมในการก าหนดนโยบายและวางแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมทงในระดบชาตและระดบทองถน ทงน ประชาชนสามารถเขารวม ในการจดท าแผนพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถนเพอก าหนดแนวทางการพฒนาทองถน รวมในการจดท ารางแผนพฒนา เสนอแนะแนวทางการพฒนาและการแกปญหาเกยวกบการจดท ารางแผนพฒนาได โดยระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการจดท าแผนขององคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2548 ไดก าหนดแนวทางการมสวนรวมของประชาชนในการจดท าแผนพฒนาองคกรปกครองสวนทองถนผานทาง “ประชาคมทองถน” ซงหมายถงประชาชนทอยอาศยในทองถนนนๆ ซงไมจ าเปนตองเกดจากการรวมกลมกนมากอน ทงน ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการจดท าแผนขององคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2548 หมวด 1 องคกรจดท าแผนพฒนา ขอ 7 ไดก าหนดองคกรจดท าแผนไวในรปแบบคณะกรรมการตางๆ ดงน

1. คณะกรรมการพฒนาทองถน ประกอบดวย ผบรหารทองถน รองนายกองคกรปกครองสวนทองถนนนทกคน สมาชกสภาทองถนซงไดรบคดเลอกจากสภาทองถนจ านวน 3 คน ผทรงคณวฒ ทผบรหารทองถนคดเลอกจ านวน 3 คน ผแทนภาคราชการและหรอรฐวสาหกจทผบรหารทองถนคดเลอกจ านวนไมนอยกวา 3 คน ผแทนประชาคมทองถนทประชาคมทองถนคดเลอกจ านวนไมนอยกวา 3 คน แตไมเกน 6 คน ปลดองคกรปกครองสวนทองถน และหวหนาสวนการบรหารทมหนาทจดท าแผน ตามความในขอ 8 ของระเบยบน กรณจงเหนไดวาประชาชนสามารถมสวนรวมในการจดท าแผนพฒนาทองถนไดโดยการเขารวมเปนกรรมการของคณะกรรมการพฒนาทองถน ในฐานะผแทนของประชาคมทองถน ตามขอ 8 (6) แหงระเบยบน

ทงน คณะกรรมการพฒนาทองถนมอ านาจหนาทตามขอ 10 ของระเบยบน ไดแก การก าหนดแนวทางการพฒนาทองถน โดยพจารณาจากอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนโดยเฉพาะอ านาจหนาททเกยวกบประโยชนสขของประชาชน ภารกจถายโอนอ านาจตามกฎหมายก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจ ยทธศาสตรการพฒนาประเทศ กลมจงหวด และจงหวด กรอบนโยบาย ทศทาง แนวทางการพฒนาองคกรปกครองสวนทองถนในเขตจงหวด นโยบายของผบรหารทองถน ทแถลงตอสภาทองถน และแผนชมชน รวมจดท ารางแผนพฒนา เสนอแนะแนวทางการพฒนา และการแกไขปญหาเกยวกบการจดท ารางแผนพฒนา โดยน าปญหาความตองการจากแผนชมชนทเกนศกยภาพของชมชนทจะด าเนนการไดเองมาพจารณาบรรจไวในแผน แตหากเกนศกยภาพขององคกรปกครองสวนทองถนใหเสนอปญหาและความตองการไปยงองคการบรหารสวนจงหวด โดยองคการบรหารสวนจงหวดตองน ามาพจารณาบรรจไวในแผนขององคการบรหารสวนจงหวดตามหนาท ของตน อกทงคณะกรรมการนยงมอ านาจในการพจารณารางแผนพฒนาและรางแผนด าเนนงาน ใหความเหนชอบ

89

ขอก าหนดขอบขายและรายละเอยดของงาน ใหขอคดเหนเกยวกบการตดตามและประเมนผลแผนพฒนา แตงตงทปรกษา คณะอนกรรมการหรอคณะท างานอนเพอชวยงานตามทเหนสมควร นอกจากนในกรณขององคการบรหารสวนต าบล คณะกรรมการพฒนาทองถนยงมหนาทในการประสานงานกบประชาคมหมบานในการรวบรวม วเคราะหปญหา ความตองการของประชาชนและจดท าโครงการหรอกจกรรมเพอประกอบการจดท าแผนพฒนาองคการบรหารสวนต าบลดวย

2. คณะกรรมการสนบสนนการจดท าแผนพฒนาทองถน ประกอบดวย ปลดองคกรปกครองสวนทองถน หวหนาสวนการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถน ผแทนประชาคมทองถนทประชาคมทองถนคดเลอกจ านวน 3 คน หวหนาสวนการบรหารทมหนาทจดท าแผน และเจาหนาทวเคราะหนโยบายและแผนหรอพนกงานสวนทองถนทผบรหารทองถนมอบหมาย ตามความในขอ 9 ของระเบยบน ดงนน จงเหนไดวาประชาชนสามารถมสวนรวมในการสนบสนนการจดท าแผนพฒนาทองถนไดโดยการเปนกรรมการในฐานะผแทนประชาคมทองถน ตามขอ 9 (3) ดงทไดกลาวมาแลว

คณะกรรมการสนบสนนการจดท าแผนพฒนาทองถนมหนาทตามขอ 11 ของระเบยบน คอ จดท ารางแผนพฒนาใหสอดคลองกบแนวทางการพฒนาทคณะกรรมการพฒนาทองถนก าหนด จดท ารางแผนการด าเนนงาน และจดท ารางขอก าหนดขอบขายและรายละเอยดของงาน

3. คณะกรรมการตดตามและประเมนผลแผนพฒนาทองถน ประกอบดวย สมาชกสภาทองถนทสภาทองถนคดเลอกจ านวน 3 คน ผแทนประชาคมทองถนทประชาคมทองถนคดเลอกจ านวน 2 คน ผแทนหนวยงานทเกยวของทผบรหารทองถนคดเลอกจ านวน 2 คน หวหนาสวนการบรหารทคดเลอกกนเองจ านวน 2 คน ผทรงคณวฒทผบรหารคดเลอกจ านวน 2 คน ตามความในขอ 28 ของระเบยบน กรณจงเหนไดวา ประชาชนสามารถมสวนรวมในการตดตามประเมนผลแผนพฒนาทองถนได โดยการเปนกรรมการในฐานะผแทนประชาคมทองถนทประชาคมทองถนคดเลอก ตามขอ 28 (2)

ทงน คณะกรรมการตดตามและประเมนผลแผนพฒนาทองถนมอ านาจหนาทตามขอ 29 อาท การก าหนดแนวทาง วธการ และด าเนนการตดตามประเมนผลแผนพฒนา พรอมทงรายงานผลและเสนอความเหนจากการตดตามและประเมนผลแผนพฒนาตอผบรหารทองถน เพอทผบรหารทองถน จะไดเสนอตอสภาทองถนและคณะกรรมการพฒนาทองถนตอไป และจะตองประกาศผลดงกลาวใหประชาชนในทองถนไดรบทราบอยางนอยปละ 1 ครง เปนตน

อาจสรปไดวาการมสวนรวมของประชาชนในการจดท าแผนพฒนาองคกรปกครองทองถน ซงถกรบรองไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย และระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการจดท าแผนขององคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2548 ถอเปนความรวมมอกนระหวางประชาชน องคกรปกครองสวนทองถน และภาคสวนตางๆ ในพนท ในรป “ประชาคมทองถน” โดยการใหประชาชนเขาเปนหนสวนกบรฐในการตดสนใจและด าเนนการของแผนพฒนาทองถนทกขนตอน เพอมสวนรวมในการก าหนดความเปนไปภายในทองถนตามสภาพปญหาและความตองการของประชาชนดวยตนเอง จงถอได

90

การมสวนรวมของประชาชนโดยการวางแผนพฒนาทองถนถอเปนการปกครองตนเองของประชาชน วธหนง

4.2.5 ระดบการเสรมอ านาจใหแกประชาชน การมสวนรวมในระดบเสรมอ านาจใหแกประชาชน เปนระดบทประชาชนมบทบาทสงสดและ

เปนการควบคมตรวจสอบและตดสนใจโดยประชาชน ปจจบนพบวาม 2 กรณ ไดแก การออกเสยงประชามต และการถอดถอน ซงมรายละเอยดดงน

4.2.5.1 การออกเสยงประชามต รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 165 ไดวางหลกเกณฑในการออกเสยง

ประชามตไววา ประชาชนผมสทธเลอกตงยอมมสทธออกเสยงประชามตซงอาจเปนการจดใหมการออกเสยงประชามตเพอมขอยตโดยเสยงขางมากของผมสทธออกเสยงประชามต หรอเปนการออกเสยงเพอใหค าปรกษาแกคณะรฐมนตรกได เวนแตจะมกฎหมายบญญตไวเปนการเฉพาะ ส าหรบเหตในการออกเสยงประชามต ม 2 ประการ ดงตอไปน

1. คณะรฐมนตรเหนวากจการในเรองใดอาจกระทบถงประโยชนไดเสยของประเทศชาตหรอประชาชน นายกรฐมนตรโดยความเหนชอบของคณะรฐมนตร อาจปรกษาประธานสภาผแทนราษฎรและประธานวฒสภาเพอประกาศในราชกจจานเบกษาใหมการออกเสยงประชามตได ตามมาตรา 165 (1)

2. ในกรณทมกฎหมายบญญตใหมการออกเสยงประชามต ตามมาตรา 165 (2) นอกจากน บทบญญตแหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย หมวด 14 การปกครอง

สวนทองถน มาตรา 287 ไดรบรองสทธของประชาชนในทองถนในการมสวนรวมโดยตรงในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนในลกษณะการออกเสยงประชามตไว กลาวคอ ในกรณทองคกรปกครองสวนทองถนจะกระท าการใดซงมผลกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถนในสาระส าคญ องคกรปกครองสวนทองถนอาจจดใหประชาชนออกเสยงประชามตเพอตดสนใจกได

ทงน หลกเกณฑในรายละเอยดของการออกเสยงประชามตเปนไปตามพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการออกเสยงประชามต พ.ศ. 2552 โดยน ามาใชกบการออกเสยงประชามตขององคกรปกครองสวนทองถนดวย ซงหลกเกณฑในการด าเนนการออกเสยงประชามตนน มาตรา 5 ไดก าหนดใหตองมการประกาศในราชกจจานเบกษา โดยจะตองมการก าหนดเรองในการออกเสยงประชามต ซงจะตองมขอความทชดเจนเพยงพอทจะใหผมสทธออกเสยงเหนชอบหรอไมเหนชอบในเรองดงกลาว และในการออกเสยงประชามตนนเปนไปเพอยตโดยเสยงขางมากของผมสทธออกเสยง หรอเปนไปเพอใหค าปรกษาเทานน ส าหรบผลของการออกเสยงประชามตเปนไปตามมาตรา 9 แหงพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญดงกลาว อาจจ าแนกไดเปน 3 กรณ ดงน

91

1. การออกเสยงประชามตทจะถอวามขอยตในเรองทจดท าประชามต จะตองมผมาออกเสยงเปนจ านวนเสยงขางมากของผมสทธออกเสยงประชามต และจะตองมจ านวนเสยงเกนกวา กงหนงของผมาออกเสยงในเรองทจดท าประชามตนน

2. การออกเสยงประชามตเพอใหค าปรกษาแกคณะรฐมนตร ใหถอเสยงขางมากของ ผมาออกเสยง ในเรองทจดท าประชามต

3. การออกเสยงประชามตตามทกฎหมายบญญต ใหถอจ านวนคะแนนเสยงตามทกฎหมายนนบญญต แตถากฎหมายดงกลาวมไดบญญตจ านวนคะแนนเสยงไว ใหน าความในกรณท 1 และ 2 แลวแตกรณ มาใชบงคบโดยอนโลม

จากบทบญญตทเกยวของกบการออกเสยงประชามตจะเหนไดวากลไกส าคญในการออกเสยงประชามตคอ การใหประชาชนเปนผมอ านาจตดสนใจเพอแกปญหาขอขดแยงทมอยทงหมด ซงการออกเสยงประชามตเปนการเสรมอ านาจใหแกประชาชนในการควบคมตรวจสอบองคกรปกครองสวนทองถน โดยเฉพาะอยางยงในเรองทมความส าคญและผลกระทบชวตของประชาชน การจะสรางความชอบธรรมในการด าเนนการในเรองส าคญใดๆ ขององคกรปกครองสวนทองถน จงควรผานความเหนชอบจากประชาชนและในทกภาคสวนของพนท เพอใหไดขอสรปทสะทอนเจตนารมณของประชาชนอยางแทจรง ดงนน กอนทจะตดสนใจด าเนนการใดๆ การทองคกรปกครองสวนทองถนเปดโอกาสใหประชาชนไดมสวนรวมพจารณาในปญหาส าคญ ตลอดจนไดรบทราบขอมลทเกยวของ สามารถแสดงความคดเหนตอเรองนนๆ ถอเปนการเสรมอ านาจใหแกประชาชนในการก าหนดอนาคตของทองถนดวยตนเอง

4.2.5.2 การถอดถอน รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 285 ไดรบรองสทธของประชาชนในการ

ถอดถอนตวแทนของตนซงกระท าการโดยมชอบดวยกฎหมายกอนครบวาระได โดยมหลกเกณฑวาประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนใดเหนวาสมาชกสภาทองถน คณะผ บรหารทองถนหรอผบรหารทองถนผใดขององคกรปกครองสวนทองถนนนไมสมควรด ารงต าแหนงตอไป ใหมสทธลงคะแนนเสยงถอดถอนสมาชกสภาทองถน คณะผบรหารทองถนหรอผบรหารทองถนผนนพนจากต าแหนง ทงน จ านวนผมสทธเขาชอ หลกเกณฑและวธการเขาชอ การตรวจสอบรายชอ และการลงคะแนนเสยง ใหเปนไปตามพระราชบญญตวาดวยการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอนสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถน พ.ศ. 2542 ดงน

1. จ านวนผเขาชอถอดถอน ตามมาตรา 5 แหงพระราชบญญตเดยวกน การเขาชอตอผวาราชการจงหวดเพอด าเนนการใหมการลงคะแนนเสยงถอดถอน เนองจากเหตไมสมควรด ารงต าแหนงตอไปนน ใหถอเกณฑจ านวนผมสทธเลอกตงขององคกรปกครองสวนทองถนในแตละแหง กลาวคอ ถาองคกรปกครองสวนทองถนใดมผมสทธเลอกตงไมเกนหนงแสนคน ตองมผเขาชอไมนอยกวา 1 ใน 5 ของจ านวนผมสทธเลอกตงทงหมดกรณหนง สวนองคกรปกครองสวนทองถน มผสทธเลอกตง

92

เกนหนงแสนคนแตไมเกนหาแสนคน ตองมผเขาชอไมนอยกวาสองหมนคนของจ านวนผมสทธเลอกตงทงหมดกรณหนง ส าหรบองคกรปกครองสวนทองถนใดทมผสทธเลอกตงไมเกนหนงลานคน ตองม ผเขาชอไมนอยกวาสองหมนหาพนคนของจ านวนผมสทธเลอกตงทงหมดกรณหนง และองคกรปกครองสวนทองถนใดทมผสทธเลอกตงเกนกวาหนงลานคนตองมผเขาชอไมนอยกวาสามหมนคนของจ านวนผมสทธเลอกตงทงหมดอกกรณหนง

2. รายละเอยดของค ารองขอใหมการลงคะแนนเสยงถอดถอน ตามมาตรา 5 แหงพระราชบญญตเดยวกน จะตองปรากฏ ชอ ทอย และลายมอชอของผเขาชอทกคนพรอมส าเนาบตรประจ าตวประชาชน และรายละเอยดของขอเทจจรงและพฤตการณทแสดงใหเหนวาผบรหารหรอสมาชกสภาทองถนปฏบตหนาทหรอมความประพฤตเสอมเสยจนเปนเหตทไมสมควรด ารงต าแหนงตอไป ตลอดจนรายชอของผแทนของผเขาชอทจะมอ านาจด าเนนการเกยวกบการลงคะแนนเสยงถอดถอน พรอมทงค ารบรองของผแทนดงกลาววาผเขาชอทกคนเปนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนและไดรวมเขาชอดวยตนเอง

3. สมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถนซงถกเขาชอถอดถอนมสทธจดท าค าชแจงขอเทจจรงได ตามมาตรา 7 แหงพระราชบญญตเดยวกนเพอเปนการแกขอกลาวหาตามค ารองของประชาชนผมสทธเลอกตง โดยค าชแจงนจะถกปดประกาศไวคกบค ารองถอดถอนของประชาชนผมสทธเลอกตงกอนวนลงคะแนนเสยง เพอใหประชาชนใชประกอบการตดสนใจ

4. ผลการลงคะแนนเสยงถอดถอน ตามมาตรา 23 แหงพระราชบญญตเดยวกน หากมผมาใชสทธลงคะแนนเสยงไมถงกงหนงของผมสทธเลอกตงทงหมด ใหการเขาชอถอดถอนบคคลนนเปนอนตกไป และจะมการรองขอใหมการลงคะแนนเสยงถอดถอนบคคลดงกลาวเพราะเหตเดยวกนไมได แตหากมจ านวนผมาใชสทธลงคะแนนเสยงเกนกงหนงของผมสทธเลอกตงทงหมด และมคะแนนเสยงจ านวนไมนอยกวา 3 ใน 4 ของผมสทธเลอกตงทมาลงคะแนนเสยง เหนวาสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถนผนนไมสมควรด ารงต าแหนงตอไป ใหบคคลนนพนจากต าแหนงนบแตวนลงคะแนนเสยง

จากบทบญญตทเกยวของจะเหนไดวา การลงคะแนนเสยงถอดถอนสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถนโดยประชาชนนน ถอเปนกลไกการควบคมตรวจสอบการท างานของตวแทนของประชาชนในทองถนอนเปนการเสรมอ านาจใหแกประชาชน ซงเปนการจ าลองรปแบบการถอดถอนในระดบชาตมาใชกบองคกรปกครองสวนทองถน โดยเปนสทธของประชาชนภายในทองถนทจะใชสทธทางการเมองถอดถอนสมาชกสภาทองถนไดโดยตรง ทงน จะเหนไดวาประชาชนยงมขอจ ากดในการมสวนรวมในกรณนอยเชนกน ทงในเรองจ านวนประชาชนทงในการผเขาชอถอดถอนและในขนตอนการลงคะแนนเสยงถอดถอน ซงจะไดพจารณาโดยละเอยดในบทตอไป

อนง รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองทองถนของตนเอง มไดหยดอยกบการไปใชสทธเลอกตงสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถนเทานน แตไดสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนทางตรงเปนครงแรก กลาวคอ

93

รฐธรรมนญไดขยายพนทของการมสวนรวมโดยตรงของประชาชน โดยการเพมกลไกในการใหประชาชนเขามามบทบาทในการบรหารและตดสนใจในกจการตางๆ ของทองถนเปนการทวไปได และหากการกระท าใดทมผลกระทบตอประชาชนในสาระส าคญ จะตองมการแจงขอมลขาวสาร จดใหมกระบวนการรบฟงความคดเหนรวมทงประชาชนมสทธในการตรวจสอบและก ากบการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถนได โดยการใหประชาชนสามารถเขาไปบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนไดในรปแบบใดรปแบบหนง ซงเปนแนวทางทสอดคลองกบวตถประสงคในการปกครองสวนทองถนอยางแทจรงทเปนการปกครองโดยประชาชนในทองถน เพอตอบสนองความตองการของประชาชนในทองถนอยางแทจรง กลาวคอ

มาตรา 287 บญญตวา “ประชาชนในทองถนมสทธมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนโดยองคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหมวธการทใหประชาชนมสวนรวมดงกลาวไดดวย

ในกรณทการกระท าขององคกรปกครองสวนทองถนจะมผลกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถนในสาระส าคญองคกรปกครองสวนทองถนตองแจงขอมลรายละเอยดใหประชาชนทราบกอนกระท าการเปนเวลาพอสมควรและในกรณทเหนสมควรหรอไดรบการรองขอจากประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหมการรบฟงความคดเหนกอนการกระท านนหรออาจจดใหประชาชนออกเสยงประชามตเพอตดสนใจกได ทงนตามทกฎหมายบญญต

องคกรปกครองสวนทองถนตองรายงานการด าเนนงานตอประชาชนในเรองการจดท างบประมาณการใชจาย และผลการด าเนนงานในรอบปเพอใหประชาชนมสวนรวมในการตรวจสอบและก ากบการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถน

ในการจดท างบประมาณขององคกรปกครองสวนทองถนตามวรรคสามใหน าบทบญญตมาตรา 168 วรรคหก มาใชบงคบโดยอนโลม” ดงจะเหนไดวามาตรานเปนการเปนการใหโอกาสในการมสวนรวมโดยตรงของประชาชนในทกระดบในการบรหารและตดสนใจในการก าหนดความเปนไปของทองถนของตนเอง ซง เปนหลกการทไมเคยปรากฏมากอน เปนการก าหนดใหประชาชนในทองถนมสวนรวมในการบรหารกจการของทองถนตามวธการทองคกรปกครองสวนทองถนจดให ดงนน สงทจะตองพจารณาตอไปคอวธการมสวนรวมของประชาชนในการเขาไปบรหารกจการทองถนเปนอยางไร เนองจากปจจบนยงไมมกฎหมายออกมาก าหนดรายละเอยดในเรองนวาการเขาไปมสวนรวมของประชาชนควรมหลกเกณฑหรอลกษณะอยางไร ทงน ปจจบนมความพยายามรางกฎหมายเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการทองถนขน ไดแก รางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . และรางพระราชบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . โดยมหลกการส าคญ ดงน

94

1) รางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . ไดบญญตเกยวกบการมสวนรวมของประชาชน ลกษณะ 7 ซงมประเดนส าคญ ดงน126

(1) องคกรปกครองสวนทองถนจะตองก าหนดวธการและชองทางใหประชาชนมสวนรวมหรอแสดงความคดเหนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน และ

ตรวจสอบการบรหารงานของผบรหารทองถน127 ทงน วธการในการใหประชาชนเขามามสวนรวมตามความเหมาะสมของแตละทองถน อาท การจดท าแผนพฒนาทองถน การจดท างบประมาณรายจาย การประชมสภาทองถน และการก าหนดหลกเกณฑทวไปในการประเมนภาษ เปนตน

(2) ในกรณทองคกรปกครองสวนทองถนจะกระท าการซงมผลกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถน องคกรปกครองสวนทองถนตองแจงขอมลรายละเอยดใหประชาชนทราบกอนกระท าการเปนเวลาพอสมควร และในกรณทเหนสมควรหรอไดรบการรองขอจากประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถน องคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหมการรบ

ฟงความคดเหนกอนการกระท านน หรออาจจดใหประชาชนออกเสยงประชามตเพอตดสนใจกได128 (3) องคกรปกครองสวนทองถนตองเปดเผยขอมล ค าชแจง และเหตผล

ใหประชาชนและชมชนรบทราบ และเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการตรวจสอบและแสดงความคดเหนตอผลการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถนทผานมา อกทงตองจดท ารายงานผลการ

126 คณะกรรมการพจารณาปรบปรงและพฒนากฎหมายดานการกระจายอ านาจและการมสวน

รวมของประชาชน, เอกสารประกอบการประชม การประชมรบฟงความคดเหนรางพระราชบญญตประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . วนท 18 สงหาคม 2555 (เชยงใหม : คณะกรรมการปฏรปกฎหมาย, 2555), หนา 4 , 14, 15. 127 มาตรา 190 องคกรปกครองสวนทองถนจะตองเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน และตรวจสอบการบรหารงานของผบรหารทองถน ทงน ตามวธการทบญญตไวในขอบญญตทองถน ในการด าเนนการตามวรรคหนง องคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหมวธการทจะใหประชาชนเขามามสวนรวมดวยตามความเหมาะสมของแตละทองถน

128 มาตรา 191 ในกรณทการกระท าขององคกรปกครองสวนทองถนจะมผลกระทบตอชวตความ

เปนอยของประชาชนในทองถน องคกรปกครองสวนทองถนตองแจงขอมลรายละเอยดให ประชาชนทราบกอนกระท าการเปนเวลาพอสมควรและในกรณทเหนสมควรหรอไดรบการรองขอจากประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถน องคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหมการรบฟงความคดเหนกอนการกระท านน หรออาจจดใหประชาชนออกเสยงประชามตเพอตดสนใจกได ทงน ใหองคกรปกครองสวนทองถนออกขอบญญตทองถนในเรองดงกลาว

95

แสดงความคดเหนของประชาชน และรายงานตอสภาทองถนเพอใหผบรหารทองถนและองคกรปกครอง

สวนทองถนน าไปด าเนนการตอไป129 (4) องคกรปกครองสวนทองถนอาจออกขอบญญต เพอก าหนดคาตอบแทน

และประโยชนแกประชาชน ซงเขามามสวนรวมในการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถน ตาม

หมวดน ทงน ตามหลกเกณฑและอตราท ส.ท.ช. ก าหนด130 จากการพจารณาถงหลกการส าคญเกยวกบรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน

และการมสวนรวมของประชาชนทปรากฏอยในรางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . จะท าใหเหนวารางประมวลกฎหมายฯ ฉบบน มเนอหาทสอดคลองกบบทบญญตในร ฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย ซงมงเนนการกระจายอ านาจปกครอง และการมสวนรวมของประชาชนเปนส าคญ เปนผลใหรางประมวลกฎหมายนไดเปลยนแปลงรปแบบ หลกเกณฑ และวธการ ในบางประการ เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนการปกครองโดยประชาชนอยางแทจรง ทงน จะไดวเคราะหถงขอด ขอดอยของรางประมวลกฎหมายนในบทตอไป

2) รางพระราชบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . .

เหตผลในการรางกฎหมายฉบบนมทมาจากรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 287 ดงทไดกลาวมาแลว เพอใหประชาชนมสวนรวมในการตรวจสอบและก ากบการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถน โดยรางพระราชบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . มหลกการส าคญในประเดนการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการของ

องคกรปกครองสวนทองถน ดงน131

129 มาตรา 192 องคกรปกครองสวนทองถนตองรายงานการด าเนนงานตอประชาชนในเรองการ

จดท างบประมาณ การใชจาย และผลการด าเนนงานในรอบป และเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการตรวจสอบและแสดงความคดเหนตอผลการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถนทผานมา มาตรา 193 ใหองคกรปกครองสวนทองถนจดท ารายงานผลการแสดงความคดเหนของประชาชน รายงานตอสภาทองถนทราบและใหขอคดเหนเพอใหผบรหารทองถนและสวนราชการขององคกรปกครองสวนทองถนน าไปด าเนนการตอไป

130 มาตรา 194 องคกรปกครองสวนทองถนอาจออกขอบญญต เพอก าหนดคาตอบแทนและ

ประโยชนแกประชาชน ซงเขามามสวนรวมในการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถน ตามหมวดน ทงน ตามหลกเกณฑและอตราท ส.ท.ช. ก าหนด 131 คณะกรรมการกฤษฎกา, “บนทกวเคราะหสรป สาระส าคญของรางพระราชบญญตการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . (เรองเสรจท 274/2554),” หนา 2.

96

(1) คณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนรบผดชอบในการทบทวน กฎ ระเบยบตางๆ ทบงคบใชกบองคกรปกครองสวนทองถนและเกยวของกบการมสวนรวมของประชาชน และใหขอเสนอแนะตอหนวยงานทรบผดชอบกฎ ระเบยบตางๆ นน โดยค านงถงความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถนในการบรหารงาน มการกระจายอ านาจเพมขน และสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในทศทางทเพมขนเปนส าคญ โดยจะตองทบทวนทก 3 ป (2) ก าหนดเกณฑพนฐานใหองคกรปกครองสวนทองถนตองก าหนดวธการหรอชองทางทจะใหประชาชนเขามามสวนรวม หรอแสดงความคดเหนเกยวกบการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนในเรองตางๆ เชน การจดท าแผนพฒนาทองถน การจดท างบประมาณรายจาย การประชมสภาทองถน การก าหนดหลกเกณฑทวไปเกยวกบการประเมนภาษ เพอเปน

มาตรา 4 ประชาชนในทองถนมสทธมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน องคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหมวธการทใหประชาชนมสวนรวมตามวรรคหนงโดยท าเปนประกาศ ปดไว ณ ทท าการขององคกรปกครองสวนทองถนและเผยแพรในระบบสารสนเทศดวย มาตรา 5 องคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหประชาชนมสวนรวมตามมาตรา 4 วรรคหนง อยางนอยเมอจะด าเนนการในเรอง ดงตอไปน (1) การจดท าแผนพฒนาทองถน (2) การจดท างบประมาณรายจาย (3) การประชมสภาทองถน (4) การก าหนดหลกเกณฑทวไปเกยวกบการประเมนภาษ มาตรา 6 วธการเขามสวนรวมของประชาชนในทองถนตามมาตรา 4 วรรคสองอาจกระท าดวยวธการดงตอไปน (1) การเปดเผยขอมลใหประชาชนทราบ (2) การแสดงความคดเหนและเสนอแนะ (3) การสอบถามความคดเหนของประชาชน (4) การเขามสวนรวมในฐานะเปนกรรมการ อนกรรมการ หรอคณะท างาน (5) การจดใหมการลงประชามต (6) การเขาฟงการประชมสภาทองถน (7) วธการอนทผบรหารทองถนก าหนดโดยความเหนชอบของสภาทองถน การเขามสวนรวมของประชาชนในทองถนในเรองใด โดยวธการใด ใหเปนไปตามทองคกรปกครองสวนทองถนประกาศก าหนดตามมาตรา 4 วรรคสอง

97

หลกประกนการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารงานหรอกจการตางๆ ทก าหนด แตขณะเดยวกนไดเปดโอกาสใหองคกรปกครองสวนทองถนแตละแหงก าหนดวธการทจะใหประชาชนเขาไปมสวนรวม ในการบรหารงานตามศกยภาพและความเหมาะสมสอดคลองกบบรบทขององคกรปกครองสวนทองถนนนๆ และตองประกาศใหประชาชนทราบอยางทวถงวาจะสามารถเขาไปมสวนรวมในการบรหารงานตางๆ อยางไร (3) องคกรปกครองสวนทองถนตองแจงขอมลและจดใหมการรบฟงความคดเหน ถาการกระท าขององคกรปกครองสวนทองถนอาจกอใหเกดผลกระทบตอประชาชนและชมชนอยางรนแรงดานคณภาพสงแวดลอม ทรพยากรธรรมชาต หรอสขภาพ หรอกระทบตอวถชวตความเปนอยของประชาชนในทองถนในสาระส าคญ และองคกรปกครองสวนทองถนตองน าผลการรบฟงความคดเหนมาใชประกอบในกระบวนการตดสนใจ หลกเลยงการด าเนนการทจะมผลกระทบ ตอคณภาพสงแวดลอม สขภาพอนามย คณภาพชวต หรอมผลตอสวนไดเสยอนของประชาชนหรอชมชน และตองจดใหมมาตรการทเหมาะสมและเปนธรรมเพอปองกน เยยวยา หรอการชดเชยความเสยหายหรอผลกระทบทเกดจากการกระท านน เพอใหการจดการรบฟงความคดเหนไมเปนเพยงกระบวนการตามกฎหมายเทานน แตเปนการปรกษาหารอรวมกนระหวางรฐและประชาชนทไดรบผลกระทบ (4) การจดใหมการรบฟงความคดเหน กลาวคอ องคกรปกครองสวนทองถนตองด าเนนการใหประชาชนไดรบขอมลหรอขอเทจจรงอยางทวถง และในระยะเวลาทเพยงพอกอนการรบฟงความคดเหน ซงขอมลทประชาชนควรรบทราบนนประกอบดวย สาระส าคญของการกระท า สถานท วธการ ขนตอนและระยะเวลาทจะด าเนนการ เหตผลและความจ าเปนทจะตองด าเนนการ ผลกระทบของการด าเนนการ ทงผลดและผลเสยทอาจเกดขน รวมทงมาตรการปองกนหรอแกไขในกรณทอาจมผลเสย การวเคราะหความคมคาเมอพจารณาจากผลกระทบ และรายละเอยดอนใดทจะท าใหเกดความเขาใจในลกษณะการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถนอยางเพยงพอ (5) องคกรปกครองสวนทองถนตองรบผดชดใชคาเสยหาย หากองคกรปกครองสวนทองถนไมเปดเผยขอมลเพอใหประชาชนและชมชนรบทราบ หรอไมจดใหมการรบฟง ความคดเหนกอนทจะตดสนใจพจารณาด าเนนการ และปรากฏวามผไดรบความเดอดรอนหรอเสยหาย จากการศกษารางพระราชบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . เหนไดวาคณะกรรมการการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน มหนาทส าคญประการหนงในการสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนใหมความชดเจนขน เพอเปดพนทใหประชาชนเขาไปมสวนรวมและก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน โดยวธการตางๆ อาท การแสดงความคดเหน การเสนอขอบญญตทองถน การออกเสยงประชามต เปนตน ซงเปนหลกการทจะท าใหบทบญญตแหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยมรายละเอยดทชดเจนยงขน ทงน จะไดวเคราะหถงขอด ขอดอยของรางประมวลกฎหมายนในบทตอไป

98

ดงทกลาวมาแลวขางตนจะเหนไดวาการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนในระดบตางๆ ลวนแตเปนการมสวนรวมของประชาชนในการใชสทธของปจเจกชนเปนสวนใหญ เวนแตการจดท าแผนพฒนาทองถนเทานนทก าหนดใหตวแทนประชาคมทองถนเขาไปมสวนรวมในลกษณะตวแทนขององคกรกลม จงอาจกลาวไดวาปจจบนกฎหมายเกยวกบการมสวนรวมในการบรหารกจการทองถน ไดก าหนดไวเฉพาะแตการมสวนรวมในมตของปจเจกชนเทานน มไดค านงถงการมสวนรวมของชมชนซงมประวตศาสตรในการรวมพฒนาทองถนมาอยางยาวนาน จงสงผลใหการมสวนรวมของประชาชนในปจจบนมขอจ ากดและไมมพลงในการด าเนนการอยางเหนไดชด เหนควรทจะตองท าการศกษาการมสวนรวมของประชาชนในฐานะชมชน เพอใหเหนถงความเปนมา หลกเกณฑตามกฎหมาย และกรณตวอยาง ตอไป

4.3 การมสวนรวมขององคกรชมชนในการบรหารกจการทองถนตามพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 การรวมกลมเปนชมชนมความส าคญและเปนเครองมอเพอความอยรอด การสรางความเขมแขงใหแกชมชนจงเปนกลไกส าคญในการพฒนาทองถน เนองจากหากประชาชนในฐานะปจเจกชนไมมอ านาจตอรองเรยกรองสทธประโยชนตางๆ หรอเมอมขอเรยกรองใดๆ มกจะไมรบความสนใจจากรฐ ดงนน การรวมตวเปนชมชนจงท าใหประชาชนมพลงและอ านาจตอรองเพมมากขน ทงดานการเมอง

เศรษฐกจ และสงคม132 ทงน ปจจบนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยไดรบรองสทธของบคคลในการรวมตวกนเปนชมชน ชมชนทองถน หรอชมชนทองถนดงเดมไวในมาตรา 66 โดยมสทธอนรกษฟนฟจารตประเพณทองถน ภมปญญาทองถน ศลปวฒนธรรมอนดของทองถนและของชาต ตลอดจน มสวนรวมในการจดการ บ ารงรกษา และใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตสงแวดลอมรวมทง ความหลากหลายทางชวภาพได ซงถอเปนบทบญญตแหงรฐธรรมนญทตราขนจากสภาพความเปนจรงของสงคมไทย อกทงหากพจารณาขอเทจจรงทางสงคมและกฎหมายทเกยวกบการมสวนรวมของชมชนแลว เหนไดวาองคกรปกครองสวนทองถนมไดบรหารงานในพนทอยโดยล าพง เนองจากมสภาองคกรชมชนทมสวนรวมในการขบเคลอนกจการของทองถนอกดวย ดงน การมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนจงเปนสทธในการสรางเจตจ านงทางการเมองทชอบธรรมทงในขอเทจจรงและขอกฎหมาย

132 นนทยา หตานวตร และคณะ, การพฒนาองคกรชมชน (กรงเทพฯ: สถาบนพฒนาองคกร

ชมชน, 2546), หนา 15-18.

99

ทงน จากการขบเคลอนงานพฒนาทองถนของภาคประชาชนมการรวมตวของกลมตางๆ อยางตอเนองและเปนรปธรรม ในลกษณะของเวทปรกษาหารอรวมกนของกลมคนในหมบาน ต าบล ท าใหเกดผลดตอการพฒนาชมชนทองถน และมความเขมแขงสามารถในการจดการพฒนาดานตางๆ ท าใหเครอขายชมชนทมประสบการณและเหนความส าคญของเรองนไดรวมกนราง “พระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551” เพอใหมกฎหมายทจะชวยหนนเสรม รบรองใหการท างานในรปแบบเวทปรกษาหารอกนของชมชนมสถานะทางกฎหมายเพอใหเปนทยอมรบรวมกนของทกฝาย เสนอผานรฐบาลและสภานตบญญตแหงชาต จนเปนกฎหมายทมผลบงคบใชตงแตวนท 9 กมภาพนธ 2551 โดยพระราชบญญตสภาองคกรชมชนมเจตนารมณ ดงน133

1. เพอใหชมชนทองถนมความเขมแขง รวมกนจดการแกไขปญหาและพฒนาชมชนทองถน 2. เพอรบรองใหเวทการปรกษาหารอของชมชนมสถานะทชดเจน เปนทยอมรบของทกฝาย 3. เปนกฎหมายสงเสรม ไมใชบงคบใชพรอมกน ดงนน สภาองคกรชมชนเกดขนตามความ

พรอมและเหนพองตองกนของคนในชมชน 4. สภาองคกรชมชนมภารกจไมมอ านาจ 5. องคกรชมชนท างานดวยใจ มอสระ ไมถกครอบง า สรางการยอมรบดวยการกระท าและ

ผลงาน ไมใชอ านาจบงคบ ส าหรบการศกษาในเรองการมสวนรวมของชมชนในการบรหารกจการทองถนตาม

พระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 นน มประเดนในการศกษา 4 ประการ ไดแก ความหมายของสภาองคกรชมชน การจดตงสภาองคกรชมชน ภารกจของสภาองคกรชมชน และเงนอดหนนของสภาองคกรชมชน ซงจะไดพจารณาเปนล าดบไปดงตอไปน

4.3.1 ความหมายของสภาองคกรชมชน สภาองคกรชมชน หมายถง เวทแลกเปลยนเรยนรเพอก าหนดแนวทางในการพฒนาชมชนของ

คนในชมชนทองถน โดยคนในชมชนทองถน และเพอคนในชมชนทองถน เวทแลกเปล ยนเรยนรประกอบดวยตวแทนของกลมคนตางๆ เชน กลมออมทรพย กลมแมบาน กลมอนรกษปาทมอยในชมชน ผน าชมชนทไมเปนทางการ เชน ผรภมปญญา ปราชญชาวบาน และผน าทางการ ไดแก ก านน ผใหญบาน

133 เธยรชย ณ นคร และคณะ, ประชาธปไตยชมชน: กลไกขบเคลอนภาคพลเมองเขมแขง (กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา, 2553), หนา 26-27.

100

ในชมชนทองถน สถาบนทองถน อาท บาน วด โรงเรยน เปนตน เขามารวมใชเวทพดคยเพอแกไขปญหาของชมชนรวมกนอนเปนระบบการจดการตนเองของชมชน134

พระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 มาตรา 3 ไดใหค านยามทเกยวกบชมชนไว ดงน “ชมชน” หมายความวา กลมประชาชนทรวมตวกนโดยมผลประโยชนหรอวตถประสงครวมกน

เพอชวยเหลอหรอสนบสนนกน หรอท ากจกรรมอนชอบดวยกฎหมายและศลธรรมรวมกน หรอด าเนนการอนอนเปนประโยชนรวมกนของสมาชก มการด าเนนการอยางตอเนองและมระบบบรหารจดการและการแสดงเจตนาแทนกลมได

“ชมชนทองถน” หมายความวา ชมชนทอยรวมกนในพนทหมบานหรอต าบล “ชมชนทองถนดงเดม” หมายความวา ชมชนทองถนทเกดขนกอนประกาศใชรฐธรรมนญแหง

ราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 “องคกรชมชน” หมายความวา องคกรซงเปนการรวมตวกนของชมชน ชมชนทองถน และ

ชมชนทองถนดงเดม ซงจดแจงการจดตงตามพระราชบญญตน ทงน ไมวาประชาชนจะจดตงกนขนเองหรอโดยการแนะน าหรอสนบสนนโดยหนวยงานของรฐ เอกชน หรอองคกรพฒนาเอกชน

จากค านยามทเกยวกบชมชนขางตนจะเหนไดวาพระราชบญญตนไดก าหนดประเภทของชมชนเอาไว 3 ประเภท ทมความสอดคลองกบรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 66 จงอาจน าค านยามของค าวาชมชน ชมชนทองถน และชมชนทองถนดงเดม ในพระราชบญญตนไปใชในการตความถงสทธชมชนตามทรฐธรรมนญไดรบรองไวได

4.3.2 การจดตงสภาองคกรชมชนต าบล

ในการจดตงสภาองคกรชมชนนนเปนไปตามความพรอมของชมชนทองถนตามธรรมชาต สอดคลองกบวถชวต วฒนธรรม ภมปญญาของชมชน และความเหนพองตองกนของผทเกยวของ กลาวคอ มาตรา 5 แหงพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 ไดก าหนดหลกเกณฑในการจดตงสภาองคกรชมชนไวในลกษณะใหเปนไปตามความพรอมของชมชนโดยผแทนชมชนทองถน ชมชนทองถนดงเดม และผแทนชมชนอนซงมการจดแจงการจดตงไวแลวตามกฎหมาย อาจประชมกนปรกษากนจดตงสภาองคกรชมชนต าบลขนสภาหนงเพอปฏบตภารกจตามพระราชบญญตนได ทงน การไดมาซงผแทนชมชนทองถน หรอชมชนทองถนดงเดมในแตละหมบาน และการไดมาซงผแทนชมชนอน ในต าบลใหเปนไปตามทผน าชมชนทองถน หรอชมชนทองถนดงเดมในแตละหมบาน หรอผน าชมชนอน

134 อรทย กกผล, “การขบเคลอนรฐธรรมนญ’50 สการปฏบต: กฎหมายทเกยวของกบการมสวนรวมของประชาชนในองคกรปกครองสวนทองถน,” ใน คมอพลเมองยคใหม (กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา, 2552), หนา 118.

101

ในต าบลแลวแตละกรณ ปรกษาหารอกน โดยใหมผแทนชมชนทองถน หรอชมชนทองถนดงเดมในแตละหมบาน หมบานละสคนและผแทนชมชนอนในต าบลชมชนละสองคน และในการประชมปรกษากนตองมผแทนชมชนประเภทตางๆ มารวมกนไมนอยกวารอยละหกสบของผแทนชมชนทกประเภทจงจะเปนองคประชม และตองเหนสอดคลองตองกนใหจดต งสภาองคกรชมชนต าบลไมนอยกวารอยละหกสบ ของจ านวนผแทนชมชนทกประเภท ดงน เมอมการจดตงสภาองคกรชมชนขนแลวจะมโครงสรางเปนไปตามมาตรา 6 ซงประกอบเปน 2 สวน คอ สมาชกซงเปนผแทน และสมาชกผทรงคณวฒ ดงน 1. สมาชกซงเปนผแทน เปนผแทนจากชมชนทองถนหรอชมชนทองถนดงเดมในหมบาน และผแทนชมชนอนในต าบลทไดรบการคดเลอกและทจ านวนตามททประชม ตามมาตรา 5 ก าหนด 2. สมาชกผทรงคณวฒ จ านวนไมเกน 1 ใน 5 ของจ านวนสมาชกตาม (1) ทงน มาตรา 7 ไดก าหนดคณสมบตของผทเขามาเปนสมาชกของสภาองคกรชมชนไว ดงน 1. มภมล าเนาหรอถนทอยเปนประจ า หรอมชอในทะเบยนบานในหมบานในต าบลนนเปนเวลาตดตอกนไมนอยกวาหนงปจนถงวนคดเลอก 2. ไมเปนหรอเคยเปนผด ารงต าแหนงทางการเมอง สมาชกหรอผบรหารองคกรปกครองสวนทองถน ผมต าแหนง หรอเจาหนาทพรรคการเมอง หนงปกอนวนคดเลอก 3. ไมเคยสมครรบเลอกตงเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา สมาชกหรอผบรหารองคกรปกครองสวนทองถน หรอเขารบการสรรหาเปนสมาชกวฒสภา ในระยะเวลาหนงปกอนวนคดเลอก 4. ไมเคยไดรบโทษจ าคกโดยค าพพากษาถงทสดใหจ าคก เวนแตเปนโทษส าหรบความผดทไดกระท าโดยประมาทหรอความผดลหโทษ นอกจากนพระราชบญญตสภาองคกรชมชน ยงไดบญญตขอหามส าหรบสมาชกสภาองคกรชมชนต าบล ไวในมาตรา 12 กลาวคอ สมาชกตองไมชวยเหลอหรอสนบสนนการหาเสยงเลอกตงของผสมครรบเลอกตงเปนผด ารงต าแหนงทางการเมอง สมาชกหรอผบรหารองคการปกครองสวนทองถน ไมกระท าการอนเปนการฝาฝนกฎหมายและศลธรรม ไมสมครรบเลอกตงเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา สมาชกหรอผบรหารองคกรปกครองสวนทองถน หรอเขารบการสรรหาเปนสมาชกวฒสภา หามไมใหผทสมครรบเลอกตงเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา สมาชกหรอผบรหารองคกรปกครองสวนทองถน ยงไมครบหนงปเปนสมาชกสภาองคกรชมชน จากการก าหนดคณสมบตของสภาองคกรชมชนดงกลาวจะเหนไดวา สภาองคกรชมชน ถกก าหนดใหเปนองคกรภาคประชาชนและแยกตวออกจากฝายการเมอง ดวยเหตนจงอาจท าใหเปนอปสรรคในการขบเคลอนงานพฒนารวมกนระหวางภาคสวนตางๆ ในพนท เนองจากสงคมไทย ใหความส าคญกบลกษณะของการอยรวมกน ค านงถงคว ามสมพนธของทกภาคสวนในสงคม ความสมพนธทางสงคมจงมลกษณะเปนพนองกน เคารพความอาวโสเปนส าคญอกทงความมนคงในชวตและความเปนอยของคนไทยในสงคมขนอยกบการอยรวมกนในชมชนเดยวกน แมในแตละชมชนจะม

102

กลมคนทแตกตางหลากหลายมาอยรวมกน แตสงทเปนจดรวมในการสรางความส านกรวมกนใหเกดความเปนอนหนงอนเดยวกน ไดแก โครงสรางทางสงคมในการรวมกนเปน “ชมชน”135 โดยอาศยสงทเปนลกษณะพเศษในการก าหนดใหมบคคลทท าหนาทตางๆ เพอการอยรวมกนขน เชน คณะกรรมการหมบาน ปราชญชาวบาน พระสงฆ คร พอคา สปเหรอ เปนตน ซงลกษณะส าคญของชมชนและสงคมไทย คอ ชมชนซงมส านกรบผดชอบรวมกนตอชวตสวนรวมและกจกรรมสาธารณะตางๆ ผานการมสวนรวมของทกคนในชมชนจนเกดเปนวฒนธรรมของการเอออาทรและการแบงปนในชมชน 136 ดงนน จงอาจกลาวไดวาการมสวนรวมของทองถนโดยแทจรงในสงคมไทยเรมตนท “ชมชน” โดยมกระบวนการเรยนรของชมชนดวยตนเอง คนพบปญหา แนวทางแกไขปญหา โดยผสานปญหาของตนเองกบนโยบายหรอแผนพฒนาของชมชน ทองถน สวนราชการในระดบจงหวด และระดบชาตตอไป ทงน จากการศกษาจะพบวาในประเทศไทยชมชนไดมสวนรวมในการบรหารกจการทองถนอยแลวจนท าใหเกดชมชนเขมแขง สามารถด าเนนการรวมกบรฐไดเปนอยางด โดยมการจดโครงสรางทมลกษณะแตกตางกนไปตามความเหมาะสมของแตละพนท ดงนน ส าหรบการศกษาในครงนจงมงพจารณาสภาองคกรชมชนทประสบความส าเรจในการพฒนาทองถนรวมกบภาคสวนอนๆ ไดแก ต าบลบอหน อ าเภอสเกา จงหวดตรง ต าบลน าเกยน กงอ าเภอภเพยง จงหวดนาน และต าบลศลาลอย กงอ าเภอสามรอยยอด จงหวดประจวบครขนธ ซงจะไดพจารณาเปนล าดบดงตอไปน 4.3.2.1 ต าบลบอหน อ าเภอสเกา จงหวดตรง ต าบลบอหนเปนหนงในต าบลทมความตนตวทางการเมองและการมสวนรวมในการบรหารจดการทองถนของตนเอง กลาวคอ องคการบรหารสวนต าบลบอหน ก านน ผใหญบาน ผน าเขตการปกครองในชมชน รวมทงกลมองคกรชมชน สภาองคกรชมชน ไดรวมกนพฒนากระบวนการบรหารกจการของทองถน ภายใตหลกการประชาธปไตยแบบมสวนรวม โดยการน าหลกการกลไกของสภาองคกรชมชน ในการขบเคลอนทศทางการพฒนาต าบล โดยเกดจากการรวมกลมเพอท ากจกรรมการพฒนาและดแลรกษาทรพยากรทางทะเลและชายฝง ตงแตป พ.ศ. 2541 ตอมาเมอมพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 ขน สภาองคกรชมชนบอหนไดจดทะเบยนจดตงขนเมอ พ.ศ. 2552 โดยมสมาชก 16 องคกร จาก 4 หมบาน และไดด าเนนภารกจในการแกไขปญหาในทองถนผานเวทสภาองคกรชมชนต าบลซงเปนเวททเกดการบรณาการความรวมมอกนของทกภาคสวน ทงน ต าบลบอหน มรปแบบการปกครองชมชนแบบเขตบานการปกครองตนเอง เปนการจดรปแบบและวธการในการม

135 ไพฑรย เครอแกว ณ ล าพน, ลกษณะสงคมไทย, พมพครงท 3 (กรงเทพฯ: หนงสอธงไทย, 2518), หนา 69-79. 136 ศรศกร วลลโภดม และศรนาถ สรยะ, สารานกรรมไทยส าหรบเยาวชน เลมท 16, พมพครงท 5 (กรงเทพฯ: ส านกงานกลาง, 2539), หนา 126-131.

103

สวนรวมขององคกรทกภาคสวนในระดบหมบานซงเปนหนวยการปกครองยอยของต าบล เพอใหเปน

หนวยการปกครองของประชาชนมากทสด โดยหลกการท างานของเขตบานแบงออกเปน 4 สวน ดงน137 1) สวนหว ซงมผใหญบานท าหนาทเปนประธานเขตบาน มาจากต าแหนงของฝายปกครองมอ านาจหนาทตามกฎหมาย และผทรงคณวฒท าหนาทเปนรองประธาน มาจากการคดเลอกของเขตบาน เชน ปราชญชมชน ครอาจารย ซงไมมต าแหนงทางการปกครอง โดยสวนหวนมบทบาทส าคญในการผลกดน ประสานงานระดบนโยบายในการแกไขปญหารวมกบหนวยงานตางๆ เพอใหเกดการแกไขปญหาอยางแทจรง 2) สวนกลาง มเลขานการและเหรญญกเปนคณะท างาน ซงมาจากการเลอกตงของเขตบาน มหนาทในการประสานงาน ตดตามและผลกดนการท างานของสวนแขนทงค เพอใหเกดการท างานและเสนอขอมลตอสวนหว อกทงยงเปนกองคลงควบคมงบประมาณในการด าเนนงานของเขตบานกรณตางๆ 3) สวนแขน โดยแบงเปนดานซาย ไดแก สมาชกองคการบรหารสวนต าบล ผชวยผใหญบาน และอาสาสมครสาธารณสข และดานขวา ไดแก หวหนาเขตบานซงมาจากการเลอกตงของคนในชมชน โดยมาจากปราชญชาวบาน หวหนากลมองคกร กลมกจกรรมในหมบาน เชน กลมอนรกษ กลมออมทรพย กลมพรกแกง โดยหวหนาเขตจะมวาระการด ารงต าแหนง 60 ป หวหนาเขตมบทบาทและอ านาจเทากบผใหญบาน เชน เรยกประชมลกบาน การรบขอรองเรยน การไกลเกลย ขอพพาท การแจงขอมลขาวสารจากสวนภมภาคใหแกลกบานในเขตบาน ตลอดจนน าขอเสนอของ เขตบานของตนไปเสนอตอสภาหมบาน 4) สวนขา ซงมสวนหว กลาง และแขนขางตนประกอบกนเปน “สภาหมบาน” เปนการท างานใหเกดสภาชดใหญในหมบาน มบทบาทในการวางแผนและการแกไขปญหารวมกนในกรณทเขตบานไมสามารถแกไขปญหาได เปนสภาทรวมกนตดสนใจทเกยวกบชมชน เพอใหชมชนไดพจารณาและไดรบประโยชนสงสด โดยสภาหมบานจะมการประชมรวมกนทกเดอน เพอรบทราบขอมลขาวสารและความเปนไปในชมชนและเขตบานแตละหมบาน

137 อารย สวรรณชาตร, หวใจเปนหนงเดยวทบอหน, พมพครงท 1 (กรงเทพฯ: เดอนตลา, 2554), หนา 12-18.

104

ภาพท 4.1 โครงสรางสภาองคกรชมชนของต าบลบอหน อ าเภอสเกา จงหวดตรง138

ภาพท 4.2 โครงสรางรปแบบการปกครองแบบเขตบานต าบลบอหน อ าเภอสเกา จงหวดตรง139

138 เรองเดยวกน, หนา 26.

139 เรองเดยวกน, หนา 15.

ตวแทนหมบาน 9 หมบาน

ประธาน ขบเคลอนบานมนคง

คณะทปรกษา นายกอบต. ก านน

ผใหญบาน

รองประธาน (งานทดน)

เลขานการ

เหรญญก

กรรมการ

รองประธาน (งานอนๆ)

ส.อบต. อสม.

ผชวยใหญบาน

คณะท างานกองเลขา

เลขานการ

เหรญญก

หวหนาเขตบาน ปราชญชาวบาน

กลมตางๆในชมชน

ประธาน ----------- ผใหญบาน

รองประธาน ----------- ผทรงคณวฒ

สภาหมบาน

105

4.3.2.2 ต าบลน าเกยน กงอ าเภอภเพยง จงหวดนาน ต าบลน าเกยน ก งอ าเภอภ เพยง จงหวดนาน เปนชมชนทมปญหาท งปญหาทรพยากรธรรมชาต ปญหายาเสพตด การพนน อบายมขแพรระบาด และศลธรรมของคนในชมชนเสอมโทรมลง ครอบครวแตกแยก ในชวงป พ.ศ. 2531-2534 ท าใหผน าชมชน พระ และหนวยงานในชมชนรวมกลมกนแกไขปญหาทเกดขนโดยใชกระบวนการ “บวรส.” (บาน วดโรงเรยน สถานอนามย) และมการจดตง “องคกรพฒนาคณภาพชวตประชาชนต าบลน าเกยน” ขน โดยมวตถประสงคเพอเปนองคกรชาวบาน ในการพฒนาสงเสรมและสนบสนนการด าเนนงานของประชาชนต าบลน าเกยน ใหมคณภาพชวตทดขนทงดานเศรษฐกจ สงคม อาชพ การศกษา วฒนธรรมและสขภาพอนามย เพอเปนหนวยงาน ทท าหนาทประสาน ระหวาง บวรส.ใหเกดความสะดวกในการท างานตางๆ ในชมชน เพอเปนองคกรของชาวบานทท าหนาทเปนตวแทนของชมชน ประสานงานกบภาคนอกพนท ส าหรบรปแบบองคกรพฒนาคณภาพชวตประชาชนต าบลน าเกยนนนมรปแบบเปนองคกรประชาสงคม กลาวคอ คณะกรรมการ มาจากทกกลมในชมชน ปจจบนมทงหมด 40 กลม ทงในระดบหมบานและระดบต าบล นคมอาชพ เปนองคกรใหญทประชาชนเปนหนสวนรวมกบองคการบรหารสวนต าบล ประกอบดวยกจกรรมโรงงานน าดม โรงงานอฐบลอก โรงสชมชน โรงแปรรปอาหารสตว นอกจากนยงมกลมออมทรพย กลมแมบานแปรรปอาหาร กลมทอผา กลมตเหลก กลมจกสาน ชมรมผสงอาย กลมรกษน าเกยน กลมเสยว กองทนหมบาน กองทนฌาปนกจต าบล กองทนสวสดการชมชน กองทนหลกประกนสขภาพชมรมอาสาสมครสาธารณสขมลฐาน อาสาสมครปองกนพลเรอน เปนตน

โครงสรางองคกรพฒนาคณภาพชวตประชาชนต าบลน าเกยนนน ไดแก140 1) คณะท างาน มการคดเลอกตวแทนจากทกหมบานรวมกบผน าชมชน สมาชกองคการบรหารสวนต าบล รวม 42 คน หรอเรยกวา “42 ขนศก” 2) คณะทปรกษา ไดแก เจาหนาทภาครฐ โรงเรยน สถานอนามย เกษตรต าบล พฒนากร และสวนราชการทเกยวของ คณะกรรมการองคกรพฒนาคณภาพชวตประชาชนต าบลน าเกยนแบงการท างานออกเปน 5 ฝาย ไดแก ฝายการศกษา สงคมและวฒนธรรม ฝายสาธารณสข ฝายเศรษฐกจ ฝายควบคมปองกนยาเสพตด และฝายปาชมชน องคกรพฒนาคณภาพชวตประชาชนต าบลน าเกยนมการจดเวทประชมผน า 42 ขนศก เปน “เวทสภาชมชน” คณะท างานทกคนตองมาประชมพรอมกน ในการประชมมองคประกอบ ไดแก องคการบรหารสวนต าบลทงฝายบรหารและฝายสภาต าบล ก านน ผใหญบาน

140 สถาบนพฒนาองคกรชมชน (องคการมหาชน) , “สภาองคกรชมชน รวมพลงสรางความ

เขมแขงของชมชน, ” ใน เอกสารประกอบงานมหกรรมวถพลงไท 2, วนท 13-17 พฤศจกายน 2550, ณ สวนอมพร กรงเทพฯ, หนา 27-30.

106

และผน ากลมตางๆ รวมถงเจาหนาทหนวยงานทเกยวของกรณทมเรองทจะเขามาประสานกบชมชนจะตองเขามารวมชแจงหารอในเวทน

ภาพท 4.3 โครงสรางบวรส. (บาน วด โรงเรยน สถานอนามย) ต าบลน าเกยน141

ภาพท 4.4 โครงสรางองคกรพฒนาคณภาพชวตประชาชนต าบลน าเกยน142

141 เรองเดยวกน, หนา 28.

142 เรองเดยวกน, หนา 30.

107

4.3.2.3 ต าบลศลาลอย กงอ าเภอสามรอยยอด จงหวดประจวบครขนธ ชมชนไดรเรมขบเคลอนงานพฒนาโดยการจดท าแผนชมชนขน หรอเรยกวาแผนแมบทชมชนของคนศลาลอย เรมขนทหม 7 บานหนองกลางดง โดยการน าของผใหญบาน ประกอบกบการสนบสนนของส านกงานกองทนเพอการลงทนทางสงคม (Social Investment Fund : SIF) ด าเนนการไดอาศยการประชมภายในหมบานเรองแผนแมบทชมชน พรอมกบการสรางคณะแกนน าชมชนทมาจากหลากหลายสาขาอาชพภายในชมชน เชน คร แมบาน พระ สมาชกองคการบรหารสวนต าบล กลมองคกรตางๆ และรวมทงกลมเยาวชน ตอมาเรยกชอวา “สภาผน า” มการประชมจดท าแบบสอบถามทเกยวกบปญหาตางๆ ภายในชมชน เชน ปญหาความยากจน หนสน การประกอบอาชพ ยาเสพตด เปนตน ส าหรบรปแบบความสมพนธระหวางชมชนกบภาคสวนอน เปนดงน 1) สภาผน าระดบต าบล มสมาชกจ านวน 45 คน มาจาก 9 หมบาน หมบานละ 5 คน ไดแก สมาชกองคการบรหารสวนต าบล 2 คน มาจากผใหญบานโดยต าแหนงหมบานละ 1 คน และจากตวแทนแกนน าหมบานละ 2 คน 2) คณะทปรกษาจากภาคภาครฐ เชน ปลดอ าเภอ พฒนากร เกษตรต าบล และการศกษานอกโรงเรยน 3) คณะประสานงาน 3 คน ไดแก ผน าชมชน จากกรณศกษาทงสามกรณขางตน เหนไดวาโครงสรางการท างานภายในทองถนมไดแบงแยกกนแตอยางใด กลบเปนการมสวนรวมของทกภาคสวนในพนท อกทงความสมพนธในลกษณะนมได ลดอ านาจหรอบทบาทของต าแหนงทมอยเดม ผทมบทบาทอยใน พนทในความเปนจรงทงองคกรปกครองสวนทองถน ก านน ผใหญบาน ตลอดจนภาคประชาชนตางมบทบาทหนาทของตนเองในการขบเคลอนและพฒนาเขตบานอยางมนคง จากกรณศกษาดงกลาวในการมสวนรวมของชมชนในการบรหารจดการทองถนของตนเองน ถอเปนตวอยางส าคญของการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารจดการทองถนรวมกบองคกรปกครองสวนทองถน เพอน าไปปรบปรงและหาแนวทางในการก าหนดวธการและรปแบบในการรวมกนขบเคลอนบรหารงานของทองถนตอไป สงผลให สภาองคกรชมชนไมถกโดดเดยวอกตอไป และสามารถท างานรวมกนไดอยางสมานฉนท อนเปนรปแบบการพฒนาทยดถอการมสวนรวมของชมชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนเปนหลก และรวมกนสงเสรมและสนบสนนงานของกนและกน มใชรปแบบทมงจะขดแยงหรอเอาชนะกนเทานน อนน าไปสประชาธปไตยทเขมแขงในทสด 4.3.3 ภารกจของสภาองคกรชมชน มาตรา 21 แหงพระราชบญญตสภาองคชมชน พ.ศ. 2551 ไดก าหนดภารกจในการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในทองถนของตนเองทงในระดบชมชนและในระดบชาตไว 12 ประการ ดงน

108

1. สงเสรมและสนบสนนใหสมาชกองคกรชมชนอนรกษหรอฟนฟจารตประเพณภมปญญาทองถนศลปะหรอวฒนธรรมอนดของชมชนและของชาต อาท ต าบลหนองสาหราย อ าเภอพนมทวน จงหวดกาญจนบร มการจดท าโครงการฟนฟชมชนทองถนโดยมแผนการฟนฟวฒนธรรมชมชน เชน ร าเหยย ร าไทย กลองยาวประยกต ดวยการคนหาพอเพลง แมเพลง และการอบรมใหกบนกเรยน ในโรงเรยน มการจดท าหลกสตรการอนรกษวฒนธรรมทองถน มการจดกจกรรมรวมกนทงระดบต าบล

และอ าเภอ ท าใหเกดการเชอมโยงคนในต าบลมาท ากจกรรมรวมกน143 2. สงเสรมและสนบสนนใหสมาชกองคกรชมชนรวมมอกบองคกรปกครองสวนทองถนและหนวยงานของรฐในการจดการ การบ ารงรกษา และการใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตทจะเปนประโยชนตอชมชนและประเทศชาตอยางยงยน อาท การจดท าโครงการพฒนาต าบลของต าบลบอหน อ าเภอสเกา จงหวดตรง เปนการบรหารงานรวมกนระหวางองคการบรหารสวนต าบลกบสภาองคกรชมชน โดยมการบรหารงานโดยอาศยพลงการขบเคลอนรวมกนขององคการบรหารสวนต าบลและสภาองคกรชมชน ในการรบฟงความคดเหน ขอเสนอแนะ และการแกไขปญหาของประชาชน โดยเปดโอกาสใหประชาชนและสภาองคกรชมชนมสวนรวมกบองคการบรหารสวนต าบลในการจดท าโครงการพฒนาต าบลรวมกน ทงนสวนหนงของการพฒนาต าบลบอหนนน การขบเคลอนภารกจของสภาองคกรชมชนต าบลบอหนจะมการจดท าขอมลชมชนในดานตางๆ ท าใหรบรปญหาและสถานการณของชมชน เพอใชเปนฐานในการวเคราะหและจดท ายทธศาสตรในการพฒนาต าบล เชน การจดท าผงชมชนเพอแกปญหาทดนท ากน จดท าขอบญญตองคการบรหารสวนต าบลบอหนวาดวยการอนรกษและ ใชทรพยากรทางทะเลและชายฝงอยางยงยน พ.ศ.2553 ซงเกดจากการรวมกนพทกษทรพยากรทางทะเลของต าบลบอหนโดยประชาชน สภาองคกรชมชน ชมชนในต าบลบอหน และนายกองคการบรหารสวนต าบลบอหน ทงนคณะทปรกษาจะท าหนาทในการก ากบตดตามการท างานของสภาองคกรชมชน รบฟงขอเสนอแนะ และน าเสนออปสรรคในท างานของสภาองคกรชมชนตอจงหวดตอไป144 3. เผยแพรและใหความรความเขาใจแกสมาชกองคกรชมชน รวมทงการรวมมอกนในการคมครองคณภาพสงแวดลอมอยางสมดลและยงยน เชน ต าบลน าเกยน กงอ าเภอภเพยง จงหวดนาน มการประกาศเสยงตามสายแจงขาวสารมาเพอใหประชาชนทกคนไดรบทราบ หรอแจงในเวทประชมหมบาน รวมทงการใชศนยสาธตการตลาดหรอรานคาชมชนเปนศนยกลางในการกระจายขอมลขาวสารออกไป ตลอดจนการประชมกลมตางๆ เชน กลมออมทรพย กองทนหมบาน เปนตน นอกจากน ต าบลน าเกยนไดจดท าระบบขอมลองคความรของชมชน เชน ระบบขอมลกองทนสวสดการชมชนและเชอมโยงกบกองทนหลกประกนสขภาพตอไป

143 เรองเดยวกน, หนา 45

144 อารย สวรรณชาตร, เรองเดม, หนา 55.

109

4. เสนอแนะปญหาและแนวทางแกไขและการพฒนาตอองคกรปกครองสวนทองถนเพอน าไปประกอบการพจารณาในการจดท าแผนพฒนาองคกรปกครองสวนทองถน ส าหรบกรณนพบวาต าบลหนองสาหราย อ าเภอพนมทวน จงหวดกาญจนบร การมสวนรวมของชมชนเกดจากการท าแผนชมชน และการรวมคด รวมท า จากชมชน และหนวยงานในทองถน ทองท ชมชนรวมคดและลงมอท า กบองคการบรหารสวนต าบลและหนวยงานตางๆ ชมชนในต าบลหนองสาหราย โดยเรมจดท าแผนชมชน ในป พ.ศ. 2543 มกระบวนการท าแผนชมชนโดยการส ารวจขอมลภาพรวมของต าบล มงเนนส ารวจรายได รายจาย หนสน ตลอดทงป ซงใหแตละครวเรอนส ารวจขอมลตนเอง และมาน าเสนอตอทประชมและวเคราะหรวมกน จนท าใหพบวาประชาชนในชมชนมปญหาหนสน ชมชนจงรวมกนหาวธการแกไขปญหาโดยการพฒนาคนในต าบลกอนเปนล าดบแรก อกทงเมอด าเนนการแลว คณะทองถน ทองท จะตดตามความคบหนาของการด าเนนกจกรรมตางๆ เพอสรปบทเรยนของแกนน ารวมกน จงเปนกระบวนการมสวนรวมของชมชนทรวมมอกนในรปคณะกรรมการชมชนทใหความส าคญของทกภาคสวนในพนท และการมสวนรวมของชมชนในการรวมท ากจกรรมขบเคลอนต าบลหนองสาหรายดวยการคนหาจดออนและจดแขงของตนเอง และด าเนนการอยางมประสทธภาพ กจกรรมตางๆ ของชมชนหนองสาหราย145 5. เสนอแนะปญหาและแนวทางแกไขหรอความตองการของประชาชนอนเกยวกบการจดท าบรการสาธารณะของหนวยงานของรฐหรอองคกรปกครองสวนทองถน เหนไดจากต าบลศลาลอย กงอ าเภอสามรอยยอด จงหวดประจวบครขนธ มการจดท าแบบสอบถามของสภาผน าหนองกลางดง โดยการระดมความคดของสภาผน าจ านวน 59 คน ทมาจากกลมสาขาอาชพตางๆ กลมละ 4 คน มการจดท าแบบสอบถามทครอบคลมทกเรองในชมชน เชน ดานเศรษฐกจ หนสน สงคม การเมอง รายได -รายจาย ปจจยการผลต ทรพยากรสงแวดลอม ความตองการพฒนาชมชน เปนตน การด าเนนการรวมกนดงกลาวไดท าใหเกดขอมลชมชนทถกตองและเปนจรง ขอมลไดถกเปดเผยใหเปนทรบร

ในทประชม และไดรวมกนแกไขปญหาหาทางออกไดอยางตรงจด146 6. จดใหมเวทการปรกษาหารอกนของประชาชนเพอสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการใหความคดเหนตอการด าเนนโครงการหรอกจกรรมขององคกรปกครองสวนทองถนหรอหนวยงานของรฐหรอเอกชนทมผลหรออาจกอใหเกดผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมหรอทรพยากรธรรมชาตสขภาพอนามยคณภาพชวตของประชาชนในชมชน ทงน องคกรปกครองสวนทองถนหรอหนวยงานของรฐซงเปนผด าเนนการหรอเปนผอนญาตใหภาคเอกชนด าเนนการตองน าความเหนดงกลาวมาประกอบการพจารณาดวย อาท การประชมเวทสภาชมชน ของต าบลน าเกยน กงอ าเภอภเพยง จงหวด

145 สถาบนพฒนาองคกรชมชน (องคการมหาชน), เรองเดม, หนา 45.

146 สถาบนพฒนาองคกรชมชน (องคการมหาชน),เรองเดม, หนา 47.

110

นาน พบวาการมสวนรวมเรมจากการแกไขปญหาตางๆ ในชมชนกอน มการประชมเวทสภาชมชนเพอรบฟงความคดเหนของทกภาคสวนและแจงขอมลขาวสารใหรบทราบโดยทวกน เชน เจาหนาทเกษตรต าบลไดน าขอมลขาวสารเกยวกบการเตอนภยแลงจะมาแจงในทประชมนรบทราบ เพอใหผน าชมชน

น าขอมลขาวสารนไปแจงใหประชาชนทราบ หากมเรองจ าเปนเรงดวนทตองแกไขปญหารวมกน147 7. สงเสรมและสนบสนนใหองคกรชมชนในต าบลเกดความเขมแขงและสมาชกองคกรชมชนรวมตลอดทงประชาชนทวไปในต าบลสามารถพงพาตนเองไดอยางยงยน ส าหรบภารกจในเรองนพบวาต าบลหนองสาหราย อ าเภอพนมทวน จงหวดกาญจนบร มการด าเนนการบรณาการองคกรการเงนในต าบลเปนสถาบนการเงนชมชนต าบลหนองสาหราย เพอแกไขปญหาหนสนของชาวบาน ซงเชอมโยงไปสการมกองทนสวสดการเพอชวยเหลอซงกนและกนของคนในต าบล โดยการออมสมทบวนละ 1 บาท และมการน าเอาดอกผลทเกดจากการด าเนนงานจากสถาบนการเงนชมชนมาสมทบกองทน อกทางหนง นอกจากน มโครงการคนหาคนทท าความดในชมชน และมการยกยองสงเสรมใหก าลงใจแกคนทท าความด กลาวคอ คนดสามารถกเงนจากสถาบนการเงนชมชนโดย “ใชความดค าประกนเงนก” และสงเสรมใหเดกและเยาวชนในโรงเรยนมการท าความดสะสม เรยกวา “ธนาคารความด” เดกทท าความดจะน าความดมาฝากทโรงเรยน สถาบนการเงนชมชนจะมการมอบทนการศกษาใหแกเดกนน อกทงชมชนยงเปนแกนน าในกจกรรมงานพฒนา กลาวคอ มการรวมกลมกนขนตามหมบานตางๆ ตามประสบการณและความสามารถของแตละหม เชน หมท 1 ผลตปยอนทรยอดเมดตราสาหรายทอง หมท 2 ตงโรงงานผลตน าดมตราสาหรายทอง หมท 3 ตงรานคาชมชนและท าพรกแกงตราสาหรายทอง หมท 4 จดตงสถาบนการเงนชมชนต าบลหนองสาหราย 8. ประสานและรวมมอกบสภาองคกรชมชนต าบลอน 9. รายงานปญหาและผลทเกดขนในต าบลอนเนองจากการด าเนนงานใดๆ ขององคกรปกครองสวนทองถนหรอหนวยงานของรฐโดยรายงานตอองคกรปกครองสวนทองถนและหนวยงานของรฐทเกยวของ 10. วางกตกาในการด าเนนกจการของสภาองคกรชมชนต าบล 11. จดท ารายงานประจ าปของสภาองคกรชมชนต าบล รวมถงสถานการณดานตางๆ ทเกดขนในต าบลเพอเผยแพรประชาสมพนธใหประชาชนทวไปทราบ 12. เสนอรายชอผแทนสภาองคกรชมชนต าบลเพอไปรวมประชมในระดบจงหวดของสภาองคกรชมชนต าบลจ านวนสองคน จากการมสวนรวมของชมชนในการพฒนาทองถนและการสรางประชาธปไตยฐานรากของชมชน มการประสานงานขององคกรชมชนทมภาคหลายฝายมาสนบสนน ซงมลกษณะการด าเนนการ

147 สถาบนพฒนาองคกรชมชน (องคการมหาชน), เรองเดม, หนา 46.

111

แบบประชาธปไตยโดยฐานราก ซงไมใชการท างานแบบโครงสรางอ านาจ แตเปนความรวมมอแบบแนวราบไมมการท าค าสงแบบแตงตง มการรวมคด รวมท าผานแผนชมชน ถอเปนแนวทางการพฒนาจากการระบอบประชาธปไตยฐานรากโดยภาคประชาชน ภายใตความตองการของภาคประชาชนเอง อยางไรกตามสภาองคกรชมชนเนนการด าเนนงานตามภารกจและสทธชมชนซงสามารถด าเนนงานไดตามรฐธรรมนญ แตไมมอ านาจผกพนตามกฎหมาย จะเหนไดวาภารกจของสภาองคกรชมชนจงเปนไปในลกษณะหนนเสรมรวมกบหนวยงานอน เนนการมสวนรวมและเรยนรรวมกนของสมาชกสภาองคกรชมชนกบหนวยงานตางๆ ในทองถนเปนส าคญ 4.3.4 เงนอดหนนของสภาองคกรชมชน มาตรา 22 แหงพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 ไดก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนทสภาองคกรชมชนตงอยในเขต อาจใหการอดหนนคาใชจายในการด าเนนการของสภาองคกรชมชนเปนเงนอดหนนทวไปตามทกรมสงเสรมการปกครองสวนทองถนก าหนด จากบทบญญตขางตนจะเหนไดวาในการด าเนนภารกจของสภาองคกรชมชนจะไดรบการสงเสรมและสนบสนนจากองคกรปกครองสวนทองถนในเรองคาใชจายเปนส าคญ อยางไรกตามขณะนยงไมปรากฏวากรมสงเสรมการปกครองสวนทองถนไดก าหนดหลกเกณฑเกยวกบเงนอดหนนไวโดยตรง โดยพบวากรมสงเสรมการปกครองสวนทองถนไดมหนงสอ ท มท 0804.5/ ว 484 ลงวนท 4 มนาคม 2551 เรอง พระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 ซงมหลกเกณฑการใหการอดหนนคาใชจายและการสงเสรม สนบสนนสภาองคกรชมชนต าบลสรปไววา องคกรปกครองสวนทองถนทสภาองคกรชมชนต าบลอยในเขตอาจใหการอดหนนคาใชจายในการด าเนนการของสภาองคกรชมชนต าบลเปนเงนอดหนนทวไปตามทกรมสงเสรมการปกครองทองถนก าหนด โดยการก าหนดการอดหนนคาใชจายใหกรมสงเสรมการปกครองทองถนหารอกบสถาบนพฒนาองคกรชมชน และองคการบรหารสวนจงหวดอาจใหการอดหนนคาใชจายในการด าเนนการจดการประชมในระดบจงหวดของสภาองคกรชมชนต าบลเปนเงนอดหนนทวไปตามทกรมสงเสรมการปกครองทองถนก าหนด แตเมอปรากฏวากรมสงเสรมการปกครองทองถนยงมไดก าหนดหลกเกณฑการใหเงนอดหนนคาใชจายของสภาองคกรชมชน จงสงผลตอการขบเคลอนการด าเนนงานตามภารกจของสภาองคกรชมชนซงจ าเปนตองมคาใชจ ายตางๆ ถกจ ากดตามไปดวย

กลาวโดยสรป การมสวนรวมในระดบชมชนเปนขอเทจจรงทเกดขนในสงคมไทยทเกดจากระบบความสมพนธของทกภาคสวนในสงคมซงถอเปนเอกลกษณทส าคญของสงคมไทย และเปนพลงทางสงคมทไมอาจละเลยได โดยถอไดวาการมสวนรวมของชมชนในการเปนผรบผดชอบตอพนททตนอยในกจการสาธารณะตางๆ นน ถอเปนวถชวตของคนในสงคมไทยมการเขารวมในการบรหารกจการทองถนของตนเอง มการรวมตวของกลมตางๆ อยางตอเนองและเปนรปธรรม มเวทปรกษาหารอของกลมคนตางๆ ในชมชน ซงเปนรปแบบการปกครองในระบอบประชาธปไตยในชมชนทประเทศไทยมอยแลวในสงคม

112

และจากตนทนทางสงคมในการมสวนรวมของชมชนดงกลาวน าไปส “พระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551” ดงนน พระราชบญญตสภาองคกรชมชนจงเปนกฎหมายทรบรองใหการมสวนรวม ของชมชนในการบรหารจดการทองถน ในรปแบบเวทปรกษาหารอกนของชมชนซงเปนสงทเกดขนจากประสบการณในสงคมใหมสถานะทางกฎหมาย เพอใหเปนทยอมรบของทกฝาย จงอาจกลาวไดวา เปนกฎหมายทสรางประชาธปไตยในระดบทองถนใหมความเขมแขงภายใตบรบทของวถชมชน ในประเทศไทย ทงน จากกรณศกษาขางตนจะเหนไดวา ในทางพฤตนยการบรหารกจการของทองถนนน มไดผกขาดอยทองคกรใดองคกรหนงเทานน แตจะเปนการท างานรวมกนของทกภาคสวน กลาวคอ มตวแทนของชมชนจ านวนหนงเขามาท างานรวมกบองคกรปกครองสวนทองถน และเจาหนาทของรฐ ตวแทนของชมชนนเปนผมจตอาสาหรอปราชญชมชน โดยอาจสรปใน 2 รปแบบดวยกน คอ 1. รปแบบสภาพลเมอง เปนการประชมรวมกนของประชาชนในพนท เพอท าหนาททงในดานนตบญญตออกกฎ ขอบงคบ และดานบรหารก าหนดนโยบายและแผนพฒนาทองถน โดยค านงถงปญหาและความตองการของประชาชนในทองถนเปนส าคญ 2. รปแบบคณะกรรมการ เปนกรณทประชาชนมสวนรวมในการบรหารเฉพาะดาน เชน การศกษา สงคมวฒนธรรม ทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ส าหรบภารกจของชมชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนนน อาจกลาวไดวาการมสวนรวมของทองถนโดยแทจรงในสงคมไทยเรมท “ชมชน” โดยไดมกระบวนการเรยนรของชมชนของตนเอง คนพบปญหา แนวทางแกไขปญหา โดยผสานปญหาของตนเองกบนโยบายหรอแผนพฒนาของชมชน ทองถน รฐ เพอใหประชาธปไตยชมชนเปนการเมองทประชาชนตองการ จากการศกษาจะพบวาชมชนในประเทศไทยไดมสวนรวมในการบรหารกจการทองถนอยแลวจนท าใหเกดชมชนเขมแขง สามารถด าเนนการรวมกบรฐไดเปนอยางด กลาวคอ ปจจบนชมชนเรมหนมาทบทวนปญหาทเกดขน การรวมกนท าแผนชมชน การจดสวสดการชมชน การจดการทรพยากร ท าใหทกฝายไดมโอกาสท างานรวมกน มการเปดเวทเพอวางเปาหมายในการฟนฟชมชนทองถน น าระบบคณคา วฒนธรรม ภมปญญาในอดตมาฟนฟปรบใช เชน ระบบสภาผอาวโส การท างานรวมกนของบาน วด โรงเรยน ชมชนมสลม เปนตน อนเปนแนวทางทมงเนนเปดพนทใหแกชมชนไดมสวนรวมในการก าหนดนโยบายหรอทศทางการบรหารทองถนใหสอดคลองกบความตองการของประชาชนไดอยางแทจรง เพอใหเกดกระบวนการประชาธปไตยทางตรงในระดบชมชนภายใตบรบทของสงคมไทย โดยการพฒนาประชาธปไตยจากฐานลางในระดบชมชนทมงใหประชาชนไดใชอ านาจโดยตรง ผานกระบวนการมสวนรวมตางๆ ประชาชนจงเปนผรเรมบรหารกจการของทองถนดวยตนเอง มจดเดนทประสทธภาพทเกดจากการบรหาร และเปนการท างานอยางประนประนอมของทกฝาย อยางไรกตาม แมปจจบนจะมพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 ออกมารองรบการด าเนนงานของสภาองคกรชมชนแลวกตาม แตเมอเปรยบเทยบกบขอเทจจรงทเกดขนยงคงพบวาสภา

113

องคกรชมชนยงมอปสรรคอยหลายประการ เนองจากกฎหมายฉบบนยงคงมขอจ ากด ทงในเรองคณสมบต การด าเนนภารกจ ตลอดจนเงนอดหนนการด าเนนการ อนสงผลกระทบตอการมสวนรวม ของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน ซงจะไดวเคราะหถงปญหาเหลานในบทตอไป

บทท 5

วเคราะหปญหาการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนใน การบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน

หากพจารณาถงทองถน ชมชน และพนทเปนตวตงเหนไดวา แตเดมการบรหารกจการในพนทมไดถกจ ากดอยทตวแทนทมาจากการเลอกตงเทานน แตเปนการผสมผสานรวมกนของทกภาคสวนทมอยจรงในชมชนทองถน ดงนน หากอาศยกลไกตามธรรมชาตในชมชนดงกลาวและกลไกของกฎหมายมาพจารณาแลว การบรหารกจการทองถนรวมกนระหวางองคกรปกครองสวนทองถนกบสภาองคกรชมชนยงมขอจ ากดทางกฎหมายหลายประการ ไดแก ปญหาความสมพนธระหวางองคกรปกครองสวนทองถนกบประชาชนในพนท แนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนจากการมสวนรวมของชมชนและสภาองคกรชมชนในพนท ปญหาเกยวกบวธการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน และปญหาเกยวกบการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน ซงจะไดพจารณาเปนล าดบดงตอไปน

5.1 ปญหาความสมพนธระหวางองคกรปกครองสวนทองถนกบประชาชนในพนท การจดตงองคกรปกครองสวนทองถนขน เปนองคกรหนงมพนทอาณาเขตและมประชากรเปนของตนเอง มอ านาจหนาท มรายไดตามกฎหมาย มความเปนอสระในการปกครองและการบรหารตนเอง รวมทงมอ านาจหนาทใหบรการดานตางๆ แกประชาชน ซงประชาชนในพนทสามารถมสวนรวมในการบรหารและปกครองตนเอง สามารถรวมตดสนใจแกไขปญหาชมชนได ประกอบกบบทบญญตในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 281 บญญตใหรฐจะตองใหความเปนอสระแกองคกรปกครองสวนทองถนตามหลกแหงการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถน และสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลกในการจดท าบรการสาธารณะ และมสวนรวมในการตดสนใจแกไขปญหาในพนท นอกจากน หากทองถนใดมลกษณะทจะปกครองตนเองไดยอมมสทธจดต งเปนองคกรปกครองสวนทองถน ดงน จะเหนไดวาเมอองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยการปกครองทมอสระ มอ านาจหนาทให

115

บรการสาธารณะเพอสนองตอบความตองการของประชาชน และเปนหนวยการปกครองตนเองของประชาชน เพราะฉะนนในการจดตงองคกรจงจ าเปนตองพจารณาหลกเกณฑตางๆ มาประกอบ เพอใหเหมาะสมกบการด าเนนงานทมประสทธภาพและการมสวนรวมของประชาชน อาท สภาพสงคมและชมชน อาณาเขต พนท วถชวต วฒนธรรม เปนตน อยางไรกตาม เมอพจารณาบทบญญตทเกยวของพบวาในการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทยมขอจ ากดหลายประการ ดงน 5.1.1 การจดตงองคกรปกครองสวนทองถน เมอพจารณาองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบทวไปในประเทศไทย อนไดแก องคการบรหารสวนจงหวด เทศบาล และองคการบรหารสวนต าบล ตางก าหนดหลกเกณฑในการจดตงองคกรในลกษณะเดยวกน อนประกอบดวย หลกเกณฑดานจ านวนประชากร รายได และขนาดของพนท จงเหนไดวาการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทย รฐสวนกลางจะเปนผก าหนดและควบคมการกอตงองคกรปกครองสวนทองถน ตลอดจนรปแบบ โครงสราง ขนาด และอ านาจหนาทใหแกองคกรปกครองสวนทองถน โดยมงเนนถงประสทธภาพในการด าเนนการเปนส าคญ ดงนน การทรฐสวนกลางมบทบาทในการจดตงองคกรปกครองสวนทองถน จงท าใหองคกรปกครองสวนทองถนเกดขนในลกษณะทเปนองคกรของรฐไมใชองคกรของประชาชน เนองจากไมไดเกดจากวถชวตวฒนธรรมการอยรวมกนของประชาชนในพนท แตเปนองคกรทกอตงขนมาจากหลกเกณฑตางๆ ของรฐ จงเหนไดวาการกอตงองคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทยไมสอดคลองกบบทบญญตในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 281 ทมงสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนมอสระในการปกครองตนเองตามเจตจ านงของประชาชนในพนท และหากทองถนใดมลกษณะทจะปกครองตนเองไดยอมมสทธจดตงเปนองคกรปกครองสวนทองถนไดเชนกน หากเปรยบเทยบกบองคกรปกครองสวนทองถนในประเทศฟลปปนสแลว เหนไดวาประเทศฟลปปนสมองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบทวไป 4 รปแบบ ไดแก จงหวด เมอง เทศบาล และหมบาน โดยหมบานถอเปนสถาบนการปกครองทมลกษณะเฉพาะของประเทศฟลปปนส เกดจากการรวมตวกนของชนเผาตางๆ ซงมวฒนธรรมและระบอบการปกครองของตนเองเขามาใช ในแตละหมบานประกอบดวยครอบครวตางๆ และมหวหนาหมบานเปนหวหนาสงสดในการปกครองและการบรหารหมบาน โครงสรางทางสงคมทไมซบซอน โดยมการปกครองภายในหมบานทอาศยความสมพนธสวนตว ใชขอบงคบทางศลธรรมมากกวากฎหมาย ยดถอตวบคคลมากกวาหลกการทางกฎหมาย มการใชกฎหมายจารตประเพณมาบงคบ ซงตอมาประมวลกฎหมายการปกครองทองถน ค.ศ. 1991 ในมาตรา 384 ไดก าหนดใหหมบานเปนหนวยทางการเมองขนพนฐาน เปนหนวยวางแผนและปฏบตการเพอผลกดนนโยบาย แผน โครงการ และกจกรรมของรฐใหเกดผลในระดบชมชน และมบทบาทในฐานะเปนเวทรวบรวม กลนกรอง พจารณาความคดเหนของประชาชน และยตขอพพาทของประชาชน จงเหนไดวาองคกรปกครองสวนทองถนของประเทศฟลปปนสเกดจากการกอตวของมตทางหมบาน ชนชน และ

116

ประชาสงคมทมอยในพนทเปนฐานในการพฒนาสการเปนองคกรปกครองสวนทองถน อนสงผลใหหมบานในประเทศฟลปปนสกลายเปนหนวยการปกครองรปแบบหนงทเกดขนจากเจตนารมณของประชาชนในพนทในการปกครองตนเองอยางมอสระ 5.1.2 โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 284 ประกอบกบพระราชบญญตวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน พ.ศ. 2545 ก าหนดใหมสภาทองถนซงมาจากการเลอกตงและคณะผบรหารทองถนหรอผบรหารทองถนซงมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนหรอมาจากความเหนชอบของสภาทองถน ดงน จากการก าหนดใหโครงสรางทงสองสวนขององคกรปกครองสวนทองถนมาจากการเลอกตงเทานน จะเหนไดวาเปนการก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยการปกครองในระบอบประชาธปไตยทใหความส าคญกบระบบเลอกตงเทานน ปราศจากการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารและปกครองตนเอง รวมตดสนใจแกไขปญหาชมชน กลายเปนองคกรปกครองสวนทองถนทตดขาดจากประชาชนในพนทไป อกทงยงเปนระบบทละเลยวถชมชนในสงคมไทยทเดมมปราชญชาวบาน ก านน ผใหญบาน วด โรงเรยน มาพดคยแกไขปญหาชมชนรวมกน ซงเปนกลไกทางสงคมทเกดขนเองโดยธรรมชาตตามวถชวตและวฒนธรรมในทองถน เนองจากทกภาคสวนไดมสวนรวมในการบรหารจดการพนทของตนเองอยแลว แตเมอกฎหมายไดจดตงองคกรปกครองสวนทองถนขนมไดตระหนกถงวถชมชนซงมสวนรวมอยในพนทดงกลาว แตกลบใชระบบการเลอกตงตวแทนในการเขามาบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนเปนส าคญ จงเปนผลใหโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนซงไดรบการเลอกตงมาจากประชาชนนน มไดสะทอนความเปนตวแทนของประชาชนในพนทอยางครบถวนเพยงพอ ท าใหประชาชนซงเดมมสวนรวมในการบรหารกจการทองถนอยแลวไมสามารถ มสวนรวมในมตทางโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนได ประเดนดงกลาวจงถอเปนขอบกพรองของระบอบประชาธปไตยแบบตวแทนซงปรากฏในระบบการปกครองสวนทองถนของประเทศไทย เมอเปรยบเทยบกบโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในประเทศญปน แมองคกรปกครองทองถนของประเทศญปนมโครงสรางแบบสภาทองถนและหวหนาฝายบรหารทองถน โดยสมาชกสภาทองถนและหวหนาฝายบรหารทองถนมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนในเขตทองถนเชนเดยวกบประเทศไทย แตองคกรปกครองสวนทองถนของประเทศญปนมโครงสรางขององคกรทโดดเดนอยางยง เนองจากองคกรปกครองสวนทองถนทงในรปแบบจงหวดและเทศบาลตางแบงโครงสรางเปน 2 สวน คอ ฝายสภาทองถนและฝายบรหาร ส าหรบฝายบรหารประกอบดวยหวหนาฝายบรหารในทนคอผวาราชการจงหวดหรอนายกเทศมนตรแลวแตกรณ และคณะกรรมการบรหารซงมทมาจากการแตงตงของหวหนาฝายบรหาร โดยผานความเหนชอบของฝายสภาทองถน อาท คณะกรรมการการศกษา คณะกรรมการบรหารการเลอกตง คณะกรรมการบรหารงานบคคล เปนตน กรณนจะเหนไดวาการมคณะกรรมการบรหาร เพอท าหนาทบรหารกจการเฉพาะดานซงตองใชความรทางเทคนคตางๆ

117

เปนการถวงดลอ านาจกบหวหนาฝายบรหาร สรางความเปนกลางในการบรหารงาน อกทงเปนการเปดพนทใหแกประชาชนในการมสวนรวมในฐานะคณะกรรมการบรหารได จงอาจกลาวไดวาโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในประเทศญปน ประชาชนสามารถใชอ านาจของตนเองในการบรหารกจการทองถนไดเสมอในฐานะคณะกรรมการบรหาร ในขณะทโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทย เมอประชาชนเลอกตงตวแทนเขาไปท าหนาทแลว การบรหารกจการตางๆของทองถนจะเปนหนาทหลกของสภาทองถนและฝายบรหาร โดยประชาชนไมสามารถใชอ านาจของตน ไดอกตอไป การมสวนรวมของประชาชนในทางโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนระหวางประเทศไทยและประเทศญปนจงตางกนอยางชดเจน 5.1.3 อ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 283 ก าหนดหลกการในเรองอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนไว กลาวคอ อ านาจหนาททวไปกรณหนง ในการดแลและจดท าบรการสาธารณะในการก าหนดนโยบาย การบรหาร การจดบรการสาธารณะ การบรหารงานบคคล การเงนและการคลงเพอประโยชนของประชาชนในทองถนโดยอสระ และอ านาจหนาทเฉพาะอกกรณหนง ซงตองค านงถงความสอดคลองกบการพฒนาของจงหวดและประเทศเปนสวนรวมดวย ทงน ในการด าเนนการตามอ านาจหนาทดงกลาวองคกรปกครองสวนทองถนยอมไดรบการสงเสรมและสนบสนนในการบรหารงานและตอบสนองตอความตองการของประชาชนในทองถนไดอยางอสระและมประสทธภาพ สามารถพฒนาระบบการคลงทองถนใหจดบรการสาธารณะไดโดยครบถวนตามอ านาจหนาท โดยมรายละเอยดในการใชอ านาจหนาทตามกฎหมายจดตงองคกรปกครองสวนทองถน ไดแก พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 พระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 และพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 พระราชก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ดงนน จงอาจกลาวไดวาองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลกในการจดท าบรการสาธารณะเพอตอบสนองตอปญหาและความตองการของประชาชนในพนท จากอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน เหนไดวากฎหมายทเกยวของไดก าหนดอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนไวเพอถายโอนหนาททรฐสวนกลางด าเนนการอยไปสองคกรปกครองสวนทองถน และตองการทจะใหทองถนมอ านาจหนาทในการปกครองตนเองเพมขน อยางไรกตาม แมวากฎหมายการกระจายอ านาจจะพยายามผลกดนใหมการกระจายอ านาจและถายโอนภารกจลงสองคกรปกครองสวนทองถนแลว แตยงคงมปญหาส าคญคอรฐสวนกลางยงคงหวงอ านาจและด าเนนนโยบายซ าซอนกบการใชอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน เนองจากการใชนโยบายประชานยมของรฐสวนกลางเปนไปในลกษณะเชงรกแกความตองการของประชาชนในพนท โดยองคกรปกครองสวนทองถนมเพยงหนาทด าเนนการตามนโยบายดงกลาวแทนรฐสวนกลางเทานน สงผลใหการ

118

บรหารงานตางๆ ขององคกรปกครองสวนทองถนไมสอดคลองกบปญหาและความตองการของประชาชนในทองถนอยางแทจรง ทงยงเปนอปสรรคตอการมสวนรวมของประชาชนในการก าหนดปญหาและหาทางออกดวยตนเอง เนองจากการตดสนใจในการบรหารอยทรฐสวนกลาง ไมมการกระจายอ านาจการบรหารการปกครองใหแกประชาชน จงถอเปนการจ ากดและปดกนสทธการมสวนรวมของประชาชนดวยทางหนง อนเปนสาเหตประการหนงทท าใหเกดความขดแยงระหวางประชาชนกบรฐในปจจบน ดงนน รฐสวนกลางจงควรกระจายอ านาจอยางแทจรงใหประชาชนในพนทเปนผมบทบาทในการบรหารกจการทองถนดวยตนเองอยางเปนรปธรรม 5.1.4 รางกฎหมายทเกยวกบองคกรปกครองสวนทองถน อนง รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 303 ไดบญญตใหมการจดท าประมวลกฎหมายทองถนขนได ดงน จงไดมการยกรางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . ขน เพอรวบรวมพระราชบญญตจดตงองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพนฐาน กฎหมายการกระจายอ านาจ และกฎหมายเกยวกบรายไดขององคกรปกครองสวนทองถน โดยรางประมวลกฎหมายน รางมาตรา 21148 มาตรา 22149 และมาตรา 28150 ก าหนดใหการจดตงองคกรปกครองสวนทองถน ทงองคการบรหารสวนต าบล เทศบาล และองคการบรหารสวนจงหวด โดยพจารณาจากขนาดของพนท จ านวนประชากร และรายไดเปนส าคญ

148 มาตรา 21 ใหองคการบรหารสวนต าบลซงจดตงตาม พรบ. สภาต าบลและองคการบรหาร

สวนต าบล พ.ศ. 2535 เปนองคการบรหารสวนต าบลตามกฎหมายนและต าบลใดมเขตพนทอยนอกเขตเทศบาลและการปกครองทองถนรปแบบอนตามมาตรา 7 และมประชากรในเขตพนทนนไมนอยกวาสองพนคนตดตอกนเปนเวลาหนงป และยงมไดจดตงเปนองคการบรหารสวนต าบล หากตามเจตนารมณของประชาชนทอยในเขตพนทนนประสงคจะใหมการปกครองทองถนในรปแบบองคการบรหารสวนต าบล ให ส.ท.ช. ประกาศจดตงเปนองคการบรหารสวนต าบล โดยระบชอและเขตพนทขององคการบรหารสวนต าบลทจดตงไวดวย องคการบรหารสวนต าบลเปนทองถนทมสภาพเปนชนบทตามหลกเกณฑท ส.ท.ช.ก าหนด องคการบรหารสวนต าบลจะมเขตพนทอยในต าบลเดยวหรอหลายต าบลทมเขตพนทตดตอกนกได แตตองอยภายในอ าเภอเดยวกน 149 มาตรา 22 เทศบาลเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมเขตปกครองเปนแบบเมอง หรอกงเมองกงชนบทมสามประเภท คอ เทศบาลต าบล เทศบาลเมอง และเทศบาลนคร 150 มาตรา 28 ในจงหวดหนงใหมองคการบรหารสวนจงหวด เขตองคการบรหารสวนจงหวดไดแก เขตจงหวด

119

จงเหนไดวาการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนในรางประมวลกฎหมายฉบบนมลกษณะ ไมแตกตางไปจากเดม เนองจากรฐสวนกลางยงคงมบทบาทในการก าหนดหลกเกณฑการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนอย จงไมสอดคลองกบรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 281 ทก าหนดใหรฐจะตองใหความเปนอสระแกองคกรปกครองสวนทองถนตามหลกแหงการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถน อยางไรกตาม ในการจดตงองคการบรหารสวนต าบลนน รางกฎหมายดงกลาวไดก าหนดหลกเกณฑการจดตงเพมขนมาอกประการ โดยใหค านงถงเจตนารมณของประชาชนทอยในเขตพนทนนวาประสงคจะใหมการปกครองทองถนในรปแบบองคการบรหารสวนต าบลหรอไม จงนบไดวานมตหมายส าคญในการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนใหเปนไปตามเจตนารมณของประชาชนในพนทอยางแทจรง นอกจากน รางประมวลกฎหมายดงกลาวยงไดก าหนดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนไวในมาตรา 38151 มาตรา 40152 และมาตรา 72153 โดยประกอบดวย 2 ฝาย ไดแก สภาทองถน และผบรหารทองถน ซงสภาทองถนนนท าหนาทเปนฝายนตบญญต มทมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน สวนผบรหารทองถนท าหนาทเปนฝายบรหารและมทมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน จงเหนไดวาโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในรางประมวลกฎหมายฉบบนไมแตกตางไปจากเดม เนองจากผใชอ านาจในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนยงคงเปนตวแทนทมาจากการเลอกตงเทานน หากพจารณาโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนของรางประมวลกฎหมายนเชอมโยงเขากบสภาพบรบทของสงคมไทยและปญหาของการปกครองทองถนในปจจบน เหนไดวารางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถนฉบบนมไดท าใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยการปกครองทองถนในฐานะเปนองคกรปกครองตนเอง เนองจากโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนประกอบดวยสภาและผบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนซงมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนในพนท ดงน ตวแทนของประชาชนทมาจากการเลอกตงจงยงมอยเชนเดม แตประชาชนผเปนเจาของอ านาจกลบไมมพนทในโครงสรางการบรหารภายในองคกรปกครองสวนทองถน ไดสงผลให

151 มาตรา 38 การบรหารองคกรปกครองสวนทองถน ประกอบดวย (1) สภาทองถน

(2) ผบรหารทองถน

152 มาตรา 40 สภาทองถนประกอบดวย สมาชกสภาทองถนซงมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนตามกฎหมายวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน 153 มาตรา 72 ใหองคกรปกครองสวนทองถน มผบรหารทองถนคนหนงซงมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนตามกฎหมายวาดวยการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน

120

องคกรปกครองสวนทองถนมใชหนวยการปกครองของประชาชนในพนทอยางแทจรง และเปนการจ ากดสทธในการมสวนรวมของประชาชนอกทางหนง อาจสรปไดวาความสมพนธระหวางองคกรปกครองสวนทองถนกบประชาชนในพนท เกดจากการทองคกรปกครองสวนทองถนถกจดตงขนโดยรฐสวนกลาง ภายใตหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขทรฐสวนกลางก าหนดขน จงสงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนมไดเกดขนจากวถชวตของประชาชนในพนทตามหลกการกระจายอ านาจ ดงนน แนวทางในการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนจงควรมลกษณะใหประชาชนในพนทสามารถแสดงความประสงคตามเจตจ านงของประชาชนในพนทดวยตนเอง อนจะสงผลใหการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนมรปแบบทแตกตางหลากหลายตามลกษณะเฉพาะของแตละพนท และส าหรบโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนนน เหนไดวาปญหาเกดจากการทกฎหมายใหความส าคญกบตวแทนจากการเลอกตงเทานน ประชาชนจงไมอาจมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนได เพราะฉะนนแนวทางในการก าหนดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนจงไมควรจ ากดอยทตวแทนจากการเลอกตงเทานน เนองจากในขอเทจจรงแลวการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนในพนทเปนการท างานรวมกนของทกภาคสวน จงอาจใหภาคสวนอนๆ เขามาบรหารกจการของทองถนรวมกน เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนองคกรทปกครองตามเจตนารมณของประชาชนในพนท อนสอดคลองกบบทบญญตในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย

5.2 แนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนจากการมสวนรวมของชมชนและสภาองคกรชมชนในพนท ดงทกลาวมาแลววารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนของไทย เปน “การจดตง” โดยรฐสวนกลางเปนผออกกฎหมายขนมาก าหนดโครงสรางขององคกรเปนส าคญและมลกษณะเดยวกบการปกครองในระดบประเทศอนประกอบดวยสภาทองถนและฝายบรหาร โดยค านงถงประสทธภาพในการด าเนนการขององคกรปกครองสวนทองถนเปนหลก ในขณะทบรบททางสงคมไทยยงคงมโครงสรางทางสงคมทเขมแขง มการก าหนดใหมบคคลทท าหนาทตางๆ เพอการอยรวมกนขน มความสมพนธทางสงคมในลกษณะพนองโดยอาศยความอาวโสเปนพนฐาน และมผน าชมชนเปนผมบทบาทในพนท จะเหนไดวากลไกทางสงคมทส าคญเหลานถกละเลยไปแทนทดวยตวแทนจากระบบเลอกตง เมอเปรยบเทยบกบโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในตางประเทศ พบวาในประเทศองกฤษ แมจะมโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนเชนเดยวกบประเทศไทย กลาวคอ แบงโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนเปน 2 สวน ไดแก ฝายบรหาร และฝายสภาทองถน แตมความแตกตางจากโครงสรางของประเทศไทยอยางชดเจนในเร องอสระขององคกรปกครองสวนทองถน

121

ในการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถนอยางเหนไดชด โดยรฐจะเปดโอกาสใหทองถนสามารถเลอกไดวาจะใชรปแบบใด เพอใหการท างานของทองถนหลดพนออกจากจารตและทศนคตเดมมความยดหยน สอดรบกบความเปลยนแปลงใหมๆ ภายใตสภาพแวดลอมทเปลยนแปลงไป ตลอดจนสามารถเขาถงและตอบสนองตอความตองการของประชาชนในชมชนไดอยางแทจรง ทงน รปแบบของโครงสรางทางการบรหารใหมก าหนดใหทองถนม 4 รปแบบ ไดแก รปแบบนายกเทศมนตรทางตรงบรหารรวมกบคณะเทศมนตร รปแบบคณะเทศมนตรบรหารรวมกบนายกเทศมนตรทางออม รปแบบนายกเทศมนตรทางตรงบรหารรวมกบผจดการสภา และรปแบบคณะกรรมการ ในขณะทสภาทองถนมการจดตงองคกรในรปของคณะกรรมการ เพอท าหนาทเฉพาะตางๆ แทนสภาทองถน โดยม 3 รปแบบ คอ คณะกรรมการของสภา คณะกรรมการตดตามและตรวจสอบ และคณะกรรมการวนยกลาง จากโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนของประเทศองกฤษดงกลาว จะเหนไดวาประเทศองกฤษมโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนแตกตางกนขนอยกบความแตกตางของแตละพนท โดยองคกรปกครองสวนทองถนมอสระในการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถนได เปนไปตามหลกการกระจายอ านาจปกครองในระบบแองโกล-แซกซอน ซงเปนตนแบบของการปกครองทเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองทองถน ส าหรบประเทศไทยประเดนส าคญของการปฏรปการปกครองสวนทองถน จงอยทการเปดพนทใหภาคประชาชนสามารถเขารวมและมสทธมเสยงในทองถน ทงทเปนทางการและไมเปนทางการใหมประสทธภาพและมประสทธผลไดอยางไร เพอใหเปนการกระจายอ านาจการปกครองอยางแทจรง เปนการปกครองแนวระนาบ เพอเปนรากฐานส าคญของการปกครองในระบอบประชาธปไตยในระดบชาตตอไป ทงน จากการศกษาพบวาแมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยไดรบรองหลกการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน ไวแลว แตปรากฏวาไมมบทบญญตใดทก าหนดใหประชาชนเขาไปมสวนรวมหรอเปนองคาพยพในการบรหารทองถนอยางชดเจนและเปนรปธรรม จงมองคกรปกครองสวนทองถนไมมากนกทใหความส าคญแกเรองน อยางไรกตาม จากการศกษาพบวายงมองคกรปกครองสวนทองถนหลายพนทไดตระหนก ถงหลกการมสวนรวมของชมชน ซงท าใหทองถนนนกลายเปนทองถนทมความเขมแขง และสามารถก าหนดเปนแนวทางในการบรหารกจการทองถนรวมกนระหวางฝายการเมองและภาคประชาชนได อยางมประสทธภาพ โดยอาจสรปเปนแนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน 2 ลกษณะ ดงน 5.2.1 การมสวนรวมในรปแบบคณะกรรมการบรหาร การมสวนรวมในรปแบบคณะกรรมการบรหารเปนการมสวนรวมประชาชนซงเขามาท างานบรหารโดยไมค านงถงการสงกดพรรคการเมอง เปนผก าหนดนโยบายและควบคมการบรหารและท าหนาทออกขอบญญตทองถน จงเปนการรวมอ านาจทงอ านาจนตบญญตและอ านาจบรหารไวท

122

คณะกรรมการ โดยสามารถใชบคลากรชดเดยวกนท างานทงสองอยางได โครงสรางการปกครอง ในรปแบบนมจดเดนคอ ประสทธภาพทเกดจากการบรหารและเปนการด าเนนงานรวมกนโดยทกภาคสวนในพนท เปนการท างานอยางประนประนอม อาท ต าบลน าเกยน กงอ าเภอภเพยง จงหวดนาน มรปแบบองคกรพฒนาคณภาพชวตประชาชนต าบลน าเกยน ซงเปนองคกรประชาสงคมทคณะกรรมการมาจากทกกลมในชมชน โดยแบงการท างานออกเปน 5 ฝาย ไดแก ฝายการศกษา ฝายสงคมและวฒนธรรม ฝายสาธารณสข ฝายเศรษฐกจ ฝายควบคมปองกนยาเสพตด และฝายปาชมชน ทงน โครงสรางองคกรพฒนาคณภาพชวตประชาชนต าบลน าเกยน ประกอบดวย 1. คณะท างานหรอเรยกวา “42 ขนศก” เปนตวแทนจากทกหมบานรวมกบผน าชมชน สมาชกองคการบรหารสวนต าบล รวม 42 คน 2. คณะทปรกษา ไดแก เจาหนาทภาครฐ โรงเรยน สถานอนามยเกษตร พฒนากร และสวนราชการทเกยวของ องคกรพฒนาคณภาพชวตประชาชนต าบลน าเกยนมการจดเวทประชมผน า 42 ขนศก เปน “เวทสภาชมชน” คณะท างานทกคนตองมาประชมพรอมกน ในการประชมมองคประกอบ ไดแก องคการบรหารสวนต าบลน าเกยน ก านน ผใหญบานทกหมบาน และผน ากลมตางๆ รวมถงเจาหนาทหนวยงานทเกยวของ หากมเรองทจะเขามาประสานกบชมชนจะตองเขามารวมชแจงหารอในเวทน 5.2.2 การมสวนรวมในรปแบบสภาพลเมอง การมสวนรวมของประชาชนในพนททกภาคสวนมาท างานรวมกนเปนการผสมผสานแกนน ามาจากหลากหลายสาขาเปนกลไกหนงทชวยลดความขดแยงภายในชมชนไดและมอ านาจหนาทพจารณาปญหาตางๆ ทเกดขนภายในชมชนอยางรอบดาน กรณตวอยางในรปแบบสภาพลเมอง ไดแก ต าบลศลาลอย กงอ าเภอสามรอยยอด จงหวดประจวบครขนธ มการฟนฟชมชนทองถนเพอสรางสงคมใหเขมแขง โดยมโครงสรางของสภาพลเมอง ดงน 1. สภาผน าต าบล มสมาชกจ านวน 45 คน ไดแก สมาชกซงมาจากแตละหมบาน หมบานละ 5 คน ทงหมด 9 หมบาน เชน มาจากสมาชกองคการบรหารสวนต าบล 2 คน มาจากผใหญบานโดยต าแหนงหมบานละ 1 คน และจากตวแทนแกนน าหมบานละ 2 คน 2. คณะทปรกษาจากภาคภาครฐ เชน ปลดอ าเภอ พฒนากร เกษตรต าบล และการศกษานอกโรงเรยน 3. คณะประสานงาน 3 คน เมอพจารณารปแบบองคกรปกครองสวนทองถนในตางประเทศ จะเหนไดวาองคกรปกครองสวนทองถนในตางประเทศประชาชนสามารถเขาไปมสวนรวมเปนสวนหนงในโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนได อาท ประเทศองกฤษ แมองคกรปกครองสวนทองถนมโครงสรางในหลายลกษณะ แตองคกรปกครองสวนทองถนใดทมสภาทองถนจะมการจดตงองคกรในรปของคณะกรรมการ

123

ขน เพอท าหนาทเฉพาะตางๆ แทนสภาทองถน โดยม 3 รปแบบ ไดแก คณะกรรมการของสภา คณะกรรมการตดตามและตรวจสอบ และคณะกรรมการวนยกลาง ส าหรบองคกรปกครองสวนทองถนในประเทศญปน มโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบนายก-สภาทองถน โดยแบงฝายบรหารออกเปน 2 สวน คอ หวหนาฝายบรหารเปนผวาราชการจงหวดหรอนายกเทศมนตรแลวแตกรณ และคณะกรรมการบรหาร ส าหรบคณะกรรมการบรหารนนถอเปนลกษณะเดนของการปกครองสวนทองถนในประเทศญปนเปนอยางยง เพอท าหนาทบรหารกจการเฉพาะดาน เปนการดลอ านาจกบผบรหารทองถน สรางความเปนกลางในการบรหารงาน อกทงเปนการเปดพนทใหแกประชาชนในการมสวนรวมในฐานะกรรมการทองถน เชน คณะกรรมการการศกษา คณะกรรมการบรหารการเลอกตง คณะกรรมการบรหารงานบคคล เปนตน และในประเทศฟลปปนส องคกรปกครองสวนทองถนมโครงสรางในรปแบบนายก-สภาทองถนเชนเดยวกน โดยประชาชนมสวนรวมในกระบวนการปกครองและการพฒนาทองถนไดในรปแบบองคกรภาคประชาชนและองคกรเอกชน ซงมสวนรวมในการบรหารในฐานะเปนคณะกรรมการตางๆ ไดแก คณะกรรมการโรงเรยนประจ าทองถน คณะกรรมการสาธารณสขทองถน คณะกรรมการพฒนาทองถน ดวยการปกครองสวนทองถนในตางประเทศ แมจะมโครงสรางในรปแบบนายก-สภาทองถนเชนเดยวกบประเทศไทย แตทงประเทศองกฤษและประเทศญปนยงมคณะกรรมการเปนหนวยยอยของโครงสรางดงกลาวดวย สงผลใหประชาชนสามารถมสวนรวมในการปกครองสวนทองถนไดในฐานะเปนองคาพยพหนงขององคกรปกครองสวนทองถน ส าหรบประเทศฟลปปนสแมจะมไดมคณะกรรมการเปนสวนหนงในโครงสรางขององคกร แตจะเหนไดวาองคกรปกครองสวนทองถนในประเทศฟลปปนสไดตระหนกถงกลไกทางสงคมทมอยจนท าใหประชาชนยงมพนทในการมสวนรวมในฐานะเปนองคกรพฒนาเอกชนผเขามาท าหนาทเปนคณะกรรมการเฉพาะเรองตางๆ จงอาจกลาวไดวาองคกรปกครองสวนทองถนในตางประเทศประชาชนลวนมพนทในเชงโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนทงสน โดยมลกษณะการกระจายอ านาจปกครองใหแกประชาชน ใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนการปกครองโดยเจตนารมณของประชาชน และเพอสนองตอบปญหาและความตองการของประชาชนในพนทอยางแทจรง ดงนน เมอพจารณาขอเทจจรงรายพนทในประเทศไทยแลว ปรากฏกลไกการกระจายอ านาจการปกครองตามลกษณะเฉพาะของแตละพนท เอง โดยประชาชนเขาไปมสวนรวมในฐานะคณะกรรมการหรอสภาพลเมอง บรหารกจการทองถนรวมกบทกภาคสวนทงองคกรปกครองสวนทองถน ก านน ผใหญบาน หนวยงานอนๆ ของรฐ ดงน รปแบบขององคกรกระจายอ านาจจงมโครงสรางเชนเดยวกบตางประเทศทเปนการผสมผสานการท างานรวมกนของทกฝาย และมไดลดทอนอ านาจของตวแทนทมาจากการเลอกตงทงฝายบรหารและสภาทองถนทมอยแลวแตอยางใด แตกลบเปนการหนนเสรมพลงใหการปกครองสวนทองถนด าเนนไปอยางมประสทธภาพ เกดประสทธผล และสรางความสมานฉนทยงขน จงนบไดวาเปนแนวทางทท าใหเกดการรกษาคณคาของความเปนทองถนและความเปน

124

ประชาธปไตย สะทอนใหเหนแนวโนมของรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนทสอดคลองกบสภาพของชมชน สงคม ประชาชน และวฒนธรรม ดงนน การจดตงองคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบใดขนนนจงควรมแนวโนมไปทจะเขาไปรองรบสภาพชมชนทมอยเดมตามธรรมชาตโดยการใชกฎหมายเปนเครองมอชวยในการวางระบบเทานน มากกวาจะเปนการจดตงขนตามเงอนไขทรฐสวนกลางก าหนดขน จงอาจกลาวไดวาโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในลกษณะน เปนการผสานกนระหวางการกระจายอ านาจกบการมสวนรวมของประชาชนและชมชนไดเปนอยางด อยางไรกตาม ปจจบนบทบญญตทเกยวกบการปกครองสวนทองถนยงคงใหความส าคญกบการใชอ านาจผานตวแทนทมาจากการเลอกตง จงถอไดวาขอจ ากดในทางโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนอยางชดเจน

5.3 ปญหาเกยวกบวธการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน ประเดนส าคญของการปฏรปการเมองในระดบทองถน คอ การสงเสรมใหประชาชนมสวนรวมโดยตรงในการบรหารองคกรปกครองสวนทองถนของตนเองควบคไปกบการกระจายอ านาจ ซงปจจบนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยมหลกการในการลดอ านาจการผกขาดอ านาจรฐ เพมอ านาจประชาชน และสงเสรมการกระจายอ านาจ ทงยงไดเปดพนทใหแกประชาชน ชมชน และภาคประชาสงคม มสวนรวมในการบรหารกจการทองถนรวมกบองคกรปกครองสวนทองถน โดยองคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหมวธการเพอใหประชาชนมสวนรวม ในการนจงขอพจารณากฎหมายทเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนซงมผลบงคบใชอยในปจจบน และรางกฎหมายทเกยวของ ดงน 5.3.1 กฎหมายทเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน อปสรรคส าคญในการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน สวนหนงมาจากขอจ ากดทางกฎหมายทเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในวธการตางๆ ดงน 5.3.1.1 การเขาถงขอมลขาวสารขององคกรปกครองสวนทองถน การรบรขอมลขาวสารของประชาชนในประเทศไทย บทบญญตในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 287 ก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนมหนาทแจงขอมลรายละเอยดใหประชาชนทราบกอนกระท าการทมผลกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถนในสาระส าคญเปนเวลาพอสมควร โดยองคกรปกครองสวนทองถนตองรายงานการด าเนนงานตอประชาชนในเรองการจดท างบประมาณการใชจาย และผลการด าเนนงานในรอบปเพอใหประชาชนมสวนรวม ในการตรวจสอบและก ากบการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถน ตามวธการใน

125

พระราชบญญตขอมลขาวสารของทางราชการ พ.ศ. 2540 นน ในขณะทประเทศองกฤษประชาชนมสทธในการเขาถงขอมลขาวสาร โดยรฐบาลก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนตองสรางวธการในการรบรขอมลขาวสารของทองถนใหแกประชาชนในทองถนผานระบบอนเตอรเนต แตประเทศองกฤษมลกษณะเดนและแตกตางจากประเทศไทย กลาวคอ องคกรปกครองสวนทองถนของประเทศองกฤษยงมแนวปฏบตเพอคมครองสทธในการรบรของประชาชนกอนการด าเนนการอยางชดเจน โดยประชาชนในทองถนมสทธรบรวาระการประชมซงประกาศใหทราบหนงสปดาหกอนการประชม รายงานการประชมสภาทองถนซงประกาศใหทราบภายหลงการประชม อกทงประชาชนสามารถรวมรบฟงการประชมของสภาทองถนได นอกจากน ประชาชนในทองถนมสทธมสวนรวมตดสนใจในเรองการเกบภาษของสภาและการใชจายเงนซงตองด าเนนไปอยางเปดเผยและเขาใจงาย อกทงองคกรปกครองสวนทองถนตองก าหนดมาตรฐานการบรการและประกาศใหประชาชนไดรบทราบ เพอใหประชาชนสามารถตรวจสอบได อาจกลาวไดวาสทธในการรบรขอมลขาวสารของทองถนในประเทศองกฤษเปนการมสวนรวมของการปกครองสวนทองถนตงแตกอนเรมด าเนนการอยางชดเจน จงเหนไดวาลกษณะการมสวนรวมดงกลาวเปนกลไกในเชงรก โดยประชาชนสามารถทราบถงการบรหารกจการในทองถนไดตงแตเรมตนและสามารถปองกนความเสยหายทอาจเกดขนได .ในขณะทกฎหมายของไทยมไดกลาวถงสทธในการเขารวมการประชมและรบทราบผลการประชมไดเหมอนในประเทศองกฤษ ดงนน จงอาจกลาวไดวาหากสทธการรบรขอมลขาวสารเปนสทธขนพนฐานทส าคญทสดเพราะเปนการเปดโอกาสใหกบประชาชนเขาถงกระบวนการมสวนรวมในกระบวนการมสวนรวมอนๆ ตอไป การเปดเผยขอมลขาวสารจงถอเปนหนาทส าคญขององคกรปกครองสวนทองถนทมตอประชาชน และเปนการประกนสทธการมสวนรวมของประชาชนในรปแบบอนๆ อกทางหนง เพราะฉะนนการก าหนดสทธรบรของประชาชนในลกษณะดงกลาวแสดงใหเหนวา ประชาชนจะรบรเมอมการตดสนใจด าเนนการแลวถอเปนการมสวนรวมของประชาชนในระดบตดตามตรวจสอบและในลกษณะตงรบเทานน ซงถอวาสทธของประชาชนในการรบรขอมลขาวสารของประเทศไทยยงไดรบการรบรองไวนอยกวาในประเทศองกฤษ 5.3.1.2 การรบฟงความคดเหนของประชาชน รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยประกอบกบระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยการรบฟงความคดเหนของประชาชน พ.ศ. 2548 ไดก าหนดลกษณะและวธการในการรบฟงความคดเหนของประชาชนในทองถน เพอแลกเปลยนขอมลทถกตองและเพยงพอระหวางองคกรปกครองสวนทองถนกบประชาชน โดยในกรณทเหนสมควรหรอไดรบการรองขอจากประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถน ตองจดใหมการรบฟงความคดเหนกอนทองคกรปกครองสวนทองถนจะกระท าการทมผลกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถนในสาระส าคญ ซงสอดคลองกบการรบฟงความคดเหนของประชาชนในประเทศองกฤษ โดยประชาชนสามารถมสวนรวมของในกจการของทองถนมากทสด เปนการใหสทธแกประชาชนแสดงความคดเหน ตงประเดนปญหาและความตองการในการใหบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถน กลาวคอ การด าเนนกจการใดๆ ของ

126

องคกรปกครองสวนทองถนซงมผลกระทบตอประชาชนแลว ในการตดสนใจเพอด าเนนการนนๆ จะตองมกระบวนการปรกษาหารอกบประชาชน เพอใหการใหบรการขององคกรปกครองสวนทองถนสะทอนเจตนารมณของประชาชนมากทสด อยางไรกตาม การรบฟงความคดเหนของประชาชนในประเทศไทยยงคงมขอจ ากด ทส าคญบางประการ คอ การทระเบยบฉบบนก าหนดใหตองรบฟงความคดเหนจากประชาชนเฉพาะโครงการของรฐทมผลกระทบอยางรนแรงตอประชาชนเปนสวนรวม แตหนวยงานของรฐกลบมอ านาจพจารณาวาโครงการใดเปนโครงการทมผลกระทบอยางรนแรงตามทกฎหมายก าหนด จงเหนไดวาการก าหนดใหหนวยงานของรฐใชดลพนจดงกลาวอาจท าใหมการบดเบอนขอเทจจรง เพอใหไมตองมการรบฟงความคดเหนของประชาชน อนน าไปสการตดสทธในการแสดงความคดเหนของประชาชนกอนเรมโครงการ นอกจากน ขอจ ากดในการมสวนรวมของประชาชนอกกรณหนง คอ กรณทหนวยงานของรฐพบวาโครงการอาจเกดความเสยหายมากกวาทประเมนไว ภายหลงจากทไดรบฟงความคดเหนจากประชาชนไปแลว ระเบยบฉบบนมไดก าหนดมาตรการรองรบใดๆ ไว เพยงแตก าหนดใหหนวยงานของรฐตองหาแนวทางในการแกไขปญหานนๆ โดยไมจ าตองมการรบฟงความคดเหนจากประชาชนอกแตอยางใดวามาตรการทออกมาภายหลงนนประชาชนเหนดวยหรอไม อยางไร 5.3.1.3 การเสนอขอบญญตทองถน พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พ.ศ. 2542 ไดก าหนดหลกเกณฑทเกยวกบการเสนอขอบญญตทองถนไว แตยงมขอจ ากดในการมสวนรวมของประชาชนอยหลายประการ กลาวคอ การก าหนดจ านวนผเขาชอเสนอขอบญญตทองถนทสงมากเกนไปคอไมนอยกวากงหนงของจ านวนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนนน อกทงยงก าหนดหนาทใหประชาชนผเขาชอจะตองยนค ารองขอเสนอขอบญญตทองถน พรอมกบเสนอรางขอบญญตทองถนซงตองมขอก าหนดทชดเจนเพยงพอวาประชาชนมความประสงคจะตราขอบญญตทองถนในเรองใดทอยในอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนนน จงเปนการผลกภาระใหแกประชาชนเกนสมควร เนองจากไมเพยงก าหนดใหประชาชนแสดงถงความประสงควาตองการใหองคกรปกครองสวนทองถนด าเนนการตามอ านาจหนาทใด แตกฎหมายยงก าหนดใหประชาชนซงอาจไมมความช านาญในการรางกฎหมายตองเสนอรางขอบญญตทองถนมาพรอมกนดวย จากขอจ ากดดงกลาวจงท าใหการมสวนรวมของประชาชนในลกษณะนอาจเปนไปไดยากในทางปฏบต ในขณะทการรเรมเสนอกฎหมายโดยประชาชนของประเทศญปนและประเทศฟลปปนส มหลกเกณฑและวธการนอยกวาการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนของไทย เนองจากในประเทศญปนประชาชนผมสทธเลอกตงตามจ านวนทกฎหมายก าหนดมสทธรองขอตอหวหนาฝายบรหารทองถนและประชาชนในทองถนตามล าดบเพอตรวจสอบวาเปนผมสทธเลอกตงตามบญชของคณะกรรมการหรอไม ทงน เมอหวหนาฝายบรหารทองถนไดรบค ารองเกยวกบขอบญญตทองถนแลวตองท าความเหนประกอบการพจารณาพรอมขอเรยกรองดงกลาวตอสภาทองถน โดยสภาทองถนมดลพนจวาจะรบขอ

127

เรยกรองดงกลาวไวพจารณาหรอไม ในขณะทการรเรมเสนอขอบญญตทองถนในประเทศฟลปปนส ถอวาการเสนอขอบญญตทองถนเปนกระบวนการทางกฎหมาย ผมสทธเลอกตงทอยภายในองคกรปกครองสวนทองถนสามารถเขาชอรวมกนตามจ านวนทกฎหมายก าหนด เสนอหรอแกไขค าสงใดๆ ไดโดยตรง กรณจงเหนไดวาในตางประเทศผเขาชอเสนอกฎหมายไมจ าตองเสนอรางขอบญญตทองถนไปพรอมกบค ารองเหมอนกรณของประเทศไทย จงท าใหการก าหนดกตกาในการอยรวมกนของประชาชนในทองถนดวยตนเองผานทางเสนอขอบญญตทองถนในประเทศไทย มหลกเกณฑทเปนการจ ากดสทธของประชาชนมากกวาประเทศอนๆ 5.3.1.4 การมสวนรวมของประชาชนในการจดท าแผนพฒนาองคกรปกครองทองถน เนองจากในการวางแผนการพฒนาเศรษฐกจและสงคมภายใตรปแบบองคกรปกครองสวนทองถนจะมผลกระทบตอประชาชนในแตละทองถน ซงวธการในการจดท าแผนพฒนาทองถนเปนไปตามระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการจดท าแผนขององคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2548 ดงน ประชาชนจงมสทธเขารวมในการจดท าแผนพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถนเพอก าหนดแนวทางการพฒนาทองถน รวมในการจดท ารางแผนพฒนา เสนอแนะแนวทางการพฒนาและการแกปญหาเกยวกบการจดท ารางแผนพฒนา เมอพจารณาระเบยบกระทรวงมหาดไทยดงกลาวเหนไดวา มไดก าหนดวธการในมสวนรวมของประชาชนในการจดท าแผนไวโดยตรง เพยงแตใหสทธประชาชนมสวนรวมในการจดท าแผนพฒนาทองถนผานทาง “ประชาคมทองถน” โดยการเปนคณะกรรมการพฒนาทองถน คณะกรรมการสนบสนนการจดท าแผนพฒนาทองถน และคณะกรรมการตดตามและประเมนผลแผนพฒนาทองถน ทงน คณะกรรมการแตละประเภทจะมผแทนประชาคมทองถนทประชาคมทองถนคดเลอกตามจ านวนทระเบยบนก าหนดไว ในขณะทการจดท าแผนพฒนาทองถนในตางประเทศนน ส าหรบประเทศองกฤษประชาชนอาจมสวนรวมโดยการแสดงความคดเหนตอรางแผนพฒนาทองถนได เนองจากกอนทจะมการจดท าแผนของทองถนมการจดสงรางแผนทองถนใหแกประชาชนกลมตวอยางไปพจารณา สวนการมสวนรวมของประชาชนในการจดท าแผนทองถนของประเทศญปน แมจ ะไมมกฎหมายก าหนดกระบวนการในการมสวนรวมในการจดท าแผนโดยตรง แตจะใชกระบวนการจดประชมระหวางคณะกรรมการจงหวดและตวแทนของประชาชน รวมทงการรบฟงความคดเหนของประชาชน โดยมการรบฟงความคดเหนเกยวกบการจดท าแผนทองถน เปน 2 กรณ คอ การรบฟงความคดเหนเปนการเฉพาะเรองหรอกลมบคคล และการรบฟงความคดเหนโดยอาศยเขตพนท และส าหรบในประเทศฟลปปนสการจดท าแผนพฒนาทองถน ประมวลกฎหมายการปกครองทองถน ค.ศ. 1991 ไดก าหนดใหคณะกรรมการพฒนาทองถนรวบรวมแผนการพฒนาและโครงการการลงทนสาธารณะเพอทองถ น ซงคณะกรรมการนประชาชนสามารถเขาไปมสวนรวมในการจดท าแผนไดในฐานะผแทนจากองคกรพฒนาเอกชนทด าเนนงานภายในทองถน มจ านวนไมนอยกวา 1 ใน 4 ของจ านวนคณะกรรมการทงหมด

128

จากหลกเกณฑในการจดท าแผนพฒนาทองถนดงกลาว จะเหนไดวาการจดท าแผนของประเทศไทยโดยคณะกรรมการถอเปนความรวมมอกนระหวางประชาชนในรป “ประชาคมทองถน” เขาเปนหนสวนกบองคกรปกครองสวนทองถนในการตดสนใจและด าเนนการของแผนพฒนาทองถนทกขนตอน เพอมสวนรวมในการก าหนดความเปนไปภายในทองถนตามสภาพปญหาและความตองการของประชาชนดวยตนเอง ซงมลกษณะคลายกบประเทศฟลปปนส ตรงทประชาชนสามารถมสวนรวมไดในฐานะเปนตวแทนขององคกรภาคเอกชน อยางไรกตาม การทระเบยบกระทรวงมหาดไทยดงกลาวใชค าวา “ผแทนประชาคมทองถน” จงมประเดนใหพจารณาวาประชาคมทองถนหมายถงบคคลใดบาง จะรวมถงประชาชนในฐานะปจเจกบคคล สภาองคกรชมชน หรอไม อยางไร เนองจากสภาองคกรชมชนมภารกจในการเสนอแนะปญหาและแนวทางแกไขและการพฒนาตอองคกรปกครองสวนทองถน เพอน าไปประกอบการพจารณาในการจดท าแผนพฒนาองคกรปกครองสวนทองถนเทานน มไดมหนาท ในการจดท าแผนพฒนาทองถนโดยตรง ประกอบกบผแทนประชาคมทองถนนนอาจจะเปนสภาองคกรชมชนหรอไมกได เนองจากระเบยบนมไดก าหนดค านยามค าวา “ประชาคมทองถน” ไว ดงน เมอแผนพฒนาทองถนเปนปจจยส าคญในการขบเคลอนทศทางการพฒนาทองถน แตสภาองคกรชมชนกลบไมอาจเขารวมจดท าแผนพฒนาทองถนไดเสมอไป ทงทเจตนารมณของพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 ประสงคใหชมชนเปนองคกรหนงในการพฒนาทองถน ดงนน จงอาจกลาวไดวาการทสภาองคกรชมชนในฐานะองคกรภาคประชาชนทเกดขนจากกลไกทางสงคมของไทยไมอาจมสวนรวมในการจดท าแผนพฒนาทองถนไดอยางเตมทจงถอเปนขอจ ากดทางกฎหมายประการหนง 5.3.1.5 การออกเสยงประชามต การออกเสยงประชามตขององคกรปกครองสวนทองถนเปนไปตามหลกเกณฑตามพระราชบญญตประกอบรฐธรรมนญวาดวยการออกเสยงประชามต พ.ศ. 2552 ซงม 3 กรณ คอ การออกเสยงประชามตทจะถอวามขอยตในเรองทจดท าประชามต การออกเสยงประชามตเพอใหค าปรกษาแกคณะรฐมนตร และการออกเสยงประชามตตามทกฎหมายบญญต ทงน การออกเสยงประชามตในกรณถอวามขอยตและกรณการออกเสยงประชาชมตตามทกฎหมายบญญตซงถอวามขอยตนน ไดก าหนดจ านวนผมาออกเสยงเปนจ านวนเสยงขางมากของผมสทธออกเสยงประชามต และจะตองมจ านวนเสยงเกนกวากงหนงของผมาออกเสยงในเรองทจดท าประชามตนนซงถอเปนจ านวนทมาก สงผลใหการออกเสยงประชามตซงเปนการเสรมอ านาจใหแกประชาชนในการควบคมตรวจสอบองคกรปกครองสวนทองถนเปนไปไดยากในทางปฏบต โดยเฉพาะอยางยงในเรองทมความส าคญและผลกระทบชวตของประชาชน เพอสรางความชอบธรรมในการด าเนนการในเรองส าคญใดๆ ขององคกรปกครองสวนทองถนตอไป 5.3.1.6 การถอดถอน พระราชบญญตวาดวยการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอนสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถน พ.ศ. 2542 ไดก าหนดหลกเกณฑการลงคะแนนเสยงถอดถอนสมาชกสภาทองถนหรอ

129

ผบรหารทองถนโดยประชาชนไว ซงถอเปนกลไกการควบคมตรวจสอบการท างานของตวแทนของประชาชนในทองถน อนเปนการจ าลองรปแบบการถอดถอนในระดบชาตมาใชกบองคกรปกครองสวนทองถน โดยเปนสทธของประชาชนในทองถนทจะใชสทธทางการเมองถอดถอนตวแทนของตนเองไดโดยตรง แตจะเหนไดวาประชาชนยงถกจ ากดในการมสวนรวมในกรณนอย เนองจากการก าหนดจ านวนลงคะแนนเสยงถอดถอนตามกฎหมายนไวตามอตราสวนของประชากรในพนทซงมจ านวนสงมาก เมอเปรยบเทยบกบประเทศญปนซงก าหนดจ านวน 1 ใน 3 ของผมสทธเลอกตงทงหมด และประเทศฟลปปนสใชอตราสวนรอยละ 25 ของผมสทธเลอกตงทงหมด อกทงขนตอนการลงคะแนนเสยงถอดถอนของประเทศไทย กฎหมายไดก าหนดจ านวนผลงคะแนนเสยงถอดถอนไวจ านวนตองเกนกงหนงของผมสทธเลอกตงทงหมด และมคะแนนเสยงจ านวนไมนอยกวา 3 ใน 4 ของผมสทธเลอกตงทมาลงคะแนนเสยง ในขณะทการถอดถอนในประเทศญปนใชคะแนนเสยงเกนกงหนง และประเทศฟลปปนสใชกระบวนการเลอกตงบคคลในต าแหนงนนเลย กรณจงเหนไดวาสทธของประชาชนในการตรวจสอบการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทยโดยการถอดถอน ถกจ ากดดวยวธการเขาชอและขนตอนการลงคะแนนถอดถอนอยางเหนไดชดเจน อาจกลาวไดวาแมพระราชก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 จะก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนมหนาทในการสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองทองถน แตเมอไมมหลกเกณฑและวธการในรายละเอยดไว จงตองพจารณากฎหมายทเกยวของกบการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน พบวาปจจบนบทบญญตเหลานกระจดกระจายอย และยงมขอจ ากดในการรบรองสทธการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถน ผานกลไกการมสวนรวมในลกษณะตางๆ ดงทไดกลาวมาแลว อกทงปจจบนรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยมหลกการส าคญในการลดอ านาจรฐ เพมอ านาจประชาชน และสงเสรมการกระจายอ านาจ โดยมาตรา 287 วรรคหนง ก าหนดใหประชาชนมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน เหนไดวาการบญญตในลกษณะดงกลาวไดเปดโอกาสใหประชาชนเขาเปนหนสวนในการบรหารกจการในองคกรปกครองทองถนของตนเอง อาท การมสวนรวมในการก าหนดปญหา ทางเลอก ประเมนแนวทาง ด าเนนการ ตดตามประเมนผล และรบผลประโยชนรวมกน เนองจากเปนการจดการตนเองรวมกนของประชาชนในพนทเปนจดเปลยนทส าคญในกระบวนการพฒนาทองถนตามหลกการกระจายอ านาจปกครอง น าไปสการด าเนนการรวมกนระหวางองคกรปกครองสวนทองถนและประชาชน ซงเปนผลใหการปกครองสวนทองถนกลายเปนรากฐานทส าคญของการพฒนาประชาธปไตยในระดบประเทศตอไป ดงนน การทรฐธรรมนญแหงราชอาณาไทยไดเปดโอกาสใหประชาชนมสทธรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนนน องคกรปกครองสวนทองถนจงตองปรบตวตอความเปลยนแปลงดงกลาว โดยจดใหมวธการเพอใหประชาชนเขามาบรหารกจการดงกลาวดวย เพราะฉะนนประเดนส าคญจงอยตรงท “วธการมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน” ควรมลกษณะอยางไร

130

ทงน ภายหลงการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยยงไมมการตรากฎหมายออกมารองรบวธการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถ น ดวยเหตดงกลาวจงเปนทมาของการศกษาเพอพจารณาถงวธการในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนรวมกบชมชนเพอใหสอดคลองกบบทบญญตแหงรฐธรรมนญดงทไดกลาวมาแลว โดยวตถในการศกษาไดแก รางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . และรางพระราชบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . ดงตอไปน 5.3.2 รางกฎหมายเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองทองถน ในการศกษาวธการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการทองถนในครงน จะไดพจารณารางกฎหมาย 2 ฉบบ คอ รางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . และรางพระราชบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . ดงน 5.3.2.1 รางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . รางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . มสาระส าคญเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน ในลกษณะ 7 การมสวนรวมของประชาชน154

154 มาตรา 190 องคกรปกครองสวนทองถนจะตองเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการ

บรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน และตรวจสอบการบรหารงานของผบรหารทองถน ทงน ตามวธการทบญญตไวในขอบญญตทองถน ในการด าเนนการตามวรรคหนง องคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหมวธการทจะใหประชาชนเขามามสวนรวมดวยตามความเหมาะสมของแตละทองถน มาตรา 191 ในกรณทการกระท าขององคกรปกครองสวนทองถนจะมผลกระทบตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถน องคกรปกครองสวนทองถนตองแจงขอมลรายละเอยดใหประชาชนทราบกอนกระท าการเปนเวลาพอสมควรและในกรณทเหนสมควรหรอไดรบการรองขอจากประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถน องคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหมการรบฟงความคดเหนกอนการกระท านน หรออาจจดใหประชาชนออกเสยงประชามตเพอตดสนใจกได ทงน ใหองคกรปกครองสวนทองถนออกขอบญญตทองถนในเรองดงกลาว มาตรา 192 องคกรปกครองสวนทองถนตองรายงานการด าเนนงานตอประชาชนในเรองการจดท างบประมาณ การใชจาย และผลการด าเนนงานในรอบป และเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการตรวจสอบและแสดงความคดเหนตอผลการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถนทผานมา

131

จะเหนไดวา วธการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน คอนขางมลกษณะยดหยน เนองจากไดก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนมหนาทก าหนดวธการและชองทางใหประชาชนมสวนรวมหรอแสดงความคดเหนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน และตรวจสอบการบรหารงานของผบรหารทองถน โดยวธการใหประชาชนมสวนรวมตามความเหมาะสมของแตละทองถน อาท การจดท าแผนพฒนาทองถน การจดท างบประมาณรายจาย การประชมสภาทองถน และการก าหนดหลกเกณฑทวไปในการประเมนภาษ เปนตนกรณจงเหนไดวาหลกการนสอดคลองกบหลกการกระจายอ านาจปกครองทตองการใหการปกครองสวนทองถนเปนการปกครองโดยเจตนารมณของประชาชนในทองถน ตามสภาพปญหาและความตองการของประชาชนในทองถน ดงนน การก าหนดใหองคกรปกครองปกครองสวนทองถนมหนาทดงกลาว โดยสามารถก าหนดวธการใหประชาชนมสวนรวมตามความเหมาะสมของแตละทองถนนน สงผลใหหลกเกณฑในการมสวนรวมของประชาชนจะมความแตกตางหลากหลายตามความเหมาะสมของแตละพนท ทงยงเปนเกณฑทเกดขนจากเจตนารมณของประชาชนในทองถนเองมใชการก าหนดโดยรฐสวนกลางเหมอนเชนอดต จงท าใหประชาชนสามารถใชสทธมสวนรวมในการบรหารกจการของทองถนไดอยางหลากหลาย อกทงยงเปนวธการทก าหนดขนโดยประชาชนในทองถนเอง อยางไรกตาม การทรางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . ก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลกในการก าหนดวธการใหประชาชนมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนดงทกลาวมาแลว พงสงเกตวากรณนจะมผลตอบรบอยางดจากองคกรปกครองสวนทองถนทมธรรมาภบาล เปนองคกรตามหลกการกระจายอ านาจปกครอง มความโปรงใสตรวจสอบไดและตองการใหประชาชนมสวนรวมในการก าหนดตวตนของทองถนอยางแทจรง ประกอบกบประชาชนในทองถนเองจะตองมความเปนประชาธปไตยทเขมแขงดวย หากเปนดงนองคกรปกครองสวนทองถนนนยอมก าหนดวธการมสวนรวมของประชาชนในลกษณะตางๆ ไดอยางเหมาะสมกบสภาพทองถนของตนเอง แตในทางกลบกนหากองคกรปกครองสวนทองถนใดหวงกนอ านาจไว อกทงประชาชนในทองถนเองยงไมเขมแขง จะสงผลใหกระบวนการมสวนรวมในการบรหารกจการทองถนตองหยดชะงกไปดวย ดงนน การใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนผก าหนดวธการมสวนรวมของประชาชน

มาตรา 193 ใหองคกรปกครองสวนทองถนจดท ารายงานผลการแสดงความคดเหนของประชาชน รายงานตอสภาทองถนทราบและใหขอคดเหนเพอใหผบรหารทองถนและสวนราชการขององคกรปกครองสวนทองถนน าไปด าเนนการตอไป มาตรา 194 องคกรปกครองสวนทองถนอาจออกขอบญญต เพอก าหนดคาตอบแทนและประโยชนแกประชาชน ซงเขามามสวนรวมในการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถน ตามหมวดน ทงน ตามหลกเกณฑและอตราท ส.ท.ช. ก าหนด

132

โดยล าพง โดยปราศจากหลกเกณฑในรายละเอยดหรอวธการพนฐานหรอมาตรฐานขนต าไวเชนน อาจสงผลใหสทธการมสวนรวมของประชาชนอาจไมไดรบการปฏบตอยางแทจรง และอาจเปนเพยงสทธทไดรบการรบรองไวในรฐธรรมนญเทานน ประกอบกบการทก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนตองจายคาตอบแทนหรอประโยชนใหแกประชาชนผมสวนรวมในการบรหารกจการทองถนนน จะเหนไดวาเปนเกณฑทมงสงเสรมใหประชาชนเขารวมในการบรหารกจการทองถน แตอยางไรกตามการก าหนดคาตอบแทนแกประชาชนเชนนนจะท าใหประชาชนซงเปนเจาของอ านาจกลายเปนลกจางขององคกรปกครองสวนทองถนไปโดยปรยาย อาจมประเดนเรองผลประโยชนทบซอนและการทจรตตามมา ดงนน หากกฎหมายตองการสงเสรมใหประชาชนมสวนรวมในการบรหารกจการทองถนแลว ควรอดหนนในรปคาใชจายในการด าเนนการในการมสวนรวมของประชาชนมากกวา โดยประชาชนยงคงมสวนรวมในลกษณะจตอาสา แตจะมเงนอดหนนคาใชจายในการด าเนนการตางๆ แทน 5.3.2.2 รางพระราชบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . รางพระราชบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . มประเดนเรองวธการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนหลายประการ โดยรางพระราชบญญตฉบบนถอเปนการตอกย าหลกการกระจายอ านาจใหแกประชาชน โดยการเปดพนทใหประชาชนเขาไปมสวนรวมและก ากบดแลการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน โดยมหลกการส าคญใหองคกรปกครองสวนทองถนมหนาทตองก าหนดวธการมสวนรวมของประชาชนไว มการก าหนดเรองพนฐานทองคกรปกครองสวนทองถนตองก าหนดวธการมสวนรวมของประชาชนเสมอ อกทงมยงวธการในรายละเอยดตางๆ155 จงเหนไดวาเปนการก าหนดวธการมสวนรวม

155 มาตรา 4 ประชาชนในทองถนมสทธมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวน

ทองถน องคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหมวธการทใหประชาชนมสวนรวมตามวรรคหนง โดยท าเปนประกาศ ปดไว ณ ทท าการขององคกรปกครองสวนทองถนและเผยแพรในระบบสารสนเทศดวย มาตรา 5 องคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหประชาชนมสวนรวมตามมาตรา 4 วรรคหนง อยางนอยเมอจะด าเนนการในเรอง ดงตอไปน (1) การจดท าแผนพฒนาทองถน (2) การจดท างบประมาณรายจาย (3) การประชมสภาทองถน (4) การก าหนดหลกเกณฑทวไปเกยวกบการประเมนภาษ

133

ของประชาชนไว โดยองคกรปกครองสวนทองถนสามารถใชเพอแนวทางในการก าหนดวธการใหสอดคลองกบเรองเพอใหมวธการทความเหมาะสมกบพนทของตนเอง ถอไดวาเปนหลกการทสอดคลองกบบทบญญตแหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย และท าใหวธการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนตามมาตรา 287 มภาพชดเจนขน แตอยางไรกตาม รางพระราชบญญตนยงคงก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนผก าหนดวธการมสวนรวมของประชาชนเปนส าคญ โดยประชาชนหรอชมชนไมอาจมสวนรวมในการก าหนดวธการเหลานนได ยอมอาจท าใหวธการทถกก าหนดขนไมใชวธการทเหมาะสมกบพนทอยางแทจรง จากทกลาวมาแลวขางตน จะเหนไดวาทงกฎหมายทผลใชบงคบอยในปจจบนและรางกฎหมาย ทเกยวกบการมสวนรวมนน ตางมหลกเกณฑเกยวกบการมสวนรวมโดยประชาชนในฐานะปจเจกชน เปนหลก ซงมขอจ ากดในการมสวนรวมบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนอยางชดเจน เนองจากกฎหมายทเกยวของมกจะก าหนดจ านวนประชาชนผมสทธเลอกตงไวในอตราทสงมาก เชน การเสนอขอบญญตทองถน การถอดถอน เปนตน จงท าใหการมสวนรวมของประชาชนในฐานะปจเจกชนเปนไปไดยากในทางปฏบต ทงน มเฉพาะกแตการจดท าแผนพฒนาทองถนเทานนทก าหนดใหตวแทนประชาคมทองถนมสวนรวมได แตกยงมปญหาใหพจารณาวาตวแทนประชาคมทองถนหมายถงใครบาง นอกจากนเมอพจารณารางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . และรางพระราชบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . แลว แมจะมหลกการทแตกตางกนไปจากเดมทก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถก าหนดวธการการมสวนรวมไดเอง แตกยงเปนวธการทใชกบปจเจกชนเทานน ดงนน จงอาจกลาวไดวาวธการมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน ปจจบนกฎหมายก าหนดใหประชาชนในฐานะปจเจก

มาตรา 6 วธการเขามสวนรวมของประชาชนในทองถนตามมาตรา 4 วรรคสอง อาจกระท าไดดวยวธการ ดงตอไปน (1) การเปดเผยขอมลใหประชาชนทราบ (2) การแสดงความคดเหนและเสนอแนะ (3) การสอบถามความคดเหนของประชาชน (4) การเขามสวนรวมในฐานะเปนกรรมการ อนกรรมการ หรอคณะท างาน (5) การจดใหมการลงประชามต (6) การเขาฟงการประชมสภาทองถน (7) วธการอนทผบรหารทองถนก าหนดโดยความเหนชอบของสภาทองถน การเขามสวนรวมของประชาชนในทองถนในเรองใด โดยวธการอยางใด ใหเปนไปตามทองคกรปกครองสวนทองถนประกาศก าหนดตามมาตรา 4 วรรคสอง

134

ชนเปนผมบทบาทหลกในการด าเนนการในลกษณะตางๆ กฎหมายทมอยจงมไดใหความส าคญกบชมชนซงเปนกลไกทมอยในพนท มเครอขายการท างาน มประสบการณ มความเขมแขงในการขบเคลอนงานพฒนา และไดรบการรบรองตามกฎหมายแลว ดวยเหตนประชาชนในชมชนจงเขาไปมสวนรวมไดเพยงในฐานะปจเจกชนคนหนงเทานน จงถกจ ากดดวยเงอนไขทางกฎหมายในเรองจ านวนประชาชนตามทกฎหมายก าหนดเชนเดม

5.4 ปญหาเกยวกบการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน สภาองคกรชมชน เปนองคกรภาคประชาชนทเกดจากวถชวต และลกษณะสงคมวทยาของประเทศไทย เปนเวทแลกเปลยนเรยนรของปราชญชาวบาน ก านน ผใหญบาน วด โรงเรยน และประชาชนในพนทมารวมพดคยแกไขปญหาชมชนกน ซงเปนกลไกทางสงคมทเกดขนเองโดยธรรมชาตตามวถชวตและวฒนธรรมในทองถน จนเกดการขบเคลอนงานพฒนาทองถนของภาคประชาชนมการรวมตวของกลมตางๆ อยางตอเนองและเปนรปธรรม ในลกษณะเวทปรกษาหารอรวมกนของประชาชนในชมชน หมบาน และต าบล ท าใหเกดผลดตอการพฒนาชมชนทองถน ทงน พระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 ยงมขอจ ากดบางประการทสงผลตอการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการทองถน ดงน 5.4.1 การจดตงสภาองคกรชมชน พระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 มาตรา 5 ไดก าหนดหลกเกณฑในการจดตงสภาองคกรชมชนไวในลกษณะใหเปนไปตามความพรอมของชมชนในการจดตงสภาองคกรชมชนขน กลาวคอ ผแทนชมชนทองถน ชมชนทองถนดงเดม และผแทนชมชนอนซงมการจดแจงการจดตงไวแลวตามกฎหมาย อาจประชมกนปรกษากนจดตงสภาองคกรชมชนต าบลขนสภาหนงเพอปฏบตภารกจตามพระราชบญญตนได โดยองคประกอบของสภาองคกรชมชนนน มาตรา 6 แหงพระราชบญญตน ก าหนดใหสภาองคกรชมชนประกอบดวย 2 สวน ไดแก 1. สมาชกซงเปนผแทนชมชนทองถน หรอชมชนทองถนดงเดมในหมบาน และผแทนชมชนอนในต าบล 2. สมาชกผทรงคณวฒ โดยจ านวนสมาชกและการคดเลอกสมาชกประเภทนมาจากผลการปรกษาหารอกนของสมาชกซงเปนผแทนชมชนทองถน หรอชมชนทองถนดงเดมในหมบาน และผแทนชมชนอนในต าบล

135

ทงน คณสมบตของสมาชกสภาองคกรชมชนต าบล ตามมาตรา 7 แหงพระราชบญญต น ไดก าหนดไมใหสมาชกสภาองคกรชมชนเกยวของกบฝายการเมองไว กลาวคอ สมาชกสภาองคกรชมชนตองไมเปนหรอเคยเปนผด ารงต าแหนงทางการเมอง สมาชกหรอผบรหารองคกรปกครองสวนทองถน ผมต าแหนงหรอเจาหนาทพรรคการเมองหนงปกอนวนคดเลอก และไมเคยสมครรบเลอกตงเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา สมาชกหรอผบรหารองคกรปกครองสวนทองถน หรอเขารบการสรรหาเปนสมาชกวฒสภา ในระยะเวลาหน งปกอนวนคดเลอก อกท งมาตรา 12 แหงพระราชบญญตดงกลาวยงไดบญญตขอหามส าหรบสมาชกสภาองคกรชมชนต าบลไววา สมาชกสภาองคกรชมชนตองไมชวยเหลอหรอสนบสนนการหาเสยงเลอกตงของผสมครรบเลอกตงเปนผด ารงต าแหนงทางการเมอง สมาชกหรอผบรหารองคการปกครองสวนทองถน ไมสมครรบเลอกตงเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา สมาชกหรอผบรหารองคกรปกครองสวนทองถน หรอเขารบการสรรหาเปนสมาชกวฒสภา หามไมใหผทสมครรบเลอกตงเปนสมาชกสภาผแทนราษฎร สมาชกวฒสภา สมาชกหรอผบรหารองคกรปกครองสวนทองถน ยงไมครบหนงปเปนสมาชกสภาองคกรชมชน จงเหนไดวาการทพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 ก าหนดหลกเกณฑในการกอตงใหเปนไปตามความพรอมของแตละชมชน เพอใหเปนชมชนทเกดจากพลงของประชาชนทพรอมจะขบเคลอนงานพฒนาทองถนอยางแทจรง แตการทก าหนดใหองคประกอบของสภาองคกรชมชนแยกเปนเอกเทศจากองคกรปกครองสวนทองถน และก าหนดคณสมบตและขอหามของสมาชกใหตดขาดจากการเมองในระบบเลอกตงอยางชดเจน ดวยเจตนารมณทตองการใหสภาองคกรชมชนเปนองคกรภาคประชาชนและเปนอสระจากฝายการเมอง จงท าใหสภาองคกรชมชนขาดความเชอมโยงกบองคกรปกครองสวนทองถนไปโดยปรยายและอาจถกมองเปนฝายตรงขามกบฝายการเมอง และสงผลตอการมสวนรวมในการหนนเสรมการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนซงเปนวตถประสงคของกฎหมายฉบบน อยางไรกตาม หากพจารณาขอเทจจรงในพนทแลวจะพบวา สภาองคกรชมชนเปนองคกรทมบทบาทในพนทไดจะตองมความสมพนธกบฝายการเมองเปนอยางด เชน กรณต าบลบอหน อ าเภอสเกา จงหวดตรง ซงเปนต าบลทมความตนตวทางการเมองและการมสวนรวมในการบรหารจดการทองถนของตนเอง กลาวคอ องคการบรหารสวนต าบลบอหน สภาองคการบรหารสวนต าบลบอหน ส านกงานองคการบรหารสวนต าบลบอหน ก านน ผใหญบาน ผน าเขตการปกครองในชมชน รวมทงกลมองคกรชมชน สภาองคกรชมชน ไดรวมกนพฒนากระบวนการบรหารกจการของทองถน ภายใตหลกการประชาธปไตยแบบมสวนรวม โดยการน าหลกการกลไกของสภาองคกรชมชน ในการขบเคลอนทศทางการพฒนาต าบล โดยเกดจาการรวมกลมขนเพอท ากจกรรมการพฒนาและดแลรกษาทรพยากรทางทะเลและชายฝง ตงแต พ.ศ. 2541 และสภาองคกรชมชนบอหนไดจดทะเบยนจดตงขนเมอ พ.ศ. 2552 โดยมสมาชก 16 องคกร จาก 4 หมบาน และไดด าเนนภารกจในการแกไขปญหาในทองถนผานเวท สภาองคกรชมชนต าบลซงเปนเวททเกดการบรณาการความรวมมอกนของทกภาคสวน

136

5.4.2 ภารกจของสภาองคกรชมชนในการมสวนรวมในการปกครองสวนทองถน สภาองคกรชมชนเปนองคกรในพนทซงมสถานะทางกฎหมายและมภารกจในการรวมกนก าหนดวถชวตและความเปนไปในทองถน รวมกบองคกรปกครองสวนทองถนซงเปนหนวยการปกครองซงมาจากการเลอกตง โดยพระราชบญญตสภาองคชมชน พ.ศ.2551 มาตรา 21 ไดก าหนดภารกจในการเขามามสวนรวมของสภาองคกรชมชนในทองถนของตนเองในระดบชมชนไวหลายประการ อาท กา รอนรกษและฟนฟจารตประเพณศลปวฒนธรรมของชาต ใหสงเสรมและสนบสนนในการจดการบ ารงรกษาและใชประโยชนจากทรพยากรธรรมชาตมการเผยแพรและใหความรความเขาใจแกสมาชกองคกรชมชน รวมทงเสนอแนะปญหาและแนวทางแกไขและการพฒนาตอองคกรปกครองสวนทองถน เพอจดท าแผนพฒนาองคกรปกครองสวนทองถน รวมถงเสนอแนะปญหาและแนวทางแกไข หรอความตองการของประชาชนอนเกยวกบการจดท าบรการสาธารณะของรฐจดใหมเวทปรกษาหารอกนของประชาชนเพอสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนในการใหความคดเหนตอการด าเนนโครงการทมผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอม เปนตน ดวยรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนองคกรหลกในการใหบรการสาธารณะแกประชาชนในพนท ประกอบกบภารกจของสภาองคกรชมชนขางตนไดมสวนในการเสรมกระบวนการท างานในระดบทองถนรวมกบองคกรปกครองสวนทองถน จงเหนไดวาทงสององคกรตางมบทบาทในการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถนทงสน โดยในการด าเนนการนนมองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลกในการจดท าบรการสาธารณะและในการตดสนใจแกไขปญหาในพนท สวนสภาองคกรชมชนถอเปนองคกรภาคประชาชนทคอยหนนเสรม ผานกระบวนการการมสวนรวมโดยการเสนอความคดเหนตอนโยบายและการด าเนนการขององคกรปกครองสวนทองถนดงกลาวขางตน ดงนน พระราชบญญตสภาองคกรชมชนจงเปนกฎหมายทเรมตระหนกถงความมอยจรงของกลไกทางสงคมของไทย เปนการรองรบใหชมชนมสวนรวมก าหนดทศทางกบองคกรทมาจากการเลอกตงในพนทนนๆ โดยความมงหมายของกฎหมายฉบบนเพอใหชมชนทองถนมความเขมแขง รวมกนจดการแกไขปญหาและพฒนาชมชนทองถน รบรองใหเวทการปรกษาหารอของชมชนมสถานะทชดเจน เปนทยอมรบรวมกนของทกฝาย อยางไรกตาม สภาองคกรชมชนมภารกจแตไมมสภาพบงคบตามกฎหมาย กลาวคอ หากสภาองคกรชมชนมค าแนะน าใดๆ แกองคกรปกครองสวนทองถน หากองคกรปกครองสวนทองถนไมด าเนนการตามค าแนะน าของสภาองคกรชมชนแลวกไมตองรบผดใดๆ ตามกฎหมาย เนองจ ากแมพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 ไดก าหนดภารกจของสภาองคกรชมชนใหมสทธในการรวมมอกนในการบรหารกจการตางๆ กบองคกรปกครองสวนทองถนกตาม แตภารกจดงกลาวหาไดมผลผกพนใหองคกรปกครองสวนทองถนตองบรหารกจการของทองถนตามค าแนะน าหรอแผนพฒนาทองถนทสภาองคกรชมชนเสนอไม เพราะกฎหมายหาไดก าหนดความผกพนตามค าแนะน าของสภาองคชมชนไว จงท าใหค าแนะน าของสภาองคกรชมชนอาจถกปฏเสธหรอเพกเฉยจากองคกรปกครองสวน

137

ทองถน ดงนน หากเจตนารมณพระราชบญญตสภาองคการชมชน พ.ศ.2551 ตองการใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองทองถนของตนเองโดยตรง และตองการสงเสรมและพฒนาการมสวนรวมของชมชนอยางแทจรง แตกลบบญญตใหสภาองคกรชมชนมฐานะเปนเพยงเวทแลกเปลยนเรยนรของชมชน เปนเพยงองคกรหนนเสรมการบรหารทองถนขององคกรปกครองสวนทองถนเทานน และมไดบญญตถงสภาพบงคบตามกฎหมายในการบรหารกจการทองถนของสทธชมชนไวใหอยางชดเจนและเปนรปธรรม ยอมท าใหการมสวนรวมในการบรหารกจการทองถนของชมชนเปนเสยงสะทอนทไมถกรบฟง ดวยเหตนจากขอเทจจรงปรากฏวา ในการบรหารกจการทองถนรวมกนระหวางองคกรปกครองสวนทองถนและสภาองคกรชมชนทประสบความส าเรจตองอาศยความสมพนธทางสงคมและความสมพนธสวนตวเปนหลก สภาองคกรชมชนไมสามารถอาศยกฎหมายเปนเครองมอเพอมสวนรวมบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนตามทรฐธรรมนญก าหนดไวได เพราะฉะนนในปจจบนการด าเนนภารกจของสภาองคกรชมชนจะไดรบการยอมรบจากการลงมอกระท าเทานน เนองจากภารกจของสภาองคกรชมชนจะมสวนส าคญทชวยเขาไปเสรมกระบวนการด าเนนการในระดบทองถน โดยรวมมอกบทกภาคสวนในพนท ทงองคกรปกครองสวนทองถน ก านน ผใหญบาน เพอใหการด าเนนงานตางๆ ของชมชนเปนไปอยางมประสทธภาพ มใชเปนการลดทอนอ านาจขององคกรปกครองสวนทองถนแตอยางใด อาท ต าบลหนองสาหราย อ าเภอพนมทวน จงหวดกาญจนบร องคกรชมชนไดรวมคดรวมท าแผนชมชน กบหนวยงานในทองถน ทองท โดยเรมจดท าแผนชมชน ในป พ.ศ. 2543 มกระบวนการท าแผนชมชนโดยการส ารวจขอมลภาพรวมของต าบล มงเนนส ารวจรายได รายจาย หนสน ตลอดทงป ซงใหแตละครวเรอนส ารวจขอมลตนเอง และมาน าเสนอตอทประชมและวเคราะหรวมกน แลวจงรวมกนหาวธการแกไขปญหาโดยการพฒนาคนในต าบลกอนเปนล าดบแรก อกทงเมอด าเนนการแลว คณะทองถน ทองท จะตดตามความคบหนาของการด าเนนกจกรรมตางๆ เพอสรปบทเรยนของแกนน ารวมกน จงเปนกระบวนการมสวนรวมของชมชนทรวมมอกนในรปคณะกรรมการชมชนทใหความส าคญของทกภาคสวนในพนท และการมสวนรวมของชมชนในการรวมท ากจกรรมขบเคลอนต าบลหนองสาหรายดวยการคนหาจดออนและจดแขงของตนเอง และด าเนนการอยางมประสทธภาพ กจกรรมตางๆ ของชมชนหนองสาหราย นอกจากน ตามพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 การด าเนนภารกจของสภาองคกรชมชนยงมขอจ ากดในเรองคาใชจายในการด าเนนการอกประการหนง เนองจากมาตรา 22 ประกอบมาตรา 29 ก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนทสภาองคกรชมชนต าบลตงอยในเขตอาจใหการอดหนนคาใชจายในการด าเนนการเปนเงนอดหนนทวไป ตามทกรมสงเสรมการปกครองสวนทองถนก าหนด แตปรากฏวากรมสงเสรมการปกครองสวนทองถนยงไมไดก าหนดหลกเกณฑใดๆ ในเรองน ไว โดยพบวากรมสงเสรมการปกครองสวนทองถนไดมหนงสอ ท มท 0804.5/ ว 484 ลงวนท 4 มนาคม 2551 เรอง พระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 ซงไดวางหลกเกณฑการใหการอดหนนคาใชจายและการสงเสรม สนบสนนสภาองคกรชมชนต าบลสรปไดวา องคกรปกครองสวนทองถนท

138

สภาองคกรชมชนต าบลอยในเขตอาจใหการอดหนนคาใชจายในการด าเนนการของสภาองคกรชมชนต าบลเปนเงนอดหนนทวไปตามทกรมสงเสรมการปกครองทองถนก าหนด โดยการก าหนดการอดหนนคาใชจายใหกรมสงเสรมการปกครองทองถนหารอกบสถาบนพฒนาองคกรชมชน และองคการบรหารสวนจงหวดอาจใหการอดหนนคาใชจายในการด าเนนการจดการประชมในระดบจงหวดของสภาองคกรชมชนต าบลเปนเงนอดหนนทวไปตามทกรมสงเสรมการปกครองทองถนก าหนด แตเมอปรากฏวา กรมสงเสรมการปกครองทองถนยงมไดก าหนดหลกเกณฑการใหเงนอดหนนคาใชจายของสภาองคกรชมชน จงสงผลตอการขบเคลอนการด าเนนงานตามภารกจของสภาองคกรชมชนซงจ าเปนตองมคาใชจายตางๆ ถกจ ากดตามไปดวย ทงน เมอเปรยบเทยบกบชมชนในตางประเทศแลวพบวา ประเทศองกฤษใหความส าคญของการมสวนรวมของชมชนในการตดสนใจด าเนนการของทองถนถอเปนศนยกลางของสงคมซงมพนฐานมาจากความรบผดชอบของประชาชนและการลดอ านาจของรฐ โดยมหลกฐานมาตงแตอดตจนถงปจจบน กระทรวงชมชนและการปกครองสวนทองถนไดใหความหมายวา ชมชนเปนกลมทมความตระหนกวาชมชนมความสมพนธรวมกนบางประการ โดยอาจพจารณาจากภมศาสตร ความสนใจ การใชบรการ จรยธรรม ศาสนา ส าหรบการมสวนรวมของชมชนนน เหนไดจากพระราชบญญตไดก าหนดใหมการประชมของชมชนแหงชาต ซงแสดงถงการมสวนรวมของชมชน ถอไดวาเปนการมสวนรวมของชมชน ในการพฒนาและสนบสนนนโยบายเปนองคกรในการจดการปญหา ดงนน การมสวนรวมของชมชน จงหมายถงความประสงคของประชาชนและการตดสนใจทมผลตอความเปนอยของตนเอง เชนเดยวกบประเทศญปน ชมชนเปนรปแบบองคกรภาคประชาสงคมซงมอยทวไปในประเทศ เปนกลมทองถน มประวตศาสตรยาวนาน เกดขนโดยธรรมชาตและมอยแพรหลาย เปนกลมส าคญขององคกรภาคประชาสงคมมประมาณ 100-300 ครวเรอน โดยสมาชกจะมหนาทตางๆ มหวหนากลม และมสวนรวมในกจกรรมตางๆ ภายในทองถน เชน การท าความสะอาดสวนสาธารณะ ทงน องคกรปกครองสวนทองถนไดใหการสนบสนนชมชนผานทางการเงนทงทางตรงและทางออม กลาวคอ ทางตรงเปนการทองคกรปกครองสวนทองถนจายภาษใหตามสญญาทชมชนท างานใหแกทองถน เชน การ เผยแพรขอมล สวนโดยทางออมเปนเงนบ ารงและชวยเหลอทรฐจดให เปนตน ส าหรบประเทศฟลปปนสนน ประชาชนและองคกรเอกชนสามารถเขามามสวนรวมในกระบวนการปกครองและการพฒนาทองถน โดยรฐธรรมนญ ค.ศ. 1987 ไดบญญตเรองบทบาทและสทธขององคกรภาคประชาชนในกจการสาธารณะและการบรหารกจการทองถนแยกออกจากกน กลาวคอ รฐจะตองเคารพบทบาทขององคกรภาคประชาชน เพอใหประชาชนสามารถตรวจสอบและก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถนได โดยองคกรภาคประชาชนตองเปนองคกรทเกดขนจากการรวมกนของประชาชนโดยสจรต เพอสงเสรมประโยชนสาธารณะ ทงน สทธของประชาชนและองคกรภาคประชาชนในการมสวนรวมทางสงคม การเมอง เศรษฐกจ และการตดสนใจ จะตองไมถกตดทอนลง โดยรฐตองอ านวยความสะดวกในการจดตง มกลไกใหค าปรกษาในเรองดงกลาวอยางเพยงพอ ประกอบกบ ประมวลกฎหมายการปกครอง

139

ทองถน ค.ศ. 1991 บททส ไดบญญตเรองสทธของประชาชนและองคกรพฒนาเอกชนในลกษณะเชนเดยวกบบทบญญตของรฐธรรมนญขางตน โดยองคกรปกครองสวนทองถนตองสงเสรมการจดตงและการด าเนนงานขององคกรภาคประชาชนและองคกรพฒนาเอกชน ซงถอเปนหนสวนกบองคกรปกครองสวนทองถน และองคกรปกครองสวนทองถนอาจเขารวมในกจการตางๆ ขององคกรภาคประชาชนและองคกรพฒนาเอกชนได อกทงองคกรปกครองสวนทองถนอาจใหความชวยเหลอทางการเงนหรออนๆ แกองคกรภาคประชาชนและองคกรพฒนาเอกชนไดตามโครงการทกฎหมายก าหนด ดวยเหตนจงท าใหองคกรภาคประชาชนและองคกรพฒนาเอกชนในประเทศฟลปปนสมพลงในการเขาไปมสวนรวมในการด าเนนการรวมกบองคกรปกครองสวนทองถนได เนองจากไดรบการสงเสรมการกอตง การรวมด าเนนการในฐานะเปนหนสวน และการสนบสนนคาใชจาย นอกจากนยงมการจดตงระบบการแกไขความขดแยงภายในหมบาน ภายใตการรเรมของชมชนและตดสนความขดแยงของประชาชนในชมชนดวยกนเอง โดยการแตงตงคณะกรรมการไกลเกลยขอพพาทนอกศาลขน และจะแตงตงผอาวโสภายในหมบานเพอระงบขอพพาททเกดขนอกดวย อาจกลาวไดวาสภาองคกรชมชนในประเทศไทยเปนองคกรภาคประชาชนทเกดขนจากสภาพสงคมและวถชวตของไทย เนองจากชมชนเปนหนวยทมบทบาทในการพฒนาทองถนมาตงแตอดตจนถงปจจบน แตอยางไรกตาม การทพระราชบญญตฉบบนไดก าหนดองคประกอบและคณสมบตของสมาชกสภาองคกรชมชน ใหแยกออกจากฝายการเมองดวยการก าหนดขอหามตางๆ สงผลใหสภาองคกรชมชนซงในทางปฏบตแลวมความสมพนธในการรวมกนบรหารกจการภายในพนทรวมกบทกภาคสวนถกโดดเดยวออกไปจากภาคสวนอนๆ ซงถอเปนอปสรรคตอการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนประการหนง ดงนน จงจ าเปนตองแกไขขอจ ากดนโดยการก าหนดใหทกภาคสวนในพนทท างานรวมกนในลกษณะทอาจเชอมโยงกนแบบหลวมๆ ในลกษณะเปนหนวยเดยวกน เพอใหเกดการมสวนรวมและการดลอ านาจของกนและกนไว มใชแยกกนจนน าไปสความขดแยงกนในทสด นอกจากน ในการด าเนนภารกจของสภาองคกรชมชนเมอถกจ ากดในเรองสภาพบงคบตามกฎหมาย จงควรหาวธการด าเนนภารกจตางๆ ของสภาองคชมชนใหมความผกพนตอองคกรปกครองสวนทองถนทตองรบไปปฏบต อาท ใหสภาองคกรชมชนเปนสวนหนงในการจดท าแผนพฒนาทองถน เพอใหค าแนะน าของสภาองคกรชมชนมสภาพบงคบผานแผนพฒนาทองถนทรวมจดท าไป รวมทงการก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนมหนาทสงเสรมและสนบสนนสภาองคกรชมชนในการด าเนนภารกจและงบประมาณคาใชจาย เพอใหสภาองคกรชมชนไดมสวนรวมในการบรหารกจการทองถนสมดงเจตนารมณของกฎหมายตอไป

บทท 6

บทสรปและขอเสนอแนะ

6.1 บทสรป

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มงสงเสรมการกระจายอ านาจลงสทองถน และเพมการมสวนรวมของประชาชน ชมชน และองคกรปกครองสวนทองถนในการบรหารกจการของทองถนรวมกน จงถอเปนกฎหมายสงสดในการปกครองประเทศทใหความส าคญกบการกระจายอ านาจการปกครองใหแกประชาชนภายใตบรบทของสงคมไทย อยางไรกตาม การทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยไดรบรองสทธการมสวนรวมของชมชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนไวแลว แตรฐธรรมนญเปนเพยงกฎหมายทวางหลกการไวเทานน มไดก าหนดรายละเอยดของวธการการมสวนรวมในกรณนแตอยางใด และหากพจารณากฎหมายทมอยในปจจบนกไมมกฎหมายฉบบใดบญญตถงเรองนไวโดยตรง ทงน เนองจากการศกษาในครงนมงพจารณาถงการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการทองถน เพอเปนแนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนทเหมาะสมกบบรบทของสงคมไทย ดงนน จากการศกษากฎหมายทเกยวของแลวพบวาการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการทองถนยงมปญหาหลายประการ ดงน 1. ปญหาความสมพนธระหวางองคกรปกครองสวนทองถนกบประชาชนในพนท เนองจากความสมพนธระหวางองคกรปกครองสวนทองถนกบประชาชนในพนท เกดจากการทองคกรปกครองสวนทองถนถกจดตงขนโดยรฐสวนกลาง ภายใตหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขทรฐสวนกลางก าหนดขน จงสงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนมไดเกดขนจากวถชวตของประชาชนในพนทตามหลกการกระจายอ านาจ กลาวคอ หลกเกณฑในการจดตงองคกรในลกษณะเดยวกนทงประเทศ อนประกอบดวย จ านวนประชากร รายได และขนาดของพนท จงเหนไดวาการจดตงองคกรปกครอง สวนทองถนในประเทศไทย รฐสวนกลางจะเปนผก าหนดและควบคมการกอตงองคกรปกครองสวนทองถนตลอดจนรปแบบ โครงสราง และอ านาจหนาทใหแกองคกรปกครองสวนทองถน โดยมงเนนถงประสทธภาพในการด าเนนการเปนส าคญ โดยเฉพาะอยางยงการก าหนดใหโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน ใหมเพยงฝายบรหารและสภาทองถนซงมทมาจากการเลอกตงเทานน จะเหนไดวาเปนการก าหนดใหองคกร

141

ปกครองสวนทองถนเปนหนวยการปกครองในระบอบประชาธปไตยทใหความส าคญกบระบบเลอกตงเทานน ปราศจากการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารและปกครองตนเอง รวมตดสนใจแกไขปญหาชมชน กลายเปนองคกรปกครองสวนทองถนทตดขาดจากประชาชนในพนทไป อกทงยงเปนระบบทละเลยวถชมชนในสงคมไทย ดงนน การทรฐสวนกลางยงคงมบทบาทในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน จงไมสอดคลองกบบทบญญตในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 281 ทมงสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนมอสระในการปกครองตนเองตามเจตจ านงของประชาชนในพนท และหากทองถนใดมลกษณะทจะปกครองตนเองไดยอมมสทธจดตงเปนองคกรปกครองสวนทองถนไดเชนกน 2. แนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนจากการมสวนรวมของชมชนและสภาองคกรชมชนในพนท ประเทศไทยเปนประเทศทปกครองในแบบรฐเดยวทมการรวมศนยอ านาจเขาสสวนกลาง ดวยเหตนจงท าใหในการเกดขนขององคกรปกครองสวนทองถนของไทย เปน “การจดตง” โดยรฐ กลาวคอ รฐจะเปนผออกกฎหมายขนมาก าหนดรปแบบ โครงสรางขององคกร และอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถนขนมาครอบพนททรฐก าหนด ในขณะทโครงสรางทางสงคมไทยคอการก าหนดใหมบคคลทท าหนาทตางๆ เพอการอยรวมกน มความสมพนธทางสงคมมลกษณะเปนพนอง โดยอาศยความอาวโสเปนพนฐาน มผน าของชมชนเปนผมบทบาท จะเหนไดวากลไกทางสงคมทส าคญเหลานถกละเลยไปแทนทดวยตวแทนของระบบเลอกตง อยางไรกตาม จากการศกษาพบวายงมองคกรปกครองสวนทองถนหลายพนททตระหนกถงหลกการมสวนรวมของชมชน ซงท าใหทองถนนนกลายเปนทองถนทมความเขมแขง และสามารถก าหนดเปนแนวทางในการบรหารจดการทองถนรวมกนระหวางฝายการเมองและภาคประชาชนไดอยางมประสทธภาพ โดยจากการมสวนรวมของชมชนทมอยจรง ในพนทอาจสรปเปนแนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน ไดแก “การมสวนรวมในรปแบบคณะกรรมการบรหาร” และ “การมสวนรวมในรปแบบสภาพลเมอง” โดยมทมาจากประชาชน เปนผก าหนดนโยบายและควบคมการบรหารและท าหนาทออกกฎขอบญญตทองถน โครงสรางการปกครองในรปแบบนมจดเดนคอ ประสทธภาพทเกดจากการบรหารและเปนการด าเนนงานรวมกน โดยทกภาคสวนในพนท เปนการท างานอยางประนประนอม จงเหนไดวาเมอพจารณาขอเทจจรงในพนทแลว ปรากฏกลไกการกระจายอ านาจปกครองตามลกษณะเฉพาะของแตละพนทเอง โดยประชาชนเขาไปมสวนรวมในฐานะคณะกรรมการบรหารหรอสภาพลเมองรวมกบทกภาคสวน ทงองคกรปกครองสวนทองถน ก านน ผใหญบาน หนวยงานอนๆ ของรฐ ดงน ขอเทจจรงทเกดขนการปกครองสวนทองถน ในลกษณะดงกลาวมไดลดทอนอ านาจตวแทนทมาจากการเลอกตงทมอยเดมแตอยางใด กลบเปนการเสรมพลงใหการปกครองสวนทองถนด าเนนไปอยางสมานฉนท มประสทธภาพและประสทธผลยงขน แตดวยบทบญญตทเกยวกบการปกครองสวนทองถนยงคงใหความส าคญกบการใชอ านาจผานตวแทน

142

จากการเลอกตง จงถอไดวาขอจ ากดในทางโครงสรางดงกลาวสงผลใหการปกครองสวนทองถ นไมอาจปกครองโดยเจตนารมณของประชาชนไดอยางแทจรง ทงน รางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . (ฉบบกรมสงเสรมการปกครองสวนทองถน) ไดก าหนดใหโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน ประกอบดวย 2 ฝาย ไดแก สภาทองถน และผบรหารทองถน โดยสภาทองถนนนท าหนาทเปนฝายนตบญญต สวนผบรหารทองถนท าหนาทเปนฝายบรหาร โดยทงสองฝายตางมทมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน จงเหนไดวาโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในรางประมวลกฎหมายฉบบนมลกษณะไมแตกตางไปจากเดม เนองจากผใชอ านาจในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนยงคงเปนตวแทนทมาจากการเลอกตงเทานน ดงน หากพจารณาโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนของรางประมวลกฎหมายนเชอมโยงเขากบสภาพบรบทของสงคมไทยและปญหาของการปกครองทองถนในปจจบน เหนไดวารางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถนฉบบนมไดท าใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยการปกครองทองถนในฐานะเปนองคกรปกครองตนเอง เนองจากตวแทนของประชาชนทมาจากการเลอกตงจงยงมอยเชนเดม แตประชาชนผเปนเจาของอ านาจกลบไมมพนทในโครงสรางการบรหารภายในองคกรปกครองสวนทองถน สงผลใหประชาชนยงไมอาจมสวนรวมในการบรหารกจการทองถนผานโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนได

ดงนน เมอพจารณาขอเทจจรงรายพนทในประเทศไทยแลว ปรากฏกลไกการกระจายอ านาจการปกครองตามลกษณะเฉพาะของแตละพนท เอง โดยประชาชนเขาไปมสวนรวมในฐานะคณะกรรมการหรอสภาพลเมอง บรหารกจการทองถนรวมกบทกภาคสวนทงองคกรปกครองสวนทองถน ก านน ผใหญบาน หนวยงานอนๆ ของรฐ ดงน รปแบบขององคกรกระจายอ านาจจงเปนการผสมผสานการท างานรวมกนของทกฝาย และมไดลดทอนอ านาจของตวแทนทมาจากการเลอกตงทงฝายบรหารและสภาทองถนทมอยแลวแตอยางใด แตกลบเปนการหนนเสรมพลงงานใหการปกครองสวนทองถนด าเนนไปอยางมประสทธภาพ เกดประสทธผล และสรางความสมานฉนทยงขน จงนบไดวาเปนแนวทางทท าใหเกดการรกษาคณคาของความเปนทองถนและความเปนประชาธปไตยอยางแทจรง 3. ปญหาเกยวกบวธการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน

ปจจบนมกฎหมายทเกยวกบการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถนหลายฉบบ โดยพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 พระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 และพระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 ประกอบกบพระราชก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 ก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนในแตละรปแบบมอ านาจหนาทในการสงเสรมการมสวนรวมของราษฎรในการพฒนาทองถน แตอยางไรกตาม บทบญญตเหลานมไดก าหนดวธการมสวนรวมไวแตอยางใด โดยจะเหนไดวาทงกฎหมายทผลใชบงคบอยในปจจบนและรางกฎหมายทเกยวกบการมสวนรวมนน ตางมหลกเกณฑ

143

เกยวกบการมสวนรวมโดยประชาชนในฐานะปจเจกชนเปนหลก ซงมขอจ ากดในการมสวนรวมบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนอยางชดเจน เนองจากกฎหมายทเกยวของมกจะก าหนดจ านวนประชาชนผมสทธเลอกตงไวในอตราทสงมาก เชน การเสนอขอบญญตทองถน การถอดถอน เปนตน จงท าใหการมสวนรวมของประชาชนในฐานะปจเจกชนเปนไปไดยากในทางปฏบต ทงน มเฉพาะกแตการจดท าแผนพฒนาทองถนเทานนทก าหนดใหตวแทนประชาคมทองถนมสวนรวมได แตกยงมปญหาใหพจารณาวาตวแทนประชาคมทองถนหมายถงใครบาง นอกจากนเมอพจารณารางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . และรางพระราชบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . แลว แมจะมหลกการทแตกตางกนไปจากเดมทก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถก าหนดวธการการมสวนรวมไดเอง แตกยงเปนวธการทใชกบปจเจกชนเทานน

ดงนน จงอาจกลาวไดวาวธการมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน ปจจบนกฎหมายก าหนดใหประชาชนในฐานะปจเจกชนเปนผมบทบาทหลกในการด าเนนการในลกษณะตางๆ กฎหมายทมอยจงมไดใหความส าคญกบชมชนซงเปนกลไกทมอยในพนท มเครอขายการท างาน มประสบการณ มความเขมแขงในการขบเคลอนงานพฒนา และไดรบการรบรองตามกฎหมายแลว ดวยเหตนประชาชนในชมชนจงเขาไปมสวนรวมไดเพยงในฐานะปจเจกชนคนหนงเทานน จงถกจ ากดดวยเงอนไขทางกฎหมายในเรองจ านวนประชาชนตามทกฎหมายก าหนดเชนเดม 4. ปญหาเกยวกบการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน ดวยภารกจของสภาองคกรชมชนมงสงเสรมและสนบสนนการบรหารกจการทองถนและเปนการสงเสรมการมสวนรวมของประชาชน จงถอเปนองคกรภาคประชาชนทมบทบาทในการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถนรวมกบองคกรปกครองสวนทองถนเชนกน โดยในการด าเนนการนนองคกรปกครองสวนทองถนจะเปนหนวยงานหลกในการจดท าบรการสาธารณะและในการตดสนใจแกไขปญหาในพนท สวนสภาองคกรชมชนถอเปนองคกรภาคประชาชนทคอยหนนเสรม ผานกระบวนการการมสวนรวมในเสนอความคดเหนตอนโยบายและการด าเนนการขององคกรปกครองสวนทองถนดงกลาวขางตน พระราชบญญตสภาองคกรชมชนจงเปนกฎหมายทสะทอนถงของกลไกทางสงคมทมอยจรงของประเทศไทย ซงเปนการรองรบชมชนใหรวมกนก าหนดทศทางกบองคกรทมาจากการเลอกตงในพนทนนๆ โดยเปาหมายของกฎหมายฉบบนเพอใหชมชนทองถนมความเขมแขง รวมกนจดการแกไขปญหาและพฒนาชมชนทองถน รบรองใหเวทการปรกษาหารอของชมชนมสถานะทชดเจน เปนทยอมรบรวมกนของทกฝาย อยางไรกตาม พระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 ไดก าหนดคณสมบตของสมาชกสภาองคกรชมชนไวในลกษณะทแยกออกจากฝายการเมอง จงท าใหเปนอปสรรคตอการด าเนนงานพฒนาทองถนรวมกน นอกจากนไดก าหนดภารกจใหแกสภาองคกรชมชนไวแตไมมสภาพบงคบ ตามกฎหมาย เชนนหากองคกรปกครองสวนทองถนไมปฏบตตามค าแนะน าของสภาองคกรชมชนกไมม

144

ความรบผดใดๆ ตามกฎหมาย อกทงยงมอปสรรคในเรองคาใชจายจากการด าเนนภารกจของสภาองคกรชมชน เนองจากกฎหมายก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนทสภาองคกรชมชนต าบลตงอยในเขตอาจใหการอดหนนคาใชจายในการด าเนนการเปนเงนอดหนนทวไป ตามท กรมสงเสรมการปกครอง สวนทองถนก าหนด แตปรากฏวากรมสงเสรมการปกครองสวนทองถนยงไมไดก าหนดหลกเกณฑใดๆ ในเรองนไว จงสงผลตอการขบเคลอนการด าเนนงานตามภารกจของสภาองคกรชมชนไปดวย

6.2 ขอเสนอแนะ จากการศกษาปญหาการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการทองถน เพอเปนแนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนของประเทศไทยตอไปนน เหนไดวากฎหมาย ทเกยวของยงมขอจ ากดตอการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนอยหลายประการ ทงน หากพเคราะหถงหลกการกระจายอ านาจการปกครองและการมสวนรวมของประชาชน ตลอดจนบทบญญตทเกยวของแลว จงขอเสนอแนวทางในการแกปญหาเปน 2 ประเดน ไดแก แนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน และวธการในการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน ซงมรายละเอยดดงตอไปน

6.2.1 แนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน ดวยรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยมงสงเสรมการมสวนรวมของประชาชนและสทธชมชน

ในการบรหารกจการทองถน ดงน หลกการส าคญเกยวกบความสมพนธทางโครงสรางระหวางองคกรปกครองสวนทองถนจงไมควรจ ากดการใชอ านาจอยทตวแทนของประชาชนทมาจากการเลอกตงเทานน แตสภาองคกรชมชนซงเปนเวทของประชาชนทอยคกบวถชวตของสงคมไทยและมสวนรวมในการพฒนาทองถนมาอยางชานาน ยอมมสทธในการมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน ซงเปนหนวยการปกครองของประชาชนได ทงน รปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนทไดนนมไดจ ากดอยเพยงรปแบบเดยวเหมอนกนทงประเทศ แตอาจมโครงสร างภายในแตกตางกนไปตามลกษณะเฉพาะของการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในแตละพนท เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนการปกครองทมรปแบบและวธการตามแบบอยางของตนเองตามจารตประเพณทองถน ใหสอดคลองกบสภาพพนท ประชาชน ชมชน และวฒนธรรม ดงนน การจดตงองคกรปกครองสวนทองถนจงอาจมขนาดเลกหรอใหญขนอยกบสภาพชมชนเดม จงเปนการรบรองชมชนทมอยเดมตามธรรมชาตมากกวาเปนการจดตงตามเงอนไขทรฐสวนกลางก าหนด ในการนจงขอเสนอรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนเปน 2 แนวทาง ดงน

6.2.1.1 กรณทมสภาพลเมองอยในโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน สภาพลเมอง ไดแก ตวแทนภาคประชาสงคม ตวแทนสภาองคกรชมชน ตวแทนกลม

145

วชาชพตางๆ และผทรงคณวฒ โดยโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนประกอบดวย 3 ฝาย ไดแก สภาทองถน ผบรหารทองถน และสภาพลเมอง กลาวคอ สภาทองถนนนท าหนาทเปนฝายนตบญญตมทมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน สวนผบรหารทองถนท าหนาทเปนฝายบรหารและมทมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนเชนกน ซงโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในลกษณะนเหมาะส าหรบองคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลกทมจ านวนประชากรไมมาก เนองจากสภาพลเมองถอเปนตวแทนภาคประชาชนในพนทจงควรมตวแทนทในลกษณะทหลากหลายและมจ านวนครบถวนมากพอสมควร

ส าหรบอ านาจหนาทของสภาพลเมอง คอ เปนองคกรทปรกษาของสภาและฝายบรหารทองถนในทกกรณ อาท ดแลนโยบายการพฒนาเสนอแนะทศทาง นโยบาย เสนอแนะปญหาและแนวทางแกไขและการพฒนาทองถนตอสภาทองถน เพอประกอบการพจารณาจดท าแผนพฒนาทองถน และจดเวทการปรกษาหารอกนของประชาชนเพอสงเสรมการมสวนรวมกนของประชาชน เปนตน

อยางไรกตาม ขอเสนอในแนวทางนถอเปนนวตกรรมใหมและยงมขอจ ากดทางกฎหมายอย เนองจากรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 284 ก าหนดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนไววา ตองมสภาทองถนและคณะผบรหารทองถนหรอผบรหารทองถน โดยสมาชกสภาทองถนตองมาจากการเลอกตง และคณะผบรหารทองถนหรอผบรหารทองถนใหมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน หรอมาจากความเหนชอบของสภาทองถน อนง การจดตงองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษทมโครงสรางการบรหารทแตกตางจากทบญญตไวในมาตราน ใหกระท าไดตามทกฎหมายบญญต แตคณะผบรหารทองถนหรอผบรหารทองถนตองมาจากการเลอกตง กรณจงเหนไดวาหากประสงคจะเพมสภาพลเมองในโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนดวยแลวจะตองแกไขเพมเตมกฎหมาย ทงน เมอปจจบนมแนวความคดในการจดท ารางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . อยแลวจงขอเสนอใหมการปรบปรงโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในรางประมวลกฎหมายดงกลาว ซงปรากฏอยในหมวด 2 การบรหารองคกรปกครองสวนทองถน มาตรา 38 เปนดงน

“มาตรา 38 การบรหารองคกรปกครองสวนทองถน ประกอบดวย (1) สภาทองถน (2) ผบรหารทองถน (3) กรณองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษอาจมสภาพลเมองได” จงเหนไดวาหากรางประมวลกฎหมายปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . ปรบปรงโครงสราง

การองคกรปกครองสวนทองถนเปนดงน ยอมจะท าใหองคกรปกครองสวนทองถนในบางพนทซงมลกษณะพเศษสามารถมโครงสรางการบรหารทแตกตางไปจากเดมไดโดยอยอาศยอ านาจแหงกฎหมายดงกลาว

146

6.2.1.2 กรณทฝายบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนมคณะกรรมการ องคกรปกครองสวนทองถนยงคงโครงสรางในลกษณะเดมทประกอบดวย 2 ฝาย คอ

ฝายบรหารและสภาทองถน ซงมทมาจากการเลอกตงโดยตรงจากประชาชน ทงน ฝายบรหารแบงเปน 2 สวน ไดแก นายกองคการบรหารสวนต าบล นายกเทศมนตร หรอนายกองคการบรหารสวนจงหวดแลวแตกรณ และมคณะกรรมการบรหารอกสวนหนง ซงมทมาจากภาคประชาสงคมตางๆ เชน สภาองคกรชมชน ตวแทนกลมวชาชพตางๆ และผทรงคณวฒ เปนตน อนเปนลกษณะเชนเดยวกบการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนในหลายพนทของประเทศไทย อาท ต าบลน าเกยน กงอ าเภอภเพยง จงหวดนาน มการจดตงคณะกรรมการองคกรพฒนาคณภาพชวตประชาชนต าบลน าเกยน โดยแบงการท างานออกเปน 5 ฝาย ไดแก ฝายการศกษา ฝายสงคมและวฒนธรรม ฝายสาธารณสข ฝายเศรษฐกจ ฝายควบคมปองกนยาเสพตด และฝาย ปาชมชน ซงมการจดเวทประชมผน าเปน “เวทสภาชมชน” โดยคณะท างานทกคนตองมาประชมพรอมกน ประกอบดวย องคการบรหารสวนต าบล ก านน ผใหญบาน และผน ากลมตางๆ รวมถงเจาหนาทหนวยงานทเกยวของ มาประชมรวมกบชมชนเพอแกไขปญหาและพฒนาทองถนรวมกน เปนตน ทงน เนองจากแนวทางนคณะกรรมการผเขามารวมบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนจะถกแบงเปนคณะกรรมการชดตางๆ และอาจมไดหลายคณะ ท าใหประชาชนสามารถเขามามสวนรวมไดจ านวนมากตามความเชยวชาญของแตละกลม ดงนน รปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนในลกษณะนจงอาจเหมาะสมกบทองถนทมขนาดใหญกวาในกรณแรก

ส าหรบอ านาจหนาทของคณะกรรมการบรหาร คอ การบรหารกจการเฉพาะดานซงตองใชความรทางเทคนค และเปนการดลอ านาจกบผบรหารทมาจากการเลอกตง สรางความเปนกลางในการบรหารงาน และในประการส าคญยงเปนการเปดพนทใหแกประชาชนในการมสวนรวมในฐานะกรรมการทองถนได ทงน คณะกรรมการบรหารกจการเฉพาะดานในองคกรปกครองสวนทองถนอาจมอยหลายคณะดวยกน อาท คณะกรรมการการศกษา คณะกรรมการสงคมและวฒนธรรม คณะกรรมการสาธารณสข คณะกรรมการเศรษฐกจ และคณะกรรมการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เปนตน ซงองคกรปกครองสวนทองถนในแตละพนทอาจมคณะกรรมการบรหารทแตกตางกนกไดขนอยกบความเหมาะสมของแตละพนท

ทงน การจดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนดงกลาวน ตามมาตรา 35/5 (3) แหงพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 และมาตรา 48 เตรส (3) แหงพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 ตางก าหนดใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดหรอนายกเทศมนตรแลวแตกรณมอ านาจหนาทในการแตงตงทปรกษาของตนเองได ดงนน ส าหรบปจจบนในกรณขององคการบรหารสวนจงหวดและเทศบาล จงสามารถแตงต งคณะกรรมการบรหารไดโดยกระท าในรปประกาศองคการบรหารสวนจงหวดหรอประกาศเทศบาลแลวแตกรณ โดยการก าหนด ให มคณะกรรมการบรหารเฉพาะดานมฐานะเปนทปรกษาของผบรหารทองถน เพอใหคณะกรรมการอาศย

147

อ านาจตามกฎหมายมารวมบรหารกจการตางๆ ขององคกรปกครองสวนสวนทองถนได อยางไรกตาม พระราชบญญตสภาต าบลและองคการบรหารสวนต าบล พ.ศ. 2537 มไดใหอ านาจนายกองคการบรหารสวนต าบลในการแตงตงทปรกษาของตนเองไดเหมอนในสองกรณขางตน ดวยเหตนองคการบรหารสวนต าบลจงไมสามารถประกาศองคการบรหารสวนต าบลเพอแตงตงคณะกรรมการบรหารได

ดงนน เพอใหขอเสนอกรณคณะกรรมการบรหารส าหรบองคกรปกครองสวนทองถนมกฎหมายรองรบและเปนไปในทางเดยวกน ทงองคการบรหารสวนจงหวด เทศบาล และองคการบรหารสวนต าบล จงเหนควรใหองคกรปกครองสวนทองถนแตงตงคณะกรรมการบรหารโดยการออกเปนขอบญญตทองถน เพอใหกตกาหลกในการเปดพนทใหแกสภาองคกรชมชนตลอดจนภาคสวนตางๆ เขามามสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนและใหมผลใชบงคบเปนการทวไป ทงน เมอพจารณารางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . แลวพบวา ในหมวด 5 หนาทขององคกรปกครองสวนทองถน มาตรา 92 (16) และมาตรา 94 (8) ก าหนดใหองคการบรหารสวนต าบล เทศบาล และองคการบรหารสวนจงหวด มอ านาจหนาทในการจดท าบรการสาธารณะพนฐานเพอตอบสนองความจ าเปนของชมชนและประโยชนของประชาชนในทองถน อาท สงเสรมการมสวนรวมของราษฎรในการพฒนาทองถน ประกอบมาตรา 108 (1) ก าหนดใหองคกรปกครองสวนทองถนมอ านาจออกขอบญญตทองถนโดยไมขดหรอแยงตอกฎหมาย เพอปฏบตใหเปนไปตามอ านาจหนาทขององคกรปกครองสวนทองถน ดงนน เมอการมคณะกรรมการบรหารเปนการมสวนรวมของราษฎรในการพฒนาทองถนกรณหนง องคกรปกครองสวนทองถนจงมอ านาจออกขอบญญตทองถนใหมคณะกรรมการบรหารได

จงเหนไดวาโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนในรปแบบคณะกรรมการบรหารน ไมวาการมสวนรวมของชมชนทผานมาจะมบทกฎหมายใหอ านาจไวหรอไมกตาม แตเปนการบรหารพนทรวมกนซงมคณคาทางวฒนธรรมชมชน ผานประสบการณมการเรยนรและปฏบตจรงของชมชนดงทไดกลาวมาแลว อนจะเปนแนวทางทเหมาะสมในการพฒนาเปนโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนตอไป อกทงโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในกรณนยงมลกษณะเชนเดยวกบโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนของประเทศญปน ซงก าหนดใหคณะกรรมการบรหารซงเปนโครงสรางฝายบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนเพอท าหนาทถวงดลอ านาจบรหารไปดวนทางหนง

อาจกลาวไดวาการก าหนดโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในสองลกษณะดงกลาว ทงการมสภาพลเมองและการมคณะกรรมการบรหาร เปนการเชอมโยงกบบรบทของสงคมไทยและปญหาของการปกครองทองถนในปจจบน โดยจดเดนทส าคญคอ การรบรองสถานภาพขององคกรปกครองสวนทองถนในฐานะเปนองคกรปกครองตนเองประการหนง เนองจากมโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนเปลยนแปลงไปจากเดม กลาวคอ โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนประกอบดวยสภาทองถนและฝายบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนซงมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนในพนท ท าใหตวแทนของประชาชนทมาจากการเลอกตงจงคงยงมอยเชนเดมและมไดถก

148

ลดทอนอ านาจหนาทไปแตอยางใด แตไดเพมสภาพลเมองมาในโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถน หรอการเ พมคณะกรรมการบรหารขนภายในฝ ายบรหารขององคกรปกครองส วนทองถน โดยประกอบดวยภาคสวนตางๆ ในพนทโดยรวมถงตวแทนของสภาองคกรชมชนดวยเชนกน อนสงผลใหสภาองคกรชมชนซงแตเดมถกตดขาดจากการเมองและโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถน ใหกลายเปนสวนหนงในโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนได เปนการใหพนทแกประชาชนในการมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนโดยตรง

ในอกประการหนงยงเปนการปกครองทมรปแบบและวธการตามแบบอยางของตนเองตามจารตประเพณทองถน ใหสอดคลองกบสภาพพนท ประชาชน ชมชน และวฒนธรรม เนองจากการทเสนอใหมสภาพลเมองหรอคณะกรรมการบรหารซงประกอบดวยตวแทนสภาองคกรชมชน ตวแทนภาคประชาสงคม ตวแทนกลมวชาชพตางๆ และผทรงคณวฒ เปนสวนหนงในโครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนนน ยงเปนการน าเอาลกษณะสงคมวทยาและวถชมชนของประเทศไทยซงเปนกลไกทางสงคมทเกดขนเองโดยธรรมชาต ในลกษณะเวทแลกเปลยนเรยนรของปราชญชาวบาน ก านน ผใหญบาน วด โรงเรยน และประชาชนในพนทมารวมพดคยแกไขปญหาชมชนทองถน จนน าไปสการปรบตวขององคกรปกครองสวนทองถนผานทางโครงสรางขององคกร เพอใหการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนมไดจ ากดอยทตวแทนซงมาจากการเลอกตงเทานน แตเปนผนกก าลงรวมกนของทกภาคสวน ในการขบเคลอนพฒนาทองถนของตนเอง จงเปนไปในท านองเดยวกบการปกครองสวนทองถนในประเทศฟลปปนสทมหมบานซงเปนสถาบนการปกครองทมลกษณะเฉพาะเกดจากการรวมตวกนของชนเผาตางๆ ซงมวฒนธรรมและระบบการปกครองของตนเองและในทสดไดพฒนาไปสรปแบบของ การปกครองสวนทองถนจนถงปจจบน

กลาวโดยสรป รปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนอาจมไดจ ากดอยเพยงรปแบบเดยวเหมอนกนทงประเทศ แตอาจมโครงสรางภายในแตกตางกนไปตามลกษณะเฉพาะของการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในแตละพนท จงอาจกลาวไดวาโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนในลกษณะนเปนไปตามรปแบบการปกครองสวนทองถนแบบแองโกล-แซงซอล ซงเปนการปกครองทมรปแบบและวธการในการด าเนนการปกครองตามโครงสรางตามจารตประเพณทองถนทถอปฏบตสบตอกนมา ดงนน โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนจงสอดคลองกบสภาพชมชน สงคม วฒนธรรม และความเปนอยของประชาชน และน าไปสการปกครองตนเองของทองถนตอไป

6.2.2 วธการในการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนในการบรหารกจการขององคก ร

ปกครองสวนทองถน เนองจากรฐมหนาทตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยในการสงเสรมใหประชาชนมสวน

รวมในการก าหนดนโยบายและวางแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมระดบทองถน และสงเสรมและสนบสนนการมสวนรวมของประชาชนในการตดสนใจทางการเมอง การวางแผนพฒนาทางเศรษฐกจ

149

และสงคม รวมทงการจดท าบรการสาธารณะ จงเหนไดวาปจจยส าคญในการขบเคลอนทศทางการพฒนาทองถนคอการจดแผนพฒนาทองถน ในขณะเดยวกนสภาองคกรชมชนซงมภารกจเปนองคกรหนนเสรมและใหค าแนะน าในการพฒนาทองถนแกองคกรปกครองสวนทองถน เพอมสวนรวมในการก าหนดความเปนไปภายในทองถนตามสภาพปญหาและความตองการของชมชนดวยตนเอง ดงนน สภาองคกรชมชนในฐานะองคกรภาคประชาชนจงมสทธเขารวมในการจดท าแผนพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถนเพอก าหนดแนวทางการพฒนาทองถน รวมในการจดท ารางแผนพฒนา เสนอแนะแนวทางการพฒนาและการแกปญหาเกยวกบการจดท ารางแผนพฒนาได

ดวยระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการจดท าแผนขององคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2548 ก าหนดใหประชาชนจงมสทธเขารวมในการจดท าแผนพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถนเพอก าหนดแนวทางการพฒนาทองถน รวมในการจดท ารางแผนพฒนา เสนอแนะแนวทางการพฒนาและการแกปญหาเกยวกบการจดท ารางแผนพฒนา แตเมอระเบยบกระทรวงมหาดไทยดงกลาวมไดก าหนดวธการในมสวนรวมของประชาชนในการจดท าแผนไวโดยตรง เพยงแตใหสทธประชาชนมสวนรวมในการจดท าแผนพฒนาทองถนผานทาง “ผแทนประชาคมทองถน” โดยการเปนคณะกรรมการพฒนาทองถน คณะกรรมการสนบสนนการจดท าแผนพฒนาทองถน และคณะกรรมการตดตามและประเมนผลแผนพฒนาทองถน ตามจ านวนทระเบยบนก าหนดไว ดงน ตามระเบยบกระทรวงมหาดไทยดงกลาวการจดแผนพฒนาทองถนโดยคณะกรรมการถอเปนความรวมมอกนระหวางประชาคมทองถนกบองคกรปกครองสวนทองถนในการตดสนใจและด าเนนการของแผนพฒนาทองถนทกขนตอน เพอมสวนรวมในการก าหนดความเปนไปภายในทองถนตามสภาพปญหาและความตองการของประชาชนดวยตนเอง อยางไรกตามการใชค าวา “ผแทนประชาคมทองถน” นนมปญหาเรองการตความวาหมายถงบคคลใดบาง จะรวมถงสภาองคกรชมชนหรอไม อยางไร เมอพจารณาพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 มาตรา 12 (5) พบวาสภาองคกรชมชนมภารกจในการเสนอแนะปญหาและแนวทางการแกไขและการพฒนาตอองคกรปกครองสวนทองถน เพอน าไปประกอบการพจารณาในการจดท าแผนพฒนาองคกรปกครองสวนทองถน จงเหนไดวาสภาองคกรชมชนควรเปนองคกรภาคประชาชนภาคสวนหนงเสมอในการเปนผแทนประชาคมทองถน ดงนน จงเหนควรก าหนดค านยามของประชาคมทองถนไวในระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการจดท าแผนขององคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2548 ขอ 4 ความวา “ประชาคมทองถน ใหหมายความรวมถงตวแทนจากสภาองคกรชมชนดวย” เพอใหสภาองคกรชมชนสามารถมสวนรวมในการจดท าแผนพฒนาทองถนไดอยางถาวรและยงเปนการแกไขปญหาเรองสภาพบงคบของค าแนะน าของสภาองคกรชมชนจากเดมทไมมความผกพนใหองคกรปกครองสวนทองถนตองน าไปปฏบต ดงนน เมอสภาองคกรชมชนสามารถเปนตวแทนประชาคมทองถนโดยต าแหนงแลว กจะท าใหค าแนะน าเกยวกบปญหา แนวทางการแกไข และการพฒนา เพอน าไปประกอบการพจารณาในการจดท าแผนพฒนาองคกรปกครองสวนทองถน ไดรบการเสนอในรปแผนพฒนาทองถน เปนผลผกพนใหองคกรปกครองสวนทองถนตองรบไปปฏบตตามแผนนน จงอาจ

150

กลาวไดวาแผนพฒนาทองถนถอเปนความรวมมอกนระหวาง องคกรปกครองสวนทองถน ประชาชนและสภาองคกรชมชน ในรป “ประชาคมทองถน” ใหสภาองคกรชมชนสามารถเขาเปนหนสวนกบรฐในการตดสนใจและด าเนนการของแผนพฒนาทองถนทกขนตอน ถอเปนการตอกย าหลกการกระจายอ านาจใหแกประชาชน โดยการเปดพนทใหประชาชนเขาไปมสวนรวมในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนดวยวธการหนง ซงถอไดวาเปนวธการทสอดคลองกบบทบญญตแหงรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย มาตรา 287 และท าใหภารกจของสภาองคกรชมชนตามพระราชบญญตสภาองคกรชมชน พ.ศ. 2551 จากเดมมขอจ ากดเนองจากไมมสภาพบงคบใหองคกรปกครองสวนทองถนตองน าไปปฏบต ดงน หากสภาองคกรชมชนสามารถรวมจดท าแผนพฒนาทองถนไดแลวกจะท าใหค าแนะน าของสภาองคกรชมชนไดรบการรบรองผานทางแผนพฒนาทองถน อนสงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนตองน าไปปฏบตเสมอ อกทงยงเปนการสงเสรมใหการมสวนรวมของสภาองคกรชมชน ในการบรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถนมภาพชดเจนและเปนรปธรรมยงขน ดงนน ดวยความส าคญของแผนพฒนาทองถนและการมสวนรวมของสภาองคกรชมชนดงกลาว การก าหนดใหสภาองคกรชมชนมสวนรวมในการจดท าแผนพฒนาทองถน จงเปนวธการการมสวนรวมในการบรหารกจการทองถนทรปธรรมและสามารถเปนไปไดมากทสดในเวลาน

บรรณานกรม

กตตศกด ปรกต. สทธของบคคลซงรวมกนเปนชมชน. กรงเทพฯ: วญญชน, 2550. กจบด กองเบญจภช. หลกกฎหมายมหาชน. พมพครงท 8. กรงเทพฯ: มหาวทยาลยรามค าแหง, 2554. เกรยงศกด เจรญวงศศกด. ชมชนนยม : ฝาวกฤตชมชนลมสลาย. กรงเทพฯ: ซคเซสมเดย, 2544. โกวทย พวงงาม. การปกครองทองถนไทย หลกการและมตใหมในอนาคต. กรงเทพฯ: วญญชน, 2554. ขรรคเพชร ชายทวป. ผทรงสทธชมชนตามรฐธรรมนญ. วทยานพนธปรญญามหาบณฑต คณะนตศาสตร

มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2552. คณะกรรมการกฤษฎกา. บนทกวเคราะหสรป สาระส าคญของรางพระราชบญญตการมสวนรวมของ

ประชาชนในการปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . (เรองเสรจท 274/2554). คณะกรรมการพจารณาปรบปรงและพฒนากฎหมายดานการกระจายอ านาจและการมสวนรวมของ

ประชาชน. เอกสารประกอบการประชม การประชมรบฟงความคดเหนรางพระราชบญญตประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . วนท 18 สงหาคม 2555. เชยงใหม: คณะกรรมการปฏรปกฎหมาย, 2555.

คะนงนจ ศรบวเอยม. แนวทางการเสรมประชาธปไตยแบบมสวนรวมตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540: ปญหา อปสรรค และทางออก. นนทบร: สถาบนพระปกเกลา, 2545.

คาทายามา, ยทากะ. ประสบการณของญปนและฟลปปนสในดานการประสานแผนพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถน. ใน โครงการวจยรวมกนระหวางไทยและญปน เรอง การเสรมสรางสมรรถนะขององคกรปกครองสวนทองถน. กรงเทพ: กระทรวงมหาดไทย, 2545. หนา 42-43.

เครยตน, เจมส แอล. คมอการมสวนรวมของประชาชนในการตดสนใจของชมชน .วนชย วฒนศพท ผแปล. พมพครงท 2. กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา, 2544.

ชมยพร ชมกล. การมสวนรวมของประชาชนในการก าหนดแผนพฒนาทองถน. วทยานพนธปรญญา มหาบณฑต คณะนตศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2552. ชาญชย จตรเหลาอาพร. การบรหารจดการงานทองถน. กรงเทพฯ: สมาคมรฐศาสตรแหงมหาวทยาลย

เกษตรศาสตร, 2552. ด ารง ลทธพพฒน. การพฒนาการเมองในทองถน. ใน ทฤษฎและแนวคดในการพฒนาประเทศ. พระนคร:

มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2506. หนา 121.

152

ถนอม ศขสารท และ สรชย สพโปฎก . การปกครองทองถนของประเทศญปน . กรงเทพฯ: ส านกวจย สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร, 2512.

ถวลวด บรกล. การมสวนรวม: แนวคดทฤษฎและกระบวนการ. ใน เอกสารประกอบการศกษาดงานของคณะกรรมาธการการพฒนาการเมองและการมสวนรวมของประชาชนวฒสภา. นนทบร: สถาบนพระปกเกลา, 2551. หนา 5-6.

ถวลวด บรกล. การใหบรการสาธารณะโดยการมสวนรวมของประชาชน. กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา, 2552.

ทศพล สมพงษ. การสงเคราะหบทเรยนเพอการพฒนาประชาธปไตยชมชน . กรงเทพฯ: ส านกงานสภาพฒนาการเมอง สถาบนพระปกเกลา, 2555.

ธเนศวร เจรญเมอง. การปกครองทองถนกบการบรหารจดการทองถน ภาคแรก . กรงเทพฯ: โครงการจดพมพ คบไฟ, 2551.

เธยรชย ณ นคร และคณะ. ประชาธปไตยชมชน: กลไกขบเคลอนภาคพลเมองเขมแขง. กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา, 2553.

นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ. ทศทางการปกครองทองถนของไทยและตางประเทศเปรยบเทยบ .กรงเทพฯ: วญญชน, 2546.

นรนต เศรษฐบตร และคณะ. รายงานการวจยเรองการมสวนรวมของชมชนในการพฒนาประชาธปไตย: องคการบรหารสวนต าบล. กรงเทพฯ: ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, 2541.

นนทวฒน บรมานนท. การปกครองทองถน. พมพครงท 6. กรงเทพฯ: วญญชน, 2552. นนทยา หตานวตร และคณะ. การพฒนาองคกรชมชน. กรงเทพฯ: สถาบนพฒนาองคกรชมชน, 2546. นยม รฐอมฤต และคณะ. การปกครองทองถนเปรยบเทยบ. กรงเทพฯ: มหาวทยาลยรามค าแหง, 2520. บรรเจด สงคะเนต. หลกพนฐานของสทธเสรภาพและศกดความเปนมนษย . พมพครงท 3. กรงเทพฯ: วญญชน, 2552. บญรงค นลวงศ. การปกครองสวนทองถนเปรยบเทยบ. กรงเทพฯ: เจรญวทยการพมพ, 2522. ประเวส สงหภกน. ปญหาหลกเกณฑทางกฎหมายในการจดตงองคการบรหารสวนต าบล . วทยานพนธ

ปรญญามหาบณฑต คณะนตศาสตร มหาวทยาลยรามค าแหง, 2542. ประทาน คงฤทธศกษากร. ทฤษฎการปกครองทองถน. กรงเทพฯ: สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร, 2525. ประทาน คงฤทธศกษากร. การปกครองทองถน. พมพครงท 3. กรงเทพฯ: ครสภาลาดพราว, 2535. ประหยด หงสทองค า. การพฒนาทางการเมองโดยกระบวนการปกครองทองถน. กรงเทพฯ: น าอกษรการพมพ, 2519.

153

ปรชญา เวสารชช. การปกครองทองถนของประเทศฟลปปนส โครงการสงเสรมการบรหารจดการทดโดยการกระจายอ านาจสทองถน. กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ., 2542.

ปรชญา เวสารชช. การปกครองทองถนประเทศญปน โครงการสงเสรมการบรหารจดการทดโดยกระจายอ านาจสทองถน. พมพครงท 1. กรงเทพฯ: ส านกงาน ก.พ., 2542.

ปรญญา เทวนฤมตตรกล. การมสวนรวมทางการเมองของประชาชนในรฐธรรมนญใหมกบความเปนประชาธปไตยทางตรง. ใน.วารสารกฎหมายปกครอง 17 (สงหาคม 2541) : 69.

ปรด เกษมทรพย. นตปรชญา. พมพครงท 6. กรงเทพฯ: มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2546. ปทมา สบก าปง. “การมสวนรวมของประชาชนชาวไทยในรอบทศวรรษทผานมา : สภาพปญหาและ ความทาทายในอนาคต ,” หนา 11-14. คนวนท 26 กนยายน 2556 จาก http://www. kpi.ac.th/kpith/pdf/ พทยา วองกล. ชมชนาธปไตย: ประชาธปไตยทางรอดและการพฒนายงยน . ใน จดจบรฐชาตส . . . ชมชนาธปไตย. พมพครงท 1. กรงเทพฯ: โครงการวถทรรศน, 2540. หนา 131-133. ไพฑรย เครอแกว ณ ล าพน. ลกษณะสงคมไทย. พมพครงท 3. กรงเทพฯ: หนงสอธงไทย, 2518. มนส สวรรณ และคณะ. รายงานฉบบสมบรณ โครงการวจย เรอง การตรวจสอบขององคกรภาค

ประชาชนในระบบการบรหารงานและกจการสาธารณะของทองถน. เชยงใหม: คณะสงคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม, 2546.

มานตย จมปา. ค าอธบายกฎหมายการปกครองวาดวยการจดระเบยบบรหารราชการ . พมพครงท 3. กรงเทพฯ: จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2554.

วรพจน วศรตพชญ. สทธเสรภาพตามรฐธรรมนญ ศกษารปแบบการจ ากดสทธและเสรภาพทรฐธรรมนญใหไวอยางเหมาะสม. กรงเทพฯ: วญญชน, 2538.

วรช วรชนภาวรรณ. การบรหารเมองหลวงและการบรหารทองถน เปรยบเทยบ : องกฤษ สหรฐอเมรกา ฝรงเศส ญปน และไทย. กรงเทพฯ: โอเดยนสโตร, 2541.

สมคด เลศไพฑรย. กฎหมายการปกครองทองถน. พมพครงท 2. กรงเทพฯ: คณะรฐมนตรและราชกจจานเบกษา, 2549.

สมคด เลศไพฑรย. สารานกรมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย (พ.ศ. 2540) หมวดทวไป เรอง 4 การปกครองสวนทองถน. กรงเทพฯ: องคการคาครสภา, 2544.

สมคด เลศไพฑรย. การกระจายอ านาจตามพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2542. กรงเทพฯ: ศนยศกษาการพฒนาประชาธปไตย มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2543.

154

สมคด เลศไพฑรย และคณะ. รายงานผลการศกษาวจยฉบบสมบรณโครงการศกษาวจยและแนวทางการก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถน : กรณศกษาเปรยบเทยบแนวทางของตางประเทศ . กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา, 2551.

สมพร ถาวรวรยะนนท. ปญหากฎหมายขององคการบรหารสวนต าบลกบการมสวนรวมของประชาชน . วทยานพนธปรญญามหาบณฑต คณะนตศาสตร มหาวทยาลยรามค าแหง, 2542.

สถาบนพฒนาองคกรชมชน (องคการมหาชน). สภาองคกรชมชน รวมพลงสรางความเขมแขงของชมชน. ใน เอกสารประกอบงานมหกรรมวถพลงไท 2. 13-17 พฤศจกายน 2550. ณ สวนอมพร กรงเทพฯ. หนา 27-30. สภาพฒนาการเมอง. ประชาธปไตยชมชน: กลไกขบเคลอนภาคพลเมองเขมแขง. กรงเทพฯ: สถาบน

พระปกเกลา, 2553. สนทรยา เหมอนพะวงศ. สารานกรมรฐธรรมนญไทย (พ.ศ. 2550) การมสวนรวมทางการเมองของ

ประชาชน. กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา, 2552. ศกดณรงค มงคล . รายงานผลการศกษา เรอง ทางเลอกส าหรบการออกแบบองคกรปกครองสวน ทองถนระนาบลาง. นนทบร: คณะกรรมการพจารณาปรบปรงกฎหมายเกยวกบการกระจาย อ านาจและการมสวนรวมของประชาชน , 2556. คนวนท 7 สงหาคม 2556 จาก http:// www.lrct.go.th/?attachment_id=7172 ศภสวสด ชชวาล. บทวเคราะหและความเหนตอ “รางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.

. .” (ผานความเหนชอบจากส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกาและคณะรฐมนตร) . กรงเทพฯ: ส านกสงเสรมวชาการรฐสภา สถาบนพระปกเกลา, 2554. หนา 5-7.

ศรศกร วลลโภดม และศรนาถ สรยะ. สารานกรรมไทยส าหรบเยาวชน เลมท 16 . พมพครงท 5. กรงเทพฯ: ส านกงานกลาง, 2539.

หควณ ชเพญ. โครงสราง ภาระหนาท และความสมพนธขององคกรปกครองสวนทองถน. ใน ทองถนอภวฒน. กรงเทพฯ: สถาบนวถทรรศน. 2551. หนา 29-35.

อรทย กกผล. การขบเคลอนรฐธรรมนญ 50 สการปฏบต : กฎหมายทเกยวของกบการมสวนรวมของประชาชนทางในองคกรปกครองทองถน. ใน คมอพลเมองยคใหม. กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา, 2552.

อรทย กกผล และคณะ. รายงานการศกษาวจยเพอยกรางพระราบญญตวาดวยการมสวนรวมของประชาชนในการบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. . . . พมพครงท 1. กรงเทพฯ: สถาบนพระปกเกลา, 2552.

155

อภชาต สถตนรามย. รฐธรรมนญ การกระจายอ านาจและการมสวนรวมของประชาชน. ใน เอกสารประกอบการสมมนาทางวชาการประจ าป 2554 ครงท 34 เรองไดเวลาปฏรป. . . เพอพฒนาเศรษฐกจทเปนธรรม. กรงเทพฯ: คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร, 2554. หนา 148-152.

อะกซก, เคนโจ และคณะ. ประสบการณของญปนและฟลปปนสในดานการประสานแผนพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถน. ใน โครงการวจยรวมกนระหวางไทยและญปน เรอง การเสรม สรางสมรรถนะขององคกรปกครองสวนทองถน. กรงเทพฯ: กระทรวงมหาดไทย, 2545. หนา 23.

อารย สวรรณชาตร. หวใจเปนหนงเดยวทบอหน. พมพครงท 1. กรงเทพฯ: เดอนตลา, 2554. เอกดนย บญน า, มาตรการทางกฎหมายในการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองทองถน: ศกษา

กรณเทศบาล. วทยานพนธปรญญามหาบณฑต คณะนตศาสตร มหาวทยาลยรามค าแหง, 2546. Heilman, Jean. New tool for public Participation in the Japanese Regulatory System. Retrieved August 15, 2013. From http://www.jiaponline.org KyoKai, Jichi Kenshu. Local Government Reform In Japan. Japan: Local Autonomy College Ministry of Home Affairs, 1973. local-government-structure. Retrieved September 26, 2013. From http://www.politics.co.uk/ reference/local-government-structure Local participation in Philippines. Retrieved August 2, 2013. From http:// www. unescap.org/huset/lgstudy/country/philippines/philippines.html Michihiro, Kayama. Local Government in Japan. Japan: Council of Local Authorities for International Relations, 2008. Matsui, Shigenori. The Political Participation and the Constitution in Japan. Retrieved

August 10, 2013. From http://www.juridicas.unam.mx/wccl/ponencias/1/27/pdf

ประวตผเขยน ชอ ชอสกล : นางสาวเสาวลกษณ ปต วน เดอน ปเกด : 28 ธนวาคม 2528 ภมล าเนา : จงหวดพทลง วฒการศกษา : นตศาสตรบณฑต (เกยรตนยมอนดบสอง) มหาวทยาลยธรรมศาสตร ปการศกษา 2550 เนตบณฑตไทย ส านกอบรมศกษากฎหมายแหงเนตบณฑตยสภา ปการศกษา 2552 ต าแหนงหนาทการงานปจจบน : เจาหนาทสอบสวน ส านกงานผตรวจการแผนดน