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PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO

Sexagésima Primera Legislatura 2009-2012

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS

LA PROFESIONALIZACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO EN MÉXICO:

ANÁLISIS DE SU ORIGEN Y EVOLUCIÓN

40

AAppuunntteess LLeeggiissllaattiivvooss

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Supervisión de edición:

Lic. Alfredo Sainez Araiza

Diseño y edición de interiores:

Lic. Jonathan Hazael Moreno Becerra

“La Profesionalización del Servicio Público en México: Análisis de su Origen y Evolución.”

LXI LEGISLATURA H. CONGRESO DEL ESTADO DE

GUANAJUATO

© Por esta edición: Instituto de Investigaciones Legislativas Callejón de la Condesa Núm. 7 Centro. C.P. 36000. Guanajuato. Gto., México Tel. 01 (473) 102–00–00 extensiones 6074, 6075 y 6080 www.congresogto.gob.mx Primera edición, 2009–12–15 Año 5, Número 40 Impreso en México / Printed in Mexico ISBN: 970-9784-00-5

Esta publicación no puede ser reproducida, incluyendo el diseño de la cubierta y de páginas interiores, ni todo ni en parte, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, en ninguna forma, ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito del Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Guanajuato.

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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES LEGISLATIVAS

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Lic. Ma. Del Carmen Dávila Aguiñaga COORDINADORA DE PROMOCIÓN Y

FORMACIÓN LEGISLATIVA

Lic. Jonathan Hazael Moreno Becerra DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS SOCIOPOLÍTICOS

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de Investigación y Desarrollo Legislativo del INILEG, Callejón de la Condesa No. 7, Colonia Centro, Guanajuato, Gto., C.P. 36000, teléfono. 01(473)102-0000 extensiones 6074, 6075 y 6080, o puedes enviarla a las siguientes direcciones de correo electrónico:

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CONTENIDO Página

Presentación. ……………………………………………………….…………………………… 1 1. La Profesionalización del Servicio Público en México: Análisis de su Origen y

Evolución. Rubén Santiago Martínez Mitre. ………………………………………………….……...

2 Introducción. ………………..…………………………………………………………..…. 3 Capítulo I

Evolución del Estudio de la Administración Pública en torno a la idea del Servicio Público Profesional

4 1.1. El Estudio de la Administración Pública. ……………………………………………. 4 1.1.1. La Historia y el Contexto del Estudio de la Administración Pública. …….. 4 1.1.2. La Historia del Objeto de Estudio de la Administración Pública. ……...…. 5 1.1.3. La Sistematización del Estudio de la Administración Pública. ………….... 6 1.1.4. El Cameralismo. ……………………………………………………………….. 7 1.1.5. La Ciencia de la Policía. ……………………………………………………… 8 1.2. Génesis de la Ciencia de la Administración Pública. ……………………………… 10 1.2.1. Francia. ………………………………………………………………………… 10 1.2.2. España. ………………………………………………………………………… 11 1.2.3. Alemania. ………………………………………………………………………. 13 1.2.4. Estados Unidos de América. ………………………………………………… 15 1.2.5. Contexto de la Ciencia de la Administración Pública en el Siglo XX. …… 17 1.3. La Administración Pública en México. ………………………………………………. 18 1.3.1. La Administración Pública del México Prehispánico. ……………………... 19 1.3.2. La Administración Pública en la Colonia. …………………………………... 20 1.3.3. La Administración Pública en la Independencia. ………………………….. 21 1.3.4. La Administración Pública en el Estado Posrevolucionario. ……………... 22 1.3.5. La Administración Pública a finales del Siglo XX. …………………………. 24 Capítulo II

Evolución del Servicio Público Profesional

25 2.1. El Servicio Público Profesional. ……………………………………………………… 25 2.1.1. Historia de los Empleos Públicos y las Carreras Públicas. ………………. 26 2.1.2. La Formación Histórica de los Servidores Públicos. …………………….... 27 2.1.3. Antecedentes de la Formación del Servidor Público. …………………….. 28 2.2. Experiencias Internacionales en la Formación Profesional de los Servidores

Públicos. ………………………………………………………………………………..

29 2.2.1. El Modelo Francés. …………………………………………………………… 30 2.2.2. El Modelo Español. ………………………………...…………………………. 31 2.2.3. El Modelo Alemán. ……………………………………………………………. 33 2.2.4. El Modelo Norteamericano. ………………………………………………….. 34 2.2.5. Experiencias Latinoamericanas. …………………………………………….. 36 Capítulo III

El Servicio Público Profesional en México, Proceso Evolutivo y Contexto Actual

39 3.1. La Función Pública en México. ……………………………………………………… 39 3.1.1. El Servicio Público en México. ………………………………………………. 40 3.1.2. Antecedentes del Servicio Público en México. …………………………….. 41 3.1.3. El Servicio Público en el México Independiente. ………………………...... 41 3.1.4. El Servicio Público en el México Posrevolucionario. …………...…………. 42 3.2. Contexto Actual del Servicio Público Profesional en México. ……………………. 44

_______________________________________ 3.2.1. Programa de Modernización Administrativa. ………………………….…… 48 3.3. Ley del Servicio Profesional del Carrera. …………………………………………... 49 3.4. El Servicio Civil de Carrera en la Cámara de Senadores. ……………………….. 51 3.5. El Servicio Exterior Mexicano. ……………………………………………………….. 53 3.6. El Servicio Civil de Carrera en el Poder Judicial. ………………………………….. 54 3.7. El Servicio Civil de Carrera en el IFE. ………………………………………………. 56 Capítulo IV

Perspectiva y Prospectiva del Servicio Civil de Carrera en México

59 4.1. Perspectiva Socio-política. ………………………………………………………….. 59 4.2. Mecanismos Actuales de Profesionalización al Interior de la Administración

Pública en México.…………………………………………………………………….

61 4.3. Caso Guanajuato: Breve Panorama de la Situación Actual. …………………….. 67 4.4. Factores Positivos y Negativos del Servicio Civil de Carrera en México. ………. 69 4.5. Evaluación y nuevos retos para el Servicio Profesional de Carrera en México. . 71 Conclusiones. 74 Bibliografía. 77 2 El Servicio Civil de Carrera del Poder Legislativo en México.

Alfredo Sainez Araiza. ……………………………………………………………………...

81 2.1. Profesionalización del Poder Legislativo. …………………………………………... 82 2.1.1. El Servicio Civil de Carrera en la Cámara de Diputados. …………………. 84 2.1.1.1. Estatuto del Servicio Civil de la Cámara de Diputados. …………. 85

2.1.2. El Servicio Civil de Carrera en la Cámara de Senadores. ………………... 86 2.1.2.1. Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Cámara de

Senadores. ……………………………………………………………………..

87 2.1.3. El Servicio Civil de Carrera en el Congreso del Estado de Guanajuato. 88 3. El Servicio Profesional de Carrera en Textos

Gloria del Carmen Hernández Morales. ……………………………….…………………

94 4. Diciembre. Fechas relevantes en el desarrollo de la Independencia y

Revolución Mexicana en Guanajuato.………………………….………………………

97 Anexo: Estatuto del Servicio Civil de Carrera de los Servidores Públicos del Poder

Legislativo. ………………………………………………………………………………….

100

La Profesionalización del Servicio Público en México: Análisis de su Origen y Evolución.

Instituto de Investigaciones Legislativas 1

Presentación

La profesionalización del servicio público en nuestro país, es uno de los tópicos que ha cobrado importancia en las últimas dos décadas, que ha sido incluido en las agendas de las administraciones de los gobiernos, en los distintos ordenes, para modernizar y tecnificar al Estado mexicano, a fin de hacer la función pública más eficiente y efectiva en el manejo de los recursos humanos, materiales y financieros.

Los influjos de los sistemas electorales y de partidos en los sistemas

de gobierno ha generado una mayor competitividad electoral y pluralidad ideológica en la arena legislativa. Consecuentemente, una nueva relación entre los poderes, particularmente, entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Ante esta nueva tendencia, los congresistas vislumbraron que la balanza entre estos dos poderes sólo podría realizarse si se profesionalizaba el apoyo técnico que toda la actividad parlamentaria requiere para ejercer funciones de control político sobre los actos del Poder Ejecutivo, que cuenta con una mayor infraestructura, información y conocimientos técnicos que suelen caracterizar a las administraciones públicas.

En este contexto y con el fin de fortalecer quehacer parlamentario y

equilibrio de poderes, el Poder Legislativo de nuestro país, incorporó la profesionalización a su estructura para superar una de las causas de la tradicional debilidad frente al Ejecutivo.

Atendiendo a la relevancia de este tema, Apuntes Legislativos, da la

más cordial de las bienvenidas al Licenciado en Administración Pública, Rubén Santiago Martínez Mitre, quién con ¡pluma libre! aborda La Profesionalización del Servicio Público en México: Análisis de su Origen y Evolución. Sin duda, esta colaboración junto con El Servicio Civil de Carrera del Poder Legislativo en México, contribuirá al enriquecimiento y desarrollo parlamentario, en virtud del análisis que se realiza del Servicio Civil en las cámaras del Congreso de la Unión y, particularmente, en el Congreso del Estado de Guanajuato.

Finalmente, en la Sección de la Biblioteca, “José Aguilar Y Maya”,

del Congreso del Estado se presentan textos a fines al Servicio Profesional de Carrera, mismos que están a disposición del público para su consulta.

Coordinación de Investigación y Desarrollo Legislativo





1. La Profesionalización del Servicio Público en México: Análisis de su Origen y Evolución.

Rubén Santiago Martínez Mitre Introducción

La profesionalización del servicio público es actualmente un tema importante de la agenda gubernamental de nuestro país. Las restricciones presupuestales, la constante alternancia de los partidos en los distintos ámbitos de gobierno, los problemas de legitimidad gubernamental y las tendencias económicas mundiales obligan a que las organizaciones públicas mexicanas desarrollen los esquemas necesarios para contar con funcionarios más preparados, comprometidos y responsables. En este sentido, la construcción de servicios civiles se vuelve un mecanismo indispensable para profesionalizar al sector público, tal y como lo han entendido instituciones como el Congreso de la Unión, el Poder Judicial, dependencias descentralizadas del Ejecutivo Federal, Instituto Federal Electoral, así como Gobiernos estatales y municipales, etc. Además, es preciso considerar que, un principio de gobierno debe ser que sólo las personas más capaces y mejor calificadas lleguen a ocupar los puestos administrativos mediante mecanismos que aseguren que el ingreso, la formación, la evaluación, la promoción y, en su caso, la separación de los servidores públicos se sustente en normas claras y precisas que evalúen las habilidades profesionales y la obtención de resultados de quienes se desempeñan en el servicio público. En México, la construcción de la actual administración pública necesita de una estructura sólida, que esté formada por mujeres y hombres profesionales, que tengan la convicción y la decisión de servir a los ciudadanos eficientemente en cada uno de los estados y municipios de nuestro país. Para lo cual, se necesita unir una serie de elementos que puedan dar forma y coherencia a este proyecto de Profesionalización del Servicio Público. En primer lugar, se necesitan diversos escenarios en los cuales la información sea veraz y del dominio público. En segundo lugar, se necesitan servidores públicos en los tres ámbitos de gobierno que sean proactivos y a la vez líderes. Asimismo se necesita de un servicio público de carrera que permita el libre concurso y participación de los más capaces, que tenga un sentido práctico acorde a la realidad política y social de los mexicanos.

Licenciado en Administración Pública por la Universidad de Guanajuato.



Capítulo I Evolución del Estudio de la Administración Pública en torno a la idea

del Servicio Público Profesional 1.1. El Estudio de la Administración Pública. El estudio de la Administración Pública como disciplina de las ciencias sociales, tiene como objetivo proporcionar herramientas que permitan perfeccionar la actividad de los gobiernos. Asimismo contribuye a la elaboración de teorías para el desarrollo de los gobiernos y los Estados modernos, generando conocimiento a través del análisis de cada una de las estructuras gubernamentales. Cada sociedad políticamente organizada tiene su propia configuración de ideas, actitudes, procesos, instituciones y formas de expresión en torno a las características de sus gobernantes, las normas que deben regirlos, cómo debe actuar, entre otros aspectos; de acuerdo con sus condiciones específicas y a su momento histórico contribuyen al desarrollo de la Teoría de la Administración Pública, misma que utilizan para mejorar sus aparatos administrativos. La Administración Pública es el gobierno, su acción y sus objetivos, así como la distribución de la autoridad política. Los antecedentes del estudio de la Administración Pública se relacionan al nacimiento y desarrollo del estado de Derecho pues en los Estados totalitarios no existió y no se requería un campo de estudio en torno a la administración de los bienes públicos. No obstante lo anterior, la idea de administrar lo público, aparece desde le época antigua en donde encontramos sus primeros vestigios. La Administración Pública tiene dos connotaciones:

a) Como órgano administrativo que ejecuta acciones, y b) Un campo de estudio que aporta ideas para el desarrollo de las funciones principales del gobierno y el Estado.

1.1.1. La Historia y el Contexto del Estudio de la Administración Pública. La historia del estudio de la Administración Pública es difusa y no existe un acuerdo claro en torno a su nacimiento y evolución. Algunos autores se pronuncian en el sentido de que la Administración Pública surge en los primeros años de la humanidad como un ente social. El estudio de la Administración Pública se ha enriquecido a través de la historia por un sin número de aportaciones valiosas, con mayor rigor a partir del Siglo XVIII hasta la fecha. Sin embargo, esos estudios acumulados no forman una teoría uniforme y lineal debido a la variedad de culturas y Estados que existen en el mundo; razón por la que no existe un solo hilo conductor que permita a la Administración Pública desenvolverse plenamente como una disciplina pura y con madurez.



Sobre el inicio del estudio de la Administración Pública mencionaremos las siguientes connotaciones: para José Juan Sánchez González “la Administración Pública como actividad humana, objeto y fenómeno real, es tan ancestral como la aparición de las primeras civilizaciones que dejaron huella en la historia de la humanidad”1. Por otra parte, Juan José Sanabria López delimita que “la Administración Pública entendida como un conjunto de organizaciones características del Estado, que con su actividad tienden a satisfacer necesidades consideradas como públicas en una sociedad dada, corresponde al objeto de conocimiento de la Ciencia de la Administración Pública. Esta rama del conocimiento nace en 1808 cuando C. J. B. Bonnin público Principios de Administración, en el marco de las ideas de Revolución Francesa, aunque sus antecedentes inmediatos los encontramos en la Ciencia de la Policía y las Ciencias Camerales”2. Finalmente, Mario Martínez Silva en el Estudio Introductorio que presenta al Libro “Clásicos de la Administración Pública”, en donde se analizan las etapas importantes de la Administración Pública en los Estados Unidos, cita a Jack Rabin y James Bowwman, quienes afirman que “quizá ningún suceso o individuo puede ser identificado con el origen de la Administración Pública [pero], Wilson fue una de las primeras personas en plantear importantes cuestiones acerca del papel y la función propios de la administración en una democracia: ¿cómo conciliar la Administración Pública experta y apolítica con el control popular sobre todos los aspectos del gobierno? ¿Quiénes deben ser los administradores? y, ¿cuáles son, dentro del contexto de la democracia, los medios, objetivos y límites apropiados del gobierno administrativo?”.3 Es importante mencionar que el estudio de la Administración Pública, hoy en día, cuenta con conocimientos acumulados desde antaño. Incluso aún en el presente es acumulativa y cuenta con nuevas aportaciones. 1.1.2. La Historia del Objeto de Estudio de la Administración Pública. El objeto de estudio de la Administración Pública es el aparato administrativo del Estado a través del cual el Gobierno conduce los destinos de los pueblos. En las comunidades primitivas el jefe o gobernante detentaba el poder político, económico y social; incluso era capaz de dirigir personalmente las actividades de gobierno. Con el paso del tiempo y con el crecimiento de las comunidades se hizo necesario delegar las funciones y responsabilidades específicas, es así como surgieron las primeras organizaciones bajo el mando de un líder. Este tipo de administración se mantuvo

1 Sánchez González, José Juan, Los Nudos Históricos de la Administración Pública, en Revista de Administración

Pública, N° 100, INAP, abril 1999, México, pág. 113. 2 Sanabria López, Juan José, La Construcción del Estudio de la Administración Pública, en Revista IAPM, N° 45,

enero-abril del año 2000, pág. 35. 3 Martínez Silva, Mario, Estudio Introductorio del Libro Clásicos de la Administración, Jay M. Shafritz y Albert C.

Hyde, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C., F.C.E. y U.A.C., México, 1999, pág. 8.



por mucho tiempo como una prerrogativa de los líderes y de sus familias pero más tarde se presentaría la necesidad de otros elementos, creándose así la primera clase de trabajadores del Estado, donde sobresalen los administradores públicos. Conforme las tribus se hicieron más grandes y los jefes fueron adquiriendo gradualmente el prestigio y dignidad real, el gobierno se convirtió en una actividad especializada y los sectores económicos y sociales de la comunidad se concentraron en otro lugar; comenzando así la especialización administrativa. Con el surgimiento de estas nuevas instituciones se requirió de la asistencia de funcionarios públicos, principalmente en la esfera ejecutiva, en donde desde su nacimiento y aún en la actualidad se realizan las principales actividades de gobierno. Esta especialización de funciones que en las sociedades tribales es característica del gobierno en todos los tiempos. El objeto de estudio de la Administración Pública es el resultado de muchos años de evolución histórica que comenzó con procesos rudimentarios de administración en la época antigua; hasta nuestros días con enormes y complejos procesos de administración, incluso algunos autores señalan que la historia misma es una historia de la administración, la cual se encuentra en espera de ser sistematizada para construir su desarrollo y comprender plenamente los procesos actuales. 1.1.3. La Sistematización del Estudio de la Administración Pública. La transición de la sistematización del estudio de la Administración Pública la ubicamos en el periodo comprendido entre el Siglo XVI y el Siglo XVIII. Esta etapa comprende el final del periodo denominado los Espejos de Príncipes y el surgimiento en Europa de las denominadas Ciencias Camerales, o también llamadas Ciencias de la Administración del Estado Absolutista. De la etapa final de los Espejos de Príncipes, podemos mencionar las siguientes obras:

SIGLO OBRA AUTOR

Siglo XIII Del Gobierno de Príncipes Santo Tomás de Aquino

Siglo XVI (1515) De la educación del príncipe cristiano

Erasmo de Rótterdam

Siglo XVI (1531) El Príncipe Nicolás Maquiavelo

Siglo XVI (1555) Testamento político Melchor Von Osse

Siglo XVI (1590) Secreta política Jorge Obrecht

Siglo XVII (1656) Principado alemán Luis Von Seckendorff

Estos últimos Espejos de Príncipes vislumbran la distinción entre los asuntos privados del Monarca y los asuntos del reino. Melchor Von Osse, sugirió que los problemas existentes eran por falta de preparación de los servidores del Rey, por lo que propuso reclutar a los mejores hombres para el ejercicio de la función pública, es decir, comenzó de manera incipiente la preocupación por diseñar y organizar



adecuadamente las estructuras público-administrativas, para contratar a los funcionarios más capaces. 1.1.4. El Cameralismo. El origen de las Ciencias Camerales lo encontramos a principios del Siglo XVIII, cuando los soberanos de Prusia establecieron las primeras cátedras de enseñanza científica de los quehaceres administrativos para los trabajadores del Estado Absolutista. Sin embargo, la corriente cameralista se comenzó a cultivar sobre todo en Alemania y Austria durante los Siglos XVI – XVIII, logrando acumular un nivel aceptable en conocimientos sistematizados. Se conoció como cameralistas al conjunto de trabajadores del Rey que, en Austria y en Alemania realizaban funciones de auxiliares, en cuerpos colegiados (Collegia) como sinónimo de Cámara. Al principio se dedicaron exclusivamente a analizar el patrimonio y la hacienda del Reino, a elaborar propuestas para aumentar la prosperidad y el poder del Reino, para fomentar la felicidad y el bienestar de sus habitantes, así como procurarles mejores condiciones de vida. En su formación incipiente, la base donde se construyó la corriente de las Ciencias Camerales a partir del Siglo XVIII, la encontramos en los contenidos:

a) Los consejos a los príncipes. b) Los pensadores políticos contemporáneos. c) El Fiscalismo.4

La corriente Cameralista constituyó la transición a una nueva dominación de las sociedades por medio de la administración pública, entendida como una tendencia racional y una estructura administrativa al servicio del gobierno. Esta transformación implicó para los gobiernos absolutistas la creación de un nuevo funcionario. En Alemania se denominó Cameralista, cuya vocación lo llevó al ejercicio de funciones distintas, pues se encaminaba a funciones que lo comprometen en el logro de los fines del Estado. En el año de 1730 comenzó en Prusia la Profesión en Economía y, a su vez, en Austria se fundó la academia Teresiana en 1746. Sin embargo, las Ciencias Camerales comenzaron a enseñarse hasta 1752, por Juan Enrique Von Justi. Los profesores de aquella época dedicaban medio tiempo a la academia y el otro medio tiempo al ejercicio cameral de la administración pública, lo que procuraba una preparación completa. Así comenzaron a surgir los libros de texto. El primer libro cameralista fue titulado Introducción a las Ciencias Económicas, Política y Cameral,

4 Fiscalismo: es una corriente considerada una tecnología administrativa específica referida a sistematizar y

perfeccionar los métodos y procedimientos para incrementar los ingresos públicos del Estado, surgida en el Reino de Austria durante el Siglo XVII.



elaborada por Gasser en el año de 1729. Omar Guerrero señala que los libros de texto además de servir para uso de los estudiantes, eran verdaderos tratados de construcción teórica, lo que permitía debates y reflexiones que alimentaban la enseñanza. Las Ciencias Camerales se ocuparon del Estado desde el punto de vista de la Cámara, es decir, a partir de la unidad organizada del Estado. Justi explicó que consiste la política de un lado y las Ciencias Camerales de otro lado: “El propósito general del arte del gobierno [política], es garantizar la seguridad integral de la comunidad contra los peligros internos y externos”. En contraste, la economía tiene una finalidad diferente: “[su objetivo en sí es preservar e incrementar los bienes del Estado]”5, en tanto que la cameralista “enseña cómo usar estos medios sabiamente y para la promoción de la felicidad del Estado”6. La visión del Estado absolutista, la política y las Ciencias Camerales, formaron un programa de actividades administrativas que procuraron la expansión del Estado, a través de la posesión, guarda y uso racional de sus medios. Del mismo modo, promoviendo a la vez la unidad estatal. El cameralismo se distinguió porque los funcionarios públicos eran los primeros universitarios pertenecientes a los Estados absolutistas y autoritarios, con la intención de aumentar el poder estatal y administrar racionalmente los recursos públicos; en las áreas de política, policía, comercio y finanzas. Sin embargo, a finales de la etapa del Cameralismo, se desarrolló la especialización de las Ciencias de la Policía. En el Siglo XVIII el Cameralismo tuvo su limitación en la difusión, pues sólo se cultivó en Alemania, Suecia y Austria, y fue hasta la ciencia de la policía y la ciencia de la administración cuando se expandió por todo el mundo, hasta nuestros días. La escuela profesional de servicio público alemana trascendió las tradiciones del Siglo XIX, y se convirtió en la moderna Escuela Nacional de Administración y la Escuela de Ciencia de la Administración, expandiéndose la enseñanza de la administración pública por casi todo el mundo. 1.1.5. La Ciencia de la Policía. La Ciencia de la Policía es un conjunto de disciplinas cuyas enseñanzas estaban destinadas a preparar estadistas y funcionarios públicos, para que fueran capaces de incrementar el poder del Estado. Asimismo, la Ciencia de la Policía es una rama de las Ciencias Camerales.

5 Guerrero, Omar, La Teoría de la Administración Pública, Editorial Harla, México, 1986, pág. 3.

6 Ídem.



A mediados del Siglo XVIII el Cameralismo se expandió a Europa a través de la Ciencia de la Policía, pues fue la disciplina que tuvo mayor desarrollo. En esta época se encuentra la génesis formal del estudio de la Administración Pública. Primero se toma como antecedente que el concepto de policía tiene su origen en la época griega, con Platón y Aristóteles, en sus obras clásicas Politeia y Política, respectivamente, las cuales versaron sobre la polis, es decir, sobre el Estado y sus ciudadanos. Para los griegos el término política se refiere a cosas inherentes a la polis, en cambio el término politeia significaba la organización gubernamental específica en ella instituida. Omar Guerrero7 apunta que a mediados del Siglo XVIII en Alemania, Von Justi diferenció policey de otras actividades del gobierno como la economía, finanzas y política, facilitando la primera definición de la administración. De aquí también se derivó la Ciencia de la Policía Policey-Wissenschaft, como el jefe de los estudios administrativos. La labor intelectual de Von Justi permitió entender a la administración integral de la sociedad, desde los complejos procesos económicos hasta los delicados asuntos morales pasando por la administración de la justicia, salud y religión. Von Justi se propuso en su obra denominada Economía de Estado, distinguir los campos de la Economía y la Ciencia de la Policía, buscando contribuir en la definición de esos conceptos y evitar confusiones de la política con la policía, argumentando que cada una de esas disciplinas tiene su campo de estudio propio: “la política tiene por fin la seguridad de la República tanto por fuera como por dentro[…] al contrario, el fin de la policía es asegurar la felicidad del Estado por la sabiduría de sus reglamentos, y aumentar sus fuerzas y su poder tanto como sea posible[...]”.8 Para Von Justi la definición de policía dentro del gobierno fue consecuencia del desarrollo de un campo de estudio confundido o subordinado a la política, la hacienda y la cameralística. En Alemania a partir del concepto policía y del ambiente reformista se generó un movimiento que buscó definir el campo de lo administrativo. El concepto de policía sintetizaba la idea de administración. El desarrollo de la policía en un estado dependía de la habilidad de los funcionarios públicos del gobierno en turno, pues contaba con programas de acciones viables, calculadas y racionales para el desarrollo de la sociedad. La Ciencia de la Policía de Von Justi tenía definidas sus tareas a cumplir, clasificándolas en tres grandes campos temáticos del Estado moderno: el orden económico, la sociedad civil y la administración de justicia.

7 Guerrero, Omar, Teoría Administrativa del Estado...Op. Cit. pág. 5.

8 Von Justi, Elementos Generales de la Policía. Citado por Omar Guerrero en Teoría Administrativa del Estado,

pág. 14.



Finalmente Von Justi explica la diferencia de la Policía con otras disciplinas argumentando “... sería útil, sin embargo, para el progreso de las ciencias, que se fijasen sus límites. No se conoce una ciencia, sino imperfectamente, cuando no se miran o ven todas sus partes, y se olvida infinidad de cosas útiles cuando se trata muchas ciencias a la vez”9.Omar Guerrero señala que a partir de esta diferencia nace la Ciencia de la Administración Pública, aunque todavía lleva su nombre ancestral La Ciencia de la Policía. 1.2. Génesis de la Ciencia de la Administración Pública. La Ciencia de la Administración Pública tal como la conocemos actualmente se desarrolló en Francia en 1808 con Charles-Jean Bonnin, en España en 1826 con Javier de Burgos, en Alemania en 1865 con Lorenzo Von Stein y en Estados Unidos en 1887 con Woodrow Wilson. La Revolución Francesa, marcó el proceso final de los antiguos regímenes absolutistas y estableció las bases para el desarrollo de los nuevos Estados Democráticos europeos principalmente. Los Estados absolutistas no habían favorecido el desarrollo de la Ciencia de la Administración Pública y, finalmente, a partir de esta revolución y transformación comenzó el desarrollo de la disciplina. Es difícil establecer periodos precisos del desarrollo de la Ciencia de la Administración Pública para todos los países, pues la Ciencia de la Policía y las Ciencias Camerales siguieron desarrollándose a lo largo del Siglo XIX. 1.2.1. Francia. El Francés Charles-Jean Bonnin escribió el libro titulado Principios de la Administración Pública, publicado en 1808, y considerado una conquista revolucionaria francesa. Con este libro se inicia formalmente el desarrollo de la moderna Ciencia de la Administración en Francia y en algunos países del mundo posteriormente. Omar Guerrero menciona que uno de los periodos más importantes de la Historia Universal es la Revolución Francesa, ya que fue en esta época cuando la ciencia de la Administración se erigió como una de las principales conquistas heredadas al mundo moderno;10 sin duda, el periodo comprendido entre 1789 a 1917 estuvo influenciado por los efectos de este movimiento revolucionario. Bonnin a lo largo de su vida produjo una gran variedad de obras literarias, entre las que destacan: “Reflexiones sobre Montesquieu” (1795), “De la importancia y necesidad de un Código Administrativo” (1808), “Derecho Público Francés” (1809), entre otras. Por sus obras, Bonnin es considerado precursor del Derecho Público,

9 Guerrero, Omar, Teoría Administrativa del Estado...Op. Cit. pág. 18.

10 Guerrero, Omar, La Teoría de la Administración Pública. Op. Cit. pág. 51.



Constitucional y Administrativo, así como fundador de la Ciencia de la Administración. Para Bonnin la Ciencia de la Administración es, además de leyes que pone en ejecución, “todo aquello que comprende las relaciones directas de los administrados en la sociedad”11. Bonnin trabajó las bases de la Ciencia de la Administración a partir del examen de sus proposiciones, bajo la premisa de que en las ciencias existen elementos que descansan sobre principios fundamentales. Bonnin estableció la premisa de que “... para ser verdaderamente administrador público no es suficiente conocer las leyes administrativas fundamentales, las leyes y los reglamentos sobre el ejercicio de los derechos políticos, sobre los impuestos directos, la agricultura, la industria y el comercio,... [se debe] saber todo aquello que puede interesar al hombre en sociedad”12. Bonnin definió a la Administración Pública como “la autoridad creada para dar movimiento al Estado (cuerpo político) y una dirección común a todos los individuos para la ejecución de las leyes”13. Es así como Bonnin contribuyó ampliamente en el surgimiento de la Ciencia de la Administración Pública, al analizar detalladamente cada una de las áreas en las que influye el gobierno, como la administración y en la aplicación de la justicia. Un tema destacable es la distinción del administrador público y de los administrados, de las cualidades que debe tener el funcionario público para contribuir en el fortalecimiento del Estado, y de la formación específica que necesariamente debe formar parte de su personalidad, lo anterior es fundamental para entender el “Principio de Legalidad” que rige nuestro sistema de gobierno. 1.2.2. España. España tuvo una historia conflictiva durante la primera mitad del Siglo XIX, pues en los primeros 60 años se disputaron el poder los conservadores y los liberales. La Revolución Liberal Española (1808-1814) fue un movimiento social fraguado en contra de la ocupación y dominación de Napoleón Bonaparte, dicho movimiento llevó a la convocatoria de las cortes de Cádiz y a la promulgación de la primera Constitución Española en el año de 1812. Omar Guerrero comenta que, durante el periodo de 1789 a 1854 fue la época de desarrollo de la Ciencia de la Administración, la cual se desenvolvió en un ambiente rodeado por […] “la sucesión entre regímenes progresistas y conservadores y, en el fondo de este proceso, un recrudecimiento de los conflictos sociales, especialmente entre la aristocracia decadente y la burguesía en el ascenso”.14

11

Bonnin, Compendio de los principios de administración. Citado por Omar Guerrero. La Teoría de la Administración Pública, pág. 65. 12

Ibíd. pág. 70. 13

Ídem. 14

Guerrero, Omar, La Teoría de la... Op. Cit. pág. 78.



La Constitución Francesa sirvió de modelo para la Constitución Española de Cádiz, a pesar que la Constitución Francesa fue mucho más agresiva y liberal. En este escenario evolucionó la Ciencia de la Administración, con el objeto de procurar la prosperidad y el desarrollo del país, aprovechando su riqueza y todos los recursos naturales y sociales. Francisco Javier Burgos y Olmo (1778-1848), comenta Omar Guerrero, desarrolló la Ciencia de la Administración en España, con base en sus conocimientos de la Ciencia de la Administración francesa. Siempre fue conservador y sus ideas administrativas buscaron restablecer el Estado Absolutista. Este autor estuvo a favor del Estado absolutista benevolente que procurara el bienestar del pueblo. Incluso propuso la reorganización del territorio español y, en cada provincia, se nombró un subdelegado principal de fomento, mismo que se encontraba sujeto al poder central del Ministerio de Fomento. Para el puesto de subdelegado se buscó emplear a las personas que mostraron competencia y conocimientos en materia de administración. El documento denominado La exposición dirigida a SM el señor Don Fernando VII desde París el 24 de enero de 1826, por Don Javier de Burgos, sobre los males que aquejaban a España en aquélla época, y medida que debían adoptar el soberano para remediarlas, es de los documentos más valiosos en la historia de la Ciencia de la Administración, pues con él se inicia la reforma de la administración pública española y a la vez orienta los nuevos estudios. Las aportaciones de Javier Burgos buscaron siempre la prosperidad de España, pues “Burgos redactó La Exposición por iniciativa propia, preocupado, como estaba, de la difícil situación por la que pasaba España. Trata el asunto a través de tres cuestiones: 1) los graves males que aquejan a España; 2) el grado de eficiencia de los medios empleados para remediarlos, y 3) la conveniencia de usar otros medios”.15 Burgos al igual que Bonnin, definió y separó la Ciencia de la Administración de las demás Ciencias Sociales, y la definió como la ciencia que estudia las relaciones entre los individuos que integran el Estado, y sus relaciones con el mismo Estado. La relación del espacio público con el espacio privado, señalando claramente que la justicia considera al ciudadano de manera individual y la administración actúa sobre la sociedad en conjunto. El esfuerzo de Burgos por darle a la Ciencia de la Administración una base de principios es sobresaliente, puesto que plantea que los principios de la administración pública deben crearse a partir de la realidad, razón por la que son obvios y sencillos, tienen como objetivo eliminar la improvisación y la especulación, si son bien aplicados deben conducir a cualquier país hacia la prosperidad.

15

Ibíd... p. 88.



La segunda obra hecha por Burgos, en el año de 1833 titulada La Instrucción dirigida a los subdelegados de Fomento, fue expedida cuando se encontraba como titular del Ministerio de Fomento de España. A diferencia de La Exposición, La Instrucción se trató de una serie de indicaciones para los agentes del Ministerio de Fomento (funcionarios públicos), […] “se trata de un documento de procesamiento del trabajo gubernamental. En ella la doctrina no está explicada, sino preparada para su aplicación práctica”.16 Finalmente en los años de 1840 y 1841, mientras Burgos disfrutaba de un retiro temporal de vida pública, elaboró lo que se podría llamar su doctrina de la Administración Pública, con base en las experiencias anteriores. La doctrina se tituló Ideas de Administración, en donde definió a la administración como “[... la más variada, la más vasta, el más útil de todas las ciencias morales. Ella preside el movimiento de la máquina social, precipita o modera su acción, arregla o modifica su mecanismo y protege así, y conserva o mejora, todos los intereses públicos]”.17 1.2.3. Alemania. La historia del imperio alemán y austro-húngaro fue confusa, por la ambición de dominar toda Europa. En 1806 Napoleón conquistó Prusia. De 1806 a 1813 el país resurgió gracias a las aportaciones de Stein y Hardenberg, logrando devolverle el rango de gran potencia en el Congreso de Viena de 1815. Durante los años de 1815 a 1861 se vivió una etapa de movimientos nacionales y liberales dentro del territorio Alemán pues Austria y Prusia se disputaron el territorio; hasta que finalmente el 28 de junio del año de 1914 Francisco Fernando de Habsburgo, sobrino del emperador de Austria Francisco José, fue asesinado en Sarajevo, hecho que desató la Primera Guerra Mundial. En Prusia, a finales del Siglo XVIII y comienzos del Siglo XIX, tuvo lugar la transición de la escuela Cameralista por la nueva Administración Pública. Federico Guillermo III fue el último soberano absolutista, pues su sucesor Federico Guillermo IV, gobernó a partir de 1850 con la nueva Constitución. Es preciso mencionar que la muerte de las instituciones absolutistas y el nacimiento de las nuevas instituciones democráticas, no fue un proceso claro, se trató más bien de una transformación confusa. Las revoluciones europeas de 1848 aceleraron el proceso de abolición de los últimos vínculos serviles y propició el nacimiento de las nuevas naciones democráticas. No obstante, después de la nueva Constitución persistieron algunas tendencias absolutistas, pero quizá lo más importante es la aparición de los nuevos funcionarios

16

Burgos, Javier, Citado por Omar Guerrero. La Teoría de la... Op. Cit. pág. 91. 17

Ibíd. p. 95.



públicos, pues ellos ya no eran apoyados y recomendados por la aristocracia, ahora eran responsables ante la burguesía y la opinión pública. En 1806 Stein escribió la obra titulada Exposición de la defectuosa organización del gabinete y de la necesidad de la creación de un Consejo de Ministros, dirigida al Rey Federico Guillermo III, donde propuso que los Ministros fueran nombrados con toda formalidad y de manera pública, pues los que había, además de ineficientes eran irresponsables. Además de Ministros, propuso que se convirtieran en los últimos Consejeros del Rey. Sin embargo, este proyecto no llegó a manos del Rey, aún así no desistió y, al año siguiente escribió la obra que tituló Plan para una nueva organización el despacho de los negocios en el Estado Prusiano, pues para Stein la derrota de Jena era la catástrofe del Estado prusiano en su conjunto. Así la sugerencia principal de Stein fue la participación de los ciudadanos en la administración pública. Otra aportación de Stein eran sus ataques a la Burocracia, pues consideraba que sólo tenía un papel parasitario dentro del Estado, una razón más para proponer la participación ciudadana y su consecuente desaparición. El Barón aseguraba que los burócratas eran esos trabajadores asalariados […] “que ha aprendido y viven en el mundo de papel y no en el real; carecen de interés, pues no están en contacto con ninguna de las clases sociales que forman el Estado, constituyen una casta propia, la de los escribas”.18 Guillermo Von Humboldt, escribió el documento titulado Informe dirigido al Presidente Schön, en el cual contribuyó invaluablemente al desarrollo de la Administración Pública en Alemania. Humboldt definió a la administración pública como un instrumento que tenía la finalidad de desarrollar a los individuos de la sociedad. Por ello, a la administración pública y a los funcionarios públicos les correspondía fomentar el patriotismo en la nación, despertar y fomentar el talento e incluso alentar la abnegación; es decir, los funcionarios públicos eran los responsables de impulsar el desarrollo de los individuos y, en consecuencia, de la nación. Omar Guerrero apunta que La Teoría de la Administración es una de las grandes obras de la Ciencia de la Administración de todos los tiempos. En ella se estudian y analizan los siguientes temas: el Poder Ejecutivo, la teoría de la administración interna, la sanidad pública, el derecho de la policía, la educación, la prensa y la administración económica. Asimismo, la segunda obra se tituló “Manual de Teoría de la Administración y de Derecho Administrativo, en comparación con la literatura y legislación de Francia, Inglaterra y Alemania” (1870). En estas obras se desarrolló la Ciencia de la

18

Nieto, Alejandro, El Mito de la Administración Prusiana, pág. 152. Citado por Omar Guerrero, Teoría de la Administración Pública... pág. 126.



Administración de Stein, una corriente con gran valor que influyó en Italia y Estados Unidos, las propuestas de Stein traspasaron las fronteras alemanas. La Teoría de la Administración Pública de Stein se estableció como objetivo propiciar el desarrollo integral del Estado, a partir del desarrollo individual de sus componentes en riqueza, fuerza e inteligencia; es decir, inició con el supuesto de que sólo desarrollando al individuo a su máxima potencia, el Estado puede alcanzar su máximo potencial. Sin olvidar, por supuesto que el Estado debe actuar con la Constitución Política misma que debe regir para todos los ciudadanos, procurando la libertad para cada uno de ellos. Stein definió el objeto de estudio de la Ciencia de la Administración y podemos decir que lo hizo espléndidamente, pues consideró que la administración pública es la acción del Estado, y la dividió en cinco áreas:

1. Administración de los asuntos exteriores: Trata el derecho internacional y asuntos exteriores, el concepto internacional de soberanía, el derecho de gentes y el sistema del derecho internacional. 2. Administración del ejército: Agrupa la defensa nacional, el ejército y la armada. 3. Administración financiera: Engloba la hacienda y la ciencia de las finanzas, su historia, concepto, y su relación con la Constitución; es la administración financiera y la administración del dinero público. 4. Administración de justicia: Se compone del sistema jurídico y de la administración de justicia como tal. 5. Administración interna: Comprende la vida física (salud pública, vida espiritual), la administración y la vida económica.

Por otra parte, señaló que la diferencia que encontraba entre la Ciencia de la Constitución y la Ciencia de la Administración, era que la primera mostraba lo que el Estado era en teoría y práctica y que tiene como objeto hacer que los ciudadanos participen en la creación de las leyes, convirtiéndose en la Constitución en acción. En cambio la Ciencia de la Administración “debe hacer” las tareas del Estado. 1.2.4. Estados Unidos de América (E.U.A.). A finales del Siglo XIX, en el año de 1887, se publicó en Estados Unidos El Estudio de la Administración, de Woodrow Wilson considerado como la primera persona en plantear formalmente cuestiones acerca del papel y la función particular de la administración pública en aquél país. Trató principalmente el problema derivado de la ausencia de estudios administrativos juzgando a las organizaciones gubernamentales de corruptas, insuficientes y obsoletas. En aquellos años en Estados Unidos se pudo advertir la necesidad de una nueva organización en el gobierno, como resultado de sus observaciones se propuso al estudio de la Administración Pública como un campo que reforme las oficinas y las instituciones, procurando hacer más profesional su administración.



En El estudio de la administración de Woodrow Wilson19 sugiere que después de haber realizado el movimiento denominado Servicio Civil era necesario extender esfuerzos para mejorar el personal, la organización y los métodos de las oficinas de gobierno. Hasta los Siglos XVIII y XIX se presentaron dificultades en la acción gubernamental, incluso Wilson afirma que era “... más difícil aplicar una Constitución que crearla”.20 En este contexto se desarrolló la idea de la elaboración de la ciencia de la administración. Los deberes del gobierno se tornaron complejos, reclamando sabiduría y experiencia, que garantizaran hacer bien las cosas; es decir, se hacía necesario analizar las nuevas propuestas que el Estado tenía que hacer. La historia política de los Estados Unidos había sido de crecimiento en la legislación y en la crítica política, sin desarrollo administrativo, necesitando en ese tiempo del estudio y de su creación; en otras palabras, había llegado al final del tiempo de la crítica política y debía comenzar la época de la creación administrativa. Wilson propuso como un objetivo de la Administración Pública rectificar los métodos de hacer nombramientos de funcionarios, para que se prescriban mejores métodos de organización y acción ejecutivas. La reforma de Servicio Civil había permitido observar al cargo público como un depósito de confianza pública, libre de partidismos, que se debía tomar de manera objetiva: esto con la intención de mejorar los métodos de trabajo. Para ilustrar la necesidad de una renovación de los funcionarios de la administración pública, podemos comentar lo que Wilson decía: “Si queremos colocar nuevas calderas y mantener vivo el fuego que impulsa nuestra maquinaria gubernamental, no debemos dejar que las antiguas ruedas y válvulas y pistones y bandas continúen crujiendo y zumbando lo mejor que puedan a las ordenes de la nueva fuerza o de ajuste”.21 Era necesario seleccionar a hombres bien preparados que presenten pruebas acerca de su conocimiento técnico, para que formen una administración de funcionarios leales y firmes al gobierno que sirvan con responsabilidad ante la opinión pública. Finalmente, Wilson concluyó que la tarea de administrar la función pública es grande e importante, motivo por el que se requiere de los mejores talentos, donde los funcionarios no sólo sirvan a su jefe inmediato sino sirvan a la comunidad aportando su mejor esfuerzo.

19

Wilson, Woodrow, El Estudio de la Administración (Political Science Quarterly 2 junio 1887) en Clásicos de la Administración Pública, Shafritz, Jay M. Et. al. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C. Universidad Autónoma de Campeche, Fondo de Cultura Económica, México 1999, pág. 73. 20

Ibíd... pág. 76. 21

Ibíd... pág. 90.



1.2.5. Contexto de la Ciencia de la Administración Pública en el Siglo XX. A principios del Siglo XX en Francia, Estados Unidos y Alemania principalmente, había un campo de estudio nutrido de las Ciencias de Administración Pública, es decir, las bases de esta disciplina se habían construido con grandes aportaciones, sólo se requería del trabajo fino de adaptar a las nuevas y variadas necesidades de cada Estado y cada Nación, las premisas básicas de la Ciencia de la Administración Pública. Sin embargo, en muchos otros países del tercer mundo, como en México, había retrasos considerables en materia del estudio de la Administración Pública, pues los Estados se ocupaban de atender y resolver sus problemas económicos, políticos y sociales coyunturales sin elaborar estudios de largo plazo. En el Siglo XX el desarrollo de la Ciencia de la Administración se realizó de acuerdo a las necesidades específicas de cada país y a sus posibilidades de desarrollar esta nueva disciplina. Dependía básicamente del establecimiento de un Estado democrático de derecho, de un Estado con equilibrio de poderes y de las influencias recibidas por otros países. En el caso de nuestro país la influencia de Estados Unidos de América fue determinante para el desarrollo de la disciplina. El Siglo XX dio prosperidad administrativa a los países de primer mundo, acumuló retrasos y deficiencias en las estructuras burocráticas y administrativas de los países subdesarrollados. En este contexto las instituciones públicas que no se actualizaron, ahora se encuentran rebasadas, pues operan con métodos obsoletos ya que de acuerdo a las nuevas necesidades e intereses de las sociedades modernas exigen nuevas reglas claras que atiendan todas las demandas con calidad, competitividad, eficacia y productividad. El Estado moderno determinó y condicionó los avances administrativos. El Siglo XX se caracterizó por la transformación constante de las sociedades, en consecuencia, los Estados se denominaron de distintas formas de acuerdo a sus características, como son: Estado social, Benefactor, Asistencial, Intervencionista, Populista, Marxista, Liberal, Abstencionista, Paternalista, Comunista, Extremista, entre otras formas. El equilibrio de poderes dentro del Estado moderno es una condición básica para su prosperidad. Ya desde el Siglo XVIII, Carlos Luis de Secondat, Barón de la Brede y Montesquieu (1689-1755) en la época del Iluminismo escribió la obra “El Espíritu de las Leyes”,22 obra que se caracterizó por la búsqueda de explicaciones causales de los fenómenos históricos sociales. En Estados Unidos la ausencia de un Derecho Administrativo elaborado y coherente, llevó a que la Ciencia de la Administración Pública y la administración de las empresas se fundieran en un campo de estudio general, sobre la organización de

22

Montesquieu, El Espíritu de las Leyes, Edit. Porrúa, Colección Sepan Cuantos. Núm. 191, México, 1990.



toda clase, surgiendo la nueva disciplina: La teoría de las organizaciones.23 El inicio de esta corriente puede identificarse con Frederick Taylor (1911), considerado el padre de la gerencia científica, y posteriormente con sus seguidores Gulick y Urwick (1937). El principio de la era científica de la Administración Pública en E.U.A. fue durante el periodo de 1911 a 1950, y generó consensos sobre sus propósitos e incluso surgieron los primeros paradigmas de la Buena Administración. Por su parte Max Weber en Alemania y Woodrow Wilson en Estados Unidos de América analizaron profundamente el problema de la falta de capacidad administrativa, pues desde sus perspectivas las instituciones gubernamentales públicas estaban mal administradas y en consecuencia, se habían convertido en instituciones corruptas e ineficientes. Desde su punto de vista, un aspecto fundamental en el desarrollo de la administración pública se encontraba en la capacidad administrativa de los funcionarios públicos. En el contexto de la reorganización estatal, la Ciencia de la Administración Pública evolucionó como una disciplina dirigida a reformar las oficinas gubernamentales y las instituciones, buscando la profesionalización de su administración. 1.3. La Administración Pública en México. El estudio de la Administración Pública en México, desde la época prehispánica hasta nuestros días, no tiene un referente como fue Bonnin en Francia, Francisco Javier Burgos en España, Lorenzo Von Stein en Alemania o Woodrow en Estados Unidos. Para el caso de nuestro país el estudio de la Administración Pública se desarrolló y evolucionó junto con la construcción del estado de derecho mexicano y con la consecuente evolución de la estructura administrativa del Estado. La Administración Pública en México, observa Omar Guerrero,24 se comprende teniendo en cuenta que es inherente al Estado, pues la Ciencia de la Administración Pública se ocupa de la actividad del Estado encaminada a producir las condiciones optimas, y a proporcionar el bienestar de los ciudadanos, así como fortalecer la organización de sus fuerzas interiores. La Administración Pública es, pues, el Estado en actividad. Omar Guerrero comenta que la Administración Pública Mexicana contemporánea es el producto combinado de la tradición, la acumulación de conocimientos y la centralización, pues se formó dentro de un torbellino de potencias diversas, unas pacíficas y otras violentas. Las fuerzas constructoras de la administración pública en

23

Para más profundidad sobre esta aspecto se puede consultar el libro de Barry Bozeman Todas las Organizaciones son Pública. Editado por el Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública y el

Fondo de Cultura Económica, México, 1998. 24

Guerrero, Omar, El Estado y la Administración Pública en México, INAP, México, 1986. p. 17.



México son la agregación de instituciones, la secularización del Estado, la expropiación del patrimonio nacional y la revolución hacia el progreso. Para este autor, el Estado mexicano nació formalmente en 1821 y a partir de esta fecha la Administración Pública inició su desarrollo en nuestro país. Hasta la década de los ochenta, cuando la Reforma del Estado comenzó una nueva etapa de adelgazamiento junto con la consecuente adaptación a los nuevos tiempos y formas. Sin embargo, persistió una analogía extraordinaria entre el modo de operar la Administración Pública del Virreinato y la del México contemporáneo. Para Ignacio Burgoa Orihuela, el Estado mexicano es una persona moral que se distingue de los demás por su carácter supremo. Implica una organización pública para buscar los fines específicos en beneficio de la Nación, los cuales fundan su justificación. En ese sentido, podemos decir que la Constitución señala los elementos del Estado y demarca su especificidad. “El Estado mexicano es un Estado específico con existencia y vida diferenciadas en el orden internacional”25. En la época colonial, los variados Estados prehispánicos, se sustituyeron por una organización política unitaria que los despojó de personalidad jurídica hasta extinguirlos. Los pueblos aborígenes conformaron un solo imperio, y juntos formaron geográficamente la Nueva España. Asimismo, el gobierno de esas culturas primitivas fue de tipo teocrático o sacerdotal por la influencia de los Dioses y las religiones primitivas. Ignacio Burgoa concluye “... el régimen jurídico-político de la Nueva España experimentó un cambio radical con la expedición de la Constitución de Cádiz de 1812, confeccionada, sin lugar a duda, bajo la influencia de las corrientes ideológicas que dejaron un sello preceptivo indeleble en la Revolución Francesa de 1789”.26 A partir de esta fecha España se convirtió en una Monarquía Constitucional y se impulsó la separación de poderes estatales. Esta transformación jurídica-política española, propició el inicio de la independencia de la Nueva España. Sin embargo aun no existía un Estado mexicano y, entonces, hasta antes del año 1824, no podemos hablar de la existencia de una administración pública y de estudios sistemáticos en torno a ella. 1.3.1. La Administración Pública del México Prehispánico. E. N. Gladden27 comenta que para el análisis de las civilizaciones prehispánicas contamos con numerosas evidencias de restos arqueológicos, antropológicos y culturales, así como historias, tradiciones orales de los posteriores pueblos, Aztecas y Mayas, cuyos registros populares, se dice fueron destruidos indiscriminadamente

25

Burgoa Orihuela, Ignacio, Derecho Constitucional Mexicano. Edit. Porrúa, México, 1991, pág. 31. 26

Ibíd... pág. 75. 27

Gladden, E. N., Una historia de la administración pública. Desde el Siglo XI hasta nuestros días. INAP-FCE, Primera edición en español, México, 1989, pág. 139.



por los invasores españoles. Sin embargo, la existencia de esos pueblos y su administración pública se fortalece por las evidencias que existen. El sistema social azteca era tribal, basado en los clanes, constituido cada uno por un grupo de familias. El consejo tribal organizaba la repartición de la tierra y el pago de los tributos. La economía era agrícola, básicamente. Los gobernantes se elegían de entre los hermanos o sobrinos del gobernante anterior, el cual se distinguiera por su valor en la guerra y su sabiduría, Moctezuma fue el último gobernante de los aztecas hasta la llegada de Cortés. En aquella época los gobernantes eran considerados semidioses y, ascendiendo al poder era nombrado: supremo sacerdote, gran jefe guerrero, jefe del Estado y gobernante absoluto. Se cuenta que Moctezuma fue un buen gobernante, pues su reino se extendió, la justicia era organizada y estricta. Existía un consejo interclan de cuatro tlatoanis o jefes, quienes actuaban como consejeros del gobernante y además manejaban los procesos de la administración, junto con los jefes de los clanes. En fin, la administración pública era muy eficiente, pues combinaba las supersticiones de la época con la eficiente organización, dando resultados muy favorables para el pueblo y las tribus conquistadas. Durante esta etapa de nuestro país encontramos los primeros intentos para formar un Estado independiente con la distinción entre el dominio público y el ámbito de lo privado. 1.3.2. La Administración Pública en la Colonia. La época colonial en México tuvo vida a partir 1492, cuando se descubrió América y finalizó en 1821, con la proclamación de Independencia. Con la llegada de los españoles a la gran Tenochtitlán, sometieron violentamente a los aztecas que opusieron resistencia, aunque otro tanto, sumamente supersticiosos se vieron condicionados a aceptar a los invasores blancos, considerándolos Dioses dignos de ser servidos como sus propios dioses. En aquella época el reino español se encontraba encabezado por la dinastía de los Habsburgo, quienes implantaron un Sistema de Administración destinado a explotar al máximo los recursos del país; contaban con el apoyo de la Iglesia para mantener el orden, que se decía era natural y otorgado por Dios. Asimismo, se puede decir que la autoridad administrativa en esta etapa se caracterizó por ser difusa, puesto que la dirección se pretendía llevar a cabo desde España, debido a que los actos de trascendencia requerían la confirmación del Rey para contar con validez oficial. La administración pública colonial estuvo presidida por el virrey y el personal burocrático en su mayoría era español. La tendencia natural de los hombres a la libertad, la predisposición orgánica de los individuos, el ejemplo de otras naciones y el influjo del espíritu altamente progresista del Siglo XIX inspiró y alentó a la nación mexicana. Después de haber conquistado



su independencia, a convertirse en pueblos estableciendo la democracia y consignando los derechos del hombre como la base de sus instituciones políticas.28 1.3.3. La Administración Pública en la Independencia. El periodo conocido como la Independencia de México comenzó en el año de 1821 y terminó con el movimiento revolucionario y la promulgación de la Constitución Mexicana de 1917. Es el primer periodo de vida independiente de nuestro Estado y de la incipiente administración pública, misma que comenzaba a construirse enfrentando conflictos políticos, económicos y sociales a lo largo de estos primeros cien años de vida independiente. Incluso podemos decir que fue el periodo más crítico para la historia de la administración pública en México. La primera Constitución Mexicana fue expedida oficialmente el 22 de octubre de 1814, con el nombre de Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, por el Congreso de Chilpancingo, misma que es conocida como Constitución de Apatzingán. En este documento, por primera vez en la historia jurídica y política de México, se habla de una nación que luchaba por ser independiente; sin embargo, esta Constitución nunca estuvo vigente, aunque dejó un claro antecedente para la instauración del Estado Mexicano. La consumación de nuestra independencia fue oficialmente el 27 de septiembre de 1821, con la entrada triunfante del “Ejército Trigarante” a la capital del país, hecho que junto con el Plan de Iguala (24 de febrero de 1821) y el Tratado de Córdova sentaron las bases del nuevo Estado Independiente. Hubo que esperar hasta el 4 de octubre de 1824 para la promulgación de la Primera Constitución Federal Mexicana, a partir de esta fecha, podemos afirmar que se inicia la estructuración política del pueblo mexicano y la construcción formal de su administración pública. En la Constitución de 1824, se estableció la forma de gobierno federalista y se fomentó la construcción de nuevas instituciones públicas que sustituirían a las estructuras generadas anteriormente. A lo largo de los primeros casi cien años de existencia se expidieron leyes, ordenamientos, decretos y acuerdos dirigidos a consolidar una administración pública eficiente y acorde a las nuevas necesidades y nuevos tiempos. Hubo que esperar hasta el movimiento de Independencia para que se dieran cambios sustanciales en el aparato público de administración, Benito Juárez no pudo consumar su anunciada reforma administrativa, Lerdo lo hizo parcialmente al restablecer la Cámara de Senadores, posteriormente, Porfirio Díaz, se dedicó a promover la construcción de infraestructura necesaria para el crecimiento del país con la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas y atraer inversiones extranjeras con el objetivo de reactivar la economía mexicana.

28

Riva Palacio, Vicente, México a través de los Siglos. Tomo II. Citado por Ignacio Burgoa. Op. Cit. pág. 76.



Con el crecimiento económico en la época de Porfirio Díaz, surgió la clase de burócratas científicos. Entonces, surgieron los primeros intentos por seleccionar a los administradores públicos, a través de la elaboración del catálogo de puestos. Sin dejar de mencionar que la corrupción se fomentó y se mantuvo en muchas áreas de la administración pública. Omar Guerrero, en su obra El Estado y la Administración Pública en México, señala que en la primera mitad del Siglo XIX los pueblos dedicaron sus esfuerzos a alcanzar el establecimiento de las constituciones políticas y en la segunda mitad de ese Siglo surgió el interés por el mejoramiento y el perfeccionamiento de la administración29. México forma parte de esta generación, pues hasta la reforma de Benito Juárez consolidó su administración. Finalmente, el régimen de Porfirio Díaz, a finales del Siglo XIX, logró conformar un sólido y eficiente aparato administrativo, incluso persistió después del movimiento de la Revolución Mexicana, pues sólo se incorporaron instituciones públicas que atendieran las demandas sociales. Por supuesto, sin olvidar que Díaz no permitió la participación política y cometió grandes injusticias en contra de la población, situación que motivó un movimiento revolucionario en contra de la dictadura de Díaz y su grupo selecto de poder. 1.3.4. La Administración Pública en el Estado Posrevolucionario. El periodo posrevolucionario comenzó con la promulgación de la Constitución de 1917 y concluyó hasta principios de la década de los ochenta. El movimiento revolucionario surgió en 1910 prolongándose durante 7 años con un costo social muy grande, incluso de dice que murieron aproximadamente un millón de mexicanos en ese movimiento. Finalmente, se impusieron las fuerzas populares y en la nueva Constitución se establecieron las bases para mejorar las condiciones de vida de la mayoría de la población, a través del gobierno y la administración pública. A partir de esta etapa comienza a formarse en México una estructura administrativa más compleja y de mayores dimensiones. El Estado posrevolucionario hasta la década de los cuarenta comenzó una vigorosa intervención en casi todos los ámbitos de la vida nacional y, en consecuencia, la expansión de la administración pública hasta la década de los ochentas, cuando se inició un redimensionamiento de la administración pública. Omar Guerrero apunta que “[...] la administración pública en el periodo posrevolucionario se distinguió por dos elementos esenciales: primero, el proyecto histórico de consolidación del capitalismo industrial modernizante, para la cual muchas instituciones administrativas se orientaron a ello como tarea fundamental; el segundo, el mantenimiento de las instituciones administrativas con vocación de servicio colectivo –y en lo esencial popular- creadas por los regímenes de la

29

Guerrero, Omar, El Estado y la Administración Pública en México, INAP, México, 1989, pág. 39.



Revolución y que la caracterizan como tal, en convivencia y complementariedad con aquellas otras destinadas al fortalecimiento del capitalismo.”30 El periodo posrevolucionario se caracterizó por el fortalecimiento del Poder Ejecutivo y, en consecuencia, de una administración pública central fortalecida en detrimento de las autoridades estatales, municipales y de los Poderes Legislativo y Judicial. Es importante mencionar que la preocupación por entender y analizar el papel de la administración pública en México, aparece ligada a los análisis del derecho administrativo, donde se encargaron de comprender y explicar al Estado mexicano y su administración pública, como una de sus partes. Para ellos, la función administrativa se realizaba conforme a los fines del Estado. Es decir, la acción del Estado se realizaba dentro del orden jurídico establecido, a través de actos materiales o jurídicos en casos individuales. El aparato administrativo no tenía objetivos propios y sus funciones se consideraban de segunda, pues sólo se trataba de un órgano ejecutor de las tareas que los políticos les confiaban. En el año de 1965 se creó la Comisión de Administración Pública, la cual elaboró un diagnóstico de la administración pública, donde recomendó que cada dependencia contara de manera permanente con una unidad de asesoría técnica, dando como resultado que a partir de esta fecha se desarrollaran las Unidades de Organización y Métodos en casi todas las dependencias del gobierno federal, pero de manera aislada sin un trabajo integral. Finalmente, en 1971 se transformó la Comisión en la Dirección General de Estudios Administrativos, dependiente de la Secretaría de la Presidencia, la cual se encargó de elaborar las Bases para el programa de reforma administrativa del Poder Ejecutivo Federal 1971-1976. Para Francois Pulin la década de los ochentas y noventas para los administradores públicos “[...] serán caracterizadas por la competencia, la eficacia, la flexibilidad y la concertación. Estos conceptos implican desafíos que no corresponden a la tradición de muchas administraciones existentes. Serán realizables en tanto valoricemos el desarrollo de los recursos humanos del sector público, gracias a actividades de formación y perfeccionamiento y en virtud de una movilidad mayor.”31 Durante las décadas anteriores, se habían implantado políticas gubernamentales sin mucho éxito para el desarrollo del país y, en consecuencia, con escasos resultados de operación de la administración pública, dando como resultado un Estado severamente cuestionado. La falta de eficiencia y productividad de las instituciones públicas fueron las características primordiales y las necesidades de transformar las formas de operación se volvieron impostergables.

30

Ibíd... p. 547. 31

Poulin, Francois, El Administrador Público y su Perfeccionamiento, INAP, México, 1980



1.3.5. La Administración Pública a finales del Siglo XX. La Ciencia de la Administración Pública actual, se encuentra en proceso de organización y estructuración ya que cuenta con valiosas aportaciones acumuladas a lo largo de la historia, logrando definir su objeto de estudio, campo de estudio, límites y diversos puntos de vista de diversos autores nacionales. Asimismo, en el Siglo XX la administración pública ha sido estudiada con mayor intensidad, pues existe una larga lista de profesionistas que se han ocupado del estudio de la Ciencia de la Administración. En la década de los noventa sobresalen Omar Guerrero, Luis F. Aguilar Villanueva, Mario Martínez Silva, Ricardo Uvalle Berrones, María del Carmen Pardo, Enrique Cabrero, José Chanes Nieto, Roberto Rives, José Francisco Díaz Casillas, Guillermo Haro Bélchez, José Juan Sánchez, Gildardo Campero, José Luis Méndez, Rolando Barrera y otros tantos Profesores y profesionales de la administración Pública Mexicana. Nuestro país requiere una administración pública acorde a los nuevos tiempos y necesidades del Siglo XXI, un aparato público eficiente y eficaz, compuesto por funcionarios públicos que asuman plenamente su función, con conocimientos del servicio público, con valores éticos, con honradez, con responsabilidad; sólo de esta manera podrá ser una nación con una administración pública moderna y con resultados positivos. Los nuevos tiempos exigen modernizaciones administrativas y políticas, pues la justificación del Estado fuerte por su función social empezó a ser seriamente cuestionado en nuestro país, por la crisis económica que se registró en otros países a principios de la década de los ochenta. Hasta esta fecha, había consenso en general por la intervención plena del Estado, pero el retorno al liberalismo, el declive de la política de masas y el surgimiento de la iniciativa individual transformó profundamente la función del Estado. La eficiencia y la libertad económica se convirtieron en las nuevas banderas de las economías estatales y comenzaron las privatizaciones y el adelgazamiento del Estado. En la década de los ochenta y los noventa comenzó la transformación de los estudios de la Administración Pública en México, con el propósito de unificar tendencias, criterios, conceptos, premisas, métodos, formas, etc. La reforma de la administración pública es una tendencia que se identifica con la modernización de los procesos administrativos, la cultura, las normas, así como todos aquellos aspectos rebasados por la situación actual. Con una sociedad cada vez mas organizada el Estado requiere ampliar sus espacios de actuación, para dar cabida a las organizaciones políticas y civiles. La gobernabilidad supone convivir y compartir las responsabilidades, con una sociedad cada vez más participativa, dinámica, demandante y compleja.



Capítulo II Evolución del Servicio Público Profesional

2.1. El Servicio Público Profesional. El servicio público profesional es el resultado de una serie de procesos tendientes a desarrollar una función pública profesional en un Estado. Se trata básicamente de cuatro etapas:

1. En primer momento, previo al surgimiento de un Estado, existe desconcierto y descontrol, hasta que las fuerzas políticas representativas de la sociedad se ponen de acuerdo y elaboran una Constitución Política que regule en general la vida estatal y fomente el equilibrio de poderes. 2. En la segunda etapa se considera la necesidad de contar con leyes concisas y claras, que regulen las relaciones laborales de los trabajadores en general, así como la relación laboral del Estado con sus trabajadores. 3. Como una tercera etapa, es necesario tener normas específicas que regulen el servicio profesional de carrera, donde se establezcan los procedimientos de reclutamiento, selección, ingreso, promoción, capacitación y separación de los servidores públicos. 4. La última etapa supone que la totalidad de los trabajadores del Estado, en los Poderes de la Unión y en el gobierno, ingresan mediante un procedimiento de selección y se encuentran en un constante proceso de capacitación y evaluación.

Ricardo Uvalle comenta que en la actualidad el Estado mexicano es objeto de una revisión fundamental por las condiciones de transformación de la economía mundial y los avances tecnológicos, pues existen economías abiertas, intercambio comercial a gran escala e innovaciones sin precedentes.32 En este escenario es necesario que el Estado actúe con inteligencia y mesura con el fin de evitar el rompimiento del orden institucional y su relación con la sociedad. Este nuevo Estado, como supremo centro de decisión, debe trabajar sin anular, sin bloquear, sin frenar, sin desarticular y sin inhibir la vida pública. Debe prestar los servicios públicos con eficiencia y con capacidades acreditadas. Jeffrey L. Pressman y Aarón Wildavsky comenta que “Todo el que no aprende de la experiencia está perdido para siempre en un mundo caótico. Repite sus errores, y lo que es peor, carece de los medios para navegar entre las rocas y los bajos de la vida. Un rumbo es tan bueno o tan malo como otro. No puede encontrarle ningún

32

Uvalle Berrones, Ricardo, Las Transformaciones del Estado y la Administración Pública en la Sociedad Contemporánea, IAPEM-UAEM, México, 1998.



sentido a su mundo porque es incapaz de aprovechar sus experiencias pasadas para actuar mejor en el futuro.”33 Si no queremos repetir los errores del pasado, debemos comenzar por transformar las reglas que definen el ingreso de quienes colaboran en las dependencias e instituciones de la administración pública, tanto en el interior como en el exterior del país, así como en los tres ámbitos del gobierno. 2.1.1. Historia de los Empleos Públicos y las Carreras Públicas. La historia de los empleos y las carreras públicas así como su establecimiento, la encontramos con rasgos específicos de cada país, especialmente cuando hicieron su transición de los antiguos privilegios nobiliarios o dinásticos para ocupar puestos públicos, por la introducción de oportunidades iguales a todos los ciudadanos; en el caso de Francia “La Constitución Francesa de septiembre 3 de 1791, heredera de la declaración de los Principios del Hombre y el Ciudadano, estableció como garantía de derechos naturales y civiles que todo ciudadano fuera elegible para ocupar los cargos públicos, sin más distinción que su virtud y su talento.”34 Antes del Siglo XVIII las carreras administrativas fueron desconocidas en Europa y la venta de plazas predominó por un lago periodo. Por ejemplo, en España de 1606, la venta de oficios públicos se había establecido como una fórmula para incrementar los recursos hacendarios. A principios del Siglo XVII los Habsburgo transformaron los puestos públicos de ser una merced real concedida de manera graciosa y gratuita en una renta para la Real Hacienda. En esta etapa histórica encontramos una razón por la cual la administración pública comenzó a llenarse de gente mediocre e improductiva, sin ningún interés, más que el de asegurar su futuro sin mayor esfuerzo. En la historia administrativa de nuestro país, en lugar del mérito, existió “el favor”, “el amiguismo, “el compadrazgo”, “el dedazo”; sustituyendo los procedimientos racionales de ingreso al servicio público. En 1847 se había institucionalizado el ingreso de funcionarios a merced del favor, con un saldo de funcionarios empleados que ignoraban la gramática y la aritmética, no sabían escribir y hablaban mal español. El nuevo milenio exige la adecuación de las estructuras administrativas, considerando las necesidades que generan los tiempos modernos, de adaptar e innovar los modos de actuar para obtener los resultados previstos y contar con un aparato administrativo moderno, eficiente, eficaz, ligero, rápido, modesto, profesional, etc. En fin, la Reforma del Estado y la Reforma Administrativa dependen

33

Pressman, Jeffrey L. y Wildavsky. Implementación, FCE, CNCPAP, A.C., México, tercera edición, 1998, pág. 217. 34

Guerrero, Omar, El funcionario, el Diplomático y el Juez, INAP, Plaza y Valdés, Editores, Universidad de Guanajuato, Instituto de Administración Pública de Guanajuato, México, 1998, pág. 32.



necesariamente de los servidores públicos, quienes son elementos impulsores y factores protagónicos en la administración. 2.1.2. La Formación Histórica de los Servidores Públicos. Para Omar Guerrero, el servidor público es aquel que está normado por un régimen de función pública bajo una ley específica de derecho público o mediante disposiciones equivalentes y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado, es decir, no todos los empleados del Estado son servidores públicos, sólo aquellos que como funcionarios, desempeñan las funciones esenciales que le atañen al Estado. 35 Otra cualidad de los funcionarios es que su labor se realiza de manera permanente mediante una carrera administrativa, donde se requiere de profesionalización con base en la formación y perfeccionamiento continuo. Un aspirante a servidor público debe ser formado para el desempeño de funciones administrativas, para todos los tipos de actividades que existen en la administración pública. Omar Guerrero apunta que en la preparación de un servidor público convergen dos tipos de formaciones distintas: universitaria y administrativa. La primera es de carácter general y abstracto y suele estar aislada de las realidades que se deben enfrentar en la función pública. La formación administrativa se funda en las necesidades prácticas requeridas en el servicio público, con la desventaja de que produce funcionarios sumamente especializados que los conduce a pensar que el objeto de su actividad en la administración pública se reduce a la función que desempeña. El sistema institucional de la formación profesional para el servicio público, en el mundo, cuenta con una larga lista de escuelas e instituciones, donde sobresalen las Escuelas de Administración Pública de estilo francés, los Institutos de Administración Pública en España y Colegios de Servicio Civil en Reino Unido, cuyas tradiciones han inspirado a muchos países, en donde se han establecido organismos similares para la formación de servidores públicos. Entonces “[...] el ejercicio del servicio público consiste en un proceso de aprendizaje continuo, que no se limita al adiestramiento en las funciones específicas del cargo que se ocupa. Es indispensable capacitar al servicio público para que pueda ocupar posiciones no sólo distintas, sino también de mayor responsabilidad.”36 La formación de los servidores públicos además de necesaria es indispensable pues tiene que ver con la vida cotidiana, con las ambiciones personales, metas, proyectos de vida, deseos, sueños, ilusiones, etc., de cientos de funcionarios que dedican su

35

Guerrero, Omar, La formación profesional del servidor público. En el funcionario, el diplomático y el juez. pág.

49. 36

Ibíd... pág. 71.



vida al servicio público. No es solamente una fuente de trabajo, sino un espacio de desarrollo personal y el deseo de servir a la población. 2.1.3. Antecedentes de la Formación del Servidor Público. Omar Guerrero comenta que el servidor público constituye una creación social que emerge junto con el Estado moderno; sin embargo, acota, que en los ancestros podemos encontrar los gérmenes de la preparación comparada con el moderno servidor público, pues Roma impulsó la carrera administrativa, China fue el primero en tener un sistema de méritos y el Imperio Otomano trabajó con la formación administrativa.37 En lo referente a la carrera administrativa, en Roma y Bizancio podemos encontrar el desarrollo máximo del servidor público. En el Alto Imperio encontramos la genealogía de la carrera administrativa incluyendo procedimientos formales de promoción y tabuladores de sueldos. En Roma, además de linaje y sangre, se requería mérito y lealtad institucional para ingresar a la administración pública ya que la carrera administrativa ofrecía prestigio y reconocimiento social. Asimismo, el tabulador de salarios ofrecía definir con claridad el lugar jerárquico que ocupaba el funcionario en la estructura oficial, situación que no tenía precedentes. Juan Bodino concibió la perpetuidad y el carácter ordinario del oficio como un doble aspecto institucional: objetividad burocrática y subjetividad estamental; carácter público y herencia feudal. Sin embargo, en el Siglo XVI, los oficios transitaron de su condición estamental hacia un estatuto de función pública. Es aquí, con la gradual transición de los oficios, donde encontramos la base histórica de la carrera administrativa en la cultura política occidental. Para Omar Guerrero el sistema de méritos en los Imperios Chinos son célebres, pues el ingreso de los servidores públicos estaba sujeto a un riguroso proceso de selección, como se establece en la trilogía Tratado de Exámenes, Tratado de Funcionarios y Tratado del Ejército. El Ministerio de Funcionarios tenía las atribuciones de expedir los grados de los mandarines y los nombramientos de los cargos, así como los títulos de los nobles, los príncipes y los títulos honoríficos. Una de las funciones más importantes era la de realizar los exámenes para el ingreso a los cargos, así como exámenes doctorales. El examen de méritos hacia sobresalir cuatro cualidades de los funcionarios: la reputación, con base en la virtud y la justicia; la integridad y circunspección; la igualdad e imparcialidad; y la diligencia. Asimismo, el punto máximo al que se aspiraba era estar dotado de 27 perfecciones, hasta llegar al nivel máximo superior. Sin duda, fue un sistema de méritos bastante completo y novedoso.

37

Guerrero, Omar, Genealogía del servicio público: de la servidumbre a la profesionalización. En el funcionario, el diplomático y el juez. pág. 73.



En lo que respecta a la Formación Administrativa, el Imperio Otomano dejó un legado de formación administrativa bastante sui generis, que se trató de un despiadado e inhumano proceso de reclutamiento de infantes, que fue aceptado por los pueblos, pues la formación era fuente de prestigio y crecimiento para los reclutas. Este sistema actuó durante siglos con bastante eficiencia. La formación iniciaba con la conversión del joven al Islam, se tomaba su alma para estar al servicio de Alá. La formación tenía un sentido escolar, además recibían instrucciones en otras áreas de conocimiento. En un segundo proceso de selección, se escogía a uno de cada diez novicios para ingresar a un programa mucho más complejo, basado en la formación intelectual, cuyo destino era la ocupación de alguno de los puestos de alto mando del ejército o cargos superiores del gobierno. Esta selección era definitiva, pues los que no eran seleccionados eran destinados a ocupar puestos medios. En esta etapa comenzaba la carrera administrativa, y podía concluir con el cargo de Gran Visir. El escalón más bajo era de escudero, que se ocupaba al egresar del Colegio a los 25 años, después seguía la Guardia Noble o las administraciones provisionales, la caballería o la guardia imperial. Europa ha sido tierra fértil donde se encumbra la formación profesional de los servidores públicos, es ahí donde encontramos las primeras escuelas de formación de funcionarios modernos. La formación de los servidores públicos en Europa comenzó desde el Siglo XVIII, consolidándose en el Siglo XIX, justamente con la desaparición de los Estados absolutistas y el surgimiento de los Estados democráticos de derecho y la consecuente formación de las modernas administraciones públicas. Para Omar Guerrero el problema central de la formación de los servidores públicos se encontraba en las cualidades que debían tener para el adecuado ejercicio de sus funciones. Dicha formación se entiende por conocimiento científico general y conocimiento experimental particular.38 Otra de las cualidades enseñadas en esta etapa de la formación de funcionarios públicos era la retórica y la elocuencia. La primera se considera como el arte de hablar bien y escribir con elegancia, es decir, el arte del discurso persuasivo. La elocuencia es la capacidad de medir sus palabras y la capacidad de escuchar, es aquí donde surge la audiencia de los ministros. 2.2. Experiencias Internacionales en la Formación Profesional de los Servidores Públicos. La formación profesional de los servidores públicos debe ser una labor de los Estados, cuyo propósito es reclutar y mantener actualizados a sus cuadros administrativos, en el primer nivel como a los trabajadores operativos. Los requisitos

38

Guerrero, Omar, Origen de los procesos de la formación en el seno de la administración Pública. En el funcionario, el diplomático y el juez, pág. 95.



de conocimientos, vocaciones, habilidades, capacidad, entre otros, no es labor sencilla pero es el camino para contar con una función pública profesional. Dicha formación encontró distintos matices en cada país, sin embargo, es posible rescatar experiencias valiosas y elementos generales. Europa es considerada la región modelo por excelencia en materia de profesionalización de servicio público, pues su tradición data desde el Siglo XVIII, cuando comenzaron las primeras universidades de enseñanza de las ciencias camerales. En cada país encontramos un rasgo característico de la formación de los servidores públicos. Por ejemplo, en Francia predomina el estudio de las ciencias políticas, en Alemania el estudio del derecho y en Estados Unidos la formación universitaria. 2.2.1. El Modelo Francés. En Francia el rasgo característico de los estudios de formación de los funcionarios públicos lo encontramos en las ciencias políticas. El servicio civil francés, destinado a contar con un servicio público profesional, es de los más centralizados y controlados en el mundo. Su tarea comenzó a principios del Siglo XIX, básicamente para remediar las injusticias y desigualdades existentes, así como el creciente sindicalismo. Guillermo Haro Bélchez, observa que antes de la Segunda Guerra Mundial, en Francia sólo existían reglamentaciones propias para algunos cuerpos de funcionarios, como son: ordenanzas reales para los empleados de granjas bajo el antiguo régimen; cuerpo de asuntos extranjeros y la Ley del 19 de mayo de 1834 sobre la situación de los oficiales de tierra y mar.39 Una de las instituciones fundamentales para el avance en la profesionalización de los servidores públicos en Francia, es sin duda la Escuela Nacional de Administración (ENA), la cual nació el 9 de octubre de 1945, con la función de reclutar técnicos en los servicios administrativos, quienes eran preparados para la ejecución administrativa y los trabajos corrientes, constituyendo los cuadros superiores de la administración central y de ciertos servicios públicos. Por otra parte, en 1945 se creó la Dirección General de la Función Pública y el Consejo Permanente de la Administración Civil, en 1946 se establece el primer Estatuto General de Funcionarios y sus Reglamentos de aplicación. El Estatuto fomentó la innovación de la función pública a través del Consejo Superior de la Función Pública y las dos nuevas categorías de organismos: las comisiones administrativas y los comités técnicos paritarios. Para 1959, se modificó el Estatuto General de Funcionarios y se elaboraron seis nuevos reglamentos de administración pública:

39

Haro Bélchez, Guillermo. Servicio Público de Carrera: tradición y perspectiva”. INAP-Porrúa, México, 2000, pág. 102.



I. Consejo Superior de la Función Pública. II. Las Comisiones Administrativas y los Comités Técnicos Paritarios. III. La calificación y el ascenso. IV. Las situaciones y el cese de funciones. V. La aptitud psíquica para la admisión a los empleos. VI. Los comités médicos y licencias y el procedimiento disciplinario.

En 1983 con las reformas socialistas, se modificó el estatuto de 1959, en lo relativo a la competencia, papel y funcionamiento de los organismos paralelos, el ejercicio de los derechos sindicales y los principios permanentes del desempeño de cargos públicos. Sin duda una reforma sustancial. En principio se conservó el sistema unificado de garantías de los funcionarios del Estado y la función pública pasó a ocupar un lugar preponderante con las leyes del Estatuto General. Posteriormente en el año de 1989 el Primer Ministro planteó la renovación del servicio civil, debido a que la modernización de los servicios públicos, la reestructuración de las políticas laborales, la rendición de cuentas y la nueva política orientada a los usuarios requería adecuar los métodos de manejo de los recursos humanos. Esteban Moctezuma comenta que actualmente existen tres servicios civiles en Francia: el del gobierno central, el del gobierno local y el del Ministerio de Salud. Sin embargo existen aspectos comunes para el ingreso y la promoción. Los resultados de los exámenes en los concursos determinan la asignación del Ministerio correspondiente. Los candidatos que obtengan mayor calificación se les asignará el Ministerio de Finanzas, por ser el más atractivo, laboralmente.40 2.2.2. El Modelo Español. En España, el servicio civil, busca generar un servicio público profesional, pues se trata de uno de los más antiguos en Europa. Su labor comenzó en el Siglo XIX, en la etapa de transición del régimen absolutista hacia un nuevo estado de derecho. Según Omar Guerrero41, el servicio público español en el Estado absolutista, se realizaba en edad tempana del candidato y tenía carácter de meritorio. El proceso consistía en una pasantía con apoyo de funcionarios experimentados y después de aproximadamente seis años de preparación pasaba a ocupar el puesto de escribiente de número, superior oficial, oficial mayor y secretario del Rey.

40

Moctezuma Barragán, Esteban y Andrés Roemer, Por un gobierno con resultados. El servicio civil de carrera: un sistema integral de profesionalización, evaluación y desempeño de los servidores públicos en México. FCE, México, 1999, pág. 150. 41

Guerrero, Omar, El programa de formación administrativa en España. En el funcionario, el diplomático y el juez, pág. 209.



Guillermo Haro Bélchez42 observa que en la obra de Dou y Bassols (1800) se destaca lo siguiente:

Los nombramientos deben preceder de la autoridad suprema.

El empleo es perpetuo, debiendo perseguir y la utilidad pública.

Sueldo proporcional al trabajo.

Los empleos temporales obligan a los candidatos a cumular méritos.

La perpetuidad de la posibilidad de un aprendizaje completo acerca del empleo.

Los empleos se otorgan por virtud y letras: el mérito primero y después la nobleza.

Los empleos se crean para atender las necesidades del Estado. A partir de la promulgación de la Constitución española de 1837, se estableció el ingreso universal para laborar en la administración pública a todos los españoles, según sus méritos y su capacidad. Fue hasta el año de 1852 cuando se introdujo por primera vez la carrera administrativa, estableciendo que para la provisión de empleos públicos debían prevalecer consideraciones de interés público y no de tipo político. A finales del Siglo XIX, en España se desarrolló la tendencia a la integración de cuerpos especiales de funcionarios y, poco a poco, comenzó la exigencia de títulos administrativos, preparación administrativa y aptitudes específicas para la administración pública. Además, cada cuerpo se encontraba regido, desde entonces, por una disposición orgánica a modo de estatuto, donde se fijaban las funciones, derechos y deberes. Incluso se estableció que el ingreso a la función pública debía ser mediante concurso de oposición libre. La carrera administrativa suplía la falta de estabilidad, pues no existía un principio de inamovilidad; sin embargo en 1876 se estableció este principio para algunas dependencias. A finales de los años 50 se encontraba consolidada la función pública española, pues ya había ingreso por oposición, proporciones por antigüedad, inamovilidad, jubilación, pensión, entre otras. En los años de 1963 y 1964 se reorganizó el servicio público español, a través de la ley de Bases de Funcionarios Civiles del Estado. En el año de 1978, después de la dictadura franquista, se promulgó una nueva Constitución, en donde se hicieron referencias expresas de los conceptos de funcionario y función pública. Se definió a la administración pública como una organización al servicio de los intereses generales y que actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, conforme a derecho. Se señaló que para el acceso a la función pública se debía

42

Haro Bélchez, Guillermo. Servicio Público... Op. Cit. pág. 79.



contar con méritos y con capacidad; incluso se otorgó el derecho de sindicalización a los funcionarios y garantías de imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. Desde 1984 todo el personal al servicio de la administración del Estado tendrá dependencia orgánica de la Presidencia del Gobierno, sin prejuicio de las que tengan asignadas. Los órganos superiores de la función pública son el gobierno, el Presidente del gobierno, el ministro de la Presidencia, Ministro de Economía y Hacienda, Comisión Superior de Personal, Consejo Superior de la Función Pública, Comisión de Coordinación de la Función Pública y delegados del gobierno y gobernadores civiles. El Consejo Superior de la Función Pública es un órgano superior colegiado de coordinación y consulta de políticas de la función pública, así como de participación del personal al servicio de las administraciones públicas. La Comisión de Coordinación de la Función Pública es un órgano técnico encargado de coordinar la política del personal administrativo del Estado y de las comunidades autónomas, para formar el plan de oferta de empleo público y proponer las medidas necesarias para cumplir las normas. En 1997 surgió un anteproyecto de la Ley Reguladora del Estatuto Básico de la Función Pública, con el propósito de agilizar y flexibilizar la gestión del personal, así como motivar y estimular a los servidores públicos para que asuman una mayor responsabilidad ante los ciudadanos, utilizando racional y eficientemente los medios disponibles. 2.2.3. El Modelo Alemán. La formación profesional del servidor público tiene su origen en las universidades Alemanas, asimismo esta formación profesional alemana estuvo fundada en un ambiente generalizado de enseñanza de la administración pública, en donde se incorporaron profesores cameralistas. Sin embargo, la base de la formación profesional de los servidores públicos, ha sido el estudio del Derecho. Cuyo antecedente lo encontramos desde el Siglo XVIII, con los rasgos característicos que aún hoy en día dominan: el servicio preparatorio como preámbulo del ingreso a laborar en la administración pública, los concursos de ingreso, la formación universitaria previa y el perfeccionamiento dentro del servicio. Omar Guerrero señala como antecedentes, la introducción de exámenes de ingreso a la administración pública alemana, en 1770 se dispuso que los altos servidores públicos se reclutaran entre los juristas y los letrados; asimismo, se estableció la separación entre los servidores públicos superiores y los subalternos. Sin embargo, desde principios del Siglo XVIII, se estableció en las cámaras administrativas el servicio preparatorio. Este servicio se personificó en un novicio denominado Auskultator, conocido como aspirante al servicio público. Federico El Grande propuso que hubiera cuatro Auskultatores en cada cámara, para ser



formados como próximos servidores públicos. La formación era exclusivamente de carácter práctico, pues no se solicitaban estudios universitarios previos, lo que se reducía a un proceso de entrenamiento basado en aprender algunas tareas cotidianas del servicio público. Hasta el año de 1770 se creó la Real Comisión de Exámenes, con la función de realizar pruebas de ingreso para los cargos superiores, que se realizaban en el servicio con la supervisión de un funcionario veterano. El Rey Federico constituyó un plantel de cadetes en donde se formaban a los futuros funcionarios superiores, quienes laboraban temporalmente en el Directorio General como aprendices. Las acciones de Federico El Grande eran impulsadas por sus quejas de falta de talentos administrativos en el servicio público, pues estaba seguro de que era difícil encontrar candidatos idóneos para los altos cargos de la administración pública. Además de sistemas de exámenes, el noviciado de Auskultatores y el plantel de pretendientes, los aspirantes al servicio público superior debían ser admitidos por el Presidente del Gobierno, quien a su libre albedrío calificaba las cualidades personales del aspirante. También se formó un incipiente principio de estabilidad en el cargo, a través de un sentido de honor de cargo y la garantía de un juicio justo en caso de acusación. La perversión del servicio público comenzó con los requisitos establecidos para el ejercicio del servicio público, pues se exigió la nacionalidad alemana, formación universitaria, ser de raza aria y apoyar sin reservas al Estado. Existió la posibilidad de separar definitivamente o temporalmente aquellos funcionarios considerados peligrosos, sin atender a procedimientos judiciales. Finalmente, al término de la Segunda Guerra Mundial, se suprimieron los requisitos exagerados de ingreso al servicio público, y se restauraron los principios tradicionales del funcionario público germánico. En la actualidad, Alemania se mantiene fiel a la tradicional estrategia integral de formación y capacitación para los funcionarios públicos. El derecho que rige a la función pública es de competencia de la federación germánica, aún para los funcionarios locales. Sin embargo, la federación no tiene facultades para regular el derecho de los funcionarios territoriales. Es decir, corresponde a la federación la promulgación del marco normativo legal, y se extiende hasta la representación corporativa de los trabajadores y sus retribuciones. 2.2.4. El Modelo Norteamericano. En Estados Unidos de América la formación profesional de los servidores públicos se sustenta en el sistema universitario, es considerado uno de los sistemas más avanzados y modernos en el mundo, con un amplio desarrollo dentro del estudio de las Ciencias Administrativas. Guillermo Haro Bélchez observa que los primeros años del nuevo Estado Americano, tras la Constitución, estuvieron caracterizados por una función pública competente y



libre de corrupción, en donde incluso se intentó regular a los funcionarios, imponiendo la política de rotación de cargos.43 Desde 1828 hasta 1861, la administración pública se caracterizó por graves irregularidades, pérdida de eficacia y prestigio. Omar Guerrero comenta que los Partidos Políticos carecían de convicciones y se reducían a organizaciones a la caza de cargos públicos con programas de gobierno instantáneos para cada elección lo que propiciaba que la lucha política se realizara al interior de los partidos con miras a obtener la nominación, debido a que el Presidente electo disponía de 400 mil puestos para otorgarlos a personas cuya única calificación era haber sido útiles al Partido.44 En 1868 surgió el grupo conocido como reformadores del servicio civil quienes promovieron el establecimiento de un nuevo sistema para la selección adecuada de los funcionarios públicos. Se creó la Junta Asesora del Servicio Civil, después llamada Comisión del Servicio Civil, por medio de la cual se estableció formalmente el sistema de méritos para la función pública. Las modificaciones hechas tenían que ver con el acceso a la función pública, la permanencia en los cargos, considerando capacidad, edad, sexo y conocimientos. En la década de los setenta el Servicio Civil estadounidense presentaba algunos defectos, entre ellos podemos mencionar los siguientes: inadecuada provisión de cargos políticos, carencia de neutralidad política de personal de carrera y la confusión de las funciones de la Comisión del Servicio Civil. En 1978, el Presidente Carter promovió una profunda reforma de la estructura institucional y su régimen estatutario, en este marco, se aprobó la creación del Servicio Ejecutivo Superior como un programa de carreras para ejecutivos superiores, constituido por un cuerpo de administradores generalistas cuya cualidad singular era su capacidad de desempeño, en donde se engloba a los puestos con funciones directivas en el ámbito federal. Las reformas de Carter buscaban fomentar:

La función pública debe reflejar la voluntad del pueblo.

Selección y promoción imparcial de los empleados de gobierno.

El estatuto personal debe facilitar la capacidad de los directivos.

El gobierno debe convertirse en empresario modelo, reclutando para ello a las personas más capacitadas.

Los objetivos de Carter fueron los siguientes:

Fortalecer los derechos de los funcionarios.

43

Haro Bélchez, Guillermo, Servicio Público de Carrera: tradición y perspectivas. INAP-Porrúa, México, 2000,

pág. 113. 44

Guerrero, Omar, Los Estados Unidos de América. En el funcionario, el diplomático y el juez, pág. 315.



Proporcionar incentivos y oportunidades a los funcionarios para mejorar la eficiencia y la sensibilidad de la administración federal.

Reducir los trámites administrativos del sistema de administración del personal.

Promover la igualdad de acceso a los cargos.

Mejorar las relaciones trabajo-dirección. Se entiende por funcionario público en Norteamérica al representante fiduciario sometido al control de sus representados, el pueblo. Asimismo, sobresale la ausencia de un estatuto unitario función pública, que permita la unificación de criterios en materia de reclutamiento, remuneraciones, clasificación, jubilaciones, etc. El Servicio Profesional de Carrera Norteamericano se caracteriza por:

La Constitución norteamericana señala que los nombramientos discrecionales serán sometidos a la aprobación del Senado. Sin embargo, le otorga al Presidente una importante responsabilidad en cuestión de personal, a través de una amplia discrecionalidad sobre ello.

El régimen federal vigente en materia de función pública se encuentra en numerosas leyes de servicio civil en los Estados y en algunos municipios.

El procedimiento para cubrir vacantes se encuentra expresado en cada una de las Constituciones locales.

El sistema de méritos es la forma común de ingresar al servicio público.

La Junta de Protección del sistema de Mérito, es una estructura institucional con funciones jurisdiccionales y de control, con la responsabilidad de atender los recursos interpuestos por los funcionarios sobre actos que le perjudiquen.

El Servicio Ejecutivo Superior es un sistema de dirección de personal de los niveles superiores de la administración pública federal, sometida a la Oficina de Dirección de Personal, tiene como objetivo evaluar el rendimiento profesional continuamente.

2.2.5. Experiencias Latinoamericanas. Los países en América Latina, en su mayoría, viven con la presión de la deuda externa, largas crisis económicas, políticas y sociales debilitando considerablemente sus administraciones públicas. El desarrollo de las naciones ha dependido básicamente de la capacidad de sus funcionarios para superar los momentos de crisis. En general los sistemas de reclutamiento, selección y promoción de las administraciones latinoamericanas se encuentran ausentes y en algunos casos, confusos o incompletos. No se observa un trabajo de coordinación y sistematización que permita el desarrollo de cada uno de los países y en consecuencia, el crecimiento de la región. En el Siglo XIX la formación profesional de los servidores



públicos se encontraba a cargo de las universidades, pero a partir de la segunda mitad del Siglo XX, comenzaron a crearse escuelas especializadas en la formación para la función pública. Omar Guerrero comenta que Argentina es uno de los mejores ejemplos de los esfuerzos por profesionalizar el servicio público. Desde 1957 la estabilidad de los servidores público fue garantizada constitucionalmente; sin embargo, desde ese año los gobiernos han dictado leyes de prescindibilidad de los servidores públicos y así poder realizar despidos discrecionales.45 En 1986 se ejecutó un programa de rescate a la carrera administrativa con el propósito de incrementar la profesionalización del servicio público, innovar y crear nuevas oportunidades para los funcionarios. Asimismo, se establecieron procedimientos para asegurar la objetividad, igualdad y la transparencia en el ingreso público. El programa de formación y capacitación de funcionarios públicos se encargó de la formación de recursos humanos que aspiraran a ser administradores públicos e ingresar al servicio de carrera. Para ingresar a la carrera es necesario aprobar un estricto proceso de formación y todos ingresan en el menor grado de jerarquía. En 1990 el Programa de Modernización Administrativa propuso lo siguiente:

Reducir oficinas y congelar contrataciones.

El Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa era el responsable de formular y aplicar la reestructuración de la administración pública.

Se crearon nuevas estructuras orgánicas homogéneas para toda la administración pública.

La reforma al servicio público siguió tres grandes líneas: reducción de empleo; creación de un sistema general de administración de recursos humanos, y; el establecimiento de programa de formación y capacitación de funcionarios públicos. Durante la segunda mitad del Siglo XX, en Colombia se realizaron algunos esfuerzos por profesionalizar a los funcionarios públicos colombianos, implantando un servicio civil con el propósito de mejorar los servicios públicos y ofrecer estabilidad con base en el mérito. Los colombianos tomaron como referencia el modelo francés, incluyendo los controles centralizados. Esteban Moctezuma comenta que la Comisión Nacional de Servicio Civil es el área responsable de vigilar el cumplimiento de la normatividad en materia de recursos humanos.46

45

Guerrero, Omar. La escuela profesional del servicio público en Argentina. En El funcionario, el diplomático y el juez. pág. 237. 46

Moctezuma Barragán, Esteban y Andrés Roemer. Op. Cit. pág. 78.



La Escuela Superior de Administración Pública es una institución sui generis, pues presta asesoría, consultoría e información sobre normatividad y aplicación de técnicas administrativas en el sector público nacional, en los distintos niveles de gobierno. Tiene el doble carácter de ser un centro universitario de enseñanza y una escuela profesional de gobierno para la formación, capacitación y perfeccionamiento de los servidores públicos. Colombia, cuenta con una Universidad de Estado, con valiosos programas de enseñanza y formación de Administración Pública, que comprende carreras cortas, pre-grados y post-grados. Su combinación de formación de funcionarios, labores de consultoría, asistencia técnica, divulgación de conocimientos y enseñanza a distancia, la convierten en una de las instituciones de formación más importante de la región. En el caso chileno, según Esteban Moctezuma y Andrés Roemer, encontramos prácticas comunes con otros países latinoamericanos, con relación al manejo del servicio civil. El Nuevo Estatuto Administrativo, emitido en 1989, excluye a los mandos superiores de la administración pública del servicio civil, pues el alcance de la Ley Chilena engloba a los puestos bajos hasta el puesto de Jefe de Departamento, y desde este puesto hasta el puesto del Ministro son denominados de confianza, de manera similar en nuestro país. 47 En Chile, los puestos menores se ubican en el sistema de profesionalización de los empleados públicos los cuales son equivalentes a los trabajadores de base en México, con la distinción que no se pueden sindicalizar, ya que la Ley se los prohíbe y solamente se encuentran afiliados a la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), misma que tiene el carácter de asociación pero que en el fondo funciona como un sindicato. El ingreso al servicio civil es por concurso en donde se consideran la formación profesional y la experiencia, la decisión final la toma el comité de selección. El ingreso para los funcionarios y el personal contratado por honorarios son responsabilidad de los titulares de las dependencias y pueden ser removidos por medio de una petición de la autoridad que le otorgó el nombramiento.

47

Ibíd... pág. 63.



Capítulo III El Servicio Público Profesional en México.

Proceso Evolutivo y Contexto Actual 3.1. La Función Pública en México. ¿Qué es la función pública? La función pública es el Estado en acción. El objeto del derecho administrativo es la administración pública, en todas sus manifestaciones, externas e internas, jurídicas y no jurídicas. El derecho administrativo mexicano señala que: “lo que el Estado debe hacer, se define por el conjunto de normas que crean órganos, fijan su funcionamiento y los fines que deben alcanzar”.48 En la administración pública, la función administrativa consiste en tomar decisiones particulares, creadoras en situaciones concretas, encaminadas a la satisfacción de necesidades de interés público, necesidades sociales o colectivas. En este contexto, la función administrativa no es un servicio público, es una estructura de poder público. Entonces podemos entender a la función pública como un concepto de institución, el ejercicio de las funciones legislativas, judiciales y administrativas del Estado; en cambio, el servicio público es la materialización de la función pública, además de ser una parte de la función pública, es la realización de los servicios públicos. El servicio público en México es la actividad que desarrollan los trabajadores de las dependencias de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en el caso del gobierno federal, el ámbito central y descentralizado, asimismo en los Estados y en los municipios; en general se trata del servicio que prestan los servidores públicos. En México el servicio público conforme a nuestra legislación puede ser directo, a través de la administración pública centralizada, o indirecto a través de la administración pública descentralizada, las empresas de participación estatal y los particulares a través del régimen de concesión. La Ley es la fuente más importante del derecho administrativo, la Constitución y las leyes ordinarias son la base de los asuntos administrativos. En este sentido los funcionarios se encuentran obligados a ejercer el servicio público de acuerdo con los mandamientos de la Ley, porque la Ley circunscribe en forma estricta la actuación de los funcionarios. Según Andrés Serra Rojas la función pública es el conjunto de deberes, derechos y situaciones que se originan entre el Estado y sus servidores, pues la actividad estatal requiere de personal administrativo ya que la administración pública se compone esencialmente de hombres. 49 La Suprema Corte reconoció la Función Pública en 1959.

48

Serra Rojas, Andrés, Derecho Administrativo, Edit. Porrúa, México, 1992, pág. 23. 49

Ibíd... pág. 359.



Los trabajadores al servicio del Estado o empleados públicos encuentran su protección jurídica en el aparato B, del artículo 123 Constitucional. En cuanto a su denominación jurídica, la tendencia es llamarlos trabajadores, tanto en dicho artículo Constitucional como en la Ley del ISSSTE y en la Ley Federal de Trabajadores del Estado. Por otra parte los funcionarios y empleados públicos del Estado se encuentran sometidos a diversos regímenes jurídicos, de acuerdo a la Institución en donde se encuentren laborando, pues existen diversos tipos de trabajadores y de regímenes, clasificándose en:

a) Trabajadores al servicio del Estado sometidos al apartado B del artículo 123 Constitucional, y la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado. Es personal de la administración pública centralizada, desconcentrada y algunas entidades descentralizadas. b) Trabajadores al servicio del Estado sometidos al apartado A del Artículo 123 Constitucional, y la Ley Federal del Trabajo. Es personal de la administración pública descentralizada. c) Trabajadores al servicio del Estado sometidos a la Ley Federal del Trabajo. Es personal de la administración pública de empresas de participación estatal. d) Trabajadores al servicio del Estado que laboran en sociedades nacionales de crédito, se rigen por el artículo 123 Constitucional, apartado B, fracción XIII, Bis. e) Trabajadores al servicio del Estado sometidos a un régimen especial jurídico, como es el personal militar, marinos, miembros del servicio exterior, entre otros.

Por su naturaleza jurídica se clasifican en: trabajadores de confianza y de base. Por su nombramiento existen cuatro tipos: definitivo, interino, provisional, por tiempo fijo o por obra determinada. Por su naturaleza presupuestal: Trabajadores al servicio del Estado señalados en el presupuesto de egresos de la Federación. Trabajadores al Servicio del Estado denominados supernumerarios, contratados a cargo de partidas especiales para el desempeño de labores extraordinarias de carácter temporal. Por su régimen contractual se dividen en dos tipos: trabajadores a lista de raya y trabajadores por contrato. 3.1.1. El Servicio Público en México. El Servicio Público es el medio por el cual el gobierno realiza actos, para atender los requerimientos de la sociedad, es el canal por el cual la sociedad obtiene respuestas del gobierno. El servicio público lo realizan trabajadores al servicio del Estado, con responsabilidades establecidas en la Ley, vocación y espíritu de servicio. El servicio público entonces, se encarga de transformar a la sociedad en la dirección que el gobierno estatal le indique.



El progreso del servicio público en México ha sido lento pero con avances importantes; éste se compone de funcionarios públicos que provienen de diversas propuestas y con distintos fines y propósitos. No existe una carrera administrativa integral en la administración pública, tan solo existe la formación de algunos funcionarios en algunas dependencias específicas. La gran mayoría son funcionarios públicos designados por sus relaciones políticas o por su cercanía con los grupos en el poder. Al revisar nuestra historia podemos encontrar las razones y los orígenes de nuestro presente, de la misma manera podemos descubrir fugaces esfuerzos por impulsar la carrera administrativa en nuestro país. 3.1.2. Antecedentes del Servicio Público en México. En la etapa prehispánica, las culturas nativas contaban con organizaciones muy claras, donde los ancianos tenían autoridad sobre los demás y se respetaban por tradición. Posteriormente, en la etapa colonial fuimos objeto de explotación y manipulación. Desde aquella época, comenzaron a crearse instituciones públicas, similares a las que existían en Europa. La administración pública colonial se puede decir que era una extensión de la administración pública española, que transitó hacia una administración pública independiente, donde inevitablemente conservaron los cargos y las características del pasado reciente. Omar Guerrero observa que la génesis de la carrera administrativa en nuestro país tiene sus raíces a mediados del Siglo XVIII, con el establecimiento de la Secretaría de la Cámara del Virreinato de la Nueva España.50 Antes de esta fecha, la administración pública se componía de poco menos de un centenar de personas, dedicadas primordialmente a tareas de la hacienda pública y judicial, al frente de las instituciones creadas por los españoles. El desarrollo de la carrera administrativa en México tuvo su primera etapa en el periodo comprendido de 1756 a 1821, etapa donde se combinó el crecimiento de la administración pública junto con su gradual profesionalización que dio como resultado que en el año de la independencia, alrededor de 500 oficiales y escribientes se encontraban dentro de una carrera administrativa. 3.1.3. El Servicio Público en el México Independiente. La etapa del México Independiente se vivió en desorden, sin orientación puesto que las instituciones fueron creadas para otros propósitos y fines. No se tiene experiencia, abundó la falta de preparación profesional y repercutió la falta de orientación nacional hacia un objetivo.

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Guerrero, Omar, En el funcionario, el diplomático... Op. Cit. pág. 433.



En un primer momento la administración pública inició la tarea de nombrar a sus servidores públicos, elaborar leyes y reglamentos que regularan las relaciones entre el Estado y los gobernados; en otras palabras, la primera tarea fue establecer una organización política. Guillermo Haro observa que en realidad México no estaba preparado para la libertad política, pues los 300 años de la colonia solo propició caos y confusión administrativa.51 En 1829 comenzó el proceso de eliminación del régimen de propiedad privada de los cargos públicos, a través de la cesantía, que consistía en que los nuevos nombramientos no creaban garantías de estabilidad en los empleos. En 1833 se autorizó al Presidente de la República para remover a todos aquellos trabajadores públicos que no merecieran su confianza, aunque esta disposición fue derogada posteriormente. Para 1838 era motivo de preocupación para muchos funcionarios públicos, principalmente para aquellos de alto nivel. Es importante comentar que el derecho de propiedad, sobre los cargos públicos, había actuado como un principio de estabilidad laboral y contribuía a que sus titulares actuaran en beneficio de la mayoría como muestra de agradecimiento; sin embargo, pronto sería eliminado ese resquicio que quedaba como prueba de la existencia de la carrera administrativa. Para el 31 de diciembre de 1855, en la Ley de Presupuesto se suprimieron los cargos en propiedad privada, transformándolos en comisiones revocables en cualquier momento. Con esta medida se terminó con la posibilidad de contar con estabilidad en el cargo, ascenso dentro de la escala, sueldos justos, pensión para viudas y huérfanos. Para Omar Guerrero, el 31 de diciembre de 1855 se expidió el certificado de defunción de la incipiente carrera administrativa en México. El Presidente Benito Juárez hizo su mejor esfuerzo por atraer a los mejores hombres y mujeres a la función pública, incluso se promulgaron normatividades al respecto, con el propósito de fortalecer las facultades del ejecutivo e intentar la reforma administrativa. La reforma de Juárez fue el primer gran paso para la formación de un aparato administrativo congruente con las necesidades del país. Finalmente, cabe mencionar que en el Siglo XIX para nuestro país se caracterizó por su inestabilidad administrativa, pero la experiencia adquirida durante este periodo, fue sustancial para la formación de la República Mexicana en el Siglo XX. 3.1.4. El Servicio Público en México Posrevolucionario. La Revolución Mexicana puso en evidencia la falta de atención a los sectores obrero y campesino. A partir de la Constitución de 1917 se establecieron las bases del Estado mexicano moderno y de la administración pública, que intentaba responder a las demandas sociales a través de una gran cantidad de estructuras burocráticas,

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Haro Bélches, Guillermo, Servicio Público de Carrera: tradición... Op. Cit. pág. 38.



que para la década de los ochentas se trataba de una estructura enorme, compleja, corrupta y sin control. En el Siglo XX encontramos el Servicio Civil de Carrera, con posibilidades reales de implementación, pero por distintas razones frustrada hasta nuestros días. Omar Guerrero apunta que los gobiernos revolucionarios se caracterizaron por la tendencia a la profesionalización de los servidores públicos, en tres vertientes: impulso del servicio civil por parte del gobierno y los trabajadores; los programas de formación de los servidores públicos dentro de las Universidades; y la consolidación del servicio exterior, como el aspecto más progresivo del servicio civil. 52 Entre 1924 y 1934 se dieron pasos importantes a favor de la carrera administrativa, especialmente en la Secretaría de Relaciones Exteriores y el Departamento de Contraloría. El restablecimiento de la carrera administrativa en la Contraloría se dio precisamente en esa dependencia, recién creada en 1917, donde encontró la mejor disposición para adecuarse a los requisitos establecidos por la incipiente carrera, como el examen de ingreso, la promoción por méritos y el escalafón que propiciaban estabilidad laboral, la reducción de personal y eficacia. En abril de 1934 el Presidente de la República, expidió un acuerdo presidencial para el establecimiento del servicio civil que otorgaba estabilidad laboral, salvo que por causa grave ameritaba su separación del cargo. El decreto respondió a las demandas de los servidores públicos, puesto que obtenían la estabilidad y la permanencia en el cargo, sin embargo se excluyó a los servidores públicos de primer, segundo y tercer nivel lo que redujo a la posibilidad de una carrera administrativa amplia. En este decreto se hizo la primera distinción entre los trabajadores de base y los de confianza, en donde se otorgó amplia protección al personal de base. Para el año de 1943 se creó la comisión intersecretarial del gobierno federal, para elaborar y llevar a cabo un plan coordinado de mejora en la organización pública, donde se proponía suprimir servicios no indispensables, mejorar el rendimiento del personal, así como dar agilidad a los trámites y maximizar el aprovechamiento de los recursos públicos. En 1956 inició sus actividades el Instituto de Administración Pública Mexicana, (posteriormente se convertiría en Instituto Nacional de Administración Pública, INAP) con el objetivo de contribuir a reforzar el derecho público, la legalidad de la acción gubernamental y el respeto de los derechos de los particulares. María del Carmen Pardo comenta que “[…] la enseñanza profesional de la administración pública vinculada con la ciencia política quedó incorporada por primera vez a los planes de estudio de la entonces Escuela Nacional de Ciencias

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Guerrero, Omar, El funcionario, el diplomático... pág. 468.



Políticas y Sociales de la UNAM, en 1958”.53 Esto como resultado de la necesidad de contar con personas especializadas para la función pública, que requería el gobierno de México por su crecimiento natural y la consecuente complejidad del aparato administrativo. Posteriormente, en 1959 se creó el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) para otorgar servicios de seguridad social a los servidores públicos; el 5 de diciembre de 1960 se adicionó el apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, elevando a rango constitucional los derechos de los empleados públicos, estableciendo claramente la diferencia de los trabajadores del Estado con los trabajadores que no lo son, y a la vez estableciendo las bases para la carera administrativa. Para junio de 1983 se creó, además, la Comisión Intersecretarial del Servicio Civil para planear, normar y sistematizar la función pública, como un foro de primer nivel para el intercambio de experiencias institucionales. El titular de la Secretaría de Planeación y Presupuesto señalaba que se consolidaría la seguridad de empleo, las posibilidades de ascenso con base en criterios de reconocimiento al trabajo, con el propósito de mejorar la gestión pública. En los años recientes México cuenta con estructura universitaria suficiente para la formación de servidores públicos a nivel licenciatura y postgrado. Sin embargo, existen graves deficiencias y confusiones en torno al tema. 3.2. Contexto Actual del Servicio Público Profesional en México.

A lo largo de la evolución del servicio público profesional, en otros países y en el nuestro, se realizaron grandes esfuerzos por contar con los mejores hombres y mujeres al servicio del Estado; sin embargo, factores internos, externos, políticos, sociales y económicos no han permitido crear un organismo específico, encargado de la supervisión del establecimiento de una carrera administrativa dentro de la función pública. Dentro de la administración pública, la arena de las contiendas políticas se encuentra al interior de ésta. Los titulares de las dependencias construían camarillas o grupos de apoyo en donde se negociaban los destinos del país, incluso se puede decir que en casi todos los aspectos de la vida pública. La administración pública se convirtió en el brazo ejecutor de las órdenes del Presidente de la República, sin la posibilidad de proponer, crear, innovar, diseñar políticas públicas modernas y eficientes pues la acción incondicional se vigilaba con un estricto control vertical sobre la administración pública. En algunos momentos

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Pardo, María del Carmen, La Administración Pública en México: su desarrollo como disciplina, en antología de Teoría de la Administración Pública, pág. 54.



ante la ausencia de supervisión por parte de los jefes inmediatos, encontramos el inicio de la corrupción en la administración pública. José Luis de Jesús García Ruiz54 acota que, en este escenario, la lucha política se daba primero en el interior del PRI, desde su fundación en 1930, donde coexistieron diversos grupos políticos e intereses, los cuales buscaban el acceso al poder público, con la aceptación tácita de la siguiente regla no escrita: cuando un grupo político llegaba al poder, quedaba facultado para despedir a los funcionarios que quedaban en funciones y designar a sus sustitutos. El método era el siguiente: el Presidente electo nombraba a su gabinete, éste a su vez nombraba a los subsecretarios y directores generales, quienes a su vez nombraban a sus subalternos y así sucesivamente. La reforma administrativa es un asunto pendiente dentro de la agenda de la Reforma del Estado, pues a la fecha no existe un servicio civil de carrera integral que impulse el servicio público profesional, transparente y libre de corrupción. La transición política y el cambio del Partido en el poder, repercutió en todos los ámbitos de la vida estatal en nuestro país, pues el PRI y sus candidatos habían mantenido el poder durante más de siete décadas, tiempo que les permitió imponer los modos, usos y costumbres dentro de la Función Pública. De tal manera que al presentarse la transición política, en materia de administración pública, la arena de la lucha política se trasladó, de a poco, del seno de la administración pública bajo órdenes del Poder Ejecutivo al campo de las disputas electorales, la lucha entre Partidos Políticos, repercutiendo en el fortalecimiento y en el equilibrio de los Poderes de la Unión. Asimismo, se dieron algunas transformaciones importantes y trascendentes. La primera es la distinción entre políticos y administradores públicos, pues entre ambos existen carreras de origen diverso y por tanto deben ocupar puestos diferentes. Los políticos se encuentran ligados a las carreras político-electorales, mismas que tienen que ver con trabajos políticos regionales, mientras que los administradores públicos se forman exclusivamente dentro de las estructuras administrativas. Por otra parte, el Congreso de la Unión se transformó en lo que debió ser: el órgano de representación por antonomasia del pueblo. Se trasladó la arena de la negociación; por ejemplo, el reparto presupuestal, la elaboración de leyes y de las oficinas de la administración pública hacia la sede de los Diputados y Senadores. Otro aspecto importante de la democratización de nuestro país es el fortalecimiento de la división de los Poderes de la Unión y en consecuencia, la autonomía de los gobiernos estatales y municipales. Por su parte, los Partidos Políticos se están

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García Ruiz, José Luis de Jesús, Retos y condiciones para el establecimiento de un sistema de servicio civil en México, Centro de Investigación y docencia económica. Documento de trabajo núm. 50, CIDE, División de Administración Pública, pág. 14.



transformando en órganos de representación de sectores de la sociedad, que luchan por el poder de sus propios recursos y con base en programas de gobierno y de trabajo. Asimismo, la administración pública como un aparato administrativo se está transformando en lo que debió haber sido siempre: el brazo ejecutor, técnico e imparcial de las decisiones que asumen los políticos con sus programas, con los cuales accedieron al poder. Diagnóstico de la administración pública de inicios del Siglo XXI. La administración pública en la actualidad funciona con resultados de baja productividad, falta de profesionalismo, ineficiencia, oportunismo, corrupción y burocratismo; con falta de coordinación y dirección, con ausencia de valores y objetivos de Estado. Por supuesto, sin dejar de mencionar que existen valiosas excepciones dentro de la función pública, que no inciden en la mayoría de los funcionarios públicos. Ricardo Uvalle Berrones comenta que el cambio que se realice debe ser institucional, pues la función pública debe modificar su organización, sus funciones y sus procesos.55 Para este autor debemos revisar las instituciones públicas pues en la actualidad la sociedad es más participativa, exigente e influyente. Por otra parte, comenta María del Carmen Pardo que respecto a la profesionalización del servicio público, en los últimos años han existido dos posiciones gubernamentales: por un lado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y por otro lado de la Secretaría de la Función Pública (SFP), ambas dependencias tienen el mismo propósito, con estrategias diferentes, pues la SFP propone retomar las experiencias que existen en nuestro país desde 1934, y la SHCP a través de un diagnóstico propone establecer mecanismos similares de algunos países extranjeros.56 En general las propuestas son buenas, pero siguen siendo propuestas para el Poder Ejecutivo, haciendo a un lado al Poder Legislativo y Judicial, así como a los gobiernos locales. Asimismo, no se considera incorporar las Universidades y centros de investigación, así como la revisión de planes de estudio y evaluación de funcionarios a través de la aplicación de exámenes. Por su parte, Roberto Moreno Espinosa ante un incierto arribo al Siglo XXI y la necesidad de un servicio público profesional, comenta que los gobiernos locales se han interesado por formar a sus cuadros administrativos, incluso el Poder Judicial se

55

Uvalle Berrones, Ricardo, La Profesionalización del Servicio Público en México: Retos y Perspectivas, UNAM Plaza y Valdés, México, 2000. 56

Pardo, María del Carmen, Un testimonio de modernización de la Administración Pública: la profesionalización de la función pública. En Visión multidimensional del servicio público profesionalizado. UNAM-Plaza y Valdés, México, pág. 63.



interesa por explorar la posibilidad de aplicar exámenes de oposición a sus integrantes.57 El autor nos comenta, además, que se perciben en general un conjunto de acciones orientadas a la profesionalización de los servidores públicos locales, sin embargo de manera desarticulada, sin organización, sin intercambio de información y experiencias, que incide de manera negativa. En general los especialistas en la materia coinciden en señalar la necesidad urgente de establecer mecanismos de selección, formación y promoción para los servidores públicos, con el propósito de tener en México una función pública profesional, capaz, eficiente, con calidad, moderna, innovadora, en fin, una función pública del Estado Mexicano que supere la ortodoxia administrativa de los Siglos XIX y XX. Puesto que tenemos y sabemos ¿con qué?, ¿dónde?, ¿porqué?, ¿para qué?, conocemos algunos ¿cómo?, sólo falta conocer el ¿cuándo? Es urgente contribuir a uniformar y regularizar la administración de personal, a través de un proyecto racional, ordenado y concreto de servicio público profesional. Es necesario emprender tareas de modernización, incluso puede afirmarse que no se trata de una reforma, sino de una verdadera revolución administrativa, que necesariamente debe estar encabezada por individuos capaces, que tengan voluntad y la firme decisión de trabajar por el beneficio de los ciudadanos. El servicio público en México ya no debe reflejar un horizonte laboral intrascendente para los trabajadores de base y otro inseguro para los empleados de confianza. Incluso debe superarse esa separación superficial y ortodoxa que no ayuda en término de relaciones laborales. Se requiere una modernización de fondo que permita el desarrollo profesional de todos los trabajadores al servicio del Estado, con elevadas miras, a cambio de que se exija experiencia y conocimientos previos y formación continua, que son necesarios para la compleja gestión pública. Manuel Quijano comenta que a los individuos que seleccionan el servicio público como su razón de ser en la vida, les debe quedar claro que la transición y el cambio en el país es cotidiano, y por esa razón se convierten en individuos públicos y sujetos a la crítica pública. 58 Para este autor, en el servicio civil de carrera profesionalizado con sentido humanista, el poder es socialmente productivo, al ser ejercido responsablemente. Incluso se atreve a presentar un decálogo enunciativo de lo que se debe esperar de los servidores públicos mexicanos:

1. Ética profesional. 2. Conocimiento de la historia. 3. Pasión, emoción y sensibilidad política. 4. Vocación de servicio.

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Moreno Espinosa, Roberto, La profesionalización de la función pública en los Estados federados, una necesidad ante la descentralización, el fortalecimiento del federalismo y la consolidación de un régimen plural . En Visión multidimensional del servicio público profesionalizado, UNAM-Plaza y Valdés, México, pág. 183. 58

Quijano, Manuel, Humanismo público y profesionalización del servicio. En Visión multidimensional del servicio público profesionalizado, UNAM-Plaza y Valdés. pág. 153.



5. Conocimiento de métodos y técnicas. 6. Capacidad de orientación. 7. Actualización permanente. 8. Idealismo y compromiso de la Nación. 9. Reconocimiento del valor interdisciplinario. 10. Agente de cambio.

3.2.1. Programa de Modernización Administrativa. Durante el sexenio de Ernesto Zedillo Ponce de León, se presentó el Programa de Modernización Administrativa (PROMAP). El PROMAP no partió de cero, pues en algunas dependencias ya contaban con sistemas dirigidos a seleccionar a sus empleados y garantizar relativa estabilidad laboral, pues salvo el servicio exterior, los sistemas son de origen reciente. Sin embargo sólo quedó en un documento con buenas intenciones para la reforma administrativa. Existen algunas interpretaciones políticas que dicen que con el propósito de no perder el control político, a través de la designación de los nuevos funcionarios públicos, se optó por presentar un programa tibio y superficial: sin modificar sustancialmente al aparato administrativo y el uso discrecional del Poder Ejecutivo en la administración de los recursos públicos. En el PROMAP se mencionan dos objetivos generales:

Transformar a la administración pública federal en una organización eficaz, eficiente y con una arraigada cultura de servicio para coadyuvar a satisfacer cabalmente las legítimas necesidades de la sociedad.

Combatir la corrupción y la impunidad. Se diseñaron cuatro subprogramas para alcanzar sus objetivos:

1. PARTICIPACIÓN Y ATENCIÓN CIUDADANA.- Fomentar la participación de la ciudadanía a través de diversos mecanismos, así como informar ampliamente sobre las actividades del gobierno.

2. DESCENTRALIZACIÓN Y/O DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA.- Impulsar la descentralización de funciones y recursos de la federación, hacia los gobiernos locales, así como al interior de la misma administración pública.

3. MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA.- Evaluación integral de la gestión pública, considerando su pertinencia, calidad, orientación y vinculación con las demandas sociales.

4. DIGNIFICACIÓN, PROFESIONALIZACIÓN Y ÉTICA DEL SERVIDOR PÚBLICO.- Se propuso impulsar una cultura de servicio considerando la superación y el reconocimiento del individuo, así como la sanción enérgica de las conductas indebidas. Señaló que profesionalizar el



servicio público es prioridad esencial, a través de la creación de la carrera administrativa y el impulso de valores éticos de honestidad, eficiencia y dignidad; a su vez fortalecer los principios de probidad y de responsabilidad.

En general el PROMAP tiene un valor relevante por tratarse de un documento oficial, en donde se reconocen las disfunciones administrativas y se propusieron cumplir metas y objetivos específicos, sin embargo no cumplió totalmente con sus intenciones, pero estableció las bases para impulsar el servicio civil de carrera dentro de la administración pública federal. 3.3. Ley del Servicio Profesional de Carrera. El 24 de octubre de 2002, la Diputada Magdalena Núñez Monreal, presentó una iniciativa por la que se crea la Ley Federal del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal. La Comisión de Gobernación y Seguridad Pública de la Cámara de Diputados, el día 13 de marzo de 2003, dictaminó dicha iniciativa, señalando entre los aspectos más relevantes los siguientes:

I. La instauración de un Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, es una vieja aspiración de los servidores públicos en México ya que sienta las bases para establecer una administración pública eficaz, la que demanda contar con servidores públicos capaces, eficientes y profesionales que puedan entregar servicios de calidad a la sociedad.

Dicho servicio permitirá darle continuidad a los programas sustanciales de gobierno, eliminar los trastornos en los cambios de administración, conservar la experiencia de los servidores públicos, motivarlos para que se profesionalicen y mejoren su desempeño, y así construir una administración pública institucional al servicio del Estado en beneficio de la sociedad.

II. Esta comisión dictaminadora es coincidente con los razonamientos expuestos por el Senado de la República en el sentido de que es indispensable crear un ordenamiento que establezca las bases de organización, funcionamiento y desarrollo de un Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal que opere bajo los principios de legalidad, eficiencia, objetividad, imparcialidad, equidad y competencia por mérito.

En este contexto el Servicio Profesional de Carrera permitirá atraer a los mejores elementos al servicio público, eliminando consideraciones de tipo subjetivo en su reclutamiento y selección.



Asimismo dicha Comisión está de acuerdo en que los criterios para el ingreso y permanencia en el servicio sean: el mérito y la capacidad, en un marco de igualdad de oportunidades, cuyas garantías permitirán incentivar la capacitación y la actualización de los servidores públicos, así como un buen desempeño.

III. De igual forma, esta Comisión considera acertada la decisión de la colegisladora de incluir la disposición que prohíbe expresamente la discriminación a los aspirantes a ingresar al Servicio Profesional en razón de su género, edad, capacidades diferentes, condiciones de salud, estado civil, religión, origen étnico o condición social.

IV. Respecto a la estructura de cargos para ser ocupados por servidores profesionales de carrera, esta Comisión está de acuerdo con los términos expuestos por el Senado, en el sentido de reservarlos para ser ocupados a través de concursos públicos y abiertos como lo establece esta Ley, toda vez que esto permitirá hacer atractiva la carrera de servidor público. Reservando los cargos de los primeros niveles de la Administración Pública Federal a los funcionarios llamados de libre designación que orientaran las prioridades políticas del gobierno en turno.

Del mismo modo, esta Comisión considera la precisión que hace la Ley en relación a los Gabinetes de Apoyo, que permitirá la regularización del personal de apoyo de los altos mandos del gobierno, tales como secretarios particulares o asesores, sujetándolos al control presupuestal de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, transparentando su escala salarial y diferenciándolos claramente de los servidores profesionales de carrera.

V. A efecto de establecer con claridad los derechos y obligaciones de los servidores profesionales de carrera, esta Comisión considera que la estructura de siete subsistemas incluye los aspectos necesarios para el óptimo desarrollo del Servicio.

Esta Comisión considera adecuado el Subsistema de Ingreso que permitirá que los procesos de reclutamiento y selección de personal se realicen con base en los principios de mérito y de igualdad de oportunidad. Para ello la Ley establece claramente que el ingreso al Servicio Profesional de Carrera, tanto al primer ingreso como a otros cargos de la jerarquía administrativa, se llevará a cabo de convocatorias públicas y abiertas donde podrán participar los servidores públicos y/o ciudadanos en general que reúnan las características del perfil del puesto y aprueben los exámenes respectivos.



Esta Comisión coincide con el Senado en que la Ley otorga plena seguridad jurídica a los servidores profesionales de carrera ya que se fundamenta en la garantía de que no podía ser removido de su cargo por razones políticas o por causas y procedimientos no previstos en esta u otras Leyes aplicables.

Finalmente fue discutida en la Cámara de Diputados con fecha 25 de marzo de 2003, con una votación de 364 votos a favor, cero en contra y 6 abstenciones. La Ley establece las bases para la organización, funcionamiento y desarrollo del sistema del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal Centralizada, que el sector paraestatal, podrá establecer sus propios sistemas. Se establece el Servicio Profesional de Carrera, como un sistema, es decir, como un mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la Función Pública, con base en el mérito y con fin de impulsar el desarrollo de la función pública, para beneficio de la sociedad, dependerá del Presidente la dirección de la Secretaría de la Función Pública y su operación corresponde a cada una de las dependencias de la Administración Pública. Los principios rectores son la legislación, la eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad y competencia por mérito. El ingreso se lleva a cabo a través de un concurso de selección y comprenderá los rangos de Director General, Director de Área, Subdirector de Área, Jefe de Departamento y Enlace; asimismo comprenderá los niveles de adjunto, homólogo o cualquier otro equivalente, cualquier que sea la denominación que se le dé. El desempeño del Servicio Público de Carrera será incompatible con el ejercicio de cualquier otro cargo, profesión o actividad que impida o menoscabe el estricto cumplimiento de los deberes del Servicio Público de Carrera. 3.4. El Servicio Civil de Carrera en la Cámara de Senadores. Es importante resaltar que cada una de las Cámaras cuenta con su propio sistema de Servicio Civil de Carrera, en el caso del Senado de la República se rige por los artículos 114 y 115 de la Ley Orgánica del Congreso, que establece:

Artículo 114. 1. Para profesionalizar y hacer más eficientes los servicios de apoyo parlamentario del órgano administrativo de la cámara de Senadores se instituye el Servicio Civil de Carrera. Para tal propósito, la Cámara contará con un Centro de Capacitación y Formación Permanente de los servidores públicos del Senado, dependiente de la Mesa Directiva, la que se designará al titular de dicho centro, el cual deberá cumplir los requisitos y ejercerá las atribuciones que establezca el Estatuto.



2. La Comisión de Estudios Legislativos elaborará el proyecto de estatuto del Servicio Civil de Carrera del Senado, que será aprobado por el Pleno. Artículo 115. Los miembros del Servicio Civil de Carrera serán considerados trabajadores de confianza y sus relaciones laborales se regirán conforme a lo establecido por la fracción XIV del apartado B del artículo 123 de la Constitución General, por esta Ley, y por los ordenamientos respectivos. A efecto de que reciban las prestaciones de seguridad social se celebrarán los convenios respectivos con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

El Senado de la República; cuenta con su propio estatuto de Servicio Civil de Carrera, en cuyo artículo 2, contempla:

I. El presente estatuto tiene por objeto: Establecer las bases para la planeación, organización, operación, desarrollo, formación y capacitación, profesionalización, control y evaluación del Servicio Civil de Carrera de la Cámara de Senadores. II. Establecer derechos, obligaciones y sanciones, y los procedimientos para imponerlas, así como los medios de defensa con los que cuenta el personal de carrera de la Cámara de Senadores.

Dicho estatuto regula:

I. Ingreso II. Ocupación de vacantes III. Titularidad IV. Formación, profesionalización y especialización V. Evaluación VI. Promoción y ascensos VII. Remuneración y estímulos VIII. Derechos y obligaciones del personal de carrera IX. Separación, sanciones y medidas disciplinarias X. Recursos e inconformidades

La vía de ascenso al Servicio Civil para la ocupación de vacantes y puestos de nueva creación, será por concurso abierto. La titulación en el puesto del personal de carrera se obtiene mediante el nombramiento otorgado por única vez, cuando se cumplen los requisitos establecidos en el estatuto, con la obtención de la titularidad, el personal de carrera obtiene permanencia y el derecho a obtener promociones y ascensos, siempre sujeto a los términos del estatuto y demás disposiciones aplicables.



La evaluación es el proceso que permite calificar el rendimiento profesional de los miembros del servicio Civil. La evaluación estará compuesta por un conjunto de procedimientos que el Centro de Capacitación y Formación Permanente, propondrá a la Mesa Directiva. Dicho conjunto de procedimientos e instrumentos tendrán por objeto fundamental la toma de decisiones relativas a la permanencia, la titularidad, la promoción, el ascenso, el otorgamiento de estímulos y la profesionalización de los miembros del Servicio Civil. El personal de carrera deberá obtener una calificación mínima de siete en la evaluación del desempeño, en una escala de cero a diez. El servidor público de carrera que obtenga la calificación mínima operatoria contando sus decimales, entrará, durante el año inmediato posterior al periodo evaluado, a un programa especial cuyas características fijará el CECAFP. La evaluación del desempeño de dicho miembro en el año inmediato posterior al periodo en que este obtuvo dicha calificación, contendrá un factor de evaluación adicional que ponderará el grado de mejoramiento en los aspectos en los que el miembro del servicio civil haya presentado deficiencias. El servidor público de carrera que obtenga cualquier calificación inferior a la mínima aprobatoria, será separado de manera definitiva del Servicio Civil. El miembro del Servicio civil obtendrá la permanencia sí garantiza haber cumplido satisfactoriamente con los programas de capacitación y formación permanente y obligatoria, y en función de los resultados obtenidos en la evaluación del desempeño. 3.5. El Servicio Exterior Mexicano. El Servicio Exterior Mexicano es una atribución de la Secretaría de Relaciones Exteriores. La preocupación por preparar a los funcionarios del Servicio Exterior Mexicano es de las más antiguas en nuestro país. María del Carmen Pardo apunta que a partir de 1934 el servicio exterior se reconoce como un programa importante para salvaguardar los intereses del país en el exterior.59 El 25 de febrero de 2002 se realizaron las últimas adecuaciones a la Ley del Servicio Exterior, donde encontramos tres tipos de personal de carrera: permanente, temporal y asimilable. El personal de carrera se divide en dos ramas: personal diplomático y personal consular. Asimismo, existen los de la rama técnico-administrativa en diversas categorías. El Servicio Exterior de Carrera es el cuerpo permanente de funcionarios, encargados específicamente de representarlo en el extranjero y responsables de ejecutar la política exterior de México. Para los ascensos dentro del servicio se consideran los méritos, la eficiencia mostrada, antigüedad en la categoría y servicio, calificación obtenida en los

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Pardo, María del Carmen, Un testimonio de modernización.... p. 75.



exámenes, obras y trabajos publicados y estudios realizados. Asimismo, para cada categoría existe un tiempo mínimo de antigüedad necesario para escalar al siguiente nivel y otro tiempo máximo de 7 años, que en caso de no obtener ascensos puede ser separado de la Carrera. Los esfuerzos por contar con los mejores elementos en el Servicio Exterior, no han sido menores, sin embargo los funcionarios de libre designación has desvirtuado el proceso de selección. En México la política exterior fue una de las actividades que más tempranamente propició la profesionalización de sus miembros. Además, observa, desde diversos ángulos la diplomacia es la actividad que exigió ocupación plena y exclusiva, con rasgos profesionales para la función, como es la facilidad de comunicación humana y social, el adiestramiento en lenguas extranjeras, aptitud para la negociación, versado en la historia, ilustrado en la cultura clásica y con dotes políticas y persuasivas. 3.6. El Servicio Civil de Carrera en el Poder Judicial. Corresponde al Consejo al Consejo de la Judicatura Federal la administración, vigilancia, disciplina, y carrera judicial del Poder Judicial de la Federación, con excepciones de Suprema Corte de Justicia y el Tribunal Electoral, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura Federal, en los términos que establezca la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El Consejo de la Judicatura cuenta con una comisión de carrera judicial, integrada por tres miembros. Uno de entre los miembros provenientes del Poder Judicial y los otros dos de entre los designados por el Ejecutivo y el Senado. Son atribuciones del Consejo de la Judicatura Federal:

Expedir los reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera judicial, de escalafón y régimen disciplinario del Poder Judicial de la Federación, y todos aquellos acuerdos generales, que fueren necesarios para el adecuado ejercicio de sus atribuciones en términos del artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Establecer las disposiciones generales necesarias para el ingreso, estímulos, capacitaciones, ascensos, promociones por escalafón y remoción del personal administrativo de los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito.

El Poder Judicial cuenta con un Instituto de la Judicatura, que es el órgano auxiliar del Consejo de la Judicatura Federal en materia de investigación, formación, capacitación y actualizaciones de los miembros del Poder Judicial de la Federación y quienes aspiren pertenecer a este. El funcionamiento y atribuciones del Instituto de la



Judicatura se regirán por las normas que determine el Consejo de la Judicatura Federal de reglamento respectivo. El Instituto de la Judicatura podrá establecer extensiones regionales, apoyar los programas y cursos de los Poderes Judiciales locales en los términos que le sea solicitado y coordinarse con las Universidades del país, para que éstas lo auxilien en la realización de las tareas señaladas. El Instituto de la Judicatura tendrá un comité académico que presidirá su Director y estará integrado por cuando menos ocho miembros, designados por el Consejo de la Judicatura Federal, para ejercer por un periodo no menor de dos años ni mayor de cuatro, de entre personas con reconocida experiencia profesional o académica. El Poder Judicial de la Federación tradicionalmente ha contado con un sistema de ingreso permanente y promoción de sus integrantes y cuenta con un marco jurídico que establece la carrera judicial, al respecto el maestro Miguel Acosta Romero establece que “ha sido esta una larga demanda por parte de abogados, académicos y miembros del Poder Judicial de la Federación por considerarla como el medio más eficiente para fortalecer la autonomía, independencia y calidad de la justicia federal”.60 La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece la carrera judicial. El ingreso y la promoción de los servidores públicos de carácter jurisdiccional del Poder Judicial de la Federación se hará mediante el sistema de carrera judicial, la cual se regirá por los principios de excelencia, profesionalismo, objetividad, imparcialidad, independencia y antigüedad, en su caso. El Consejo de la Judicatura Federal establecerá, de acuerdo con su presupuesto y mediante disposiciones generales, un sistema de estímulos para aquellas personas comprendidas en las categorías señaladas en el artículo 110 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Dicho sistema podrá incluir estímulos económicos y tomará en cuenta el desempeño del ejercicio de su función, los cursos realizados dentro del Instituto de la Judicatura, la antigüedad, grado académico, arraigo y los demás que el propio Consejo estime necesarios. Adicionalmente, y tratándose de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, el Consejo de la Judicatura Federal podrá autorizar años sabáticos, siempre que el interesado presente un proyecto de trabajo que redunde en su formación académica y profesional y sea de interés para el Poder Judicial de la Federación, así como también becas para estudios e investigaciones en el extranjero dentro de las posibilidades de orden presupuestal. El ingreso y promoción para las categorías de Magistrado de Circuito y Juez de Distrito se realizará a través de concurso interno de oposición u oposición libre.

60

Acosta Romero, Miguel, Derecho Burocrático Mexicano, Régimen Jurídico Laboral de los Trabajadores al Servicio del Estado, Edit. Porrúa, segunda edición, México, 1999, pág. 554.



En los concursos internos de oposición para la plaza de Magistrado de Circuito, únicamente podrán participar los Jueces de Distrito y para los concursos de plaza de Juez de Distrito, quienes se encuentren en las categorías señaladas en las fracciones III al IX del artículo 110 de la LOPJF. 3.7. El Servicio Civil de Carrera en el Instituto Federal Electoral. Unos de los ámbitos en los que se ha implementado y desarrollado de una manera exitosa el servicio civil de carrera, es precisamente en el ámbito electoral, ya que hasta hace pocos años, el índice de credibilidad en las instituciones electorales era muy bajo en la población y que en estos momentos ha adquirido un mayor credibilidad ante los ojos de la ciudadanía, estos se debe, entre otras cosas, que se ha venido implementando un servicio profesional que tiene como propósito dar estabilidad a los funcionarios encargados de organizar los procesos electorales. En este sentido uno de los principales avances en las reformas electorales, fue precisamente el establecimiento en la Constitución, que establece en su fracción III, párrafo segundo del artículo 41, que el Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente a sus decisiones y funcionamiento profesional de su desempeño, contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un Consejero Presidente y ocho Consejeros Electorales, que concurrirán con voz pero sin voto, los Consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los Partidos Políticos y un Secretario Ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre estos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los Partidos Políticos nacionales. El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en su Libro Cuarto, Título II, establece las bases para la organización del Servicio Profesional Electoral que se encuentra contemplado en el artículo 203 al 208 de dicho ordenamiento, teniendo como fines la objetividad y la imparcialidad que debe orientar la función estatal de organizar las elecciones. El Servicio Profesional se integra por el cuerpo de la función directiva y del cuerpo técnico de personal, para cubrir los cargos con atribuciones de dirección de mando y de supervisión, mientras que el cuerpo de técnicos proveerá al personal para cubrir los puestos y realizar las actividades especializadas. El Secretario Ejecutivo del Instituto podrá celebrar convenios con instituciones académicas y de educación superior para impartir cursos de formación, capacitación y actualización para los aspirantes y miembros titulares del Servicio Profesional Electoral.



En el Instituto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del IFE, se establecen los mecanismos que integran el Servicio Civil de Carrera. El Servicio tiene por objeto:

I. Coadyuvar al cumplimiento de los fines del Instituto y al ejercicio de las atribuciones de los órganos del mismo, fomentando entre sus miembros la lealtad e identificación con la Institución y sus fines;

II. Garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales;

III. Asegurar que el desempeño de sus miembros se apegue a los principios rectores de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad;

IV. Proveer al Instituto de personal calificado, y V. Otorgar certeza jurídica al personal del Instituto.

El ingreso al Servicio comprende el reclutamiento y la selección de aspirantes, la ocupación de vacantes, la incorporación a los cuerpos que componen el servicio, así como la expedición de nombramientos y la adscripción en los cargos y puestos establecidos en el catálogo. El concurso de incorporación, en su modalidad de oposición, será la vía primordial para la ocupación de vacantes y el acceso al servicio. La utilización de cualquiera de las otras vías de acceso deberá hacerse excepcional, de manera debidamente fundada y motivada. La Dirección Ejecutiva aplicará los procedimientos de selección a los aspirantes a ingresar a una plaza del servicio. Se consideran aspirantes a los solicitantes externos que hayan cubierto los requisitos legales correspondientes. Así como a los miembros del servicio que cumplan con los requisitos establecidos. El concurso de incorporación para la ocupación de vacantes, en su modalidad de oposición, consistirá en un conjunto de procedimientos que aseguren la selección de los aspirantes idóneos para desempeñar los cargos o puestos exclusivos del servicio. El concurso de incorporación será público y procurará la participación más amplia de aspirantes a ocupar las vacantes. La Junta expedirá una convocatoria pública, que se difundirá en los estrados ubicados en las juntas ejecutivas locales, distritales y oficiales centrales que correspondan, al menos, en un diario de amplia circulación nacional y uno local de la entidad correspondiente. El Instituto llevará a cabo un proceso de evaluación de los miembros del Servicio, que incluirá una evaluación del desempeño, una evaluación del aprovechamiento en el Programa y una evaluación global.



La evaluación estará compuesta por un conjunto de procedimientos e instrumentos que la Dirección Ejecutiva propondrá a la Junta, previo conocimiento de la Comisión; dicho conjunto de procedimientos e instrumentos tendrá por objeto apoyar a las autoridades del Instituto en la toma de decisiones relativa a la permanencia, la readscripción, la titularidad, la disponibilidad, el ascenso, el otorgamiento de incentivos, la formación y la promoción de los miembros del Servicio. La evaluación del desempeño es aquella que se realiza al término de cada ejercicio, tomando en cuenta las políticas y programas anuales del Instituto y considerando factores de eficacia, eficiencia, principios de actuación, desarrollo laboral, resultados globales y demás factores que, en su caso, determine la Junta con relación al desempeño de los miembros del Servicio. La Dirección Ejecutiva del IFE, evaluará por medio de exámenes semestrales el aprovechamiento de los miembros del Servicio en el Programa. Para tal efecto notificará por escrito, con una anticipación de sesenta días naturales a las Juntas Ejecutivas Locales y a las Oficinas Centrales del Instituto, las fechas, las materias y los miembros del Servicio que deban presentar los exámenes. A su vez, las Juntas Ejecutivas Locales y las Oficinas Centrales del Instituto deberán comunicar esta información a los sustentantes dentro de los siguientes diez días hábiles. La dirección Ejecutiva realizará la aplicación de los exámenes estableciendo las medidas de seguridad que considere necesarias. La promoción es el movimiento ascendente de los miembros titulares en la estructura de rangos del Servicio y estará basada en los resultados de la evaluación global de acuerdo con los lineamientos específicos al efecto, que proponga la Dirección Ejecutiva. El Instituto podrá establecer incentivos para el personal de carrera por su desempeño sobresaliente en el servicio. Los incentivos podrán ser reconocimientos, beneficios o retribuciones en los términos que establezca la Junta Ejecutiva Local. Estos incentivos serán independientes de los estímulos correspondientes al rango y de las remuneraciones correspondientes al cargo o puesto que ocupan, y se otorgarán de acuerdo con el presupuesto anual aprobado por el Consejo.



Capítulo IV Perspectiva y Prospectiva del Servicio Civil de Carrera en México

4.1. Perspectiva Socio-Política. Actualmente en México, existe una población de más de 110 millones de personas, misma que durante el Siglo XX tuvo un crecimiento por demás intenso ya que durante este periodo pasó de los 10 millones de 1910 a la cantidad ya mencionada. La población vinculada con la burocracia es importante en nuestro país y refleja el proceso de modernización ya que el sector de la población económicamente activa más importante es la vinculada a los servicios técnicos profesionales, personales y sociales.

Para la implantación del sistema de servicio profesional de carrera en la Administración Pública Federal, no se creó un organismo autónomo o al menos descentralizado, enfocado a la implementación de dicho sistema, lo que sí sucedió, fue el cambio de la antigua Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM) por la Secretaría de la Función Pública (SFP), entidad centralizada de la Administración Pública Federal, en cuyo Reglamento correspondiente, así se asienta: “El sistema dependerá del titular del Poder Ejecutivo Federal, será dirigido por la Secretaría de la Función Pública y su operación estará a cargo de cada una de las dependencias de la administración pública”.

Una de las grandes transformaciones de nuestro tiempo la constituyen, sin duda, las diversas formas y modalidades de la participación social y ciudadana, lo que conforma una de las manifestaciones del despertar y protagonismo de la sociedad civil y de cómo ésta, de manera creciente, está asumiendo la construcción de su propio destino, en oposición a la heteronomía que había prevalecido hasta años recientes, siendo un aliciente, en mayor o menor medida en México y en los países de la región latinoamericana. La palabra burocracia según el Diccionario de la Lengua Española, proviene del francés bureaucratie y éste de bureau que significa oficina, escritorio y del griego poder, influencia excesiva de los empleados públicos en los negocios del Estado. Clase social que forman los empleados públicos, de esta manera solemos referirnos a la burocracia como aquel sector de la población, encargado del funcionamiento de los órganos de gobiernos de un Estado.

Hay que recordar que el sistema político mexicano descansaba en una estructura presidencial en la cual el Presidente de la República se ubica en el peldaño más alto y que hacia abajo opera una estructura corporativa y monolítica que descansa en la existencia de diversos sectores sociales en los que a los campesinos se les incorpore a la Confederación Nacional Campesina (CNC), o a la CROC, a los obreros a la Confederación de Trabajadores de México (CTM), y a los burócratas a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FTSE), de igual manera el Presidente de la República, fungía como líder del PRI y considerado a la



existencia de la afiliación indirecta, es decir que los miembros de un Sindicato al ingresar a este en el mismo acto quedaban afiliados al PRI; esto convertía al Presidente de la República en el caso de la burocracia, no sólo en titular de la administración pública sino también como líder del Partido Político al que pertenece y por si fuera poco en el orientador de las decisiones políticas de sus Sindicatos; a lo que en los hechos, además de ser el Presidente de la República, era líder sindical y líder del Partido que lo postuló; el Presidente, era quien determinaba el futuro político de los líderes sindicales que incorporados al Partido contaban y cuentan con un determinado porcentaje de las candidaturas del PRI a puestos de elección popular. Asimismo, la burocracia, a través de los líderes sindicales, ha logrado el control de una importantísima parte de la administración pública, ya que en muchas ocasiones son los propios Sindicatos quienes determinan los mecanismos que deben utilizarse para cubrir las plazas vacantes.

Asimismo, las organizaciones de burócratas cuentan con un gran poder ya que obtienen una cantidad importante de recursos económicos por concepto de cuotas sindicales. Además de estos recursos, obtienen ingresos de las propias dependencias públicas, sin contar que muchos de los programas de seguridad social, como pueden ser los créditos de vivienda, son otorgados en los hechos a través de las estructuras sindicales.

Sin lugar a duda, uno de los espacios sociales en los que simplemente no ha permeado el espíritu democrático, son precisamente las organizaciones sindicales que se encuentran cooptadas por una oligarquía sindical, que con el propósito de perpetuarse en el poder recurren a la intimidación y a la violencia en sus expresiones más rudimentarias o bien a argucias legaloides como el cambio de nombre de la organización para poder ser electos nuevamente. Además de la nula transparencia en el manejo de los recursos económicos y al interior de estas organizaciones por lo que sus líderes tienen un manejo absolutamente discrecional, pues no se tiene información sobre el monto de las percepciones de los líderes sindicales, sus finanzas además de que no pueden ser auditadas por los órganos de fiscalización del Estado. Y en muchos de los casos los sueldos de estos líderes sindicales son superiores al del Presidente de la República o Secretarios de Estado y, en algunos, además de este sueldo se le agrega el sueldo de Senador, Diputado o algún puesto de elección popular. Bajo estas consideraciones las estructuras sindicales tienen hacia el interior dos visiones acerca de la creación del Servicio Profesional de Carrera. Siendo estas las siguientes:

La primera.- Ven con recelo la implantación de esta política ya que la consideran riesgosa para su interés, al establecer mecanismos eficientes de profesionalización y de calidad continúa.

La segunda.- La consideran como una oportunidad para continuar con el control del personal sindicalizado, sino también para ampliar su nivel de influencia y decisión en los mandos medios y superiores, es decir, que las estructuras sindicales se apoderen del servicio civil de carrera.



Como puede observarse, sí bien es cierto que la profesionalización de los servidores públicos es un elemento indispensable del proceso democrático moderno, también es que detrás de estas estrategias, existe una cantidad importante de intereses políticos y económicos que suelen confrontarse, entorpeciendo aún más estos procesos; asimismo se debe considerar el trasfondo donde se genera una lucha de élites políticas por apoderarse de las estructuras del gobierno. 4.2. Mecanismos Actuales de Profesionalización al Interior de la Administración Pública en México.

Paralelamente a la puesta en marcha del subsistema de ingreso y disposiciones legales del servicio profesional de carrera también se están desarrollando y poniendo en marcha otros dos subsistemas de la ley:

1. El subsistema de capacitación y certificación de capacidades:

Avances del portal @Campus México, y

Propuestas de certificación de servidores públicos.

2. El subsistema de evaluación del desempeño. El @Campus México es un proyecto operado por la Secretaría de la Función Pública para realizar, en forma eficiente, eficaz y transparente, los procesos que permitirán la profesionalización de los servidores públicos. Los modelos de profesionalización integrados en el @Campus México se complementan con la oferta de los servicios de capacitación, evaluación y certificación son definidos conforme a las distintas capacidades identificadas como necesarias para desempeñar las funciones del servicio público. La capacitación y la certificación de capacidades son los procesos mediante los cuales los servidores públicos de carrera son inducidos, preparados, actualizados y habilitados para desempeñar un cargo en la Administración Pública. Para desarrollar en forma eficiente estas funciones, se estableció el portal @Campus México, con el objetivo de:

Fomentar el aprovechamiento del potencial que tienen las nuevas tecnologías de la información y la comunicación para el desarrollo de capacidades mediante el auto aprendizaje.

Facilitar los procesos de capacitación y actualización considerando la disponibilidad en tiempo y ubicación geográfica de los servidores públicos.



Ser el espacio de interacción para obtener toda la información relacionada con los procesos de capacitación, evaluación y certificación de capacidades de los servidores públicos de México.61

Para el subsistema de capacitación, se diseñó el portal educativo @Campus México, el cual fue lanzado en octubre de 2004 por el Presidente Vicente Fox, el propósito de @Campus México es desarrollar las cinco capacidades generales de los servidores públicos, a través de cursos de capacitación los cuales han sido impartidos por diez instituciones educativas en México y el extranjero a servidores públicos en todos los Estados de la República y el D.F., que son las siguientes:

1. Universidad Nacional Autónoma de México. 2. Instituto Politécnico Nacional. 3. Universidad La Salle. 4. Santillana Formación. 5. Universidad Anáhuac. 6. Ibero On line. 7. Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey. 8. Creatividad en la Capacitación. 9. Harvard University. 10. Enseñanza Programada e Ingeniería de Sistemas Educativos EPISE.

Todas las instituciones educativas del país tienen la posibilidad de ofrecer cursos. El único requisito para que el curso pueda ofertarse por medio de @campus México, es que los cursos cuenten con el visto bueno de un consejo académico asesor conformado por la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) y por un representante del Instituto de Capacitación del Banco Mundial. Este consejo académico evalúa el contenido académico del curso y su accesibilidad en línea. Los cursos tienen una duración mínima de veinte horas y un precio uniforme de 90 dólares cada uno. Esto permitirá capacitar a los 62 mil servidores públicos con cursos de instituciones educativas reconocidas, de una manera flexible, ágil y costo accesible. Un requisito indispensable para la certificación de los servidores públicos es la evaluación del desempeño, de ahí la importancia de este subsistema. Para ello, se busca desarrollar un sistema digital que ya fue validado por los equipos de trabajo de los Oficiales Mayores, el cual se denomina la metateca digital. Esta base de datos permitirá tener anualmente las metas individuales negociadas y alineadas a las políticas públicas y estrategias de cada institución. No se debe perder de vista que el Servicio Profesional de Carrera es una nueva forma de administrar el recurso humano en la administración pública federal centralizada. Para su implementación, es necesario informar y generar un cambio cultural en todos los servidores públicos, empezando por los implementadores del

61

http://www.rhnet.gob.mx/camp_1/espanol/conceptualizacion.jsp



sistema: Secretarios de Estado, Subsecretarios, Oficiales Mayores, Directores Generales de Recursos Humanos, etc. Por último, lo que debe quedar claro es que en la medida en que las instituciones tengan la descripción, perfil y evaluación de los puestos elaborados, se disminuirán los tiempos de contratación de las vacantes. De modo que, para estabilizar y consolidar el subsistema de ingresos se está proponiendo ocupar un máximo de dos meses la vacancia no reservada, es decir, desde el momento en que se genera una vacante hasta que se publica su convocatoria a concurso.

La Certificación de Capacidades es el proceso por el cual se determinan aptitudes, mediante la confirmación del nivel de dominio de los conocimientos y habilidades de un servidor público de carrera, así como sus actitudes, mediante la evaluación de las conductas propias de cada capacidad. El Subsistema de Capacitación y Certificación de Capacidades se implementará con base en los diagnósticos de detección de necesidades de capacitación que realicen las dependencias. Los Comités de Profesionalización de las dependencias diseñarán, en coordinación con las unidades administrativas correspondientes, y desarrollarán los procesos de capacitación y certificación de capacidades de los servidores públicos de carrera, conforme a las normas y lineamientos que emita la Secretaría de la Función Pública y que contendrán por lo menos lo siguiente:

I. Los criterios específicos para determinar, en función del perfil de los puestos, cuáles cursos serán obligatorios y cuáles optativos;

II. Los requerimientos técnicos de carácter general que se deberán considerar para la celebración de convenios con instituciones educativas, centros de investigación y organismos públicos o privados;

III. Los criterios técnicos que se deberán observar en la elaboración de programas de apoyos institucionales, así como los criterios para el otorgamiento de becas;

IV. Los criterios para la asignación de puntos por acreditación de cursos y por certificación de capacidades, y

V. Los criterios para la determinación y aplicación de los modelos para la documentación y el aprovechamiento del conocimiento, experiencia y capacidades en las dependencias.

La Secretaría, a través de la Unidad, podrá emitir guías que permitan la adecuada aplicación de estos procesos. Sin perjuicio de lo dispuesto en la fracción I del artículo 48 del Reglamento del Servicio Profesional de Carrera, los programas de capacitación que elaboren los Comités de Profesionalización, determinarán los cursos que tendrán carácter obligatorio y optativo para un servidor público de carrera, de acuerdo con los siguientes criterios generales y considerando las condiciones y necesidades particulares de cada dependencia.



I. Obligatorios: Los referentes al nivel de dominio de conocimientos y

capacidades requeridos para la certificación de ese servidor público de carrera en el puesto que ocupa, y

II. Optativos: Aquellos que se enfoquen al desarrollo de conocimientos o capacidades no requeridos para la certificación del servidor público de carrera en el puesto que ocupa.

Los Comités de Profesionalización reportarán trimestralmente a la Unidad los avances en el cumplimiento de los programas anuales de capacitación que tengan registrados. Los requisitos de calidad conforme a los cuales se impartirá la capacitación y actualización son los siguientes: I. De carácter académico:

a) En cuanto a diseño instruccional, deberá haber consistencia entre los

diversos elementos del curso, tales como objetivos, temario, capacidades a desarrollar, información y seguimiento proporcionados al participante sobre sus resultados en ejercicios, evaluaciones y plan curricular, y

b) En cuanto a estándares operativos de diseño instruccional, deberán comprender el uso de diferentes técnicas y metodologías adecuadas conforme al contenido temático, con el fin de fortalecer el aprendizaje.

II. De carácter técnico:

a) En cuanto a estándares para formato, que implica el diseño gráfico y el

lenguaje apropiados para fortalecer el proceso de aprendizaje; b) En cuanto a estándares operativos de interacción, que prevean las

facilidades que se le proporcionan al participante para ubicarse y desplazarse entre temas, unidades y módulos dentro del curso, y

c) En cuanto a cursos electrónicos, deberán cumplir las características operativas de compatibilidad, acceso y funcionalidad para los participantes.

Los servidores públicos de carrera deben participar en los cursos de capacitación obligatorios para el desempeño de sus puestos, en las fechas programadas al efecto por las Direcciones Generales de Recursos Humanos. Cuando un servidor público de carrera estime que tiene los conocimientos o capacidades necesarias para obtener una evaluación aprobatoria en uno o más cursos obligatorios, lo hará del conocimiento de la Dirección General de Recursos Humanos para el efecto de que sea programada su evaluación sin necesidad de participar en el curso de capacitación correspondiente.



El servidor público de carrera podrá solicitar la revisión de la evaluación de un curso ante la institución que lo impartió, dentro de los siguientes cinco días hábiles contados a partir de la fecha en que se le notificó el resultado, de acuerdo al calendario de días laborables de dicha institución. La revisión sólo se podrá solicitar respecto de la correcta aplicación del procedimiento más no sobre el contenido y los criterios de evaluación. Los Comités de Profesionalización aprobarán los programas de apoyos institucionales y becas a los servidores públicos de la respectiva dependencia, tomando en consideración la disponibilidad presupuestaria, así como el dictamen favorable de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y lo previsto en la norma emitida por la Secretaría. El servidor público titular que esté interesado en recibir apoyo institucional o alguna beca para realizar estudios profesionales o de postgrado, deberá solicitarlo al Comité de Profesionalización y acreditar ante éste que cuenta por lo menos con dos años de antigüedad en el Sistema, y que los estudios que pretende realizar están contemplados en su plan individual de carrera. En caso de que los estudios a que se refiere el párrafo anterior requieran la participación de tiempo completo del servidor público titular, éste deberá tramitar la solicitud de apoyo o beca, conjuntamente con la licencia respectiva, en los términos establecidos en la Ley y el Reglamento. Las capacidades se clasifican en:

De visión del servicio público: Consisten en los valores éticos que posean y deben practicar los servidores públicos de carrera;

Gerenciales o directivas: Consisten en los conocimientos, habilidades o actitudes que, de manera general y por el nivel de responsabilidad, deben tener los servidores públicos de carrera para el desempeño de sus funciones;

Técnicas transversales: Consisten en los conocimientos y habilidades que son útiles para la generalidad de los puestos del Sistema, en aspectos o materias tales como nociones generales de la administración pública federal, informática, idiomas u otras, y

Técnicas específicas: Consisten en conocimientos y habilidades de carácter técnico-especializado que son requeridos para el desempeño de un puesto en el Sistema.

Sólo serán certificables las capacidades gerenciales o directivas y las dos técnicas. La Secretaría, a través de la Unidad, se coordinará con las dependencias para la elaboración y descripción de las capacidades gerenciales o directivas y técnicas transversales de los puestos del Sistema, así como para determinar la vigencia de las certificaciones respectivas y para definir los niveles de dominio correspondientes.



Las dependencias elaborarán y describirán las capacidades técnicas específicas de sus puestos de carrera y establecerán la vigencia de las certificaciones respectivas, así como sus niveles de dominio, con base en la guía metodológica que para tal efecto emita la Secretaría, a través de la Unidad.

Las capacidades deben ser evaluadas de manera tal que permitan determinar el nivel de dominio del servidor público de carrera en cada una de ellas, en función de los conocimientos, habilidades y actitudes que acredite y los que se hayan definido para el puesto. La Secretaría, a través de la Unidad, en coordinación con las dependencias establecerá los mecanismos y criterios de evaluación y de certificación de las capacidades gerenciales o directivas y técnicas transversales, así como los de evaluación para las capacidades de visión del servicio público.

Por su parte, los mecanismos y criterios de evaluación y certificación de las capacidades técnicas serán determinados por los respectivos Comités de Profesionalización. Las dependencias podrán certificar las capacidades de sus servidores públicos de carrera, siempre que cuenten con un órgano o área de la propia dependencia que pueda llevar a cabo dicha certificación bajo los criterios de calidad, confiabilidad, imparcialidad y transparencia necesarios, o bien, a través de organizaciones o instituciones públicas o privadas que garanticen el cumplimiento de dichos criterios, y cuya contratación estará sujeta a la disponibilidad presupuestaria.

La Secretaría, a través de los lineamientos y guías correspondientes, establecerá los parámetros y requisitos mínimos para la certificación de capacidades. Las capacidades en que puede certificarse, como mínimo, un servidor público de carrera en el Sistema, serán las siguientes:

a) Las capacidades gerenciales o directivas establecidas en los lineamientos a que alude la fracción IX del artículo 15 del Reglamento del Servicio Profesional de Carrera, b) La capacidad técnica transversal relativa a nociones generales de la Administración Pública Federal, y c) Las capacidades técnicas que determinen los Comités de Profesionalización respectivos para el adecuado desempeño del puesto de que se trate, de acuerdo con la descripción del mismo. Estas capacidades no podrán ser menos de dos ni más de cuatro.

El servidor público titular deberá certificar, para su permanencia en el Sistema y en su cargo, cuando menos tres de las capacidades gerenciales y dos de las capacidades técnicas consideradas por el Comité de Profesionalización para el adecuado desempeño de su puesto, así como la capacidad técnica transversal a que



se refiere la fracción II de este artículo, en los términos de los lineamientos previstos en el artículo 15, fracción IX del Reglamento del Servicio Profesional de Carrera. Tratándose de servidores públicos titulares que ocupen puestos de enlace, será suficiente certificar dos capacidades gerenciales y las técnicas antes referidas, para efectos de su permanencia.

Cuando un servidor público titular no obtenga la certificación de las capacidades que conforme a lo anterior sean requeridas para el puesto que desempeña, será evaluado nuevamente dentro de los doce meses siguientes a la primera evaluación que hubiere presentado. En caso de no aprobar esta segunda evaluación, su nombramiento dejará de surtir efectos sin responsabilidad para la dependencia. La certificación de una capacidad tendrá, de acuerdo a su naturaleza, una vigencia determinada, por lo que una vez que ésta concluya el servidor público será evaluado para efectos de certificarla nuevamente.

Cuando, derivado de un concurso público y abierto, las evaluaciones del candidato seleccionado para ocupar el puesto sean las mismas que se requieren para certificar alguna o algunas de las capacidades requeridas para el desempeño de ese puesto, los resultados de tales evaluaciones serán presentadas ante el órgano, área, organización o institución pública o privada certificadora, para el efecto de que se otorguen a ese candidato las certificaciones respectivas. 4.3. Caso Guanajuato: Breve Panorama de la Situación Actual. El plan de gobierno 2006-2012, establece en su compromiso quinto que “las acciones desarrolladas por los individuos se encuentran regidas por un marco institucional donde se establecen sus derechos y obligaciones, así como las responsabilidades de quienes tienen la tarea de gobernar bajo los más amplios preceptos de la democracia participativa”, específicamente el 6º punto señala, el elevar el número de servidores públicos que tienen cubierto el desarrollo de capacidades establecido en el Servicio Civil de Carrera62. De conformidad con lo previsto por el artículo 94 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato, con relación al numeral 2º del Reglamento del Servicio Civil de Carrera del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, el Servicio Civil de Carrera tiene como finalidad fomentar la vocación en el servicio y promover la formación constante del personal, a través de la constitución de un sistema de reclutamiento, selección, integración, capacitación, desarrollo y evaluación de los recursos humanos, que garantice el acceso a la función pública por méritos de capacidad y preparación, la permanencia con base al desempeño y el desarrollo de los servidores públicos de carrera. Este sistema se aplica a los servidores públicos de nivel 5 al 11 de las Dependencias y Entidades del Gobierno del Estado de Guanajuato; y no comprende: servidores públicos de base nivel 1 al 4, servidores públicos de libre designación, (nivel 12 en adelante y niveles 5 al 11 que

62

http://www.sfa.guanajuato.gob.mx/pdf/fiscal2008/ind_desemp.pdf



la Comisión Intersecretarial considere deban entrar dentro de esta denominación) el personal del magisterio, el cuerpo de ramas médicas, paramédicas y grupos afines, los servidores públicos que realizan funciones de seguridad pública sujetos a otros ordenamientos legales similares y los servidores públicos adscritos a la administración pública paraestatal del Poder Ejecutivo.63 El propósito del servicio civil es: atraer, motivar, retener y desarrollar a servidores públicos calificados con capacidades profesionales y fortalecer sus valores de probidad, compromiso y eficacia que contribuyan a lograr los objetivos de los programas gubernamentales, todo ello, basado en un sistema de gestión de personal que contribuya a la transformación de la actual cultura del servicio público, con legalidad, equidad y transparencia. A partir del 14 de marzo de 2005 se formalizó la aplicación del Sistema de Servicio Civil para los servidores públicos estatales adscritos a nueve dependencias y la Procuraduría General de Justicia. La prueba piloto inició el 19 de marzo de 2005, con el módulo de ingreso, coordinada por las Secretarías de Finanzas y Administración y de Gestión Pública, habiéndose realizado once concursos de oposición para cubrir otras tantas vacantes en la dependencia primeramente señalada.64 La siguiente tabla contiene el total de convocatorias realizadas a través del Servicio Civil de Carrera para llevar a cabo los procedimientos de concurso de las plazas en el periodo requerido correspondientes a los niveles sujetos a este sistema.65

SECRETARÍA DE FINANZAS Y ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO

AÑO

Número de convocatorias para concursar plazas a través del Servicio

Civil de Carrera

2005 203

2006 377

2007 310

2008 462

63

Fuente: Secretaría de Finanzas y Administración, Unidad de Acceso a la Información Pública del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, folio 7378, http://transparencia.guanajuato.gob.mx/index.php?option=com_wrapper&view=wrapper&Itemid=38 64

Barrera Zapata, Rolando, Chanes Nieto, José y Conzuelo Ferreyra, Pilar. La administración pública estatal en Guanajuato, antecedentes históricos y temas contemporáneos. IAPUG, 1ª Ed., México, 2006, pág. 250. 65

Fuente: Secretaría de Finanzas y Administración, Unidad de Acceso a la Información Pública del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, folio 7378, Op. Cit. *Cabe hacer la aclaración que una plaza puede ser sujeta a concurso en más de una ocasión (por ejemplo: al declararse desierto el concurso) o en una convocatoria pueden incluirse más de una plaza a concurso; por lo que el número de convocatorias que aparecen en la anterior tabla puede no coincidir necesariamente con el número de plazas concursadas, por lo que éste dato no se encuentra procesado como tal de acuerdo a la mecánica del procedimiento.



JUNIO-2009 312

TOTAL 1,664 *FUENTE: Secretaría de Finanzas y Administración. Unidad de Acceso a la Información Pública, folio 7380.

Cabe destacar el avance que se ha tenido en la homologación de los esquemas de evaluación del desempeño dirigidos al personal de confianza que ocupa los niveles 6 al 12 del tabulador de sueldos de las dependencias y entidades de la administración pública estatal. Asimismo, hoy en día se puede consultar en línea el estado que guardan los concursos de plazas vacantes de la administración estatal. 4.4. Factores Positivos y Negativos del Servicio Civil de Carrera en México. El Servicio Civil de Carrera, por supuesto, no es la solución a todos los problemas gubernamentales. Por el contrario, es un sistema que representa diversos puntos a favor y en contra que deben ser evaluados en el contexto particular de cada caso antes de que cualquier gobierno decida adoptarlo.

Eliminación de la cultura de la lealtad individual. Esta cultura, que aún explica la conformación de muchos equipos de gobierno, no podrá ser sustituida en el corto plazo por una cultura de responsabilidad y de imparcialidad, dado que requiere de un amplio y constante proceso de modificaciones de los valores de los funcionarios públicos, así como el sistema de incentivos y castigos. Ante estas circunstancias, un servicio civil bien establecido contribuirá al cambio en gran medida.

La generación de seguridad laboral con base en el mérito, es otra situación que se aprecia en el servicio público en general, evaluado por la ciudadanía, esto sucede cuando funcionarios de jerarquía media y alta de magnifico desempeño no cuentan, en muchas ocasiones, con seguridad en el empleo. Esta incertidumbre explica en parte la corrupción en administración pública, por lo que deben existir mecanismos de separación de funciones para los servidores no responsables (que no responden de manera eficiente a sus obligaciones y seguridad en el empleo para los evaluados con excelente desempeño).

La inestabilidad en el empleo de los buenos funcionarios, además de crear incentivos para el desarrollo de conductas corruptas por parte de los mismos, también propicia que se elimine su experiencia acumulada. Esta pérdida no sólo tiene costos de tiempo e información, sino que también obstaculiza el flujo constante de los servicios administrativos. En este contexto, un servicio civil de carrera eficiente no se limita a una simple regulación de las relaciones formales entre el gobierno y sus agentes, sino que establece las bases para alcanzar objetivos y crear estructuras y técnicas futuras que integrarán la administración de los recursos humanos dentro del marco de la modernización de la administración pública.

Capacitar a los funcionarios públicos de manera permanente y continua para el mayor desempeño de sus funciones, además de generar el incremento de su



productividad, les proporciona incentivos cuasi económicos que le permite saber que la tarea que realiza es apreciada, respetada y valorada.

El Servicio Civil de Carrera busca acortar la influencia de los partidos políticos y de sus estructuras en la Administración Pública, debido a que el funcionario es consciente de que su cargo depende fundamentalmente de sus méritos y no de las lealtades partidistas.

Un miembro del Servicio Profesional de Carrera tendrá la certeza de su permanencia, que entre otros factores, implica una estabilidad económica y certeza en el futuro, con lo que combinado con la necesidad de la capacitación le puede permitir ascender a la estructura administrativa y con ello mejorar sus ingresos y por lo tanto sus condiciones económicas y sociales.

Sin lugar a dudas el servicio profesional de carrera genera a mediano y largo plazo una administración pública más eficiente, es decir, permitirá optimizar los recursos materiales y humanos en sus diversos niveles, asimismo, permitirá incrementar los niveles de transparencia y con ello disminuir los niveles de corrupción.

Algunos factores que se podrían considerar como negativos en la implantación del Servicio Profesional de Carrera son: la disminución de oportunidades ya que los sistemas profesionales de carrera han venido asociados con mucha frecuencia a importantes problemas, por ejemplo, han generado una sobre oferta de funcionarios a la vez que, se disminuyen las oportunidades para acceder al empleo público de los profesionales que no están dentro de los sistemas.

Asimismo, la seguridad laboral ha tendido desafortunadamente a acentuar más que a solucionar el problema de la ineficiencia, debido a las dificultades en la implantación de los procesos de evaluación de los funcionarios públicos. Por otro lado, los principios y ventajas de los sistemas de méritos no se realizan con facilidad ya que dichos sistemas son difíciles de definir y administrar.

Si bien el servicio civil de carrera fomentaría una cultura de la eficiencia en aquellos funcionarios preocupados por ascender, algunas veces estos sistemas perderían lugar frente a nombramientos de tipo político que acarrean problemas tradicionales, como rigidez, lentitud, burocratización y excesiva autonomía, entre otros problemas que implican ineficiencia. Aunque los miembros del servicio civil deberían contar con suficientes oportunidades para acceder a las posiciones superiores conforme existan las posibilidades; el acceso a las mismas deberá otorgarse a los más calificados después de una evaluación imparcial y justa, lo que en algunos casos implicaría que el mejor candidato recibiera el nombramiento, sea externo o interno al servicio civil. Sin embargo, un sistema de carrera excesivamente cerrado resultaría negativo, al igual que uno excesivamente abierto, porque se presta para nombramientos demasiado políticos y discrecionales. Del mismo modo, el establecimiento de un esquema basado puramente en el mérito, hace pensar en la necesidad de contar con



mecanismos de monitoreo del desempeño del funcionario público, lo que resultaría muy costoso.

Desgraciadamente, las formas administrativas con frecuencia han probado ser elusivas y complicadas. Cambiar las estructuras formales y sobre todo las prácticas reales, es una tarea sumamente compleja. Aún peor, no se trata de resolver sólo un problema complejo, sino varios a la vez, ya que los problemas administrativos están interrelacionados, por ejemplo, desarrollar una carrera administrativa con canales claros y formales que deben acompañarse del desarrollo de sistemas de evaluación y capacitación eficientes.

Aislamiento, discrecionalidad y determinación de la agenda gubernamental. La primera implicación que se tendría, al contar con un sistema civil de carrera, es que resulta factible promover que los funcionarios públicos se encierren en un área particular de especialización, lo que provocaría que estos se aislaran de la influencia de las necesidades de las demás áreas de gobierno, dando como resultado que las políticas públicas se ejecutaran de manera desarticulada y sin coherencia. Asimismo, la especialización generará un amplio poder de discreción del funcionario, quien, al convertirse en el poseedor del conocimiento crearía un espacio de influencia y control dentro de la dependencia, hecho que abre la posibilidad de que los funcionarios públicos desarrollen programas propios en la agenda gubernamental.

Un servicio civil que proteja excesivamente los derechos adquiridos por los servidores públicos provocaría falta de corresponsabilidad y resultados, y obstaculizaría el desarrollo eficiente de la administración pública. El reto a seguir es romper con la inmovilidad del mal funcionario y garantizar certidumbre al bueno.

4.5. Evaluación y Nuevos Retos para la Ley del Servicio Profesional de Carrera en México. La Ley Federal del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal, cuyo ámbito de aplicación es sólo para la administración Pública Federal centralizada y dirigida para empleados de confianza mismos que no rebasa a las setenta mil personas. Es una Ley bastante limitada en cuanto a los servidores públicos a los que va dirigida, tomando en cuenta que el número de servidores de la administración federal central asciende casi a setecientos mil. Sin duda alguna, lo deseable es que esta Ley hubiese podido ser de carácter general, en la que se diera la concurrencia de funciones entre la federación y los Estados de la República, en el que sin detrimento de la soberanía de la que gozan aquellos, la Ley hubiese servido como Ley de marco o como ley de principios generales para el diseño de las próximas legislaciones estatales en la materia, tal y como ocurre en países como Alemania, Francia, Japón, España y Chile. Ahora queda a los Estados de la República formular sus propias leyes discrecionalmente.

Por otra parte, se tiene que enfatizar que el ámbito de esta Ley es administrativo y no laboral. Prácticamente se está creando un régimen especial para los servidores



públicos de confianza sujetos de derecho administrativo. Esto a pesar de que la Ley no señala su ámbito material y por la confusión que genera la misma en cuanto a los medios de defensa de los servidores públicos para con la administración en la que mezclan tanto aspectos laborales como administrativos. Lo apropiado en todo caso es determinar que las controversias que se susciten entre los servidores públicos y la administración deberán ser resueltas exclusivamente por la jurisdicción administrativa. Esto es el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, o en su defecto, crear una figura ad hoc para atender asuntos del personal del servicio profesional de carrera; incluso con alcances mayores como pudiera ser un órgano que vigile el funcionamiento en general de todo el sistema y sobre todo que esté pendiente de la probable aparición de hechos que no se encuentren apegados a lo que dicta la Ley o la justicia.

Lo que resulta claro es que esta Ley tampoco resuelve del todo el problema del Estado de indefensión66 en el que se encuentran los servidores públicos de confianza se considera que la Ley es sumamente frágil en cuanto a separaciones y despidos del sistema. En este sentido, se sugiere, entre otros ajustes relativos que, al plantear la separación de los servidores públicos no sea del cargo sino del sistema, esto es que al separarse los servidores públicos solo perderían su carácter de “servidores profesionales de carrera”. En todo caso, la terminación de los efectos de su nombramiento desde el punto de vista laboral, se realizará a través de un procedimiento que tenga las características propiamente laborales. De modo que, al quedar los servidores públicos fuera del sistema del servicio profesional de carrera, volverían a ser nuevamente servidores públicos de confianza. De esta manera, la terminación de los efectos de su nombramiento se podría llevar a cabo mediante un procedimiento separado, como consecuencia de la pérdida del carácter de servidor público profesional, pero bajo un procedimiento netamente laboral por pérdida de confianza.

Con todo esto, no se quiere decir que Ley sea inútil, como primer paso resulta adecuado el ordenamiento. Sin embargo, se considera deseable que de manera simultánea se avance hacia la reforma laboral; todo esto para resolver el problema de fondo que es desintegrar esa vaga distinción entre el personal de confianza y personal de base o sindicalizado. Esta Ley, finalmente, es un primer paso de muchos que se tendrán que dar.

Con respecto a la implantación de la Ley, no está por demás decir que, la tarea será sumamente compleja y con una gran seguridad muchas de las imprecisiones con las que cuenta la Ley tendrán que ser resueltas en el reglamento. Por principio, deberán uniformarse las denominaciones de las figuras que regulara la Ley y definir con precisión cada una de ellas, ejemplo: rotación, cargo, puesto, promoción, ascenso, movilidad, sueldos, honorarios, agendas individuales de desarrollo, etc.

66

“Condición en la que se encuentra quien no ha sido defendido o no se ha defendido, sin culpa por su parte, en un juicio que lo afecta…” Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Manual Ossorio, Ed. Heliasta. 21ª Ed., Buenos Aires. 1994.



Respecto al subsistema de ingreso, con base en sus características se identifica como un sistema mixto que privilegia la carrera administrativa y el ingreso a puesto no precisamente desde el nivel más bajo. Al respecto, se considera pertinente que se considere la posibilidad de que no haya sólo un concurso público anual para ingresar al primer nivel ya que ello podría, eventualmente, traer aparejados problemas de operación al generarse vacantes en dicho nivel con mayor frecuencia en la anualidad. Lo mismo para con las demás vacantes que se generen en los demás niveles, que, de acuerdo con lo que dice la Ley serán cubiertas únicamente por los propios miembros del servicio profesional; ante esta situación, en cada promoción se genera una vacante, lo cual en los hechos seguramente generara necesidad de hacer concursos permanentes para estar cubriendo las nuevas vacantes que dejen los propios funcionarios promovidos. Esto evidentemente dará lugar a que generen durante el transcurso del año también vacantes del primer nivel.

Por otra parte, se nota, por ejemplo, una enorme carga de trabajo para los denominados Consejos Técnicos de Profesionalización y Selección que, por principio, de acuerdo con lo que dice la Ley se compondrá de cuatro o cinco personas; sí a eso, se le agregan todas las funciones que tienen que realizar y que tienen que ver con todos los subsistemas, llámense de ingreso, desarrollo profesional, capacitación, evaluación del desempeño, las actividades serán inmensas y difíciles de cumplir. La propuesta en ese sentido, consiste en que existan comités por cada Dirección General y no por dependencia. En el caso de los Comités Técnicos de Profesionalización y Selección se considera adecuado; lo establecido en el artículo 74 de la Ley, en el sentido de que participará en dicho Comité el superior jerárquico inmediato del área en donde se va a realizar la selección y podría sustituir al titular del área de recursos humanos, o incluso sumarse al Comité. Pero se sugiere que el derecho de veto que se otorga a dicho superior jerárquico no exceda en ningún caso de dos ocasiones, en un procedimiento de selección. Asimismo, se sugiere eliminar la facultad que se otorga a los Comités Técnicos de Profesionalización y Selección de aprobar los cargos que sean de libre designación como se señala en el artículo 75, fracción II, ya que bien esa atribución podría ser excluida del Consejo consultivo (previa revisión de sus atribuciones).

Dentro de la Ley se menciona la del Consejo Consultivo, misma que es de suma importancia ya que se considera que podría constituirse en un verdadero contrapeso del sistema, a imagen y semejanza de la figura de los Comisionados del Servicio Civil de Inglaterra. Puede ser un órgano susceptible de ser enriquecido en sus atribuciones, otorgándole funciones no sólo de accesoria sino incluso de carácter normativo. Así mismo, al preverse la participación de representantes del sector social privado y académico, podría constituirse un órgano de amplia participación ciudadana que legitime las políticas y lineamientos que en esta materia se emitan. A este respecto, sería conveniente que algunas de las facultades que se otorgan a la Secretaría de la Función Pública pasen al Consejo Consultivo, concretamente las que se establecen en el artículo 69, en sus fracciones IV, V, IX, XIII y XVI, y que se



refieren en términos generales a la expedición de manuales, emisión de normas políticas y lineamientos, aprobación de los criterios de evaluación del desempeño, revisión de la operación del sistema en las dependencias y aprobación de los cargos que por excepción sean de libre designación.

Sobre las actividades del Subsistema de Revocación que establece la Ley se hacen los siguientes planteamientos:

Se sugiere que este recurso sea procedente en contra de cualquier resolución que pueda causar agravio derivado de la aplicación de los procedimientos de que consagran en los subsistemas y no sólo en contra de las resoluciones en materia de selección.

Se sugiere analizar que en vez de establecer un recurso y un procedimiento específico se remite al Recurso de Revisión previsto en la Ley Federal de Procedimientos Administrativos, con la sola precisión que será la Secretaría de la Función Pública la autoridad competente para sustanciar y resolver dichos recursos.

En todo caso, si se requiere mantener el recurso y el procedimiento específico, se sugiere incorporar en las fracciones del artículo 77 las audiencias de Ley, para admitir y desahogar pruebas así como para escuchar y recibir alegatos, previo a la emisión de la resolución correspondiente.

Por último, cabe mencionar que se tiene previsto que todas las atribuciones que mantiene la Secretaría de la Función Pública en materia de control sobre las actuaciones de las dependencias y en particular de los servidores públicos se trasladen a la Auditoria Superior de la Federación publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2000, dependiente del Poder Legislativo, con lo cual se consolidará el poder de fiscalización del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo en el marco de las construcción del modelo de responsabilidades jurídico-administrativas para los servidores públicos. Conclusiones.

El desarrollo histórico de la actividad gubernamental ha atendido las necesidades propias del hombre en sociedad, desde las más primitivas formas de organización hasta los Estados modernos, con sus enormes y complejas estructuras; dicha evolución se llevo a cabo en distintas latitudes del mundo y épocas de la historia, sin embargo, todas las teorías y conocimientos desarrollados conformaron la Ciencia de la Administración Pública que hoy conocemos. Siendo Europa, el continente que más aportaciones hizo a esta disciplina y que se ven reflejadas en las estructuras administrativas de los Estados modernos. A partir del estudio de la Administración Pública, nace la profesionalización del Servicio Público como objetivo para la



modernización gubernamental en todos los ámbitos del Estado. Y cuyos antecedentes en México se remontan a la tradición europea, norteamericana y, en menor medida, prehispánica, en lo referente a la organización y desarrollo histórico de las estructuras gubernamentales y socio-políticas del Estado Mexicano.

La profesionalización de los servidores públicos en México, así como la adopción de mejores y nuevas estrategias para la gestión de recursos humanos, es un proceso irreversible, que requerirá de maduración y tiempo para confirmar su eficacia y generar confianza al interior de las dependencias y con la sociedad.

La existencia de un sistema integral de profesionalización de los servidores públicos en México, debe entenderse como un instrumento elemental con el que deben contar las administraciones públicas de los diferentes ámbitos de gobierno para disponer de recursos humanos con alto sentido de lealtad y profesionalismo.

La profesionalización de los servidores públicos, en lo referente a su concepción, diseño y estrategia de instrumentación, debe considerarse una propuesta básica de gestión, así como de desarrollo personal y profesional de los servidores públicos al interior de las dependencias en donde se desempeñen.

Es de vital importancia lograr una eficiente respuesta de los servidores públicos, a fin de promover la dignificación del trabajo que realizan mediante la capacitación en valores éticos y una remuneración adecuada que les permita vivir decorosamente durante y después de haber prestado sus servicios; sin embargo, no fue sino hasta la década de los ochenta, cuando el tema emergió como asunto pendiente de las reformas municipales, de manera paralela al resurgimiento de la institución municipal como ámbito político, social y de gobierno propio, estimulado por la transición democrática y la sincrónica fractura del extremo centralismo del gobierno federal. Dicha transición democrática, favoreció el desarrollo del Servicio Civil de Carrera como un mecanismo de control de los partidos de oposición hacia el régimen autoritario en decadencia; esto con el acceso progresivo a los cargos de elección popular en el ámbito local y federal, con la finalidad de democratizar y transparentar el acceso al servicio público, así como inhibir las prácticas corporativo-clientelares y excesos del régimen que gobernó a México durante más de siete décadas.

En la actualidad, los sindicatos de trabajadores al servicio del Estado, ven con recelo la implantación del servicio civil de carrera, por considerarlo riesgoso para sus intereses, ya que se pueden establecer altos parámetros de profesionalización y calidad que no puedan acreditar o que los marginen como personal obsoleto a los nuevos sistemas de modernización administrativa. Por otra parte, también su ejecución es considerada como una buena oportunidad para continuar con el control del personal sindicalizado y además ampliar su nivel de influencia y decisión en los mandos medios y superiores, es decir, que las estructuras sindicales se apoderen del servicio civil de carrera.



Asimismo, se debe reconocer que la profesionalización del servicio público es un instrumento esencial para la modernización de la administración pública en general y es una condición imprescindible para la conversión de ésta en instituciones más activas y decisivas para el desarrollo local y nacional. Con base en las capacidades (conocimientos, habilidades, actitudes y valores expresados en comportamientos requeridos) identificadas en el perfil del puesto se determinarán las que son requeridas para fines de ingreso y permanencia, así como para el desarrollo profesional. Estas deberán ser acreditadas tanto para el ingreso como para la permanencia.

La implantación del servicio civil de carrera, eliminara progresivamente la cultura de la lealtad individual. Esta cultura, que aún explica la conformación de muchos equipos de gobierno, podrá ser sustituida a largo plazo por una cultura de responsabilidad y de imparcialidad. Asimismo cuando se transita hacia la profesionalización del servicio público, los criterios anteriores tienen que cambiar, sin embargo, no debemos esperar que estos rasgos se modifiquen a corto plazo.

Se debe tener mesura, ya que un servicio civil que termine por proteger los derechos adquiridos por los servidores públicos, es incapaz de exigir corresponsabilidad y resultados, es el máximo obstáculo para el desarrollo eficiente de la administración pública.

Los incentivos y la estructura política en los gobiernos locales de México han demostrado no estar del lado del servicio profesional de carrera. Las barreras no son solamente técnicas, sino de naturaleza política y ligadas a la peculiar modalidad con que se han integrado las burocracias y grupos de poder en los partidos políticos, en el ámbito municipal y sin duda estatal.

Aunado a lo anterior, también es importante señalar que la alternancia dinámica en las últimas 2 décadas respecto a los partidos que acceden al poder en los estados y municipios, genera en éstos poca o nula continuidad de los mandos altos y medios. Eso sin tomar en cuenta que, en la mayoría de los ayuntamientos del país el presidente municipal tiene facultades prácticamente discrecionales para el nombramiento o remoción de los servidores públicos, por lo que deben ser regulados celosamente por el poder legislativo correspondiente, con leyes y reglamentos claros y precisos que favorezcan la instrumentalización del Servicio Civil de Carrera.

La instauración del servicio civil de carrera, deberá implicar una reforma política integral debido a su importancia y relevancia en la estructura orgánica del Estado Mexicano.

Los cambios que vive el país requieren de instituciones públicas cuyo servicio esté marcado por el signo de la calidad, lo que implica servicios en donde la eficiencia y la eficacia se combinen con una serie de cambios, tanto en la estructura de las instituciones como en su relación con los ciudadanos.



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2. El Servicio Civil de Carrera del Poder Legislativo en México.

Alfredo Sainez* A partir del renacimiento –etapa de transición histórica entre la Edad Media a la modernidad –, de la conjugación de las revoluciones religiosas y científicas1, de corrientes filosóficas como el racionalismo2 y el empirismo3 –que confluyeron en el movimiento de la Ilustración4–, surgieron no sólo nuevas ciencias sino la especialización y desarrollo de la profesionalización de las carreras públicas y, por ende, de servidores profesionales en el orden administrativo, la diplomacia y la judicatura, paralelamente, a la formación del Estado moderno. Con la Revolución francesa, el mérito, con base la igualdad condujo a las oficinas públicas y abrió la brecha hacia la democratización de la administración pública. En este sentido y tomando base la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 17895, la Constitución francesa del 3 de septiembre de 1791, estableció como garantía de los derechos naturales y civiles que todo ciudadano fuera elegible para ocupar los cargos públicos, sin más distinción que sus cualidades.6 Al ser sustituido el Estado absolutista por el Estado liberal democrático, la soberanía pasó del monarca al pueblo y se instauró el principio de la división tripartita de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) del barón de Montesquieu, Carlos de Secondat, para que no se pueda abusar del poder7. El Poder Legislativo, caracterizó al Estado moderno como representativo, al gestarse en este órgano las principales deliberaciones políticas disertadas por los representantes elegidos.8 El órgano legislativo mexicano no fue ajeno a estas tendencias. La evolución del sistema electoral, a través del conjunto de normas que han regulado la integración de este Poder –

* Coordinador de Investigaciones y Desarrollo Legislativo

1 Cortés Morató, Jordi y a Martínez Riu, Antoni, Diccionario de filosofía en CD-ROM, Herder, Barcelona. Por

“revolución científica” se entiende el periodo de renovación de las ciencias de la naturaleza, ocurrido entre los siglos XVI y XVIII, y que se inicia con la publicación de la obra de Nicolás Copérnico “Sobre la revolución de los orbes celestes” en 1543. 2 Arnau, H., Temas y Textos de Filosofía, Alambra, México, 1995, p.164. El racionalismo moderno es una

corriente filosófica que nace en la Francia en el siglo XVII, la cual sostiene que el punto de partida del conocimiento no son los datos de los sentidos, sino las ideas propias del espíritu humano. Surge como reacción a la orientación filosófica medieval puesta en crisis por las nuevas ideas del Renacimiento. 3 Véase a Cortés Morató, Jordi, Op. Cit., y Arnau, H., Op. Cit., p.186. El empirismo sostiene que las ideas y el

conocimiento en general provienen de la experiencia, tanto en sentido psicológico como epistemológico. 4 La Ilustración es un conjunto sistemático de ideas filosóficas y políticas que se extiende por países de Europa –

Inglaterra, Francia y Alemania, principalmente– desde mediados del siglo XVII al XVIII, y que se considera como uno de los periodos más intelectualmente revolucionarios de la historia. 5 Jellinek, Georg, La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, Trad. Adolfo Posada, UNAM,

México 2000, p. 168. El artículo 6º de esta Declaración establece que “Al ser todos los ciudadanos iguales ante sus ojos (ante la ley), son por igual admisibles a todas las dignidades, plazas y empleos públicos, según su capacidad, y sin otra distinción que la de sus virtudes y talentos”. 6 Véase análisis y comentarios de Omar Guerrero en La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la

Administración Pública Federal, UNAM, México, 2003, p. 6 7 Montesquieu, Del Espíritu de las leyes, Trad. Mercedes Blázquez y Pedro de Vega, SARPE, Madrid, 1984, p.

168 8 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, Trad. José F. Fernández Santillán, FCE, México, 1986, p.34.



desde de la Carta Magna de Cádiz de 1812 hasta la Constitución Política de 1917 y las disposiciones electorales que nos han regido –, nos muestra cómo se ha desarrollado el sistema de elección y representación política del Poder Legislativo Federal y cómo ha incidido en su composición. En las últimas dos décadas, el reflujo del sistema electoral en el sistema de partidos ha generado una mayor competencia en las elecciones electorales, misma que se ha reflejado en la integración de los órganos legislativos. Prueba de ello, es la nueva configuración que presentó la LIV Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, como consecuencia de las elecciones federales de 1988, en donde ningún partido político tuvo la mayoría calificada para por sí sólo impulsar reformas constitucionales, marcando un hito importante en la historia parlamentaria mexicana. Posteriormente, con las reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la competitividad de los partidos políticos en los comicios federales de 1997, se proyecto un nuevo cambio en la arena legislativa: el partido del presidente de la República, perdió la mayoría absoluta para impulsar reformas a leyes secundarias en la Cámara de Diputados, así como la mayoría califica en la Cámara de Senadores. La transición del sistema de partidos de hegemónico-predominante a multipartidismo y la pluralidad representada en ambas cámaras del Congreso de la Unión; así como en los congresos locales propiciaron el surgimiento de las coaliciones legislativas e hicieron necesario reconocer el valor del diálogo y consenso para remontar las diferencias e impulsar las reformas legales y constitucionales. La competencia partidaria y el pluralismo legislativo han propiciado el equilibrio entre los poderes, particularmente, entre el legislativo sobre las acciones del ejecutivo, fortaleciendo las funciones de control político, jurisdiccional, presupuesto y fiscalización (ingresos y egresos). Sin embargo, no está claro en qué medida este proceso de cambio político se ha traducido en mayores capacidades de las legislaturas para ejercer su función de contrapeso de forma más efectiva sobre la rama ejecutiva, fundamentalmente, en el control político de los nombramientos de los funcionarios del Estado; del gobierno y de la administración por las Cámaras del Congreso de la Unión y las legislaturas estatales. No obstante, el tema de la profesionalización del servicio público en México empezó a cobrar importancia en las últimas dos décadas; a grado tal, que este tópico fue incluido en la agenda legislativa.

2.1. Profesionalización del Poder Legislativo. Diversas naciones de América Latina cuentan con esquemas de profesionalización dentro de su marco constitucional como: Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Además existen experiencias internacionales en materia de profesionalización en Gran Bretaña, Holanda, Italia, Suiza, Suecia, Alemania, Canadá, Corea del Sur, España, Estados Unidos y Francia. A la par de estos países, en México se instituyó la carrera administrativa con el nombre de servicio profesional de carrera –también conocido como servicio civil –. No obstante, existen diferencias entre el Servicio Civil de Carrera y el Servicio



Profesional de Carrera, pero en esencia, ambos conceptos atienden al mismo espíritu: el ingreso por mérito, la igualdad de oportunidades y la estabilidad en el empleo. La diferencia sustancial consiste en que el Servicio Profesional de Carrera representa en muchos sentidos la versión moderna del servicio civil, a partir de la incorporación de instrumentos de carácter gerencial en la gestión de recursos humanos como los son las nuevas tecnologías, la evaluación del desempeño y la certificación de capacidades. A partir de estos elementos nuevos, el Servicio Profesional de Carrera trata de superar algunos de los problemas típicos de los servicios civiles o tradicionales que se vinieron gestando con el tiempo como lo son la rigidez en las estructuras burocráticas y la inamovilidad de los servidores públicos. En resumen, se puede afirmar que, el Servicio Profesional de Carrera representa una etapa superior en materia de gestión de recursos humanos en comparación con los servicios civiles tradicionales.9 El marco jurídico que regula el servicio profesional de carrera a nivel federal es el siguiente:

1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (art. 123 Constitucional, apartado “B”); 2. Jurisprudencia Pronunciada por el Pleno y las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y Tribunales Colegiados de Circuito; 3. Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal; 4. Reglamento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal; 5. Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado “B” del artículo 123 Constitucional; 6. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 7. Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores al Servicio del Estado; 8. Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Públicos; y 9. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos; además de otros reglamentos afines.

Actualmente, en el ámbito federal, encontramos importantes ejemplos de servicio profesional de carrera en algunas instituciones públicas como: Poder Judicial Federal (Carrera Judicial); Procuraduría General de la República (Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal); Secretaría de Hacienda y Crédito Público (Servicio Fiscal de Carrera); Secretaría de Relaciones Exteriores (Secretaría de Relaciones Exteriores); Secretaría de Educación Pública (Carrera Magisterial); Instituto Federal Electoral (Servicio Profesional Electoral); Comisión Nacional de los Derechos Humanos (Servicio Civil de Carrera de sus Servidores); e Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (Sistema Integral de Profesionalización).

9 Profesionalización del Recurso Humano de las Administraciones Públicas de la Unidad de Servicio Profesional y

Recursos Humanos de la APF, Secretaria de la Función Pública.



Con la transformación de éstas instituciones y la nueva relación entre el Poder Ejecutivo y Legislativo Federal, como consecuencia de la composición de la LIV Legislatura de la Cámara de Diputados y, más adelante, de la LVII Legislatura en ambas cámaras del Congreso de la Unión, los congresistas vislumbraron que la balanza entre estos dos poderes sólo podría realizarse si se profesionalizaba el apoyo técnico que toda la actividad parlamentaria requiere, fundamentalmente, porque el Poder Ejecutivo cuenta con la infraestructura, la información y los conocimientos técnicos que suelen caracterizar a las administraciones públicas. En este escenario y con el fin de fortalecer quehacer parlamentario y equilibrio de poderes, el Poder Legislativo de nuestro país, incorporó la profesionalización a su estructura para superar una de las causas de la tradicional debilidad frente al Ejecutivo durante el siglo XX: Con la aprobación de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos y, posteriormente, publicación –el 3 de septiembre de 1999 en el Diario Oficial de la Federación– se crearon diversas figuras entre las que destacó la del Servicio Civil de Carrera. Las cámaras del Congreso de la Unión, en mayor o menor medida, contemplan en su Ley Orgánica y estatutos relativos, la figura del Servicio Civil de Carrera, concebida como un sistema que regula de manera imparcial, clara y transparente el reclutamiento, selección, ingreso, capacitación, evaluación, ascenso y promoción de los cuerpos del servicio de la función legislativa y de la función administrativa-financiera que se integran en rangos y niveles propios, diferenciados de los cargos y puestos de la estructura orgánica de ambas cámaras. 2.1.1. El Servicio Civil de Carrera en la Cámara de Diputados. El marco jurídico que regula la organización técnica y administrativa de la Cámara de Diputados es la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el Estatuto de la Organización Técnica y Administrativa y del Servicio de la Cámara y el Acuerdo de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativo. Para cumplir las atribuciones y facultades constitucionales, incluidas las funciones parlamentarias, la Cámara cuenta con los siguientes órganos técnicos: 1. Secretaría General; 2. Secretaría de Servicios Parlamentarios; y, 3. Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros. El Servicio Civil de Carrera depende jerárquicamente de la Secretaría General, la cual delega en las Secretarías de Servicios Parlamentarios y de Servicios Administrativos y Financieros la prestación de éstos servicios.10 La Secretaría de Servicios Parlamentarios se integra con funcionarios de carrera y procura los siguientes servicios:

a) Servicios de asistencia técnica a la presidencia de la Mesa Directiva b) Servicios de la sesión

10

Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 48, numeral 1.



c) Servicios de las comisiones d) Servicios del Diario de los Debates e) Servicios del archivo y f) Servicios de bibliotecas.

Cabe señalar, que cada uno de los servicios se encuentra constituido en dirección de área. A lo anterior se adicionan tres áreas de estudio denominados centros (de finanzas públicas; de estudios de derecho e investigaciones parlamentarias y de estudios sociales y de opinión pública, de estudios para el desarrollo rural sustentable y la soberanía alimentaria, y de estudios para el adelanto de las mujeres y la equidad de género).11

La Secretaría de Servicios Administrativos y Financieros se integra con funcionarios de carrera y confiere una unidad de acción a los servicios siguientes:

a) Servicios de recursos humanos, que comprende aspectos administrativos de los servicios de carrera; reclutamiento, promoción y evaluación permanente del personal externo a los servicios de carrera; nóminas, prestaciones sociales y expedientes laborales.

b) Servicios de Tesorería. c) Servicios de recursos materiales. d) Servicios generales y de informática. e) Servicios jurídicos. f) Servicios de seguridad. g) Servicios médicos y de atención a diputados.

De igual forma, cada uno de los servicios establecidos constituye una dirección de área.12 2.1.1.1. Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Cámara de Diputados. El 26 de abril de 2000, el Pleno de la Cámara de Diputados aprobó el proyecto de Estatuto de la Organización Técnica y Administrativa y del Servicio de Carrera de esta instancia parlamentaria, presentado por la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legislativos. Ley Orgánica del Congreso de la Unión nos señala, que el Estatuto para la organización y funcionamiento de las secretarías y de los servicios de carrera, por lo menos deberá contener:

a) La estructura de cada una de las secretarías y sus relaciones de mando y supervisión y

b) Las tareas de las direcciones, oficinas, centros y unidades de la Cámara que integran los servicios de carrera.13

11

Ibídem., artículo 49, numerales 1, 2 y 3. 12

Ibídem., artículo 51, numerales 1 y 2. 13

Ibídem., artículo 56.



El Estatuto vigente está integrado por 158 artículos comprendidos en cuatro títulos, así como por 9 artículos transitorios y tiene por objeto:

a) La organización y funcionamiento de la Secretaría General, de las secretarías de Servicios Parlamentarios y de Servicios Administrativos y Financieros, de la Coordinación de Comunicación Social; de los centros de estudios de las Finanzas Públicas; de Derecho e Investigaciones Parlamentarias; y de Estudios Sociales y de Opinión Pública;

b) Lo relativo al Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados en los términos de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y de los ordenamientos, políticas y lineamientos respectivos; y

c) La organización y funcionamiento de la Contraloría Interna.14 En el Título Tercero de este ordenamiento, Del Servicio de Carrera y de la Unidad de Capacitación y Formación Permanente, se establece el objeto, las reglas, los rangos, los puestos, las vacantes, la forma de ingreso, el desarrollo de los funcionarios, la movilidad en el servicio, las percepciones, los incentivos, los reconocimientos, la separación, los derechos y obligaciones, las infracciones y sanciones, el procedimiento disciplinario, los recursos, así como la capacitación y formación permanente del Servicio Civil de Carrera. Asimismo, nos define como funcionarios del Servicio de Carrera de la Cámara a los servidores públicos que están incorporados, en razón de una relación jurídica, a los cuerpos de la función legislativa o de la función administrativo-financiera. Los funcionarios que integran la Unidad de Capacitación y Formación Permanente y la Coordinación de Comunicación Social forman parte del Servicio en términos de lo dispuesto en este Estatuto.15

2.1.2. El Servicio Civil de Carrera en la Cámara de Senadores. Una diferencia sustancial de la Cámara de Senadores en relación con la Cámara de Diputados, es que no cuenta en su estructura orgánica con la Secretaría General, sólo para el desahogo de sus tareas legislativas y administrativas integró tres dependencias: las Secretarías General de servicios parlamentarios y General de servicios administrativos, así como las unidades administrativas que acuerde la mesa directiva.16 No obstante, la Secretaría General de servicios parlamentarios tiene funciones similares a la Secretaría General de la Cámara de Diputados, es responsable de desahogar las consultas de carácter técnico-jurídico que le formulen las comisiones, respecto a las iniciativas de ley o decreto que estén en proceso de dictamen, con el apoyo de la unidad especializada correspondiente.17 La Cámara de Senadores para profesionalizar y hacer más eficiente los servicios de apoyo parlamentario y de orden administrativo, instituyó el Servicio Civil de Carrera. Para este propósito, la Cámara cuenta con un centro de capacitación y formación permanente de los servidores públicos del Senado, dependiente de la mesa directiva,

14

Estatuto de la Organización Técnica y Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cámara de Diputados, artículo 1. 15

Ibídem, artículo 70. 16

Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 106. 17

Ibídem., artículo 109, inciso g.



la que designa al titular de dicho centro, quien deberá cumplir los requisitos y ejercerá las atribuciones que establezca el Estatuto.18 2.1.2.1. Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Cámara de Senadores. El proyecto de Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Cámara de Senadores –elaborado por la Comisión de Estudios Legislativos– fue aprobado por el pleno en su sesión ordinaria del 7 de noviembre de 2002. Este ordenamiento está conformado por 105 artículos integrados en 6 títulos y tiene como premisa básica la profesionalización del Servidor Público de Carrera para garantizar la continuidad, el funcionamiento eficaz y eficiente de los programas, planes y procesos sustantivos para la Cámara de Senadores; asegurar que el desempeño de sus miembros se apegue a los principios de: legalidad, honradez, objetividad, imparcialidad y profesionalismo y otorgar permanencia, estabilidad y certeza jurídica a sus miembros.19 Asimismo tiene por objeto:

I. Establecer las bases para la planeación, organización, operación, desarrollo, formación y capacitación, profesionalización, control y evaluación del Servicio Civil de Carrera.

II. Establecer derechos, obligaciones y sanciones, y los procedimientos para imponerlas, así como los medios de defensa con los que cuenta el personal de carrera de la Cámara de Senadores.20

La Ley Orgánica del Congreso de la Unión en el artículo 115 signa que los miembros del Servicio Civil de Carrera son considerados trabajadores de confianza, y sus relaciones están regidas conforme a lo establecido por la fracción XIV del apartado B del artículo 123 de la Constitución, por esta ley y por los ordenamientos respectivos. En este sentido, el Estatuto establece que el personal de carrera se integrará por servidores públicos de confianza, de conformidad con el catálogo que apruebe la Mesa Directiva.21

Al igual que la normatividad que se establece en la Cámara de Diputados para el Servicio Civil, el Estatuto del Senado contempla disposiciones similares respecto al catálogo de puestos, ingreso, reclutamiento y selección, de las convocatorias, de las vacantes y su ocupación, de la expedición de nombramientos, de la titularidad, de la capacitación y formación permanente, de la evaluación, del aprovechamiento, de la promoción y ascenso, de la separación, de las remuneraciones, de los derechos y obligaciones, de las sanciones y el procedimiento administrativo para la aplicación de sanciones del personal de carrera. A pesar de que el Poder Legislativo Federal en ambas cámaras del Congreso ha establecido en su Ley Orgánica y estatutos respectivos la figura del Servicio Civil de Carrera, su funcionamiento no ha sido del todo efectivo. Para ello, se requieren impulsar medidas que orienten y garanticen la aplicación de la normatividad del personal de carrera hacia la neutralidad, es decir, que no esté sujeto a los vaivenes

18

Ibídem., artículo 114, numeral 1. 19

Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Cámara de Senadores, artículo 1. 20

Ibídem., artículo 2. 21

Estatuto del Servicio Civil de Carrera de la Cámara de Senadores, artículo 21.



electorales o intereses partidistas; constituir unidades de apoyo especializadas en política interior y exterior, en análisis económico, jurídico y social. Con estos elementos se fortalecería la calidad de los insumos con los que cuentan los legisladores para realizar su trabajo, tanto en el aspecto técnico especializado como en las labores propiamente de apoyo. Sin duda, se ha avanzado en el Servicio Profesional de Carrera en nuestro país, aunque se reconoce que los esfuerzos en esta dirección son aún insuficientes. De tal forma, que continúa la adaptación, ajuste y desarrollo no sólo por los organismos autónomos e instituciones gubernamentales federales, sino de las entidades federativas que cuentan con un marco jurídico e iniciativas en materia de profesionalización como Aguascalientes, Estado de México, Colima, Coahuila, Distrito Federal, Chiapas, Durango, Campeche, Sonora, Zacatecas, Veracruz, Nuevo León, Tamaulipas, Baja California y Guanajuato. En esta última entidad federativa, la profesionalización en el Poder Legislativo del Estado se ha desarrollado y consolidado. 2.1.3. El Servicio Civil de Carrera en el Congreso del Estado de Guanajuato. El Pleno de Congreso del Estado de la LVII Legislatura, en la sesión ordinaria del 19 de diciembre de 1997, aprobó el dictamen formulado por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, relativo a la iniciativa de decreto presentada por los ciudadanos diputados integrantes de la Comisión de Régimen Interno, para reformar y adicionar la Ley Orgánica del Poder Legislativo, en la que se incluye la figura de Servicio Civil de Carrera. La exposición de motivos de esta reforma, dice a la letra: se propone adicionar un Capítulo Cuarto (debería decir Quinto), al Título Noveno, para sentar las bases del servicio civil de carrera que favorezca el fortalecimiento y el desarrollo institucional, atendiendo a los principios de capacidad, idoneidad, rectitud, probidad y profesionalismo. Asimismo, señalar las bases normativas para la generación del Estatuto del Personal del Congreso del Estado, como instrumento que garantice la estabilidad y permanencia, la capacitación y el adiestramiento, así como la selección, promoción y ascenso, entre otras cuestiones. Posteriormente, el 27 de Enero de 1998, esta reforma fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Consecuentemente, se estableció el Servicio Civil de Carrera, al ser adicionado el Capítulo Quinto, integrado por dos artículos, que a la letra dicen:

Artículo 238.- 1.- El Poder Legislativo del Estado, establecerá el Servicio Civil de Carrera de sus servidores públicos, atendiendo a la capacidad, idoneidad, rectitud, probidad, constancia y profesionalismo. 2.- El Servicio Civil de Carrera, tendrá como propósito, garantizar la estabilidad y seguridad en el empleo, así como fomentar la vocación de servicio y promover la capacitación permanente del personal.



3.- El pleno, a propuesta de la Comisión de Administración, expedirá el Estatuto del personal del Congreso del Estado, que deberá contener por lo menos: a) El sistema de mérito para la selección, promoción y ascenso de los servidores públicos del Poder Legislativo; b) Los principios de estabilidad y permanencia en el trabajo; c) El sistema de clasificación y perfiles de puestos; d) El sistema salarial; y e) Los programas para la capacitación, actualización y desarrollo de los servidores públicos. Artículo 239.- 1.- El Congreso del Estado, podrá celebrar convenios de coordinación o colaboración, con los demás poderes o con instituciones públicas o privadas, con el objeto de cumplir con los objetivos del Servicio Civil de Carrera y con el Estatuto del personal. 22

La LIX Legislatura del Congreso del Estado instauró, el 13 de agosto de 2004, en su Ley Orgánica un Capítulo Único del Servicio Civil de Carrera normado por tres artículos, que a continuación se trascriben:

Artículo 256. El Poder Legislativo del Estado, establecerá el Servicio Civil de Carrera de sus servidores públicos, atendiendo a la capacidad, idoneidad, rectitud, probidad, constancia y profesionalismo. El Servicio Civil de Carrera, tendrá como propósito garantizar la estabilidad y seguridad en el empleo, así como fomentar la vocación de servicio y promover la capacitación permanente del personal. El pleno, expedirá el Estatuto del Servicio Civil de Carrera del personal del Congreso del Estado, que deberá contener por lo menos: I. El sistema de mérito para la selección, promoción y ascenso de los servidores públicos del Poder Legislativo; II. Los principios de estabilidad y permanencia en el trabajo; III. El sistema de clasificación y perfiles de puestos; IV. El sistema salarial; y V. Los programas para la capacitación, actualización y desarrollo de los servidores públicos. Artículo 257. El Congreso del Estado podrá celebrar convenios de coordinación o colaboración, con los demás poderes o con instituciones públicas o privadas, con el objeto de cumplir con los objetivos del servicio civil de carrera y con el Estatuto del Servicio Civil. Artículo 258. Las relaciones laborales del congreso con sus empleados se regirán por la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios. 23

22

Véase adición del Capítulo quinto de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Guanajuato publicado el 27 de enero de 1998 en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. 23

Publicada el 13 de agosto de 2004 en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.



Cabe destacar, que la Ley Orgánica del Poder Legislativo no contempla a la Comisión de Administración como intermediario para elaborar la propuesta del Estatuto del personal del Congreso del Estado; sin embargo, dispone, de conformidad con en el Artículo 85, Fracción X, que esta Comisión dictamine las propuestas de reformas al Estatuto del Servicio Civil de Carrera y vigile su aplicación. Asimismo, el Artículo Cuarto Transitorio signaba que la Junta de Gobierno y Coordinación Política propondrá al Pleno, el proyecto de Estatuto del Servicio Civil de Carrera como aconteció el 4 de mayo de 2005 en la Sesión Ordinaria de la LIX Legislatura del Congreso del Estado. Por la relevancia del tema, de manera literal, se apuntan las consideraciones de la exposición de motivos, que llevaron a la Junta de Gobierno y Coordinación Política someter la propuesta de Estatuto del Servicio Civil de Carrera de los Servidores Públicos del Poder Legislativo a la Asamblea para su aprobación:

En las últimas dos décadas, en México, los temas de la profesionalización en el ámbito de la administración pública y de la instauración de un servicio civil de carrera, han sido objeto de atención y estudio por parte de una diversidad de personajes del mundo académico como administrativo, con muchas variantes y objetivos, pero siempre intentando propiciar y fomentar en los trabajadores estatales la vocación para el servicio público y para realizar una auténtica carrera profesional dentro del sector. Su aceptación y práctica son una realidad que está presente en muchos países desarrollados, donde se vislumbra esta política gubernamental que, si bien es cierto ha obedecido a una iniciativa de la parte oficial, también constituye el resultado de una política pública sustentada en una ciudadanía más exigente de ser atendida con eficacia y eficiencia, mayor honestidad y profesionalismo en su interacción con el ente gubernamental. En la gran mayoría de los países en los cuales se viene aplicando y desarrollando un cierto esquema de profesionalización en el servicio público y en otros ya un completo y complejo servicio civil de carrera, se han expuesto sus bondades y ventajas en el ámbito de las “nuevas tareas” que ha ido adquiriendo el Estado que demanda personal cada vez más competente y preparado. En este sentido, la función del control y la evaluación en los distintos ámbitos de la administración pública federal, estatal y municipal constituye una de esas nuevas tareas que no obstante tener un pasado remoto, ha adquirido especial importancia durante las últimas dos décadas en el ánimo nacional e internacional a fin de contar con un mejor y más óptimo sistema de rendición de cuentas. El servicio civil de carrera se encuentra en países con los más variados sistemas de economías, costumbres, razas, etc. Por citar a algunos que cuentan con un sistema debidamente integrado están: Inglaterra, Alemania, Canadá, Estados Unidos, Suiza, Francia y Japón, en todos ellos con resultados sobresalientes.



El establecimiento del servicio civil de carrera en el Poder Legislativo del Estado y la elaboración del presente estatuto parten de los instrumentos jurídicos relacionados con el ejercicio de la función pública desde un punto de vista laboral, estos ordenamientos son: a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 123, que establece en su párrafo primero que toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil y que al efecto se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo conforme a la ley. b) Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios. La presente ley rige entre otros, las relaciones de trabajo entre el Poder Legislativo del Estado y sus servidores públicos. De igual forma se pueden citar diversos ordenamientos jurídicos que tienen relación directa o indirecta con el presente Estatuto, como lo son la propia Constitución del Estado, la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado y sus Municipios, la Ley de Seguridad Social del Estado, etcétera. Sin embargo, quienes integramos la Junta de Gobierno y Coordinación Política, con base en el imperativo contenido en los artículos 256 a 258 y a la competencia señalada en el artículo cuarto transitorio, todos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, formulamos esta propuesta que procura desarrollar los lineamientos contenidos en los numerales citados, de tal suerte que atendiendo a la capacidad, idoneidad, rectitud, probidad, constancia y profesionalismo de los servidores públicos del Poder Legislativo, se propone un sistema relativo al servicio civil de carrera que busca garantizar la estabilidad y seguridad en el empleo, así como fomentar la vocación de servicio y promover la capacitación permanente del personal. De la misma manera se colman los requerimientos de ley relativos a contemplar dentro del presente estatuto el sistema de mérito para la selección, promoción y ascenso de los servidores públicos del Poder Legislativo; los principios de estabilidad y permanencia en el trabajo; el sistema de clasificación y perfiles de puestos; el sistema salarial y los programas para la capacitación, actualización y desarrollo de los servidores públicos. De lo anterior se presenta un estatuto que contiene un sistema integral de servicio civil de carrera y de desarrollo del capital humano con un triple enfoque: I. Para los servidores públicos a) Permite a través de pruebas de selección modernizadas lograr entrar al sistema o ascender en el mismo mediante un sistema de mérito; b) Da estabilidad siempre y cuando se cumpla con los requisitos de la evaluación integral y permanente del desempeño, y c) Cumple con las aspiraciones legítimas de los seres humanos de mejorar su situación personal y económica. II. Para el Poder Legislativo



a) Permite sentar las bases para lograr un óptimo funcionamiento del Poder Legislativo, y b) Da continuidad y permanencia a los servicios públicos institucionales, independientemente de la integración política del Poder y el cambio de Legislatura. III. Para la ciudadanía en general a) A través de procesos transparentes de selección, ofrece la posibilidad a los ciudadanos de acceder a los empleos públicos, y b) Mejora la calidad en el ejercicio de la función constitucional señalada al Poder Legislativo

Es importante señalar, que este Estatuto fue aprobado en lo general por unanimidad de votos de los presentes, es decir, 35 votos a favor. Desde entonces y hasta la fecha sólo ha sido reformado en una ocasión, el 8 de noviembre de 2005. Considerando el marco jurídico del Congreso del Estado, la Secretaría General del Congreso depende y está bajo la supervisión de la Junta de Gobierno y Coordinación Política, y coordina las siguientes áreas: el Instituto de Investigaciones Legislativas; las direcciones generales de Administración y de Apoyo Parlamentario; las unidades de Estudios de las Finanzas Públicas, del Diario de los Debates, de Acceso a la Información Pública y de Gestión Social. De las anteriores instancias, conviene subrayar que la Dirección General de Administración, además de estar encargada de coadyuvar con las funciones relativas a la elaboración, ejercicio y aplicación del gasto, realiza funciones relacionadas con el personal y aspectos administrativos, entre las que destaca la prestación de los servicios de recursos humanos, que comprende la administración de los servicios de carrera; reclutamiento, promoción y evaluación permanente del personal; nóminas; prestaciones sociales y expedientes laborales.24 Otro aspecto sobresaliente de la Ley Orgánica, es que las relaciones laborales son conducidas por la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios. En síntesis, el Congreso del Estado de Guanajuato se ha puesto a la vanguardia en la profesionalización legislativa. Sin embargo, aún faltan en este camino esfuerzos por realizar. Al respecto, diversos juristas del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), consideran que es imprescindible profesionalizar la gestión pública y apuntan como condición necesaria proscribir la arbitrariedad en el ingreso a la función pública, que persiste hasta el día

24

Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, artículo 238, fracción IV. 25

La Reforma del Estado. Propuesta de IIJ-UNAM para la Actualización de las Relaciones entre Poderes del Sistema Presidencial Mexicano, UNAM-IIJ, México 2009, p. 12



de hoy en la gran mayoría de las instituciones públicas de todo el país, pero que por su número y efectos es particularmente señalada en el Poder Ejecutivo federal.25 Ante esta situación y para que la medida tenga efectos en todas las instituciones del ámbito federal, estatal o municipal, se propone reconocer con rango constitucional el derecho de acceso a la función pública como derecho fundamental de los mexicanos. Sin duda, esta es una asignatura pendiente en el marco de la reforma del Estado mexicano.



3. El Servicio Profesional de Carrera en Textos

Gloria del C. Hernández Morales. Con el objeto de difundir el material bibliográfico de la Biblioteca del H. Congreso del Estado de Guanajuato “José Aguilar y Maya”, y con el propósito de ponerlo a disposición para su

consulta, en este número 40 de Apuntes Legislativos abordaremos el tema de la

profesionalización de los servidores públicos que constituye un sistema de reclutamiento, selección, integración, capacitación, desarrollo y evaluación de los recursos humanos del sector público, que garantiza el acceso a la función pública por méritos de capacidad y preparación, la permanencia con base al desempeño y el desarrollo de los servidores públicos de carrera.

El primero de los ejemplares se titula El funcionario, el diplomático y el juez de Omar Guerrero constituye una aportación a la ciencia de la administración que abarca un tema fundamental: la formación profesional de quienes colaboran en las dependencias e instituciones de la administración pública, en el interior como en el exterior del país, y en el poder judicial; en suma, “del régimen de servicio público representado por el funcionario, el diplomático y el juez”, ciñéndose a su formación profesional en instituciones universitarias o administrativas y los efectos de su preparación para mejorar su desempeño. Esta obra es valiosa por su oportunidad. Aparece en una etapa de nuestro país caracterizada por la abundancia de balances, redefiniciones y formulaciones de cambio en torno a la función y esencia del Estado, de los gobiernos federal, estatal y municipal, así como de sus administraciones públicas. Es un análisis completo, exhaustivo, de lo que ha significado la profesionalización de la función pública, abarcando sus raíces históricas, las aportaciones de la administración pública comparada y el señalamiento de los avances que hemos consolidado en nuestro país. El segundo libro, Servicio Profesional de carrera ¿para qué? del autor Rafael Martínez Puón; nos dice en su texto que este libro a diferencia de lo que se ha escrito en los últimos años en México, es una obra que desarrolla un contenido de carácter conceptual y metodológico en cuanto a la identificación de tipos de servicios profesionales de carrera a partir del estudio de caso de los países que se exponen como de los existentes en el país, y de su importancia en las democracias contemporáneas. La pretensión del autor es que pueda servir como instrumento metodológico para el diseño e implementación de los servicios profesionales de carrera en las administraciones públicas (centrales, paraestatales, desconcentrados y estatales), con escasa experiencia en la materia. La obra aporta elementos de reflexión y análisis para la construcción y consolidación de esta figura; además de su correspondiente cultura en México. La publicación de esta obra se ubica en el contexto de la aparición de la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal y de lo que están haciendo algunas entidades federativas al respecto. Sin embargo la piedra angular del libro consiste en saber ¿para qué? Para qué requerimos el servicio profesional de carrera y cómo puede contribuir a que tengamos mejores administraciones públicas y, por ende, se mejore la relación de ésta con los ciudadanos.

Jefe de Departamento de la Biblioteca “ José Aguilar y Maya”



El tercero de los textos, Primeras Jornadas de Derecho Administrativo y Administración Pública; organizadas por la otrora Facultad de Derecho de la Universidad de Guanajuato en Unión del Instituto de Administración Pública del Estado de Guanajuato y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, fue un evento que pretendió promover al más alto nivel posible la discusión universitaria académica sobre aquellos aspectos que mejor caracterizan las aspiraciones de una administración pública moderna. Dentro de las conferencias que se dictaron encontramos la del Doctor Ricardo Uvalle Berrones que se tituló “Profesionalización del servicio público”, en donde destaca que la profesionalización del servicio público es conveniente ubicarla en la noción del cambio institucional, su objeto es modificar significativamente la organización, las funciones y los procesos de la función pública, tomando en cuenta que en la actualidad la vida del gobierno mexicano está sujeta a las obligaciones de los periodos sexenales, los ajustes coyunturales y a lo súbito de las decisiones políticas. El autor apunta, que el cambio institucional no significa violentar el servicio público, sino proceder de manera incremental a darle una nueva forma y contenido para que sea congruente con lo que la sociedad necesita y espera de él. El cambio institucional en el servicio público garantiza la seguridad en el cargo y favorece la continuidad para diluir la incertidumbre que impide aprovechar plenamente esfuerzos, logros y capacidades. Optar por la profesionalización, es abrir las puertas de la competencia profesional para que sea el mérito y no lo circunstancial de las decisiones lo que determine la calificación profesional y, por tanto, el ingreso a la función pública. En las mismas jornadas, Juan Antonio Olivares abordó “El servicio Civil de Carrera” realizando un amplio bosquejo de lo que significa hablar del Servicio Civil de Carrera. Asimismo, Guillermina González García, trató el tema de “Servicio Público de Carrera” considerando el tema de la administración de personal como base del Servicio civil de carrera. El cuarto de los libros, Estudios Jurídicos en homenaje al Maestro Eugenio Trueba Olivares, editado por la otrora Facultad de Derecho y el Departamento de Investigaciones Jurídicas encontramos la participación del Profesor Miguel Ángel Cervantes Flores con la intervención titulada “Apuntes para una conferencia sobre Ética del Servidor Público”, cuya aportación va orientada a las conductas que deben observar los servidores públicos jurisdiccionales del Poder Judicial, no demeritando la valía de dichos apuntes para el servicio público en general. La segunda intervención contenida en el libro fue dictada por José Chanes Nieto y se titula “La corrupción en el Servicio Público” tema que sin duda alguna afecta los ámbitos público, social y privado de nuestro país y cuya conducta constituye un obstáculo para la realización óptima de los fines a cargo de las administraciones y un elemento fundamental de la desconfianza hacia los órganos de poder público.



Guerrero, Omar «El Funcionario, el Diplomático y el Juez»

Coedición: Universidad de Guanajuato, Instituto de Administración Pública, INAP y PYV

Guanajuato, Gto., 1998. pp. 734

Martínez Puón, Rafael «Servicio Profesional de Carrera ¿para qué?»

Coedición: Cámara de Diputados, FMEPYA A.C, Migue Ángel Porrúa

México, D.F., 2005. pp. 372

Universidad de Guanajuato «Primeras Jornadas de Derecho Administrativo y

Administración Pública»

Universidad de Guanajuato Guanajuato, Gto., 1998. pp.176.

Universidad de Guanajuato «Estudios Jurídicos en Homenaje al Maestro

Eugenio Trueba Olivares»

Universidad de Guanajuato/Facultad de Derecho/Departamento de Investigaciones Jurídicas

Guanajuato, Gto., 2006. pp. 404



4. Diciembre. Fechas relevantes en el desarrollo de la Independencia y Revolución Mexicana en Guanajuato.

Día

4 1786. Se publica la célebre ordenanza de intendencias, que divide a la Nueva España en doce provincias o intendencias; siendo una de ellas, y de las más importantes, la de Guanajuato; quedando la ciudad del mismo nombre elevada al rango de capital.

5 1810. Don Miguel Hidalgo y Costilla pública en Guadalajara el decreto sobre la devolución de las tierras a los indígenas.

6 1810. Mediante Decreto expedido por Don Miguel Hidalgo en Guadalajara es abolida por primera vez en América la esclavitud.

7 1669. Se eleva a la Villa de Celaya a categoría de ciudad.

8 1741. La Villa de Guanajuato es elevada al rango de ciudad. 1886. Nace en Guanajuato, Gto., Diego Rivera, renombrado pintor, muralista y creador de una técnica excepcional reconocida en el mundo entero.

9 1788. Decreta el Ayuntamiento de Guanajuato, que sean empedradas sus calles, y el perito D. Francisco Ignacio de la Presa, presupuesta la obra en 16.223 pesos y 5 y medios reales. 1874. Se le concedió la categoría de Villa a San Francisco Chamácuero de Comonfort, hoy Comonfort, Gto.

11 1761. Nace en la ciudad de Guanajuato, Don José Mariano Sardaneta y Lorente, insurgente y firmante del Acta de Independencia de México de 1821.

12 1810. Sale Calleja de Guanajuato y publica en Silao un bando disponiendo que establecía que; en cualquier población en donde se verifique algún asesinato de soldados de los ejércitos del Rey, de justicia o empleado, o de vecino honrado, criollo o europeo, se sortearán cuatro de los habitantes, sin distinción de personas por cada uno de los asesinatos y sin otra formalidad serían inmediatamente pasados por las armas.

13 1810. Don Vicente Guerrero se une cerca de Acapulco, Guerrero, a las Fuerzas Insurgentes de Don José María Morelos y Pavón. 1886. Se decide de manera definitiva, a favor de Guanajuato, la competencia de jurisdicción sobre Irapuato, que le fue suscitada por Salamanca.

15 1555. Se funda la Villa de San Miguel el Grande. 1828. Decreta el Congreso que Guanajuato se ponga en estado de defensa, por haber estallado en la Ciudad de México la revolución que se llamó de la Acordada.



17 1947. Se crea el Municipio de Apaseo el Alto.

20 1810. Se publica en Guadalajara, Jal., el Despertador Americano, primer periódico insurgente.

21 1829. Se adhiere el Congreso de Guanajuato al Plan llamado de Jalapa, por el cual se pronunció el ejército de reserva, y que se denominó protector de la Constitución y de las leyes.

26 1835. Se termina en este día la construcción del grandioso Puente de Tepetapa. El arco único de que consta, es acaso el primero de la República, por sus inmensas dimensiones y por su magnífica edificación.

28 1832. La Diputación Permanente del Congreso de Guanajuato decreta que se reconozca al Excelentísimo Sr. General Don Manuel Gómez Pedraza, como Presidente de la República, electo el año de 1828, por la mayoría de las legislaturas, sujetando este reconocimiento a la aprobación del Congreso, según se prevenía en la Constitución del estado.

29 1910. Muere el revolucionario guanajuatense Praxedis G. Guerrero en Janos, Chihuahua.

FUENTES:

http://www.sep.gob.mx/wb/sep1/sep1_Efemerides http://portal.unesco.org/en/ev.phpURL_ID=7588&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html Calendario Cívico 2009. Guanajuato escenarios de la Independencia y la Revolución, que a su vez para

su elaboración se consultó el Acervo del Archivo General del Estado de Guanajuato, la Secretaría de Gobernación y al Mtro. Jorge Isauro Rionda Arreguín.

Rionda Arreguín Isauro, Calendario Cívico del Estado de Guanajuato, Archivo General del Estado de Guanajuato, 2003.

Efemérides Guanajuato. Tomo I, II, III y IV, Universidad de Guanajuato, 1967.



Anexo



Estatuto publicado en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato, número 84 segunda parte, de 27 de Mayo del 2005. La Quincuagésima Novena Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, acuerda:

ESTATUTO DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA DE LOS

SERVIDORES PÚBLICOS DEL PODER LEGISLATIVO

Capítulo Primero Disposiciones Preliminares

ARTÍCULO 1. El presente estatuto tiene por objeto establecer las normas, lineamientos, mecanismos, programas e instrumentos del servicio civil de carrera en el Poder Legislativo del Estado de Guanajuato. ARTÍCULO 2. El sistema de servicio civil tiene como premisa básica la profesionalización del servidor público, para garantizar la continuidad y funcionamiento eficaz y eficiente de los programas y procesos sustantivos del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato; asegura que el desempeño de sus miembros se apegue a los principios de legalidad, honradez, objetividad, imparcialidad y profesionalismo y otorga permanencia, estabilidad y certeza jurídica a sus servidores públicos. ARTÍCULO 3. Pertenecen al sistema de servicio civil, los servidores públicos que prestan sus servicios de manera continua, permanente, regular y profesional al Poder Legislativo del Estado, de acuerdo con lo establecido en el presente estatuto. Quedan exceptuados de la aplicación del presente estatuto, los titulares de las dependencias cuyo nombramiento competa al pleno del Congreso del Estado, así como el personal adscrito a los grupos y representaciones parlamentarias. La junta o los grupos y representaciones parlamentarias, según se trate, podrán acordar la extensión de los beneficios y prestaciones que establece este estatuto, en favor de los servidores mencionados en el párrafo anterior. ARTÍCULO 4. El sistema de servicio civil regulará el ingreso, permanencia, ascenso, evaluación, estímulos, prestaciones y profesionalización de los servidores públicos del Poder Legislativo, optimizando los recursos humanos. ARTÍCULO 5. A falta de disposición expresa en este estatuto, se aplicarán, supletoriamente, la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y los Municipios y en su caso, la Ley Federal del Trabajo, la Ley de

Última reforma publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 178, segunda parte, de 8 de noviembre de 2005.



Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, los principios generales del derecho, la costumbre y el uso. En caso de duda debe estarse a la norma más favorable al servidor público. ARTÍCULO 6. La operación y el desarrollo del sistema de servicio civil deberán basarse en la igualdad de oportunidades, los conocimientos necesarios, el desempeño adecuado, la evaluación permanente, la transparencia de los procedimientos, el apego a los principios rectores del servicio civil y la competencia de los servidores públicos del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato. ARTÍCULO 7. Para los efectos del presente estatuto, se entenderá por: I. Ascenso: El procedimiento mediante el cual un servidor público de carrera accede a otro puesto superior dentro del servicio civil; II. Catálogo: El catálogo de puestos del servicio civil; III. Comisión: La Comisión de Administración contemplada en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Guanajuato; IV. Estatuto: El Estatuto del Servicio Civil de Carrera de los servidores públicos del Poder Legislativo; V. Ingreso: El procedimiento mediante el cual se integra una persona como servidor público del Poder Legislativo; VI. Junta: La Junta de Gobierno y Coordinación Política contemplada en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Guanajuato; VII. Órgano de Fiscalización: El Órgano de Fiscalización Superior del Congreso del Estado contemplado en la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; VIII. Puesto: La unidad impersonal de trabajo que describe tareas, implica deberes específicos y delimita jerarquías y autoridad dentro del servicio civil; IX. Poder Legislativo: El Poder Legislativo del Estado de Guanajuato; X. Servicio Civil: El servicio civil de carrera de los servidores públicos del Poder Legislativo, y XI. Servidor Público: Los servidores públicos del Poder Legislativo adscritos al sistema del servicio civil.

Capítulo Segundo



De las Autoridades del Servicio Civil de Carrera

ARTÍCULO 8. Son autoridades en materia del servicio civil la junta y la comisión, en los términos establecidos en el presente estatuto y en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Guanajuato. Son autoridades en materia del servicio civil, tratándose de los servidores públicos adscritos al Órgano de Fiscalización, el auditor general y el director general de administración, quienes ejercerán las funciones que el presente estatuto señala para la junta y la comisión respectivamente. Las atribuciones que el presente estatuto otorga a la Dirección de Desarrollo Institucional se ejercerán en el Órgano de Fiscalización por su Dirección General de Administración y las referencias a las distintas direcciones en el presente estatuto, se entenderán hechas a las direcciones correlativas del Órgano de Fiscalización. ARTÍCULO 9. La junta tendrá las siguientes atribuciones: I. Resolver el recurso de reconsideración; II. Evaluar el desempeño de los servidores públicos, y

III. Acordar los estímulos que deberán otorgarse a los servidores públicos. ARTÍCULO 10. La comisión es el órgano rector en materia de consulta, planeación, organización, coordinación y apoyo en la aplicación de las etapas y procedimientos del servicio civil. ARTÍCULO 11. La comisión tendrá las siguientes facultades: I. Aprobar el ingreso, promoción, ascenso y remoción de los servidores públicos al servicio civil; II. Aprobar el plan anual de capacitación de los servidores públicos; III. Aprobar el catálogo de puestos; IV. Autorizar que se lleven a cabo los procesos de selección de servidores públicos, aprobando los nombramientos respectivos, y

V. Las demás que se deriven del presente estatuto. ARTÍCULO 12. Las autoridades del servicio civil, para el cumplimiento de sus atribuciones, contarán con el apoyo de la Secretaría General y de las direcciones generales o de área, según corresponda.



En el Órgano de Fiscalización las autoridades se auxiliarán de sus direcciones generales.

Capítulo Tercero

De los Principios de Estabilidad y Permanencia

ARTÍCULO 13. Los servidores públicos contarán con la garantía de estabilidad y permanencia en su puesto en los términos del presente estatuto. ARTÍCULO 14. Son derechos de los servidores públicos, sin perjuicio de lo establecido por otros ordenamientos jurídicos, los siguientes: I. Obtener su nombramiento de ingreso y en su caso, los de ascenso en los puestos que corresponda, previa satisfacción de los requisitos establecidos; II. Recibir las remuneraciones correspondientes al puesto que ocupe y los incentivos que correspondan; III. Obtener la autorización correspondiente para el disfrute de permisos o licencias, de conformidad con lo establecido en el presente estatuto y por los ordenamientos jurídicos aplicables; IV. Ser restituido en el goce y ejercicio de sus derechos y prestaciones cuando obtenga resoluciones favorables en términos del presente estatuto; V. Recibir los cursos de capacitación y profesionalización que comprende la formación, actualización y especialización; VI. Ser evaluado en su desempeño y capacitación conforme a lo establecido en el presente estatuto, así como conocer los resultados correspondientes; VII. Recibir un trato respetuoso de sus superiores jerárquicos, subordinados y compañeros, en el desempeño del servicio; VIII. Contar con los elementos materiales para el adecuado desarrollo de sus actividades, cuidando de los mismos, y IX. Los demás que establezcan las disposiciones legales aplicables. ARTÍCULO 15. Son obligaciones de los servidores públicos, sin perjuicio de lo establecido por otros ordenamientos jurídicos, las siguientes: I. Coadyuvar en el cumplimiento de los fines del servicio civil y aportar el máximo de sus capacidades y profesionalismo en los cargos que ocupen;



II. Ejercer sus funciones con estricto apego a los principios de legalidad, objetividad, imparcialidad y profesionalismo que rigen el servicio civil; III. Aportar los elementos informativos necesarios para la evaluación de su desempeño; IV. Participar en los programas de capacitación que comprende la formación, actualización y especialización; V. Cumplir con las evaluaciones anual y las trimestrales que se establezcan en materia del servicio civil, especialmente las concernientes al desempeño y al programa de formación y desarrollo profesional; VI. Proporcionar, en caso de que se separen de manera provisional de sus cargos, la información y documentación necesarias para el ejercicio de sus atribuciones al servidor público que se designe para suplirlo, y VII. Las que señalen las leyes y demás disposiciones aplicables.

Capítulo Cuarto De la Selección, Promoción y Permanencia

Sección Primera

Del Catálogo de Puestos ARTÍCULO 16. El catálogo de puestos y el correlativo del Órgano de Fiscalización contendrán los elementos suficientes para establecer la descripción y el perfil de éstos y los requisitos específicos para su ocupación. ARTÍCULO 17. El catálogo y el correlativo del Órgano de Fiscalización, contendrán, además, la referencia al nivel que corresponde a cada puesto dentro del tabulador general de sueldos del Poder Legislativo. ARTÍCULO 18. La elaboración del catálogo, así como su actualización permanente, estarán bajo la responsabilidad de la Dirección de Desarrollo Institucional, quien tomará en consideración la opinión de los directores de las diversas áreas del Poder Legislativo, a efecto de presentar el catálogo y sus propuestas de modificación a la comisión para su aprobación.

Sección Segunda De la Selección, Ingreso y Ascenso al Servicio Civil

ARTÍCULO 19. El ingreso al servicio civil comprende el reclutamiento y la selección de aspirantes, la ocupación de vacantes o puestos de nueva creación al servicio civil



y en general, la adscripción e inducción en los puestos de acuerdo a la clasificación y perfiles de los mismos. ARTÍCULO 20. Para cubrir cualquier puesto perteneciente al servicio civil se deberá atender a la clasificación y perfiles del puesto, por lo que se evaluarán aspectos de conocimientos y psicométricos a fin de determinar que se cumple con los requerimientos de aptitudes y habilidades que el puesto de que se trate requiere, así como los requisitos mínimos de ingreso al servicio civil por parte de los aspirantes. ARTÍCULO 21. El acceso al servicio civil será el concurso, mismo que podrá ser, según determine la comisión, de carácter interno con la participación de quienes cuentan con la calidad de servidor público o de carácter mixto con la participación, además, de aspirantes externos. Este proceso de selección será realizado por el titular de la Dirección de Desarrollo Institucional y el director del área que corresponda, a fin de presentar a la comisión, una relación de aspirantes que cumplen con los requisitos de ingreso, para que resuelva en definitiva. ARTÍCULO 22. La comisión en todo proceso de selección, ya sea para ocupar un puesto de nueva creación o una vacante, garantizará en la convocatoria respectiva el derecho a participar en el proceso a quienes ya cuentan con la calidad de servidores públicos. ARTÍCULO 23. En todo proceso para ocupar vacantes o puestos de nueva creación, deberá formularse convocatoria que contendrá por lo menos: I. Puestos de nueva creación o vacantes a concursar; II. Fecha en que se desarrollará la etapa de inscripción; III. Calendario de actividades para: a) Verificación de requisitos; b) Aplicación de exámenes; c) Entrevistas, y d) Notificación de resultados. IV. Mecanismos para considerar la evaluación del desempeño, en su caso; V. Mecanismos para asegurar la imparcialidad, objetividad y transparencia del concurso, y

VI. Mecanismos para garantizar la confidencialidad, integridad y seguridad de los instrumentos de evaluación.



La convocatoria deberá publicarse en los medios idóneos y notificarse a los servidores públicos por lo menos con cinco días hábiles de anticipación a la fecha en que inicie la etapa de registro o inscripción al proceso de selección. ARTÍCULO 24. La comisión valorará el mérito de los aspirantes que cubren los requisitos y preferentemente atenderá al lugar que ocupen dichos aspirantes en el proceso de selección. ARTÍCULO 25. Una vez determinado el nombramiento, la Dirección de Desarrollo Institucional, en colaboración con la dirección correspondiente, será corresponsable de la inducción del servidor público al puesto que desempeñará; dicha inducción comprenderá: I. El señalamiento de las atribuciones del puesto; II. La presentación de sus superiores jerárquicos; III. Los canales de comunicación existentes; IV. La presentación de sus subordinados; V. La presentación del servidor público al personal del área a que se adscribe y al personal del Poder Legislativo; VI. La entrega de los manuales de procedimientos existentes, y VII. En general, toda aquella información que requiera para el inicio de sus funciones. ARTÍCULO 26. Tratándose de vacantes o puestos de nueva creación tendrán preferencia, en igualdad de circunstancias, los servidores públicos que aspiren a tal puesto, considerando en su caso, el resultado de la evaluación al desempeño. De persistir la igualdad se considerará la antigüedad de los servidores públicos.

Capítulo Quinto De los Estímulos en el Sistema Salarial

ARTÍCULO 27. Los estímulos e incentivos previstos en el presente estatuto tienen por objeto impulsar el desempeño diario de las labores de los servidores públicos, buscando en todo momento la excelencia en la prestación del servicio.

ARTÍCULO 28. La junta es el órgano encargado de la evaluación de los programas y metas que deban llevar a cabo los servidores públicos del Poder Legislativo y el facultado para la determinación del otorgamiento de estímulos e incentivos. ARTÍCULO 29. El monto por concepto de estímulos e incentivos será considerado con base en el presupuesto que el Congreso del Estado señale para tal efecto, en los



términos de la ley de la materia. Asimismo, la junta podrá acordar como estímulos a los servidores públicos, el otorgamiento de días de descanso o capacitaciones externas y diversas a las contenidas en el plan de capacitación, así como otros beneficios que estime pertinentes. Sección Primera De los Incentivos en General

ARTÍCULO 30. Los incentivos por evaluación al desempeño son aplicables a los servidores públicos del Poder Legislativo. Para que un servidor público sea acreedor a un incentivo deberá considerarse la evaluación del área a la que está adscrito y la evaluación del servidor público en lo individual. La evaluación comprenderá los conceptos siguientes: I. A la productividad. El cumplimiento de las metas programadas en los tiempos establecidos; II. A la eficiencia. La generación de economías en los presupuestos asignados, y III. A la calidad. La evaluación favorable que la junta realice a cada área que conforma el Poder Legislativo, respecto del cumplimiento en tiempo y forma de las metas y objetivos planteados en los programas respectivos, así como la relativa del servidor público. No podrá otorgarse este estímulo al personal que obtenga una calificación no satisfactoria de acuerdo al formato de evaluación de desempeño y los presentes criterios, así como aquellos servidores que no cumplan con el plan anual de capacitación. ARTÍCULO 31. Tratándose de estímulos en remuneración económica, la junta, tomando en cuenta los recursos presupuestales disponibles, determinará el número de días máximo que habrá de otorgarse por concepto de incentivos a los diferentes niveles establecidos en el tabulador general de sueldos del Poder Legislativo.

Sección Segunda

De la Evaluación al Desempeño

ARTÍCULO 32. Para la evaluación al desempeño, las dependencias o áreas del Poder Legislativo deberán elaborar su programa anual de actividades, el cual contendrá las metas, objetivos y funcionarios responsables de su ejecución, así como el cronograma en el que se señalen fechas o periodos en que deban cumplirse.



La evaluación anual se integrará con las evaluaciones trimestrales a cargo de las distintas direcciones del Poder Legislativo. ARTÍCULO 33. Los titulares de las dependencias o de las áreas, en coordinación con su superior jerárquico inmediato, elaborarán un análisis que contenga las consideraciones técnicas, para determinar si procede o no el estímulo o incentivo a la productividad, atendiendo a la evaluación del área y de cada uno de los servidores públicos, señalando en su caso, la propuesta del número de días de salario que deberá entregarse a cada uno de los servidores públicos de las dependencias del Poder Legislativo.

Los titulares de las áreas que dependen directamente de la junta, elaborarán el análisis técnico referido en el párrafo anterior por sí mismos. ARTÍCULO 34. La junta, con base en el análisis técnico referido en el artículo anterior, determinará los servidores públicos con derecho al estímulo o incentivo a la productividad y el número de días de salario que corresponda, instruyendo a la Dirección General de Administración para que dicho estímulo o incentivo se otorgue en el mes de septiembre del año correspondiente.

Capítulo Sexto De la Capacitación Permanente

ARTÍCULO 35. La capacitación tendrá como objetivos primordiales profesionalizar a los servidores públicos de carrera en relación con las actividades inherentes a los puestos, estimular su vocación, alentar su desarrollo humano y profesional, auspiciar las posibilidades de ascenso y promover la calidad y la eficiencia en el desempeño de sus funciones. ARTÍCULO 36. La Dirección de Desarrollo Institucional, considerando las propuestas de los directores, elaborará la propuesta de plan anual de capacitación, mismo que será remitido a la comisión para su aprobación durante el mes de enero. ARTÍCULO 37. Los servidores públicos deben cumplir con los cursos generales y específicos que les sean señalados por la comisión que deriven del plan anual de capacitación aprobado. ARTÍCULO 38. Al término de cada curso de capacitación la Dirección de Desarrollo Institucional evaluará el resultado obtenido que será además, un aspecto a considerar para la aplicación de incentivos. Para tal efecto, la evaluación que se practique se calificará de satisfactoria, suficiente o insuficiente. Asimismo, los servidores públicos que asistan a capacitación externa deberán informar por escrito sus resultados al término de la misma.



ARTÍCULO 39. Los servidores públicos de carrera que asistan a capacitación externa deberán colaborar con el servicio civil a efecto de proporcionar y transmitir la capacitación recibida a los servidores públicos. ARTÍCULO 40. La Dirección de Desarrollo Institucional, atendiendo a las propuestas realizadas por los directores de las distintas áreas, propondrá a la comisión las instituciones en que se apoyará para todo lo concerniente a la capacitación.

Capítulo Séptimo Del Desarrollo Institucional

ARTÍCULO 41. Corresponde al Poder Legislativo, por conducto de la Dirección de Desarrollo Institucional, el establecimiento de medidas y programas de fortalecimiento interinstitucional que redunden en el mejoramiento del clima laboral y que propicien mejores condiciones laborales para los servidores públicos. ARTÍCULO 42. Para el cumplimiento de lo establecido en el artículo anterior, la Dirección de Desarrollo Institucional, en colaboración con las distintas áreas del Poder Legislativo, deberá efectuar diagnósticos continuos y permanentes que le permitan conocer la situación laboral que prevalece y en función de ella formular los programas de capacitación y mejora continua que procedan en los términos del presente estatuto. ARTÍCULO 43. La Dirección de Desarrollo Institucional propondrá a la comisión, por conducto de su secretario técnico, las medidas, políticas, convenios, programas y demás instrumentos que propicien efectivamente el desarrollo administrativo integral del Poder Legislativo y la mejora continua de las condiciones laborales de sus servidores públicos.

Capítulo Octavo

De la Separación del Servicio Civil

ARTÍCULO 44. A todo servidor público, en caso de separación del sistema del servicio civil, se le deberán cubrir las prestaciones que conforme a derecho le corresponden, sin perjuicio de lo establecido en el presente estatuto. ARTÍCULO 45. El nombramiento de los servidores públicos adscritos al servicio civil dejará de surtir efectos, sin responsabilidad para el Poder Legislativo, por las siguientes causas: I. Renuncia; II. Sentencia ejecutoria que imponga al servidor público una pena que implique la privación de su libertad; III. Por incumplimiento grave de cualquiera de las obligaciones señaladas en el presente estatuto, y



IV. Las demás que se establezcan en las disposiciones legales aplicables. ARTÍCULO 46. Los servidores públicos, independientemente de su función, tienen derecho a una prima de antigüedad de conformidad con las siguientes normas: I. La prima de antigüedad consistirá en el importe de por lo menos quince días de salario o sueldo, por cada año de prestación de servicios; en el supuesto de no haber cumplido el año, la parte proporcional que les corresponda. II. La prima de antigüedad se pagará en los siguientes supuestos: a) En los casos de retiro voluntario, siempre y cuando hayan cumplido cinco años de servicio; b) En los casos de disolución de la relación laboral independientemente si es o no justificada; c) En caso de muerte del servidor público, y d) En los casos de retiro definitivo o pensión en los términos de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato. ARTÍCULO 47. Los servidores públicos cuya relación de trabajo se extinga en el supuesto de retiro definitivo o pensión en los términos de ley tendrán derecho a: I. Participar en eventos y festejos generales que se organicen para los servidores públicos;

II. Participar, como instructores, en cursos generales y específicos de conformidad con el plan anual de capacitación, y III. Participar en los procesos para cubrir interinatos que se generen en el Poder Legislativo, teniendo en igualdad de circunstancias, preferencia sobre los aspirantes externos.

Capítulo Noveno Del Otorgamiento de Licencias y Permisos

ARTÍCULO 48. Los servidores públicos tienen derecho a obtener licencia en los casos siguientes: I. Por razones personales; II. Por nacimiento de hijo; III. Por matrimonio, y IV. Por defunción de algún familiar, hasta el cuarto grado.



ARTÍCULO 49. La licencia por nacimiento de hijo se otorgará al padre por tres días a partir de la fecha de alumbramiento; la licencia por matrimonio será de cinco días y la licencia por defunción de familiar, por tres días. En el caso de licencias por matrimonio, deberán solicitarse con por lo menos, quince días de anticipación a la fecha en que se pretenda contraer matrimonio. Las licencias comprendidas en las fracciones II, III y IV del artículo anterior serán con goce de sueldo. Los días referidos en el presente artículo se entienden como días laborables. ARTÍCULO 50. Las licencias por razones personales se otorgarán siempre y cuando no se afecten las funciones y actividades normales y no podrán exceder de quince días laborables. Estas licencias deberán solicitarse con por lo menos diez días de anticipación y serán calificadas por la comisión. En todo caso, estas licencias serán sin goce de sueldo, se otorgarán hasta por dos ocasiones al año, sin ser consecutivas ni acumulables con periodos vacacionales. ARTÍCULO 51. Los servidores públicos tienen derecho a permisos en los casos siguientes: I. Para el ejercicio del derecho al voto; II. Para el cumplimiento de obligaciones de carácter electoral o censal; III. Para asistir a eventos de carácter académico, vinculados con su puesto o cargo, y IV. Para presentar examen de grado académico. ARTÍCULO 52. Las solicitudes de permiso deberán presentarse a la comisión por conducto de la Dirección de Desarrollo Institucional, con por lo menos diez días de anticipación a la fecha en que deban cumplir con las obligaciones electorales o censales, del inicio del evento académico o de la fecha de presentación del examen. En el supuesto de las solicitudes referidas en el artículo anterior, los permisos serán con goce de sueldo. ARTÍCULO 53. Los servidores públicos, en el supuesto de riesgos no profesionales, tienen derecho a las licencias en los términos que establece el artículo 75 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato. ARTÍCULO 54. Las madres trabajadoras, en el supuesto de maternidad, tendrán derecho a las licencias relativas en los términos que establece el artículo 23 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato.



ARTÍCULO 55. Tratándose de solicitudes de licencias o permisos diversas a las señaladas en el presente capítulo, la comisión deberá determinar si las autoriza o no y en su caso, el tiempo que abarque la licencia o permiso de que se trate.

Capítulo Décimo Del Recurso de Reconsideración

ARTÍCULO 56. En contra de las resoluciones o actos emitidas por la comisión, podrá interponerse el recurso de reconsideración ante la junta por conducto de la secretaría general. La junta será competente para conocer y resolver el citado recurso. Este recurso también procederá en contra de la resolución del otorgamiento de estímulos cuando sea desfavorable al servidor público de que se trate. ARTÍCULO 57. El término para interponer el recurso es de cinco días hábiles, contados a partir del día hábil siguiente a aquél en que el servidor público sea notificado o tenga conocimiento del acto o la resolución que pretende impugnar. Para efectos del presente estatuto, las notificaciones surten efectos el mismo día en que se realizan. ARTÍCULO 58. El recurso se tendrá por no interpuesto cuando se presente fuera del término establecido en el artículo anterior. ARTÍCULO 59. Procede el sobreseimiento cuando: I. El promovente se desista expresamente por escrito y lo ratifique ante la secretaría general; II. El servidor público que promueve el recurso renuncie o fallezca, o III. El acto o resolución impugnada no exista. ARTÍCULO 60. La resolución del recurso tendrá el efecto de revocar, modificar o confirmar los actos o resoluciones impugnadas, con base en el procedimiento siguiente: I. El recurso se presentará por escrito, que deberá contener la expresión de los agravios que le cause el acto o la resolución impugnada y acompañarse de las pruebas que se consideren pertinentes por el recurrente; II. La junta notificará a la comisión la presentación del recurso a efecto de que ésta informe lo conducente, en un término de cinco días hábiles, contados a partir de la sesión de la comisión inmediata posterior a la notificación, y



III. La junta pondrá por tres días hábiles, a la vista de las partes las constancias que obren en el expediente del recurso, a efecto de que dentro de este mismo término expresen lo que a su interés convenga y resolverá de plano el recurso. ARTÍCULO 61. Son admisibles en la tramitación del recurso todos los medios de prueba que no sean contrarios a la moral y al derecho y en especial los siguientes: I. Documental; II. Testimonial, y III. Presuncional.

ARTÍCULO 62. Para la instrucción del recurso la junta se auxiliará de la Dirección General de Apoyo Parlamentario. En el Órgano de Fiscalización el auditor general se auxiliará de la Dirección General de Asuntos Jurídicos.

TRANSITORIOS

ARTÍCULO PRIMERO. El presente estatuto entrará en vigor el cuarto día siguiente al de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. ARTÍCULO SEGUNDO. El presente estatuto se dará a conocer a todos los servidores públicos del Poder Legislativo. ARTÍCULO TERCERO. La comisión contará con un término de treinta días hábiles para emitir el plan anual de capacitación. ARTÍCULO CUARTO. En el supuesto de que el catálogo de puestos refleje la necesidad de recategorizar a servidores públicos, atendiendo al tabulador de salarios, el Poder legislativo por conducto de la comisión, autorizará tales recategorizaciones en la medida que lo permitan los recursos presupuestales. ARTÍCULO QUINTO. La entrada en vigor del presente estatuto no afectará derechos adquiridos de los servidores públicos. ARTÍCULO SEXTO. La comisión deberá garantizar la capacitación necesaria a los servidores públicos para que en el término establecido en el artículo noveno transitorio, estén en posibilidad de cubrir el perfil que se establezca en el catálogo para el puesto que desempeñan. ARTÍCULO SÉPTIMO. Sólo para el pago de la prima de antigüedad, a que se refieren los incisos a) y b) de la fracción II del artículo 46 de este estatuto, a los servidores públicos que ya estén prestando sus servicios a la fecha en que entre en vigor éste, se observarán las disposiciones siguientes:



(Párrafo reformado. P.O. 8 de noviembre de 2005) I. Los servidores públicos que tengan una antigüedad menor de diez años, que se separen voluntariamente dentro del año siguiente a la fecha en que entre en vigor el presente estatuto, tendrán derecho a que se les paguen treinta días de salario; II. Los servidores públicos que tengan una antigüedad mayor de diez años y menor de veinte, que se separen voluntariamente, dentro de los dos años siguientes a la fecha a que se refiere la fracción anterior, tendrán derecho a que se les paguen sesenta días de salario; III. Los servidores públicos que tengan una antigüedad mayor de veinte años, que se separen voluntariamente dentro de los tres años siguientes a la fecha a que se refiere la fracción I, tendrán derecho a que se les paguen noventa días de salario; IV. Transcurridos los términos anteriores, se estará a lo que dispone el artículo 46, y V. Los servidores públicos que sean separados de su empleo, dentro del año siguiente a la fecha en que entre en vigor el presente estatuto, tendrán derecho a que se les paguen treinta días; transcurrido el año tendrán derecho a que se les pague la prima en los términos que dispone el artículo 46. ARTÍCULO OCTAVO. La junta, a propuesta de la comisión, dentro de los sesenta días hábiles siguientes a la fecha de entrada en vigor del presente estatuto, aprobará los términos, bases y reglas respecto de la incorporación de los servidores que prestan sus servicios en el Poder Legislativo, al sistema de servicio civil, respetando sus derechos y estabilidad en el trabajo. ARTÍCULO NOVENO. La incorporación de los servidores públicos al sistema de servicio civil no podrá exceder de un año contado a partir de la fecha de entrada en vigor del presente estatuto. ARTÍCULO DÉCIMO. En tanto entra en vigor la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la referencia que de la misma se realiza en el artículo 5, se entenderá hecha a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato.

P.O. 8 de noviembre de 2005

ARTÍCULO ÚNICO. El presente acuerdo entrará en vigor el cuarto día siguiente al de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.

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