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ACCION DE CUMPLIMIENTO
Capítulo IV
ACCiÓN DE CUMPLIMIENTO
l. CONCEPTO Y OBJETO
La acción de cumplimiento es la garantía constitucional que procede
contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma
legal o un acto administrativo -sin perjuicio de la responsabilidad en que
aquel incurra por ese hecho- (Con5t., arto 200 ¡ne. 6; Ley N° 26301, arto
1 y ss.), con la finalidad de que dicha autoridad o funcionario cumpla con
lo dispuesto en el precepto legal o administrativo, ya que en el fondo lo
que protege esta acción es el derecho genérico a la vigencia del orden
jurídico, el mismo que siempre ha de ir acompañado de un derecho
específico cuya obseNancia es la que se reclama.
11. LEGISLACIÓN BÁSICA
. Constitución de 1993, arts. 200 inc. 6), 202 inc. 2) y 205.
. Ley N° 26301 (3/05/94) Ley de Hábeas Data y Acción de Cumplimiento,
arts. 4, 5 Y 7.
. Ley N° 26545 (13/11/95) Ley que deroga el inc. b) del arto 5 de la Ley
de Hábeas Data y Acción de Cumplimiento.
.. Ley N° 23506 (8/12/82) Ley de Hábeas Corpus y Amparo, arts. 1 a 11,
26 a 37,39 a 41 (aplicación supletoria, Ley N° 26301, arts. 4 y 3).
. Ley N° 25011 (8/02/89) Ley que modifica el arto 6 de la Ley de Hábeas
Corpus y Amparo (aplicación supletoria, Ley N° 26301, arts. 4 y 3).
. Ley N° 27053 (19/01/99) Ley que modifica el arto 6 inc. 2) de la Ley de
Hábeas Corpus y Amparo.
. Ley N° 26792 (17/05/97) Ley que modifica el arto 29 de la Ley de
Hábeas Corpus y Amparo.
. D.L. N° 25433 (17/04/92) Ley que modifica el arto 31 de la Ley de
Hábeas Corpus y Amparo (aplicación supletaria, Ley N° 26301, arts. 4 y
3). . Ley N° 25398 (9/02/92) Ley complementaria de las disposiciones de
la Ley de Hábeas Corpus y Amparo, arts. 1 a 15,22 a 33 (aplicación
supletaria, Ley N° 26301, arts. 4 y 3).
. Ley N° 26435 (10/0 1/95) Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, arts.
2, 4, 41 a 45; 53 a 63, 4iJ Y 11 iJ disps. trans.
. Ley N° 27850 (20/10/2002) Ley que modifica el arto 4 de la Ley N°
26435 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
. Ley N° 26801 (29/05/97) Ley que incorpora la 11iJ disp. trans. a la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional.
. Ley N° 26446 (20/04/95) Ley que establece alcances del arto 41 y de la
4iJ disp. trans. de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
. R. Adm. N° 111-2003-P/TC (6/03/2003) Reglamento Normativo del
Tribunal Constitucional, arts. 51 a161.
. R.Adm. N° 036-2001-CT-PJ (20/03/2001) Establecen que Juzgados y
Salas Especializadas en lo Civil conoceran de la acción de hábeas data y
la acción de cumplimiento.
. R.Adm. de Sala Plena N° 006-2001-SP-CS (20/03/2001) Aprueba la
R.Adm. N° 036-2001-CT-PJ.
. R.Adm. N° 100-2001-P-CSJLI-PJ (24/03/2001) Disponen que la acción de
hábeas data y la acción de cumplimiento sean de conocimiento de la
Tercera Sala Civil y de los Juzgados Civiles competentes en procesos de
conocimiento, abreviados y especiales.
. Ley N° 26520 (8/08/95) Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, arto
9 inc. 2).
. Ley N° 27809 (8/08/2002) Ley General del Sistema Concursal, arts. 133
y 134.
III. CASOS DE IMPROCEDENCIA
La acción de cumplimiento no procede en los siguientes supuestos:
a) Casos de improcedencia de carácter general (Ley N!! 23506, arto 6;
aplicable también a la acción de hábeas corpus, acción de amparo y
acción de hábeas data):
- Cuando ha cesado la violación o la amenaza de violación del derecho
constitucional, o si la violación se ha convertido en irreparable.
- Cuando se dirige contra una resolución judicial o arbitral emanadas de
un proceso regular.
- Cuando el agraviado opta por recurrir a la vía judicial ordinaria.
- Cuando es ejercida por las dependencias administrativas, incluyendo
las empresas públicas, contra los Poderes del Estado y los organismos
creados por la Constitución, por los actos efectuados en el ejercicio
regular de sus funciones.
b) Casos de improcedencia de carácter específico:
- Cuando no se han agotado las vías previas (Ley N° 26301, arto 5 ¡ne.
e); Ley N° 23506, arto 27, y Ley N° 25398, arts. 23 y 24). Sin embargo,
no se exige el agotamiento de las vías previas en los siguientes casos:
. 19 Si una resolución, que no sea la última en la vía administrativa, es
ejecutada antes de vencerse el plazo para que quede consentida.
. 29 Si por el agotamiento de la vía previa pudiera convertirse en
irreparable la agresión.
. 39 Si la vía previa no se encuentra regulada, o si ha sido iniciada,
innecesariamente por el reclamante, sin estar obligado a hacerlo; y, . 49
Si no se resuelve la vía previa en los plazos fijados para su resolución
(Ley N° 23506, arto 28).
- Cuando el plazo de sesenta días para interponer la acción ha caducado
(Ley N° 23506, arto 37 y Ley N° 25398, arto 26).
IV. TITULARES DE LA ACCiÓN
La acción de cumplimiento puede ser interpuesta por el propio afectado
o su representante, o el representante de la entidad afectada si el
agraviado es una persona jurídica. En casos de imposibilidad física para
interponer la acción, sea por atentado concurrente contra la libertad
individual, por hallarse la persona ausente del lugar o cualquier otra
causa análoga, podrá ejercer la acción cualquier tercero sin necesidad
de poder expreso, con cargo a ratificación posterior del afectado, una
vez que se halle en posibilidad de hacerlo (Ley N° 23506, arto 26 párrs.
1° Y 2°).
Cuando se trate de personas no residentes en el país, la acción de
cumplimiento debe ser ejercida por apoderado acreditado y residente en
el país, o por tercera persona. En este último caso la acción deberá ser
ratificada expresamente por el afectado. Para la actuación del
apoderado será suficiente el poder fuera de registro otorgado ante el
cónsul del Perú en la ciudad extranjera que corresponda y la legalización
de la firma del cónsul ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, no
siendo necesaria la inscripción del poder en los Registros Públicos (Ley
N° 25398, arto 22).
Por último, cabe señalar que el defensor del pueblo está facultado, en el
ejercicio de sus funciones, para interponer la acción de cumplimiento en
tutela de los derechos constitucionales y fundamentales de cualquier
persona (Ley N° 26520, arto 9 ¡nc. 2).
V. SUJETO PASIVO DE LA ACCiÓN
La acción de cumplimiento se entiende directamente con el funcionario o
entidad encargada del cumplimiento que se solicita. Si no fue re
conocido (a) o no hubiere certeza del mismo (a), se deberá entender con
el superior jerárquico (Ley N° 26301, arto 7).
Sin perjuicio de lo establecido en el párrafo precedente, se debe tener en
consideración que la defensa del Estado o de cualquier funcionario o
servidor público en estas acciones, la asume el procurador público que
corresponda (Ley N° 2630 1, arto 7 y Ley N° 25398, arto 12).
VI. COMPETENCIA
La competencia para conocer la acción de cumplimiento corresponde, a
elección del demandante, al Juez Especializado en lo Civil:
a) Del lugar en donde tiene su domicilio el demandante;
b) Del lugar que corresponda al domicilio del demandado, sea este
persona natural o jurídica, pública o privada (Ley N° 26301, arts. 4 y 1,
párr. 1Q).
El arto 2 de la R.Adm. N° 036-2001-CT-PJ ratifica que la competencia
corresponde a los Jueces y Salas Especializadas en lo Civil según el turno
que se establezca en cada distrito judicial. Para efectos del distrito
judicial de Lima, el arto 1 de la R.Adm. N° 100-2001-P-CSJLI-PJ señala que
es competente en las acciones de cumplimiento la Tercera Sala Civil
(Sala para procesos abreviados y de conocimiento) y los Juzgados
Especializados en lo Civil competentes en procesos de conocimiento,
abreviados y especiales.
VII. TRÁMITE DE LA ACCiÓN
La acción de cumplimiento se tramita conforme a las disposiciones
pertinentes de la Ley N° 23506, que regulan el procedimiento de la
acción de amparo (Ley N° 26301, arts. 4 y 3). El trámite es el siguiente:
a) Agotamiento de la vía previa:
La vía previa específica en la acción de cumplimiento es el requerimiento
por conducto notarial, con una antelación no menor de quince (15) días,
dirigido a la autoridad o funcionario pertinente, para que dé
cumplimiento a lo que se considera debido por mandato de la ley o de
acto administrativo (Ley N° 26301, arto 5 ¡nc. c). Si no hay respuesta a
la carta notarial o si la respuesta es negativa, queda expedita la acción
de cumplimiento.
b) Trámite en primera instancia:
Una vez agotada la vía previa correspondiente (requerimiento notarial,
Ley N° 26301, arto 5 ¡nc. c), si es el caso, e interpuesta la acción de
cumplimiento, el juez correrá traslado de la demanda por tres días al
autor de la infracción (Ley N° 23506, arto 30). Con contestación o sin
ella, el juez resuelve la causa dentro de los tres días de vencido el
término para la contestación, bajo responsabilidad (Ley N° 23506, arto
32).
Cabe señalar que no existe etapa probatoria, lo que no impide la
presentación de prueba instrumental o la actuación de las diligencias
que el juez considere necesario realizar sin dilatar los términos, no
requiriéndose notificar previamente a las partes sobre la realización de
las diligencias. Procede la deducción de excepciones, de las cuales no se
correrá traslado y se resolverán en la resolución que ponga fin a la
instancia (Ley N° 25398, arto 13). La resolución es apelable por las
partes dentro del tercer día de notificada (Ley N° 23506, arto 33).
c) Medida cautelar:
En el caso de la acción de cumplimiento, teniendo en cuenta que
precisamente la violación del derecho se da a través de una omisión de
cumplimiento de aquello que se considera debido, es poco factible la
procedencia de una medida cautelar, salvo que en casos especiales las
circunstancias permitan la solicitud de una medida de esta naturaleza. Si
este es el caso, tal medida podrá solicitarse en cualquier etapa del
proceso, siempre que sea evidente la inminente amenaza de agravio. o
violación del derecho, tramitándose por cuenta, costo y riesgo del
solicitante.
De la solicitud se corre traslado por el término de un día, tramitando el
pedido como incidente en cuerda separada, con intervención del
Ministerio Público. Con la contestación expresa o ficta el juez o la Corte
Superior resolverá dentro del plazo de dos días, bajo responsabilidad. La
resolución que se dicte será recurrible en doble efecto ante la instancia
superior, la que resolverá en el plazo de tres días de elevados los autos,
bajo responsabilidad (Ley N° 23506, arto 31, modificado por el D.L. N°
25433).
d) Recurso de apelación:
La resolución de primera instancia es apelable por cualesquiera de las
partes dentro del tercer día de notificada. El expediente deberá ser
elevado a la Corte Superior dentro del tercer día de interpuesta la
apelación (Ley N° 23506, arto 33).
Recibido el expediente por la Corte Superior se notificará a las partes y
al Fiscal Superior en lo Civil, dentro del tercer día, para la respectiva
expresión de agravios y dictamen y, en su caso, para el informe oral
correspondiente. No deberá ser mayor de veinte días el plazo para la
resolución, contados desde la recepción del expediente, bajo
responsabilidad (Ley N° 23506, arto 34).
e) Recurso extraordinario:
En este punto cabe señalar que si bien la acción de cumplimiento se rige
por las disposiciones concernientes a la acción de amparo, y por
consiguiente los arts. 35 y 36 de la Ley N° 23506 establecían la
procedencia del recurso de nulidad en caso la acción sea denegada en
segunda instancia, hay que tener en cuenta que dichos artículos han
sido derogados tácitamente por la 4'i disp. trans. de la Ley N° 26435,
desprendiéndose del inciso 2) de dicha disposición que ante la
denegatoria de la acción de cumplimiento solo procede el recurso
extraordinario contemplado en el arto 41 de dicha ley, reduciéndose así
el número de instancias judiciales y pasando a conocimiento del Tribunal
Constitucional la acción de cumplimiento denegada en segunda instancia
(Const., arto 202 inc. 2, y Ley N° 26435, arto 41 párr. 1°, Y 4~ disp.
trans. inc. 2).
El recurso extraordinario procede, pues, solo cuando la acción de
cumplimiento ha sido denegada en segunda instancia. El plazo para
interponer este recurso es de quince días de notificada la sentencia
denegatoria (Const., arto 202 inc. 2 y Ley N° 26435, arto 41 párrs. 1° y
2°).
Una vez interpuesto el recurso, los autos son remitidos al Tribunal
Constitucional dentro del plazo máximo de cinco días, bajo
responsabilidad (Ley N° 26435, arto 41 párr. 3°). El Tribunal
Constitucional se pronuncia sobre el fondo y la forma del asunto en un
plazo máximo de veinte días, y el fallo de este órgano que estime o
deniegue la acción de cumplimiento agota la jurisdicción interna (Ley N°
26435, arts. 43 y 45), pudiéndose recurrir a los tribunales u organismos
internacionales constituidos según tratados o convenios de los que es
parte el Perú (Const., arto 205).
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el Tribunal Constitucional
para conocer en última y definitiva instancia las resoluciones
denegatorias de la acción de cumplimiento, se constituye en dos Salas
con tres miembros cada una. Las resoluciones requieren tres votos
conformes.
En caso de poder reunirse el número de votos requeridos, cuando haya
vacancia o impedimento de uno de sus miembros o para dirimir la
discordia, la Sala en la cual tiene lugar cualquiera de estos supuestos
puede recurrir a los miembros de la otra Sala, en orden de antigüedad,
desde el menos al más antiguo y, en último caso, al Presidente del
Tribunal (Ley N9 27850 que modifica el arto 4 de la Ley N9 26435,
agregándole los párrafos 5 Y 6).
Finalmente, cabe recordar que el Tribunal Constitucional al conocer
mediante el Recurso Extraordinario de las resoluciones denegatorias de
la acción de cumplimiento, se pronuncia sobre el fondo y la forma del
asunto materia de litis; en ese sentido, cuando el Tribunal estime que en
el procedimiento llevado a cabo, antes de que el caso llegue para su
conocimiento, hubo quebrantamiento de forma, declara la nulidad de la
resolución, reponiendo el proceso al estado que tenía cuando se cometió
el error, disponiendo la devolución de los autos al órgano judicial del que
procedieron para que este sustancie la resolución con arreglo a derecho
(Ley N926435, arto 42).
f) Recurso de queja:
Procede este recurso contra el auto que deniega elevar el recurso
extraordinario al Tribunal Constitucional (Ley N926435, arto 41 párr. 49).
El plazo para interponer este recurso es de cinco días hábiles siguientes
a la notificación de la resolución denegatoria.
La queja se interpone ante la Sala que denegó el recurso extraordinario,
la misma que elevará el cuaderno de queja al Tribunal Constitucional
dentro del tercer día, bajo responsabilidad. El Tribunal resuelve en el
plazo de diez días sin más trámite. Si la queja se declara fundada se
concederá el recurso extraordinario comunicando simultáneamente esta
decisión a la Sala para que eleve el respectivo expediente dentro del
tercer día y con notificación a las partes. Si la queja se declara
inadmisible o improcedente se comunica a la Sala de origen y se notifica
a las partes (R. Adm. N° 111-2003-PITC, arts. 51 al 61).
Cabe indicar que el Recurso de Queja contra la denegatoria de conceder
recurso extraordinario ante el Tribunal Constitucional, estaba regulado
primigeniamente por la R. Adm. N° 026-97-prrC la misma que fuera
derogada tácitamente por la R. Adm. N° 033-2003-prrC, de fecha 6 de
marzo del 2003, norma cuya existencia fue muy breve, ya que también
ha sido derogada por la R. Adm. N° 111-2003-prrC, Reglamento
Normativo del Tribunal Constitucional, de fecha 1 de setiembre del 2003,
actualmente vigente.
Por último, sin perjuicio de lo ya expuesto y refiriéndose la acción de
cumplimiento a casos de omisión de un acto debido, cabe indicar que se
notificará al responsable de la agresión con el fallo que ordena el
cumplimiento incondicional de dicho acto, concediéndole para el
cumplimiento del referido acto el término de 10 días calendario, siempre
que este plazo no perjudique el ejercicio del derecho reconocido por la
resolución final, bajo apercibimiento de ejercitarse la acción penal
pertinente si se da el caso; asimismo, el agresor se hará responsable del
pago de los daños y perjuicios que resultaren de este incumplimiento
(Ley N° 23506, arto 4 y Ley N° 25398, arto 28).
Modelo 1
Demanda de Cumplimiento
Exp.:
Sec.:
Escrito N° 1
Cuaderno principal
Sumilla: Acción de cumplimiento
SEÑOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CIVIL
AAA AAA, identificado con D.N.I. ........, con dirección domiciliaria
en Av. .............................. y con domicilio procesal en la casilla ..,..
del Opto. de Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud.
atentamente digo:
Que, recurro a su despacho a fin de interponer la presente acción de
cumplimiento, por renuencia a acatar lo dispuesto en el acto
administrativo que referiré más adelante, contra el Jefe de la Oficina
General de Administración (OGA) del Ministerio de ..............., a quien se
deberá notificar en ...........................................; a fin de que dicho
funcionario acate el mandato administrativo en cuestión, atendiendo a
los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I. FUNDAMENTOS DE HECHO:
1. Con fecha ............ el Ministerio de .......... contrató mis servicios
personales dentro del marco legal de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado, a fin de que me ocupe de realizar el servicio de
mantenimiento de los equipos descritos en el referido contrato.
2. Posteriormente, con fecha .........., el Ministerio de ...... y el suscrito, de
común acuerdo decidimos dejar sin efecto el mencionado contrato,
disponiendo el Ministerio una evaluación de lo que hasta esa fecha el
suscrito había efectuado, emitiendo la resolución N° ......... en la que
ordena el pago de la suma de SI. ................., la misma que debía ser
pagada por la Oficina General de Administración de dicho Ministerio
(OGA).
3. Ocurre que a pesar de que la OGA del Ministerio de ..... cuenta con
toda la información sobre los avances del contrato a que se contrae el
punto primero, y también con la orden de efectuar el pago según la
resolución antes mencionada, el jefe de dicha oficina se niega a cumplir
con dicho mandato, por lo que me veo en la obligación de interponer la
presente acción.
4. Finalmente, con fecha .......... remití al jefe de la OGA carta notarial
requiriendole que cumpla con hacer efectivo el pago a mi favor ordenado
por la resolución N° ........., sin embargo, dicho funcionario insiste en su
negativa. "
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:
1. La acción de cumplimiento.- De acuerdo al arto 200 inc. 6) de la
Constitución Política, la acción de cumplimiento procede contra cualquier
autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto
administrativo, con la finalidad que aquellos cumplan con tales
mandatos. Como quiera que en el presente caso existe un acto
administrativo que contiene un mandato que debe cumplir el
demandado, invoco la aplicación de la norma citada referente a la
garantía constitucional de la acción de cumplimiento.
III. MEDIOS PROBATORIOS:
1.a) Copia legalizada del contrato de fecha ................
1.b) Copia legalizada del acuerdo de resolución del referido contrato, de
fecha ………………
1.c) Copia de la resolución administrativa N° ..............., por la que se
ordena a la OGA del Ministerio de ............... el pago de mis servicios.
1.d) Copia legalizada de carta notarial de fecha ...... en la cual hago el
requerimiento al Jefe del OGA para que cumpla con hacer efectivo el
pago ordenado por la resolución N°.........
POR TANTO:
A Ud., Sr. Juez, solicito admitir la presente acción, tramitarla de acuerdo
a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando al
demandado el cumplimiento del mandato contenido en el referido acto
administrativo.
Lima, ....... de ...................... de ....
FIRMA DEL ABOGADO
FIRMA
Modelo 2
Demanda de Cumplimiento
Exp.:
Sec.:
Escrito N° 1
Cuaderno principal
Sumilla: Acción de cumplimiento
SEÑOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CIVIL
AAA AAA, identificado con D.N.I. ........, con dirección domiciliaria
en Av. .............................. y con domicilio procesal en la casilla .....
del Opto. de Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud.
atentamente digo:
Que, recurro a su despacho a fin de interponer la presente acción de
cumplimiento, por renuencia a acatar lo dispuesto en la Ley...............,
contra el Alcalde de ................ a quien se deberá notificar
en ...........................................; a fin de que dicho funcionario acate la
norma en cuestión, atendiendo a los siguientes fundamentos de hecho y
de derecho:
l. FUNDAMENTOS DE HECHO:
1. Con fecha ............el Congreso de la República aprobó la Ley........
disponiendo que los gobiernos locales efectúen la devolución en favor de
los pequeños comerciantes de los pagos efectuados por concepto
de ............... durante el año próximo pasado, para incentivar su
crecimiento;
este dispositivo legal fue publicado en el diario oficial con fecha .............
entrando en vigencia al día siguiente de su publicación.
2. Al amparo de dicha norma, con fecha ........ procedí a hacer mi
solicitud de devolución de pagos ante la municipalidad de ............ en
cuya jurisdicción se encuentra ubicada mi bodega, sin embargo, dicha
comuna se ha negado rotundamente a realizar la devolución ordenada
por Ley, y me . conminó a no insistir en mi pedido por medio de una
comunicación suscrita por el propio alcalde.
3. Con fecha ........ remití carta notarial a la referida municipalidad
reiterando mi solicitud, sin que hasta la fecha se me haya respondido.
4. En ese sentido, me veo en la obligación de interponer la presente
acción de cumplimiento para hacer que el alcalde de la municipalidad de
.........
cumpla con lo dispuesto por la Ley.........
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:
1. La acción de cumplimiento.- De acuerdo al arlo 200 inc. 6) de la
Constitución Política, la acción de cumplimiento procede contra cualquier
autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto
administrativo, con la finalidad que aquellos cumplan con tales
mandatos. Como quiera que en el presente caso existe una Ley que
establece un mandato que debe cumplir el demandado, invoco léi
aplicación de la norma citada referente a la garantía constitucional de la
acción de cumplimiento.
III. MEDIOS PROBATORIOS:
1.a) Copia de la Ley................
1.b) Copia legalizada de la solicitud de devolución de pagos efectuada
ante la municipalidad de ............, al amparo de la norma mencionada.
1.c) Copia de la comunicación remitida a mi persona por el propio
alcalde de la municipalidad de .........., denegando mi solicitud.
1.d) Copia legalizada de carla notarial de fecha ......... en la cual reitero
mi solicitud de devolución de pagos al amparo de la Ley.........
POR TANTO:
A Ud., Sr. Juez, solicito admitir la presente acción, tramitarla de acuerdo
a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando al
demandado el cumplimiento del mandato contenido en la Ley.............
Lima, ....... de ...................... de ......
FIRMA DEL ABOGADO FIRMA
Modelo 3
Solicitud Cautelar de Cumplimiento de Mandato Administrativo
Exp.: Sec.:
Escrito N°
Medida Cautelar
Sumilla: Solicita que se disponga
el inmediato cumplimiento
de mandato administrativo
SEÑOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CIVIL DE LIMA
AAAA AAAA AAAA, con dirección domiciliaria en Av. ................... y con
domicilio procesal en casilla ........ del Departamento de Notificaciones
del Colegio de Abogados de Lima; en la acción de cumplimiento
interpuesta contra el Jefe de la OGA del Ministerio ............, a Ud.
atentamente digo:
Que, solicito a la Sala de su digna presidencia se sirva dictar AUTO
PRECAUTELATORIO en cuaderno separado disponiendo que el Jefe de la
OGA del Ministerio ............. cumpla inmediatamente con el mandato
administrativo contenido en la resolución N° ,,,..,,..,,..,,, que ordena el
pago de la suma de SI. ............ a favor del suscrito, atendiendo a los
siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I. FUNDAMENTOS DE HECHO:
1. El Jefe de la OGA del Ministerio ............. hasta la fecha no ha cumplido
con el mandato administrativo dispuesto por la resolución N° ............
pese a contar con la documentación e información pertinente que
sustenta dicha orden.
2. Con fecha ............ remití a la OGA del Ministerio ………. carta notarial
requiriendo el cumplimiento de la resolución N° ............ Y, en
consecuencia, el pago de SI. ......... que esta norma ordena, sin embargo,
dicha entidad insiste en su negativa.
3. . Como quiera que este incumplimiento constituye una amenaza de
vulneración contra mi derecho de acreencia, adquirido y respaldado
mediante la resolución N° .........., Y contra mis derechos
constitucionales, me veo en la necesidad de solicitar que su despacho
disponga que inmediatamente el Jefe de la OGA del Ministerio ..........
cumpla con el acto administrativo de abonar a mi favor el monto
señalado, acatando lo establecido en la mencionada resolución.
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:
Amparo la presente de conformidad a lo dispuesto por el arto 31 de la
Ley N° 23506, aplicable supletoriamente a las acciones de cumplimiento
por disposición del arto 3 de la Ley N° 26301, por cuanto establece que a
solicitud de parte, en cualquier etapa del proceso, siempre y cuando sea
evidente la inminente amenaza de agravio o violación de un derecho
constitucional, el juzgador puede disponer la suspensión del acto que
origina dicha amenaza, siendo el caso que la renuencia del Jefe de la
OGA del Ministerio ............ a cumplir con el acto administrativo dispuesto
por la resolución N° .......... referido al pago de S/.......... a mi favor,
implica una amenaza inminente contra mis derechos constitucionales
como acreedor y contra la plena vigencia del orden jurídico,
constituyendo también un perjuicio contra mi persona.
III. MEDIOS PROBATORIOS:
1.a) Copia de la resolución administrativa N° ..............., por la que se
ordena a la OGA del Ministerio de ............... el pago de mis servicios por
un monto de S/...........
1.b) Copia lega/izada de carta notarial de fecha ...... en la cual solicito al
OGA que cumpla con hacer efectivo el pago ordenado por la resolución
N° .............
POR TANTO:
A Ud., Sr. Juez, solicito admitir la presente solicitud y tramitarla conforme
a su naturaleza, disponiendo que el Jefe de la OGA del Ministerio .......
cumpla inmediatamente con el mandato administrativo dispuesto por la
resolución N° ........... y proceda a abonarme el monto de SI............ tal
como lo establece dicha norma.
Lima, ........... de ......... de .........
FIRMA DEL ABOGADO
FIRMA
Modelo 4
Carta Notarial
Lima ............... de ......... de ..........
Señor: JEFE DE LA OFICINA GENERAL DE ADMINISTRACiÓN (OGA)
DEL MINISTERIO ...............
DIRECCIÓN: Av. .......................................
CIUDAD.-
Por la presente CARTA, yen esta ocasión por VíA NOTARIAL, me dirijo a
Ud. con el fin de manifestarle lo siguiente:
PRIMERO.- Como Ud. tiene conocimiento, con fecha ............. el Ministerio
de ............ contrató mis servicios personales conforme a lo dispuesto por
la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, encargándome la
realización del servicio de mantenimiento de equipos de computación e
informática.
SEGUNDO.- Luego, con fecha ..............., ambas partes acordamos dejar
sin efecto el referido contrato, por lo que el Ministerio llevó a cabo una
evaluación del trabajo realizado por el suscrito, emitiendo la resolución
N° ............. que ordena el pago a mi favor de la suma de S/. ............. Y
señalando que haga el cobro en la Oficina General de Administración
(OGA).
TERCERO.- Sin embargo, pese a existir este mandato administrativo
emanado de la referida resolución, al acercarme a la OGA, Ud. mismo, de
manera categórica, se negó a efectuar el pago ordenado, lo cual resulta
incomprensible puesto que la oficina de su dirección cuenta con toda la
información sobre los avances del contrato y hasta con la propia orden
de efectuar el mencionado pago conforme a la resolución N° ...............
CUARTO.- En razón de lo expuesto me veo en la obligación de requerir
notarialmente a su despacho para que cumpla con el mandato
administrativo establecido en la resolución N° ................ Y proceda a
hacer efectivo a favor del suscrito, el pago inmediato de S/. ......... tal
como lo indica la norma invocada, caso contrario me veré en la
necesidad de interponer las acciones administrativas o judiciales que la
Ley franquea.
El proceso de cumplimiento1.- Garantías ConstitucionalesPara tener una mejor visión, o un mejor entendimiento sobre el proceso de cumplimiento, primeramente, el grupo ha optado por definir la concepción de garantías constitucionales; como regla general, sabemos que la acción de Cumplimiento es una garantía de orden constitucional. Siguiendo esta línea de pensamiento, señalamos que el término de Garantías Constitucionales tiene en Perú y en gran parte de América Latina un doble significado:
El primero significado es el referente clásico y hoy anticuado que lo hace equivalente a normas generales, principios o derechos de las personas, provenientes de la tradición francesa, filtrados por el constitucionalismo español.
El segundo significado es el moderno, el cual entiende como garantía algo accesorio, de carácter de instrumental y en consecuencia relacionado con la parte procesal del derecho, en ese caso, del derecho constitucional.
Con la Constitución de 1979 se ingreso a una era de modernización doctrinaria en donde se distinguen nítidamente los instrumentos procesales, a los que se denomino "Garantías Constitucionales", de los derechos fundamentales de la persona en la constitución.Por lo tanto las Garantías Constitucionales son el procedimiento legal de protección de los derechos fundamentales del ser humano, que nuestra constitución recoge con la finalidad de ofrecer al ciudadano la garantía legal tanto mínima como máxima en el cumplimiento justo de la normatividad vigente ya sea desde un punto de vista subjetivo u objetivo con relevancia y efectos jurídicos. Nuestra actual Constitución Política de 1993 establece como Garantías Constitucionales a las siguientes acciones de orden constitucional: Habeas Corpus, Acción de Amparo, Habeas Data , Acción de Inconstitucionalidad, Acción Popular y Acción de Cumplimiento; las cuales se encuentran contempladas dentro del titulo XXIII Art. 200, incisos del 1 al 6. ; cabe mencionar que el grupo se encargara de desarrollar la última acción ya mencionada, que vendría a ser la Acción de Cumplimiento.
1.1.- Antecedentes HistóricosLa institución que mas se asemeja a la Acción de Cumplimiento es el "writh of mandamus", remedio jurídico contra el abuso del poder estatal que se niega a ejecutar o hacer algo de su competencia, en este caso, la Corte Suprema de los Estados Unidos se encuentra facultado para dictar mandatos contra cualquier autoridad o funcionario estatal (un ejemplo se puede ver en el célebre caso Marbury vs. Madisond).En la constitución de Brasil de 1998 en su artículo quinto inciso LXXI, se consagró el mandato de Injuncao, que se concede en defensa de derechos y libertades fundamentales afectados por la falta de norma reguladora, que convierte en inviable el ejercicio de los derechos fundamentales y las prerrogativas inherentes a la nacionalidad, soberanía y ciudadanía.La Acción de Cumplimiento es una acción de garantía totalmente nueva para el Perú; el antecedente latinoamericano más cercano de ésta institución se encuentra en la Constitución Colombiana de 1991, que en su artículo 87 señala, que la Acción de Cumplimiento procede para ser efectivos una ley o un acto administrativo.El grupo hace mención, de que todo abogado no se debe de olvidar, mas lo contrario siempre debe de recordar que en los últimos 20 años, en América Latina, hemos asistido a un proceso cada vez mas creciente, y al parecer irreversible, de fortalecimiento de los mecanismos e instituciones de defensa de la Constitución. Al establecimiento de Tribunales Constitucionales, o de Salas Supremas Especializadas al interior del Poder Judicial, se ha observado una paulatina constitucionalización de diversos institutos procesales, tales como la Acción de Inconstitucionalidad, el Habeas Data, el conflicto entre órganos constitucionales, etc.Uno de los más novedosos y que el grueso de la doctrina ha entendido en esta expansión de la justicia constitucional, es aquel que las constituciones de Colombia y Perú se ha venido en denominar "Acción de Cumplimiento". En términos generales este es un proceso muy innovador que repara agravios de derecho e intereses subjetivos derivados de la renuencia de las autoridades o funcionarios públicos.
Sin embargo, su introducción no ha sido pacífica y exenta de problemas, en especial en aquellos países en donde también se ha incorporado el Proceso de Amparo; en el ámbito teórico, por ejemplo, se ha destacado que su introducción habría sido innecesaria, pues su objeto estaría en cierta forma cubierto por el Proceso de Amparo, al que como se sabe, tiene como finalidad proteger derechos constitucionales en los casos que se violen o amenacen de violarse ya sea por acciones u omisiones de funcionarios, autoridades o particulares.Por cierto, no sólo se ha emparentado con el Proceso de Amparo por omisión; otro se ha hecho con la Acción de Inconstitucionalidad por omisión, proceso constitucional existente en el ordenamiento de Portugal y Brasil, que en determinado momento se ha pretendido subsumir en el ámbito de la Acción de Cumplimiento.La incertidumbre teórica sobre los contornos de la Acción de Cumplimiento, como era esperarse, se ha extrapolado al ámbito jurisprudencial, donde se ha podido observar la reproducción de tales problemas a los que se han sumado otros tópicos de no menor interés.Ciertamente con el transcurrir del tiempo el estado de confusión sobre el significado, el ámbito de protección y un sin número de cuestiones conexas con la Acción de Cumplimiento, no sólo tiene su origen en el tratamiento dispar que se le ha brindado a nivel jurisprudencial o doctrinal. Ha contribuido en mucho la Constitución de 1993, que ha introducido en el Título relativo a las garantías constitucionales, que la Acción de Cumplimiento no tiene por objeto resolver controversias derivadas de aplicación y vigencia de la Constitución.1.2.- Fundamentos jurídicos doctrinarios de la Acción de CumplimientoSegún Díaz Zegarra los fundamentos jurídicos que la doctrina reconoce son los siguientes:
La validez constitucional de las leyes.- En un ordenamiento jurídico coherente opera la presunción constitucional de validez de las leyes que expide el congreso, o el Poder Ejecutivo, por medio de la delegación de facultades. Ello indica que aquella persona, funcionario o autoridad que incumple lo establecido en la ley lesiona y vulnera la Constitución y, por ende, el principio de supremacía constitucional.
La validez de los actos administrativos.- En la misma línea de enfoque en un ordenamiento jurídico coherente se presume que los actos administrativos son válidos, salvo demostración en contrario. Ellos nos permite afirmar que aquella persona, autoridad o funcionario que incumple un acto administrativo y, por ende, el principio de legalidad y constitucionalidad.Un presupuesto básico para resolver una Acción de Cumplimiento es la inactividad administrativa, es decir, una situación de omisión lesiva. La Acción de Cumplimiento tiene por finalidad controlar las omisiones, inacciones, perezas u ocios que provengan de los órganos administrativos y, en esa medida, pueda decirse que así como el contencioso administrativo tiene por objeto someter a control judicial la actuación administrativa mediante la Acción de Cumplimiento se procura controlar jurisdiccionalmente la inactividad administrativa.El silencio administrativo negativo o inactividad formal de la administración no es un presupuesto para la Acción de Cumplimiento, mas bien resulta una garantía procesal de los particulares que tiene por objetivo evitar que la administración eluda el control jurisdiccional, a través de una acción contenciosa administrativa, entonces el administrado no queda en un estado de indefensión. En cambio, si procede cuando existe una inactividad material cuando en un procedimiento administrativo o ante una petición promovida por un particular, los órganos o autoridades competentes no realizan, desarrollan o ejecutan los mandatos impuestos por la ley o un acto administrativo. Se trata de una suerte de omisiones ilegales, para los cuales no existe un procedimiento en el cual pueda instarse su actividad; para ello debe existir el deber legal de actuar.
2.- Acción de cumplimientoAcción de cumplimiento es un proceso de orden ejecutivo ante cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo teniendo las facultades y el poder para hacerlo, estando orientado a que dicha autoridad o funcionario cumpla con la normatividad convirtiéndose así en un derecho fundamental de los ciudadanos ante la vigencia del orden jurídico. Así cabe mencionar, que dicha garantía constitucional, actualmente es objeto de controversia, puesto que para unos no es una garantía y para otros si lo es. Ante ello para tener un mejor enfoque sobre el proceso de Cumplimiento, el grupo da a conocer las siguientes concepciones sobre dicha institución constitucional.
Cesar Landa detalla como concepto que "La Acción de Cumplimiento es una Garantía Constitucional que presupone fundamentalmente la vigencia de dos derechos constitucionales objetivos: Primero, la constitucionalidad de los actos legislativos y Segundo, la legalidad de los actos administrativos."
Marcial Rubio señala que "Se supone que el derecho que se ejercita a través de la acción de cumplimiento es actual y probado, actual porque ya se tiene y probado a la demanda de acción de cumplimiento deberá adjuntarse la documentación que lo acredita. Si el derecho que esta en discusión o si le faltan elementos para quedar perfeccionado, o si la situación de actualidad no puede quedar fehacientemente probada, entonces no será posible declarar fundada la demanda.
Edgar Carpio señala que la Acción de Cumplimiento es un proceso mediante el cual los particulares puedes reparar agravios de ciertos derechos e intereses subjetivos derivados del incumplimiento, por parte de las autoridades o funcionarios públicos, de mandatos establecidos en normas con rango de ley o en actos administrativos.La primera discusión que debemos de tener al tratar de la acción de cumplimiento, es respecto a la naturaleza de garantía constitucional que la misma tiene. ¿Es o no una garantía constitucional? Desde una perspectiva estricta la naturaleza de garantía de la Acción de cumplimiento está entre dicho. Podría considerarse garantía sólo desde la muy amplia consideración de que resulta constitucional la vigencia en general del estado de derecho y, en consecuencia, de la obligatoriedad de todas las normas jurídicas cualquiera sea su rango y de la exigibilidad inmediata de las mismas a los funcionarios del Estado o de los entes del poder público. Obviamente todos están en la obligación de cumplir con las disposiciones legales en el tiempo más breve y sin condiciones. La garantía constitucional sirve para privilegiar la defensa de los derechos constitucionales subjetivos que son amenazados o transgredidos. Por el contrario, la Acción de Cumplimiento tal como esta planteada surge solamente para garantizar la vigencia del sistema jurídico en general. En efecto, no sólo se trata de derechos que tienen su origen en el texto constitucional de 1993, sino también en normas jurídicas de menor jerarquía; el texto constitucional se refiere a normas legales, habla incluso de actos administrativos.
Carlos Torres y Torres Lara en su obra La Nueva Constitución del Perú explica lo que han entendido por Acción de Cumplimiento, "su importancia puede ser resumida según el Doctor Constitucionalista Colombiano Luis Carlos Sachica, quien señala que toda la Constitución se cambiaría por el mecanismo
de cumplimiento; dicho Doctor señala tales palabras en base a que en el Perú tenemos muchas leyes, pero el problema es que no se cumple. En efecto, en el Perú aproximadamente existen unas 25 mil leyes pero falta una que diga que las 25 mil se cumplan, porque el problema es que hay una infinidad de normas pero incumplimiento permanente.La creación de este nuevo instituto constitucional es más importante que cualquier otra norma de la constitución, porque permitirá que cuando obtengamos una resolución o exista una disposición que debe cumplirse y que generalmente nuestro país no se cumple, tengamos un procedimiento ágil, de exigencia, de cumplimiento de la norma, bajo responsabilidad.Queda claro entonces, de la exégesis del documento constitucional del 1993, que no sólo está referida al incumplimiento de la constitución, sino a cualquier otra norma u acto administrativo.El doctrinario César Landa se inclina por pensar que inclusive las ordenanzas municipales o las normas de carácter regional caen dentro de la acción de cumplimiento.En realidad, podría decirse que la idea de la Acción de Cumplimiento tal como está formulada, es la de tratar de emparejar el desequilibrio que existe entre la persona natural y la autoridad en cuanto a las consecuencias por el incumplimiento de una obligación. Trata de buscar formas más expeditivas para que los funcionarios no escapen a su deber de cumplir con el orden jurídico.No debemos olvidar que el profesor Francés André Haurio señala que una de las grandes trabas con que se encuentra el Derecho Constitucional es con el poder que poseen los actores principales del mismo, que lleva que resulte difícil combinarlos coercitivamente a la realización de determinadas acciones. La Acción de Cumplimiento pretende generar una atmósfera de necesidad de cumplimiento inmediato de las normas también por parte de las autoridades. Claro está que si los jueces actúan con la obsecuencia y con el temor con que han actuado en las primeras acciones de cumplimiento que se han presentado, la acción referida sólo será un motivo más de burla o una demostración mas de la inutilidad del derecho en nuestro país cuando se confronta con el poder.Los profesores que abordaron el estudio de esta institución constitucional desde el momento mismo en que se incorporó la legislación pusieron reparo en cuanto a su naturaleza de garantía; señalando que más que garantía constitucional vendrái a ser un mecanismo procesal; ante ello Jorge Danós señala que "la dificultad en precisar los derechos protegidos por esta acción se deriva de que se trata en verdad de un mecanismo procesal referido esencialmente al control jurisdiccional (objetivo) de la administración, que en lugar de estar consignado en el capítulo de las garantías destinadas a la protección de los derechos naturales, bien pudo ser considerado como una modalidad especial de la Acción Contenciosa Administrativa". Lo que si es cierto que la ilusión de estar más protegidos, en realidad puede llevarnos a un desamparo; demás está decir entonces, que siguiendo la lógica de Torres y Torres Lara mientras no exista lo que Honrad Hesse llama la "la voluntad de constitución", vamos a tener que crear un nuevo procedimiento para que se cumpla con la acción de cumplimiento.
2.1.- Naturaleza jurídicaSu ubicación en la Constitución, dentro del capitulo reservado a las garantías constitucionales, a diferencia de lo que sucede con os demás proceso que allí se han establecido, sugiere la pregunta sobre la naturaleza jurídica del proceso de cumplimiento. Es decir, si se trata no de un proceso constitucional.La respuesta pasa por desentrañar, del texto de la constitución la finalidad asignada al proceso, es decir que es lo que trata de defender, preservar o mantener. La respuesta a esta pregunta nos dirá si comparta la misma naturaleza que el resto de "garantías constitucionales" o si se diferencia de ellas y en que grado.En puridad, los procesos constitucionales tienen por objeto específico la resolución de controversias en materia constitucional como nota característica, poseen además entidad propia como instrumento autónomo y por ultimo se hallan consagrados al interior del texto de la constitución.
Según Edgar Carpio Marcos y Fernando Velezmoro Pinto, el Proceso de Cumplimiento peruano se halla consagrado autónomamente como proceso al interior del texto de nuestra constitución. Con ello se han satisfecho dos requisitos para reconocerle su naturaleza como proceso constitucional. En cuanto al tercero, el objeto, es necesario tener presente que el Art. 200º Inc. 6º, refiere a la renuencia para acatar una ley o acto administrativo. No alude a la protección de algún derecho fundamental, como si lo hace en relación al Habeas Corpus, Amparo y habeas Data; tampoco busca proteger jerarquía normativa ni mucho menos la supremacía constitucional sobre las normas legales y de esta sobre las de rango inferior.En rigor, no estamos ante un proceso constitucional. Controla la omisión al mandato contenido en una ley o en un acto administrativo por parte de una autoridad o funcionario lo que se traduce en una violación de su eficacia, cuya resolución por cierto siempre se ha considerado como un tema propio del derecho administrativo o si se quiere, del derecho procesal administrativo.La eficacia de una norma legal o un acto administrativo e sambito propio del derecho administrativo, por cuanto el régimen jurídico de las leyes (en tanto mandatos a la administración publica) y de los actos administrativos (manifestaciones de voluntad en la administración publica) son tutelados por normas de derecho administrativo. El hecho de que sea consagrado constitucionalmente solo reafirma la tesis de que se trata de un proceso "constitucionalizado" al igual que el contencioso administrativo.2.2.- Objeto de la acción de cumplimientoEstablecido en el artículo 200º, inciso 6) de la Constitución y en el Título V del Código Procesal Constitucional, procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, por lo que el objeto de este proceso es que:
Se dé cumplimiento, en cada caso concreto, a una norma legal, o ejecute un acto administrativo firme. Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución o dictar un
reglamento. Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, El Objeto del proceso de cumplimiento es ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente de cumplimiento a una norma legal, que ejecute un acto administrativo firme o cuando las normas legales le ordenen emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.La acción se encuentra encaminada a la inconstitucionalidad que se pudiera presentar por omisión en el cumplimiento de un deber o de la ley, a los que están vinculados los funcionarios.Todo el proceso de cumplimiento se encuentra legislado por el Código Procesal Constitucional, de amanera especifica en el Titulo V, desde el articulo 66° al 74°, complementariamente y en todo aquello que no se encuentre específicamente en este titulo, se debe referir a lo concerniente al proceso de amparo y a su vez a las disposiciones generales del código.
2.3.- Características de la Acción de Cumplimiento:La Acción de Cumplimiento presenta las siguientes características:
Es una garantía constitucional Es de naturaleza procesal. Es de procedimiento sumario. Sirve para hacer acatar la ley o un acto administrativo a las autoridades o funcionario renuente
2.4.- Requisitos de la acción de cumplimientoDe conformidad con el Articulo 67 del Código Procesal Constitucional, cualquier persona puede iniciar el proceso de cumplimiento, frente a normas con rango de ley y reglamentos. En el caso de interponer dicho proceso para el cumplimiento de un acto administrativo, solo lo podrá interponer la persona a cuyo favor fue expedido el acto. En el caso de intereses difusos lo puede interponer cualquier persona, si la Defensoría del Pueblo desea, también puede interponer el proceso.
En lo que se refiere a la Legitimación Pasiva, la demanda se dirige contra la autoridad o funcionario renuente de la administración publica, para que corresponda en el cumplimiento de una norma legal o ejecución de acto administrativo. En el caso de que el demandado no sea la autoridad obligada, el demandante deberá indicar a la autoridad a quien se le debe ordenar el cumplimiento.La normatividad o el acto administrativo para el cual están facultados de realizar la autoridad o el funcionario que no la acata deberán contar con los siguientes requisitos mínimos comunes: a) Ser un mandato vigente.b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse Indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo.c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.e) Ser incondicional. Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos Administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá:f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.g) Permitir individualizar al beneficiario.3.- Derechos que defiende la acción de cumplimientoLa acción de cumplimiento defiende el derecho genérico a la vigencia del orden jurídico. Este derecho nunca va sólo, está acompañado por otro derecho que es el que busca hacer cumplir, el que se busca hacer efectivo. Por ejemplo, si la autoridad no cumple con sancionar a los restaurantes que no respetan la ley que los obligan a tener áreas separadas para fumadores y no fumadores, quien interpone la Acción de Cumplimiento no sólo persigue en abstracto la vigencia del orden jurídico sino que reclama concretamente el cumplimiento de la norma que cautela su salud y la salud pública, que defiende el derecho de todos a vivir en un ambiente equilibrado que no ponga en peligro su salud y que se encuentra regulado en el artículo 123 de la Constitución de 1979, repetido en el Inciso 22 del artículo 2 de la Constitución de 1993 y desarrollado concretamente en la Ley Numero 25357.En realidad la Acción de Cumplimiento defiende por conexión y tal como esta planteada en el documento del 1993, todos los derechos, estén o no consignados en la Constitución del Estado; pueden ser incluso normas menores.Se ha dicho que lo que diferencia a la Acción de Cumplimiento de otras acciones, además por cierto de la naturaleza de los derechos que defiende y que ya ha sido analizada es la exigibilidad completa que un titular tiene para su inmediata vigencia. Que es el momento más que el derecho mismo lo que hay que tener en cuenta en el caso de la Acción de Cumplimiento. En realidad esto no marca ninguna diferencia, puesto que todos los derechos que se reclaman es porque son exigibles, deben ser cumplidos y obligan a alguien. En la acción de amparo los derechos que se reclaman también precisan de exigibilidad, tanto así que la amenaza de violación, para que de lugar a la garantía, reclame que sea inminente y posible.En el buen lenguaje de la palabra, la Acción de Cumplimiento constitucional tiene sentido cuando, como en la legislación brasileña de los que se trata es de completar las obligaciones del Estado con respecto a los particulares para que la norma no quede como un enunciado puramente programático. De convertir en operativas lo que en algún momento se entendió como las cláusulas no operativas de la constitución.Tiene sentido la Acción de Cumplimiento cuando se busca obligar a los organismos o a los funcionarios del Estado a que se asumen a una tarea que la propia constitución les encargue como es el caso de la dación de una norma de desarrollo constitucional. Si el ente legislativo es renuente a asumir la función que tiene encomendad, el fallo judicial funciona como una de las formas concretas de control de poder. Supongamos el caso por el que la Constitución obliga a que una ley Orgánica regule el funcionamiento del Tribunal Constitucional y que la misma no hubiera sido dictada. Una Acción de Cumplimiento puede constituir un poderoso llamado de atención para que el legislativo emprenda la tarea descuidada.El doctor Joffré Fernández Valdivieso, quien fue ministro de Justician y diputado nacional, interpuso en 1994 una Acción de Cumplimiento destinada a que la Comisión de Constitución del Congreso Constituyente Democrático dictaminara sobre la Ley de creación de dicho organismo según el documento de 1993. ese constituye uno de los objetivos teóricos de la Acción de Cumplimiento. Cabe señalar que en dicha oportunidad la Jueza que vio el asunto recurrió a un argumento deleznable. Señaló que la causa resultaba infundad entre otras cosas "porque el emplazado era un congresista" y que "los congresistas" no pueden ser sujetos a mandato imperativo alguno, olvidando que la Constitución tiene la facultad de consignar obligaciones sobre cualquier persona que ocupa una posición de poder y que la misma debe ser cumplida. Sin embargo, tanto el Fiscal Superior cuanto la Sala que vio el caso rechazaron esta apreciación, manifestando que es claro que aquellos (los congresistas) como todas las autoridades o funcionarios, pueden ser emplazados en vía de cumplimiento, si resultan renuentes a acatar una norma legal o un acto
administrativo. Claro está que esta resolución sólo tuvo carácter declarativo, en tanto que, debido a que en el interin entre la resolución de la Juez de primera instancia y la de la Corte Superior ya se había convocado para tratar el tema a la Comisión de "Constitución", la propia sala declaró improcedente la acción por haberse sustraído la materia y carecer de objeto a pronunciarse para que se diera cumplimiento a un acto que ya se había cumplido.También es típicamente procedente esta acción cuando la constitución establece la realización de un acto que no se lleva a cabo por inacción de las autoridades llamadas a realizarlo, por ejemplo: sino se hubiese iniciado el procedimiento para la elección de los miembros del tribunal constitucional estaríamos antes una omisión pasible de una Acción de Cumplimiento.Si trasladamos la Acción de Cumplimiento a un ámbito no estrictamente constitucional, la falta de dación de un reglamento por parte del poder ejecutivo, obligado a hacerlo por ley, o a la fijación de una tasa para la provisión de un servicio, o cualquier otra obligación que se les hubiere impuesto por ley y hubieran desantendido, da lugar a la acción de cumplimiento.4.- Situaciones que no deben ser protegidas vía Acción de Cumplimiento Según en doctrinario constitucionalista Díaz Zegarra las situaciones que no deben ser objeto de protección de este novedoso mecanismo constitucional llamado Acción de Cumplimiento, son las siguientes:
Para el cuestionamiento de actos administrativos que se consideren arbitrarios o ilegales, caso en el cual los interesados deben hacer uso de los recursos impugnatorios de actos administrativos: recurso de reconsideración, recurso de apelación, recurso de revisión.
Para hacer cumplir resoluciones judiciales que han quedado consentidas o ejecutoriadas. En tal caso, los respectivos códigos procesales franquean los mecanismos para hacer cumplir dichos fallos, no es vía idónea el proceso constitucional de cumplimiento. La Acción de Cumplimiento no procede para exigir el cumplimiento de una sentencia; a través de un proceso, el autor no va a salir victorioso en un proceso judicial, porque para ello se establece una etapa de ejecución de sentencias a la cual puede acudir quien se sienta perjudicado con el incumplimiento de lo resuelto por el Juez.
Cuando la administración tiene la facultad de otorgar una sola de entre varias prestaciones.5.- La personería para la interposición de la Acción de Cumplimiento Si se quiere considerar a la Acción de Cumplimiento como acción de garantía es preciso concluir que sólo tiene personería para accionar los directamente interesados en la ejecución del derecho. Quien reclama debe tener un interés actual en la ejecución del acto. Las garantías constitucionales no autorizan la Acción Popular; esto porque, como se ha dicho, es el mismo interesado el que tiene que definir si quiere recurrir a la vía excepcional o si prefiere transitar por la vía ordinaria, o mas aún, si está dispuesto a aceptar la medida que pudiera transgredir el sistema jurídico pero que él mismo la juzgará como necesaria en atención a otras consideraciones que pudiera estimar válidas.En el caso de los intereses difusos, cualquier persona que pudiera caer dentro del ámbito del derecho protegido tiene por ello mismo un interés actual en accionar. Es el caso de los temas del medio ambiente en que su violación interesa a todos los miembros de la comunidad. Por ejemplo, el incumplimiento de las autoridades de vigilar que se aminore la polución proveniente de los humos de los ómnibus interesa a todos los habitantes de la ciudad, cabría en todo caso discutir si quien vive en Tumbes pudiera intentar una acción por la polución en Lima o en Arequipa. Y la personería para la interposición se rige, por tanto por las mismas reglas que gobiernan la Acción de Amparo.6.- Legitimidad pasiva en la acción de cumplimientoArtículo 7 de la ley 26301: la garantía constitucional se deberá entender directamente con el funcionario de entidad encargada del cumplimiento. Si ella no fuere conocida, o no hubiere certeza de la misma, se deberá entender con su superior jerárquico, sin prejuicio de lo previsto en el artículo 12 de la ley 25398.A diferencia de las garantías constitucionales, las que pueden intentarse por la violación de un derecho fundamental, por parte de cualquier funcionario o persona particular, la acción de cumplimiento sólo puede intentarse contra el funcionario o la entidad encargada del cumplimiento que se solicita.Esto fluye de la propia naturaleza de la Acción de Cumplimiento, dado que la atención de una obligación por parte de un particular exige la inmediata acción del poder coercitivo del estado. La Acción de Cumplimiento atiende a aquella reflexión de André Haurio respecto a los obstáculos del derecho constitucional generados en la posición de poder de los llamados a ser sus principales actores y sus mayores obligados.Por lo tanto, la Acción de Cumplimiento no puede intentarse contra particulares desprovistos de poder.Distinto es el caso de los particulares que se encuentran en el ejercicio de una función pública o administrando un bien público. En este caso si se puede, enderezar las acciones contra ellos, puesto que lo que se busca de la Acción de Cumplimiento es la atención de una obligación pública, por ejemplo, si a
un colegio profesional se le encarga el inmediato empadronamiento de todos los titulados en una determinada rama como requisito para poder desarrollar su carrera, y los funcionarios de ese colegio profesional se niegan a aceptar la acreditación de una persona que reúne las condiciones y no le otorgan el carnet correspondiente, entonces dicha persona perjudicada puede interponer la Acción de Cumplimiento, lo mismo puede suceder con la administración de las aguas que son de propiedad del Estado; si la junta encargada de distribuirla no lo hace respecto a una persona determinada esta puede recurrir a este procedimiento. Los doctrinarios en opinión general señalan que a cualquier persona que goza de algún cargo público para desempeñar un función de esa naturaleza, puede ser combinada a través de la Acción de Cumplimiento.El emplazamiento se ha de hacer contra la persona o entidad encargada del cumplimiento de la medida respectiva. Esta es la regla general, pero podría suceder que el reclamante desconozca quien es específicamente la persona natural encargada de entregar los carnéts en este caso un emplazamiento genérico contra la entidad la que pertenece esa persona quien cumple con la tarea, será suficiente para que se considere bien entablada la Acción. Si de desconoce quien es el que tiene la obligación de cumplir con el mandato legal o administrativo, puede presentarse la norma contra el superior jerárquico. Estos apunta a evitar las fáciles salidas de los "carruseles" o de las no poco frecuentes lavadas de manos.Hay que fijarse bien que la ley no dice que tiene que ignorarse sino que basta una situación de incertidumbre de parte de quien va a demandar para que opte por lo seguro. Los jueces han de apreciar este emplazamiento siempre a favor de quien demanda. Por cierto que tratándose de la Acción de Cumplimiento la misma debe caer dentro del ámbito de responsabilidad administrativa de quien es emplazado. Tampoco puede darse lugar al capricho en la situación, puesto a que podría hacer que la persona demandada no tuviera nada que ver ni pudiera cumplir u ordenar que se cumpla con la medida debida.Si un mandato que debe ser satisfecho por el sector minería se demanda ante el sector educación, es obvio que resulte improcedente; también lo es si dentro del propio sector de transporte se demanda al director de tránsito aéreo el otorgamiento de licencias de conducir automóviles. Tiene que haber conexión entre lo que se pide y las atribuciones de quien es emplazado, porque por la vía de Acción de Cumplimiento no se pueden modificar las competencias administrativas. Lo que si es procedente es demandar para cumplimiento a un funcionario de mayor jerarquía dentro del mismo cono de competencias. Estos porque el emplazado tiene formas de hacer que el mandato se satisfaga y la omisión se repara deben señalarse que además del emplazamiento de la persona concreta, debe de notificarse al procurador encargado del sector, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la ley 25398. sin embargo, debe de quedar claro que no es preciso que la carta previa que debe de remitirse a la autoridad exigiéndole el cumplimiento le sea enviada también a este funcionario. A él se le pone en conocimiento de la demanda, porque su función no es el cumplimiento de la omisión, sino la defensa en juicio.Lo que también ha de señalarse es que la autoridad emplazada y aquella que recibe la carta combinatoria debe de ser la misma. La carta antelada funciona de aviso; no se podría demandar a una tercera persona distinta de aquella a la que se mandó la comunicación. Esto, por cierto, no significa que la persona natural tenga que ser la misma. Lo que si tiene que suceder es que desempeña similar cargo a aquel que desempeñaba la persona advertida. Sin el interin en el momento en que se manda la carta y en el que interpone la demanda se ha cambiado de funcionario, la advertencia es perfectamente válida.A la persona que reclama no le interesa y para el fin de estas acciones no importa tampoco cual es el nombre específico del incumplido, sino que hay que restituir la vigencia plena del derecho y eso sólo puede hacerlo el funcionario que en el momento que se colisiona la acción tiene poder. El que se cesó ya no tiene posibilidad de dar cumplimiento al omitido; está claro que se emplaza como autoridad y no como persona natural.
Momentos procesales de la acción de cumplimiento1.- Acto reclamado en la acción de cumplimientoEl acto reclamado o situación impugnable en el proceso de cumplimiento es la actitud omisiva de la administración (autoridad o funcionario) de manera renuente para acatar un mandato nacido de la ley o de un acto administrativo; en otras palabras la inactividad renuente de la administración para cumplir con lo estipulado en la norma legal o el acto administrativo.El tribunal Constitucional ha destacado que el acto reclamado debe responder a las siguientes características:
Debe ser de obligatorio cumplimiento, es decir no debe estar sometido a discrecionalidad alguna sobre su ejecución por parte del destinatario en virtud de la misma norma o acto.
No debe estar sujeto a modalidad alguna: condición, plazo o cargo, si lo esta, que se halla satisfecho tales condiciones;
Debe ser cierto o liquido, es decir, certeza sobre el contenido de lo mandado así como estar expresado en cantidad determinada o determinable, según sea el caso;
Debe ser vigente.Mas allá de las notas características de las omisiones susceptibles de control debe indicarse que la referencia a "leyes" y "actos administrativos", como las fuentes susceptibles de contener mandatos no cumplidos, no cierra la posibilidad de que quepa hincar el proceso por el incumplimiento de otras fuentes de rango infra legal como puede ser un decreto supremo.2.- Demanda y tramitación de la acción de cumplimientoDentro del Código Procesal Constitucional existe el titulo V dedicado exclusivamente al Proceso de Cumplimiento, el cual recopila tanto el objeto como los requisitos especiales para la demanda; así como, las causales de improcedencia.Anexa, complementariamente, que el proceso de cumplimiento se llevara a cabo de la misma manera que el proceso de amparo y le serán aplicables todas aquellas normas que el juez considere pertinente y no se encuentren debidamente regulada en el titulo anteriormente mencionado.La demanda deberá ser escrita en su totalidad, deberá designar al juez a quien va dirigida la demanda. Los datos del demandante, es decir nombre, identidad y domicilio procesal, El nombre y domicilio del demandado sin perjuicio de la representación procesal del Estado.La relación numerada de los hechos que se hayan producido o estén en vías de producir la violación del derecho constitucional. Los derechos que sean violados o se encuentren en peligro de amenaza. El petitorio debe comprender clara y concretamente lo que se pide. La firma del demandante o de su representante o de su apoderado y la del abogado.Uno de los requisitos principales del proceso de cumplimiento, es que el demandante haya reclamado por documento de fecha cierta, el cumplimiento del deber legal o administrativo y que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento dentro del plazo de 10 días útiles siguientes a la presentación del requerimiento, a parte de ese requisito no es necesario agotar la vía administrativa que pudiera existir.Si bien se puede apreciar en el Código Procesal Constitucional, no indica una vía procedimental específica, sino nos remite a la parte concerniente al proceso de Amparo.En el artículo 51 del mismo código, nos indica que dicho proceso se interpondrá a decisión del demandante, ante el Juez Especializado en lo Civil del lugar donde se afecto el derecho, o domicilia el afectado, o domicilia el infractor. Si se tratase de afectación de derechos originados por una resolución judicial, se interpondrá ante la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia respectiva, la cual designara a uno de los miembros para que verifique la los hechos de presunto agravio. La Sala Civil resolverá en un plazo máximo de 5 días.Después de interpuesta la demanda, se emite una resolución que la admite a tramite; el juez competente concederá al demandado el plazo de cinco días para que conteste la demanda.Dentro del plazo de cinco días de contestada la demanda o vencido el plazo para hacerlo, el juez expedirá sentencia salvo que se haya solicitado informe oral, en cuyo caso el plazo se computara desde la fecha de la realización de este.Si se presentan excepciones, conforme a los procesos civiles, defensas previas o pedidos de nulidad del auto admisorio, el juez dará traslado al demandante por plazo de dos días. Con dicha absolución o vencido el plazo quedan los autos expeditos para ser sentenciados.De creerlo necesario, el realizara las actuaciones que considere indispensable. Sin notificación previa a las partes; incluso puede citar a audiencia única a las partes y sus abogados para realizar esclarecimientos. En dicho caso, expedirá sentencia en la misma audiencia o excepcionalmente en un plazo máximo de cinco días concluida esta.
En el caso de considerarse que la relación procesal tiene un defecto, concederá un plazo de tres días para que subsane y emitirá sentencia. En el caso de que esta relación procesal tenga un vicio insubsanable. Declarara improcedente la demanda en la sentencia. En los demás casos emitirá sentencia en respecto de lo solicitado.Si se presentan actos, con la finalidad de dilatar el proceso, el juez podría imponer multas, sin excluir las sanciones civiles, penales o administrativas.La sentencia que declara fundada la demanda se pronunciara respecto ha:
la obligación incumplida la orden y descripción de la conducta a cumplir el plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto, el cual no excederá de los 10 días la orden a la autoridad o funcionario competente de iniciar la investigación del caso para efecto de
determinar responsabilidades penales o disciplinarias cuando la conducta así lo exija.La sentencia firme que ordena el cumplimiento del deber omitido, será cumplida de conformidad con lo previsto en el artículo 22 del Código Procesal Constitucional; el cual indica que la orden es de cumplimiento inmediato. En caso de retraso al cumplimiento de dicha orden, el juez podría hacer uso de las multas fijas o acumulativas e incluso de disponer la destitución del responsable.Alcances de la sentencia de la acción de cumplimientoEl articulo 4 de la ley 26301 señala que las disposiciones en los artículos anteriores, entre ellos el que se refiere a la sentencia del Habeas Data, son aplicables a la Acción de Cumplimiento.En realidad nada de lo señalado en ese artículo es aplicable para los efectos de pronunciar una sentencia en este proceso. Los jueces, al declarar fundada una Acción de Cumplimiento tienen que ordenar al funcionario o autoridad la ejecución del acto que indebidamente han omitido cumplir.El incumplimiento puede referirse primero, a la ejecución de un acto inmediato y claramente determinado por una norma o por una orden emitido por un funcionario de superior jerarquía, segundo, a la obligación de adoptar una determinación por parte de la autoridad a la que se emplaza; tercero, a la obligación de desarrollar una tarea que permite el desarrollo del sistema jurídico.El primer caso es el más sencillo. Por ejemplo, una persona ala que se le ha ordenado un pago no lo recibe por parte de la autoridad obligada a ello. La sentencia debe de ordenar el inmediato pago de la suma adeudada. En este caso no hay materia de debate, se trata de la realización de un acto puro y simple del que la autoridad no tiene escapatoria ni tampoco margen de discrecionalidad para completar su contenido o para fijar su cronología.El segundo caso se da cuando se obliga a un órgano a adoptar una decisión que termine de completar el pronunciamiento estatal sobre la materia de tal forma de hacer concreto el derecho de los ciudadanos. Aquí no s ele dice el órgano incumplido que actúe de tal o cual manera, sino0 que no deje en ascuas al reclamante, de tal manera que él pueda, conocida la resolución del órgano en cuestión, saber a que atenerse y aceptar la determinación, conociendo cual es el derecho ya concreto, o caso contrario reclamar ante los organismo respectivos para que definan de otra manera lo resuelto por la autoridad inicial.Este es el caso de una persona que pide se le fije el monto de su pensión de jubilación; la autoridad tiene un plazo para hacerlo. La determinación del monto, tener que apreciarla de acuerdo a las normas vigentes, pero nada peor habrá para el interesado que no contar con una precisión, si esto se permitiera su derecho teórico habría quedado en suspenso.En este caso la Acción de Cumplimiento debe de ordenar el inmediato calculo de esa pensión y el pago de la misma. Convertiría en ilusoria la acción una resolución que decidiera que al tenerse que hacer los cálculos de lo que corresponde pagar, este debe de hacerse en un juicio de otra índole. Posteriormente, si en ejecución de la sentencia el cálculo que hiciera la autoridad no fuera el correcto a criterio del interesado, él puede interponer la acción contenciosa correspondiente a efectos que, analizándose respectiva, la corte arbitre la solución correcta. El tercer caso se halla referido a la obligación que tiene una autoridad de realizar un acto discrecional que permita la marcha de los asuntos privados o públicos en el que el reclamante tiene interés.Un caso grafico es el de la obligación que se impone en el Poder Ejecutivo de dictar reglamentos que desarrollen las leyes, o la carga que se impone a los municipios para que dicten ordenanzas sobre determinadas materias. Vale decir, que le acuerden un camino ordenado a la ciudadanía para el desarrollo de una actividad específica. Por ejemplo, la obligación que la ley de pesquería puso sobre el ministerio de pesquería para que dentro de un término de 90 días reglamentara la norma legislativa; pasó mas de un año y dicha reglamentación no había sido emitida con el consiguiente perjuicio de todos los vinculados a la actividad pesquera, aunado el perjuicio a la pretensión del ministerio en referencia de seguir actuando de manera totalmente discrecional frente a la ausencia de la norma reglamentaria cuya
expedición era su obligación en este caso la sentencia debe de obligar al órgano en cuestión a que se proceda como lo ordena la norma de referencia, fijando en todo caso un plazo razonable para que esa orden sea cumplida. 3.- Improcedencia de la acción de cumplimientoEn primer lugar se deben considerar las causales de procedencia generales, es decir las contenidas en el articulo 5 de la Constitución Política del Estado.Artículo 5.- Causales de improcedenciaNo proceden los procesos constitucionales cuando:1. Los hechos y el petitorio de la demanda no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado;2. Existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado, salvo cuando se trate del proceso de hábeas corpus;3. El agraviado haya recurrido previamente a otro proceso judicial para pedir tutela respecto de su derecho constitucional;4. No se hayan agotado las vías previas, salvo en los casos previstos por este Código y en el proceso de hábeas corpus;5. A la presentación de la demanda ha cesado la amenaza o violación de un derecho constitucional o se ha convertido en irreparable;6. Se cuestione una resolución firme recaída en otro proceso constitucional o haya litispendencia;7. Se cuestionen las resoluciones definitivas del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de destitución y ratificación de jueces y fiscales, siempre que dichas resoluciones hayan sido motivadas y dictadas con previa audiencia al interesado;9. Se trate de conflictos entre entidades de derecho público interno. Los conflictos constitucionales surgidos entre dichas entidades, sean poderes del Estado, órganos de nivel o relevancia constitucional, gobiernos locales y regionales, serán resueltos por las vías procedimentales correspondientes;10. Ha vencido el plazo para interponer la demanda, con excepción del proceso de hábeas corpus.Y en segundo lugar hay que continuar con las causales de improcedencia del Titulo V concerniente al proceso de cumplimiento; de conformidad con el artículo 70° del Código Procesal Constitucional, que señala lo siguiente:Articulo 70°.- No procede el proceso de cumplimiento:
Contra las resoluciones dictadas por el Poder Judicial, Tribunal Constitucional y Jurado Nacional de Elecciones;
Contra el Congreso de la Republica para exigir la aprobación o la insistencia de una ley; Para la protección de derechos que pueden ser garantizados mediante los procesos de amparo, habeas
data y habeas corpus; Cuando se interpone con la exclusiva finalidad de impugnar la validez de un acto administrativo; Cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente calificadas por la ley como discrecionales
por parte de un autoridad o funcionario; En los supuestos en los que proceda interponer el proceso competencial; Cuando no se cumplió con los requisitos especial de la demanda previsto por el articulo 69 del presente
código; y Si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de sesenta días contados desde la fecha de
recepción de la notificación notarial.Cabe señalar que para interponer la demanda de cumplimiento, no es necesario agotar la vía previa, solamente requerir el cumplimiento mediante documento de fecha cierta. Si después de 10 días de recepcionado el requerimiento, el demandante tiene un plazo de 60 días para demandar el cumplimiento; sino se declarará Improcedente de plano.4.- Recursos impugnativos de la acción de cumplimientoLos recursos impugnativos
Recurso de apelaciónLa sentencia puede ser apelada dentro del tercer día siguiente a su notificación. El expediente será elevado dentro del los tres días siguientes a la notificación de la concesión del recurso.El superior jerárquico concederá tres días al apelante para que exprese sus agravios. Recibida la expresión o no, hecho que se considerará en rebeldía; concederá traslado por tres días, fijando día y hora para la vista de la causa en la misma resolución.Dentro de los tres días siguientes de recibir la notificación, las partes pueden solicitar informe oral en la vista de la causa. El superior encargado, dentro del plazo máximo de cinco días posteriores a la vista de la causa expedirá sentencia bajo responsabilidad.
Recurso de agravioDe conformidad con el artículo 18 del Código Procesal Constitucional, contra la resolución de segundo grado que declara infundada o improcedente la demanda, procede recurso de agravio constitucional ante el Tribunal Constitucional, dentro del plazo de diez días contados desde el día siguiente de notificada la resolución. Concedido el recurso, el Presidente de la Sala remite al Tribunal Constitucional el expediente dentro del plazo máximo de tres días, más el término de la distancia, bajo responsabilidad.
Recurso de quejaContra la resolución que deniega el recurso de agravio constitucional procede recurso de queja. Este se interpone ante el Tribunal Constitucional dentro del plazo de cinco días siguientes a la notificación de la denegatoria. Al escrito que contiene el recurso y su fundamentación, se anexa copias de la resolución recurrida y de la denegatoria, certificadas por abogado, salvo el caso del proceso de hábeas corpus. El recurso será resuelto dentro de los diez días de recibido, sin dar lugar a trámite. Si el Tribunal Constitucional declara fundada la queja, conoce también el recurso de agravio constitucional, ordenando al juez superior el envío del expediente dentro del tercer día de oficiado, bajo responsabilidad.5.- Medidas cautelares en la acción de cumplimientoDesde el vacío legislativo es grave precisamente en este punto; ninguna acción merecería una medida cautelar de forma de restablecer de inmediato la pretensión de un derecho exigible, como la merece ésta.Si se obliga al quejoso a esperar la resolución final, la violación del derecho puede devenir en irreparable con la agravante que es la propia lenidad de una autoridad la que permite ese perjuicio.La acción inmediata, cuando de la demanda se puede apreciar la liquidez y autoridad del derecho es un deber de la autoridad enca5rgada de cautelar el orden jurídico. Por cierto que en casos de incumplimiento lo que se requiere es una medida innovativa y no la suspensión de un acto reclamado, en tanto que ningún acto sea producido y lo que se solicita es precisamente la ejecución del mismo. No es, por tanto la remisión supletoria a las normas mismas del amparo, la que resuelve el problema aquí planteado. Hay que recurrir a una segunda delegación ejecución ejecutiva supletoria que es la que viene señalada en el artículo 33 de la ley 25398, en tanto que remite al Código Adjetivo para llenar los vacíos que se presenten en estos institutos en su propósito de frenar la inconstitucionalidad de cierto comportamiento y garantizar los derechos de las personas. Ya hemos analizado la consecuencia y la posibilidad, dentro del actual ordenamiento jurídico de las garantías constitucionales de recurrir a las medidas innovativas.Supongamos un caso en que la dirección de un organismo público no da cumplimiento a lo dispuesto por la ley 25357 y coloca ceniceros en los locales públicos en los que presta servicio, por ejemplo: un Terminal terrestre municipal o el propio aeropuerto internacional, además de no controlar la prohibición de fumar. El reclamo puede ir acompañado de la petición de una medida cautelar innovativa que el juez ha de dictar ordenando los retiros de los ceniceros de ese lugar público, la colocación de los avisos que recuerdan la prohibición de fumar en ese ámbito y la exigencia de ordenar el inmediato control de la prohibición.El juez, en casos como el que hemos expuesto, no puede permanecer impávido ante la violación y, por otra parte el orden jurídico no puede declararse inerme frente al desafío que lo transgrede. Desafortunadamente en el caso de las acciones de garantía la medida cautelar ordenada por el juez puede ser apelada con efectos suspensivos a diferencia de lo que sucede en el fuero común, lo que resulta ser un contrasentido que, como se ha señalado debe de repararse en la futura legislación.
Jurisprudencia constitucional1.- EVOLUCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONALLa doctrina establece que la jurisdicción nace en Europa, específicamente en Austria por lo que se llama: modelo austriaco (país que adopto y desarrollo en forma seria, ininterrumpida y sistemática); europeo (por el continente que hizo suyo, desarrollo y propulso); kelsiano, (en homenaje al teórico de la institución así
costa su proyecto de 1918, "sobre la creación del tribunal constitucional" para efectos del control constitucional, este proyecto fue sancionado por la asamblea nacional de 1919, y finalmente en la carta austriaca de 1920).Cabe señalar que es realmente nueva con respecto a la jurisdicción común, su desarrollo propiamente se ha dado en Europa con la experiencia jurisdiccional especial de Italia, Alemania y España.En América latina su jurisdicción constitucional se plasma en la constitución peruana en 1979, en la constitución chilena en 1980, en Ecuador en su constitución de 1984, y en Colombia en 1991.Hay que tener en cuenta también, que surge un modelo americano de control constitucional (EE.UU.), y muchos países adoptaron este modelo que consiste en el control constitucional a través de la práctica jurisprudencial y doctrinaria.En el continente latinoamericano, y con esto a las antiguas colonias españolas y portuguesas han tenido un desarrollo peculiar, que lo hace difícil clasificar dentro de los modelos europeo o americano, si bien es cierto que parten de ellos, mas del segundo que del primero y además se alimentan de la doctrina de tales países.Pero es oportuno señalar que queda latente en especial en la doctrina de cual seria los términos correcto; si "jurisdicción constitucional" o "justicia constitucional" al respecto nos encargaremos a continuación.2.- LA JURISPRUDENCIA CONSTIITUCIONAL EN EL PERÚLa noción jurisprudencial constitucional se refiere al conjunto de decisiones o fallos constitucionales emanados del Tribunal Constitucional, expedidos a efectos de defender la súper legalidad, jerarquía, contenido y cabal cumplimiento de las normas pertenecientes al bloque de constitucionalidad.En ese orden de pensamiento, el precedente constitucional vinculante es aquella regla jurídica expuesta en un caso particular y concreto que en Tribunal Constitucional decide establecer como regla general; y, que, por ende, deviene en parámetro normativo para la resolución de futuros procesos de naturaleza homologa.El precedente constitucional tiene por su condición de tal efectos similares a una ley. Es decir, la regla general externalizada como precedente a partir de un caso concreto se convierte en una regla preceptiva común que alcanzara todos los justiciables y que es oponible frente a los poderes públicos.En puridad, la fijación de un precedente constitucional significa que ante la existencia de una sentencia con unos específicos fundamentos o argumentos y una decisión en un determinado sentido, será obligatorio resolver los futuros casos semejantes según los términos de dicha sentencia. La competencia del Tribunal Constitucional para determinar un precedente vinculante se encuentra sustentada en el artículo 7 del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, el cual preceptúa que "(...)la sentencia del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo normativo. Cuando el Tribunal Constitucional resuelva apartándose del precedente, debe expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan las sentencias y las razones por las cuales se aparta del precedente.Condiciones del uso del precedente constitucional vinculante, la naturaleza del precedente tiene una combinación binaria, por un lado, aparece como una herramienta técnica que facilita la ordenación y coherencia de la jurisprudencia; y, por otro, expone el poder normativo del Tribunal Constitucional dentro del marco de la Constitución, el Código Procesal Constitucional y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.En ese contexto, el uso de precedente se sustenta en las condiciones siguientes:
Existencia de relación entre caso y precedente vinculante; en ese sentido, la regla que con efecto normativo el Tribunal Constitucional decide externalizar como vinculante, debe ser necesaria para la solución del caso planteado.El Tribunal Constitucional no debe fijar una regla de pretexto de solución de un caso, si este en realidad no se encuentra ligada directamente con la solución del mismo.
Decisión del Tribunal Constitucional con autoridad de cosa juzgada.- La decisión del Tribunal Constitucional de establecer que un caso contiene reglas que se proyectan para el futuro como precedente vinculante se encuentra sujeta a que existe una decisión final; vale decir, que haya puesto fin al proceso.Mas aún dicha decisión final debe de concluir con un pronunciamiento sobre el fondo, es decir, estimándose o desestimándose la demanda.El establecimiento de un precedente vinculante no debe de afectar el principio de respeto a lo ya decidido o resuelto con anterioridad a la expedición de la sentencia que contiene un precedente vinculante; vale decir, no debe afectar las situaciones jurídicas que gocen de la protección de la cosa juzgada. Por ende, no puede impedir el derecho de ejecución de las sentencias firme, la intangibilidad de lo ya resuelto y la inalterabilidad de lo ejecutado jurisdiccionalmente.
Dicha restricción también opera en el caso que el Tribunal Constitucional al amparo de lo previsto en la parte in fine del artículo sétimo del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional resuelva apartarse de un precedente y sustituirlo por otro. Lo anteriormente expuesto debe ser concordado con lo previsto en los artículos 74 y 103 e la Constitución y 83 del Código Procesal Constitucional, cuando de por medio exista una declaración de inconstitucionalidad.Los presupuestos básicos para el establecimiento de un precedente vinculanteEl Tribunal Constitucional estima que dichos presupuestos son los siguientes:
a) Cuando se evidencia que los operadores jurisdiccionales o administrativos vienen resolviendo con distintas concepciones o interpretaciones sobre una determinada figura jurídica o frente a una modalidad o tipo de casos; es decir, cuando se acredita la existencia de precedentes conflictivos o contradictorios,
b) Cuando se evidencia que los operadores constitucionales o administrativos vienen resolviendo en baso a una interpretación errónea de u a norma del bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida aplicación de la misma.
c) Cuando se evidencia la evidencia de un vacío normativo. d) Cuando se evidencia la existencia de una norma carente de interpretación jurisdiccional, en sentido lato
aplicable a un caso concreto y en donde caben varias posibilidades interpretativas. e) Cuando se evidencia la necesidad de cambiar del precedente vinculante.
En este supuesto, de conformidad con el artículo sétimo del Título Preliminar Constitucional, el Tribunal Constitucional debe obligatoriamente expresar los fundamentos de hecho y derecho que sustenta la sentencia y las razones por la cual se aparta del precedente.
1.- Modelo primeroEXP. N.° 1066-2004-AC/TCPIURALILIANA AGUIRRE MENA Y OTROSSENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONALEn Lima, a los 14 días del mes junio de 2004, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los señores magistrados Bardelli Lartirigoyen, Revoredo Marsano y Gonzales Ojeda, pronuncia la siguiente sentenciaASUNTORecurso extraordinario interpuesto por doña Liliana Aguirre Mena y otros contra la Resolución de la Segunda Sala Especializada en lo Civil de Piura, de fojas 400, su fecha 16 de enero de 2004, que declaró infundada la acción de cumplimiento de autos.ANTECEDENTESCon fecha 4 de diciembre de 2002, los recurrentes interponen acción de cumplimiento contra el Presidente Ejecutivo del Consejo Transitorio de Administración Regional de Piura, a fin de que cumpla con incorporar a la Bonificación Especial Institucional (subvención especial) el Diferencial Remunerativo de la Bonificación Especial correspondiente al cargo de mayor nivel que hubieren desempeñado como designados por periodo real y efectivo mayor de 12 meses, regulado por el Decreto Legislativo N.° 276 y sus normas reglamentarias, Decretos Supremos N.os 018-85 PCM y 005-90-PCM, entre otras. Alegan que sólo vienen percibiendo la Bonificación Especial Institucional correspondiente al cargo de carrera reasumido, por lo que solicitan, a su vez, se disponga el reintegro de las diferenciales dejadas de percibir, en cumplimiento de la Resolución Presidencial N.º 367-931/REGIÓN GRAU-P, vigente desde el 1 de julio de 1993, fecha en la cual reasumieron sus cargos.El Gobierno Regional contesta la demanda alegando que el derecho en el cual se basan los demandantes para que se les reconozca el Diferencial de la Bonificación Especial o Institucional, aún no ha sido
reconocido por norma legal expresa o institucional. Asimismo, sostienen que los demandantes invocan normas legales que en ningún extremo disponen el otorgamiento de dicho diferencial; y que, por el contrario, su pedido formulado administrativamente tuvo respuesta mediante Oficio N.º 1588-2002-CTAR PIURA-P, de fecha 29 de noviembre de 2002, conforme a lo opinado por diferentes áreas pertinentes del Gobierno Regional, donde se exponen las razones legales que hacen improcedente dicho pedido, agregando que ese acto administrativo no ha sido materia de impugnación administrativa o judicial. El Quinto Juzgado Especializado en lo Civil de Piura, con fecha 21 de julio de 2003, declaró infundada la demanda, por considerar que los recurrentes no cumplen las condiciones que establece la norma, esto es, las prescripciones del artículo 124° del Decreto Supremo N.° 005-90-PCM. La recurrida confirmó la apelada, por los mismos fundamentos.FUNDAMENTOS
1. Evidentemente, para que en un proceso de la naturaleza que ahora toca resolver –que, como se sabe, carece de estación probatoria– se pueda expedir una sentencia estimatoria, es preciso que el mandato previsto en la ley, cuyo cumplimiento se invoca, tenga determinadas características. Entre otras, debe tratarse de un mandato que sea de obligatorio cumplimiento; que se encuentre vigente; que sea cierto o líquido, es decir, susceptible de inferirse indubitablemente de la ley que lo contiene; y que sea incondicional y, tratándose de los condicionales, que se haya acreditado que ha satisfecho las condiciones.
2. En ese sentido, debe precisarse cuál es el mandato que se considera de cumplimiento obligatorio por los recurrentes, para así establecer si cumple con las características antes mencionadas. En el caso de autos, la demanda está dirigida a que la entidad demandada cumpla con incorporar a la bonificación especial institucional (subvención especial), que vienen percibiendo los accionantes en sus cargos reasumidos, el diferencial remunerativo de la bonificación especial correspondiente al cargo de mayor nivel que hubieron desempeñado como designados por periodo real y efectivo mayor de 12 meses; por lo que dicho mandato, alegan los recurrentes, está previsto por el Decreto Legislativo N.° 276 y sus normas reglamentarias; en la Resolución Directoral N.° 013-92-INAP/DNP, que aprueba el manual normativo de personal N.° 002-92-DNP "Desplazamiento de Personal"; y en los Decretos Supremos N.os 084-91-PCM y 027-92-PCM.
3. Del estudio de las normas mencionadas no se advierte un mandato cierto y expreso que establezca lo peticionado por los demandantes, es decir, un mandato susceptible de inferirse indubitablemente de la ley que lo contiene, pues tanto de los artículos 24°, inciso c), 43° y 53° del Decreto Legislativo N.° 276, y 124° del Decreto Supremo N.° 005-90-PCM, como de los artículos 3.1.14° del Manual Normativo de Personal N.° 002-92-DNP y los pertinentes de los Decretos Supremos N.os 084-91-PCM y 027-92-PCM, no se establece que el diferencial remunerativo de la bonificación especial correspondiente al cargo de mayor nivel sea incorporado a la bonificación especial institucional (subvención especial) que vienen percibiendo los accionantes. En consecuencia, la demanda debe desestimarse, más aún si lo que requieren los accionantes es que se declare el derecho que alegan en analogía respecto de los cesantes de dicha institución.
4. Finalmente, si los accionantes consideran que les corresponde la incorporación de la bonificación diferencial a su bonificación especial institucional y que la falta de ello afecta sus derechos constitucionales, queda expedito su derecho para que lo hagan valer en la vía y modo pertinentes.Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,HA RESUELTODeclarar IMPROCEDENTE la acción de cumplimiento de autos.BARDELLI LARTIRIGOYENREVOREDO MARSANOGONZALES OJEDA2.- Modelo segundoEXP.N.° 3149-2004-AC/TCLAMBAYEQUEGLORIA MARLENI YARLEQUÉ TORRESSENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONALEn Lima, a los 20 días del mes de enero de 2005, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, con la asistencia de los magistrados Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda y Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente sentenciaASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por doña Gloria Marleni Yarlequé Torres contra la sentencia de la Sala Mixta Descentralizada Permanente de Jaén de la Corte Superior de Justicia de Lambayeque, de fojas 88, su fecha 19 de julio de 2004, que declaró improcedente la acción de cumplimiento de autos.ANTECEDENTESCon fecha 24 de octubre de 2003, la recurrente interpone acción de cumplimiento contra el Director de la Unidad de Gestión Educativa de Jaén, solicitando el cumplimiento de la Resolución Directoral de la Unidad de Gestión Educativa N.° 00794-2003-ED-JAEN, de fecha 20 de junio 2003, que dispone abonar a su favor la suma de S/. 2,624.72 por concepto de subsidios por luto y sepelio. El Director de la Unidad de Gestión Educativa de Jaén contesta la demanda alegando que si a la fecha no se ha hecho efectivo el pago reclamado por la actora, ello se debe a que la dirección a su cargo no maneja un presupuesto ni es titular del pliego.El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Educación propone la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, y contesta la demanda señalando que si la Unidad de Gestión Educativa de Jaén aún no ha dado cumplimiento a la obligación contenida en la resolución materia de la demanda, es porque el pago de dichos beneficios no se encuentra presupuestado en el calendario de compromisos de pago correspondiente al año 2003, por lo que se debe esperar la aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas para efectuarlo.El Primer Juzgado Especializado Civil de Jaén, con fecha 6 de abril de 2004, declaró improcedente la excepción propuesta y fundada en parte la demanda, al considerar que la resolución materia de cumplimiento contiene un mandato claro, concreto, preciso y específico que debe ser ejecutado según sus propios términos, por lo que su incumplimiento demuestra la renuencia de la autoridad.La recurrida, revocando la apelada, declaró improcedente la demanda, argumentando que el Director de la Unidad de Gestión Educativa de Jaén, solicitó al Presidente de la Región Cajamarca la ampliación del calendario de compromisos del mes de octubre de 2003 para atender el pago de los subsidios por luto y sepelio de la demandante y otros servidores públicos, sin que éste emitiera respuesta alguna.FUNDAMENTOS
1. La recurrente solicita, el cumplimiento de la Resolución Directoral N.° 00794-ED-JAEN emitida por la Unidad de Gestión Educativa de Jaén con fecha 20 de junio de 2003, resolución que dispone se abone a favor de la demandante la suma de S/. 2,624.72 nuevos soles, por concepto de subsidios por luto y sepelio que le corresponde, conforme a Ley.
2. Con la Carta Notarial de fojas 2 se acredita que la demandante ha cumplido con agotar la vía previa a que se refería el artículo 5°, inciso c), de la Ley N.° 26301, requisito hoy recogido en similares términos por el artículo 69° del Código Procesal Constitucional.
3. El artículo 200°, inciso 6), de la Constitución establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte el artículo 66°, inciso 1), del Código Procesal Constitucional establece que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.
4. En el presente caso, el funcionario directamente emplazado con la demanda alega que no es renuente a acatar la Resolución referida puesto que, conforme puede apreciarse en autos de fojas 15 a 20, ha procedido a su gestión ante la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional-Cajamarca, sin que hasta la fecha se haya atendido el requerimiento.
5. El Tribunal considera sin embargo, que dicho argumento antes que eximir de responsabilidad a las autoridades del sector, directa o indirectamente emplazadas con la demanda, pone de manifiesto una actitud insensible y reiterada de parte de los funcionarios del Gobierno Regional de Cajamarca respecto de los derechos de la recurrente. Este Colegiado ha constatado, además, a partir de los múltiples y similares procesos que llegan hasta esta instancia, que esta actitud de las autoridades y funcionarios del Sector Educación y del Ministerio de Economía y Finanzas se ha convertido en sistemática.
6. Esta actitud de resistencia a acatar las disposiciones legales, que a la larga, genera desesperanza en los justiciables respecto de las soluciones que ofrece el Derecho, deslegitima el Estado Democrático ante los ciudadanos; asimismo, dada la cantidad de demandas de amparo o de cumplimiento a las que se ven obligados a recurrir las personas afectadas con estas práctica, dicha actitud se evidencia como sistemática por parte de los funcionarios de los sectores involucrados en este caso. Así, sólo en el año 2004 pueden citarse, entre otros muchos, los siguientes expedientes, que tratan básicamente de los mismos temas: 3159-200 AC/TC; 2363-2004-AC/TC; 3157-2004-AC/TC; 2060-2004-AC/TC; 254-2004-AC/TC; 2653-2004-AC/TC; 3989-2004-AC/TC; 2054-2004-AC/TC; 1997-2004-AC/TC; 2159-2004-AC/TC; 1997-2004-AC/TC; 2033-2004-AC/TC; 1151-2004-AC/TC.
7. Todos los casos aludidos versan sobre dos temas recurrentes: 1) la exigencia de docentes que trabajan en distintos lugares del país del pago de un derecho por concepto de luto y sepelio, previsto en la Ley del Profesorado y su reglamento y; 2) el pago de bonificaciones por haber cumplido 20, 25 y 30 años de servicios como docentes, en aplicación del artículo 52° de la Ley N.° 24029 (Ley del Profesorado). En todos los casos, luego de una serie de trámites administrativos, los docentes conseguían un Resolución Administrativa que autorizaba el pago, para luego iniciar una verdadera batalla a efectos de hacer efectivo dicho pago.
8. Este Tribunal considera que esta práctica constituye, además de un incumplimiento sistemático de las normas, una agresión reiterada a los derechos del personal docente. No es admisible, e incluso carece de toda racionalidad, si se tiene en cuenta que es el propio Estado, a través del presupuesto público, quien solventa los gastos de procuradores y abogados que acuden a los procesos a "defender" a los funcionarios emplazados con estas demandas, quienes en la mayoría de los casos, ante la irrefutabilidad de los hechos, se limitan a argumentar que "no existe presupuesto" o que, "teniendo toda la buena voluntad de cumplir con las resoluciones", no obstante, los beneficiarios "deben esperar la programación de parte del Ministerio de Economía y Finanzas". En otros casos, contra un elemental principio ético en el ejercicio de la abogacía, los "defensores" de la administración apelan a argucias procesales solicitando que se declaren improcedentes las demandas de cumplimiento alegando, entre otros reiterados formulismos, que no existe renuencia "debido a que se han hecho todas las gestiones sin tener respuesta favorable", argumento que, lamentablemente, en más de una ocasión, ha prosperado ante los tribunales, dejando a los justiciables sin remedio legal que pueda solucionar su angustia de justicia, generando, en forma absolutamente comprensible, una actitud de total escepticismo, cuando no de repudio a todo el sistema de justicia. A esto debe agregarse que estos procesos, iniciados por el simple desacato de funcionarios renuentes y poco sensibles con los derechos de los ciudadanos, suponen buena parte de la carga procesal de los tribunales y, si llegan hasta instancia constitucional, significan un enorme despliegue de esfuerzo humano con cargo, una vez más, al presupuesto público. Esta práctica de funcionarios colocados en los más altos estratos de la burocracia del Estado supone también, por otro lado, un grave menoscabo a los fondos públicos, argumento que, paradójicamente, en más de una ocasión, se esgrime cuando los tribunales pronuncian sentencias amparando los derechos que la Constitución reconoce.
9. Todo ello hace necesario encarar este problema integralmente, y no sólo desde las respuestas aisladas por cada caso que se presenta ante este Tribunal, puesto que, pese a las múltiples sentencias emitidas, ésta practica se mantiene, en abierto desafío a la eficacia de los derechos que la Constitución reconoce. La construcción y consolidación del Estado Social y Democrático de Derecho en nuestro país requiere de una actitud comprometida de parte de todos los poderes públicos y, de manera especial, de quienes en nombre del Estado ejercen la función pública como delegación. Los funcionarios públicos, desde el que ostenta la más alta jerarquía encarnada en el cargo del Presidente de la República, conforme al artículo 39° de la Constitución, están al servicio de la Nación. Esto supone, ante todo, un compromiso de lealtad con los valores y principios sobre los que se asienta el Estado peruano, definido como Estado Social y Democrático de Derecho conforme a los artículos 3° y 43° de la Constitución.
10. El Estado Social y Democrático de Derecho constituye no sólo un conjunto de reglas de derecho a las que está supeditada la actuación del poder público, sino también un conjunto de actitudes, es decir, una cultura o, como lo sugiere Böckenförde, un "ethos", que presupone "(...) determinados modos de comportarse (...) Estos modos de comportamiento, en los que se incorporan los principios y los criterios de ordenación de la democracia, constituyen el ethos de la democracia. Y este ethos no es otra cosa que la cultura política en la aquella vive y se apoya". 11. En esta línea de razonamiento es necesario recordar que el Estado Social y Democrático "(..) esta a un plebiscito de todos los días (...)", o como lo expresamos en la otra sentencia, es un imperativo que "(..) sus contenidos axiológicos se plasmen en la vida cotidiana (...)". Es decir su concreción requiere de una colaboración permanente entre todos los poderes públicos, y de modo especial de la Jurisdicción, poder premunido por excelencia de potestades y competencias para hacer realidad los mandatos de la Constitución y la ley en cada caso concreto. En este sentido dada la trascendencia del tema que se resuelve, se hará uso de las técnicas resolutivas y las facultades que la doctrina y el ordenamiento permiten, para dejar un mensaje claro a todos aquellos funcionarios o poderes públicos que no sólo desconocen el sistema legal imperante, sino que desalientan la de un modelo de convivencia civilizada a partir de la Constitución. La edificación de una cultura constitucional es también objetivo y compromiso de este Colegiado con la sociedad peruana, a la que debe su mandato.12. Este Tribunal en el caso Arrellano Serquen contra el Consejo Nacional de la Magistratura, utilizó la técnica de la declaración del Estado de Cosas Inconstitucional, desarrollado de manera creativa por la
Corte Constitucional colombiana, con el objeto de expandir los alcances de la sentencia en un proceso de tutela de derechos fundamentales con efectos, prima facie, inter partes, evitando que otros ciudadanos afectados por los mismos comportamientos violatorios tengan que interponer sucesivas demandas con el fin de lograr lo mismo. Con la declaración de una situación determinada como contraria a los valores constitucionales (Estado de Cosas Inconstitucional), se generan una serie de responsabilidades de parte de los órganos, instituciones o personas concretas involucrados en los actos vulneratorios, permitiendo, de este modo, allanar el camino en la búsqueda y satisfacción de los derechos comprometidos. Así lo dejamos establecido en el caso Arrellano Serquén, precisando que: "(...) esta técnica, en un proceso constitucional de la libertad, comporta que, una vez declarado el "estado de cosas inconstitucionales", se efectúe un requerimiento específico o genérico a un (o unos) órgano(s) público(s) a fin de que, dentro de un plazo razonable, realicen o dejen de realizar una acción u omisión, per se, violatoria de derechos fundamentales, que repercuta en la esfera subjetiva de personas ajenas al proceso constitucional en el cual se origina la declaración".13. Si bien tal desarrollo tuvo su origen en la necesidad de ampliar los efectos de una sentencia en el marco de la tutela de derechos fundamentales, reconociendo de este modo una dimensión objetiva a tales derechos como parte del orden jurídico constitucionalizado, este Tribunal considera que similares argumentos respaldan la necesidad de expandir los efectos de una sentencia en un proceso de cumplimiento, siempre que se constate que similares resistencias a acatar las normas, o como ocurre en el presente caso, los actos administrativos, son tan insistentes que merecen una respuesta de tipo institucional y no sólo respecto del caso a la vista. Es verdad que el Proceso de Cumplimiento, como bien lo ha reconocido la doctrina, no es propiamente un proceso para la tutela de verdaderos derechos fundamentales, pero no es cierto, que la observancia y el acatamiento al sistema de fuentes de orden jurídico, donde deben incluirse, por cierto, las decisiones de este Colegiado, constituyen valores preminentes de sistema democrático donde existe el gobierno el gobierno del derecho y no de los hombres. En el proceso de cumplimiento, además de la atención de los derechos subjetivos en juego, existe un fundamento de importancia capital para la propia labor de este Colegiado, cual es la vigilancia de la "regularidad" en la vigencia del sistema jurídico en su integridad. La condición es, desde luego, que el mandamus sea concreto, líquido y actual, como lo ha reiterado este Colegiado, pero es evidente que, desde su dimensión objetiva, el Proceso de Cumplimiento constituye también un proceso para asumir la vigencia y defensa del sistema de fuentes que la Constitución encomienda a este Colegiado.
14. La expansión de los efectos de una sentencia más allá de las partes intervinientes en el litigio no debe causar mayor alarma, puesto que, tratándose de un Tribunal encargado de la defensa de la supremacía constitucional, es claro que sus decisiones -no sólo en los juicios abstractos de constitucionalidad, sino también en los casos concretos de tutela de derechos subjetivos- vincula a todos los poderes públicos. Las interpretaciones del Tribunal constituyen su jurisprudencia, que es fuente de derecho y vincula a toda la magistratura en los términos establecidos el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. De otro lado, en sociedades como la nuestra, donde los postulados del Estado Social y Democrático, están, en muchos casos, pendientes de realizar, corresponde a este Tribunal, en gran medida, coadyuvar para concretarlos. Esto supone desde luego, una colaboración permanente con los demás poderes públicos "(...9 a fin de modificar una realidad social intolerable y contraria a los principios que informan el Estado Social de Derecho"[1][4]. En este sentido, este Colegiado es también un agente de cambio para la plasmación de los postulados del Estado Social y Democrático de Derecho, labor que realiza a partir de los mensajes y del poder ordenador de su jurisprudencia.
15. En tal entendimiento dejamos establecido en el Expediente N.° 2579-2003-HD/TC, que mediante la declaración de Estado de Cosas Inconstitucional "(...) y a fin de que se respeten plenamente los pronunciamientos de esta naturaleza que de ahora en adelante se emitan, este Colegiado enfatiza que, si con posterioridad a la fecha de expedición de una sentencia de esta clase, llegase al Tribunal o a cualquier órgano judicial competente un caso análogo, cuyos hechos se practiquen con fecha posterior a la de esta sentencia, aparte de que se ordene la remisión de copias de los actuados por la violación del derecho constitucional concretamente afectado, también se dispondrá que se abra proceso penal por desacato de una sentencia del Tribunal Constitucional".
16. Detallado este antecedente jurisprudencial en la sentencia ya aludida, este Colegiado encuentra, sobre la base de los hechos expuestos, que en el presente caso se ha configurado un Estado de cosas inconstitucional por constatarse de los comportamientos renuentes, sistemáticos y reiterados, de los funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas, así como también de las autoridades del Ministerio
de Educación, a la hora de atender los reclamos que se refieren a derechos reconocidos en normas legales correspondientes al personal docento como es en el presente caso la ejecución de una resolución que declara un derecho concedido en la Ley del Profesorado y su reglamento a todos los docentes en los supuestos claramente establecidos. 17. En el presente caso, al haberse incurrido en un comportamiento contrario a la Constitución en los términos expuestos en los fundamentos precedentes, se ha obligado a la recurrente a interponer una demanda ocasionándole gastos innecesarios que han incrementado su inicial afectación. En consecuencia, y sin perjuicio de las demás responsabilidades a que hubiera lugar, este Colegiado considera que corresponde el pago de costos conforme al artículo 56° del Código Procesal Constitucional, el mismo que deberá hacerse efectivo en la etapa de ejecución de sentencia, donde además deberá efectuarse conforme a los artículos 1236° y 1244° del Código Civil, el abono de los intereses legales a partir de la fecha en que se determinó el pago de los derechos a la recurrente hasta la fecha en que éste se haga efectivo. La liquidación deberá realizarla el juez conforme a la tasa fijada por el Banco Central de Reserva en el momento de ejecutarse la presente sentencia.18. A efectos de lograr los efectos a que se refiere la presente sentencia, de manera especial en el Fundamento 12, ésta deberá notificarse a los titulares del Ministerio de Economía y Finanzas y del Ministerio de Educación, a fin de que tomen las medidas correctivas en el más breve plazo y se establezca el debido procedimiento administrativo a que hubiera lugar a los funcionarios responsables en el presente caso, así como en los casos similares que han sido reseñados en la presente sentencia.Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú Ha resuelto
1. Declarar FUNDADA la demanda de autos. 2. Ordenar a las autoridades directamente emplazadas, en este caso el Director de la Unidad de Gestión
Educativa-Jaén y a quien aparece indirectamente emplazado, el Gerente Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional de Cajamarca, dar inmediato cumplimiento y en sus propios términos a la Resolución materia de la presente demanda.
3. Establecer que los hechos que motivaron el presente caso, al haberse acreditado que forman parte de una práctica de renuencia sistemática y reiterada, constituyen situaciones o comportamientos contrarios con la Constitución que deben ser erradicados.
4. Notificar la presente sentencia a través de la Secretaría General de este Colegiado, al Ministro de Economía y Finanzas y al Ministro de Educación, a efectos de que tomen las medidas correctivas en el más breve plazo posible respecto de las prácticas contrarias a la Constitución establecidas en la presente sentencia.
5. Ordenar al Ministerio de Educación que en el plazo de 10 días de notificada esta sentencia, informe a este Tribunal sobre las acciones tomadas respecto de las responsabilidades de los funcionarios involucrados en las prácticas aludidas.
6. Ordenar el pago de costos e intereses legales en ejecución de sentencia, conforme al Fundamento 17, supra.Publíquese y notifíqueseSS.BARDELLI LARTIRIGOYENGONZALES OJEDAVERGARA GOTELLI
Conclusiones 1. El proceso de cumplimiento es una defensa procesal de la Constitución Política del Estado, la cual
tiene una doble función; en primer lugar, como mecanismo destinado al emplazamiento de autoridades o funcionarios con el objeto de lograr el cumplimiento de los mandatos contenidos en una norma legal o acto administrativo firme; y en segundo lugar, puede ser utilizado por las mismas autoridades para que se pronuncien expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o un reglamento.
2. El proceso de cumplimiento puede ser interpuesto tanto por una persona natural como por el Estado en representación de los derechos supranacionales. El proceso de cumplimiento debe estar basado en un acto administrativo puro, ya que en la mayoría de casos debe ir por la vía contencioso administrativo. No es necesario el agotamiento de las vías previas, para iniciar la demanda del proceso de cumplimiento.
3. Con respecto al proceso de cumplimiento, cabe mencionar que no basta una simple omisión para que proceda acción o proceso de cumplimiento. La Constitución ha establecido una condición subjetiva, consistente en la renuencia a acatar lo ordenado por ley o el acto administrativo. De ahí que se explique la necesidad de requerir al órgano emisor, por documento de fecha cierta, el cumplimiento de lo considerado debido. Así se entiende que el Proceso de Cumplimiento no controla cualquier inactividad de la administración, sino aquella que asume la condición de renuente, conforme al Art. 200º Inc. 6º.
4. La consagración constitucional de este proceso, a pesar de su novedad, parece haberse hecho de manera conciente y racional pensando en un sistema jurídico mas justo y aplicable, sobre todo, a pesar de que dicha institución es nueva no ha tenido que ser severamente examinada por la comisión de constitución; omisión especialmente llamativa si tenemos en cuenta la novedad de esta institución. Al parecer el espíritu del constituyente fue introducir una garantía para la efectividad de las leyes, sin atender demasiado a las consecuencias de su consagración en el marco del texto de la constitución.
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D.-PROCESO DE CUMPLIMIENTO Código Procesal Constitucional Art. 66 y ssEl artículo 200 inciso 6 de la Constitución peruana de 1993 señala que la acción de cumplimiento procede: "contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley".La acción de cumplimiento es una garantía constitucional que actúa sobre la base de dos derechos constitucionales objetivos: primero, la constitucionalidad de los actos legislativos y segundo, la legalidad de los actos administrativos. Pero, no basta que una norma de rango legal o un acto administrativo sean aprobados cumpliendo los requisitos formales de la norma y que, además, estén conforme a las disposiciones sustantivas establecidas en la Constitución y en la ley, sino que tengan vigencia. En este sentido, la acción de cumplimiento esencialmente busca asegurar, he aquí la novedad, la eficacia de las normas legales y los actos administrativos; convirtiendo el cumplimiento de las normas legales y actos administrativos por parte de la autoridad en un derecho fundamental de los ciudadanos.Esta nueva garantía constitucional pretende que el Estado de Derecho, consagrado en la Constitución, según los artículos: 38 relativo al deber de los ciudadanos de respetar el ordenamiento jurídico, 51 referido a la supremacía de la Constitución sobre la ley, de ésta sobre los decretos, y 138 concebido para que lo jueces puedan hacer el control judicial de las leyes, no sean normas meramente declarativas que reconocen la existencia de un sistema de fuentes del derecho, sino que la misma sea eficaz creando un proceso constitucional especial en caso de incumplimiento.No obstante, la Ley Nº 26301 Ley de Hábeas data y de la Acción de Cumplimiento, consagra apenas dos disposiciones procesales para su ejecución judicial, relativas al requerimiento notarial a la autoridad pertinente, para el cumplimiento de la norma legal que se considera debida, el cumplimiento del correspondiente acto administrativo o hecho de la administración, con una antelación no menor de quince días, antes de interponer la acción de garantía, sin perjuicio de las responsabilidades de ley.La acción de cumplimiento incorporada, por vez primera, en nuestro sistema constitucional fue tomada del sistema colombiano; pero, encuentra sus antecedentes en el derecho constitucional comparado, en particular en el Derecho anglosajón, donde según el viejo Derecho inglés, el writ of mandamus, "se expide por las cortes (...) a cualquier individuo o entidad que tenga un cargo público, para que cumpla con sus funciones en caso de pasarlas por alto".
En tal sentido, el cumplimiento de los mandatos legales y administrativos, si bien es una obligación jurídica concreta de las autoridades y funcionarios estatales, se convierte ahora también en un derecho subjetivo objetivo de los ciudadanos; con la suficiente validez como para demandar judicialmente la expedición de una orden o mandato judicial de cumplimiento que compela, tanto a las autoridades y funcionarios públicos como a los particulares que prestan servicios públicos, cuando éstas se resistan a cumplir las normas legales y los actos administrativos que correspondan.La ley orgánica que reglamente plenamente esta nueva garantía constitucional o la jurisprudencia que sobre la materia se dicte sin perjuicio de los contenidos básicos del proceso de acción de cumplimiento, podría tomar en cuenta lo siguiente:a. Definir taxativa o enunciativamente los tipos de normas legales y actos administrativos específicos, cuyo incumplimiento baste para la interposición de esta garantía constitucional y no sólo mencionar de manera genérica a éstos, como lo ha hecho la ley comentada.b. No debería exigirse a los accionantes el agotamiento de las vías previas, salvo que se trate de actos administrativos, ya que en estos supuestos se cuentan con los recursos impugnatorios que confieren las normas generales sobre procedimientos administrativos; pero, en el caso del manifiesto incumplimiento de una norma legal por parte de la autoridad o funcionario podría accionarse directamente la acción de cumplimiento; es decir que, si bien la acción de cumplimiento debe ser una acción residual, excepcionalmente no se debería requerir el agotamiento de las vías previas.c. Otorgar medidas cautelares provisionales, siempre que la demanda se haya interpuesto, para evitar que se cause un daño, satisfacer una necesidad urgente o evitar perjuicios. Pero, en cualquier caso, debería instaurarse la cautela o contracautela, pero con fianzas patrimoniales, que disuadan los recursos obstruccionistas de la justicia constitucional.d. Si la acción de cumplimiento fuese declarada fundada, demostraría, en principio, la responsabilidad de la autoridad o funcionario en el incumplimiento de las normas legales; lo que, salvo falsa o errónea interpretación o in aplicación de las normas, habría responsabilidad del funcionario o autoridad; es decir que el desconocimiento, el abuso o desviación de poder, debería ser materia de sanción legal en el procedimiento judicial que corresponda, a nivel penal, civil o administrativo.Finalmente, es interesante vincular la acción de cumplimiento y la acción de amparo desde dos perspectivas: una como vías paralelas, otra, como vías en conflicto. En tal sentido, se puede concebir la acción de cumplimiento como una vía paralela de la acción de amparo; por cuanto, ésta protege directamente derechos fundamentales subjetivos y concretos de rango constitucional y, en todo caso, se interpone para impedir que los efectos de una norma se apliquen a una persona por lesionar derechos constitucionales; en tanto que la acción de cumplimiento, protege el derecho constitucional a la eficacia de las normas legales y actos administrativos, que se caracteriza básicamente por ser un derecho objetivo, pero con un componente subjetivo subsidiario y no menos importante, en tanto que el incumplimiento de dichas normas y actos afecta derechos líquidos y concretos de los ciudadanos.Sin embargo, se podría presentar el caso de vías en conflicto, cuando una persona demande en vía de la acción de amparo que no se aplique una norma legal que afecta sus derechos fundamentales, mientras que la persona demandada podría interponer una acción de cumplimiento, para que la autoridad o funcionario cumpla o no sea renuente de cumplir con dicha norma o acto administrativo, que seguramente le otorga o reconoce un derecho. Por ejemplo, en el caso de la intervención del gobierno a la Universidad Particular San Martín de Porres mediante Ley Nº 26251 del Congreso, la Comisión Interventora creada por ley no pudo ocupar ni cumplir sus funciones, por impedimento de las autoridades destituidas; pues, sucedió que las autoridades plantearon una acción de amparo para que no se aplique la norma legal, en tanto violaba el derecho constitucional a la autonomía universitaria, y la Comisión Interventora evaluó plantear una acción de cumplimiento, para que se aplique la ley en mención por los funcionarios universitarios.Pues bien, de haberse concretado la acción de cumplimiento, sobre el mismo bien jurídico en conflicto podrían haber habido sendas sentencias estimatorias; lo cual luego de las apelaciones correspondientes, sólo hubieran podido ser integradas uniformemente ante el Tribunal Constitucional, si es que hubiesen recibido en segunda instancia, sentencias desestimatorias a sus respectivas demandas. En virtud de ello, el Tribunal Constitucional como instancia final de fallo de las resoluciones denegatorias de las acciones de amparo y de cumplimiento, entre otras, hubiera podido integrar jurisprudencialmente ambas acciones llegadas con resoluciones judiciales en contra. Lo cierto es que la Universidad San Martín de Porres obtuvo sentencia favorable del Poder Judicial a su acción de amparo y la comisión gubernamental no pudo intervenir la mencionada universidad particular.2.-JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ORGANICA.A.-PROCESO DE ACCIÓN POPULAR. Código Procesal Constitucional Art. 75 y 77
La Constitución de 1993 ha regulado en el artículo 200 inciso 5, la acción popular dentro de las garantías constitucionales232. Al respecto, el mencionado artículo señala que: "la acción popular, procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen". Si bien las demás garantías constitucionales son resueltas en última instancia por el Tribunal Constitucional, la Constitución ha omitido indicar que este proceso constitucional sea de competencia del Tribunal Constitucional o del Poder Judicial, como a este poder se le otorgó en la Constitución de 1979.La acción popular, por sus orígenes históricos que se remontan al siglo XIX, ha sido usualmente entendida como el recurso para formular denuncias contra las autoridades que cometían infracciones y delitos contra los deberes de función, a fin de que fueran procesadas y sancionadas; al respecto se puede ver el artículo 157 de la Constitución de 1920 y en el artículo 231 de la Constitución de 1933, como últimos antecedentes; pero, en estos casos la acción popular tenía un carácter procesal penal. Sin embargo, será a partir del artículo 133 de la Constitución de 1933, el artículo 295 de la Constitución de 1979 y el artículo 200-5 de la Constitución de 1993, que se regula la acción popular como una garantía constitucional.La acción popular como garantía constitucional cabe definirla como un proceso constitucional de tipo jurisdiccional encargado del control constitucional y legal, contra las normas reglamentarias o administrativas, contrarias a la Constitución y a la ley. Es decir que, como garantía constitucional, tiene una serie de características sustantivas y procesales que permiten delimitar sus alcances y eficacia normativa.Desde el punto de vista sustantivo, la acción popular está estrechamente vinculada a la acción de inconstitucionalidad contra las leyes, en la medida que su objeto también es asegurar el orden constitucional objetivo, además del legal; pero, examinando las normas inferiores a la ley. En ese sentido, mediante la acción popular los jueces pueden declarar la inconstitucionalidad con carácter general de la norma infra legal que sea contraria a la Constitución ya las leyes. Este control abstracto de constitucionalidad y legalidad, sin embargo, no concluye en la expulsión judicial de la norma infractora del ordenamiento jurídico, sino que los jueces sólo pueden declarada inaplicable parcial o totalmente, pero con efectos generales, que casi es lo mismo a declarada nula.Al respecto, cabe mencionar que el control de los decretos, reglamentos y demás normas administrativas, debe realizarse no sólo en relación a las normas constitucionales y legales, sino también a las sentencias del Tribunal Constitucional que hayan, desde luego, estimado o también desestimado la declaración de una ley como inconstitucional. Es tan necesaria la unidad jurisprudencial en materia constitucional, que el artículo 39 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional establece que: "los jueces suspenden la tramitación de los procesos de acción popular sustentados en normas respecto de las cuales se ha planteado demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal, hasta que éste expida su resolución".En cuanto a los aspectos procesales, cabe mencionar que, siendo la protección del orden constitucional y legal valores supremos no sólo del Estado, sino también de la sociedad, la legitimidad procesal activa es a formal y material; es decir que cualquier ciudadano puede incoar disposiciones reglamentarias y administrativas ante el Poder Judicial, por inconstitucionales e ilegales, incluso, los ciudadanos extranjeros residentes en el país, pueden ser titulares de esta acción, así como también, el Poder Judicial debe tutelar ese derecho a la acción de cualquier ciudadano.El plazo para incoar la acción popular contra las normas administrativas prescribe a los 5 años si se trata de normas constitucionales y de 3 años si se trata de normas legales, según dispone el artículo 6 de la Ley Nº 24968, eso no impide que luego de la prescripción, los jueces puedan hacer uso del artículo 138 de la Constitución. Es decir que, en caso de conflicto entre una norma constitucional y otra legal, así como de una norma legal y una norma administrativa, los jueces prefieren la norma superior sobre toda otra norma de rango inferior; es decir, podrían inaplicar normas administrativas contrarias a la Constitución y a la ley, vencido el plazo prescriptorio, pero en vía incidental en un proceso judicial ordinario, mas ya no en un proceso de acción popular.
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LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN EL DERECHO COMPARADO
LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN EL DERECHO COMPARADOEdgar CARPIO MARCOS *Perú* Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Lima.----------------SUMARIO: I. Introducción.- II. Antecedentes de la acción de cumplimiento en el Derecho Comparado.- 2.1. Writ of mandamus.- 2.2. El contencioso administrativo de condena.- 2.3. Los mandamientos de ejecución del derecho constitucional provincial de Argentina.- 2.4. El Mandado de Injunçao del derecho procesal constitucional brasileño.- 2.5. La alegación de incumplimiento de preceptos constitucionales del derecho brasileño.- III. La acción de cumplimiento colombiana.- IV. La acción de cumplimiento peruana.- 4.1. Recepción de la Acción de Cumplimiento en la Constitución de 1993.- 4.2. Naturaleza procesal de la acción de cumplimiento.- 4.3. ¿Proceso constitucional?.I. INTRODUCCIÓNEn los últimos 20 años, en América Latina hemos asistido a un proceso cada vez más creciente, y al parecer irreversible, de fortalecimiento de los mecanismos e instituciones de defensa de la Constitución. Al establecimiento de tribunales constitucionales, o de salas supremas especializadas al interior del Poder Judicial, se ha observado una paulatina constitucionalización de diversos institutos procesales, tales como la acción de inconstitucionalidad, el hábeas data, el conflicto entre órganos constitucionales, etc.Uno de los más novedosos y que el grueso de la doctrina ha entendido inmerso en esta expansión de la justicia constitucional1, es aquel que en las constituciones de Colombia y Perú se ha venido en denominar “Acción de Cumplimiento”. En términos generales, éste es un proceso mediante el cual los particulares pueden reparar agravios a ciertos derechos e intereses subjetivos derivados del incumplimiento, por parte de las autoridades o funcionarios públicos, de mandatos establecidos en normas con rango de ley o en actos administrativos.Sin embargo, como en un trabajo anterior hemos hecho referencia2, su introducción no ha sido pacífica y exenta de problemas, en especial, en aquellos países donde también se ha incorporado el proceso de amparo. Por ello, tal vez resulte útil conocer, siquiera superficialmente, cuál ha sido el tratamiento que se le ha brindado en el derecho comparado.II. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN EL DERECHO COMPARADOLo primero que tal vez tenga que destacarse es que la Acción de Cumplimiento no es un proceso que, ex novo, haya aportado el derecho constitucional latinoamericano al conjunto de instrumentos procesales de defensa de la Constitución. Como veremos después, no sólo no es un “proceso constitucional”, sino que, en lo que tiene de proceso ordinario (rectius: administrativo), cuenta con una inveterada tradición en el derecho inglés, cuyos orígenes se remontan al siglo XVI, data en la que aproximadamente se forja el Writ of Mandamus. De allí se expande a los Estados Unidos y paulatinamente se irradia en líneas generales a ciertos países de esta parte del Continente, como es el caso de Colombia, algunas constituciones provinciales de Argentina, sin dejar de mencionar al Perú.Por ello, antes de abordar siquiera superficialmente lo que sucede en estos países de la región, tal vez pueda ser esclarecedor detenernos en el recuento de algunos precedentes en el Derecho Comparado.2.1. Writ of MandamusLos actuales Writ, denominación que aún mantienen los mecanismos o procesos que se han establecido en el derecho sajón3, tienen sus antecedentes en los denominados King´s Writs, que hacia el siglo XII el Monarca inglés institucionaliza
en el manejo de la cosa pública4. Inicialmente fueron órdenes que empleaba el Rey para desplegar sus tropas, cobrar impuestos, nombrar funcionarios y realizar diversos actos públicos. Después, y como consecuencia de su frecuente uso en el ámbito del acceso a los tribunales de la Corona, toman la forma de decretos, mandamientos, proveídos u ordenes dictados por el Rey con el objeto de que los jueces y tribunales de la Corona tomaran conocimiento de los procesos promovidos por los súbditos ingleses5. Con el paso del tiempo, se convirtieron en proveídos dictados por los jueces, dirigidos al demandado en un proceso “para comparecer en juicio a contestar la demanda, rendir pruebas y formular alegaciones”6.En la actualidad, los Writs del derecho procesal inglés son, como se ha dicho ya, la denominación que reciben los mecanismos procesales que allí se prevén en materia penal, civil, etc., y así ha sido recepcionado también en el Derecho Norteamericano. En este último país, como recuerda Fix Zamudio7, desde 1938 el nomen de writs ha variado por el Prerrogative orders, que comprende, además de los procedimientos de prohibition y certiorari, al Mandamus.El Writ of Mandamus, cuya aparición como tal se remonta al siglo XIV, constituye un proceso judicial cuyo objeto es obtener un mandato del Juez por virtud del cual se ordena que las autoridades cumplan con sus obligaciones8. Según su definición clásica, “es el mandamiento que dicta un tribunal competente en nombre del Estado o soberano, dirigido a otro tribunal inferior o a cualquier autoridad administrativa, ordenando la ejecución de un deber impuesto por la ley”9. En su versión norteamericana, cabe interponer el Writ o la prerrogative orders of mandamus por obligaciones no discrecionales de las autoridades, no encontrándose entre las personas contra las que se puede promover el Presidente de la República; por lo general, tampoco los Secretarios de Estado, el Congreso de la Unión, las legislaturas estaduales y los gobernadores de Estados; en tanto que el Poder Judicial no es competente para ordenar ejecuten sus deberes o ejerzan sus facultades10, pues se entiende (aunque últimamente se haya puesto en debate) que el ejercicio de tales atribuciones constituyen cuestiones políticas no justiciables11. En todos los demás casos, a través del Writ of Mandamus se exige el cumplimiento de las obligaciones que imponen las leyes a los funcionarios12.Su ejercicio no procede por obligaciones incumplidas en cualquier clase de norma jurídica. Una limitación derivada de la práctica jurisprudencial, como lo ha puesto de relieve Oscar O. Rabasa, es que dicho Writ es un procedimiento de “carácter civil exclusivamente, y sólo cabe, por tanto, cuando la obligación reclamada de la autoridad responsable, proviene de un precepto legal civil”13, y no de aquellas que derivan del incumplimiento de un precepto constitucional14.2.2. El contencioso administrativo de condenaPor cierto, idéntica pretensión puede hacerse valer en determinados países europeos y también en algunos latinoamericanos; no a través de un proceso especial y autónomo, sino en el contencioso administrativo. En Europa, es el caso de lo que sucede en Alemania y España. Tratándose del primero, el inciso 1° del artículo 42 de la Ley de Jurisdicción Contenciosa Administrativo (del 21 de enero de 1960) prevé, al lado de la tradicional “pretensión de anulación”15, que se puede hacer valer en el contencioso administrativo, la posibilidad de que el administrado pueda incoar tutela judicial ante omisiones de la administración impuestas por la ley, esto es, promover una “pretensión de condena” frente a la inactividad administrativa16.También es la misma situación de lo que actualmente sucede en España, cuyo artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, de 1998, legitima que las personas agraviadas por la omisión de determinado tipo de prestaciones puedan promover un contencioso administrativo17.
En América Latina similar tendencia puede observarse en algunos países, como Venezuela y Perú. Por lo que hace al modelo venezolano cabe indicar que los artículos 42, ord. 23, y 182, ord. 1, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (de 1976) prevén como atribución de la jurisdicción contencioso-administrativa la facultad de “conocer la abstención o negativa de los funcionarios nacionales (o de las autoridades estadales o municipales en su caso) a cumplir determinados actos que estén obligados por las leyes, cuando sea procedente, en conformidad con ellas”18.En tanto que en el Perú, el artículo 4.2 de la reciente Ley del Contencioso Administrativo (N°. 27584) ha previsto la posibilidad de que el administrado pueda incoar pretensiones frente a omisiones de la administración pública, distintas de las derivadas de la aplicación del silencio negativo administrativo.En casi todos estos países, la doctrina ha sido unánime en reconocer que con su regulación se cierra una brecha histórica en la lucha por someter al control judicial todas las formas de actuación administrativa, inveteradamente circunscrita sólo al enjuiciamiento de actos (expresos o presuntos) y hacer caso omiso a las violaciones al ordenamiento derivados de la inactividad de la Administración Pública19.2.3. Los mandamientos de ejecución del derecho constitucional provincial de ArgentinaEn América Latina, el país que quizá más acentuada influencia norteamericana tenga en materia de derecho público sea Argentina. Ello se puede corroborar en la ingente literatura existente, pero también en la legislación y jurisprudencia, tanto a nivel federal como provincial.En este último ámbito, por ejemplo, son numerosas sus constituciones provinciales que siguiendo el modelo del writ of mandamus del derecho norteamericano, han previsto lo que allí se denomina el “mandamiento de ejecución”, esto es, instrumentos procesales autónomos, con los cuales el administrado puede solicitar que jurisdiccionalmente se compela al cumplimiento de obligaciones no atendidas por la administración.Tal es el caso, por ejemplo, de las constituciones de las provincias de Entre Rios (art. 26), Formosa (art. 33) y Santa Cruz (art. 18), que establecen: “Siempre que una ley u ordenanza imponga a un funcionario o corporación pública de carácter administrativo un deber expresamente determinado, todo aquel en cuyo interés deba ejecutarse el acto o que sufriese perjuicio material, moral o político, por la falta de cumplimiento del deber, puede demandar ante los tribunales su ejecución inmediata, y el tribunal, previa comprobación sumaria de la obligación legal y del derecho del reclamante, dirigirá al funcionario o corporación un mandamiento de ejecución”.Otro tanto es lo que sucede con el artículo 39 de la Constitución de Jujuy, que señala: “Siempre que una ley u ordenanza impusiere a un funcionario o entidad pública un deber expresamente determinado, toda persona que sufriere un perjuicio de cualquier naturaleza por su incumplimiento, puede demandar ante el juez la ejecución, dentro de un plazo prudencial, del acto que se hubiere rehusado a cumplir. El juez, previa comprobación sumaria de los hechos denunciados y del derecho invocado, librará el mandamiento para exigir el cumplimiento del deber omitido en el plazo que fijare”.Con ligeras variantes en la redacción, idénticos mandamientos de ejecución se han previsto en las constituciones de Chaco (art. 25), La Rioja (art. 28, segundo párrafo), Chubut (art. 59) y Río Negro (art. 44)20.Como puede observarse de la simple descripción anterior, si bien a nivel federal no se ha previsto un instrumento semejante al writ of mandamus, tal vacío se viene supliendo a nivel de las constituciones provinciales, asegurando al ciudadano que
las omisiones de la administración que le ocasionen agravio no queden inmunes de control.2.4. El Mandado de Injunçao del derecho procesal constitucional brasileñoLa Constitución brasileña de 1988 ha sido bastante pródiga en la incorporación de nuevos instituciones procesales constitucionales. Al lado del Mandado de Segurança, una versión lusitana del Juicio de Amparo mexicano, y la acción de inconstitucionalidad, ha establecido procesos no tan usuales en el derecho comparado.Uno de ellos, si bien con antecedentes en el derecho constitucional portugués es el proceso de inconstitucionalidad por omisión. Distinto, aunque emparentado, es también el Mandado de Injunçao previsto en la fracción LXXI de su artículo 5°, a tenor del cual: “Se concede el Mandamiento de Injunçao siempre que la falta de norma reglamentaria impida el ejercicio de los derechos y libertades constitucionales y las prerrogativas inherentes a la nacionalidad, soberanía y la ciudadanía”.No obstante su nomen iuris, este proceso dista mucho de analogarse al que parecería ser su antecedente más próximo en el derecho anglosajón: a saber, el Writ of Injuntion. En efecto, mientras el Writ of Injuntion constituye un proceso cuyo objeto consiste en imponer medidas prohibitivas, de no hacer “algo” que se considera lesivo a un derecho o un interés subjetivo21; el Mandado de Injunçao brasileño, por el contrario, procede cuando la ausencia de desarrollo legislativo de ciertas normas constitucionales impide que determinados derechos subjetivos de naturaleza constitucional (entre los cuales hay que comprender a los relativos a la nacionalidad, soberanía y ciudadanía) puedan ser ejercitados. El objeto del proceso es dispensar de eficacia a determinados derechos constitucionales cuyo ejercicio requiere normalmente de reglamentación legislativa y evitar de ese modo que la ausencia, silencio, inactividad o mora del legislador promuevan que esta clase de derechos devengan, como ha afirmado Luiz Pinto Ferreira, en meras “ilusiones constitucionales”22.Mediante el Mandado de Injunçao, por cierto, el Juez no suple la carencia de reglamentación legislativa (cuestión que en el Derecho Procesal Constitucional brasileño ni siquiera se ha reservado a la “Acción de inconstitucionalidad por omisión”23), sino más bien, como expresa Afonso da Silva, permite la realización concreta de los derechos y prerrogativas postergadas en su goce24.Si algún antecedente tiene el Mandado de Injunçao25 entre los writs del Common Law ese es con el Writ of Mandamus, en la medida que ambos proceden frente a omisiones de comportamientos debidos. Sin embargo, más allá de este dato concreto, entre ellos existen diferencias verdaderamente notables. Así, mientras que con el Mandado de Injunçao se persigue una declaración judicial concreta de la omisión legislativa inconstitucional, en la que los efectos estimatorios de la sentencia se traducirán en la obtención de una “orden judicial que garantice, en el caso concreto, el ejercicio de los derechos y libertades constitucionales y de las prerrogativas inherentes a la nacionalidad, soberanía y ciudadanía, inviables por la ausencia normativa”26; el writ of mandamus no tiene por objeto proteger la efectividad del ejercicio de un derecho constitucional, sino únicamente permitir que una autoridad o funcionario de la administración pública cumpla con una obligación o mandato establecido en una norma legal, que impide o posterga el disfrute de un interés o derecho subjetivo del mismo rango que la norma incumplida.El cumplimiento de lo debido, cuya exigencia se persigue normalmente a través del writ of mandamus, puede ser consecuencia de la falta de reglamentación de una ley o, simplemente, de la no realización de un acto (administrativo) que le era exigido; a diferencia del Mandado de Injunçao, que sólo procede para hacer operativo un
derecho constitucional, no por ausencia de actuación administrativa, sino por el silencio del legislador en desarrollar las disposición constitucional que la reconoce27.Los planos, pues, en los que operan ambos institutos procesales son distintos, como distintos son sus derechos protegidos. Precisamente en atención a estas diferencias es que no le ha faltado razón a Ada Pellegrini Grinover afirmar que, en rigor, estos writs son institutos procesales que guardan “apenas un parentesco remoto” con el Mandado de Injunçao brasileño28.2.5. La alegación de incumplimiento de preceptos constitucionales del derecho brasileñoUn proceso al cual no se le ha prestado mucha atención, pues una primera aproximación da la sensación que se trata de una disposición dirigida a establecer la competencia de la Corte Suprema Federal para conocer, entre otros, del Mandado de Injunçao y la Acción de Inconstitucionalidad por omisión, y no por cierto la de consagrar un nuevo instrumento de defensa, es el que se deriva del §1 del artículo 102 de la Constitución brasileña de 1988. Dicho precepto, en efecto, establece que: “La alegación de incumplimiento de un precepto fundamental derivado de la presente Constitución será apreciada por el Supremo Tribunal Federal en la forma de la ley”.Mediante dicho precepto se ha consagrado un nuevo proceso constitucional, distinto a los antes referidos, por virtud del cual se legitima a cualquier afectado por el incumplimiento de una disposición constitucional, por parte de los poderes públicos, a iniciarlo con miras a exigir su cumplimiento. Sin embargo, la ambigüedad de la frase “incumplimiento” hizo pensar, en un primer momento, que tales incumplimientos no sólo se referían a violaciones derivadas de omisiones, sino también comprendía cualquier transgresión en vía de acción. Precisamente esta extensión del objeto del proceso, llevó a afirmar a Gilmar Ferreira Mendes que con él se podía suplir la inexistencia en el derecho procesal constitucional brasileño de procesos tales como el conflicto entre órganos constitucionales y de un proceso con múltiples funciones como el Verfassungschwerde del derecho alemán29.Por cierto, y aunque pueda resultar curioso, un proceso destinado a hacer efectivo el mandato de los diversos preceptos constitucionales, hasta hace realmente muy poco tiempo no podía instrumentalizarse. Y es que ante la inexistencia de ley que la desarrolle, el Supremo Tribunal Federal brasileño, recordando inveterados comportamientos de diversos órganos judiciales en América Latina, venía negándose a conocer de controversias de esta naturaleza, so pretexto de que la Constitución estableció que su desarrollo estaba sujeto a una reserva de ley30.Tal situación ha variado desde diciembre de 1999 con la expedición de la Ley N°. 9882, que ha reglamentado el §1 del artículo 102 de la Constitución brasileña. Dicha Ley ha establecido que el proceso “tendrá por objeto evitar o reparar las violaciones de los preceptos fundamentales, derivados de actos de los poderes públicos” (art. 1). Sin embargo, y con el objeto de que jurisprudencialmente se limite su objeto, el artículo 4, §1 ha señalado que “no será admitida ninguna alegación de incumplimiento de preceptos fundamentales cuando hubiera cualquier otro medio capaz de restablecer la lesividad”.Tal disposición, que no es otra cosa que la sujeción del proceso al principio de subsidiaridad, ha generado, como era de esperarse, posiciones encontradas en la doctrina. Y es que no puede perderse de vista que existiendo una rica variedad de procesos constitucionales en el ordenamiento brasileño (acción directa de inconstitucionalidad, por acción y por omisión, Mandado de Injunçao, Mandado de Segurança, etc.), si no existe una actitud recreadora y progresista por parte del Supremo Tribunal, la acción de incumplimiento de preceptos constitucionales no
sólo podía verse condenado a no tener ningún significado práctico sino incluso quedar desprovisto de contenido31.La rareza de este proceso y su virtual desconocimiento en el derecho comparado, no debe llevar a infravalorarlo. En particular, si de lo que se trata es de analizar los antecedentes del modelo peruano de acción de cumplimiento. Y es que si bien en los debates constituyentes de 1993, no se ofrecieron mayores razones sobre su introducción, ni cuál era su propósito, alguna aseveración allí esgrimida permite aventurar que el modelo tomado como referencia no fue la Acción de Cumplimiento colombiana, sino este precepto de la Constitución brasileña32.Por cierto, entre este remedio brasileño y nuestra Acción de Cumplimiento existen notables diferencias. Por destacar sólo una: Si en el derecho brasileño tal acción procedería frente a acciones u omisiones que lesionen a la Constitución; en el modelo peruano, sólo son pasibles de ser enjuiciadas las omisiones, que impiden alcanzar eficacia a ciertos mandatos establecidos en la ley o en un acto administrativo.III. LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO COLOMBIANACon excepción de lo que sucede en Argentina, con la Ley Suprema colombiana de 1991 por primera vez se constitucionaliza en América Latina un proceso semejante. Sin embargo, esta precaria tendencia no debe llevar a pensar que se trata de la creación de un nuevo proceso constitucional. En realidad más que un nuevo instrumento de defensa de la Constitución, su recepción debe entenderse como producto de la necesidad de reforzar y fortalecer al administrado, al menos desde un plano normativo, en la posición desventajosa en la que tradicionalmente se ha encontrado frente a la Administración Pública33.Se trata de una institución procesal influenciada en el Writ of Mandamus norteamericano, y en los mandatos de ejecución de algunas constituciones provinciales argentinas. El mérito de la Carta colombiana de 1991 es haberla constitucionalizado por primera vez un instrumento procesal de esta naturaleza34. Su artículo 87° dispone que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de la ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.Dicho proceso, luego de algunos problemas suscitados a nivel jurisprudencial ante la inexistencia de norma que la desarrollara35, fue reglamentada por la Ley 393 de 1997. En su artículo 1°, se establece que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos".Mediante dicho proceso “se confiere a toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas y aún de los particulares que ejerzan funciones de esta índole, y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción, demandados en razón de los intereses públicos o sociales, para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado, mediante la formulación de una pretensión dirigida a obtener el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlas”36. Protege, en definitiva, derechos subjetivos o colectivos reconocidos en una norma con rango de ley o, a su turno, en un acto administrativo, sea éste con alcances particulares o generales37.Derivado del hecho que las obligaciones incumplidas puedan desprenderse tanto de actos administrativos con efectos generales como de efectos particulares, no se requiere necesariamente que el actor necesariamente tenga un interés directo, o
que lo haya afectado subjetivamente la omisión reclamada, como con anterioridad a la vigencia de dicha ley se exigía en la jurisprudencia del Consejo de Estado38. Cualquiera puede iniciar este proceso, no requiriéndose mayor presupuesto procesal que la existencia de una obligación no satisfecha, cuyo cumplimiento correspondía realizar a la autoridad obligada, admitiéndose la posibilidad de que ella se dirija contra particulares, pero con la condición de que éste actúe o deba de actuar en ejercicio de funciones públicas (art. 6)39.La Acción de Cumplimiento colombiana puede ser de incoada con efectos preventivos o reparadores. Tiene efecto preventivo, a tenor del artículo 8 de la Ley 393 de 1997, cuando con ella se persigue impedir un inminente incumplimiento de un deber impuesto por la ley o un acto administrativo y cause un perjuicio irremediable. Por el contrario, tendrá alcances reparadores, cuando con ella se busque obtener un mandato judicial por el cual se compele a cumplir con una obligación debida, que no haya sido realizada40.En ese sentido, la Corte Constitucional de Colombia ha definido la Acción de Cumplimiento como una “acción destinada a brindarle al particular la oportunidad de exigir de las autoridades la realización de un deber omitido, a través de la facultad radicada en cabeza de todos los individuos, que les permite procurar la verdadera vigencia y verificación de las leyes y actos administrativos, acatándose de esta forma uno de los más eficaces principios del Estado de Derecho, como es el de que el mandato de la ley o lo ordenado en un acto administrativo no pueda dejarse a un simple deseo y tenga en cambio concreción en la realidad”41.No constituye, en puridad, un proceso constitucional, pues la naturaleza de la controversia no versa directamente sobre una materia constitucional, sino, concretamente sobre un tópico que puede caracterizarse como de índole administrativa42. En esa perspectiva, bien puede decirse que un intento por trazar unos límites objetivos entre éste proceso y la Acción de Tutela, (que también procede contra omisiones pero que reviste el status de un proceso constitucional, pues está destinado a la protección de los derechos y libertades fundamentales)43, se encuentra en la Sentencia T-622 de 1995 expedida por la misma Corte Constitucional. En la referida sentencia, se destacó que lo que diferencia a la Acción de Tutela de la Acción de Cumplimiento, es que la primera procede, entre otro tipo de omisiones, frente a inacciones administrativas que revistan “una magnitud crítica”.Tal “magnitud crítica”, a juicio de la misma Corte Constitucional, se presenta con la concurrencia simultánea de los siguientes supuestos: “1) gravedad de la omisión, en vista del bien constitucional cuyo cuidado depende del ejercicio oportuno y diligente de las competencias asignadas a la respectiva autoridad; 2) injustificada demora de la autoridad para ejercitar las funciones atribuidas por la ley; 3) claro nexo de causalidad entre la omisión administrativa y la situación ilegítima de ventaja de un particular que la explota materialmente en su favor y en detrimento de las demás personas; 4) existencia de una lesión directa o amenaza cierta sobre un derecho fundamental que tienen como causa directa y principal el comportamiento omisivo y su aprovechamiento por el particular; 5) previo agotamiento de los recursos administrativos consagrados en la ley con el objeto de obtener que cese la omisión, salvo que su agotamiento pueda convertir en irreparable la lesión o la amenaza”44.De modo que mientras la Acción de Tutela ha sido reservada para la protección de derechos y libertades constitucionales que, por acción u omisión, pudieran resultar vulneradas o amenazadas de violarse; la Acción de Cumplimiento, en cambio, sólo procede frente a omisiones que pudieren afectar derechos o intereses subjetivos de carácter legal y/o administrativo.
IV. LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO PERUANA4.1. Recepción de la Acción de Cumplimiento en la Constitución de 1993Dos años después, esto es, en 1993, la Constitución peruana seguiría los pasos de su par colombiana. Sin embargo, y a diferencia de lo que sucedió allí, en el Perú, como ha puesto de relieve Domingo García Belaúnde45, la introducción de la Acción de Cumplimiento se realizó casi en forma clandestina, si es que se tiene en cuenta la ausencia de debate al introducirse esta nueva figura durante los debates constituyentes de 199346. En los mismos términos como se halla previsto en el inciso 6° del artículo 200° constitucional, apareció en el Primer Anteproyecto de Constitución (Título dedicado a las “garantías constitucionales”) elaborado por la Comisión de Constitución del Congreso Constituyente Democrático (en adelante CCD)47. Se mantuvo en el Segundo Anteproyecto (artículo 286, inciso 6)48, como en el Tercer Proyecto (artículo 219, inciso 6)49, para finalmente ser aprobado por el Pleno del CCD50, antes de someterse a referéndum su texto íntegro.Tras la somera alusión a un proceso existente en la legislación constitucional brasileña, finalmente quedó así redactado el inciso 6º del artículo 200 de la Constitución:“Son garantías constitucionales:(...)6º La Acción de Cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley”.Como ya se ha dicho, a raíz de la inexistencia de un debate detenido sobre los alcances de esta institución procesal, se pensó en cierto momento que fue “innecesaria su plasmación... como institución autónoma y distinta a las restantes garantías existentes”51, pues su objeto bien podía ser tutelado mediante el proceso de amparo. Por cierto, no es una opinión que comparta la totalidad de la doctrina nacional. En realidad, lejos de ser innecesaria, constituye un importante avance en el fortalecimiento del Estado democrático de Derecho, desde que con ella se pretende dotar a los ciudadanos de un instrumento procesal sumarísimo, ágil y expeditivo, distinto del Contencioso Administrativo52 y, a su vez, del proceso de Amparo53. Al tener configuración autónoma, y sin que ello impida que se regule también como una modalidad del contencioso administrativo, como por lo demás se hizo con posterioridad; se ha dotado al administrado de un proceso con el cual hacer frente la inercia o letargo de los órganos de la administración en el cumplimiento de obligaciones impuestas por la ley o a través de actos administrativos.4.2. Naturaleza procesal de la Acción de CumplimientoUno de los rasgos comunes del derecho constitucional latinoamericano de los últimos 20 años, consiste en haber introducido una diversidad de mecanismos procesales de defensa de la Constitución y, al mismo tiempo, haberlos abordado de espaldas a la teoría general del proceso, esto es, con relación al estudio “en conjunto y con un criterio común (de los) principios generales” aplicables a todas las ramas del Derecho Procesal54, independientemente de las particularidades que cada una de ellas posea55.Así, pese a tratarse de auténticos “procesos” (como el amparo, hábeas corpus, de inconstitucionalidad de las leyes, etc.), se les ha adscrito denominaciones verdaderamente sorprendentes. Rara vez, en efecto, se refieren a ellos como lo que son, y es común calificarlos como si se tratara de una “acción”, “recurso”, “juicio”, “garantía” o, como también es usual en la tratadística peruana, de “acciones de garantía”56.De esta tendencia, ciertamente no se ha escapado, en Colombia y en Perú, la “Acción” de Cumplimiento. Y aunque estimemos que no se trata de un simple
problema semántico, pues de su adecuado tratamiento dependen cuestiones sustantivas y procesales de muy diversa índole, razones de espacio no nos permitirán que aquí nos detengamos en analizar esta problemática.Es un proceso, pues se trata de un mecanismo instrumental compuesto por un conjunto de actos jurídico procesales “concatenados entre sí de modo ordenado”57, a través del cual una o varias pretensiones litigiosas, invocadas por los justiciables, son resueltas por los órganos de la jurisdicción, aplicando el derecho objetivo, con el objeto de restablecer la paz social y la justicia.Que proceda contra toda autoridad o funcionario que se muestre renuente a acatar lo dispuesto en una norma legal o en un acto administrativo, esto es, constituya un mecanismo de control de la inactividad de la Administración, conlleva que, por la función que cumple58, se le considere como un proceso en cuyo seno pueden resolverse dos clases de pretensiones: Por un lado, ya que a través de él se persigue obtener una resolución judicial que declare la ilegalidad del incumplimiento, será un proceso de conocimiento con una pretensión “de condena”59. De otro, dado que la sola declaración de la ilegalidad de la omisión no puede constituir in toto su objeto, pues es preciso que se disponga el cumplimiento de lo ilegalmente omitido, constituye parcialmente un proceso de “ejecución”. En ese sentido, siguiendo a Allan Brewer Carías, bien puede decirse que el proceso de Cumplimiento “contra la carencia de la Administración no persigue que sólo se declare la ilegalidad de la omisión…de la Administración…, sino lo que se persigue …, es que formalmente se ordene a la Administración adoptar determinados actos, o si ello no es suficiente para amparar el derecho, que el Juez restablezca por sí mismo la situación jurídica violada”60.5.2. ¿Proceso constitucional?Un problema relacionado con la naturaleza del proceso de cumplimiento tiene que ver con las consecuencias que se desprenden del hecho de haber sido introducidas a nivel constitucional: ¿Se trata, en verdad, de un proceso constitucional?61.Aún cuando un sector importante de la doctrina latinoamericana haya expresado una respuesta afirmativa, pensamos que es, aún en aquellos países que lo tienen de manera autónoma, un proceso administrativo, esto es, un proceso incorporado en la Constitución, pero no constitucional, en la medida que la materia que en su seno se resolverá está regida por el derecho administrativo.Y es que lo que caracteriza a un proceso como constitucional62 es la presencia conjunta de los siguientes elementos: a) Su configuración o creación a nivel constitucional, y no simplemente mediante una ley; b) Existencia autónoma, esto es, con entidad propia, y no sólo como un elemento accesorio que forme parte de un proceso distinto, como puede ser el caso de los "incidentes constitucionales"63; y, c) Su objeto, esto es, un proceso destinado a resolver controversias en materia constitucional, y no de otra clase.En ese sentido, aún cuando de los tres elementos, la Acción de Cumplimiento cumpla con los dos primeros, la carencia del tercero parece ser de tal envergadura que basta, por sí sola, para enrarecer su condición de proceso constitucional. Y es que si la controversia en este proceso se deriva esencialmente de la inactividad, omisión o renuencia a no cumplir con los mandatos establecidos en una ley o en un acto administrativo, entonces puede decirse, sin temor a equivocarse, que se trata de un proceso destinado a controlar la ilegalidad por omisión de la Administración Pública. No hay, pues, controversia que gire sobre "materia constitucional", ya que su objeto no se plantea como consecuencia de la aplicación o vigencia de una norma constitucional, sino de la ley o el acto administrativo.Sin embargo, en uno de los pocos estudios dedicados al tema en el Perú, César Landa64 ha abonado por la tesis rechazada y ha advertido que su objeto sería velar
“por la vigencia de dos derechos constitucionales positivos: uno, la constitucionalidad de los actos legislativos y, el otro, la legalidad de los actos administrativos”. En tal sentido, ha afirmado que, “no basta que una norma legislativa o administrativa sea aprobada mediante los requisitos formalmente y que sea conforme a las disposiciones sustantivas establecidos en la Constitución y en la ley, sino que la eficacia del cumplimiento de las mismas se convierte en un derecho constitucional de los ciudadanos"65.No compartimos tal criterio. En primer término, porque creemos que el tema de la constitucionalidad de los actos legislativos y, a su turno, la legalidad de los actos administrativos, no constituyen en realidad derechos subjetivos de carácter constitucional que puedan titularizar los individuos, pues se tratan de principios que rigen, por un lado, la ordenación del sistema de fuentes formales del Derecho Constitucional (principio de supremacía constitucional); y de otro, la adecuación de la actuación administrativa al principio de legalidad (artículos 51, 118 inciso 8° y 138 de la Constitución)66.Tampoco se arriba a una conclusión idéntica si, con César Landa, se conviene que el planteamiento no tiene la finalidad de rescatar la preservación de los principios de constitucionalidad y/o legalidad respectivamente (cuyos mecanismos de protección, por lo demás, ya han sido previstos en el propio ordenamiento constitucional), sino la eficacia de la ley o el acto administrativo, entendidos como derechos subjetivos67.Es dudoso que el tema de la eficacia de las leyes o los actos administrativos puedan configurar derechos subjetivos. Como también lo es que el proceso de Cumplimiento pueda estar destinado a preservarlos, aún en el caso que éste tópico no se considere como un asunto constitucional, sino enteramente legal, o más propiamente, de carácter administrativo. Desde una perspectiva jurídica, la ineficacia de las leyes o los actos administrativos no generan controversias por sí mismas, pues en muchos casos aún el propio ordenamiento puede auspiciar cierto grado de ineficacia tanto de sus normas como de los actos administrativos. Repárese, por ejemplo, en el caso de las leyes de aplicación diferida, o actos administrativos cuyo cumplimiento se deja librado al cumplimiento o satisfacción de determinados requisitos. La ineficacia de la norma o el acto administrativo, en tales casos, es parte del enunciado normativo y por lo mismo, contra los que no cabe se intente remedio procesal alguno.Sólo tal ineficacia deviene en jurídicamente relevante, cuando ésta crea una "norma implícita" contraria a la deseada por la ley o el acto administrativo y, por tanto, es susceptible de considerarse como antijurídica, por ser inválida. Es la invalidez de determinados comportamientos o normas lo que puede juzgarse jurídicamente y no la eficacia o ineficacia que éstas puedan tener68. Pero aún tratándose de problemas de invalidez derivados del incumplimiento de un mandato legal o administrativo no convierten en un proceso constitucional al remedio procesal edificado con el objeto de repararlo.Aún cuando no compartamos la tesis sostenida por la Corte Constitucional colombiana respecto de la finalidad que tendría el proceso, sí es elocuente en el sentido de descartar cualquier configuración de éste como proceso constitucional: "La acción de cumplimiento está orientada a darle eficacia al ordenamiento jurídico a través de la exigencia a las autoridades y particularidades que desempeñen funciones públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las leyes y lo ordenado en los actos administrativos, sin que por ello deba asumirse que está de por medio o comprometido un derecho constitucional fundamental..." "No se trata, pues... de un mecanismo de protección de derechos fundamentales, porque como lo reconoció esta Corte en la sentencia N° SU-476 de 1997, la acción de
cumplimiento no protege derechos fundamentales en forma específica" (Sent. C-157/98)Pero no solamente eso ha dicho la Corte. Además, ha reconocido que la Acción de Cumplimiento tiene la condición de proceso administrativo. En la misma Sent. C-157/98, diría: "no puede resultar exótico que el legislador haya determinado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y tramitar las acciones de cumplimiento, ... más aún si se tiene en cuenta: ... e) que no puede desconocerse que a la administración se le han asignado una serie de cometidos de naturaleza administrativa, que conllevan necesariamente la ejecución de la ley y de los actos que se dictan en desarrollo de ésta, y que constitucionalmente el control de la actividad de la administración corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo"69.Como se ha dicho, las situaciones antijurídicas que se derivan de la ineficacia de las leyes o de los actos administrativos, no son cuestiones que vayan a propiciar una controversia constitucional susceptible de ventilarse en la Acción de Cumplimiento. Pretender, no obstante, asignarle naturaleza constitucional, como lo ha recordado Alberto Borea Odría, simplemente significaría difuminar las fronteras entre procesos legales y constitucionales70.De ahí que la Acción de Cumplimiento, como a su turno sucede con el contencioso administrativo, que también se ha incorporado en la Constitución (Art. 148), no pueda sino considerarse como proceso administrativo establecido en la Constitución; esto es como un “proceso constitucionalizado”, según la feliz expresión de Domingo García Belaunde, distinto de los procesos constitucionales, que son aquellos que tienen por objeto ventilar una controversia derivada de la aplicación, vigencia y aplicación de las normas constitucionales, cualquiera sea su contenido. En suma, la naturaleza del proceso no puede derivarse del hecho que haya sido creado por la Constitución, sino de la materia que en su seno se resuelve, y que no es otro que el control de la inactividad administrativa, donde la controversia no gira en términos de derecho constitucional, sino en términos de derecho administrativo, según se ha expuesto71.NOTAS:-------1 Cf. en particular, Germán Bidart Campos, El derecho de la Constitución y su fuerza normativa, Ediar, Buenos Aires 1995, pág. 340 y sgtes.2 Cf. Edgar Carpio Marcos, “Inactividad administrativa y acción de cumplimiento”, en Revista Jurídica del Perú, N°. 19, Trujillo 2001.3 Cfr. Oscar Rabasa, “Diferencias entre el Juicio de Amparo y los recursos constitucionales norteamericanos”, en Revista Mexicana de Derecho Público, Vol. 1, N° 4, México 1947, pág. 398-401.4 Cfr. Marta Morineau, Una introducción al Common Law, UNAM, México 1998, pág. 15-16.5 Oscar Rabasa, El Derecho Angloamericano. Estudio expositivo y comparado del Common Law, Edit. Porrúa, México 1982, pág. 81.6 Ibidem, pág. 84.7 Héctor Fix Zamudio, La protección jurídica y procesal de los derechos humanos ante las jurisdicciones nacionales, UNAM-Civitas, Madrid 1982, pág. 90.8 En Inglaterra, el writ of mandamus sirve como “judicial control of administrative action”. Cfr. E.C.S. Wade y A.W. Bradley, Consstitutional and Administrative Law, Longman group, London 1993, pág. 713 y sgtes.9 Oscar Rabasa, El Derecho Angloamericano, citado, pág. 641.10 Ibidem, pág. 644.11 Tal criterio se inicia con la famosa sentencia Marbury vs Madison (íntegra y en castellano en la Revista Mexicana de Derecho Público, N° 3, México 1947, pág. 317-
343). En efecto, tal famosa sentencia no sólo es el origen del control judicial de constitucionalidad, sino que también constituye el precedente de lo que en la práctica judicial americana se conocería como la doctrina de las political questions. El origen de esta sentencia, por lo demás se inició precisamente, con la interposición de un writ of mandamus. Allí, Marshall, que fue el Magistrado ponente, hace alusión precisamente a esta primera configuración del writ of mandamus, citando a Blackstone y Lord Mansfield.12 Cfr. J.M. Othon Sidou, Do Mandado de Seguranca, Livraria Freitas, Sao Paulo 1959, pág. 19-21. H.H..A. Cooper, Diez ensayos sobre “common law”, UNMSM, Lima 1967, pág. 123-124.13 Oscar Rabasa, El Derecho Angloamericano, citado, pág. 642.14 Sobre el tema de la inconstitucionalidad por omisión en Estados Unidos, puede verse: Robert A. Schapiro, “El mandamiento judicial legislativo: una garantía frente a la inactividad inconstitucional del legislador”, en Cuadernos Constitucionales de la Cátedra de Fadrique Furió Ceriol, Nº 20-21, 1997, pág. 73 y sgtes. Cfr. Francisco Fernández Segado, La dogmática de los derechos humanos, Ediciones Jurídicas, Lima 1994, pág. 160 y sgtes.15 Entre la abundante bibliografía al respecto, Eduardo García de Enterría, Curso de Derecho Administrativo, T. II, Editorial Civitas, Madrid 1989, pág. 608 y sgtes. Jesús Gonzáles Pérez, Manual de Derecho Procesal Administrativo, Editorial Civitas, Madrid 1992, pág. 207 y sgtes.16 Cfr. Antonio Esteban Drake, El Derecho Público Subjetivo como instrumentación técnica de las libertades públicas y el problema de la legitimación procesal, Edit. Civitas, Madrid 1981, pág. 41-42. Karl-Peter Sommermann, “La justicia administrativa alemana”, en Javier Barnez Vásquez (Coordinador), La justicia administrativa en el Derecho Comparado, Editorial Civitas, Madrid 1993, pág. 81 y sgtes.17 Entre la abundante literatura que a propósito de la nueva Ley de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa se ha producido en el país ibérico, puede señalarse el comentario de Tomás de la Cuadra Salcedo a dicha disposición, publicada en la Revista Española de Derecho Administrativo, Nº 100, 1998 (Número monográfico dedicado a realizar un comentario integral de la referida ley del contencioso administrativo español), pág. 294 y sgtes. Martha García Pérez, El objeto del proceso contencioso, Edit. Aranzadi, Madrid 1999, pág. 94 y sgtes.18 Cfr, para el caso venezolano, Allan Brewer-Carías, Nuevas tendencias en el Contencioso-Administrativo en Venezuela, Cuadernos de la Cátedra Allan Brewer-Carías de Derecho Administrativo-Universidad Católica Andrés Bello, N° 4, Edit. Jurídica Venezolana, Caracas 1993, págs. 116-121.19 Cf. Las interesantes reflexiones de Juan Alfonso Santamaría Pastor, “Sobre el origen y evolución de la reclamación administrativa”, en Revista de Administración Pública, N° 77, Madrid 1975, pág. 81-138.20 Cf. Germán Bidart Campos, El derecho de la Constitución y su fuerza normativa, citado, pág. 341 y sgtes.21 J.M. Othon Sidou, As garantias ativas dos direitos colectivos. Habeas Corpus, Açao Popular, Mandado de Segurança, Forense, Rio de Janeiro 1977, pág. 45-46.22 Luiz Pinto Ferreira, “La concepción de los derechos individuales y las ilusiones constitucionales”, en Ius et Praxis, N° 17, Lima 1991, pág. 51 y sgtes.23 Cfr. un planteamiento general, entre la bibliografía cada vez más numerosa, José Julio Fernández Rodríguez, La inconstitucionalidad por omisión. Teoría General. Derecho Comparado. El caso español, Edit. Civitas, por lo que al caso brasileño se refiere, especialmente, pág. 276-288. Solon Sehn, “O mandado de injunção e controle das omissões legislativas”, en Revista de Direito Constitucional e
Internacional, Vol. 9, N°. 9, N° 36, 2001, pág. 236.24 José Afonso da Silva, Mandado de Injunçao e Habeas Data, Editora Revista dos Tribunais, Sao Paulo 1989, pág. 26-27.25 J.M.Othon Sidou, “Las nuevas figuras del Derecho Procesal Constitucional brasileño: Mandado de Injunçao y Habeas Data”, traducción de Héctor Fix Zamudio, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Nueva Serie, Año XXIV, N° 70, México 1991, pág. 174.26 José Julio Fernández Rodríguez, La inconstitucionalidad por omisión. Teoría general. Derecho Comparado. El caso español, Edit. Civitas, Madrid 1998, pág. 292. Asimismo, Víctor Bazán, “Un sendero que merece ser transitado: el control de la inconstitucionalidad omisiva”, en AA.VV. Desafíos del control de constitucionalidad, Ediciones Ciudad argentina, Buenos Aires 1996, pág. 182-184.27 José Julio Fernández Rodríguez, “A inconstitucionalidade por omisión no Brasil”, en Direito, Vol. IV, N° 1, Santiago de Compostela 1995, pág. 149-155.28 Ada Pellegrini Grinover, “Os instrumentos brasileiros de defesa das liberdades”, en AA.VV. Garantías jurisdiccionales para la defensa de los derechos humanos en Iberoamérica, UNAM, México 1992, pág. 371.29 Gilmar Ferreira Mendes, Jurisdiçao Constitucional, Saraiva, Sao Paolo 1998, pág. 304, citado por Lenio Luiz Streck, “Medios de acceso del ciudadano a la jurisdicción constitucional: las paradojas de la inefectividad del sistema jurídico brasileño”, en AA.VV. La protección constitucional del ciudadano, CIEDLA, Buenos Aires 1999, pág. 56.30 Lenio Luiz Streck, “Medios de acceso del ciudadano a la jurisdicción constitucional: las paradojas de la inefectividad del sistema jurídico brasileño”, en AA.VV. La protección constitucional del ciudadano, citado, pág. 54 y sgtes.31 Es de notar que al lado de esta connotación autónoma del proceso, cabe que se utilice como un mecanismo incidental, pues a tenor del parágrafo único, inciso 1 del artículo 1, también puede interponerse “cuando fuera relevante el fundamento de la controversia constitucional sobre leyes o actos normativos federales, estaduales o municipales, incluidos los anteriores a la Constitución”. Cfr. Andre Ramos Tavares y Walter Rothenburg (Coordinadores), Argûiçao de descumprimento de preceito fundamental: análises á luz da Ley n. 9.882/99, Atlas, Sao Paulo 2001, pág. 38-76.32 En efecto, casi al finalizar los trabajos constituyentes, el representante de la mayoría de aquel entonces, Carlos Ferrero Costa, a la sazón ponente del artículo sobre procesos constitucionales, señalaría que el antecedente inmediato de nuestra Acción de Cumplimiento “es un proceso existente en la legislación constitucional brasileña”, y que si bien éste pudo ser previsto a través de otras vías, con su introducción se buscaba darle especificidad a su objeto. Cfr. su intervención en Congreso Constituyente Democrático, Diario de los debates. Debate Constitucional. Pleno 1993, T. III, citado, pág. 1968 (29 K-1 sesión, del 12 de agosto de 1993).33 Cfr. las interesantes reflexiones de Héctor Fix Zamudio, Introducción a la justicia administrativa en el ordenamiento mexicano, El Colegio Nacional, México 1983, pág. 20 y sgtes.34 No han faltado quienes han vinculado sus orígenes con el artículo 20 de la Constitución colombiana de 1886, a tenor de la cual se preveía que: “Los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución y de las leyes. Los funcionarios públicos lo son por la misma causa y por extralimitación de funciones, o por omisión en el ejercicio de éstas”. Cf., al efecto, Pedro Pablo Camargo, La Acción de Cumplimiento, Grupo Editorial Leyer, Bogotá 1999, pág. 19.35 Sin perjuicio de la literatura ya citada, puede verse el trabajo de Ernesto Rey Cantor, “La acción de cumplimiento en la constitución colombiana de 1991”, en
Derecho y Sociedad, N°. 11, Lima 1996, pág. 65 y sgtes.36 Corte Constitucional, Sentencia C-158/98.37 Cfr. Ernesto Rey Cantor y María Carolina Rodríguez, Acción de Cumplimiento y Derechos Humanos, Edit. Temis, Santa Fe de Bogotá 1997, pág. 106 y sgtes.38 Idem, pág.103-105.39 Jairo E. Solano Sierra, Acción de Cumplimiento (Teoría y práctica), Edic. Librería del Profesional, Santafé de Bogotá 1997, pág. 53 y sgtes.40 Ernesto Rey Cantor y María Carolina Rodríguez, Acción de Cumplimiento y Derechos Humanos, Edit. Temis, Santa Fe de Bogotá 1997, pág.110.41 Sentencia AC-001, de 10 de diciembre de 1992, citado en Ernesto Rey Cantor y Carolina Rodríguez, Ob. Cit., pág. 95.42 En sentido contrario, Ernesto Rey Cantor, “La acción de cumplimiento en la Constitución colombiana”, en AA.VV. Modernas tendencias del Derecho en América Latina, Edit. Grigley, Lima 1997, pág. 254.43 Cfr. Juan Manuel Goig Martínez, “La protección de los derechos humanos en la nueva Constitución de Colombia”, en Revista de Derecho Político, N° 35, Madrid 1992, pág. 413 y sgtes.44 Citado por Eduardo Cifuentes Muñoz, “La eficacia de los derechos fundamentales frente a los particulares”, en el número monográfico de Lecturas sobre temas constitucionales N° 13, sobre “Derechos Fundamentales e interpretación constitucional”, CAJ, Lima 1997, pág. 83-84.45 Domingo García Belaunde, “Garantías constitucionales en la Constitución peruana de 1993”, en AA.VV. La Constitución de 1993. Análisis y comentarios, Vol. I, serie Lecturas sobre temas constitucionales N° 10, CAJ, Lima 1994, pág. 261-262.46 Cfr. Comisión de Constitución y Reglamento, Actas de las Sesiones. Constitución Política 1993, 2 volúmenes, publicación oficial, Congreso Constituyente Democrático, Lima s/f. Asimismo, Cfr. Congreso Constituyente Democrático, Diario de los debates. Debate Constitucional. Pleno 1993, 3 tomos, publicación oficial, Lima 1998.47 Cfr. Comisión de Constitución, Anteproyecto de la Nueva Constitución, publicada en separata especial por el diario oficial El Peruano, del 20 de mayo de 1993.48 Sub-Comisión de Redacción del Congreso Constituyente Democrático, 2do. Anteproyecto de la Nueva Constitución del Perú, publicada en separata especial del diario oficial El Peruano, del 22 de junio de 1993.49 Comisión de Constitución del Congreso Constituyente Democrático, Proyecto de Constitución Política del Perú, publicado en separata especial del diario oficial El Peruano, del 1 de julio de 1993.50 Congreso Constituyente Democrático, Constitución de 1993, a ser consultada en referéndum el 31 de octubre de 1993, publicado en separata especial del diario oficial El Peruano, del 7 de setiembre de 1993.51 Samuel Abad Yupanqui, “El modelo de jurisdicción constitucional: reformas y retrocesos (estudio preliminar)”, en Ius et Veritas, N° 7, Lima 1993, pág. 107.52 Cfr. el trabajo de Jorge Danós Ordoñez (“El Amparo por omisión y la Acción de Cumplimiento en la Constitución Peruana de 1993”, en Lecturas constitucionales andinas, N° 3, CAJ, Lima 1994, pág. 206), quien considera que la Acción de Cumplimiento bien pudo “ser considerado como una modalidad especial de la acción contenciosa administrativa”.53 Samuel Abad Yupanqui, “El modelo de jurisdicción constitucional: reformas y retrocesos (estudio preliminar)”, citado, pág. 107.54 Hernando Devis Echandía, Teoría General del Proceso, T. I, Edit. Universidad, Buenos Aires 1984, pág. 9.55 Cfr. Víctor Fairén Guillén, Problemas actuales del Derecho Procesal. La defensa,
la unificación, la complejidad, UNAM, México 1992, pág. 82-93.56 Tal es el caso, entre otros, del proceso de Amparo, que recibe una múltiple denominación que varía de ordenamiento en ordenamiento: Juicio (México), Recurso (España), Acción (Perú), etc. Para un acercamiento a su problemática desde el ámbito de la Teoría General del Proceso, Cfr. Héctor Fix Zamudio, “Reflexiones sobre la naturaleza del Amparo”, en su libro Ensayos sobre el Derecho de Amparo, UNAM, México 1999, págs. 81-130. En nuestro medio, últimamente, Samuel Abad Yupanqui, “El proceso constitucional de Amparo en el Perú: Un análisis desde la Teoría General del Proceso”, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, N° 85, México 1996, pág. 15-66. Sobre el proceso de inconstitucionalidad de la ley, Asunción García Martínez, El Recurso de Inconstitucionalidad, Edit. Trivium, Madrid 1992, pág. 11-14.57 Víctor Fairén Guillén, Teoría General del Derecho Procesal, citado, pág. 42.58 Para la clasificación de los procesos en atención a la función que cumplen: Enrique Véscovi, Teoría General del Proceso, citado, pág. 112 y sgtes. Víctor Fairén Guillén, Teoría General del Derecho Procesal, citado, pág. 43 y sgtes.59 Cfr. Jesús González Pérez, Manual de Derecho Procesal Administrativo, Edit. Civitas, Madrid 1992, pág. 64-65.60 Allan Brewer Carías, Estado de Derecho y Control Judicial, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid 1987, pág. 653-654.61 Ultimamente, por ejemplo, es el caso de Walter Díaz Zegarra, Procesos constitucionales, Palestra editores, Lima 1999, pág. 183.62 Cfr. en torno a la idea de procesos constitucionales, Gustavo Zagrebelsky, “Processo costituzionale”, en Enciclopedia del diritto, Giuffré editore, Milano 1987, Vol. XXXVI, pág. 521-523. Marilissa D´amico, Parti e processo nella giustizia costituzionale, Giappichelli editore, Torino 1991, pág. 293 y sgtes. José Alfredo de Oliveira Baracho, Proçesso constituçional, Forense, Río de Janeiro 1984. José Joaquím Gómez Canotilho, “Procedimiento e proçesso no Direito Constituçional”, en su libro Direito Constituçional e teoria da Constituçao, Livraria Almedina, Coimbra 1999, pág. 899 y sgtes.63 Caso por ejemplo del control judicial de constitucionalidad en vía incidental. Cfr. al respecto, Luis Javier Mieres Mieres, El incidente de constitucionalidad en los procesos constitucionales, Edit. Civitas, Madrid 1998, pág. 37 y sgtes.64 César Landa Arroyo, “La Acción de Cumplimiento en el Proyecto de Constitución de 1993”, en Revista del Foro, Año LXXXI, N° 1, Lima 1993, pág. 55.65 Sin entrar en mayores consideraciones, que las estrictamente formales que de la Constitución se deducen, Víctor Julio Ortecho Villena, Jurisdicción y procesos constitucionales, Edit. Rhodas, Trujillo 1997, pág. 219.66 A este respecto, ha de señalarse que ya el Tribunal Constitucional [Sentencia (en adelante, STC) recaída en el Exp. 190-95-AA/TC, con voto singular del Magistrado Aguirre Roca, en Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, T. 1, Gaceta Jurídica editores, Lima 1998, pág. 303-305] en forma implícita ha desechado la hipótesis de poder configurar, a modo de un derecho subjetivo, lo que en algunos sectores se ha venido en denominar el “Derecho a la Constitución”; al estimar, bien es cierto que a través del Amparo, que aquella no es la vía donde pueda impugnarse en forma abstracta la preservación del principio de jerarquía de nuestro sistema de fuentes.67 Una posición distinta, Cfr. Ernesto Rey Cantor y María C. Rodríguez, “La Acción de Cumplimiento en el Perú”, en Revista Jurídica del Perú, Año XLVIII, N° 16, Trujillo 1998, pág. 89-91.68 Cfr. Margarita Beladiez Rojo, Validez y eficacia de los actos administrativos, Marcial Pons, Madrid 1994, pág. 20.69 Temperamento distinto es el que han mantenido invariablemente Ernesto Rey
Cantor y Carolina Rodríguez Ruíz, “La protección procesal de los derechos humanos de tercera generación en Colombia”, en AA.VV. Estudios de Teoría del Estado y derecho constitucional en honor de Pablo Lucas Verdú, T. III, Universidad Complutense-UNAM, Madrid 2000, pág. 1838, donde se sostiene que la acción de cumplimiento está consagrada “para la protección de todos los derechos constitucionales que resultaren violados o amenazados por el incumplimiento... de una obligación contenida en la ley o un acto administrativo”.70 Alberto Borea Odría, Evolución de las garantías constitucionales, Edit. Grigley, Lima 1996, pág. 505.71 Precisamente por ello, tampoco puede considerarse que el proceso de cumplimiento constituya en los países donde se han introducido, siempre una “vía paralela” al proceso de amparo. En contra, César Landa, “La acción de cumplimiento en el proyecto de Constitución del Perú de 1993”, en Revista del Foro, citado, pág. 57.
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Proceso de cumplimiento
Artículo 200.6 de la Constitución Peruana
Son garantías constitucionales:
[...]
6. La Acción de Cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o funcionario
renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las
responsabilidades de ley.
El proceso de cumplimiento (acción
de cumplimiento) permite a cualquier
persona acudir a los órganos
jurisdiccionales para pedir el
cumplimiento de una ley o un acto
administrativo firme, por parte de
alguna autoridad o funcionario
público. En este sentido, se considera
que se protege el derecho
constitucional a asegurar y exigir la
eficacia de las normas legales y los actos administrativo (puesto que es requisito
que, siendo un proceso constitucional, el proceso de cumplimiento proteja algún
derecho constitucional y la supremacía de la Constitución). El derecho protegido
se deriva del 43 y 45 (artículo 3).
Inactividad de la administración
La doctrina ha diferenciado dos tipos de inactividad:
Inactividad formal:
o Emitir una resolución administrativa
o Dictar un reglamento
Inactividad material
o Cumplimiento de un mandato normativo
o Cumplimiento de un acto administrativo firme: tiene como característica
que es respecto de una persona en particular.
Los dos tipos de inactividad se protegen el día de hoy (en el 2003, sólo se protegía
la inactividad material por disposición del Tribunal Constitucional, pero el Código
Procesal Constitucional ha modificado esto).
Aspectos procesales
Ver Título V Proceso de Cumplimiento del Código Procesal Constitucional.
Objeto del proceso: inactividad material o formal.
Legitimación (sujetos que pueden iniciar este proceso):
o afectado, la persona sobre la cual se ha pronunciado un mandato
administrativo
o cualquiera, en caso de que sea por incumplimiento de mandatos
normativos
o Defensoría del Pueblo, por mandatos administrativos
Requisito: documento de fecha cierta. No se requiere agotar vía
administrativa.
Causales de improcedencia (art. 70):
o Nunca procede cuando lo que se pretende es actuar o ejecutar una
sentencia.
Desistimiento:
o Únicamente puede ser admitido respecto de actos administrativo sobre
particulares.
Sentencia: puede ser actuada así sea apelada.
Requisitos mínimos del mandato normativo (que debe ser cumplido por el
funcionario público):
Ser un mandato vigente
Mandato cierto y claro
No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento
Ser incondicional, que no tenga condiciones de cumplimiento específicas.
Requisitos mínimos de los actos administrativos
Reconocer un derecho incuestionable del reclamante
Permitir individualizar al beneficiario.
