SUMÁRIO

- ESTRUTURAÇÃO DA MÁQUINA ADMINISTRATIVA pag 01- PATRIMONIALISMO E BUROCRACIA pag 03- DASP pag 06- REFORMAS NO BRASIL pag 07- PLANO DIRETOR DA REFORMA pag 12- MODELO RACIONAL-LEGAL AO MODELO PÓS-BUROCRÁTICO pag 22- GOVERNANÇA E GOVERNABILIDADE pag 26 -GESTÃO PÚBLICA E PRIVADA pag 28- EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL pag 29 -PROCESSOS PARTICIPATIVOS DE GESTÃO PÚBLICA pag 31 -REENGENHARIA E QUALIDADE TOTAL pag 35

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões estruturais e culturais

Antecedentes Históricos

O processo de formação e desenvolvimento do Estado brasileiro teve suas raízes ainda no período colonial, onde existia uma relação tutelar entre o Estado e a nação.

Entretanto, é nos anos 30 que se dá o nascimento do Estado Burocrático, fortemente centralizador e intervencionista e, ao mesmo tempo, de uma classe empresarial altamente dependente de autorizações, proteções e favores oficiais.

Este “novo Estado” nasce em meio a um cenário de aceleração da industrialização brasileira, assumindo o Estado um papel decisivo que lhe permite intervir diretamente no setor produtivo de bens e serviços.

Durante a ditadura de Vargas, e com base nas reformas promovidas por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública burocrática demonstra ser uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país.

Esta nova geração que assumiu o poder a partir de 1930 tinha como objetivo principal a reorganização total do Estado brasileiro, e viam nessa reforma um preparo para que as boas políticas fluíssem naturalmente a partir delas. O Estado assume a liderança do processo de modernização econômica e social do país, intervindo na produção e criando um "modelo desenvolvimentista".

Nascido para combater o “patrimonialismo” e o “coronelismo”, o Estado Burocrático, entretanto, dava lugar ao “clientelismo”. Getúlio Vargas ganha a imagem de um “grande coronel nacional”, um “pai dos pobres” e "defensor", preocupado em defender o povo de seus inimigos e provê-los através de uma visão paternalista.

Este modelo, apesar de eficaz no princípio e alcançando excelentes níveis de desenvolvimento durante alguns anos, passou a se tornar obsoleto devido à influência de fatores externos e internos a partir da década de setenta, quando, a partir da crise do petróleo, em 1973, uma grave crise econômica mundial findou os anos prósperos advindos após a Segunda Guerra Mundial.

Nesse período, somente os países capitalistas desenvolvidos e o bloco socialista, além de uma pequena parte do chamado “Terceiro Mundo” alcançaram relevantes taxas de crescimento. A nível mundial, o modelo de “Estado tridimensional” (econômico, social e administrativo), onde ocorria a intervenção estatal na economia, buscando garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados estratégicos para o desenvolvimento nacional, principalmente de produção.

Tinha como objetivo principal a produção de políticas públicas na área sociall (educação, saúde, previdência social, habitação etc.) para garantir o suprimento das necessidades básicas da população. Porém, diante da série crise mundial, tornou-se vital a reformulação do papel do Estado na economia e a redução dos gastos públicos na área social.

Os governos destes países começam a perceber que ao invés de um modelo burocrático, já esgotado, deveria se trabalhar no sentido da criação de um modelo de Estado “gerencial”, menos intervencionista, o que aconteceu na Grã-Bretanha,

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Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia, primeiramente, e depois, gradualmente, na Europa e Canadá.

Até 1930 o que poderia ser percebido em termos de Administração Pública era a predominância de um sistema patrimonialista, no qual representações da burguesia se alternavam no poder, caracterizando-se assim a conhecida “Política do Café com Leite” .

De acordo com Luiz Carlos Bresser Pereira, a característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas era a privatização do Estado, ou a impermeabilidade dos patrimônios público e privado.

“Patrimonialismo” significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalista era uma administração patrimonialista.

O Brasil era, na verdade, um federalismo aparente, onde prevaleciam os interesses destes pequenos grupos. Com o avanço da aliança liberal e a crise econômica causada pela queda da bolsa de Nova Iorque, os países desenvolvidos, deixaram de importar nosso café, principal produto em nossa pauta de exportação. O que se sucede, é uma crise de superprodução sem precedentes em nossa história que culmina com o golpe de 1937.

1.1 - Administração Pública Patrimonialista x Administração Pública Burocrática

Administração Pública Patrimonialista

Nesta forma de administrar, o Estado e seus agentes possuem um status de nobreza, colocando-se numa pirâmide onde o povo se localiza em sua base, abaixo dos grande interesses. É o mesmo modelo das antigas monarquias que tiravam os tributos do povo e pouco ou nada faziam em seu benefício. O resultado era insatisfação popular, corrupção e nepotismo, efeitos sentidos até pouco tempo no Brasil (herdeiro de uma monarquia patrimonialista) devido à falta de evolução do Estado ao longo dos anos. O modelo de gestão causava confusão entre os cargos públicos e o grau de parentesco e afinidades entre os nobres e outros agentes do governo, uma herança típica do injusto modelo administrativo das antigas monarquias. Foi através do combate a estas injustiças e à corrupção que nasceu o modelo de administração pautado pela burocracia.

Administração Pública Burocrática

Surgiu em conjunto com o capitalismo e a democracia, diante da necessidade de se lutar contra o nepotismo e a corrupção que eram heranças presentes na Administração Patrimonialista. Veio para derrubar a idéia do Estado patrimonialista e corrupto, suas bases eram a de uma grande hierarquia funcional a partir da profissionalização e um caráter impessoal na forma de eleger os agentes e servidores, apresentando rigidez nos processos de admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas, por isso sendo altamente burocrática. A complexidade da máquina administrativa governamental passou a crescer a partir da necessidade efetiva do Estado em se responsabilizar cada vez mais por novas atividades, vindo a gerar um modelo burocrático cada vez mais complicado de gerenciar. Era o Estado “empresário”. Esta forma de governar era mais propícia nos tempos em que o Estado tinha pouca finalidade, não assumia muitas funções sociais. Mas com o passar do tempo, com o crescimento da função social do Estado, esta forma de administrar de maneira burocrática não se mostrava mais eficaz, pois a máquina estatal tornou-se lenta, pesada, com altos custos e ineficiente.

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A administração burocrática surge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública sofre um processo de racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da administração pública burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país.

Com o surgimento do capitalismo e da democracia, estabeleceu-se uma distinção clara entre a res publica e bens privados. A democracia e a administração pública burocrática emergiram como as principais instituições que visavam a proteger o patrimônio público com a privatização do Estado.

Democracia é o instrumento político que protege os direitos civis contra a tirania, que assegura os direitos sociais contra a exploração e que afirma os direitos públicos em oposição ao rent-seeking. Burocracia é a instituição administrativa que usa, como instrumento para combater o nepotismo e a corrupção — dois traços inerentes à administração patrimonialista - os princípios de um serviço público profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional.

A Burocracia, Teoria Burocrática de Administração ou Modelo Racional-Legal surge como resposta à necessidade de um modelo organizacional que considerasse todas as variáveis envolvidas (processo, comportamento humano, estrutura etc.), e que pudesse ser aplicada a todos os tipos de organização (não se restringindo à indústria).

Corresponde a uma forma de organização que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos fins (objetivos) pretendidos.

Para compreender a Burocracia, Max Weber estudou os tipos de sociedade e autoridade:

A — Sociedade tradicional, onde predominam as características (a família, por exemplo);

B — Sociedade carismática, onde predominam características místicas, arbitrárias e personalísticas (grupos revolucionários), e;

C — Sociedade legal, racional ou burocrática, onde predominam normas impessoais e racionalidade na escolha dos meios e dos fins (grandes empresas, exércitos).

No início do século XX, Max Weber, um sociólogo alemão, publicou uma bibliografia a respeito das grandes organizações da sua época. Deu-lhes o nome de burocracia e passou a considerar o século XX como o sáculo das burocracias, pois achava que essas eram as organizações características de uma nova época, plena de novos valores e de novas exigências.

As burocracias surgiram a partir da época vitoriana como decorrência da necessidade que as organizações sentiram de ordem e de exatidão e das reivindicações dos trabalhadores por um tratamento justo e imparcial. O modelo

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burocrático de organização serviu como uma reação contra a crueldade, o nepotismo e os Julgamentos tendenciosos e os parcialistas, típicos das práticas administrativas desumanas e injustas do inicio da Revolução Industrial.

Rapidamente, a forma burocrática de administração alastrou-se por todos os tipos de Organização e o século XX representa o século da burocracia.

Weber estudou as organizações sob um ponto de vista estruturalista, preocupando-se com sua racionalidade, isto é, com a relação entre os meios e recursos utilizados e os objetivos a serem alcançados pelas organizações burocráticas. A organização por excelência, para Weber, é a burocracia.

Suas principais características são:

1 — Hierarquia da autoridade, herdada das organizações militares;

2— Caráter legal das normas e regulamentos — assim como a tradição legitima a autoridade patriarcal, a autoridade burocrática fundamenta-se em normas e regulamentos. É como se cada empresa possuísse uma constituição própria;

3 — Caráter formal das comunicações — na burocracia todas as comunicações são feitas por escrito, com vistas à comprovação e à padronização;

4 — Impessoalidade nas relações — a administração nas burocracias é efetuada sem considerar as pessoas como pessoas, mas como ocupantes de cargos e funções. A obediência é impessoal não é prestada em consideração à pessoas do chefe, e sim do cargo que ocupa;

5 — Rotinas e procedimentos padronizados — a burocracia é uma organização que fixa regras e normas técnicas para desempenho do cargo, reeducando a conduta de seus membros;

6 — Meritocracia — a admissão, transferência e remoção dos funcionários são baseadas no mérito e na competência técnica, e não em critérios particulares e arbitrários.

7 — Especialização da administração — o que se deseja é a profissionalização de todos os membros, com distinção das atividades de gerência das de execução.

Vantagens da burocraciaAs vantagens da burocracia, para Weber, são:

1. Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização;

2. Precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento exato dos deveres;

3. Rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem e as ordens e papéis tramitam através de canais preestabelecidos.

Costumamos pensar em burocracia apenas como regras, formalismo e excesso de papelório, entretanto, para Weber o termo burocracia significa a Organização por Excelência, ou seja, o melhor dos mundos! O que costumamos pensar sobre a palavra burocracia, é na verdade, o que deu errado, ou seja, suas disfunções.

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Disfunções (“defeitos”) da burocracia

1 – Internalização das regras e apego aos regulamentos - existe quando: cumprir as normas passa a ser mais importante que atingir os objetivos. A atividade-meio passa a ser o resultado a ser alcançado. O funcionário se torna um especialistas em normas;

2 - Excesso de formalismo e papelório – a necessidade de documentar todas as comunicações conduz à tendência ao excesso de papelório

3 — Resistência à mudanças - como tudo é padronizado e previsto com antecipação, o funcionário se acostuma a uma estabilidade, proporcionando-lhe segurança a respeito de seu trabalho. Qualquer mudança tende a ser interpretada como algo que desconhece, tornando-se indesejável.

4 - A base do processo decisorial - quem toma decisões é aquele que ocupa o posto hierárquico mais alto, mesmo que nada saiba sobre o tema. A “co-gestão” passa longe...

5 - Superconformidade às rotinas - com o tempo, as regras tendem a se tornar absolutas, sagradas, conduzindo a uma rigidez no comportamento do burocrata que restringe-se ao desempenho mínimo. Perde iniciativa, criatividade e inovação.

6 - Dificuldade no atendimento a clientes - todos os clientes são atendidos de forma padronizada, seguindo normas e rotinas internas, fazendo com que o público se irrite com a pouca atenção e o descaso. A burocracia fecha-se em si mesma.

Considerando as práticas patrimonialistas (rent-seeking ou privatização do Estado - leia-se: usar a máquina administrativa com fins privados, escusos) correntes em nossa cultura, Vargas optou pela adoção de um modelo que pautasse pelo controle minucioso das atividades-meio. Ou seja, para “colocar ordem na casa”, buscou referências no modelo idealizado por Weber, acreditando que a burocracia, dado seu caráter rígido e hierarquizado, poderia ordenar a máquina administrativa em nosso País.

1.3 - A CRIAÇÃO DO DASP

Para facilitar a implementação do novo modelo de Administração Pública, Vargas contou com o apoio do DASP -Departamento Administrativo do Setor Público. Mais precisamente em 1936 foi criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil que, em 1938, foi substituído pelo DASP.

Nessa época, em virtude da desconfiança total que havia no servidor público, o modelo burocrático revelava-se ser o mais adaptado. Com isso, Vargas almejava basicamente três coisas: criar uma estrutura administrativa organizada, uniforme, estabelecer uma política de pessoal com base no mérito (motivo pelo qual Joaquim Nabuco foi “convidado”) e acabar com o nepotismo e corrupção existentes.

Originalmente, o DASP tinha três objetivos:

a) Centralizar a administração pública nas mãos do Governo Federal.

b) Criar uma política de gestão de recursos humanos.

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c) Promover uma racionalização dos métodos e procedimentos administrativos até então utilizados.

Infelizmente o DASP não funcionou em toda a sua plenitude, devido à aspectos políticos e ao distanciamento entre planejamento e ação; na verdade, o DASP não se traduziu no elo de ligação esperado, transformando-se em um mero órgão técnico, teórico. Em termos práticos sua maior colaboração foi na implantação do sistema burocrático de administração, também conhecido como burocracia.

O DASP foi extinto em 1986, dando lugar à Secretaria de Administração Pública da Presidência da República (Sedas), que, em janeiro de 1989, foi extinta, sendo incorporada à Secretaria do Planejamento da Presidência da República. Em março de 1990, foi criada a Secretaria da Administração Federal da Presidência da República (SAF), que, entre abril e dezembro de 1992, foi incorporada ao mistério do Trabalho. Em Janeiro de 1995, com o início do Governo do Fernando Henrique Cardoso, a, SAF transformou-se em Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado — MARE.

2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. Reforma do Serviço Civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado de 1995.

2.1 - BREVE HISTÓRICO DAS REFORMAS NO BRASIL

A administração pública no Brasil, desde 1822, após a proclamação da independência, até 1930, é marcada por um “Estado Policial” ou “Absoluto”. Neste período, impera o exercício da legalidade. A Administração era auto-centrada e a sociedade não tinha a menor possibilidade de interferir nos destinos dos recursos públicos. Pouco pode se falar de controle nesta época. O Estado assegurava posição e função a pessoas letradas, o que contribuía para a formação de uma classe média no país. A administração, nesse período, é marcada pelo patrimonialismo. Os cargos públicos eram sinônimo de nobreza e eram transferidos de pai para filho. A corrupção e o nepotismo são características marcantes desta fase (Guerreiro Ramos, 1984).

O controle da administração pública no Brasil se faz presente na Lei 4.536 de janeiro de 1922, que organiza o Código de Contabilidade da União, e no Decreto 15.783 também de 1922, que aprova o regulamento da Contabilidade Pública. A crise econômicamundial de 1929 determinou a redução do comércio internacional e, isto, ensejou o Brasil a produzir parte dos produtos, que antes importava, modificando significativamente a sua forma de produção. Com a revolução de 1930 e o estabelecimento do Estado Novo, ocorreu o fim do “Estado de Polícia”. Dava-se início, então, a uma nova fase com a introdução do modelo clássico ou racional-legal. A criação do DASP (Departamento Administrativo do Setor Público), em 1936, é o marco de introdução desta nova forma de administração pública, informada pelos princípios do tipo ideal de burocracia de Max Weber: a impessoalidade, o formalismo, a profissionalização, a idéia de carreira e a hierarquia funcional. O interesse público e o controle a priori passam a determinar esta fase denominada como administração burocrática.

Até 1945, o Estado aumenta sua indústria de base, passando a ter uma função mais intervencionista. Como resultado do aumento das funções econômicas do Estado, há o crescimento da função empresarial do Estado e, daí, surge a necessidade da introdução de uma administração mais gerencial, utilizando-se

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princípios e técnicas da iniciativa privada, mas com ênfase no interesse público. De 1945 a 1964, começa a surgir um ideal de planificação do Estado (Guerreiro Ramos, 1984). Em 1964 surge a Leii 4320 que institui normas de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito federal.

O crescimento do Estado, como empresário, provoca a necessidade de providências no âmbito da administração pública. O modelo burocrático dá lugar a um novo modelo, o chamado pós-burocrático ou gerencial. O Decreto 200/67 foi a primeira tentativa de superação da rigidez da administração burocrática, estabelecendo os conceitos de planejamento, descentralização, delegação da autoridade, coordenação e controle na administração pública brasileira. A partir deste período, há um grande crescimento do Estado, por via indireta, até a década de 80 (Bresser Pereira, 1996).

Em 1986 ocorre a criação da Secretaria do Tesouro Nacional através do Decreto 92.452 e ocorre, ainda, a restruturação de todo o sistema de administração financeira, contabilidade, auditoria e sistema de programação financeira estabelecendo um Sistema de Controle de acordo com o Decreto-Lei 200/67. A partir de 1990, a modificação do contexto político pela transição democrática, a eleição direta do Presidente da República, além de outros fatores, como a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços num mercado cada vez mais competitivo, o desenvolvimento tecnológico, a globalização das economias mundiais, a introdução de conceitos neoliberais e a grande rigidez dos princípios estabelecidos na Constituição Federal de 1988 (CF/88), trazem a necessidade do estudo de um novo padrão para a administração pública no Brasil.

Neste momento, surgem as primeiras tentativas de reforma: privatização de estatais, regulamentação da descentralização do SUS, extinção de órgãos, cortes de pessoal, inovação de modelos por contratos de gestão. Com a eleição de Fernando Henrique Cardoso, é criada a Secretaria de Reforma do Estado, no âmbito do MARE - Ministério da Administração e Reforma do Estado, a qual estabelece no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) uma série de diretrizes a serem desenvolvidas dentro da administração pública brasileira.

Este plano traz como meta a administração “gerencial” e a redução da presença do Estado na Economia. No plano de reforma a ênfase do controle deve sair do controle formal para o controle de resultados ou controle a posteriori. A sociedade neste sistema deverá ter uma participação maior na fiscalização da atuação dos gestores e funcionar como uma forma de controle externo denominado de controle social.

2.2 - A DICOTOMIA ENTRE POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO

Quando se fala em controle da administração pública não podemos separar o lado político do lado administrativo. O controle da administração pública, seja ele interno ou externo, está intimamente ligado aos processos políticos envolvidos. As reformas administrativas ocorridas no Brasil têm sempre se caracterizado pela dicotomia entre política e administração. Isto é o que demonstra Martins (1997) mediante a análise dos mecanismos de regulação política e inserção social na administração pública sob várias situações.

O autor mostra que a dosagem dos mecanismos de inserção social e regulação são fundamentais no processo de redefinição institucional trazido pela reforma. Para Martins, se, por um lado, os atributos intrínsecos e as tecnicidades de modelos e estratégias de inovação gerencial são exaltados, por outro, algumas questões permanecem sem resposta. O autor coloca a seguinte questão: “em que extensão a busca da excelência burocrática ou pósburocrática ..... pode figurar-se dicotomizante?”.

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Apesar da verificação do problema, equacionar os mecanismos de regulação e inserção social é algo complexo e requer considerações em casos específicos. Os extremos da dicotomia são: primeiro, decorrente da excessiva regulação política e pouca autonomia burocrática o que caracterizaria a captura; segundo, devido a uma situação de excessiva autonomia burocrática e baixa regulação política o que caracterizaria o insulamento (Martins, 1997). Os dois extremos devem ser evitados. O controle social da administração é necessário para garantir uma situação caracterizada como inserida e regulada.

A revolução gerencial traz uma série de ensinamentos. Certamente que sua qualidade mais ou menos dicotômica varia de acordo com o contexto social e o segmento da ação pública. No caso brasileiro, a modernização gerencial e a inserção social são certamente requisitos de excelência para as organizações públicas, tendencialmente ortodoxas e insuladas. Porém, a tendência de inserção social está perfeitamente correspondente com a tendência de consolidação de um padrão de representação de interesses sociais em bases neocorporativas (Martins, 1997).

Os riscos decorrentes da regulação política são inserções auto-orientadas o que, na hipótese pessimista, levaria a neo-insulamento burocrático ou insulamento pós-burocrático. A construção da regulação política em bases racionais é uma tarefa complexa e esbarra nos imperativos fisiológicos da governabilidade e no bloqueio à burocratização política. Nos processos de reforma adiministrativa no Brasil parece haver um hiato entre política e administração (Martins, 1997).

A reforma administrativa gerencial, traz justamente em seu bojo, o ímpeto descentralizante que busca dar mais autonomia burocrática. Com a autonomia dada pelaredução de controles formais e devido à falta de estrutura de controle social para suprir a regulação política necessária, corre-se o risco de um processo de insulamento pós-burocrático.

2.3 - O PATRIMONIALISMO E O NEOPATRIMONIALISMO

A modificação dos mecanismos de controle na reforma administrativa em curso tem como pressuposto a redução da rigidez burocrática, o que implica a redução do componente formal da burocracia. Para entendermos o que significa a redução do componente formal da burocracia, analisaremos o conceito de neopatrimonialismo.

Em primeiro lugar é necessário relembrar o conceito de patrimonialismo. SegundoSchwartzman (1988), na concepção de Weber o patrimonialismo é forma de dominação onde não existe uma diferenciação clara entre a esfera pública e a privada. O conceito de patrimonialismo quando aplicado a sociedades contemporâneas leva aos conceitos desociedades “tradicionais” em contrapartida às sociedades “modernas”, ou sem traços patrimoniais. Ainda, segundo Schwartzman (1988), Marx também enxergava uma espécie de patrimonialismo no “modo de produção asiático”. Este existia em sociedades pré-capitalistas e se caracterizava pela inexistência parcial ou total de propriedade privada ou, pelo menos, pela existência de um setor público na economia.

A dominação política racional-legal decorreu do casamento entre o patrimonialismo dos regimes absolutistas e a burguesia emergente na Europa. Ou seja, o surgimento da burocracia racional-legal em países com burguesia emergente decorreu de demandas por igualdade ante a lei (democracia de massas) combinadas à necessidade de refrear as pretensões dos vassalos e funcionários, que é uma espécie de aliança entre patrimonialismo e burguesia emergente (interesses capitalistas).

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Mas o que ocorreria nos países onde não havia uma burguesia ascendente com a mesma força e importância que na Europa? Continuariam “tradicionais”? Este é justamente o caso do Brasil que mantém traços do patrimonialismo no Estado Burocrático. O neopatrimonialismo não é simplesmente uma sobrevivência das estruturas tradicionais em sociedades contemporâneas, mas uma forma bastante atuall de dominação política por um “estrato social sem propriedades e que não tem honra social por mérito próprio”, ou seja pela burocracia e a chamada classe política (Schwartzman, 1988).

Entendidos os motivos da existência de traços patrimoniais no Brasil, vamos entender o que significa o componente formal ou racionalidade formal da burocracia. Reduzir controles formais pode significar reduzir a racionalidade formal da burocracia ou deixar a racionalidade substancial se sobrepor.

Para Schwartzman (1988), baseando-se em Weber, a racionalidade formal é o mesmo que racionalidade legal, ou seja, uma série de normas explícitas de comportamento, ou “leis” que definem o que deve ou não ser feito pelo administrador em todas as circunstâncias. Já a racionalidade substancial tende a maximizar uma conjunto de objetivos independentemente de regras e regulamentos formais.

O surgimento da racionalidade substancial dentro do processo de dominação pode estar associado a dois fatores. O primeiro fator é a emergência da opinião pública e seus instrumentos e, de maneira mais específica, a democracia do tipo plebiscitária, que colocaria em risco os sistemas políticos baseados em normas estritas e consensuais. O segundo são as próprias “razões de Estado”, tal como são defendidas pelos detentores do poder. As “razões de Estado” em combinação com as massas passivas, destituídas e mobilizáveis são a receita para os regimes patrimoniais modernos (neopatrimonialismo).

No caso da burocracia sem o componente legal ou com este reduzido, vai predominar uma racionalidade exclusivamente técnica, onde o papel do contrato social e da legalidade jurídica seja mínimo ou inexistente. Neste ponto fica caracterizada uma racionalidade apenas substancial, que é justamente a base do neopatrimonialismo (Schwartzman, 1988).

A formação patrimonialista da administração pública no Brasil é fundamentada com base na formação histórica de nosso Estado e sociedade civil (Pinho, 1998). Talvez o clímax dos processos de patrimonialismo e corrupção se deu no Governo de Fernando Collor e culminou no impeachment do mesmo.

Em 06 dezembro de 1993, após o impeachment, foi criada uma Comissão Especial pela Presidência da República que tinha como essência a averiguação dos processos de corrupção que se alastravam na administração pública brasileira. No relatório “A Comissão Especial e a corrupção na administração pública federal”, de dezembro de 1994, está o resultado dos trabalhos de investigação dos meandros da corrupção dentro da administração.

O relatório é claro e confirma que as práticas patrimoniais estavam profundamente enraizadas na cultura do Estado brasileiro. São identificados problemas em praticamente todos os setores da administração federal. Os sistemas de controle são vistos como ausentes ou ineficazes.

Este problema cultural de patrimonialismo no Estado brasileiro não pode de maneira nenhuma ser encarado de forma simplista e considerado superado no embasamento do plano de reforma. Aliás, deve ser tratado com a importância suficiente para que se possa pensar em mecanismos de controles adequados. Reduzir o componente formal da burocracia pode justamente implicar em adoção de uma racionalidade apenas substancial, justificada somente pelas “razões de Estado”, tornando o controle da administração ineficaz ou inexistente.

2.4 - DESCENTRALIZAÇÃO E FLEXIBILIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO

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A flexibilização da administração, nesta reforma, será resultado da descentralização e da introdução de uma maior autonomia para os gestores públicos. A descentralização e a flexibilização são, sem dúvida, um benefício do ponto de vista administrativo que na administração pública deve ser vista com cautela pelas implicações políticas possíveis. O controle destas estruturas descentralizadas é pretendido via contratos de gestão. Os controles serão exercidos em cima dos parâmetros negociados nos contratos de gestão e os gestores terão grande autonomia de administração dos recursos.

Médici e Barros Silva (1993) afirmam que a administração flexível surgiu como um requisito básico de modernização das organizações públicas e privadas, não como modismo, mas em decorrência das mudanças que ocorreram no contexto mundial da economia globalizada e do ambiente cultural e tecnológico das organizações. A crise econômica mundial dos anos 70 influenciou na mudança dos estilos de gestão do setor público, os quais passaram a ser uma importante condição de competitividade para a nação. O Estado passou a ter que enfrentar novas estratégias internacionais de competitividade, que utilizavam métodos comparativos de vantagens e se baseavam na redução dos custos e na melhoria da qualidade.

Os investimentos nacionais passaram a utilizar a estratégia de atração dos capitais internacionais, cuja capacidade de atração depende de máquinas estatais desburocratizadas e de legislações compatíveis com lucratividade e desempenho. A transferência de capitais internacionais não mais enfrenta barreiras graças às novas tecnologias e às possibilidades de integração competitiva. Em função disso, o Estado necessita empreender esforços no sentido de tornar o país atrativo para esses capitais internacionais.

A administração pública por sua vez precisa abandonar as estratégias de isonomia e padronização das condições de trabalho, tendo em vista as mudanças de hábitos provocadas pela mundialização da economia. Sendo assim, a necessidade de adaptação às mudanças e a rapidez nas respostas passa a ser uma exigência nas administrações flexíveis dos tempos modernos, o que muitas vezes implica em montagem e desmontagem de estruturas produtivas com grande facilidade.

Osborne e Gaebler (1990) descrevem os benefícios da descentralização. O princípio é dar mais autonomia `a unidade de administração local, dando mais liberdade aos seus gestores, e com isso a estrutura como um todo terá grandes vantagens, tais como: primeiro, instituições descentralizadas são mais flexíveis que as instituições centralizadas e podem responder com muito mais rapidez a mudanças nas circunstâncias ou nas necessidades dos clientes; segundo, instituições descentralizadas são muito mais eficientes que as centralizadas; terceiro: instituições descentralizadas são muito mais inovadoras do que as centralizadas; e quarto, instituições descentralizadas têm moral elevada, são mais comprometidas e produtivas.

A argumentação de Osborne e Gaebler (1990) traz a idéia de empreendedorismo na administração pública e do controle social uma vez que a sociedade passa a ter uma atuação importante na fiscalização dos atos dos gestores públicos. Os autores dizem, ainda, que os líderes empreendedores empregam um variado número de estratégias para fazer o controle retornar às mãos daqueles que se encontram na ponta mais baixa da hierarquia, onde as coisas, acontecem de fato. Uma das formas é a administração participativa, visando descentralizar o processo de tomada de decisões. A responsabilidade sobre os recursos gera, também, uma responsabilidade sobre os resultados.

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2.5 - ANÁLISE DO PLANO DIRETOR DE REFORMA

O PDRAE estabelece as diretrizes de implantação de um modelo “gerencial” ou “pósburocrático” para a administração pública no Brasil.

O modelo burocrático clássico é marcado por algumas características tais como aimpessoalidade, o formalismo (legalidade), a idéia de carreira, hierarquia e profissionalização.

Neste modelo o controle é fortemente marcado pela característica da legalidade e realizado a priori.

No novo modelo “gerencial”, a maioria destas características da burocracia são mantidas com exceção do formalismo, ao qual é sugerida a sua redução, dando-se uma liberdade maior ao gestor público para este expressar a sua criatividade. A autonomia do gestor é aumentada através de mecanismos de descentralização. Também, são utilizados vários conceitos e práticas de administração privada aplicadas à administração pública, tais como: Reengenharia, Qualidade Total e outros. O controle no modelo deve ter ênfase nos resultados (a posteriori) e, além disso, a sociedade deverá ter uma participação mais efetiva na fiscalização dos atos dos gestores públicos atuando como controle social.

Entre as principais mudanças a serem introduzidas pelo PDRAE, em relação ao modelo burocrático clássico, temos a redução do formalismo, descentralização das funções públicas com o horizontalização das estruturas, incentivo à criatividade e, ainda, a introdução da competição administrada. Neste enfoque, a Constituição Federal de 1988 é encarada, nas premissas do plano, como um retrocesso burocrático, principalmente, pelas restrições impostas à admissão e demissão de servidores e, ainda, pelos privilégios concedidos ou mantidos a determinadas categorias que elevaram o custo da máquina pública.

Bresser Pereira (1997) afirma que no século dezenove a administração pública burocrática substituiu a patrimonialista e isto representou um grande avanço no cerceamento da corrupção e do nepotismo. Mais tarde, com o crescimento do Estado, a burocracia se tornou ineficiente. Assim, considerando que o patrimonialismo estaria extinto ou reduzido pela introdução de um modelo burocrático e considerando a ineficiência do modelo burocrático no momento atual, não haveria mais necessidade de critérios rígidos formais, como os adotados na administração burocrática, sendo permitido a redução da rigidez burocrática mediante estabelecimento de um modelo gerencial mais eficiente.

Esta avaliação não leva em conta os mecanismos de persistência do patrimonialismo nos Estados modernos e, particularmente, nos Estados onde não houve, no seu processo histórico, a existência de uma burguesia emergente como no caso do Brasil. O relatório “A comissão especial e a corrupção na administração pública federal” de dezembro de 1994 da Comissão Especial, criada pela Presidência da Pública por meio do Decreto 1001/93, mostra como está nossa administração e confirma que as práticas patrimoniais estão profundamente enraizadas na cultura do Estado brasileiro.

A possibilidade de manutenção de práticas neopatrimoniais é um problema que deve ser muito bem avaliado nos processos de reforma do Estado, desde que interferem diretamente nos mecanismos de poder. Esta questão política não pode ser desconsiderada num processo de reforma institucional tão amplo como o pretendido pelo governo por meio do PDRAE de 1995.

Fleury (1997) fala sobre o que considera os pressupostos doutrinários do plano dereforma. Entre eles, a autora lembra as palavras de Bresser Pereira(1996) “....Já chegamos a um nível cultural e político em que o patrimonialismo está condenado, que o burocratismo está condenado, e que é possível desenvolver estratégias administrativas baseadas na ampla delegação de autoridade e na cobrança a posteriori de resultados”.

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Em contraposição, a autora cita Martins(1995) que diz que esse pensamento é puro caso de Wishful thinking (ou seja um pensamento apenas de desejo e não de realidade) contra todas as evidências conhecidas, nas quais se observa que a administração pública brasileira foi-se expandindo por camadas, como em um bolo de festas, somando à administração patrimonial e clientelista - preponderante até os anos 30 - a camada da administração burocrática - “daspiniana”-, acrescentada da camada gerencial - desde os grupos executivos dos anos 60 aos empresários das estatais do anos 70. Para Fleury “... na política e na administração a coexistência de formas pretéritas com as mais modernas apenas indica que elas cumprem diferentes funções no processo de circulação do poder.”

Um segundo pressuposto doutrinário, colocado por Fleury(1997), é sobre a afirmação, que orienta a reforma, do caráter antidemocrático da burocracia. Segundo a autora “Ora, qualquer leitor com alguma familiaridade com a teoria sociológica, weberiana ou não, sabe que a emergência de uma administração burocrática é a contra face da cidadania, um dos pilares, portanto, do Estado democrático.”

A flexibilização da administração traz diversas vantagens do ponto de vista administrativo. Porém, em contra partida, é importante o estabelecimento de mecanismos de controle da atuação dos gestores públicos nos programas do governo.

Os mecanismos de controle interno formais têm demonstrado que não são suficientes para garantir que o serviço público sirva sua clientela de acordo com os padrões normativos do governo democrático. A organização burocrática tem demonstrado incapacidade em contrabalançar abusos como corrupção, conduta aética e arbitrariedades do poder (Campos, 1990).

O plano de reforma não esboça claramente mecanismos de controle social. O que se tem bem claro são os mecanismos de controle de resultado com a introdução cada vez maior dos contratos de gestão. A questão que colocamos é: será que uma organização pública dando resultado estará, necessariamente, aplicando os recursos da melhor maneira do ponto de vista social? Sem dúvida que os valores na administração pública devem ser outros, diferentes dos princípios da administração privada. Não se pode apenas pensar em resultados na administração pública. A controle social deve ser justamente o fiel da balança.

Segundo Ribeiro (1997), a reforma administrativa, no Brasil, não é um fenômeno isolado. Simultaneamente, existem fatores de ordens diversas que influenciam a condução dos negócios. Os fatores de dimensão econômica forçam a eficiência; os fatores de ordem política cobram a efetividade, enquanto os fatores de dimensão tecnológica possibilitam a transparência e a qualidade dos serviços. O controle dos resultados depende da conjugação desses fatores. Um esforço de adequação institucional e uma reflexão mais profunda sobre o papel do controle nas organizações públicas, em qualquer que seja o tipo de controle utilizado (preventivo, corretivo, quer na linguagem do paradigma gerencial), em contexto democrático e de revolução tecnológica, se fazem necessários.

O APARELHO DO ESTADO E AS FORMAS DE PROPRIEDADE

Para enfrentar os principais problemas que representam obstáculos à implementação de um aparelho do Estado moderno e eficiente, torna-se necessário definir um modelo conceitual, que distinga os segmentos fundamentais característicos da ação do Estado.

A opção pela construção desse modelo tem como principal vantagem permitir a identificação de estratégias específicas para cada segmento de atuação do Estado, evitando a alternativa simplista de proposição de soluções genéricas a problemas que são peculiares dependendo do setor. Entretanto, tem a desvantagem da imperfeição intrínseca dos modelos, que sempre representam uma

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simplificação da realidade. Essas imperfeições, caracterizadas por eventuais omissões e dificuldades de estabelecimento de limites entre as fronteiras de cada segmento, serão aperfeiçoadas na medida do aprofundamento do debate.

O Estado é a organização burocrática que possui o poder de legislar e tributar sobre a população de um determinado território. O Estado é, portanto, a única estrutura organizacional que possui o "poder extroverso", ou seja, o poder de constituir unilateralmente obrigações para terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites.

O aparelho do Estado ou administração pública lato sensu, compreende (a) um núcleo estratégico ou governo, constituído pela cúpula dos três Poderes, (b) um corpo de funcionários, e (c) uma força militar e policial.

O aparelho do Estado é regido basicamente pelo direito constitucional e pelo direito administrativo, enquanto que o Estado é fonte ou sancionador e garantidor desses e de todos os demais direitos. Quando somamos ao aparelho do Estado todo o sistema institucional-legal, que regula não apenas o próprio aparelho do Estado mas toda a sociedade, temos o Estado.

3.1 Os Setores do Estado

No aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores:

NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.

ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes etc.

SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem "economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos desse setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.

PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessária, no caso de privatização, a regulamentação rígida.

3.2 Setores do Estado e Tipos de Gestão

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Cada um desses quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no que se refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados.

No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida, que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante que a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, estas são de fato cumpridas.

Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não-exclusivos e da produção de bens e serviços o critério eficiência torna-se fundamental. O que importa é atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo.

Como já vimos, existem ainda hoje duas formas de administração pública relevantes: a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA e a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL. A primeira, embora sofrendo do excesso de formalismo e da ênfase no controle dos processos, tem como vantagens a segurança e a efetividade das decisões. Já a administração pública gerencial caracteriza-se fundamentalmente pela eficiência dos serviços prestados a milhares senão milhões de cidadãos. Nesses termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é a correção das decisões tomadas e o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as decisões tomadas, é mais adequado que haja um misto de administração pública burocrática e gerencial.

No setor das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não-exclusivos, o importante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos. O princípio correspondente é o da eficiência, ou seja, a busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público. Logo, a administração deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o Estado, deverão obedecer aos princípios gerenciais de administração.

3.3 Setores do Estado e Formas de Propriedade

Outra distinção importante é a relacionada às formas de propriedade. Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a PROPRIEDADE ESTATAL e a PROPRIEDADE PRIVADA, existe no capitalismo contemporâneo uma terceira forma, intermediária, extremamente relevante: a PROPRIEDADE PÚBLICA NÃO-ESTATAL, constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público. O tipo de propriedade mais indicado variará de acordo com o setor do aparelho do Estado.

No núcleo estratégico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Nas atividades exclusivas de Estado, onde o poder extroverso de Estado é exercido, a propriedade também só pode ser estatal.

Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a pública não-estatal. Não é a propriedade estatal porque aí não se exerce o poder de Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de serviço por definição subsidiado. A propriedade pública não-estatal torna mais fácil e direto o controle social, através da participação nos conselhos de administração dos diversos segmentos envolvidos, ao mesmo tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizações nesse setor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possível dentro do aparelho do Estado. Em compensação seus dirigentes são chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gestão da instituição.

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No setor de produção de bens e serviços para o mercado a eficiência é também o princípio administrativo básico e a administração gerencial, a mais indicada. Em termos de propriedade, dada a possibilidade de coordenação via mercado, a propriedade privada é a regra. A propriedade estatal só se justifica quando não existem capitais privados disponíveis - o que não é mais o caso no Brasil - ou então quando existe um monopólio natural. Mesmo nesse caso, entretanto, a gestão privada tenderá a ser a mais adequada, desde que acompanhada por um seguro sistema de regulação.

4- OBJETIVOS

A definição dos objetivos e estratégias da reforma do aparelho do Estado apresentada a seguir decorre do diagnóstico e dos pressupostos teóricos que presidiram a análise anterior.Dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal do Estado mínimo, é necessário reconstruir o Estado, de forma que ele não apenas garanta a propriedade e os contratos, mas também exerça seu papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da redução das desigualdades sociais.

Reformar o Estado significa melhorar não apenas a organização e o pessoal do Estado, mas também suas finanças e todo o seu sistema institucional-legal, de forma a permitir que o mesmo tenha uma relação harmoniosa e positiva com a sociedade civil.

A reforma do Estado permitirá que seu núcleo estratégico tome decisões mais corretas e efetivas, e que seus serviços - tanto os exclusivos, que funcionam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que estarão apenas indiretamente subordinados na medida que se transformem em organizações públicas não-estatais - operem muito mais eficientemente.

Reformar o aparelho do Estado significa garantir a esse aparelho maior governança, ou seja, maior capacidade de governar, maior condição de implementar as leis e políticas públicas. Significa tornar muito mais eficientes as atividades exclusivas de Estado, através da transformação das autarquias em "agências autônomas", e tornar também muito mais eficientes os serviços sociais competitivos ao transformá-los em organizações públicas não-estatais de um tipo especial: as "organizações sociais".

Na reforma do aparelho do Estado podemos distinguir alguns objetivos globais e objetivos específicos para seus quatro setores.

4.1 Objetivos Globais:

Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos;

Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado para a iniciativa privada;

Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local: só em casos de emergência cabe a ação direta da União;

Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a União.

4.2 Objetivos para o Núcleo Estratégico:

Aumentar a efetividade do núcleo estratégico, de forma que os objetivos democraticamente acordados sejam adequada e efetivamente alcançados;

Para isso, modernizar a administração burocrática, que no núcleo estratégico ainda se justifica pela sua segurança e efetividade, através de uma política de

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profissionalização do serviço público, ou seja, de uma política de carreiras, de concursos públicos anuais, de programas de educação continuada permanentes, de uma efetiva administração salarial, ao mesmo tempo que se introduz no sistema burocrático uma cultura gerencial baseada na avaliação do desempenho;

Dotar o núcleo estratégico de capacidade gerencial para definir e supervisionar os contratos de gestão com as agências autônomas, responsáveis pelas atividades exclusivas de Estado, e com as organizações sociais, responsáveis pelos serviços não-exclusivos do Estado realizados em parceria com a sociedade.

4.3 Objetivos para as Atividades Exclusivas: Transformar as autarquias e fundações que possuem poder de Estado em

agências autônomas, administradas segundo um contrato de gestão; o dirigente escolhido pelo Ministro segundo critérios rigorosamente profissionais, mas não necessariamente de dentro do Estado, terá ampla liberdade para administrar os recursos humanos, materiais e financeiros colocados à sua disposição, desde que atinja os objetivos qualitativos e quantitativos (indicadores de desempenho) previamente acordados;

Para isso, substituir a administração pública burocrática, rígida, voltada para o controle a priori dos processos, pela administração pública gerencial, baseada no controle a posteriori dos resultados e na competição administrada; Fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação popular tanto na formulação quanto na avaliação de políticas públicas, viabilizando o controle social das mesmas. 4.4 Objetivos para os Serviços Não-Exclusivos:

Transferir para o setor público não-estatal esses serviços, através de um programa de "publicização", transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorização específica do Poder Legislativo para celebrar contrato de gestão com o Poder Executivo e assim ter direito a dotação orçamentária;

Lograr, assim, uma maior autonomia e uma conseqüente maior responsabilidade para os dirigentes desses serviços;

Lograr adicionalmente um controle social direto desses serviços por parte da sociedade através dos seus conselhos de administração. Mais amplamente, fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação da sociedade tanto na formulação quanto na avaliação do desempenho da organização social, viabilizando o controle social;

Lograr, finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que continuará a financiar a instituição, a própria organização social, e a sociedade a que serve e que deverá também participar minoritariamente de seu financiamento via compra de serviços e doações;

Aumentar, assim, a eficiência e a qualidade dos serviços, atendendo melhor o cidadão-cliente a um custo menor.

4.5 Objetivos para a Produção para o Mercado:

Dar continuidade ao processo de privatização através do Conselho de Desestatização;

Reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais que forem privatizados;

Implantar contratos de gestão nas empresas que não puderem ser privatizadas.

5. GOVERNO EMPREENDEDOR

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De meados para o final da década de 70, os países desenvolvidos começaram a enfrentar sérias dificuldades para sustentar o padrão, até então dominante, de gastos com as políticas sociais. Teve início o ocaso do estado do bem-estar social (welfare-state). Numa conjuntura em que à crise fiscal foi juntando-se a crescente ampliação do desemprego, a resposta inicial, em nível prático, foi um recuo das políticas sociais, sob a bandeira do neoliberalismo , que teve seu apogeu nas administrações Reagan, nos Estados Unidos e Thatcher, na Inglaterra.

No campo teórico, a resposta se deu através de uma avalanche de questionamentos à teoria intervencionista de cunho keynesiano, praticada pela maioria dos países desde o segundo pós-guerra. Toda a década de 80 foi marcada por um intenso debate sobre o papel do governo na economia, com franca vantagem para as teses anti-intervencionistas, favorecidas não só pela crise do welfare-state, mas também pelo colapso das experiências socialistas e pelo robustecimento da teoria econômica do lado da oferda (suplly sides economics ou Reaganomics). Passada a euforia do aparente “fim da história” (Francis Fukuyama), nos anos 90 recoloca-se a discussão sobre o papel do governo na economia e na sociedade, agora sob o impacto de avaliações não tão positivas a respeito da performance das experiências americana e inglesa de recuo da política social.

É nesse contexto que surge a discussão sobre a reinvenção do governo, cujo significado está muito bem sistematizado, da forma como recebe acolhida na opinião pública, no “best-seller mundial” A reinvenção do governo, de David Osborne & Ted Gaebler.

5.1. Reinvenção do governo: o que é e a que pretende responder? O governo reinventado presta-se a dar resposta a um mundo em rápida transformação . Que é necessário transformar o modo de governar está ficando cada vez mais evidente, segundo Osborne & Gaebler (1993), pois a experimentação está tomando conta do ato de governar em todo o mundo, na medida que as regras tornaram-se imprecisas nos últimos 20 anos, instaurando uma crise de paradigmas na arte de governar.

Esta crise tem origem na rápida obsolescência dos governos tradicionais, burocratizados, provocada pelo desenvolvimento acelerado de novas tecnologias que estão permitindo, em todo o mundo e em todas as atividades, um inusitado aumento da produtividade, transformando o mundo empresarial e as instituições em geral, bem como a própria forma de agir das instituições. O governo reinventado é, em síntese, aquele que muda seu modo de funcionar, eliminado as falhas que o tornaram ineficiente (estando a ineficiência localizada nos seus meios e não nos seus fins). É o governo empreendedor, inovador, maximizador da produtividade e da eficiência, criador de oportunidades, delimitador de riscos, promotor da competição (interna e externamente).

É o governo que utiliza os seguintes princípios de forma integrada, em todas as suas áreas de atuação:

1. diminui os esforços que despende nas atividades de prestação de serviços (em geral terceiriza ou gere de forma não tradicional) e concentra-se nas atividades de regulação e catalisação;

2. enfrenta os problemas em parceria com a comunidade e não criando estruturas assistencialistas profissionalizadas;

3. introduz a competição na prestação de serviços, dando combate à prática monopolista em todas as frentes, inclusive nos órgãos públicos;

4. opera perseguindo suas missões e não limitando-se a obedecer normas e regras rígidas;

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5. avalia os resultados de suas políticas, premiando resultados ao invés de fornecer recursos aleatoriamente;

6. volta-se para o atendimento das necessidades do "cliente" e não da burocracia;

7. empreende, muitas vezes transformando fontes de despesa em fontes de receita e, com isso fugindo ao dilema tradicional colocado pela crise fiscal: ampliar tributação ou não realizar;

8. planeja e age de maneira a evitar ou a preparar-se para controlar o surgimento de problemas, conseguindo, com isso, atuar preventiva e não curativamente;

9. descentraliza, não opera com hierarquia rígida, incentiva a participação e constituição de equipes;

10. pratica a regulação estruturando o mercado, ao invés da adoção de programas que o suspendem.

Se estas são as características do novo modo de governar que está se delineando, é de se supor que o governo tradicional deve ser caracterizado por não possuir algumas destas facetas e/ou por tê-las ao avesso. Assim, o governo tradicional, mais intervencionista como se vê na maioria dos casos — aqueles em cujo âmbito a experimentação ainda não chegou — metem-se mais em empreender do que em planejar, em fazer as vezes da comunidade, em atender aos interesses da burocracia ao invés dos “clientes”; atuam no socorro quando os problemas surgem e não na prevenção; obedecem a normas mais do que a missões e não se avaliam; são constituídos por repartições que não têm incentivos para melhorar seu desempenho etc.

O tom retumbante com que as teses da reinvenção do governo vêm sendo apresentadas (e em muitos casos assumidas) e a ampla aceitação que vêm tendo junto à opinião pública, deixam a impressão de que uma revolução está em curso, devendo ter impacto sobre as teorias pré-existentes a respeito do papel do governo e seu modo de funcionar. Osborne & Gaebler (1993, p. 350) acreditam que isso esteja de fato ocorrendo, pois para eles na prática governativa “...as regras tradicionais tornaram-se imprecisas, a experimentação se difundiu rapidamente, práticas até então aceitas, sem nenhuma crítica, passaram a ser discutidas.”Há muitos aspectos do governo reinventado que conservam elementos que estão presentes no pensamento econômico clássico, de índole liberal. Tanto o governo reinventado, como o governo do tipo presente na Escola Clássica, são economicamente menos eficientes e menos eficazes que os indivíduos para empreender.

Osborne & Gaebler (1993, p. 310) afirmam que os mercados “São descentralizados, normalmente competitivos, delegam a escolha aos interessados (...) vinculam os recursos diretamente aos resultados (...) reagem com velocidade às mudanças rápidas...”, enquanto que os governos são burocratizados, monopolizadores, agem em função dos grupos de interesse (e não dos clientes) e distribuem recursos por programas, cuja performance em geral não é avaliada. Mill (1848, p. 399) identificava como causa principal da superioridade do mercado o mesmo fator que Osborne & Gaebler apresentam insistentemente: ...embora uma organização melhor do governo reduzisse de muito a força da objeção contra a simples multiplicação de suas funções, continuaria de pé que em todas as comunidades mais avançadas a maioria das coisas é menos bem feita pela intervenção do governo do que o seria, se as executassem - ou fizessem executar - os indivíduos mais interessados no assunto, caso se lhes desse liberdade de ação. Os motivos dessa verdade são expressos com bastante precisão no dito popular de que as pessoas entendem melhor de suas próprias coisas e de seus próprios interesses, e deles cuidam melhor, do que o faz o governo, ou se pode esperar que o faça. A causa disso, para Say (1803, p. 394), é que:

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O indivíduo sente o valor da coisa que consome. Trata-se, muitas vezes, do resultado penoso de seu suor, de uma longa aplicação e de uma poupança contínua. Pode, assim, medir com facilidade a vantagem que obterá com o consumo e a privação que daí resultará para ele. Um Governo, todavia, não está diretamente interessado na ordem e na economia. Não sente tão vivamente nem de tão perto as inconveniências que redundam da infração de uma e outra. Acrescente-se a isso que o indivíduo encontra estímulo para poupar, não somente em seu próprio interesse, mas também nos sentimentos de seu coração, pois sua economia assegura recursos para os entes que lhe são caros. Um Governo econômico, no entanto, poupa para cidadãos que mal conhece e os recursos que economiza só servirão, talvez, para seus sucessores.

Esta linha de raciocínio é a mesma que acaba levando Osborne & Gaebler a optarem por um governo descentralizado, participativo, parceiro da comunidade. Uma das diferenças na abordagem de Osborne & Gaebler, está no fato de vislumbrarem a possibilidade de o governo tornar-se eficiente. Isto, para os economistas clássicos, parece impossível. Para eles, o governo é um estorvo ao livre mercado, e os recursos que retira das mãos dos indivíduos sob a forma de tributos, um peso que deve ser aliviado ao máximo, através da redução das funções governamentais. É por isso que há uma preocupação muito grande, na Escola Clássica, no sentido de delimitar as áreas em que o governo pode e deve atuar sem perturbar o uso eficiente dos recursos e os direitos individuais. Para Osborne & Gaebler (1993, p. 80), assim como para Mill, “A questão não é público versus privado, mas competição versus monopólio.”Ou seja, o fundamental é assegurar o funcionamento dos mecanismos de mercado, o sistema de laisser-faire. Os autores americanos, porém, defendem uma revolução no modo de governar que, sendo compatível com o mercado, assimile parte das técnicas utilizadas para gerir as ágeis e inovadoras empresas do final do século XX.

Uma vez tornado mais eficiente o modo de governar, uma vez resgatada a capacidade do próprio governo de competir (inconcebível nos clássicos), este pode também se inserir na disputa pela prestação dos cada vez mais variados serviços demandados pela população. Enquanto Mill (1848, p. 283) constatava que Em outros tempos, discutia-se como os governos devem ser constituídos, e segundo que princípios e normas devem exercer sua autoridade; atualmente, pergunta-se quase igualmente a que setores da vida humana esta autoridade tem que estender-se., Osborne & Gaebler (1983, p. 48) aceitam a democracia representativa como resposta para a primeira questão e julgam ter encontrado a resposta adequada à segunda questão: Há certas coisas que as empresas fazem melhor do que o governo, mas o governo faz melhor outras tantas. Assim, por exemplo, o setor público tende a ser melhor no gerenciamento das políticas públicas, na regulamentação das atividades públicas, na manutenção da eqüidade, na prevenção da discriminação ou da exploração de grupos e pessoas, na garantia da continuidade e estabilidade dos serviços, na defesa da coesão social. (...) As empresas tendem a ser melhores nas tarefas econômicas, na inovação, na repetição de experimentos bem sucedidos, na adaptação às mudanças rápidas, no abandono de atividades obsoletas ou inúteis, na execução de tarefas complexas ou técnicas.

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3. Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático. O Estado Oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado do bem-estar, o Estado regulador.

Nosso estudo, até agora, passou pela chamada Administração Pública Patrimonial, caracterizada por representações da burguesia (oligarquia) que se alternavam no poder.

Posteriormente, estudamos o modelo de administração burocrática no Brasil (modelo racional legal), que manifestou-se a partir dos anos 30. Esta década caracterizou-se por uma importante centralização no nível político e econômico, característica de um Estado autoritário que conduziu o início de processo de modernização e industrialização do país.

Estudamos, também, que com o passar do tempo, percebeu-se que a burocracia, se exacerbada em suas características, revela-se um modelo pouco flexível, inadequado em cenários dinâmicos, que exigem agilidade. A partir daí, identificamos diversas tentativas de “desburocratizar” a máquina: a criação do COSB - Comitê de Simplificação da Burocracia, da SEMOR - Secretaria de Modernização da Reforma Administrativa, o Decreto-Lei nº 200 de 1967, o PND - Programa Nacional de Desburocratização e ainda outros de menor vulto que, infelizmente não tiveram o sucesso desejado. Até que em 1995, com a edição do plano diretor, começa a implantação, no Brasil do chamado modelo gerencial, que será tema de nossos estudos a partir de agora.

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Conforme nos narra Fernando Luiz Abrucio, em meados da década de 70, sobretudo a partir da crise do petróleo em 1973 uma grande crise econômica mundial pôs fim a era de prosperidade que se iniciara após a Segunda Guerra Mundial. Era o fim da “era dourada” — na precisa definição de Eric Hobsbawn (HOBSBAWN, 1995) —, período em que não só os países capitalistas desenvolvidos, mas o bloco socialista e parte do Terceiro Mundo alcançaram altíssimas taxas de crescimento. A principal receita para o contínuo sucesso durante trinta anos foi a existência de um amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procurava garantir prosperidade econômica e bem-estar social.

O tipo de Estado que começava a se esfacelar em meio à crise dos anos 70 tinha três dimensões (econômica, social e administrativa), todas interligadas.

Dimensão Econômica — Keynesiana — ativa intervenção estatal na economia, procurava garantir emprego e atuar em setores estratégicos para o desenvolvimento nacional.

Dimensão social — Welfare State ou Estado do Bem-Estar — produção de políticas públicas na área social para garantir as necessidades básicas da população. Em outras palavras, garantia dos direitos sociais. Ex: educação, saúde, habitação)

Dimensão Administrativa — modelo burocrático de Weber —funcionamento interno do Estado — manter a impessoalidade, neutralidade e racionalidade do aparato governamental.

O modelo gerencial, em sua fase inicial, implica em administrar a res-

pública, de forma semelhante ao setor privado, de forma eficiente, com a utilização de ferramentas que consigam maximizar a riqueza do acionista, ou a satisfação do usuário (considerando-se a realidade do serviço público).

Nesse sentido, buscar-se-á a adoção de uma postura mais empresarial, empreendedora, aberta a novas idéias e voltada para o incremento na geração de receitas e no maior controle dos gastos públicos.

O modelo gerencial é mais bem entendido considerando o cenário em que foi concebido: no plano econômico, dada a crise do petróleo na década de 70, esgotaram-se as condições que viabilizavam a manutenção do Welfare State (Estado de Bem-Estar Social), onde prevalecia o entendimento de que cabia ao Estado proporcionar uma gama enorme de serviços à população, respondendo esse por saúde, educação, habitação, etc. A partir daí, começa a ser difundida a idéia de

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Até 1930

A partir 1930

A partir 1995(no Brasil)

devolução ao setor privado daqueles serviços que o Poder Público não tem condições de prestar com eficiência (privatizações), devendo o Estado desenvolver aquilo que cabe intrinsecamente a ele fazer (Diplomacia, Segurança, Fiscalização, etc).

Ou seja, o que propôs, na verdade, foi a quebra de um paradigma, a redefinição do que caberia efetivamente ao Estado fazer e o que deveria ser delegado ao setor privado.

Como referência, é possível citar a obra de Osborne & Gaebler, “Reinventando o Governo”, onde são destacados princípios a serem observados na construção deste modelo, tais como:

1. Formação de parcerias;

2. Foco em resultados;

3. Visão estratégica;

4. Estado catalizador, ao invés de remador;

5. visão compartilhada;

6. Busca da excelência.

Dica: O modelo gerencial (puro, inicial), buscou responder com maior agilidade e eficiência os anseios da sociedade, insatisfeita com os serviços recebidos do setor público. Tal modelo, contudo, representou o início do Managerialism, que, atualmente, congrega ainda, duas correntes: o Consumerism e o Public Service Orientation – PSO.

Se tivermos em mente um continuum, é possível inferir que a administração gerencial evoluiu do Managerialism para o PSO, sem, contudo ser possível afirmar que o PSO representa a versão final da administração gerencial.

As principais diferenças podem ser percebidas no quadro abaixo, proposto por Fernando Luiz Abrúcio, no caderno nº 10 da ENAP:

Modelo gerencial puro Consumerism Public Service Orientation

Economia/Eficiência Efetividade! qualidade Accountability EqüidadeTaxpayers

(contribuintes)Clientes/Consumidores Cidadãos

Esta separação é teórica. Existe um bom

grau de intercâmbio entre elas.

Os modelos não são mutuamente excludentes. Há uma incorporação aspectos positivos de cada teoria, ou seja, uma incorporação de temas.

A preocupação primeira do modelo gerencial, conforme o quadro nos informa, foi o incremento da eficiência, tendo em vista as disfunções do modelo burocrático. Nessa fase, o usuário do serviço público é visto tão somente como o financiador do sistema.

O objetivo é diminuir gastos e aumentar a eficiência governamental.

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No Cansumerism, há o incremento na busca pela qualidade, decorrente da mudança do modo de ver o usuário do serviço, de mero contribuinte para cliente consumidor de serviços públicos. Nesse momento, há uma alteração no foco da organização: a burocracia, que normalmente é auto-referenciada, ou seja, voltada para si mesma, passa a observar com maior cuidado a razão de sua existência: a satisfação de seu consumidor. Com isso, buscar-se-á conhecê-lo, por meio, dentre outras coisas, de pesquisas de opinião e procurar-se-á proporcionar um atendimento diferenciado com vistas ao atendimento de necessidades individualizadas.

Na fase mais recente, o entendimento de que o usuário do serviço deve ser visto como cliente-consumidor perdeu força, principalmente porque a idéia de consumidor poderia levar a um atendimento melhor para alguns e pior para outros, num universo em que todos têm os mesmos direitos. É possível perceber isso quando levamos em consideração que clientes melhores organizados e estruturados teriam mais poder para pleitear mais ou melhores serviços, culminando em prejuízo para os menos estruturados. Por isso, nesta abordagem é preferível o uso do conceito de cidadão, que ao invés de buscar a sua satisfação, estaria voltado para a consecução do bem-comum. Com isso, o que se busca é a eqüidade, ou seja, o tratamento igual a todos os que se encontram em situações equivalentes.

Neste conceito, os cidadãos teriam, além de direitos, obrigações perante à sociedade, tais como a fiscalização da res publica, vindo a cobrar, inclusive, que os maus gestores sejam responsabilizados (accountability) por atos praticados com inobservância da Legislação ou do interesse público.

O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. A avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada.

No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado em bases gerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistência de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea, bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racionallegal ou burocrática. Não se trata simplesmente de descartá-la, mas sim de considerar os aspectos em que está superada, e as características que ainda se mantêm válidas como formas de garantir efetividade à administração pública.

O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz dos serviços sociais oferecidos pelo setor público.

4. Governança e Governabilidade

A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O aiuste fiscal devolve ao

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Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado abandona a estratégia protecionista da substituição de importações. O programa de privatizações reflete a conscientização da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada através das empresas estatais. Através desse programa transfere-se para o setor privado a tarefa da produção que, em princípio, este realiza de forma mais eficiente. Finalmente, através de um programa de publicizacão, transfere-se para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.

Publicizacão significa a descentralização para o setor público não-estataI da execução de serviços que envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica.

Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano; para a democracia, na medida em que promovem cidadãos; e para uma distribuição de renda mais justa, que o mercado é incapaz de garantir, dada a oferta muito superior à demanda de mão-de-obra não-especializada. Como promotor desses serviços o Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade.

Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura.

Capacidade de governo de Estado

Poder para governar

Considerando esta tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão. O governo brasileiro não carece de “governabilidade”, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa.

5. O paradigma do cliente na gestão pública

Tem-se falado bastante a respeito do foco, hoje em dia, não estar mais na organização em si, mas na satisfação do cliente. Para conhecê-lo, faz-se necessário traçarmos seu perfil e ouvirmos sua voz, a fim de definirmos o que realmente tem valor para ele.

Nas empresas privadas, esta preocupação é uma constante; na Xerox, por exemplo, seus executivos dedicam um dia por mês para contato direto com o

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cliente a fim de ouvirem suas reclamações. Dessa forma conseguem saber o que está ou não funcionando dentro de sua empresa, a Matsushita faz a mesma coisa, além de utilizar uma série de outros mecanismos para se ouvir a voz do cliente, tais como pesquisas de opinião, ombudsman e inspetores disfarçados de clientes. Mediante o traçado deste perfil psicológico a empresa descobre a hierarquia de valor para os clientes, estando a empresa mais apta a satisfazer suas necessidades. Essa hierarquia pode ser agrupada em quatro grandes classes, a saber:

• nível básico - o básico que o cliente esperaria ao entrar numa empresa; por exemplo, um ambiente limpo;

• nível esperado - seriam os preços competitivos; o marketing da GOL, por exemplo;

• nível desejável - o whisky servido durante os vôos, além das bebidas que comumente são servidas;

• nível inesperado - é o efeito surpresa; o sorteio de uma outra passagem aérea durante o vôo, por exemplo.

Tais técnicas já são utilizadas no serviço privado há bastante tempo, mas e nos serviços públicos? Infelizmente, ainda não chegamos a esse nível, com um agravante: quando tratamos de serviços privados e o cliente está insatisfeito, tem o direito de mudar de instituição, o que não acontece nos serviços públicos. Em virtude do monopólio do setor públicas em alguns setores poucas opções restam ao cidadão cliente: reclamar ou mobilizar-se, dando origem aos movimentos populares, tais como associações de moradores e amigos. No livro “Reinventando o governo”, algumas condutas são definidas como essenciais para a melhoria do serviço prestado pelo governo:

• O cidadão-cliente deve ser a razão da existência dos órgãos e entidades públicos;

• A realização de parcerias intra-governamentais, com ONGs e com a iniciativa privada, pois trariam vantagens para o setor público, tais como ampliação do acesso aos clientes, à tecnologia e ao capital, diminuição de risco e uso de infra-estruturas compartilhadas.

• Mudança do estilo de liderança; de controlador de resultados para motivador, facilitador.

• Preocupação que se deve ter na interface com o cliente; os aspectos ambiental, interpessoal, procedimental e financeiro merecem atenção especial quando do contato com o cliente;

Tudo isso para que se consiga a fidelidade do cliente, que pode ser entendida como o grau de fidelidade de um cliente a uma empresa ou ao governo, simplesmente pelo fato daquele produto ou serviço ter sido produzido/prestado por aquela entidade.

IMPORTANTE: O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. A avaliação sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à

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capacitação permanente, que já eram características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada.

5.1 GESTÃO PÚBLICA E GESTÃO PRIVADA

Vejamos as principais divergências entre a gestão pública e a gestão privada:

Quanto ao interesse: a gestão pública procurará satisfazer o interesse e bem-estar geral (voltada para o bem público), enquanto a gestão privada procura satisfazer os interesses de determinados indivíduos ou grupos (voltada para o bem privado). Como o governo detém a autoridade suprema, espera-se que resolva todos os conflitos dos particulares, garantido, assim, o bem estar comum.

Quanto aos recursos: A gestão privada lida com recursos próprios ou de investidores, e a pública com recursos gerados pelos contribuintes.

Quanto ao controle: A teoria das proteções especiais; segundo Weber, como os servidores públicos agem em nome do poder público, dispõem, em virtude disse, de um certo poder de coação, independentemente de seu nível hierárquico; essa autoridade, para que não se torne abusiva, necessita de controles, não só de seu chefe, mas também dos colegas, dos subordinados, do povo e do próprio servidor. A esse controle, Weber denominou Teoria de proteções especiais.

Quanto aos objetivos: A gestão pública visa a consecução de seu objetivos em prol do interesse coletivo, sem contudo, buscar lucro em suas atividades. A gestão priva visa o lucro. Vale ressaltar que as organizações públicas que oferecem serviços não exclusivos ao Estado (como empresas públicas, por exemplo), podem auferir lucro. Assim, os empresários são motivados pela busca do lucro, as autoridades governamentais se orientam pelo desejo de serem reeleitas.

As empresas normalmente trabalham em regime de competição; os governos usam habitualmente o sistema de monopólio. No governo, todos os incentivos apontam no sentido de não se cometerem erros. O governo é democrático e aberto; por isso seus movimentos ao mais lentos comparados aos das empresas, cujos administradores podem tomar decisões rapidamente, a portas fechadas.

Quanto à privacidade: As empresas privadas podem desejar não fornecer determinadas informações que julgar necessário, por questões de competição, por exemplo. Na gestão pública, salvo em áreas de segurança do Estado, não pode haver segredos.

Quanto às carreiras e promoções: As carreiras e promoções são mais flexíveis no setor privado, podendo ser revista e reestruturada a qualquer momento de acordo com as necessidades da gestão visando maior satisfação e conseqüentemente maior rentabilidade de seus funcionários, na gestão pública as regras estipuladas para cada órgão devem ser seguidas estritamente.

Quanto à contratação: A gestão privada pode contratar pessoal conforme seu interesse, sendo por escolaridade, por experiência, por capacidade profissional, até pelo famoso “QI” (quem indicou). A gestão pública deve contratar através de concursos (salvo situações especiais de cargos de confiança).

Quanto à estrutura: A administração pública tem sua estrutura mais verticalizada e burocratizada, enquanto a gestão privada tende a ser mais horizontalizada e flexível.

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Adaptações: enquanto na gestão privada o conceito de custo-benefício orienta o processo produtivo, na gestão pública tal conceito não pode ser utilizado em toda sua plenitude, tendo em vista as funções sociais do Estado (alocativa, distributiva, etc.). Assim, nem sempre o mais barato será o melhor para o ente público. Há de ser considerar o papel social do Estado.

Embora as gestões pública e privada possuam muitas diferenças, algumas convergências podem ser percebidas, tais como a necessidade de planejamento, foco no sucesso do cliente e uso de ferramentas de qualidade total, dentre outras.

Segundo Abrucio, a atividade governamental é entendida como algo com uma natureza específica, que não pode ser reduzida ao padrão de atuação do setor privado. Entre as grandes diferenças, a motivação principal dos comandantes do setor público é a reeleição, enquanto os empresários têm como fim último a busca do lucro; os recursos do governo provêm do contribuinte – que exigem a realização de determinados gastos –, e na iniciativa privada os recursos são originados das compras efetuadas pelos clientes; as decisões governamentais são tomadas democraticamente e o empresário decide sozinho ou no máximo com os acionistas da empresa – a portas fechadas; por fim, o objetivo de ambos é diverso, isto é, o governo procura fazer “o bem” e a empresa “fazer dinheiro” (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 21-23).

6. Empreendedorismo governamental

Embora não exista um conceito exato para o termo “empreendedorismo” pode-se antever nessa afirmação que o empreendedorismo é uma estratégia chave para o sucesso de uma empresa, e que envolve a capacidade de mudar e inovar rapidamente. A empresa empreendedora é aquela que consegue olhar além do usual, possuindo habilidade de assumir a direção dos processos de transformação e o redirecionamento de seus recursos.

Governo empreendedor = governo inovador

Ted Gaebler, um dos autores do livro Reinventando o Governo: Como o espírito empreendedor está transformando o Setor Público, juntamente com David Osborne, que influenciou profundamente os Governos de Bill Clinton e do Fernando Henrique Cardoso, em entrevista à revista EXAME chamou a atenção à maneira de injetar competitividade no governo. Disse que o governo precisa tornar-se empreendedor, que precisa também descentralizar a administração, com enfoque na qualidade, em todos os níveis, federal, estadual e local.Ao ser perguntado pela revista EXAME se as administrações públicas podem ser competitivas e gerar lucro, Gaebler responde:“Porque insistimos em pedir aos burocratas que trabalhem a vida inteira usando apenas a metade do cérebro? Uma metade dele sabe que ao assinar o contrato de trabalho, tudo o que o funcionário tem a fazer ao longo dos próximos 40 anos é tratar de gastar direitinho o dinheiro do contribuinte. Mas será que a outra metade do cérebro não poderia ocupar-se com outra questão: como ganhar dinheiro para os cidadãos? Poderia discorrer aqui por cinco dias seguidos e não esgotaria o arsenal de exemplos de como ganhar dinheiro no governo”.

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Governo empreendedor é o que gera receitas (extratributárias) ao invés de simplesmente incorrer em gastos.

Após ser solicitado pela EXAME que ele citasse alguns exemplos que estariam ocorrendo nos Estados Unidos, Gaebler continuou:“O serviço postal americano lançou uma série de selos em homenagem a Elvis Presley, seguindo uma estratégia muito inteligente. Em primeiro lugar, foram lançados cinco selos com imagens de diferentes fases da carreira do cantor, submetidos ao público para que escolhesse os mais bonitos. Apenas dois foram escolhidos e os demais descartados. Em fevereiro deste ano, o correio faturou nada menos que 1,1 bilhão de dólares com esses selos. Uma receita obtida com um serviço que a empresa nem mesmo terá de realizar, uma vez que boa parte dos selos foi comprada por gente que quer guardá-los como lembrança. Estamos despertando para a idéia de que o governo pode ganhar dinheiro. Quando descobrimos que não há problema nisso, veremos que a coisa não tem fim, que as possibilidades são ilimitadas. Um exemplo: em vários Estados Americanos, uma certidão de nascimento custa apenas 9 dólares. Se os pais quiserem uma certidão decorativa, feita em papel especial para colocar na parede, o mesmo serviço sai por 50 dólares. É simplesmente um recurso de marketing para adicionar valor à informação”.

Nesta mesma entrevista, Gaebler destaca ainda que é impossível administrar o governo com um empreendimento, e que o que mais falta aos governos é energia e paixão. Segundo ele, a visão empreendedora implica envolvimento, flexibilidade e senso de propriedade. Isso significa que se deve prestar atenção à coluna de receitas da mesma forma que se observa a coluna dos gastos. Significa prestar atenção aos clientes, aos fornecedores, aos concorrentes e identificar bem quem são eles.

Segundo Granjeiro, o governo empreendedor é o que:

• procura formas eficientes de administrar. • está disposto a abandonar velhos programas e métodos.• é inovador, imaginoso e criativo.• assume riscos.• transforma suas funções em fontes de receita, em vez de pesos sobre o

orçamento.• despreza as alternativas convencionais que se limitam a oferecer serviços

básicos.• trabalha de acordo com o setor privado.• usa noções comerciais sólidas.• privatiza.• cria empresas e operações geradoras de recursos.• orienta-se pelo mercado. Focaliza a avaliação de desempenho das suas

ações.• reconhece o mérito.• faz com que as coisas funcionem e não teme sonhar o grande sonho.• utiliza técnicas de gerenciamento mais inovadoras e eficazes em relação ao

custo.

O governo empreendedor promove a competição e focaliza resultados e não normas de procedimento. A maioria dos governos empreendedores promove a competição entre os que prestam serviços ao público. Eles dão poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades da burocracia para a comunidade. Medem a atuação das suas agências, focalizando não os fatores utilizados, os insumos, mas sim os resultados.

Orienta-se pelos seus objetivos – sua missão – em vez de regras e regulamentos.

Redefinem seus usuários como clientes, oferecendo-lhes opções – entre escolas, programas de treinamento, tipos de moradia.

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Descentralizam a autoridade, promovendo o gerenciamento com participação.

Preferem os mecanismos do mercado às soluções burocráticas. Detêm-se não só no fornecimento de serviço ao público, mas também na catálise de todos os setores – público, privado e voluntário – para a ação conjunta dos problemas da comunidade.

7. Processos participativos de gestão pública

A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que a melhor resposta para tornar melhor um serviço público é chamar a comunidade a participar de sua gestão, seja fiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestação de serviços – constituindo-se numa resposta adequada tanto para a questão da eficiência como para o problema da transparência.

Portanto, a modernização do setor público deve caminhar pari passu com o aumento da accountability.

Mas a reinvenção do governo deve ser realizada ainda garantindo o princípio da eqüidade1. Desta Maneira, a introdução de mecanismos gerenciais, tais como são propostos no livro, não é incompatível com a busca de justiça redistributiva, um conceito que por muito tempo foi abandonado no debate sobre reforma administrativa. Osborne e Gaebler propõem dez princípios básicos para reinventar o governo, listados a seguir:

1 – Competição entre os prestadores de serviço;2 – Poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades à comunidade;3 – Medir a atuação das agências governamentais através dos resultados;4 – Orientar-se por objetivos, e não por regras e regulamentos;5 – Redefinir os usuários como clientes;6 – Atuar na prevenção dos problemas mais do que no tratamento;7 – Priorizar o investimento na produção de recursos, e não em seu gasto;8 – Descentralização da autoridade;9 – Preferir os mecanismos de mercado às soluções burocráticas;10 – Catalisar a ação dos setores público, privado e voluntário.

Não se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta acima, mas de discutir, rapidamente, algumas das idéias do Reinventando o governo. A primeira refere-se ao conceito de governador catalisador, que “navega em vez de remar”. O intuito desse conceito não é tornar o Estado mínimo, mas redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o conceitual privatista, típico do neoliberalismo. “A privatização é uma resposta, não a resposta”, afirmam Osborne e Gaebler.

O sentido do governo catalisador é reformular as relações Estado/mercado e governo/sociedade. Neste sentido, o governo catalisador se aproxima das idéias de

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Governos de mentalidade empreendedora livram-se do velho livro de regulamentos e abandonam as contas. Definem as missões fundamentais e, só então, estabelecem um orçamento e um conjunto de critérios que deixam os funcionários à vontade para perseguir as missões propostas.

Pollitt (1990: 149-150), que conceitualiza a relação pública entre cidadãos e governo como uma parceria e não como uma dependência.

Indo para outra discussão do Reinventando o governo, encontramos um referencial interligado ao anterior, qual seja, o tratamento da população como cliente e como cidadão. Cliente dos serviços públicos, que deseja a melhor qualidade possível dos equipamentos sociais. E cidadão que quer e tem como dever participar das decisões da comunidade, e por isso a descentralização da autoridade é um objetivo fundamental para alcançar esse grau de accountability. Em suma, não há uma antinomia entre os conceitos de cliente e cidadão, eles são complementares, e fazem parte da reinvenção do governo em sua relação com a sociedade.

No que tange à gestão da burocracia, são basicamente dois os instrumentos propostos. O primeiro é a orientação administrativa por missões. A partir dela, o governo pode ser mais flexível, como também torna-se mais fácil a avaliação de cada agência, comparando-se o objetivo inicialmente formulado com o resultado efetivamente alcançado. A orientação por missões, portanto, é um mecanismo que congrega os ideais do Consumerism (flexibilidade) com os da corrente gerencial mais preocupada com a avaliação de resultados.

Entretanto, a discussão em torno da avaliação de resultados na obra de Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo gerencialismo puro. Para os dois autores, a avaliação da eficiência mede o custo do que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 381). Desta maneira, “quando medimos a eficiência, podemos saber quanto nos custa alcançar uma produção determinada; ao medir a efetividade, sabemos se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer com eficiência o que não deveria continuar a ser feito” (IDEM: 381).

Osborne e Gaebler tentam definir a relação entre eficiência e efetividade a partir dos objetivos do governo. E concluem: “Não há dúvida de que o público quer um governo mais eficiente, mas ele deseja ainda mais um governo efetivo” (OSBORNE & GAEBLER, idem: 382).

Há mais dois pontos do Reinventando o governo que gostaria de comentar. Um é a definição da competição como um dos valores fundamentais de um setor público reconstruído. A competição seria uma forma de melhorar a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos serviços públicos pela população. Competição, para os autores, não é um conceito que só tem validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade, serve para acabar com o monopólio – que tanto pode reinar no setor público como no privado – e encorajar a inovação organizacional. Por isso, Osborne e Gaebler afirmam que para resolver os problemas da prestação de serviços públicos, “a questão não é público versus privado, mas competição versus monopólio” (OSBORNE & GAEBLER, idem: 80).

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Cabe uma observação aqui que toca num ponto não resolvido pela idéia de reinventar o governo. Na opinião dos autores, a competição entre os serviços públicos tem que ocorrer mantendo-se o princípio da eqüidade. Há, ano entanto, grande dificuldade para alcançar tal objetivo. A preocupação é louvável, mas de fato Osborne e Gaebler não apresentam uma resposta institucional para o dilema competição ou eqüidade – que quer eles queiram ou não, apresenta-se na realidade como um gigantesco dilema.

Por fim, uma das questões mais instigantes levantadas pelo Reinventado o governo é o peculiar conceito de planejamento estratégico elaborado pelos autores. Na literatura internacional, o planejamento estratégico – ou a lógica da estratégia, nos termos de Crozier (1992) – refere-se à possibilidade mais flexível de gestão frente às constantes mudanças do mundo contemporâneo.

Portanto, é uma visão de mais curto prazo. Para Osborne e Gaebler, contudo, o planejamento estratégico procura antecipar o futuro, prevendo tendências de mais longo prazo.

Mas a antecipação de tendências futuras não pode ser uma atividade confinada à burocracia. O planejamento estratégico tem que envolver a sociedade e ser incorporado à cultura dos funcionários. Para Osborne e Gaebler, não é o planejamento estratégico que importa, mas sim o pensamento estratégico e a conduta estratégica.“O elemento importante não é o plano, mas sim, a atividade do planejamento. Ao criar consenso em torno de uma determinada visão de futuro, a organização ou a comunidade promovem em todos os seus membros uma percepção comum a alcançar” (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 256).

Conselhos de gestão

No artigo 67 da Lei Complementar Federal nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), verificamos a previsão legal de criação dos Conselhos de Gestão.

O artigo nos descreve que o acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas do Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade, visando a:

I – harmonização e coordenação entre os entes da Federação;

II – disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal;

III – adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais simples para os pequenos Municípios, bem como outros, necessários ao controle social;

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Encoraja inovação Acaba monopólio

IV – divulgação de análises, estudos e diagnósticos.

O conselho instituirá formas de premiação e reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas da referida Lei Complementar.

Os conselhos de gestão representam uma conquista do processo de democratização vivido pelo Brasil em sua história recente. Com uma formação que prevê a participação de representantes dos vários segmentos sociais, os conselhos se tornaram mecanismos de controle, planejamento e implementação de políticas públicas, em campos como a saúde, a assistência social e a área que envolve crianças e adolescentes.

Atualmente, os conselhos assumem uma importância crescente como núcleos de participação da população, principalmente dos setores excluídos, que dessa forma buscam interferir nas decisões governamentais, em nível federal, estadual e municipal.

7.1 Orçamento participativo

O Orçamento Participativo é uma forma de permitir que cidadãos participem da elaboração do orçamento. De forma democrática, as pessoas são convidadas a dar opiniões sobre a definição de prioridades (obras e serviços mais importantes). Por exemplo, o povo, diretamente, pode participar da decisão de se construir ou uma praça ou uma escola pública; adiar a construção de uma ponte para concluir a construção de um hospital. Enfim, é uma forma de permitir ao cidadão participar da vida pública.

Essa participação pode ocorrer durante a fase de elaboração do Orçamento, quando o projeto de lei está sendo preparado na Prefeitura ou no Governo do Estado. A participação pode acontecer também em audiências públicas, realizadas nas Câmaras Municipais ou Assembléias Legislativas, quando os cidadãos são convidados a conhecer, em detalhe, o orçamento que está sendo elaborado, e opinar sobre ele.

Ter o Orçamento Participativo como um dos mecanismos de planejamento das ações de governo é transformar a cidade a partir da visão de quem realmente entende dela: a população.O OP realiza encontro para pensar o dia-a-dia e decidir o que deve ser feito pela Prefeitura para melhorar a qualidade de vida nas comunidades. Ele pode ser organizado em dois momentos (como ocorre em alguns municípios): o Ciclo Preparatório e o Ciclo Deliberativo. No primeiro, acontecem reuniões, chamadas de assembléias, que explicam o que é o OP e preparam as pessoas para a segunda etapa. O ciclo deliberativo é o momento de propor as principais obras e serviços que serão realizados em cada canto da cidade.O que é pensado e decidido nas assembléias é o que será prioridade para a Prefeitura.

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Quando a administração de uma cidade decide planejar os gastos com o povo, nasce o Orçamento Participativo (OP).

O Orçamento Participativo é uma forma pública de poder, não estatal, mas civil. É através do Orçamento Participativo que o cidadão pode participar do poder municipal e decidir sobre o conjunto do orçamento. Isso significa maior democracia, pois o governo passa a ser exercido pela população.

8. REENGENHARIA x QUALIDADE TOTAL

O que é Reengenharia? Reengenharia é a análise e a conseqüente mudança de processos para a obtenção de melhores resultados. E isso é bom, mas também pode ser ruim, porque muitas empresas caíram e caem na armadilha de usar a reengenharia para alterar drasticamente coisas que não precisavam ser alteradas.

Um exemplo disso é a história das “pulgas do século 21”. Certo dia duas pulgas estavam conversando e então uma comentou com a

outra: - Sabe qual é o nosso problemas? Nós não voamos, só sabemos saltar. Daí, nossa chance de sobreviver quando somos percebidas pelo cachorro é zero. É por isso que existem muito mais moscas do que pulgas no mundo: moscas voam. E elas contrataram uma mosca como consultora, e entraram num programa de reengenharia de vôo e saíram voando. Passando algum tempo, a primeira mosca falou para a outra: - Quer saber? Voar não é o suficiente, porque ficamos grudadas ao corpo do cachorro e nosso tempo de reação é bem menor do que a velocidade da coçada dele. Temos de prender a fazer como as abelhas, que sugam o néctar e levantam vôo rapidamente. E elas contrataram o serviço de consultoria de uma abelha, que lhes ensinou a técnica de chega-suga-voa. Funcionou, mas não resolveu. A primeira pulga explicou porque: - Nossa bolsa para armazenar sangue é pequena, por isso temos de ficar muito tempo sugando. Escapar, a gente até escapa, mas não estamos nos alimentando direito. Temos que aprender como os pernilongos fazem para se alimentar com aquela rapidez. E um pernilongo lhes prestou uma consultoria para incrementar o tamanho do abdômen. Resolvido, mas por poucos minutos. Como tinham ficado maiores, a aproximação delas era facilmente percebida pelo cachorro, e elas eram espantadas antes mesmo de pousar. Foi ai que encontraram uma saltitante pulguinha: - Ué, vocês estão enormes! Fizeram plástica? - Não, reengenharia. Agora somos pulgas adaptadas aos desafios do século 21. Voamos, picamos e podemos armazenar mais alimento. - E por que é que estão com cara de famintas? - Isso é temporário. Já estamos fazendo consultoria com um morcego, que vai nos ensinar a técnica do radar. E você? - Ah, eu vou bem, obrigada. Forte e sacudida. Era verdade. A pulguinha estava viçosa e bem alimentada, mas as pulgonas não quiseram dar a pata a torcer: - Mas você não esta preocupada com o futuro? Não pensou em uma reengenharia? - Quem disse que não? Contratei uma lesma como consultora. - Hã? O que lesmas têm a ver com pulgas? - Tudo. Eu tinha o mesmo problema que vocês duas,mas em vez de dizer para a lesma o eu queria, deixei que ela avaliasse a situação e me sugerisse a melhor solução. E ela passou três dias ali, quietinha, só observando o cachorro. E então me deu o diagnóstico: “Você não precisa de uma reengenharia radical para ser mais eficiente. Muitas vezes, a ‘grande mudança’ é uma simples questão de reposicionamento”. - E isso quer dizer o que? - O que a lesma me sugeriu fazer: “Não mude nada. Apenas sente no cocuruto do cachorro. É o único lugar que a pata dele não alcança”.

A reengenharia não se confunde com a racionalização do trabalho, nem com a organização e métodos, e muito menos com a simplificação de tarefas. Nem a reorganização em nível de cargos e tarefas, de órgãos como divisões ou departamentos. A reengenharia é inovação. Não é remendo, nem correção, nem adaptação, não é também reestruturação da empresa ou o chamado downsizing. Não tem nada a ver com a estrutura organizacional, reorganização ou nivelamento da estrutura. Os problemas com que a reengenharia lida são ligados à estrutura dos processos e não à estrutura organizacional. Pode acontecer que o resultado de reengenharia faça desabar uma estrutura organizacional, ou reduzir alguns níveis hierárquicos inflacionados, ou mesmo fazer desaparecer divisões ou departamentos inteiros. Mas este não é o objetivo básico, e sim quase sempre uma conseqüência natural da reengenharia. Reengenharia nada mais é do que a análise e a conseqüente mudança de processos para a obtenção de melhores resultados. Nada mais!

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Referências Bibliográficas CHAMPY, James. Reengenharia da gerencia:O Mandado da Nova Liderança. Rio de Janeiro: 1994. HAMMER M. CHAMPY J. Reengenharia: Revolucionando a Empresa. Rio de Janeiro: Campus,1994. MORRIS, Daniel; BRADON, Joel. Reengenharia: Reestruturando a sua Empresa, São Paulo, Makron Books, 1994

8.1 O QUE É QUALIDADE TOTAL?Nós conceituamos Qualidade Total como a condição que tem uma empresa

em satisfazer clientes, consumidores, fornecedores, funcionários e a sociedade em geral melhor do que a concorrência, obter maior participação no mercado, aprimorar a produtividade dos seus processos e funcionários e aumentar a lucratividade.

Na Qualidade Total, existe uma metodologia chamada Kaizen, que foi desenvolvida pela Toyota na década de 60, que apresenta para todo e qualquer tipo de empresa, uma visão de melhora contínua, com perseguição aos desperdícios, eliminação de atividades que não agregam valor, movimentos desnecessários e perdas.

QUALIDADE significa reavaliação de processos, criação de ferramentas de controle (matéria prima, métodos de produção, capacitação de colaboradores, métodos eficientes de acompanhamento e postura reativa). É um conjunto de características que precisam ser uma busca constante da empresa, não apenas um "período" .

Num mercado cada vez mais exigente, com a concorrência mais acirrada e com a evolução tecnológica, é imprescindível que as empresas (ou empresários) compreendam que as ferramentas administrativas são extremamente importantes e os processos tem como objetivo, apenas uma coisa "SATISFAZER OS CLIENTES". Esse é o verdadeiro objetivo de qualquer método administrativo ou ferramenta empregada na corporação. E mais que isso, deve-se assimilar a idéia de que os clientes nunca estarão totalmente satisfeitos, daí a necessidade dos processos serem entendidos como parte do dia-a-dia, ferramentas para que se chegue o mais perto possível da "QUALIDADE TOTAL".

UMA COMPARAÇÃO – QUALIDADE TOTAL x REENGENHARIA

A REENGENHARIA é um método de gestão empresarial que pretende incorporar de forma consciente e intencional as vantagens trazidas pela tecnologia da informação. Pretende assim romper com que está estabelecido na administração do trabalho e que é fruto das experiências da revolução industrial. Tanto a Reengenharia como a Qualidade Total são herdeiras diretas da Administração Científica de Taylor.

As estruturas tradicionais sufocam a inovação e a criatividade. A rigidez, a insensibilidade, a falta de foco no usuário, uma obsessão com a atividade ao invés do resultado, a paralisia burocrática, a falta de inovações são marcantes na estrutura tradicional de administração das Unidades de Informação, o que as torna inoperantes.

O mundo de Adam Smith é um paradigma do passado. Atualmente as atividades orientadas para a realização de tarefas são obsoletas. Hoje é necessário organizar as práticas de trabalho em torno de processos que possuam saídas de valor para o usuário do sistema.

A Reengenharia é a utilização da tecnologia objetivando modificar fundamentalmente a forma como se conduz um sistema, e não simplesmente fazê-lo funcionar de modo mais rápido. Este talvez seja o maior problema verificado com a automação dos sistemas. De um modo geral;, simplesmente se automatiza os sistemas vigentes, sem questioná-los com a profundidade necessária.

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Contudo, temos que nos lembrar que a Reengenharia não se propõe a aperfeiçoar ou otimizar atividades administrativas, mas sim a orientar uma reorganização radical dos processos administrativos para a obtenção de ganhos nos indicadores de desempenho (custo, qualidade, serviços e resultados).

A Reengenharia se alicerça em um reprojeto radical dos processos administrativos, e praticamente exige a quebra das regras antigas. Ela não trata de consertar nada, e não é um artifício que promete melhorar a qualidade do produto ou serviço oferecido pelas Unidades de Informação. A Reengenharia é basicamente um começar de novo.

Em contraponto, temos a Qualidade Total que tem um aspecto menos radical e que pode ser apresentada como uma decorrência das técnicas de busca pela excelência utilizadas ao longo do tempo, de forma não organizada.

Os programas de Qualidade Total têm como concepção fundamental a participação maciça dos níveis operacionais, as ações de curto prazo e os objetivos incrementais. O que importa é que a atividade seja bem feita, de acordo com as especificações e com os procedimentos estabelecidos. Ao contrário, a Reengenharia deve ser implementada de modo “top-down”, e o que importa é “o que fazer”, com um desenho radicalmente novo do trabalho.

Isto implica, basicamente, que, se pensamos em processo, estamos nos voltando aos métodos de Reengenharia, pois ela trata basicamente de começar de novo. Todavia, se nossa preocupação está voltada para o aperfeiçoamento de atividades, estamos então nos referindo aos métodos de Qualidade Total, ou ao programa de TQM (Total Quality Management), sobretudo sobre a ótica clássica que conceitua a qualidade total como sendo a mobilização total dos recursos humanos para a qualidade.

Basicamente, a meta da Qualidade Total é sempre um delta acima do estágio em que nos encontramos, e isto denota claramente o processo de melhoria contínua, com a qual convivemos desde o aparecimento da raça humana.

Principais Diferenças

• Reengenharia busca mudanças radicais e ganhos ambiciosos. TQM busca mudanças incrementais;

• TQM parte do processo tal como ele é. Reengenharia parte de uma folha em branco;

• Reengenharia é implantada top to down. TQM tende a ser mais participativa;• TQM tenta minimizar variações. Reengenharia localiza fontes de variação

para criar mudanças.

Similaridades• Ambas vêem os processos como unidade de análise;• Tanto TQM quanto Reengenharia exigem medições;• As duas abordagens implicam e necessitam de mudanças significativas de

comportamento.

O quadro apresentado abaixo ilustra as diferenças básicas entre Qualidade Total e a Reengenharia e ajudam a orientar a escolha da melhor alternativa.

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Ganhos da integração

• Maior orientação para resultados da Reengenharia compensaria a fraqueza do TQM nesse aspecto;

• Maior apoio da alta gerência à Reengenharia poderia ser capitalizado;• Experiência e conhecimento dos profissionais de TQM em relação à análise e

medição de processos poderiam ser utilizados;• Ferramentas de TQM seriam úteis para entender e melhorar processos

existentes no curto prazo;• O trabalho de estabilização dos processos - via TQM - poderia ser feito após

as mudanças radicais. Via Reengenharia, ao contrário, o trabalho é sempre difícil e sacrificante. Requer que os níveis hierárquicos gerenciais substituam as antigas práticas, com as quais existe o hábito, por outras, muitas vezes, completamente novas. Certamente, não se trata de uma tarefa que possa ser realizada através apenas de conferências motivadoras ou cartazes atraentes.

Alguns pesquisadores consideram a Reengenharia uma “adversária” da Qualidade Total. Isto ocorre, porque a Reengenharia prega mudanças radicais nos processos e atitudes de uma determinada empresa. Já a Qualidade Total, defende a melhoria dos processos em curso, sem precisar mudá-los, mas sim, aperfeiçoá-los.

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Se formos tomar o tempo como parâmetro, a Reengenharia poderá repercutir resultados mais satisfatórios, pois na Qualidade Total, as alterações são mais lentas e graduais. Por outro lado, o financeiro, o custo de um projeto de Qualidade Total é menor do que o da Reengenharia.

Nada em administração é absoluto ou completo em si. Kanban, ISO, Just-in-Time, 5 s e outros diversos termos empregados quando se fala em qualidade, devem sempre ser compreendidos como um conjunto de ferramentas, cabendo ao administrador, determinar qual delas será aplicada, em qual momento, com qual periodicidade, quantas vezes...

É importante verificar em que medida a mentalidade imposta pelo processo de Reengenharia não entra em contradição direta com os processos de melhoria contínua. Talvez estejam aí algumas das causas da problemática das resistências humanas anteriormente apontadas, tendo em vista que o processo de melhoria contínua dá o empowerment ao saber do operário, reforçando os sentimentos dos funcionários de serem úteis e contribuírem ativamente no processo de produção. Por outro lado a Reengenharia visa impor aos funcionários uma filosofia de trabalho estabelecida pelo topo da hierarquia e que questiona muitas vezes o saber do operário.

A principal ferramenta usada pela Qualidade é o Controle Estatístico, onde se pode auferir as não-conformidades, a satisfação do Cliente, etc. Na Reengenharia a principal ferramenta é a Tecnologia da Informação. Claro que, de uma forma menos radical, pode ser possível se fazer Reengenharia sem Tecnologia da Informação. No entanto, pelo relato de vários autores, mostra-se que normalmente, trata-se de simplificação/otimização de processos ou reestruturação organizacional, onde um processo totalmente inexpressivo e sem nenhum impacto significativo na performance da empresa é inovado.

ATENÇÃO.....SEGUE UMA OUTRA VISÃO DOS CONCEITOS DE QUALIDADE E REENGENHARIA

8.2 Qualidade: A busca da excelência

As abordagens para definição da Qualidade:Transcendente - “Qualidade não é uma idéia ou uma coisa concreta, mas uma terceira entidade independente das duas... embora não se possa definir qualidade, sabe-se o que ela é.” (Robert M. Pirsig, 1974)Baseada no produto - “Diferenças de qualidade correspondem a diferenças de quantidade de algum atributo ou ingrediente desejado.” (Lawrence Abott, 1955)Baseada no usuário - “Qualidade é adequação ao uso.” (J. M. Juran, 1974)Baseada na produção - “Qualidade quer dizer conformidade com as exigências.” (Philip B. Crosby, 1979)Baseada no valor - “Qualidade quer dizer o melhor para certas condições do cliente. Essas condições são: o verdadeiro uso e, o preço de venda do produto.” (Armand V. Feigenbaum, 1961)

Principais especialistas em programas de melhoria da qualidade:1° Juran - A abordagem projeto a projeto2° Feigenbaum - A abordagem sistêmica3° O método Deming4° Crosby - A prevenção de defeitos5° Ishikawa - Controle da qualidade amplo empresarial

Conceitos básicos:O próximo é seu cliente: Este conceito , também contribui para melhorar o relacionamento humano.

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Padrões: Pode-se dizer que o padrão é um compromisso documentado e aprovado pelo responsável, utilizado em comum e repetidas vezes, para ser útil e benéfico para todas as pessoas envolvidas.Dimensões da qualidade: qualidade; custo; entrega; moral e segurança.TQC: Pode-se dizer que o TQC é uma prática de “gerenciamento científico por toda empresa, gerenciamento este centralizado na qualidade com o objetivo de assegurar a satisfação dos clientes”. O TQC inclui:desenvolvimento de produtos e serviços;produtividade;garantia de qualidade;manutenção;segurança;marketing.

pessoal; sub-contratados;controle de custos; assistência técnica;prazos de entrega;planejamento e vendas.

Método Gerencial PDCAConceito: O gerenciamento e controle de processos é feito pelo ciclo PDCA, que abrange a manutenção e melhoria das rotinas.

Ciclo: P (Planejar) = - Definir as metas (O que e quanto fazer?) - Estabelecer os métodos - padronização(Como?)D (Fazer) = - Educar e Treinar (Manual de treinamento) - Executar a tarefa conforme padrão (Coletando dados)C (Verificar) = - Comparar os dados coletados com as metas estabelecidas (Itens de controle), caso OK D e caso ñ Ok AA (Ação) = - Agir corretivamente para eliminar os desvios

Reengenharia: A reengenharia talvez seja a mais dramática e, por isso mesmo, a mais discutida de todas as ferramentas postas à disposição dos gerentes. James Champy e Michael Hammer foram os responsáveis pela formulação de suas bases conceituais.

OrigensA reengenharia surgiu como uma espécie de antídoto para a graves crise

que, nesta virada de século, colocava em risco a sobrevivência das empresas. Crise? Champy e Hammer (1994) apontavam-na como uma crise de modelo; ou seja, o parâmetro adotado no passado, que garantia sucesso às empresas, havia falido, vítima de inúmeros fatores. Esse modelo era o que se sustentava no princípio da divisão do trabalho.

O ideal de lucratividade do passado revelou suas limitações ao transformar-se em metodologia contraprodutiva a emperrar os objetivos organizacionais. Três são os fatores apontados por Champy e Hammer (1994) como determimantes na disseminação dessas realidade:

• Clientes diferentes - relação consumidor/vendedor teve seu pólo de controle invertido;

• Concorrência acirrada - muitas empresas atuarem no mesmo ramo de negócio, competindo com ferocidade pelos consumidores; e

• Mudanças - ditadas num ritmo muito superior à qualquer outra época de nossa história.

Gonçalves e Dreyfuss (1995), analisando tais forças, concluem que essas são variáveis fora do controle da organização. A possibilidade, assim, de conformar tais circunstâncias à empresa não é algo viável. É absolutamente imperativo que a empresa repense sua atuação.

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ConceitoDe maneira geral reengenharia é "começar de novo", ou seja, esquecer o

que existe, abandonar os procedimentos consagrados de uma empresa e criar novos. É a ferramenta do " papel em branco".Davenport (1994) conceitua como a combinação de uma estrutura para a realização do trabalho, preocupando-se com resultados visíveis e drásticos, envolvendo um distanciamento do processo a fim de que se indague qual seu objetivo geral, para, em seguida, aplicar uma mudança criativa e radical em que se obtenham melhorias de grande vulto na forma pela qual esse objetivo á alcançado.

Champy e Hammer (1994) definiram-na como o repensar fundamental e a reestruturação dos processo empresariais que visam atingir drásticas melhorias em indicadores críticos e contemporâneos de desempenho, tais como custos, qualidade, atendimento e velocidade.

As 4 palavras-chave dos diversos conceitos:Fundamental - a reengenharia é o repensar fundamental. Em vez de perseguir concorrentes, as organizações devem criar as regras, os níveis de concorrência.Radical - porque se trata de uma metodologia que procura ir à raiz dos problemas, evitando, dessa forma, a introdução de mudanças superficiais ou a convivência com aquilo que já existia.Drástica - a reengenharia não pretende melhorias marginais ou em pequenas quantidades.Processos - a palavra-chave da reengenharia. Revela o principal objetivo de um esforço de reengenharia. A ferramenta preocupa-se justamente com os processos organizacionais, porque sobre eles repousa sua finalidade. Processo? Conjunto de uma ou mais atividades, com uma ou mais espécies de entrada, que cria valor para os clientes.

Características dos processos que passam por Reengenharia• Fundem-se várias atividades de um processo ou mais;• Os trabalhadores tomam decisões;• As etapas do processo são realizadas em uma ordem natural;• Os processos adquirem múltiplas versões, isto é, servem a várias

necessidades de diferentes clientes;• O trabalho é realizado onde faz sentido;• Verificações e controles são reduzidos;• Erros são reduzidos pela eliminação dos muitos pontos de encontro entre os

processos organizacionais; e• Descentralizar soma-se a centralizar.

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