CAPITULO I

ADMINISTRACION

1. INTRODUCCION

El derecho admini strativo estudia la administrac i6n d el Estado d e Guatemala 0 administraci6n publica. El estudio comprende las funciones administrativas , la legislaci6n y el derecho. Las fun ciones administrativas, se refiere a planificaci6n, organizaci6n, liderazgo y control administrativo; la legislaci6n, se refiere a toda c1ase de normas juridicas que tengan relaci6n con la administraci6n publica: Constituci6n, Decretos, Acuerd os y Reg1amentos ; y el derecho, se refi ere al derecho general encabezado pOI' el derecho civil y a los derechos especializados encabezados pOI' el derecho administrativo.

2. GENERALIDADES

Las personas individuales al trabajar en la administraci6n publica ejecutan las funciones administrativas, basandose en 1a 1egislaci6n y e1 derecho. La administ raci6n requiere de cierta organizaci6n y esta, es la ordenaci6n sistematica de las pe rso nas individ ua1es que, a traves de la ejecuci6n de las fun ciones administ rativas, alcanza n obj etivos, metas y resultados, ajustandose a 1a ley y a1 de recho. Las personas individua1es se conocen con e1 nombre de funcionario y empleado publico.

Lo ideal e s que las funciones se ejecuten con eficiencia, eficacia y efectivida d. La ejiciencia, equiva1e a los esfuerzos, medios, recursos e insumos que los funeionari os y empleados publieos, deben uti1izar en e1 trabajo. Norma1mente se trabaja con eseasez de reeursos e insumos; con eseasez de personal, dinero y equipos ... pero si hay eficieneia, es faeil obtener

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mas y mejores resultados, administrando la escasez, el menor esfuerzo y la multiplicacion de los medios disponibles. La eficiencia minimiza los costos.

La ejicacia , equiva le a los resultados. La eficiencia tambien produce resultados pero la eficacia produce el resultado previsto y mas de 10 previsto. La ejectividad, equivale a realizar las tareas y los trabajos can puntualidad, tomando en cuenta horarios, obstaculos, adversidades y problemas de cualquier naturaleza, aplicando la voluntad apoyada en un sf se puede, sostenible.

Las funciones adm inistrativas influyen en el exito de la administracion publica. La planificaci6 n, es definir las metas de la orga nizacion, trazar una estrategia para conseguirlas, elaborar planes y programas de trabajo y coo rdin ar todas las ac tividades. Planifica r es ver hacia el futuro. La o r g a n izaci6 n, es disefiar la estructura de la organizacion, determinar los trabajos a realizar, decidir quien los debe realizar, como se agrupan los t rabajos , quien reporta a quien y donde se toman las decisiones. EI liderazgo , es dirigir y coordinar a las personas que trabajan en la organizacion. El control, es monitorear el desempefio de la organizacion , evitar errores, co rregir deficiencias, enderezar el curso hacia las metas y detectar problemas .

3. ADMINISTRACION: CIENCIA Y ARTE

La ad ministracion publica igual que toda administracion, es ciencia y es arte; es ciencia, sustentada en principios elaborados a traves de la investigacion y es arte, sustentado en la habilidad de las personas. Un juncionario teorico podra dominar la administracion/ ciencia por haber estudiado teoria y a un aSl, ser mal administrador al ca recer del arte necesario. Un juncionario practico dotado de habilidades puede ser buen administrador sin conocer la teoria cientifica. La union de la teoria Cciencia) y la habilidad Carte), produce el buen administrador.

4. ROLES ADMINISTRATIVOS

En la administracion, el funcionario publico juega un rol 0 un papel. Henry Mintzberg agrupo los roles a los papeles (los comportamientos) que normalmente asume un funcionario en el trabajo:

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Roles Interpersonales. Rol de rep resentante, si el funcionario desempeiia funciones ceremoniales y simb6licas de tipo legal y social; por ejemplo: representante de la organizaci6n publica ante las autoridades administrativas y judiciales; firmante de solicitudes y donante de diplomas en nombre de la organizaci6n. Rol de !ider. cuando el funcionario se

ubica a la cabeza de los empleados, dicta normas disciplinarias, motiva el trabajo, contrata y entrena personal. Rol de enlace, si el funcionario, gracias al co ntac to co n lo s trabaj ado res, ob ti ene informaci6n dentro de la orga nizaci6n; por ejemplo, la informaci6n que Ie suministra el jefe de personal.

Roles de decision. Rol de empresario, si el funcionario inicia y supervisa nuevos proyectos para mejorar el desempeiio de la organizaci6n. Rol de manejador de problemas, si el funcionario aplica medidas correctivas para resolver situaciones no previstas . Rol de asignador de recursos , si el funcionario as igna a las partes de la organizaci6n, recursos , equip os y dinero . Rol de negociador, si el funcionario discute y negocia con otras orga nizaciones, buscando ventajas para su organizaci6n.

Roles de informacion. Rol de monitoreo, si el funcionario obtiene informaci6n, afuera de su propia organizaci6n , por medio de entrevistas, lecturas, informes 0 investigaciones, co n la fin alidad de enterarse de 10 que hacen otros funcionarios y adopta medidas . Rol comunicador, si el funcionario transmit e y dis emina la informaci6n obtenida a traves del monitoreo, al personal de la organizaci6n. Rol de portavoz, si el funcionario transmite informaci6 n afuera de su organizaci6n, sobre los objetivos, politicas, acciones, planes y res ultados de su organizaci6n.

5. TEORIA Y PRACTICA: DIFERENTES

La teoria enseiia que los funcionarios y empleados publicos deben planificar a largo y corto plazo, observando principios , motivando empleados, previendo el cambio, manejando conflictos. Sin embargo, en la practica, lo s funcionarios y empleados publicos administran de acuerdo con su expe riencia y criterio personal, atendiendo presiones del ambiente que los l'odea, basandose en el "sentido com un". Por 10 expuesto se dice que entre la teoria y la practica existe cierto divorcio 0 separaci6n.

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6. CULTURA DE LA ORGANIZACION

Las organizaciones publicas, individualmente poseen su propia cultura, equivalente a la personalidad de la persona humana. La historia de cada organizaci6n forma su propia cultura y esta, establece las bases del comportamiento de los funcionarios y empleados publicos. La cultura equivale a la descripci6n de la organizaci6n publica. Esta descripci6n permite distinguir entre una y otra organizaci6n. La descripci6n comprende las siguientes caracteristicas:

1. Autonomia individual. Esta autonomia se refiere al grado alto 0

baj o de iniciativa que en la orga ni zaci6n ejercit an fun ciona ri os y empleados. La iniciativa se mide de acuerdo con La oportunidad de asumir responsabilidades y la toma de decisiones para el efecto de tomar decisiones por cuenta propia.

2. Reglamentaci6n. La reglamentaci6n se refiere al grado alto 0 bajo en que se utiliza n reglas, 6rdenes y sup ervis i6n directa, en el co ntrol y vigil a ncia del comportamiento de los empleados.

3. Apoyo moral. EI apoyo moral se refiere al grado alto 0 bajo de apoyo y cordialidad que recibe n los empleados 0 subordinados de parte de sus j efes.

4. Identificaci6n. La identificaci6n se refiere al grado alto 0 bajo de identificac i6n de los empleados con la organizaci6n , mas que con su grupo de t rabajo y profesi6n.

5. Recompensa. La recompensa se refiere al grado alto 0 bajo de premio o beneficio, que puede consistir en ascensos e incrementos salariales, de acuerdo con el desempefio 0 productividad del empleado.

6. Tolerancia al conflicto . Esta se refiere al grado alto 0 bajo de confl icto del trabajador con los compafieros de trabajo y su disposici6n a ser honesto y tolerante ante las diferencias.

7. Toleran cia a l riesgo. La tolerancia al riesgo se refiere al grado alto 0

bajo del estimulo que recibe el empleado por sus iniciativas co n afan innovador, asumiendo riesgos .

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Las caracteristicas se -mantienen est abIes en el tiempo y se comprueban por medio de encuestas y otro tipo de mediciones.

La historia y los valores de la organizaci6n, son parte de la personalidad. Cada organizacion cuenta con historia y valores propios. La historia se forma a traves de la acumulacion de experiencias. Muchas cosas se hacen "des de antes, en tal forma " porque asi se alcanzo el exito. McDonald's, utiliza "una forma" de seIVir hamburguesas, exitosa en todas partes. Los valores fijan ideas de 10 correcto y 10 incorrecto en cada orga nizacion. El traje form al, por eje mplo , define la forma correcta de es tar en el trabajo y el rechazo "al chisme" utilizado como medio de informac ion en otras partes, define la conducta directa de critica y autocritica, en cada organizacion.

El medio ambiente general y especifico, tambien es parte de la personalidad. Cada organizacion se rod ea de un determinado media ambiente, que se define como el conjunto de instituciones y fuerzas externas que influyen y afectan el desempefio de la organizacion.

El medio ambiente general, ubicado en 10 externo de la organizacion, se forma con las condiciones economicas, politicas, sociales y tecnologicas. Las condiciones economicas. se refieren a la inflacion, la deflacion, los intereses bancarios, la disponibilidad y escasez de productos e insumos, la capacidad de los consumidores de comprar los productos y pagar impuestos ... Por 10 tanto, la organizacion debe estar en capacidad de predecir las condiciones economicas futuras. Las condiciones sociales. se refieren a valores, costumbres y gustos que en la sociedad cambian constantemente. Este cambio obliga a que toda organizacion este al tanto de los cambios, a efecto de poder decidir sobre sus propios cambios y adaptaciones. Las modas introducen cambios. La jornada (mica de trabajo introdujo cambios en las organizaciones publicas. Las condiciones politicas, se refieren a la estabilidad del Gobierno, la democracia, el respeto a los derechos humanos y la paz. La inestabilidad, constituye un factor negativo. Esta situacion obliga a que la organizacion este atenta a los cambios politicos del pais y los pueda pronosticar con la debida anticipacion. Las condiciones tecnologicas, se refieren a la tecnologia. La organizacion esta obligada a con tar con tecnologia moderna y con su apoyo, mantener indices altos de competividad, eficiencia y eficacia. La tecnologia, comprende el disefio de oficinas y ambientes y la definicion de los equipos de informatica.

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EI medio ambiente especifico, directamente se relacionado con la organizacion, 10 integran proveedores de insumos, clientes y compradores, co mpetidores , oficinas gub ernativas y grupos d e pres ion pllblica . Proveedores, son los que suministran materiales y equipos, financian y otorgan trabajo a la organizaci6n. El capital necesario se localiza en bancos, financieras y aseguradoras, que se constituyen en proveedores. Los funcionarios publicos deben buscar proveedores que suministren cantidad y calidad de productos, a precios justos. El funcionario publico corre menor riesgo, S1 en lugar de uno, cuenta con varios proveedores. El proveedor unico, ejerce mayor influencia sobre el funcionario. Clientes y compradores, son quienes absorben, consumen y utilizan 10 que produce la organizaci6n. Las organizaciones publicas producen servicios que aprovechan los particulares y otras organizaciones publicas y privadas, por su condici6n de clientes, compradores y beneficiarios. Competidores, son quienes compiten con la organizaci6n. En cierto sentido, los monopolios encaran competidores. Las empresas de camiones compiten con el monopolio del ferrocarril. Cada organizaci6n debe tener en cuenta a sus competidores, directos e indirectos. Un servicio publico estatal puede ser "competencia" del servicio publico en manos del sector privado. Lo expuesto obliga a controlar las politicas y los procedimientos de los competidores , con el fin de introducir cambios y adaptaciones que necesite la organizaci6n. EI Gobierno del Estado. No requiere definicion pero influye e impacta en toda organizaci6n, por medio de la emisi6n de leyes, reglamentos , acuerdos y resoluciones. Una nueva legislacion sobre impuestos , puede causar gran impacto en todas las organizaciones. El Gobierno, cuenta con oficinas que realizan investigaciones sobre impuestos , que reciben declaraciones de bienes , archivan antecedentes policiacos y controlan el precio de los productos ; que es tablecen cargas, requisitos y limitaciones a las organizaciones, en general. El Gobierno puede imponer limitaciones y el funcionario debe estar al tanto de las mismas. Grupos de presion, son aquellos grupos organizados en asociaciones, sindicatos, comites, ONGs, sociedad civil, mesas de dialogo 0 en cualquier otra forma . Estos gr upos, formulan planteamientos e influyen en las decisiones de la organizacion publica , de manera que su funcionamiento y actuaci6n, se debe tener presente, se debe tomar en cuenta y se debe dialogar con sus lideres, buscando acuerdos . En Guatemala, los sindicatos, asociaciones gremiales, ONGs y la Comunidad Internacional, constituyen grupos de presion. Los indigenas, integrados en diversas organizaciones, constituyen grupos de presion y su creciente participacion e influencia, obliga a escuchar sus planteamientos. Los grupos de presion atentan contra la

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constitucionalidad, la legalidad y el orden juridico, si proponen proyectos legales para resolver problemas economicos y sociales, sin respetar el orden constitucional. En los ultimos anos, estos grupos han generado una legis lacion para lela a la Constitucion Politica, inconstitucional. El buen funcionario publico, se anticipa a los conflictos manteniendo buenas relaciones, haciendo concesiones y celebrando acuerdos favorables con los grupos de presion.

7. MANEJO DELAMBIENTE

Las organizaciones publicas dependen del medio ambiente. El funcionario publico es ta obliga a dominar el medio ambiente. Tan pronto conozca "su medio ambiente", debe trazar la es trategia para manejar, red ucir y controlar la dependencia e influencia del mismo. La estrategia a seguir se define tomando en cuenta las siguientes situaciones:

1. Prevision en cuanto a los insumos y productos. En cuanto a los insumos , el funcionario y el empleado, debe proteger a su organizacion contra el med io ambiente: almacenando materia prima 0 repuestos , reclutando n uevos empleados 0 entrenando empleados. Esta proteccion se puede comparar con el servicio periodico a un automovil, que obliga al cambio de aceite, filtros, candelas y platinos, que tambien puede obligar a comprar es tos productos para almacenarlos, con la finalidad de contar con futuras existencias. En cuanto a los productos, el funcionario y empleado, en su ramo, puede almacenar producto terminado: "para vender en otro tiempo", en epoca de escasez. La administracion publica se previene del medio ambiente, planificando la adquisicion de insumos, actuando como organizacion unica , para el efecto de contar con existencias de papeleria y repuestos de bajo costo, en periodos largos, en respuesta ala inflacion y la escasez.

2 . Controlar el impacto de las fluctuaciones del medio ambiente. Las organizaciones publicas deben dar respuesta en momentos de gran demanda , en "las horas pico" 0 en los "meses buenos" y los "meses malos". Las horas, los dias y los meses de gran demanda de servicio, se controlan organizando al personal para el efecto de ofrecer atencion rapid a y efectiva . "Las colas" para el pago de impuestos, por ejemplo, se controlan con mas ventanillas de recaudacion y con personal que oriente y examine la papeleria antes de llegar a la ventanilla. Algo hay que hacer para lograr la efectividad .

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3. Prediccion de los cambios en el medio ambiente. Las organizaciones publicas deben anticiparse a cualquier situacion, si conocen los cambios que se produciran en el medio ambiente, si acuden a la investigacion. El funcionario publico que tiene conocimiento de la devaluacion de la moneda "tiempo antes de que se produzca", se adelanta tomando medidas que sean de beneficio a su propia organizacion.

4. Racionamiento de productos y servicios. Las organizaciones publicas acuden al racionamiento en casos de escasez, alza de precios y exceso de demanda. Los terremotos, desastres e inundaciones, obligan al racionamiento. La demanda de inscripciones, obliga a los institutos de secundaria a racionalizar la admision. El correo estatal y el correo privado, racionalizan su servicio en Navidad, dando prioridad a la correspondencia urgente y necesaria. Las empresas municipales de agua, racionalizan el consumo de agua potable durante el verano.

5. La contratacion de insumos y productos. Las organizaciones publicas controlan el medio ambiente, por medio de contrataciones futuras y directas, exclusivas. Por ejemplo, la administracion agricola puede contratar la compraventa de maiz para los proximos cinco alios, asegunlndose contar con producto suficiente para controlar los precios y la venta al publico. Las organizaciones publicas, pueden contra tar con las universidades la capacitacion de personal que posteriormente es contratado con la calidad de personal especializado.

6. La cooptaci6n. Cooptacion es to mar a lideres de los grupos adversos a la organizacion publica, con el fin de ubicarlos en puestos ejecutivos 0

directivos de la organizacion publica, captando del medio ambiente: criticos, censores y enemigos. La administracion publica guatemalteca, en los ultimos alios, utiliza la cooptacion con exito, nombrando 0 eligiendo para cargos 0 puestos publicos, a "severos criticos" 0 "enemigos de la administraci6n publica". Asi, se coopto a dirigentes civiles, obreros, campesinos e indigenas, que en los cargos 0 puestos publicos modifican su conducta contra la administracion y guardan silencio compartiendo responsabilidades con el Gobierno.

7. La fusion. Es la union de dos 0 mas organizaciones para actuar conjuntamente. Gracias a la fusion, una organizacion puede resolver "sus problemas" y cumplir diversos fines: fijar precios, repartir territorios, absorver perdidas y celebrar convenios de produccion. La fusion carece

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de sentido si no busca la realizaci6n del bien comun 0 interes publico. La asociaci6n de municipalidades, es una forma de fusi6n, en que cada municipalidad conserva su organizaci6n y da aportes para fines comunes.

8. La publicidad. Las organizaciones publicas utilizan la publicidad en la promoci6n de las bondades de la administraci6n a su cargo 0 de los productos, servicios y bienes que administran. Robbins, cita el caso de la aspirina que contiene 10 mismo, independientemente de su marca, pero gracias a la publicidad, Bayer vende mas "la aspirina pura" supuestamente, superior a la que venden sus competidores. El Ministerio de Finanzas se vale de la publicidad para estimular el pago de impuestos.

8. CRITERIOS SOBRE ADMINISTRACION

La administraci6n se define por medio de criterios cientificos y juridicos. Este libro da importancia a tres criterios relacionados con el derecho: practico y empirico, etico y juridico.

Criterio practico 0 empirico La base de este criterio es la practica administrativa. EI funcionario practico y experimentado administra de acuerdo con "su practica y experiencia", sin que tome en cuenta la teoria ylos principios que considera innecesarios.

Ademas, administra basandose en antecedentes y precedentes, que deciden 10 que hara en el presente y en el futuro. Con los antecedentes y los precedentes el empirico formula generalizaciones que aplica en toda situaci6n. Las cosas se hacen en cierta forma y dificilmente se haran de otra forma ... y si se hacen con error, el error sera repetido, sin darse cuenta. El error es la desventaja del criterio practico y empirico. En la administraci6n publica guatemalteca, abunda el empirismo. Los practicos y los empiricos casi siempre hacen carrera y hacen la historia de la administraci6n publica guatemalteca. El ejemplo de mayor importancia del empirismo en Guatemala, son las piramides de Tikal del Peten. En edificaci6n hubo repetici6n de tare as y ordenaci6n de la gente, que se atribuye a un empirico ... lQuien di6 las 6rdenes de trabajo? lQuien dirigi6 los trabajos? lQuien seleccion6 las piedras y quien asegur6 suficiente cantidad y existencia para ejecutar las obras?

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El criterio practico y empirico se relaciona con la experiencia. La experiencia proviene de los alios de trabajo y puede moldearse con la capacitacion que transforma al practico y experimentado en una persona teorica capacitada, incrementando su efectividad. El funcionario y empleado sin experiencia, tambien puede ser capacitado. La experiencia tambien puede trasmitirse a traves de la enselianza. Un profesor universitario puede trasladar a sus alumnos la experiencia de muchos alios, ahorrandoles tiempo de experiencias. No obstante 10 valioso de la experiencia, en Guatemala se menosprecia y este menosprecio, equivale a un error muy costoso. En la practica, la supresion de la experiencia equivale a la perdida de los cerebros de la administracion.

El criterio de que "el viejo no sirve" en los alios 1986-1990, fundamento el despido del personal con 15 alios de experiencia y 40 alios de edad. Los empresarios privados que asumieron los principales cargos de la administracion publica, otorgaron las gerencias a personas de 25 alios. Las personas de 40 alios fueron indemnizadas por estar en "edad de retiro", en lugar aprovechar su fuerza laboral. Actualmente se esta revalorando la experiencia como un factor decisivo para administrar con efectividad, tanto asi, que se diselian programas de capacitacion para la gente de 60 alios que a pesar de su edad, goza de capacidad fisica y mental.

Criterio etico Este criterio afirma que las actividades y decisiones administrativas, deben fundamentarse en normas eticas 0 morales. El funcionario y empleado debe tener un grado de etica. Este grado puede ser alto 0 bajo. Si el grado es bajo, el problema de la etica es grave e irresoluble. El grado alto se alcanza por distintos medios: contrataciones de personal de buenos antecedentes; capacitacion y profesionalizacion de jefes y subalternos; control administrativo por medio del visto bueno, supervision, auditorias, revisiones e informes periodicos y si fana el control, aplicacion de medidas disciplinarias : llamados de atencion, suspension de labores y despidos.

En la administracion publica guatemalteca, el problema viene de lejos. En el capitulo III de este libro, en las eta pas de desarrollo de la administracion publica, se afirma que durante la Colonia se vendian los empleos y que los nombramientos se emitian basandose en el trafico de infiuencias, sin tomar en cuenta los meritos y la experiencia.

La mentalidad y la conducta del guatemalteco, complica el problema . Esta

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mentalidad y conducta, se ex plica en el siguiente caso. Un Abogado pregunta al Director de Asuntos Juridicos del Ministerio de Finanzas, Licenciado Fernando Barillas Monzon, si el economista Gonzalez puede devolver Q 10 mil que tomo de la Caja de Aduanas a su cargo "para satisfacer una necesidad personal" pues "otras veces ha tornado dinero y 10 ha devuelto, no ha robado". El Director responde con dos preguntas: "domar dinero ajeno es delito? y devolverlo 2.borra el delito?". "No" dijo el Abogado, entonces, Ie dice Barillas "prepare la den uncia penal". Se presento la denuncia y los empleados se enteraron de que to mar dinero ajeno es delito y produce: desempleo y carcel. En los Ministerios se actua en otra forma: las denuncias no se presentan , si el trabajador presenta su renuncia y con ella, renuncia al pago de sus prestaciones. Esta "renuncia" 2.ayuda a mejorar el grado de etica de la administracion pllblica?

Los particulares afirman que los cargos publicos "enriquecen" e "incrementan la riqueza personal" del funcionario y del empleado. Si actua con honradez, no se enriquece pero a cambio, es duramente criticado y calificado de "tonto" y "poco inteligente", por dejar pasar "la oportunidad".

El funcionario y empleado practica 10 que se conoce como la doble moral. Esta consiste en justificar los hechos, basandose en que el fin justifica los medios. El funcionario publico condena los crimenes y los robos de las maras, por ejemplo, pero justifica los crimenes y los robos que se atribuyen ala policia durante la requisa de los centros penales.

El grado bajo de la etica, genera desconfianza. EI grado alto, genera confianza. La desconfianza se basa en la corrupcion y esta, da lugar al doble discurso del funcionario y del empleado que califica y descalifica los hechos, segun convenga a sus intereses personales politicos. La confianza se basa en la honradez e imparcialidad del funcionario y del empleado, que actua de acuerdo con el interes publico.

Las normas y principios eticos se practican por costumbre y se adquieren a traves de la enseiianza religiosa 0 se aprenden en la familia y la escuela, transmitidos de padres a hijos y de maestros a estudiantes. Las normas y los principios eticos, contienen postulados eticos que se aplican en todas las actividades, verbigracia, el respeto a la dignidad de los trabajadores, el deber de dar a cada cual 10 que Ie corresponde, la conviccion de que las actividades productivas persiguen el bien comun, la idea de orgullo por el buen servicio, el precio justo para mantener relaciones de convivencia entre

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las personas, la lealtad en el trabajo y la efectividad en las tareas diarias. Un~s cuantos postulados que influyen en la prestaci6n del trabajo publico, basado en el servicio a los particulares y la cooperaci6n entre funcionarios y empleados, eliminando la idea de lucro, que origina e impulsa la corru pci6n administrativa.

Las normas y principios eticos, se transmiten oralmente y por escrito. Oralmente, por la palabra, el consejo y el ejemplo. Por escrito, por medio de manuales, catalogos, c6digos de etica, c6digos de conducta empresarial y c6digos laborales. Los c6digos de etica, establecen las reglas del negocio y del ejercicio profesional.

El Decalogo del Notario Guatemalteco, establece normas eticas del ejercicio profesional que por analogia se aplican al quehacer administrativo. El Decalogo dice: honra tu ministerio; abstente, si la mas leve duda opaca la transparencia de tu actuaci6n; rinde culto a la verdad; obra con prudencia; estudia con pasi6n; asesora con lealtad; inspirate en la equidad; cifiete a la ley; ejerce con dignidad; recuerda que tu misi6n es: evitar contienda entre los hombres.

Koontz/O'Donnell/Weihrich, en el libro "Administraci6n", resaltan la naturaleza voluntaria de los c6digos de etica de las empresas privadas norteamericanas. Asi, el C6digo de profesionales de la contabilidad, regula la conducta competitiva de sus miembros. Igualmente, el C6digo de Etica Profesional del Colegio de Abogados de Guatemala, contiene normas sobre la formaci6n de la clientela y la publicidad, la relaci6n del Abogado con los tribunales y demas autoridades, la relaci6n del Abogado con sus clientes, el cobro de honorarios, las relaciones del Abogado con sus colegas, la competencia desleal y los actos contra el prestigio de la profesi6n. EI C6digo contiene una secci6n de normas generales, que se pueden adaptar a la administraci6n publica guatemalteca: 1. El abogado [el funcionario y empleado publico] debe ser un servidor de la justicia y un colaborador de su administraci6n. 2. Debe guardar el secreto profesional, 10 cual constituye un deber y un derecho para el Abogado [y tambien para el funcionario y empleado publico]. 3. El Abogado [el funcionario y empleado publico] debe actuar con honradez y buena fe. 4. Salvo el caso de nombramiento de oficio, el Abogado tiene absoluta libertad de aceptar o rechazar los asuntos en que se solicite su patrocinio, sin necesidad de manifestar los motivos de su resoluci6n. El Abogado [el funcionario y empleado publico] no debe hacerse cargo de asuntos sino cuando tenga

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libertad moral para dirigirlos. 5. El Abogado [el funcionario y empleado publico] debe abstenerse del empleo de recursos y formalidades legales no necesarias que se traduzcan en una gesti6n puramente dilatoria que entorpezca injustamente el normal desarrollo del procedimiento. 6. La profesi6n [la funci6n publica] de Abogado [de funcionario y empleado publico] impone la obligaci6n de defender [de asistir] gratuitamente a los pobres. 7. El Abogado tiene derecho a hacerse cargo de la defensa de un acusado, cualquiera que sea su opini6n personal sobre la culpabilidad de este. 8. El objeto primordial de toda acusaci6n es conseguir que se haga justicia y no la necesaria condenaci6n del reo [del administrado 0

particular]. 9. El Abogado no debe publicar escritos de un litigio subjudice [de un expediente] ni discutirlo en publicaciones, salvo para rectificar, cuando la justicia 0 la moral 10 demanden.

Koontz/O'Donnell/Weihrich, afirman que los administradores [0 los funcionarios y empleados publicos] que realmente estan convencidos de que deben operar y operan eticamente, pueden hacer muchas cosas, por ejemplo, establecer politicas claras y hacerlas cumplir; ejercer fuertes presiones sobre subordinados y superiores; asumir una posici6n de lideres entre sus iguales y persuadirlos a seguir las normas eticas; y sobre todo, cultivar el caracter necesario para defender sus principios.

Responsabilidad La responsabilidad y etica, guardan estrecha relaci6n. Los funcionarios y empleados publicos y privados que se dedican a la administraci6n, encaran tres responsabilidades: 1. La eficiencia en el uso de los recursos para producir bienes y servicios y satisfacer necesidades generales. El mal uso de los medios y equip os, el desperdicio de esfuerzos, el no esfuerzo 0 la perdida de tiempo, afecta los resultados y equivale a una conducta contra ria a la etica. 2. Alcanzar objetivos sin imponer restricciones a los legitimos derechos e intereses de cualquier persona. Los funcionarios y empleados, cuando dicen que el fin justifica los medios y que los resultados deben obtenerse atropellando, aparte de crear malestar contra la administraci6n publica 0 privada, asumen una conducta contraria a la etica, especificamente cuando toman decisiones politicas sin observar normas eticas. 3. Observar de palabra y de hecho las normas eticas de la sociedad. Los funcionarios y empleados publicos, no deben limitarse a pregonar conductas eticas, sino que deben hacerlas realidad. En la administraci6n se puede decir publicamente una cosa y en 10 privado hacer otra, contraria a la moral 0 la etica. Esta forma de actuar es el fundamento de la no-

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credibilidad de la conducta de los funcionarios y empleados publicos y privados.

Responsabilidad social La responsabilidad social se plantea por medio de interrogantes: ('En que medida se utilizan los recursos de cada organizaci6n para alcanzar sus metas sociales? ('Es valida actuar pensando "que el negocio es el negocio"? ('Se trabaja en la administraci6n con la idea de que importa hacer el trabajo sin preocuparse por los resultados? (.Que responsabilidad corresponde a los empresarios/transportistas por contaminar el medio ambiente de la ciudad capital, con el humo negro de las camionetas y camiones? ('Seran irresponsables los propietarios de las fabricas, al permitir la contaminaci6n de la atm6sfera con el humo y las aguas con los deshechos? dncurre en responsabilidad el empresario que hace valer el interes privado sobre el interes social 0 bien com un? ('Seran irresponsables los funcionarios publicos y privados que corrompen a las trabajadoras de la administraci6n publica y privada, seduciendolas a cambio de conservar el empleo y ascensos? ('Seran irresponsables los particulares que ofrecen dinero a funcionarios y empleados publicos y estos, cuando exigen el dinero para agilizar los tramites 0 resolver favorablemente? ('Es irresponsable el Estado de Guatemala que no paga indemnizaci6n por danos y perjuicios, causados por funcionarios y empleados? ('Existe alguna responsabilidad por obtener comisiones valiendose del puesto de funcionario y empleado del Gobierno, cuando se adjudican cont ratos a parientes y amigos? ('Existe algu na responsabilidad del empresario privado que ofrece comisiones a funcionarios y e mpl eados publicos? La respuesta comun a la s interrogantes, afirmativa 0 negativa, conduce a la afirmaci6n de que en todos los casos, existe responsabilidad social y que su comprobaci6n, obliga a la reparaci6n de danos y perjuicios y si esto no es posible, indenmizar adecuadamente de conformidad con la ley.

La responsabilidad se relaciona con los valores sociales. Al respecto, Keith Davis afirma: quien pretenda ir mas alIa de 10 permitido por la ley, por la tecnica y las reglas econ6micas, falta a su responsabilidad. ('Se podra "ir mas alla de la ley" en los casos en que de por medio este la realizaci6n del bien comun 0 interes publico? Para "ir mas alIa" se requiere la motivaci6n juridica. Algunos autores sostienen la existencia de la responsabilidad social, otros la niegan; pero como sea, ningun funcionario publico 0 privado, puede y debe hacer sin pensar en el bienestar de la sociedad. EI que piense "en su bienestar particular", actua contra la etica.

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Corrupci6n administrativa

La corrupcion administrativa es un fenomeno etico, social y economico, que involucra a funcionarios y empleados del Estado y de las empresas privadas, igual que a los particulares. Sobre la corrupcion se dice mucho y pocos la definen adecuadamente. La corrupcion se identifica con dos hechos: recibir dinero a ca mbio de favore s y robar bienes y recursos publicos. EI 29 de marzo de 1996, en la ciudad de Caracas se firmo la Convencion Interamericana Contra la Corrupcion. En el 2001, el Gobierno de Guatemala dio aprobacion al proyecto de "Ley contra la Corrupcion". El Foro Nacional contra la Corrupcion que organizo OEA y Universidad Rafael Landivar, divulgo el concepto de Harvard Josephs Nay: "corrupcion es una conducta que se desvia de las obligaciones de orden publico normales, debido a intereses personales [familiares 0 de allegados] 0 beneficios monetarios 0 de orden social; 0 que viola normas respecto al uso de cierto tipo de influencias con fines personales". Este co ncepto incluye conductas como el cohecho [utilizacion de gratificac iones con el fin de influenciar el juicio de una perso na de cierta j erarquia] , el nepotismo [eleccion por vfnculos familia res y no por meritos personales] y la malversacion de fondos publicos [apropiacion ilicita por particulares de recurs os publicos]. La definicion y la erradicacion de la corrupcion son cuestiones diferentes. En Guatemala, es dificil erradicar la corrupcion, dado el indice alto de corrupcion administrativa.

Para encontrar alguna solucion se debe formular alguna propuesta. EI Aboga do por su profesion , por ejemplo , co noce de cerca los actos de co rrupcion y los pued e denunciar ante el Minis terio Publico, la Procuraduria de Derechos Humanos, la Policia Nac ional Civil y los tribunales de justicia, igual los particulares. Pero, en Guatemala no hay denuncias, por temor a la represalia. EI temor eleva la corrupcion a la cat ego ria de impunidad administrativa permanente. Las victim as, normalmente, guardan silencio. La propuesta de leyes contra la corrupcion, es una propuesta inutil y poco intelige nte: las leyes no res uelve n por s f mismas , ningun problema soc ial yeco nomico.

En e l tern a de la corrupcion. se pl anl ea el soborno. El Banco Mundi a l, que financia pro yectos publicos. afi rmo en un Diagnoslico sobre Guatemala, que e l "Estado" subsiste caplurado por e l crimen organi zado y los sobornos pri vados. Segun el Banco Mundial , la ac tividad empresarial se basa en e l soborno a jueces. alcaldes y diputados. El 80 % de las

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actividades empresariales pueden desarrollarse si en general, se soborna a las autoridades judiciales, Consejos de Desarrollo, autoridades municipales, comisiones de alto nivel y superintendencias , funcionarios de la Presidencia, Secretarias de la Presidencia y Ministerios de Estado, diputados y Banco de Guiatemala. Segun el Diagn6stico, empresarios, jefes de hogar y organizaciones de la sociedad civil, opinan que el s istema de justicia es manipulado y se desenvuelve entre sobornos. En concreto, el sistema de justicia es manipulado por los poderes paralelos, las presiones econ6micas, las decisiones politicas del Gobierno y no merece confianza. Finalmente, 12 de cada 100 empresarios, pagan sobornos para obtener licencias 0 permisos, y uno de cada seis, paga para asegurar contratos publicos.

Para obtener un se rvicio , los empresarios pagan sobornos a la Policfa Nacional Civil. Inspecci6n de Vehiculos. Puertos marftimos, Juzgados y Aduanas, Municipal idades y Registro General de la Propiedad. Los sobornos se conocen con el nombre popular de "mordidas" y para resolver este engranaje de la corrupci6n, el Banco Mundial recomienda hacer reformas institucionales de raiz, aparte de sefialar que la corrupci6n. es la causa de la pobreza de paises como Guatemala. Por 10 tanto, la corrupci6n es un problema etico, cultural yecon6mico.

Vinculado al tema de la corrupci6n, Figura el conflicto de intereses. EI peri6dico "EI lnformador por la Transparencia" del 8 de agosto del 2004, en la p. 2. define el conflicto de intere ses en los siguientes terminos: "En un primer momento, para entender que es un conflicto de intereses , es preciso aclarar cuales pueden ser las similitudes y diferencias de este fen6meno con la corrupci6n. Si bien los casos de conflicto de intereses, con frecuencia se relacionan con la idea de corrupci6n, se distinguen de las formas basicas de corrupci6n, como el soborno ... En general, la simil itud esencial consiste en que ambos fen6menos se entienden como e l beneficio del interes privado en desmedro del interes comun. No obstante , para que suceda un acto de corrupci6n. se requiere que interactuen por 10 menos dos actores, el corruptor y el corrupto; por el contrario, un caso de conflicto de intereses, no requiere de otra persona intercambiando dinero con un funcionario publico para comprar su decision ... Todas las definiciones sobre conflicto de intereses tienen part icularidades propias, pero todas coinciden en comprender el conflicto de intereses en el marco de la relaci6n dicot6mica entre 10 publico y 10 privado, en la medida en que el fen6meno tiene lugar cuando un funcionario tiene intereses privados que contradicen y contravienen los intereses publico s propios e inherentes a s u cargo, creando un escenario de suscept ibilidad en favor de 10 personal yen desmedro de 10 colectivo, del interes publico". EI concepto se comprende mejor acudiendo a un ejemplo hipotetico: un empresario de las comunicaciones asume el Ministerio de Comunicaciones de su pais. En este caso, existe una c lara situaci6n de confl icto de intereses potenciales, pues el sujeto enfrentarfa sus intereses particulares con lo s publicos, pudiendo beneficiar a su empresa mediante las decisiones que el cargo mismo Ie confiere. EI empresario/funcionario, no necesita de otra persona para beneficiarse de 10 publico y puede tomar decisiones que 10 beneficien en 10 personal, aun sin cometer ilegalidades formales 0 aparentes.

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EI Organismo Ejecutivo intento resolver el probl ema de la corrupcion y para e l efec to dicto el Acuerdo Gubernativo 197-2004, en el que se fij aron las "Normas de Etica del Organismo Ejecutivo" para funcion arios, empleados y asesores de l Organi smo Ejecutivo. EI quinto cons iderando de l Acuerdo, e l unico que parece re lac ionarse con la etica, enumero una seri e de princ ipios que deben cons iderarse base de la gestion publ ica: probidad. res po nsabilidad, honesti dad, lea ltad, so lidaridad, transpare nci a, integrid ad , di sc rec ion, rec titud , imp a rc ia lid a d , ve rac id ad. a u s te rid ad , acce s ibili da d, di s po nibilid ad . descentra li zac ion . ce leridad, diligencia, disciplina, efi c iencia, eficaci a, calidad, respeto, prude nc ia, deco ro y honradez: ... 25 princ ipios qu e pretendi ero n consolidar una gestion pub lica etic a. EI Acuerdo no es tabl ece el s ignifi cado de cada princ ipio, de manera que cada quien 10 puede establecer, seg un Ie convenga. i,Cual es e l s ignificado y a lcance de cada "princ ipi o"? i.Todos tienen que ver con etica? i,Cua l no y por que? i. EI Ac uerdo habra fomentado la etica? i,Habra fo mentado la corrupc ion? Salta a la vista que e l Gobi erno de Guatem ala adopta la posic ion de resolver los probl emas dictando leyes. EI Gobierno fundament a su co nduc ta en la c ultura de la leyes . La rea li dad de la co rrupc ion , qu e en Gu atemala alcanza e levados ni veles. comprueba que las leyes son inoperantes para resolver es te y o tros prob lemas.

Criterio juridico

Este criterio afirm a que las actividades y decisiones administrativas, se fundam entan en la ley y el derecho . Ley y derecho, unidos , establece n principios y normas generales, obligatorias , id6neas y estables, que se co nvierten en formula ideal, para consolidar soluciones de estricto derecho.

El criterio juridico, nada tiene que ver con el legalismo. Este ultimo se identifica con el excesivo apego a la ley y por tal circunstancia, excluye la aplicaci6n del derecho, y conduce a la discrecionalidad y uso de la fu erza . Ellegalismo respalda la arbitrariedad y atenta contra la justicia y el bien comun e impide la satisfacci6n de necesidades sociales y econ6micas. El legalismo, propicia y favorece soluciones de hecho. La legalidad, que no debe confundirse con legalismo , basada en un concepto de flexibilidad, parte de la aplicaci6n de la ley y abarca la aplicaci6n del derecho con la fin alidad de enriquece r la legislaci6n .

La administraci6n publica guatemalteca, dominada por la discrecionalidad y el uso de la coacci6n y la fuerza, cuenta con funcionarios y empleados que imponen metodos y criterios personales, sin someterse a la ley y al d erecho . Actua n di screc ionalmente, cumpli endo fin es politi cos y personales, gracias a las deficiencias de la ley. En el cuadro anterior, el Abogado asume un rol de primerisima importancia, puesto que las

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deficiencias de la ley, debe y puede cubrirlas el derecho, gracias al trabajo de interpretacion juridica. Hay casos en que la ley existe, pero su aplicacion produce efectos no deseados, capaces de generar daiios irreparables.

El Abogado, entonces, asume el papel de consejero en cuanto a la aplicacion de la ley, de acuerdo con su texto, pero tambien puede aconsejar la omision de algun requisito, presupuesto 0 procedimiento, cuando el fin ultimo es el bienestar publico 0 el bien comun. El Abogado debe en todo caso, motivar su criterio. Sin motivacion, no hay razon ni argumento valido para apartarse de la ley. El Abogado debe, en todo caso, apartarse del abuso de poder y la corrupcion administrativa. La motivacion al final de cuentas, busca y localiza soluciones de estricto derecho.

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