Agenda Reforme Javne Uprave u Crnoj Gori Za 2010-2014. ”Aurum”

NACRT

VLADA CRNE GORE

AGENDA REFORME JAVNE UPRAVE

U CRNOJ GORI ZA 2010-2014. AURUM

Podgorica, 2010. godina

P R E D G O V O R

U cilju analize stanja i funkcionisanja dravne uprave i lokalne samouprave, preduzimanja mjera i ostvarenja utvrenih zadataka, te daljeg napretka i razvoja procesa reforme dravne uprave i samouprave, Vlada Crne Gore je, 5. novembra 2009. godine, razmotrila i usvojila Informaciju o sprovoenju reforme dravne uprave, a 12. novembra 2009. godine, Informaciju o sprovoenju reforme lokalne samouprave. Tim povodom, utvrene su konkretne mjere i zadaci tekue primjene propisa, aktivnosti koje treba intenzivirati na planu jaanja administrativnih kapaciteta, posebno na planu procesa evropskih integracija i nain realizacije preuzetih obaveza iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju i prateih dokumenata. Zakljucima donijetim povodom usvajanja ovih informacija, Vlada je zaduila nadlene organe da pripreme Akcioni plan za reformu dravne uprave i Program reforme lokalne samouprave.

U decembru 2009. godine, Vlada je obrazovala Struni tim za reformu javne uprave u Crnoj Gori za period 2010-2013. godine. Zadatak Strunog tima je da, do kraja II kvartala 2010, pripremi Agendu daljeg razvoja reforme javne uprave i dostavi je Vladi na usvajanje. Struni tim je blagovremeno pripremio Radni tekst agende upravne reforme. Strateka osnova aktivnosti koje treba preduzeti u narednom periodu reforme dravne uprave i lokalne samouprave, utvrena Agendom upravne reforme, fokusirana je na:

- odgovarajuu reviziju i dalji razvoj normativnih rjeenje u ovoj oblasti, u cilju obezbjeenja to vieg nivoa i odgovarajuu inkorporacija zajednikih principa evropskog administrativnog prostora

- strukturno prilagoavanje sistema u organizacionom i funkcionalnom aspektu - pojednostavljivanje upravnih postupaka - izgradnju kvalitetnog i dobro obuenog slubenikog sastava - dalji razvoj odrivog i realnog sistema javnih finansija - dostizanje vieg nivoa i dalji razvoj primjene e-uprave - jaanje koordinacije politika i - uspostavljanje efikasnih mehanizama insitucionalne podrke, monitoringa i evaluacije

samog procesa reforme. Ciljani efekti ovakvog pristupa usmjereni su na smanjenje birokratskog pristupa u radu

organa javne uprave, kreiranje boljeg okruenja za razvoj privatnog sektora, privlaenje direktnih stranih investicija i uspostavljanje efektivnog, efikasnog i ekonominog sistema javne uprave u Crnoj Gori.

U okviru dosadanjih konsultativnih procesa, Radni tekst agende upravne reforme analizirali su eksperati SIGMA/OECD organizacije i UNDP-a. S tim u vezi, 26. marta 2010. godine, u Budvi je odrana radionica na kojoj su, pored lanova Strunog tima, uestvovali i eksperti SIGMA/OECD organizacije i UNDP-a. Tom prilikom, raspravljano je o poboljanju teksta Agende i definisanju daljih aktivnosti Strunog tima.

Krajem aprila, tekst Nacrta agende reforme javne uprave dostavljen je nadlenim ministarstvima i Sekretarijatu za zakonodavstvo radi davanja miljenja, na osnovu kojih je inoviran i okonana prva faza utvrivanja teksta Agende.

Nacrt agende reforme javne uprave dostvljen je Vladi na razmatranje i usvajanje u cilju potvrivanja stratekih pravaca Vlade definisanih Agendom. Nakon usvajanja, Struni tim za reformu javne uprave pristupie pripremi Akcionog plana, kojim e se definisati konkretne reformske aktivnosti, nosioci, rokovi i sredstva potrebna za realizaciju. Nakon vladine procedure, Nacrt agende stavie se na javnu raspravu i, na osnovu predloga i sugestija koji e se iznijeti tokom trajanja rasprave, pripremiti konaan tekst predloga agende reforme javne uprave.

2

I. UVOD II. OSVRT NA DOSADANJA REFORMSKA DOSTIGNUA III. ANALIZA AKTUELNOG STANJA I PRAVCI DALJIH AKTIVNOSTI 1. Dravna uprava 1.1. Pravni okvir 1.2. Organizacija sistema dravne uprave 1.3. Unutranja organizacija i sistematizacija organa dravne uprave 2. Lokalna samouprava 2.1. Koncept lokalne samouprave u Crnoj Gori 2.1.1. Jednostepenost lokalne samouprave 2.1.2. Monotipski koncept lokalne samouprave 2.1.3. Sistem opte nadlenosti omnibus sistem 2.2. Prioritetne aktivnosti 2.2.1. Razvoj odrivog sistema finansiranja lokalne samouprave 2.2.2. Razvoj lokalnog komunalnog sistema 2.2.3. Razvoj meuoptinske saradnje 2.2.4. Kreiranje i puna implementacija lokalnih planova ekonom. razvoja 2.2.5. Razvoj i upravljanje ljudskim resursima na lokalnom nivou 3. Javne slube i agencije 3.1. Uvodne napomene 3.2. Postojee stanje u Crnoj Gori u ovoj oblasti 3.3. Pravci buduih aktivnosti 4. Javne finansije 4.1. Dosadanje reformske aktivnosti 4.2. Stanje javnih finansija i mjere 4.3. Budue reformske aktivnosti 5. Slubeniki sistem 5.1. Prijem kadra 5.2. Obrazovanje i usavravanje 5.3. Ocjenjivanje rada i napredovanje u slubi 5.4. Unaprjeivanje etikog kodeksa dravnih slubenika i namjetenika 6. E-uprava 6.1. Opti ciljevi e-uprave 6.2. Naela razvoja e-uprave 6.3. Decentralizovani razvoj e-uprave 7. Upravni postupak 8. Inspekcijski nadzor 9. Borba protiv korupcije u javnoj upravi 10. Razvoj javno-privatnog partnerstva IV. KOORDINACIJA JAVNIH POLITIKA I POBOLJANJE KVALITETA PROGRAMA, ZAKONA I DRUGIH PROPISA V. INSTITUCIONALNA PODRKA, MONITORING I EVALUACIJA U PROCESU REFORME

3

Pojmovnik

Acquis communautaire - predstavlja zajedniku batinu (nasljee, tekovinu) Evropske unije i obuhvata sve vaee ugovore i pravne akte EU koji proistiu iz njih. Prihvatanje Acquis communautaire-a predstavlja jedan od glavnih uslova za prijem novih lanica.

Decentralizacija - slabljenje uticaja odreenog centra organizacionog sistema na djelove tog sistema.

Deregulacija - smanjenje broja i obima dravnih propisa i mjera kojima se utie na rad dravnih organa; odstupa se od intervencionistike dravne politike i drutveni razvoj se vie preputa preduzetnikoj inicijativi.

Dravna uprava sistem vrenja upravnih poslova na centralnom nivou od strane ministarstava i drugih organa uprave.

utanje administracije postupak kada organ uprave ne donosi odluke u propisanom roku po zahtjevu stranke.

E-uprava korienje informacione i komunikacione tehnologije u upravi kako bi se poboljala efikasnost, djelotvornost, transparetnost i odgovornost.

Evropske integracije pojam koji obuhvata sve procese institucionalne, privredne i/ili politike saradnje i integracije drava na evropskom kontinentu.

Evropski administrativni prostor podrazumijeva zajedniki skup standarda djelovanja unutar javne uprave, u svim dravama lanicama EU, koji se definie nacionalnim pravom, a primjenjuje kroz relevantne procedure i mehanizme odgovornosti.

Inspekcijski nadzor vid upravnog nadzora koji se vri neposrednim uvidom kod ustanova i pravnih lica, organa optina, glavnog grada, prijestonice i organa dravne uprave, drugih organa i kod graana u pogledu pridravanja zakona, drugih propisa i optih akata i preduzimanjem upravnih i drugih mjera i radnji da se utvreno stanje uskladi s propisom.

Javna uprava sistem koji obuhvata ne samo organe dravne uprave nego i druge organe i organizacije, kao i pravna lica koja obavljaju upravne poslove, tako da se pojam javna uprava poklapa s pojmom uprave u irem smislu (dravna uprava, lokalna samouprava i javne slube).

Javne finansije organizovani sistem prikupljanja javnih prihoda i njihovog troenja kroz javne rashode, u okviru dravnog budeta.

Javni sektor razliite vrste mjeovitih organizacija koje su po svom karakteru privatne ili poluprivatne, ali vezane za dravu propisima ili finansijskim subvencijama.

Javne slube ustanove, preduzea, agencije i drugi oblici organizovanja s povjerenim ili prenesenim javnim ovlaenjima koji obavljaju djelatnosti kojima se obezbjeuje ostvarivanje prava graana i pravnih lica, kao i ostvarivanje drugih utvrenih interesa u odreenim oblastima. Javne slube predstavljaju trei segment sistema javne uprave, pored dravne uprave i lokalne samouprave.

Javne usluge usluge od opteg interesa, a zajedniko ime su za usluge koje javni sektor direktno ili indirektno obezbjeuje graanima i koje se organizuju u razliitim oblastima kao to su zdravstvena zatita, obrazovanje, javni prevoz, potanske usluge itd.

Lokalna samouprava sistem upravljanja lokalnim zajednicama (gradom i optinama) konstituisanim na uim djelovima dravne teritorije.

4

Merit sistem sistem napredovanja u slubi u zavisnosti od strunih i radnih sposobnosti, kvaliteta rada i ostvarenih rezultata rada.

One stop shop podrazumijeva rjeenje u kojem su sve dozvole potrebne za odreeni projekat, koje zahtijevaju ukljuenost i saglasnost vie razliitih upravnih organa ili vie organizacionih jedinica (npr. graevinska dozvola, registracija preduzea i sl.), koncentrisane u jedan upravni postupak i obuhvaene jednim sloenim upravnim aktom.

Politika skup naela prema kojima se namjerava djelovati na odreenom podruju zajednike djelatnosti radi ostvarivanja odreenih ciljeva.

Transparentnost (javnost) uprave svjesno nastojanje da se to veem broju graana prui maksimalan uvid u organizaciju i rad upravnih organizacija i da se, istovremeno, tim organizacijama osigura to vea obavijetenost o potrebama, miljenjima i stavovima graana u odnosu na rad uprave.

Uprava skup organa s autoritetom vlasti koji su pozvani da obezbjeuju ostvarivanje mnogostrukih zadataka od opteg interesa. Kljuno je razlikovati pojam uprava u uem smislu, kada govorimo samo o dravnoj upravi, od pojma uprava u irem smislu, kada govorimo o dravnoj upravi, lokalnoj samoupravi i javnim slubama.

Upravni akti osnovna vrsta pojedinanih pravnih akata koje u vrenju upravne delatnosti donosi uprava.

Upravni postupak postupak donoenja upravnih akata. Pod upravnim postupkom podrazumijevaju se proceduralna pravna pravila koja se primjenjuju u vezi s donoenjem odluka u upravnim stvarima.

Upravni nadzor vrsta kontrole koju vri uprava i koja se ostvaruje kao kao nadzor koji vri uprava u odnosu na primjenu zakona od strane graana i organizacija ili kao nadzor koji uprava vri nad subjektima koji imaju upravna javna ovlaenja.

Upravnopravni odnos pravni odnos u koji stupaju tijela dravne uprave u procesu svog djelovanja, i to je temeljni odnos koji nastaje u oblasti djelovanja uprave u kojoj ona istupa kao nosilac autoriteta vlasti.

Vladavina prava zakonska sigurnost i predvidljivost upravnih postupanja i odluka, to se odnosi na princip zakonitosti, nasuprot arbitrarnosti u javnom odluivanju i na potrebe da se potuju legitimna oekivanja pojedinaca.

5

I. UVOD

Kontinuirani reformski proces iziskuje analitiki pristup i potpunu opredijeljenost svih drutvenih struktura postizanju postavljenih ciljeva. Stvaranjem efikasne, profesionalne i servisno orijentisane javne uprave, Crna Gora se priprema da postane dio evropskog sistema vrijednosti koji obezbjeuje vladavinu prava i garantuje efikasan odgovor dravnih institucija na potrebe graana. Kvalitet usluga u javnoj upravi od presudnog je znaaja za stvaranje povoljnog ekonomskog i socijalnog ambijenta, koji nuno opredjeljuje sveukupni razvoj jednog drutva. lanstvo u EU podrazumijeva da drava kandidat ispuni politike, ekonomske i pravne kriterijume koji su definisani Ugovorom iz Kopenhagena, a odnose se na:

1) stabilnost institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava, ljudska prava i potovanje i zatitu manjina;

2) postojanje funkcionalne trine privrede, kao i na kapacitet da se izdri konkurencija u okviru EU;

3) sposobnost da drava preuzme obaveze po osnovu lanstva, ukljuujui i potovanje ciljeva politike, ekonomske i monetarne unije. Zemlje kandidati za pridruivanje Evropskoj niji, osim Kopenhagenkih kriterijuma iz 1993. godine, treba da zadovolje i administrativni tzv. Madridski kriterijum iz 1995. godine, koji zahtijeva postojanje odgovarajuih administrativnih struktura, koje e omoguiti da javna uprava zemlje bude prilagoena pravilima i praksama EU, kako bi zemlja efikasnije usvojila i primijenila Acquis communautaire. Javna uprava treba da bude osposobljena da ne samo utvrdi relevantnost propisa Evropske unije u odnosu na nacionalno zakonodavstvo, kao i da pripremi i uskladi nacionalni regulatorni okvir s Acquis communautaire-om, ve i da bude osposobljena da djelotvorno funkcionie u okviru Evropske unije. Pribliavanje nacionalnog pravnog poretka zahtjevima Acquis-a podrazumijeva i znatne izmjene pravila i procedura donoenja propisa, odnosno izgradnju savremenog pravnog poretka koji e odgovoriti zahtjevima lanstva. Tokom vremena je postignut irok konsenzus o kljunim kriterijumima koji se mogu smatrati dijelom propisa EU, a oni se mogu grupisati u sljedee etiri kategorije, pri emu vladavina prava ima najvanije mjesto:

1. vladavina prava, tj. zakonska sigurnost i predvidljivost upravnih postupaka i odluka, to se odnosi na princip zakonitosti, nasuprot arbitrarnosti u javnom odluivanju i na potrebu da se potuju legitimna oekivanja pojedinaca;

2. otvorenost i transparentnost usmjerene su na osiguranje javne kontrole upravnih procesa i rezultata, kao i na konzistentnost uprave s unaprijed definisanim pravilima;

3. odgovornost javne uprave drugim upravnim, zakonodavnim ili sudskim organima, koja je usmjerena na obezbjeivanje potovanja vladavine prava;

4. efikasnost u korienju javnih resursa i djelotvornost u postizanju ciljeva politika, koji su definisani zakonodavstvom i djelotvornosti u primjeni zakonodavstva. Problematika administrativnog kapaciteta za pristup Evropskoj uniji je troslojna. Prvo, rije je o reformskom prilagoavanju sistema dravne uprave, s obzirom na opti proces reformi u Crnoj Gori. Drugo, nerazdvojan dio ovog procesa reforme je specifino

6

prilagoavanje uslovima koji proistiu iz politike pridruivanja Evropskoj uniji. I tree, u okvirima politike pridruivanja treba razviti posebne administrativne kapacitete koji e moi da vode i realizuju ovaj proces.

Budui da se priprema drave i drutva za lanstvo u Evropskoj uniji i sadrinski i vremenski podudara s reformama osnovnih oblasti drutvenog ivota, pitanje jaanja administrativnog kapaciteta za pridruivanje ne moe se posmatrati odvojeno od pitanja reforme cjelokupne javne uprave. Treba imati u vidu specifinu ulogu javne uprave u ukupnoj reformi, kao i izazove koji prate taj proces, budui da javna uprava treba da bude pokreta ukupnih reformi i da je sama objekat reforme.

Stoga, osnovni pravci upravne reforme su: 1) efikasna, neutralna i djelotvorna javna uprava u svim aspektima na kojima

poiva evropski administrativni prostor; 2) jaanje administrativnih kapaciteta, uz dalji razvoj merit sistema ili

sistema zasnovanog na zaslugama. Takoe, participacija graana jedno je od osnovnih naela evropskog upravljanja javnim poslovima i u tom smjeru treba da se kreu promjene u Crnoj Gori. Radi podizanja kvaliteta javnih usluga, naroito je potrebno podii nivo strunosti, dakle, posebnu panju je potrebno posvetiti edukaciji slubenika ali i jaanju nadzora nad radom organa javne uprave. Analizom funkcija u odreenim organima uprave i procjenom njihovih kapaciteta otvorie se i pitanje racionalizacije. Podizanjem kvaliteta usluga u javnoj upravi podii e se i nivo zadovoljstva graana, a upravo je zadovoljstvo graana i pravnih lica tim uslugama osnovno polazite reforme i izgradnje moderne servisno orijentisane javne uprave i glavni pokazatelj uspjenosti sprovoenja reforme.

7

II. OSVRT NA DOSADANJA REFORMSKA DOSTIGNUA

Prepoznajui znaaj upravne reforme, kao i injenicu da upravna reforma predstavlja uslov i generator reformi u svim oblastima drutva, Vlada Crne Gore je, u martu 2002, usvojilaStrategiju upravne reforme Crne Gore 2002-2009. Upravna reforma je u ovom periodu strateki obuhvatala: - oblast dravne uprave - oblast lokalne samouprave i - javne slube (javna preduzea, javne ustanove, regulatorne agencije i druge institucionalne strukture).

Strategijom su za nosioce reforme u ovom dijelu odreena resorna ministarstva i drugi organi dravne uprave. Posebno je znaajno da je Strategijom, kao funkcionalnim elemenaom, utvrena zatita prava pojedinaca u odnosu prema upravi. Strategijom su definisana: - dva osnovna razloga upravne reforme:

1. poveanje unutranje efikasnosti djelovanja upravnog sistema drave 2. promjena uprave zbog njenog ukljuivanja u ire drutvene sisteme; i

- kljuni ciljevi upravne reforme, a to su: 1. znatan prenos nadlenosti na nie sistemske nivoe, ime se postie vei stepen fleksibilnosti cjelokupnog upravnog sistema; 2. obezbjeenje kvalitetnijeg izvravanja zadataka i uvoenje odreenih mehanizma kontrole, te insistiranje na efikasnijem utvrivanju odgovornosti na svim nivoima; 3. konkurencija i mogunosti izbora upravnih usluga; 4. razvoj javnih slubi i servisa koji moraju biti u funkciji potroaa - a to znai graana i privrednih subjekata; 5. obezbjeenje boljeg upravljanja ljudskim potencijalima u upravi, kao i poboljanje poloaja kljunih dravnih slubenika; 6. optimalno iskoriavanje mogunosti koje prua moderna informaciona tehnologija; 7. podizanje nivoa kvaliteta pravne regulative i izvoenje deregulacije u odreenim prenormiranim oblastima i 8. jaanje usmjeravajue funkcije monitoringa djelovanja upravnog sistema. U svim fazama reformskog procesa, u moguoj mjeri, inkorporirani su principi i dobra praksa evropskog administrativnog prostora. To podrazumijeva, u irem smislu, da se utvrivanje pravila, procedura, nadzornih mehanizama, tumaenja, primjene, sudske prakse i svih drugih aspekata upravnog prava uini kompatibilnim evropskom administrativnom prostoru. Nedostaci i tekoe koje su se do sada javile i koje je neophodno eliminisati su:

- nedovoljna obavijetenost svih relevantnih uesnika o procesu i njegovom znaaju i neodgovarajua participacija i angaman svih relevantnih subjekata;

8

- nedovoljna ukljuenost dravnih slubenika i namjetenika, kao i strah od promjena i njihovih rezultata;

- nedovoljna aktivnost pojedinih organa i njihovo odlaganje kako bi se dobila iskustva drugih;

- manjak kreativnog mladog kadra koji poznaje strane jezike, koristi IT i posjeduje druge specifine vjetine; - nedostatak organizovane i kompetentne institucije koja bi, sa stanovita strunog i nauno-metodolokog pristupa, pratila proces i bila podrka i logistika u sprovoenju reforme i - nepostojanje adekvatnih mehanizama za poboljanje materijalnog poloaja dravnih slubenika i njihovo stimulisanje za rad u javnoj upravi.

9

III. ANALIZA AKTUELNOG STANJA I OSNOVNE SMJERNICE DALJIH AKTIVNOSTI Agendom reforme javne uprave definie se proces upravne reforme kao razvojni proces koji je dugoroan i koji podrazumijeva neprestano unaprjeivanje i usavravanje. Ona ne oznaava kraj prethodne strategije niti poetak jedne sasvim nove, ve kontinuitet vladinih reformskih napora koji su zapoeti prije vie od deset godina. Prethodna strategija bila je ambiciozan poduhvat, te je potrebno da ova agenda bude praktina i ogranienog djelokruga, da bude usmjerena samo na najhitnije prioritete koji su u vezi s pristupanjem Evropskoj uniji, nacionalnim razvojem i aktuelnom ekonomskom i finansijskom realnou. Organizacijski koncept sistema javne uprave u Crnoj Gori podrazumijeva tri segmenta:

1. dravnu upravu 2. lokalnu samoupravu i 3. javne slube.

1. DRAVNA UPRAVA Polazei od premise da su za dobru dravnu upravu potrebna tri kljuna preduslova (optimalna organizacija sistema dravne uprave i unutranja organizacija organa dravne uprave; profesionalan i depolitizovan kadar i savremena informaciona tehnologija-IT), neophodno je da se i u normativnom aspektu i u svakodnevnom praktinom radu obezbijedi napredak i odgovor ovim izazovima. Crna Gora je mala drava pa ima potrebu i za malom ali efikasnom administracijom. Stoga, u daljoj reformi javne uprave vano je odrediti jasne prioritete i definisati kratkorone, srednjorone i dugorone aktivnosti, s odgovarajuim akcionim planom, kako bi se osiguralo da se teret reformi paljivo rasporedi u odnosu na raspoloive ljudske resurse i tokove finansiranja. Najznaajnije smjernice na kojima treba da se zasniva reforma dravne uprave su : 1) obezbjeenje potpune javnosti rada organa dravne uprave; 2) konzistentno sprovoenje reforme na svim nivoima organizacije organa dravne uprave; 3) poboljanje kvaliteta rada organa dravne uprave uz neophodnu racionalizaciju; 4) permanentno profesionalno usavravanje dravnih slubenika i, istovremeno, poveanje efikasnosti i kvaliteta njihovog rada; 5) objanjenje svih mjera racionalizacije rada dravne uprave, javnosti i njihovo sproveenje na osnovu objektivnih kriterijuma; 6) omoguavanje prekvalifikacije ili dokvalifikacije svih dravnih slubenika i namjetenika koji u procesu restrukturiranja postaju tehnoloki viak. 1.1. Pravni okvir Oblast dravne uprave ureena je sa sedam propisa, od kojih Zakon o dravnoj upravi ovu oblast normira u cjelini, na sistemskim osnovama. U skladu s tim, Zakon o inspekcijskom nadzoru, Zakon o dravnim slubenicima i nametenicima i Zakon o

10

zaradama dravnih slubenika i nametenika, takoe, sistemski ureuju odgovarajue znaajne segmente sistema dravne uprave. Procesnim zakonima - Zakonom o optem upravnom postupku i drugim zakonima ureeni su posebni upravni postupci, a Zakonom o upravnom sporu ureena su postupanja suda kada odluuje o zakonitosti upravnog ili drugog pojedinanog akta, kada je to zakonom odreeno. Zakonom o Zatitniku ljudskih prava i sloboda ustanovljen je, pored sudske kontrole zakonitosti upravnih i drugih akata organa dravne uprave, novi reformski i demokratski vid kontrole rada dravne uprave, preko institucije Ombudsmana. Sistemska materijalna i procesna zakonska rjeenja u oblastima i segmentima koji ine sistem dravne uprave u Crnoj Gori potpunije su ureena sa vie od 25 podzakonskih akata.

Postojei propisi u oblasti dravne uprave, u osnovi, su kvalitetni. Meutim, uoava se potreba za mnogim izmjenama, to se, prije svega, odnosi na usklaivanje propisa s meunarodnim standardima i obezbjeenje potpunije implementacije propisa. To znai da treba korigovati neka vaea rjeenja pozitivnih propisa, prvenstveno: Zakona o dravnim slubenicima i namjetenicima, Zakona o optem upravnom postupku i Zakona o inspekcijskom nadzoru, za koje se procjenjuje da e ostvariti multiplikativan i brz efekat na ukupan sistem dravne uprave. Razlozi su blie pojanjeni u djelovima Agende koji se odnose na: slubeniki sistem, upravni postupak i inspekcijski nadzor. Takoe, donoenjem Ustava Crne Gore oktobra 2007. godine, nametnula se potreba izmjene zakonodavstva koje ureuje sistem dravne uprave. Za razliku od prethodnog Ustava iz 1992. godine, kojim je Vlada Republike Crne Gore bila nadlena da utvruje organizaciju i nain rada dravne uprave, a Skuptina Republike Crne Gore samo naela organizacije dravne uprave, Ustav Crne Gore iz 2007. godine propisuje da Skuptina Crne Gore ureuje sistem dravne uprave. To namee potrebu da se ova materija uredi zakonima, te je potrebno donijeti novi zakon o dravnoj upravi, kao i odreeni broj zakona kojima se ureuje ukupan sistem dravne uprave (Zakon o ministarstvima i drugim organima uprave, Zakon o javnim slubama, Zakon o javnim agencijama i dr.) 1.2. Organizacija sistema dravne uprave Organizacioni aspekt reforme dravne uprave, kao dio sveukupnog procesa njene transformacije, podrazumijeva sistemski i sloen proces iji je cilj stvaranje moderne organizacione strukture koja e omoguiti efikasnost upravnog djelovanja, visok nivo kvaliteta rada i pruanja usluga. Sadrinu organizacione reforme ine promjene u vezi s nainom organizovanja organa dravne uprave, precizno definisanje nadlenosti izmeu pojedinih organa, kao i mehanizama koordinacije. Organizacija sistema dravne uprave i unutranja organizacija organa dravne uprave u Crnoj Gori u osnovi je sistemski ureena po skandinavskom modelu organizacije uprave. Tako je predvieno da ministarstva vre poslove predlaganja unutranje i spoljne politike, voenje razvojne politike, normativne djelatnosti, upravni nadzor i druge poslova sa stratekim i razvojnim sadrajem, a da operativne i izvrne poslove uprave, a to su izvravanje zakona i drugih propisa, upravne i druge strune poslove u resorima vre drugi organi uprave (uprave, sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije. Pri tome, treba precizirati da se radi o agencijama kao organima uprave, a ne o

11

samostalnim, nezavisnim, regulatornim institucijama). U osnovi radi se o piramidi koju ine organi dravne uprave u jednom resoru i na vrhu piramide je ministarstvo, a njenu osnovu ine drugi organi uprave. Ovako uspostavljena struktura funkcionie saglasno utvrenim kompetencijama odnosno utvrenim obavezama, ovlaenjima i odgovornostima svih organa, to prati sistem odnosa i saradnje, kao i nadzornih prava ministarstva nad organima dravne uprave. Pored svih relevantnih struktura koje prate proces, Vlada Crne Gore u kontinuitetu obrazuje posebna radna tijela sa zadatkom da prate i obezbijede sprovoenje utvrene politike Vlade u dijelu organizovanosti ukupnog sistema dravne uprave (broj i struktura organa, administrativni kapaciteti, kroz broj i strukturu dravnih slubenika i namjetenika, materijalna i finansijska sredstva i aspekt racionalizacije ove oblasti). Sadanji sistem dravne uprave ine 53 organa (17 ministarstava, jedan sekretarijat, 17 uprava, 10 zavoda, est direkcija i dvije agencije). Jedan od bitnih, poetnih uslova za reformu itavog sistema jeste njegova funkcionalnost i institucionalna stabilnost. Postojanje mnotva organa, kao i este promjene u organizacionoj strukturi, ugroavaju sistem odgovornosti i realno su rizik za sprovoenje dugoronih reformskih planova. S tim u vezi, neophodno je da se proces promjena i prilagoavanja globalne i unutranje organizacije nastavi saglasno potrebama vrenja novih poslova dravne uprave i ispunjavanja preuzetih obaveza u integrativnim procesima, pri emu je neophodno prethodno sagledavanje mogunosti da uprave budu funkcionalno i formalno integrisane u sastav ministarstava, kao i da se proiri djelokrug i odgovornosti postojeih organa dravne uprve. Time bi se unaprijedila efikasnost u radu samih organa uprave i istovremeno ostvarile utede kroz smanjivanje administrativno-tehnikih poslova u upravama, koji bi preli u nadlenost ministarstava. 1.3. Unutranja organizacija i sistematizacija organa dravne uprave

Na osnovu Uredbe o grupama poslova, kriterijumima za unutranju organizaciju i sistematizaciju, nomenklaturi poslova i okvirnom broju izvrilaca u organima dravne uprave, aktom o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji utvruje se broj i vrsta organizacionih jedinica, ukupan broj slubenikih i namjetenikih mjesta, broj slubenika i namjetenika u ukviru unutranjih organizacionih jedinica odnosno izvan unutranjih organizacionih jedinica, uslovi za obavljanje utvrenih poslova i zadataka i opis utvrenih slubenikih i namjetenikih mjesta. Akt o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji organa dravne uprave utvruje Vlada, na predlog ministra, odnosno starjeine organa uprave.

U cilju izgradnje modernog i efikasnog sistema dravne uprave, potrebno je definisati osnovne principe i pravce promjena, naroito kada su u pitanju racionalizacija unutranje organizacije organa dravne uprave, konstituisanje organizacionih cjelina u skladu s funkcijama koje obavljaju, kao i obezbjeenje mehanizama koordinacije unutar samih organa. Broj sistematizovanih radnih mjesta uslovljavaju stalni procesi koji generiu promjene u globalnoj ravni, izmjene odgovarajuih propisa u upravnim oblastima i potreba razvoja ovog znaajnog segmenta.

12

MINISTARSTVA Ukupan broj sistematizovanih radnih mjesta: 2472

Ukupan broj sistematizovanih izvrilaca: 2857

Ukupan broj zaposlenih dravnih slubenika/namjetenika: 1961

Broj lica angaovanih po osnovu ugovora o djelu*: 161

Broj pripravnika: 89

UPRAVE

Ukupan broj sistematizovanih radnih mjesta: 3464





SEKRETARIJATI





Broj pripravnika: 0 ZAVODI





Broj pripravnika: 9

DIREKCIJE I AGENCIJE





UKUPNO





Broj pripravnika: 236 Tabela: Prikaz strukture zaposlenih u organima dravne uprave

13

Prilikom uspostavljanja unutranje organizacije i sistematizacije organa dravne uprave, u narednom periodu, naroito treba imati u vidu:

- adekvatnu podjelu poslova i odgovornosti - finansijski aspekt vrenja poslova - meusobne uslovljenosti - potrebu timskog rada, planiranja i praenja realizacije i postignutih efekata, kao i - ocjenjivanje rada i efektivnosti u radu.

2. LOKALNA SAMOUPRAVA 2.1. Koncept lokalne samouprave u Crnoj Gori

U sistemu lokalne samouprave u proteklom periodu dolo je do znatnih promjena u oblasti razvoja sistema lokalne samouprave. Koncept po kojem je organizovana lokalna samouprava u Crnoj Gori predstavlja jedan od rijetkih primjera organizacije lokalnih jedinica vlasti. Prije svega, rije je o jednostepenom obliku teritorijalne organizacije lokalnih samouprava, sa izuzetkom Glavnog grada i Prijestonice, zatim na monotipski koncept organizacije lokalnih vlasti, kao i na omnibus sistem nadlenosti lokalne samouprave. 2.1.1. Jednostepenost lokalne samouprave

Sadanji koncept lokalne samouprave poiva na principu jednostepenosti lokalnih zajednica. Crna Gora predstavlja rijedak primjer s jednostepenom lokalnom samoupravom u uporedno-pravnoj praksi, jer je u veini zemalja na snazi dvostepeni ili ak trostepeni oblik lokalne samouprave. Crna Gora je jedna od najmanjih drava u Evropi (geografski i demografski), te je razumljivo da ne postoji potreba organizacije viestepenih oblika lokalne samouprave. Vertikalnom podjelom vlasti u Crnoj Gori, sa administrativno-tehnikog gledita, obezbijeena je interna i eksterna dvostepenost. 2.1.2. Monotipski koncept lokalne samouprave

Nain organizacije lokalnih vlasti je monotipski. Lokalna samouprava u Crnoj Gori je organizovana po optinama. Izuzetak od navedenog pravila predstavljaju Glavni grad i Prijestonica, koji su ureeni posebnim zakonima: Zakonom o Glavnom gradu i Zakonom o Prijestnici. Ustavom Crne Gore je utvreno da je osnovni oblik lokalne samouprave optina i da se mogu osnivati i drugi oblici lokalne samouprave, to u postojeim drutveno-ekonomskim odnosima predstavlja podsticaj ubrzanijem razvoju odreenih jedinica lokalne samouprave. Problem u sadanjoj konstalaciji odnosa za neke optine predstavlja relativno mali broj izvornih nadlenosti, dok za druge to predstavlja viak nadlenosti i problem koji lokalne uprave ne mogu rijeiti iako graani od njih to oekuju. Stoga je potrebno utvrditi odreena efikasnija i efektivnija rjeenja modela organizacije vlasti kako normativni okvir ne bi predstavljao konicu, ve pogon razvoja jedinica lokalne samouprave u Crnoj Gori.

14

2.1.3. Sistem opte nadlenosti omnibus sistem Lokalnu samoupravu u Crnoj Gori karakterie sistem opte nadlenosti, tzv. omnibus sistem. Po ovom sistemu, sve jedinice lokalne samouprave obavljaju iste poslove iz razliitih oblasti ivota, bez obzira na izraene geografske, demografske, ekonomske, pa ak i razlike u kadrovskim kapacitetima. Odreena sloboda lokalnih samouprava je u injenici da, u skladu s posebnim potrebama graana, organi lokalne samouprave odreuju obim vrenja pojedinih poslova. Evidentna je potreba pojedinih jedinica lokalne samouprave u Crnoj Gori za veim stepenom autonomije i nadlenosti kako bi mogle odgovoriti svim izazovima koji karakteriu ubrzani drutveno-ekonomski razvoj. 2.2. Prioritetne aktivnosti 2.2.1. Razvoj odrivog sistema finansiranja lokalne samouprave Nakon sagledavanja odreenih komparativnih modela finansiranja lokalnih samouprava u zemljama EU i sprovoenja potrebnih analiza stanja u optinama, potrebno je pristupiti kreiranju akcionog plana reformi u oblasti javnih finansija na lokalnom nivou. Na taj nain odredie se smjernice dugorone finansijske odrivost optina sopstvenim prihodima i zajednikim prihodima drave i lokalnih vlasti, egalizacionog fonda i uslovnih dotacija. Stim u vezi, trebalo bi utvrditi objektivnije kriterijume i postupak raspolaganja sredstvima egalizacionog fonda. Ne manje vano jeste pitanje naplate prihoda na lokalnom nivou, koji nijesu na zadovoljavajuem nivou. Treba definisati nove mehanizme jaanja kapaciteta lokalnih inspekcija ali i odreene modele pasivnog sistema naplate odreenih naknada, novanih kazni i slino. 2.2.2. Razvoj lokalnog komunalnog sistema

Priprema i usvajanje adekvatnog normativnog okvira u oblasti komunalnog sistema predstavlja prve u nizu aktivnosti ka punoj decentralizaciji i omoguavanju kvalitetnog pruanja usluga graanima. Poseban akcenat u ovoj oblasti stavie se na kreiranje mjeovitih poslovnih aranmana javno-privatnog partnerstva ali i na potpunu privatizaciju u odreenim oblastima, poput: deponija, zelenila, odravanja stambenih objekata, izdavanja stanova i dr.

Takoe, posebnu panju u ovoj oblasti treba posvetiti razvoju i jaanju komunalne policije, kao i proirenju njenih nadlenosti kroz jaanje sistema sankcija i decentralizaciju odreenih poslova, koji su sada u nadlenosti organa uprave na drzavnom nivou. Tako e se doprinijeti jaanju poloaja komunalne policije u lokalnoj zajednici ali i utedi u oblasti odravanja komunalnog reda. Ovo se, prije svega, odnosi na stvaranje adekvatnih uslova da komunalna policija odrava komunalni red i obezbjeuje efikasno izvravanje zakona i drugih propisa iz svoje nadlenosti. Posebno treba sprovesti aktivnosti na propisivanju novih poslova koje, pored dosadanjih, komunalna policija treba da obavlja, kao to su: ostvarivanje bezbjednosti u lokalnom

15

saobraaju, zatita ivotne sredine, kulturnih dobara, lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata, zatita od elementarnih i drugih nepogoda prouzrokovanih viom silom, kao i postojee poslove zatite od buke i obezbjeivanje sigurnosti i zatite graana.

Takav trend razvoja komunalne policije saglasan je preporukama Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti (CLRAE) pri Savjetu Evrope, koji naglaava potrebu da lokalne zajednice dobijaju sve veu ulogu u oblikovanju preventivnih programa bezbjednosti i neposrednom pruanju bezbjednosti svojim stanovnicima, kao i da u tome treba tijesno da sarauju s policijom. Kao jedan od prvih programa, nakon propisivanja navedenih nadlenosti, moe biti prepoznat u transformaciji sadanjeg policajca u lokalnoj zajednici i obrazovnim ustanovama iz Uprave policije u komunalnu policiju. 2.2.3. Razvoj meuoptinske saradnje

U cilju razvoja efikasnog, ekonominog i efektivnog rada lokalne samouprave, neophodno je da jedinice lokalne samouprave tijesno meusobno sarauju u cilju valorizacije zajednikih potencijala u odreenom regionalnom podruuju u kojem gravitiraju (npr. Kolain, Mojkovac i Bijelo Polje), ali i rjeavanja zajednikih problema (npr. odlaganje otpada, inspekcijske slube i td.). Da bi se na sveobuhvatan nain pristupilo razvoju meuoptinske saradnje, a s tim u vezi i osnivanju meuoptinskih zajednica i tijela za prekograninu i meuteritorijalnu saradnju, neophodno je kreirati strateki dokument koji bi predstavljao osnov za dalji razvoj ove oblasti.

Posebno je vano podstai implementaciju Evropske okvirne konvencije o prekograninoj saradnji izmeu teritorijalnih zajednica ili vlasti i njena tri dodatna protokola, kao i regulative Evropske unije u ovoj oblasti. Pravni osnov za razvoj ove vrste saradnje prepoznat je Zakonom o lokalnoj samoupravi. 2.2.4. Kreiranje i puna implementacija lokalnih planova ekonomskog razvoja Strateki prioritet veine jedinica lokalnih samouprava u Crnoj Gori treba da bude stvaranje uslova za lokalni ekonomski razvoj kroz efikasnije korienje svih resursa radi dostizanja boljeg kvaliteta ivota svih graana. U tom smislu, posebanu panju treba posvetiti kreiranju lokalnih planova ekonomskog razvoja i njihovoj punoj implementaciji u narednom periodu. Dvije osnovne oblasti koje bi trebalo tretirati planovima razvoja su: nastavak intenzivne promocije greenfield investicija i valorizacija potencijala koji su nastali usljed promjene naina privreivanja i korienja industrijskih potencijala u oblastima koje su u proteklom periodu bile odreene za industrijske zone tzv. brownfield investicije. 2.2.5. Razvoj i upravljanje ljudskim resursima na lokalnom nivou U narednom periodu treba nastaviti razvoj ljudskih resursa i jaanje kapaciteta na lokalnom nivou. Kako bi lokalna uprava bila servis graana i pravnih lica u punom smislu te definicije, neophodno je da usluge koje prua budu kvalitetne i pruene na efikasan i ekonomian nain. Potrebno je sprovesti aktivnosti na kreiranju jedinica za razvoj ljudskih resursa u lokalnim samoupravama. Kljunu ulogu, usljed nepostojanja institucije za upravljanje

16

kadrovima u lokalnoj samoupravi, u toku razvoja ljudskih resursa u lokalnim samoupravama ima Zajednica optina Crne Gore. Naime, Zajednica optina, kao tijelo koje zastupa interese jedinica lokalne samouprave, predstavlja jedinstvenu organizaciju u Crnoj Gori koja u svojim upravljakim organima ima predstavnike svih jedinica lokalnih samouprava u Crnoj Gori. Usljed tih okolnosti, Zajednica optina ima mogunost kvalitetnog sagledavanja stanja ljudskih resursa u lokalnim samoupravama, to joj prua mogunost da kreiranjem planova razvoja pospijei razvoj pojedinanih jedinica za razvoj ljudskih resursa na niovu lokalnih samouprava. 3. JAVNE SLUBE I JAVNE AGENCIJE

3. 1. Uvodne napomene

Razvoj javnih slubi i javnih regulatornih (i drugih) agencija rezultat je relativno dugotrajnog procesa promjena savremene drave odnosno uprave. Za savremenu upravu je karakteristina tendencija poveanja broja upravnih organizacija, sistemske diferencijacije, smanjenja uloge prisile, profesionalizacije, kao i tendencija stalne modernizacije upravnih sistema, kojim je omoguen razvoj javnih slubi i javnih regulatornih i drugih agencija. Ove agencije obavljaju odreene poslove koji su u prolosti bili rezervisani za dravu odnosno za dravne organe. U evropskim dravama se odvijaju slini procesi diferencijacije upravnih sistema. Posebno je ovaj trend bio izraen krajem 20. vijeka i dodatno je ubrzan u 21. vijeku. Danas javna uprava mora rjeavati nove i sve kompleksnije probleme, i to znatno bre i efikasnije nego u prolosti. Da bi uspjeno odgovorila na te zahtjeve, savremena javna uprava mora koristiti sve kompleksnije metode i postupke. Ovoj konstataciji treba dodati i ideju o principu 3E- uvoenju ekonominosti, efikasnosti i efektivnosti na sve nivoe javnog sektora, gdje se istie princip javnog menadmenta, koji ima sljedee glavne karakteristike: a) fokus na menadmentu (upravljanju), a ne na politici; b) sve intenzivnije ocjenjivanje performansi i efikasnosti rada na svim nivoima upravnih sistema; v) osnivanje sve veeg broja javnih agencija koje djeluju na principu racionalnosti i kontrole trokova; g) uvoenje kvazi trita u djelovanje javnog sektora i ukljuivanje privatnog sektora u obezbjeivanje javnih usluga (tzv. contracting out) itd. Javni sektor, naroito u sektoru tz. privrednih javnih slubi, u savremenoj dravi podvrgnut je veoma irokim i izraenim procesima privatizacije, liberalizacije i deregulacije. U sistemu javne uprave odmah na periferiji sistema dravne uprave stvaraju se i razvijaju brojne nove paradravne institucije koje su svojim djelovanjem u velikoj mjeri samostalne u odnosu na dravnu izvrnu vlast i dravnu upravu, a njihov najvaniji novi zadatak postaje regulacija, razvoj i unaprjeivanje odreenih novih trita u javnom sektoru, naroito u oblasti tz. privrednih javnih slubi. Od svih najvanijih funkcija uprave (regulatorna, servisna i razvojna funkcija), savremena uprava u cjelini ne zadrava ni jednu od njih iskljuivo za sebe. Savremeni trend jeste da se sve vei obim servisnih i razvojnih ali i regulatornih poslova prenosi na nedravne odnosno paradravne subjekte, a pri tome drava tj. uprava zadrava samo odreene kontrolne i regulatorne funkcije.

17

Glavne prednosti prenoenja javnih funkcija na organizacije izvan sistema dravne uprave su sljedee:

- poveava se nivo efikasnosti djelovanja sistema (poveava se sistemska fleksibilnost, kao i menaderska samostalnost u izvravanju tih poslova);

- obezbjeuje se struna i drugi oblici samostalnosti tih agencija, a time i udaljavanje od politikuh uticaja i pritisaka u obavljanju odreenih vanih javnih poslova odnosno nuenju javnih usluga;

- obezbjeuje se ukljuivanje civilnog drutva u odluivanje (npr. kroz lanstvo u savjetima javnih agencija). Dodatni kriterijum jeste da se time moe obezbijediti finansiranje tih poslova preko upravnih taksi odnosno drugih oblika neposrednih finansijskih prihoda javnih agencija i slinih regulatornih tijela (prihodi od licence, tarife i sl.). Konano, vaan kriterijum za osnivanje ovih tijela je da u oblastima djelatnosti ovih tijela nije potreban stalni politiki nadzor, nego je, suprotno tome, sprovoenje ovih poslova i nadlenosti potrebno to vie udaljiti od uticaja dnevne politike. Meutim, osim prednosti prenoenja nekih javnih funkcija na organizacije izvan sistema drave odnosno dravne uprave (npr. na javne agencije i slina regulatorna tijela), uoeni su i odreeni problemi odnosno rizici od kojih se istiu sljedei:

- smanjuje se stepen nadzora nad tim institucijama (nema vie neposrednog nadzora i uticaja kao u sluaju kada se ti poslovi obavljaju u okviru nadlenog ministarstva, odnosno organa u sastavu ministarstva);

- smanjuje se stepen ministarske odgovornosti (i u ovom sluaju treba da ostane odgovornost ministra za stanje u odreenoj upravnoj oblasti, ali se, objektivno, stepen ove odgovornosti smanjuje proporcionalno stepenu pravne, strune, organizacione, personalne i finansijske samostalnosti javnih agencija);

- mogunost odreenih disfunkcionalnosti u djelovanju ovih institucija, kada npr. svojim interesima podreuju interese korisnika usluga (tako, npr. mogu neopravdano predlagati poveanje tarifa, iako za to nema objektivne potrebe, izdavati licence po odreenim kriterijumima koji nijesu u skladu s naelom jednakosti subjekata pred zakonom i sl.). 3.2. Postojee stanje u Crnoj Gori u ovoj oblasti Znaajnu novinu u politikom (upravnom) sistemu Crne Gore u posljednje vrijeme predstavlja ustavnovljavanje raliitih tzv. regulatornih i drugih tijela ali i drugih posebnih oblika vrenja javnih ovlaenja od strane raznih organizacija koje vre upravne poslove. Ustav Crne Gore ne ureuje posebno pravni poloaj regulatornih tijela. Iako regulatorne institucije nemaju svoju ustavno-pravnu utemeljenost, one sistemsku utemeljenost trenutno nemaju ni u Zakonu o javnim agencijama, koji je trebalo (a nije) donijeti u procesu reforme dravne uprave, tako da se ove institucije ureuju materijalnim zakonima i to na razliite naine. Najei oblici oranizovanja vrenja javnih ovlaenja su agencije, komisije, fondovi, zavodi itd. Mada se u zakonodavstvu pojavljuju pod razliitim nazivima, svi navedeni oblici vre javna ovlaenja i, po pravilu, imaju svojstvo pravnog lica. Prvi i najzastupljeniji oblik organizovanja je tzv. agencija iji je status veoma razliit i sistemski nije definisan. Crna Gora jo nije donijela zakon o javnim agencija

18

kojim bi se uredio nihov pravni poloaj u upravnom sistemu i to predstavlja jedan od razloga odreene konfuzije u njihovom poloaju. U kontekstu sistemske nedifinisanosti, agencije se u upravnom sistemu javljaju u razliitim statusnim oblicima, kao: 1) nezavisni regulatorni organ; 2) organ dravne uprave; 3) akcionarsko drutvo; 4) specijalizovana organizacija i druga iji se status ne moe jasno definisati. Drugi organizacioni oblik vrenja javnih ovlaenja su komisije, koje su razliitog pravnog statusa i imaju razliite funkcije. Pri tome, Komisija za hartije od vrijednosti u funkcionalnom smislu ima status nezavisne i samostalne organizacije s regulatornim funkcijama, dok su Komisija za konflikt interesa i Agencija za mirno rjeavanje radnih sporova samo nezavisna tijela i nemaju regulatronu funkciju. Trei organizacioni oblik vrenja javnih ovlaenja su fondovi, koji se, takoe, osnivaju zakonom ali imaju razliie funkcije. Fondovi se, po pravilu, osnivaju kao organizacije koje vre javna ovlaenja u drutvenim djelatnostima, a ree i u privrednim djelatnostima, kao dioniarska drutva (penzijsko-invalidsko osiguranje, zadravstveno osiguranje, finansiranje lokalne samouprave, razvoj itd.). etvrti organizacioni oblici vrenja javnih ovlaenja su zavodi i instituti. Pored zavoda kao organa dravne uprave koji se osnivaju uredbom, zavodi kao javne slube (organizacije) osnivaju se i zakonima. Tipian primjer ovog ogranizacionog oblika jeste Zavod za zapoljavnje, koji je posebnim zakonom osnovan kao javna sluba. Poseban oblik vrenja upravnih ovlaenja su i pojedini instituti koji se osnivaju na osnovu zakona kao samostalne i neprofitne organizacije, kao to je Institut za standardizaciju. Pravni sistem Crne Gore poznaje tzv. regulatorna tijela kao samostalne i nezavisne organizacije koje se osnivaju u razliitim oblastima i oblicima, najee kao agencije i komisije. Ona se osnivaju u razliitim upravnim oblastima, kao to su energetika, osiguranje, radio-difuzija, hartije od vrijednosti itd. Regulatorna tijela u Crnoj Gori karakterie naroito:

- obrazuje ih vlada zakonom ili na osnovu zakona - imaju svojstva pravnog lica - po pravilu, samostalna su i nezavisna u odnosu na druge dravne organe - imaju svoje organe upravljanja (odbore, savjete, upravne odbore) - imaju svoje organe rukovoenja - direktore - donose svoje propise (statut, pravila i slino) - utvruju naknade za pruanje svojih usluga - odgovrna su, po pravilu, Skuptini CG, a rijetko Vladi - finansiraju se iz sopstvenih prihoda ili iz dravnog budeta i sopstvenih prihoda - odluuju o pravima i obavezama korisnika usluga - rjeavaju sporove meu korisnicima usluga - vre nadzorne poslove, ukljuujui i poslove inspekcijskog nadzora i - vre druga - posebna ovlaenja.

3.3. Pravci buduih aktivnosti Da bi se stvorila kvalitetna osnova za definisanje ciljeva i mjera koji se ele u narednom periodu postii reformom u ovoj oblasti, neophodno je pripremiti komparativnu studiju o poloaju javnih slubi i nazavisnih agencija u Crnoj Gori.

19

Komparativna studija bi trebalo da prui kvalitetne rezultate na osnovu kojih e se definisati neophodne mjere i aktivnosti usmjerne na:

1) odreivanje obima javnog sektora i javnih slubi i ureivanje vlasnikih pitanja;

2) utvrivanje statusa i poloaja javnih slubi i agencija, kao i zaposlenih u tim slubama i agencijama;

3) dograivanje koncesija i drugih oblika u vrenju javnih slubi; 4) regulisanje poloaja infrastrukturnih objekata i postrojenja u svim oblastima

sistema javnih slubi, posebno pitanja korienja javnog dobra; 5) nastavak procesa regulacije, liberalizacije i privatizacije javnih slubi i 6) uvoenje konkurencije u izvoenje poslova.

U normativnom smislu treba da uslijedi donoenje zakona o javnim slubama i zakona javnim agencijama. Budue reformske aktivnosti determisane su sljedeim potrebama:

1. potovanja razliitosti unutar koherentnog okvira 2. jasnog definisanja i pojednostavljivanja pravnog okvira za naknade 3. transparentnog i jasanog okvira za odabir privrednih drutava za obavljanje slube

odnosno pruanja usluga od opteg interesa 4. priznavanja u potpunosti javnog interesa u drutvenim i zdravstvenim slubama 5. procjene rezultata i evaluacije pruanja usluga i 6. revidiranja sektorskih politika.

Navedene aktivnosti sprovodie se u cilju:

- pojednostavljenja postupka (administrative simplification) - bolje upravne saradnje izmeu organa javne uprave i javnih slubi i agencija, to

e biti osnova za efikasniju saradnju i izbjegavanje multipliciranja postupaka (Saradnju treba da karakterie meusobna pomo odgovaranje na pitanja, informacije, provjere itd., i to direktno izmeu organa; stvaranje take jedinstvenog kontakta one stop shop pristip; mehanizam uzbune razmjena informacija mogua teta za zdravlje i sugurnost)

- kvalitetnijeg pruanja informacija i uspostavljanja elektronskog sistema za razmjenu informacija i

- postupaka autorizacije.

20

4. JAVNE FINANSIJE 4.1. Dosadanje reformske aktivnosti

Sistem uprvljnj jvnim finnsijm koji se implementira u Crnoj Gori i na kojem treba istrajati definie procedure preusmjervnj jvnih sredstv i uprvljnje njim n nin koji osigurv fisklnu disciplinu, prenje strtekih prioritet i obezbjeenje efiksnu upotrebu jvnih sredstv.

U posljednjih 7 godin oblst jvnih finnsij konstntno prolzi kroz proces reformi. Prv velik reform - uvoenje jedinstvenog run trezor - pokrenut jo u vrijeme ztvrnja Slube z pltni promet, zhtijevla je prenoenje dijel njegovih rnijih ndlenosti Ministrstvu finnsij, koje je postlo odgovorno z sv plnj orgn jvne uprve, to je rezultirlo direktnim utedm jvnih sredstv, ko i sve odgovornijom i trnsprentnijom jvnom uprvom. Povel se i efiksnost jvne uprve jer se potronj jvnih sredstv sve vie vezl z usvojeni budet.

Drugi veliki reformski zhvt jeste budetski proces uvoenja i proirenja srednjoronog okvir rshod (MTEF). Meutim, ovaj budetski proces treb dlje rzvijti kko bi posto djelotvorn instrument politike. Slb krik izmeu ciljev politike i relnog budet je vn primjer z to. Koordincija aktivnosti izmeu vldinih gencij, organa dravne uprave i Ministrstv finnsij, tokom pripreme zkon, esto rezultir donoenjem prvnih kt koji se ne mogu sprovesti zbog mnjk sredstv u Budetu. Budetski klendri, iko su precizniji nego rnije, jo nijesu u potpunosti usgleni, a potpuno usklivnje zhtjev izmjene i dopune zkonskih kt od kojih su neki tek nedvno usvojeni. Srednjoroni okvir rshod treb redovno urirti i jti.

Trea reform, nedvno zpoet u oblsti jvnih finnsij, jeste uvoenje unutrnje finnsijske kontrole (PIFC), u skldu s EU zhtjevim. Sistemi interne finnsijske kontrole (PIFC) u jvnoj uprvi i njihov prktin primjen postl je njvniji uslov z integraciju zemljalja kndidta u EU.

4.2. Stanje javnih finansija i mjere

Konsolidovane javne finansije Crne Gore, koje ine centralni budet drave, budeti 5 dravnih fondova i budeti lokalnih samouprava (19 optina, Glavni grad i Prijestonica), u 2007. godini karakterisalo je znatno poveanje javnih prihoda i suficit javnih finansija na nivou od oko 6,5% BDP-a.

U posljednjem kvartalu 2008. godine, stezanje u ekonomiji dovelo je do pogoranja u sektoru javnih finansija. Iako je visoki privredni rast do pred kraj godine odravao prihode od poreza na visokom nivou, ukupni javni prihodi (njihovo relativno uee u BDP-u) smanjeni su kao posljedica usporavanja privredne aktivnosti, posebno u sektoru nekretnina, izvoza i uvoza ali i smanjenja stopa za socijalne doprinose i neporeskih prihoda. Poto je istovremeno na strani konsolidovane javne potronje dolo do znatnog poveanja, i to, prije svega, zbog 30% poveanja plata u javnom sektoru, te poveanih socijalnih transfera i kapitalnog budeta, u 2008. godini budet je, nakon tri godine boravka u zoni visokog suficita, ve uao u zonu deficita javnih finansija u visini od 0,4 BDP-a.

21

Pod uticajem globalne finansijske i ekonomske krize negativni trend parametara javnih finansija Crne Gore nastavljen je tokom 2009. godine. Razlozi za pogoranje javnofinansijskih parametara zemlje su pad javnih prihoda i dalji rast budetskih rashoda.

Pregled javnih finansija u 2008. godini (ostvarenje) i 2009. godini (projekcija)

O P I S Ostvarenje 2008 Projekcija 2009 mil % BDP mil % BDP

TEKUI JAVNI PRIHODI 1544.44 49.58 1328.91 43.10

Porezi 926.40 29.74 794.14 25.76

Doprinosi 339.91 10.91 286.97 9.31

Takse 36.09 1.16 31.55 1.02

Naknade 165.76 5.32 112.01 3.63

Ostali prihodi 67.28 2.16 55.83 1.81

Primici od otplate kredita 9.00 0.29 48.41 1.57

KONSOLIDOVANA JAVNA POTRONJA 1556.55 49.97 1451.92 47.09

TEKUA JAVNA POTRONJA 1245.67 39.99 1239.40 40.20

Tekui izdaci 574.95 18.46 545.68 17.70

Transferi za socijalnu zatitu 350.42 11.25 408.36 13.25

Transferi institucijama, poj. NVO i javnom sektoru 237.55 7.63 233.63 7.58

Ukupni kapitalni izdaci 310.89 9.98 212.52 6.89

Pozajmice i krediti 63.51 2.04 29.72 0.96

Rezerve 19.19 0.62 22.00 0.71

DEFICIT/SUFICIT -12.12 -0.39 -123.01 -3.99

FINANSIRANJE 12.12 0.39 123.01 3.99 Domae finansiranje -110.79 -3.56 -125.25 -4.06

Inostrano finansiranje -2.65 -0.09 80.96 2.63

Donacije 4.22 0.14 5.40 0.18

Prihodi od privatizacije ili depoziti 38.56 1.24 109.74 3.56

POVEANJE/SMANJENJE DEPOZITA -87.00 -2.79 -57.56 -1.87

Rast budetske potronje u Crnoj Gori u prethodnim godinama uzrokovan je, prije

svega, rastom zarada i penzija. U periodu 2006-2009, usljed poveanja minimalne cijene rada i koeficijenata platnih razreda, bruto zarade zaposlenih su porasle za oko 63%, tako da je ukupan fond zarada u javnom sektoru (bez lokalne samouprave) u 2006. godini iznosio oko 210 mil. , dok je u 2009. po rebalansu planiran na nivou od oko 340 mil. . Identifikovanjem dijela zarada koje se isplauju kroz transfere iz budeta (zdravstvene institucije, Univerzitet CG, CANU itd) dolazi se do iznosa bruto zarada od oko 371 mil. planiranih rebalansom. Prema podacima Ministarstva finansija, broj zaposlenih u dravnoj upravi, zdravstvu i prosvjeti u 2009. godini iznosi oko 42,5 hiljade, ukljuujii pripravnike i zaposlene po ugovoru o djelu. to se penzija tie, trenutni broj korisnika prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja je oko 110 hiljada, to je uz redovna i vanredna usklaivanja uzrokovalo porast izdataka za penzije sa 199 mil. u 2006. na 321 mil. u 2009. godini ili 61 %.

22

Zarade i penzije kljuni su segmenti fiksnih odnosno mandatornih trokova budeta Crne Gore, koji su u periodu 2006-2009. godine uestvovali sa oko 75-80% u konsolidovanim budetskim izdacime zemlje.

U 2009. godini donijete su ili su inicirane izmjene zakonske regulative koje e u 2010. godini dovesti do promjena na strani tekuih budetskih prihoda. Poveane su akcize na mineralna ulja, kao i akcize na duvan i duvanske proizvode. Smanjenje poreza na dohodak fizikih lica i Izmjene i dopune Zakona o obaveznom socijalnom osiguranju su mjere koje e dovesti do daljeg rastereenja obaveza poslodavca u cilju stvaranja to povoljnijeg okruenja za razvoj poslovanja. Izmijenjene su i poreske stope definisane Zakonom o porezu na upotrebu putnikih motornih vozila, plovnih objekata, vazduhoplova i letilica.

Izmjenama i dopunama Zakona o porezu na dohodak fizikih lica i Izmjenama i dopunama Zakona o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje znatno su promijenjene poreske stope. U narednoj tabeli date su vaee i izmijenjene poreske stope: Tabela 25: Izmjene stopa poreza i doprinosa na zarade OPIS 2009 2010Porez na dohodak fizikih lica 12% 9%Neoporezivi dio zarade (mjeseno) 70 0 Ukupni doprinosi na teret poslodavca 14.5% 9.80%Ukupni doprinosi na teret zaposlenog 17.5% 24.0%Ukupni doprinosi na obavezno penzijsko osiguranje 20.5% 20.5%Ukupni doprinosi na obavezno zdravstveno osiguranje 10.5% 12.3%Ukupni doprinosi na osiguranje od nezaposlenosti 1.0% 1.0%Ukupno doprinosi na obavezno socijalno osiguranje 32.0% 33.8%

Kod planiranja prihodne strane, uvedeno je praenje osnovnih indikatora ekonomske aktivnosti. Prati se 20 indikatora iz etiri oblasti, na osnovu kojih se daju projekcije kretanja BDP. Takoe, u cilju pokuaja odvajanja ciklinih od strukturnih prihoda crnogorske ekonomije, pripremljene su detaljne analize, a na osnovu strukturnih prihoda pripremljena je projekcija prihoda za 2010. godinu.

Od 2008. godine, pet vanbudetskih fondova postali su dravni fondovi i planiraju se kao sastavni dio budeta Crne Gore. U periodu 2008-2009, Zavod za zapoljavanje i Fond za obeteenje integrisani su u sistem Dravnog trezora i njihovi primici i izdaci su evidentirani preko konsolidovanog rauna trezora. Ostali fondovi su u praksi funkcionisali nezavisno. U 2010. godini Fond za zdravstveno osiguranje i Fond za penzijsko-invalidsko osiguranje ukljuie se u sistem Dravnog trezora, ime e se obezbijediti vea transparentnost i kontrola izvrenja izdataka.

Donoenjem novog zakona o zaradama dravnih slubenika i namjetenika i strogom kontrolom novog zapoljavanja, inicirano je zaustavljanje rasta fonda zarada i u toku je centralizacija isplata zarada svih budetskih korisnika. Jo jedna vana promjena koja e uticati na kvalitet i transparentnost javnih finansija jeste izmjena prikazivanja izdataka po ekonomskoj klasifikaciji kod jednog dijela budetskih korisnika. Naime, u okviru transfera nijesu prikazivane bruto zarade, kapitalni izdaci, rashodi za materijal i usluge i ostali izdaci. Budetom Crne Gore za 2010. godinu svi transferi, osim kod Fonda

23

za zdravstveno osiguranje, prikazani su po ekonomskoj klasifikaciji, dok e se u toku sljedee godine raditi na centralizaciji svih prihoda budetskih korisnika, prije svega javnih ustanova, to e doprinijeti realnom sagledavanju budetskih potreba ovih potroakih jedinica.

U toku 2009. godine, na osnovu odredbi sistemskog Zakona o budetu, Ministarstvo finansija daje miljenje na budete lokalnih samouprava, to e u praksi poboljati kontrolu rasta javnih izdataka i pomoi u balansiranju ukupne javne potronje.

Odredbama Zakona o rebalansu za 2009. godinu obavezane su sve potroake jedinice da, prije ugovaranja javnih nabavki, dobiju saglasnost Ministarstva finansija, ime se dodatno uspostavila kontrola nad troenjem budetskih sredstva i smanjuje mogunost prenoenja obaveza u naredne godine.

Neophodno je nglsiti d sve reforme unutr sektor jvnih finnsij zvise od kpcitet Ministrstv finnsij, ndlenih ministrstv i institucij, ko i Vlde i prlment, tko d postoji meusobno rzumijevnje, n kome se moe temeljiti debt. Ovi kpciteti su na boljem nivou ali ih treba i dalje unaprjeivati.

4.3. Budue reformske aktivnosti

Kd je rije o uprvljnju fondovim koji potiu iz EU ili e biti usmjereni prem budetu EU, Acquis definie indirektne zhtjeve o ninu u smislu obrazovanja drvnih budet. Ov oblst je u uskoj vezi s zhtjevim EU u smislu izrde i usvjnj budet, te principim, stndrdim i metodm jvne interne finnsijske kontrole (PIFC).

Osnovni ciljevi jvnih finnsij koji doprinose optem cilju odnosno izgrdnji otvorene, efiksne, djelotvorne i odgovorne jvne uprve su sljedei:

- konsolidovti postignute rezultte i nstviti dlj ulgnj u sektor jvnih finnsij

- uspostviti efiksn sistem finnsijskog uprvljnj - uspostviti i ojti kontrolno okruenje u kojem uprv posluje.

Treba navesti samo nekoliko primrnih spekt u oblsti jvnih finnsij u okviru kojih e se sprovesti reformske ktivnosti. To su:

- dimenzij kreirnj politike u sistemu jvnih finnsij - povenje djelotvornosti i efiksnosti u uprvljnju budetom i pripremi budet - unprjeivnje runovodstvenog okvir i poslovnj trezorskog sistem - uvoenje unutrnje finnsijske kontrole (PIFC) u skldu s zhtjevim EU.

Buduim reformskim aktivnostima treba obezbijediti uvoenje snanih mehnizm koordincije u politike CG jer se prvn osnov i nlitiki kpciteti z rd Budeta morju ojti.

Treba nastaviti implementaciju srednjeronog budetskog okvira kroz reformu procesa pripreme i planiranja budeta i uvoenje finansijskih limita za budetske korisnike u viegodinjem periodu, kao i da se formiranjem baze podataka o svim projektima koji su povezani sa budetom postigne adekvatna analiza fiskalnih rizika i pobolja proces donoenja odluka kod izbora prioriteta.

Takoe, potrebno je daljom primjenom programa i otprograma nastaviti implementacija programskog budeta i planirano uvoenje logine programske

24

klasifikacije za cjelokupni budet, kao i pripremu sistema za monitoring i izvrenje budeta prema programskoj klasifikaciji.

S obzirom da e 2010. godina biti bitno drugaija od prethodnih godina, potrebno je je jo jednom navesti sve faktore koji e uticati na poboljanje kvaliteta javnih finansija u 2010. godini i srednjoronom okviru:

- definisanje fiskalnih sidaraza srednjoroni okvir - ukljuivanje svih dravnih fondova u sistem Dravnog trezora - preispitivanje politike zapoljavanja i zarada - centralni obraun i evidencija zarada - evidentiranje transfera po ekonomskoj klasifikaciji - zavretak poreskih reformi - nastavak procesa privatizacije - eliminisanje biznis barijera.

4.4. Sistem zarada Rast javne potronje u proteklim godinama prouzrokovan je, prije svega, rastom zarada i penzija. Da bi se obezbijedila odrivost sistema javnih finansija, neophodno je preispitati politiku zarada i zapoljavanja u javnom sektoru. Drugim rijeima, radi obezbjeivanja rasta zarada u narednim godinama, u skladu s rastom produktivnosti rada, potrebno je voenje vrste politike zarada u javnom sektoru. Problemi koji postoje u sadanjem sistemu zarada poznati su i jasno je da ovaj sistem treba reformisati, jer negativne posljedice koje prouzrokuje nedosljedna i nejedinstvena politika zarada u javnoj upravi, bez stimulativnog sistema nagraivanja prema rezultatima rada. Te su posljedice: destimulativno djelovanje na privlaenje i zadravanje mladih i osposobljenih strunjaka; za istu vrstu posla utvreni su razliiti koeficijenti sloenosti poslova u raznim organima javne uprave; unutranja organizacijska struktura organa javne uprave postaje previe usitnjena i nesvrsishodna zbog stvaranja veeg broja elnih pozicija i ostvarivanja veih zarada kako bi se zadrali kvalitetni i struni slubenici, ime se dodatno pojaava nejedinstvenost u sistemu nagraivanja u razliitim organima javne uprave; slabljenje motivacije za rad, kvalitet rada opada, a time i kvalitet pruanja javnih usluga graanima. Nov sistem zarada trebalo bi da je stimulativan i objektivan i da osigurava dosljednost u nagraivanju u cijeloj javnoj upravi, a u zavisnosti od produktivnosti rada. Predvia se uvoenje elementa nagraivanja koji se zasniva na priznavanju pojedinanih rezultata rada, kojim treba osigurati konkurentnost zarada i naknada radi dugoronog privlaenja i zadravanja kvalitetnog upravnog osoblja. Takav novi sistem zarada kontinuirano e uticati na jaanje motivacije za rad i porast kvaliteta rada, a time i na podizanje kvaliteta pruanja javnih usluga graanima. Istovremeno, novi sistem zarada trebalo bi da predstavlja i mehanizam koji bi vodio odrivosti javnih finansija na srednji i dugi rok. 4.6. Finansiranje lokalne samouprave

Reforma javnih finansija na lokalnom nivou ima za cilj da optinske finansije imaju na pouzdane i samostalne temelje. Fiskalna decentralizacija, svakako, nije reforma

25

koja e jednog dana biti zavrena. Izgradnja finansijskih odnosa unutar jedne drave podlijee neprekidnom procesu pregovaranja. Stoga treba ustanoviti odrivu kulturu razmjene i pregovaranja izmeu predstavnika dravnog i lokalnog nivoa. Politiki partneri u ovim procesima su Ministarstvo finansija Crne Gore (donosi znaajne odluke u okviru reforme sistema javnih finansija) i Zajednica optina Crne Gore. ZOCG je znaajan partner u sprovoenju reforme jer mora da ispuni ulogu posrednika izmeu dva nivoa vlasti.

Aktivnosti na lokalnom nivou treba da su usmjerene na jaanje lokalnih poreskih administracija koje treba da preuzmu obrazovanje funkcionalnih struktura za utvrivanje, prikupljanje i kontrolu poreza koji su izvorni prihodi optina, posebno poreza na imovinu.

S druge strane, u narednim godinama pojedine optine, zbog svog stratekog pozicioniranja, moraju poveati konkurentnost i kvalitet proizvoda i usluga lokalne poslovne ekonomije, obezbjeujui joj jeftinije uslove finansiranja, partnerski rad i integracije, kako bi razvili lokalno ekonomsko trite. Na taj nain e se poveati broj novih radnih mjesta (ekonomski realnih), podsticati graani i privreda i stvoriti prepoznatljiva politika razvojna snaga zajednice. U tom kontekstu, optine e morati da uspostave odgovarajue finasijske mehanizame i sisteme kontrole.

U praksi su, na osnovu izvjetaja nadlenih institucija, identifikovani sljedei kljuni problemi:

- visok nivo zaduenosti u iznosu od 167,77 mil. odnosno 5,58 % procijenjenog BDP-a za 2009. godinu, od ega su neizmirene obaveze prema dobavljaima 62,90 mil. koje imaju negativne efekte na privredu,

- visok nivo budetskog deficita lokalne samouprave, kao i nerealno planiranje njegovog finansiranja

- visoka zaposlenost u organima lokalne uprave, javnim preduzeima i ustanovama iji je osniva optina

- minimalna cijena rada koja se primjenjuje za obraun fiksnog dijela zarade lokalnih slubenika i namjetenika nije jednaka u svim jedinicama lokalne samouprave i ne odgovara minimalnoj cijeni rada koja se primjenjuje za obraun zarada dravnih slubenika i namjetenika.

Ukupan broj zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave, ukljuujui javne ustanove i javna preduzea iji je osniva optina, na 31. 12. 2009. godine, iznosio je 10.751, od ega je u organima lokalne uprave zaposleno 4.756, u javnim preduzeima 4.937 i u javnim ustanovama 1.058 zaposlenih.

Ostvareni deficit budeta lokalne samouprave iznosio je 37,39 mil. ili 1,25 % BDP-a. Vei deficit od planiranog uslovio je znatno koritenje depozita akumuliranih u prethodnom periodu, u iznosu od 28,17 mil. , to ini gotovo 1 % BDP-a.

Potrebno je sprovesti program rjeavanja tehnolokih vikova zaposlenih, uz odgovarajuu otpremninu, kojima e Ministarstvo finansija pruiti pomo u prevazilaenju finansijskih problema.

Osim toga, u narednom periodu lokalne samouprave bi trebalo da, u cilju stvaranja povoljnog poslovnog ambijenta i u krajnjem odrivog razvoja, preduzmu niz mjera kojima bi se uklonile prepoznate poslovne barijere.

26

5. SLUBENIKI SISTEM

U Izvjetaju Evropske komisije o napretku Crne Gore za 2009. godinu ukazano je na potrebu daljeg unaprjeenja slubenikog sistema. U tom smislu, neophodno je, u saradnji s relevantnim meunarodnim ekspertskim organizacijama, nastaviti zapoete aktivnosti koje e rezultirati donoenjem novog zakona o dravnim slubenicima i namjetenicima, sadrinski i formalno upodobljenog standardima koji vae u zemljama EU u ovoj oblasti.

U daljem procesu unaprjeivanja slubenikog sistema od posebnog znaaja su pitanja:

mobilnost dravnih slubenika i namjetenika jaanje principa zasluga, posebno u kontekstu popune radnih mjesta, korienjem

mehanizma rasporeivanja definisanje jasnog pravnog okvira za razdvajanje profesionalnog od politikog

poloaja povezivanje sistema zvanja s kompetencijama za obavljanje poslova unaprjeenje sistema integriteta dravne slube, kroz zakonsko regulisanje ovog

principa unaprjeenje sistema disciplinske odgovornosti unaprjeenje sistema centralne kadrovske evidencije jaanje sistema strunog usavravanja i uvoenje sistema stipendiranja uslaivanje etikih kodeksa sa Zakonom o dravnim slubenicima i

namjetenicima, praenje njihove primjene i redovna revizija svake 2-3 godine unaprjeenje zakonskog okvira zatite lica koja prijavljuju korupciju u javnoj

upravi (whistleblowing) revizija zakonskog okvira o sprjeavanju sukoba interesa (preporuka iz IPA

2007). Slubeniki sistem treba da obezbijedi modernu javnu upravu. U tom smislu, preduzimae se mjere koje se odnose na depolitizaciju i profesionalizaciju, sistem razvoja i upravljanja ljudskim potencijalima, reformu sistema zarada, borbu protiv korupcije i jaanje etike dravnih slubenika. 5.1. Prijem kadra Prilikom prijema kadra u organima dravne uprave, potrebno je poveati nivo transparentnosti uz primjenu sistema zasnovanog na zaslugama i naelima kojima e se:

utvrditi podstrategija razvoja kadrova za period od tri godine i koja bi obuhvatala pitanja zaposlenja, zadravanja, unaprjeenja i penzionisanja s prateim jednogodinjim planom za svaku godinu, za njeno sprovoenje (preporuka IPA 2007),

prilikom zapoljavanja predvidjeti detaljnije specifikacije za radna mjesta, utvrditi set glavnih i poeljnih kriterijuma za svako slobodno radno mjesto, izbor na konkretnim kompetencijama i kvalitetima vie nego na formalnim kvalifikacijama i radnom stau.

27

Profesionalizam zaposlenih u organima javne uprave nije jedini preduslov dobre i efikasne uprave, ve je to, u prvom redu, nepristrasna javna uprava koja podrazumijeva da je odabir kandidata zasnovan na zaslugama i sposobnostima osnov sistema demokratskog upravljanja. 5.2. Struno obrazovanje i usavravanje Obrazovanje i usavravanje slubenika u organima javne uprave odnosi se na uspostavljanje kontinuiranog strunog usavravanja i adekvatnog sistema stipendiranja dravnih slubenika. Funkcionalno struno usavravanje i osposobljavanje slubenika i namjetenika predstavlja vaan dio reformskog procesa. Ovaj sistem je neophodno razvijati i unaprjeivati jer se reforma u oblasti javne uprave u cjelini ne moe uspjeno sprovoditi ukoliko ne postoji sistem stalnog usavravanja slubenika, koji e im omoguiti da se uspjeno suoe sa implementacijom reformskog procesa. Stoga je vano da se dravnim slubenicima i namjetenicima omogui da unaprjeuju svoja znanja i sposobnosti. Uspjean model upravljanja ljudskim resursima moe biti jedino ako postoji veza izmeu:

transparentne selekcije kadrova, zasnovane na sistemu zasluga praenja njihovog rada i napredovanja i utvrivanja potreba za njihovim daljim usavravanjem.

U cilju efikasnijeg praenja upravljanja ljudskih resursa u segmentu strunog usavravanja i stipendiranja, neophodno je razviti razmjenu podataka putem Centralne kadrovske evidencije.

Posebno treba ukazati na znaaj rada Uprave za kadrove u ostvarivanju projekta osnivanja Regionalne kole za dravnu upravu (ReSPA) u Danilovgradu, koja sprovodi obuku slubenika na regionalnom nivou. U daljim aktivnostima na uspostavljanju efikasnog sistema obuke dravnih slubenika i namjetenika, Vlada Crne Gore je 2008. godine, usvojila Strategiju obuke dravnih slubenika i namjetenika u Crnoj Gori za period 2008-2012. godine. Na osnovu ovog stratekog dokumenta, usavravanje dravnih slubenika i namjetenika odvijae se u pet glavnih smjerova:

usavravanje kadrova primjenom naela i praksom dobrog upravljanja prema najboljim evropskim standardima;

uspostavljanje jedinica za ljudske resurse u svim dravnim organima, a samim tim i jaanje kvaliteta rada organa i bolja organizacija ljudskih resursa;

vrenje dalje depolitizacije, profesionalizacije, razvoja i upravljanja ljudskim potencijalima, borba protiv korupcije, jaanje etike dravnih slubenika, nagraivanje prema rezultatima rada;

usavravanje dravnih slubenika radi sticanja novih znanja, vjetina i kompetencija, naroito potreba za usavravanjem stranih jezika;

primjena moderne informatiko-komunikacijske tehnologije, koja e osigurati pouzdanu i brzu podrku organa graanima i ekonomiji.

Nadalje, treba nastaviti sa sistemskim sprovoenjem strunog usavravanja i osposobljavanja slubenika i namjetenika, na svim nivoima u svim organima javne uprave putem optih i specijalistikih programa usavravanja. Sistemsko sprovoenje strunog osposobljavanja i usavravanja javnih slubenika treba zasnivati na procjeni

28

potreba za usavravanjem, utvrivanju godinjih planova usavravanja, a posebnu panju treba posvetiti usavravanju rukovodeih slubenika, motivaciji dravnih slubenika za napredovanje, to doprinosi i kvalitetu javne uprave. 5.3. Ocjenjivanje rada i napredovanje u slubi Efikasna javna uprava podrazumijeva veu individualnu odgovornost slubenika i namjetenika u ostvarivanju postavljenih ciljeva. Neophodno je unaprijediti sistem objektivnih i mjerljivih kriterijuma za ocjenjivanje rezultata i kvaliteta rada u odnosu na postavljene i oekivane rezultate. To podrazumijeva objektivno i nepristrasno ocjenjivanje i vrednovanje rada i efekata rada svakog dravnog slubenika i namjetenika. U tom smislu, neophodno je unaprijediti postojei sistem napredovanja u javnoj upravi na osnovu strunih i radnih sposobnosti, kvaliteta rada i ostvarenih rezultata u radu. Posebno je vano obezbijediti participaciju zaposlenih u programiranju rada, praenju realizacije utvrenih zadataka i ocjenjivanju rada.

29

6. E-UPRAVA

Iako tehnologija predstavlja vaan i neizbjean instrument stvaranja e-uprave, njen kljuni element i razlog postojanja su korisnici. Stoga razvoj e-uprave najvie zavisi od zadovoljstva korisnika pruenim uslugama, motivacije za korienje tih usluga i podrke korisnika e-upravi. Osnovu politike Evropske unije (EU) u oblasti e-uprave predstavlja Akcioni plan, koji je 2006. godine prihvatila Evropska komisija ( i2010 Akcioni plan za e-upravu: Ubrzavanje e-uprave u Evropi u korist svih) i koji predstavlja integralni dio i2010 inicijative (i2010 Evropsko informaciono drutvo za rast i zapoljavanje, Brisel, 1. juna 2005.), kao okvir politike EU u oblasti informacionog drutva i medija. Vlada je prihvatila i2010 inicijativu kroz potpisivanje eSEE Agende+ za razvoj informacionog drutva u Jugoistonoj Evropi za period 2007-2012. godine (Sarajevo, 29. ktobra 2007). Prepoznajui znaaj razvoja ICT-a i njihovog korienja u radu javne uprave, Vlada je u februaru 2009. godine usvojila novu Strategiju razvoja informacionog drutva u Crnoj Gori od 2009. do 2013. godine. Tom strategijom su, u skladu s navedenim dokumentima EU, definisani prioriteti dalje realizacije i implementacije rjeenja za efikasno stvaranje i funkcionisanje e-uprave. Prilikom definisanja prioriteta, poseban naglasak je stavljen na zadovoljstvo korisnika, transparentnost procesa rada javne uprave, racionalizaciju administrativnih procedura i uvoenje modernih elektronskih servisa, ime e se uticati na stvaranje visoko kvalitetnog naina rada i ivota korisnika, a javnoj upravi omoguiti mnogo bolji odnos s korisnicima. Kod uvoenja i korienja elektronskih servisa, posebnu panju treba posvetiti unaprjeivanju dostupnosti graana tim servisima. Standardizovani interfejsi i portali za korisnike treba da budu uvedeni na one-stop-shop nain (sve na jednom mjestu). To podrazumijeva promovisanje razvoja jedinstvenog altera na kojem e zainteresovana stranka (fiziko ili pravno lice) imati mogunost da dobije sve neophodne informacije i dokumenta, umjesto odlaska na vie meusobno udaljenih altera. Uvoenjem e-uprave mogue je svim korisnicima (graanima, privrednim subjektima i dr.) omoguiti da poslove pred organima javne uprave zavravaju jednostavnije, bre i jeftinije. Podizanjem stepena informatizacije javne uprave i umreavanjem informacionih sistema treba stvarati uslove da graani putem Interneta koriste usluge javne uprave, ostvaruju komunikaciju s organima javne uprave, trae i primaju raznovrsne dokumente, potvrde, rjeenja i informacije o radu javne uprave. Graanima treba omoguiti da sve javne usluge, za koje je to pogodno, koriste posredstvom Interneta i svog linog raunara ili drugog kunog mobilnog ureaja. Takoe, treba omoguiti elektronsku razmjenu podataka putem Interneta izmeu informacionih sistema privrednih subjekata i organa javne uprave. U tom cilju, potrebno je dodatno pojednostaviti administrativne procedure i eliminisati birokratske prepreke kao smetnju efikasnom rjeavanju prava graana i brem razvoju preduzetnitva. Kljuni dokument u oblasti razvoja e-uprave, kako na dravnom tako i na lokalnom nivou, treba da bude program razvoja e-uprave u odreenoj godini, koji bi predstavljao operativni akcioni plan za implementaciju Strategije razvoja informacionog drutva u Crnoj Gori od 2009. do 2013. godine.

30

6.1. Opti ciljevi e-uprave Vizija razvoja e-uprave obuhvata sljedee opte ciljeve: 1) visoko zadovoljstvo korisnika javnim uslugama 2) svi graani imaju koristi od e-uprave 3) smanjenje tereta administracije za privredne subjekte i graane 4) poveanje efikasnosti javne uprave upotrebom ICT-a 5) prekogranina interoperabilnost, posebno sa dravama EU 6) pozitivan uticaj na slobodu kretanja ljudi, promet robe, kapitala i usluga 7) uveanje transparentnosti i odgovornosti kroz inovativnu upotrebu ICT-a 8) jaanje participacije graana u demokratskom odluivanju i 9) zatita privatnosti i bezbjednosti. 6.2. Naela razvoja e-uprave Realizacija vizije i optih ciljeva e-uprave treba da se zasniva na sljedeim naelima:

1) Sve usluge e-uprave moraju biti u potpunosti prihvatljive, raspoloive i dostupne svim korisnicima usluga, bez ogranienja, na jednak nain i pod jednakim uslovima nezavisno od njihovih posebnosti;

2) Uvoenjem novih oblika pruanja usluga e-uprave nee se ukidati postojei oblici i naini pruanja usluga javne uprave graanima i poslovnim subjektima;

3) Usluge javne uprave koje se ne pruaju kroz sistem e-uprave ne mogu se ukinuti prije nego to se obezbijedi da svi postojei i mogui korisnici imaju pristup i znanja za korienje usluga e-uprave;

4) Razvoj novih usluga javne uprave mora se zasnivati na primjeni ICT-a, a njihovo pruanje omoguiti kroz raznovrsne i korisnicima najdostupnije komunikacione kanale;

5) Informacije koje su javno dostupne kroz sistem e-uprave moraju biti strukturirane i objavljene na nain koji u potpunosti obezbjeuje jednostavan, razumljiv i slobodan pristup za sve korisnike;

6) Svaki podatak odnosno informacija unosi se samo jedanput i na jedno mjesto u sistem e-uprave;

7) Oblici elektronskih zapisa koje koriste i razmjenjuju organi javne uprave ne smiju korisnike usluga e-uprave dovesti u situaciju da moraju nabavljati komercijalne proizvode da bi pristupili i koristili te usluge;

8) Tehnoloka osnova razvoja i vrenja usluga e-uprave koja se odnosi na raunare, programska rjeenja i komunikacionu mreu mora u to veoj mjeri biti nezavisna od dobavljaa robe i usluga

9) Bezbjednost i pouzdanost sistema e-uprave mora se sprovoditi u skladu s utvrenim standardima informacione bezbjednosti i u skladu s propisima o zatiti podataka o linosti;

10) Usluge e-uprave moraju podravati struno osposobljeni slubenici odnosno namjetenici, te svi zaposleni moraju imati odgovarajui stepen informatike pismenosti, saglasno utvrenoj meunarodnoj osnovi European Computer Driving Licence (ECDL).

31

6.3. Decentralizovani razvoj e-uprave Postojea inicijativa u oblasti primjene ICT-a u organima javne uprave uslovljava preteno dalji decentralizovani razvoj e-uprave. To podrazumijeva da organi nadleni za razvoj informacionog drutva upravljaju aktivnostima koje su od zajednikog znaaja za razvoj e-uprave, a u manjoj mjeri aktivnostima primjene ICT-a u poslovima pojedinih organa. Ukupnu odgovornost za kvalitet usluge zadrava organ nadlean za odreenu uslugu, bez obzira da li se i u kojoj mjeri pruanje usluga zasniva na primjeni ICT-a. 7. UPRAVNI POSTUPAK

Radi pojednostavljenja i modernizacije opteg upravnog postupka treba preispitati odredbe vaeeg Zakona o optem upravnom postupku. Taj zakon ima kvalitetnu osnovnu strukturu, njegove dobre strane su: dugotrajna primjena, dobra proceduralna zatita stranke, pravo na albu, insistiranje na zakonitosti, naelo materijalne istine, pomo neukoj stranci itd. Ipak, potpuno novo okruenje trai njegovu modernizaciju. Razlozi za promjenu su:

modernizacija javne uprave koja pretpostavlja drugaiji odnos prema strankama potreba da se dodatno pojednostavi postupak upravnog odluivanja unaprjeenje i uvrenje novih standarda zakonodavne tehnike u EU ubrzan razvoj informacionih tehnologija vaei evropski standardi, kao i dobra praksa evropskih zemalja.

U novije vrijeme redovna je praksa da zakoni kojima se ureuju posebna upravna podruja sadre i odredbe kojima se ureuju odreena procesna pitanja, to direktno utie na primjenu rjeenja iz Zakona o optem upravnom postupku. To dovodi do arbitrarnosti u djelovanju organa javne uprave. Ujednaeno postupanje na osnovu Zakona o optem upravnom postupku za rezultat ima predvidljivost djelovanja organa uprave, podie nivo pravne sigurnosti cijelog sistema i jaa vladavinu prava. Takoe, smanjuje upravne trokove, suava prostor za korupciju, ubrzava upravno-pravno djelovanje i podie ukupnu efikasnost javne uprave. Zbog toga, novi Zakon o optem upravnom postupku, treba da bude osnov najveeg broja upravnih djelatnosti da bi se obezbijedila pravna sigurnost i zastita prava graana. Posebna pravila upravnog postupanja treba da postoje samo ukoliko je to zaista neophodno za odreenu upravnu oblast.

Pored toga, potrebno je stvoriti uslove za: jednoalterski pristup u postupanju organa javne uprave, primjenu pravila pozitivne fikcije kod utanja uprave, razumne rokove i smanjenje trokova postupka.

Uvoenje servisa sve na jednom mjestu prepoznato je kao jedan od najvanijih proizvoda budue reforme. Stoga, reforma je obimna i veoma znaajna i prevashodno je usmjerena na pruanje usluga i postizanje efekata u javnosti. Reforma e-uprave, kao i servis one-stop-shop ili sve na jednom mjestu su sredstvo ili nain boljeg pruanja usluga. Implementacija novog modela mora da bude zasnovana na odrivoj studiji

32

izvodljivosti. Ima razliitih pristupa servisu one-stop-shop i mnoge druge zemlje su tokom prethodnih godina imale priliku da primijene ovaj koncept.

Prva faza predstavlja pripremu studije izvodljivosti, u skladu sa smjernicama koje su date u prethodnom tekstu. U drugoj fazi, nakon dobijanja odobrenja, vri se implementacija na dravnom nivou. Najvanije je da se ovaj princip rada prenese i na lokalni nivo za dobijanje dozvola koje su na lokalnom niivou. Trea faza obuhvata pripremu jednog pilot programa slube one-stop-shop u odabranoj optini. etvrta i posljednja faza podrazumijeva evaluaciju pilot-programa s postojeim fazama koje se odnose na proirenje pilot programa na druge optine.

U oba ova sluaja i u drugim sluajevima analitiki pristupi mogu da obuhvate i vrenje procjene kapaciteta, redefinisanje djelatnosti i pruanje usluga u ime drugih. Te stavke bi trebalo paljivo odabrati tokom faze - priprema studije izvodljivosti i implementacije.

Osnovu budueg koncepta one-stop-shop inie: ukidanje odreenih formalnosti i saglasnosti uvoenje transparentnosti u obavljanje poslova (obaveza informisanja stranaka u

postupku i zainteresovanih lica) kreiranje elektronskih baza podataka od interesa za javnost (npr. registar vaeih

propisa, registar odbrenja za rad i inspkecijskih kontrola, registar hipoteka, registar finansijskog lizinga, registar zaloge i td.), koje su dostupne u svakom momentu besplatno ili uz minimalnu naknadu, bez dokazivanja pravnog interesa.

33

8. INSPEKCIJSKI NADZOR

Inspekcijski nadzor, kao posebna vrsta upravnog nadzora, vri se neposrednim uvidom kod ustanova i pravnih lica, dravnih organa, optina, glavnog grada, prijestonice i drave, drugih organa i kod graana, u smislu pridravanja zakona, drugih propisa, optih akata i preduzimanja drugih mjera i radnji. Cilj inspekcijskog nadzora je kontrola primjene zakona od strane same uprave kako bi se utvrdilo stanje i uskladili propisi (Zakon o dravnoj upravi). Inspekcijski nadzor vre organi uprave, preko posebno ovlaenih slubenih lica (inspektora). Pojedini inspekcijski poslovi mogu se prenijeti ili povjeriti organima lokalne samouprave i pravnim licima. Inspekcijski nadzor je ureen Zakonom o inspekcijskom nadzoru. U okviru pojedinih ministarstava postoje inspekcije koje vre inspekcijski nadzor u oblastima za koje je ministarstvo osnovano. Organizovanje inspekcija kao unutranjih organizacionih jedinica ministarstva i drugih organa uprave ima negativan uticaj na opti poloaj inspekcija u sistemu, a samim tim i na njihovu optu samostalnost koja je nuna za njihovo obavljanje funkcija. Autoritativnost i primjena principa legaliteta predstavlja dominantno obiljeje svih inspekcija. Ovo se posebno ogleda u primjeni veoma irokih ovlaenja koje inspekcije ostvaruju kroz korektivna i represivna ovlaenja kojima raspolau, pri emu su korektivna ovlaenja znatno rjea. U Crnoj Gori postoji 34 inspekcije, koje su djeluju u sastavu 11 ministarstava, u okviru kojih radi 718 inspektora. Kompleksnost inspekcija ogleda se u brojnosti i raznolikosti zakonskih i podzakonskih akata kojima se inspekcije ureuju. Ako se uzme u obzir okolnost da inspekcije ureuje nekoliko vrsta zakona i niz podzakonskih akata (uredba, pravilnik, uputstavo), moe se zakljuiti da je na sistem inspekcija bespotrebno razuen i prenormiran i da je neophodna cjelovita kodifikacija. Samo povrna analiza normativne ureenosti inspekcija pokazuje da sistem inspekcijske kontrole ne samo to je kompleksno ureen ve nije ni cjelovito ureen.

U regulativi koja ureuje inspekcije treba izvriti radikalnije mjere za obezbjeivanje jedinstva sistema inspekcijske kontrole. Organizacija inspekcija na resornom principu, pored niza pozitivnih obiljeja, ima i niz nedostataka koji se odraavaju na efikasnost vrenja kontrole. Naime, postavlja se pitanje da li resorni princip organizacije realno moe obezbijediti potpuno, kvalitetno i efiksno vrenje kontrole, ako se ima u vidu okolnost da pojedine teritorije nijesu pokrivene ili nijesu adekvatno pokrivene pojedinim vrstama inspekcije. Osim toga, namee se i pitanje ekonominosti takvog naina organizovanja, budui da su sjedita podrunih jedinica pojedinih inspekcija razliita, a pored operativnog vrenja poslova kontrole nije zanemarljiv ni njen tehniki dio tj. tehnika organizacija rada, evidencija, dostavljanje, poslovni prostor i sl. Stoga ima opravdanih razloga da se izvri funkcionalna organizacija inspekcija tj. koncentracija svih inspekcija u jedinstveni organ koji bi vrio samo inspekcijske poslove. Na taj nain bi se adekvatnije, cjelovitije, efikasnije i racionalnije obezbijedilo vrenje inspekcijske kontrole. Analiza funkcionisanja inspekcija, takoe, ukazuje na pojavu preplitanja nadlenosti inspekcija, pri emu se pojavljuje i pozitivni i negativni sukob nadlenosti. Ovo je naroito karakteristino za komunalnu i sanitarnu, sanitarnu i veterinarsku, zdravstvenu i sanitarnu inspekciju itd. To ukazuje na potrebu da se temeljno preispitaju i jasno razgranie nadlenosti pojedinih inspekcija.

34

Tabela: Prikaz strukutre inspekcijskog sistema na dravnom nivou.

Ministarstva Naziv inspekcije Br.

inspektora Broj

kontrola

Ministarstvo ekonomije

1. Trina inspekcija 55 19.100 2. Elektroenergetska inspekcija 2 325 3. Termoenergetska inspekcija 2 341 4. Rudarska inspekcija 1 5. Geoloka inspekcija 1 132 6. Metroloka inspekcija 1 14

Ministarstvo turizma 7. Turistika inspekcija 23 16.484

Ministarstvo saobraaja, pomorstva i telekomunikacija

8. Inspekcija bezbjednosti plovidbe 4 895 9. Inspekcija za drumski saobraaj 5 7.098 10. Inspekcija za dravne puteve 2 136 11. Inspekcija u eljeznikom saobraaju 1 46 12. Inspekcija za potanski saobraaj i elektronske komunikacije 1 4

Ministarstvo odbrane 13. Inspekcija za odbranu 7 20 Ministarstvo prosvjete i nauke 14. Prosvjetna inspekcija 6 368 Ministarstvo ureenja prostora i zatite ivotne sredine

15. Inspekcija zatite prostora 5 2.000 16. Inspekcija za urbanizam 3 196 17. Inspekcija za gradjevinarstvo 7 1.061 18. Ekoloka inspekcija 9 31.868

Ministarstvo zdravlja 19. Sanitarna inspekcija 27 12.286 20. Zdravstvena inspekcija 3 1.036

Ministarstvo poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede

21. Poljoprivredna inspekcija 11 3.569 22. Fitosanitarna Inspekcija 16 732 23. Inspekcija umarstva, lovstva i zatite bilja u umama 10 1.061 24. Vodoprivredna Inspekcija 3 344 25. Veterinarska Inspekcija 22 24.141

Ministarstvo rada i socijalnog st

Documents

Agenda Reforme Javne Uprave u Crnoj Gori Za 2010-2014. ”Aurum”