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Memoria del taller internacional
Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de América LatinaPrograma de Agua y Saneamiento
Región América Latina y el CaribeOficina Banco Mundial, Lima.Alvarez Calderón Nº 185,San Isidro, Lima 27, Perú
Teléfono: (511) 615-0685Fax: (511) 615-0689E-mail: [email protected] Web: http://www.wsp.org
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Memoria del taller internacional
Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de América Latina
Julio de 2008
Misión de WSPApoyar a la población más pobre a obtener acceso sostenido a servicios de agua y saneamiento mejorados.
Socios donantes de WSPLos gobiernos de Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, los Estados Unidos de América, Francia, Holanda, Irlanda, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Suecia y Suiza, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Mundial y la Fundación Bill y Melinda Gates.
Reconocimientos:Esta publicación ha sido posible gracias a la contribución de las siguientes personas e instituciones:
Preparación del documento:El presente documento ha sido elaborado por Cecilia Balcazar, Consultora WSP, a partir del estudio Siete Ciudades realizado por Building Partnerships for Deve-lopment (BPD) y las presentaciones realizadas en el taller internacional “Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de América Latina”, llevado a cabo en Medellín, Colombia, en setiembre de 2006.
Contribuyeron con sus comentarios y sugerencias:Jorge Benites, Roberto Cruz Colque, Guillermo León, Julio Moscoso, Cesar Augusto Pabón, Guillermo D. Mingolla, Francisco Antúnez, Guillermo Leclair y James Fernández Salguero.
Programa de Agua y Saneamiento para América Latina y el Caribe:Francois Brikké, Director Regional Iris Marmanillo, Especialista Senior en Agua y Saneamiento
Cuidado de la edición y producción: Beatriz Schippner, Especialista Regional en Comunicaciones Luciana Mendoza, Asistente de Comunicaciones
Diseño y Diagramación: Ana María OrigoneImpreso en Perú por: LEDEL S.A.C.
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas son exclusivamente del autor y no deben ser atribuidas de ninguna manera al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas, o a miembros de su Junta de Directores Ejecutivos o las compañías que ellos representan.
Índice
Siglas y abreviaturas .......................................................................................................................... 4
Presentación ..................................................................................................................................... 6
Resumen ejecutivo ............................................................................................................................ 7
Introducción .................................................................................................................................... 11
1. Perspectiva sobre la provisión de agua y saneamiento en zonas marginales ................................ 12
1.1. El contexto general .............................................................................................................. 12
1.2. Agua potable y saneamiento en zonas marginales ............................................................... 14
2. Experiencias de arreglos institucionales para la provisión de agua potable y saneamiento en siete ciudades de América Latina .......................................................................................... 19
2.1. La gestión de Sedapar (Arequipa, Perú) ............................................................................... 19
2.2. Los primeros cinco años de Interagua (Guayaquil, Ecuador) ................................................ 22
2.3. La experiencia de Sedapal (Lima, Perú) ................................................................................ 23
2.4. Los servicios prestados por ENACAL (Managua, Nicaragua) ................................................ 26
2.5. Los programas sociales de las EPM (Medellín. Colombia) .................................................... 28
2.6. La forma cooperativa de SAGUAPAC (Santa Cruz, Bolivia) ................................................... 31
2.7. El caso del SANAA (Tegucigalpa, Honduras) ........................................................................ 34
3. Equilibrio entre los agentes institucionales que participan en la provisión de servicios de agua y saneamiento en siete ciudades ........................................................................................ 38
3.1. Contexto general ................................................................................................................. 38
3.2. La relación contractual: proveedor-autoridad ....................................................................... 40
3.3. La relación de servicio: proveedores-usuarios ...................................................................... 42
4. Servicios para los pobres: Las experiencias de Asia del Sur ........................................................ 48
4.1. Indicadores sectoriales en India ........................................................................................... 48
4.2. Servicios para los pobres en Delhi ........................................................................................ 49
5. Hacia una red latinoamericana de agua urbana ........................................................................... 50
5.1. El Programa de Pobreza Urbana y Ambiente........................................................................ 50
5.2. Clearinghouse para Municipios de América Latina y el Caribe .............................................. 50
5.3. La Red Temática de Agua y Ciudad ..................................................................................... 50
6. Lecciones aprendidas .................................................................................................................. 52
Anexo 1: Recomendaciones específicas para siete ciudades de América Latina .............................. 59
Referencias bibliográficas ................................................................................................................ 61
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Siglas y abreviaturas
ALC América Latina y el Caribe
APPJ Agua Potable para Pueblos Jóvenes
AMAT Empresa Operadora de los Acueductos de Matagalpa
AUPA Asociación de Urbanizaciones Populares y Pueblos Jóvenes de Arequipa
CAPS Comités de Agua Potable y Saneamiento – Nicaragua
CBO Organización de Base de la Comunidad
CENCA Instituto de Desarrollo Urbano
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CEPIS Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria
CIASE Comité Interinstitucional de Agua y Saneamiento del Ecuador.
CINARAInstituto de investigación y desarrollo en abastecimiento de agua, saneamiento ambiental y conservación del recurso hídrico de Colombia.
CONAPAS Comisión Nacional de Agua Potable y Saneamiento de Nicaragua.
CONASA Consejo Nacional de Agua y Saneamiento de Honduras.
COOPAGUAS Cooperativa de Servicios Públicos Primero de Mayo.
COOPAPPI Cooperativa de Servicios Públicos Pampa de la Isla.
COOPLAN Cooperativa de Servicios Públicos Plan Tres Mil.
COSCHAL Cooperativa de Servicios Públicos Los Chacos Ltda.
COSERPAC Cooperativa de Servicios Públicos Juan Pablo II.
COSPAIL Cooperativa de Servicios Públicos Andrés Ibáñez.
COSPHUL Cooperativa de Servicios Públicos Humberto Leigue.
ECAPAG Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil.
EEPPM Empresas Públicas de Medellín.
EMAJIN Empresa de Jinotega – Nicaragua.
ENACAL Empresa Nacional de Acueductos y Alcantarillados – Nicaragua.
EPS Entidad Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado.
EPSA Entidad Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario.
ERSAPS Ente Regulador de Servicios de Agua Potable y Saneamiento – Honduras.
FCPV Foro Ciudades para la Vida.
FECOAGUAS Federación de Cooperativas de Agua y Alcantarillado Sanitario.
FEDOCIT Federación de Organizaciones Comunitarias de Isla Trinitaria.
FHIS Fondo de Inversión Social – Honduras.
FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial.
4 5
FOVIDA Fomento de la Vida.
FREDICON Frente de Defensa e Integración del Cono Norte de Arequipa.
JAA Juntas Administradoras de Agua.
JAC Juntas de Acción Comunal.
JAPACEV Junta Administradora de Servicios de Saneamiento de Cerro Verde – Arequipa.
IDRC Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo.
INAA Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillado.
INTERAGUA Consorcio Privado de Agua y Saneamiento de Guayaquil.
MBK Maji Bora Kibera (Asociación de Operadores de Surtidores Comunales de Kibera).
MCBM Corporación Municipal de Brihanmumbai.
MOU Memorando de Entendimiento.
OCSP Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos.
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio.
OPS Organización Panamericana de la Salud.
PAC Programa de Ampliación de la Cobertura.
PIAP Proveedores Independientes de Agua Potable.
PNUMA Programa de las Naciones para el Medio Ambiente.
PROPOLIPrograma de Lucha contra la Pobreza en Zonas Urbano Marginales de Lima Metropolitana.
SANAA Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados de Honduras.
SAGUAPAC Cooperativa de Servicios Públicos Santa Cruz Limitada.
SEDAPAL Empresa de Agua Potable y Alcantarillado de Lima.
SEDAPAR Empresa Municipal de Agua y Saneamiento de Arequipa.
SIRIAL Sistema Regional de Información Ambiental Local.
SISAB Superintendencia de Saneamiento Básico de Bolivia.
SPSP Proveedores de Servicios Privados a Pequeña Escala.
SSP Programa de Saneamiento para Tugurios.
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento.
UE Unión Europea.
UEBD Unidad Ejecutora de Barrios en Desarrollo – Tegucigalpa.
UNICEF Programa de Naciones Unidas para la Infancia.
UPE Programa de Pobreza Urbana y Ambiente de IDRC.
WSP-LAC Programa de Agua y Saneamiento para América Latina.
6 7
Presentación
América Latina ha experimentado un crecimiento demográfico
sin precedentes en su historia a partir de mediados del siglo
pasado, ya que en el año 1950 se registró 167 millones de
habitantes, cantidad que se ha incrementado a 572 millones en
el 2007.1 Este crecimiento ha ido acompañado de una notoria
concentración de la población en las zonas urbanas, con un
nivel de urbanización de 78% –cifra más alta que la de Europa–;
consecuentemente, las necesidades de provisión de servicios
de agua y saneamiento se han intensificado.
Hoy, en América Latina, 20 millones de pobladores de las áreas
urbanas viven sin acceso a servicios mejorados de agua potable y
65 millones sin servicios mejorados de saneamiento. Los desafíos
son enormes y existen en casi todas la ciudades de esta región.
Las zonas marginales son el principal reto en el área urbana.
El creciente e incontrolado aumento de la urbanización ha
conducido a una mayor presión por conseguir un incremento en
la cobertura de los servicios de agua y saneamiento. Los barrios
pobres informales en la región se están multiplicando más rápido
de lo que las empresas municipales pueden abastecer. El costo
del agua es mucho mayor para los pobres sin conexión que para
los conectados al sistema de mayores ingresos. A ello se suma,
la escasa cobertura de tratamiento del agua residual doméstica,
que implica un alto riesgo de diseminación de enfermedades y el
deterioro del medio ambiente. De ahí que el desafío para superar
esta problemática está patente.
En toda América Latina se evidencia la importancia de la necesi-
dad de abordar estos problemas, por tal motivo, la mayoría de los
países se ha embarcado en procesos de cambio institucional en
el sector del agua y saneamiento. Estos cambios incluyen la des-
centralización de los servicios públicos, la participación del sector
privado y la consolidación de la participación de la sociedad civil.
Sin embargo, las oportunidades que brindan tales cambios requie-
ren de un estudio cuidadoso y un intercambio de conocimientos
acerca de sus posibles efectos sobre la eficacia y efectividad del
suministro de servicios para los pobres.
El estudio sobre siete ciudades denominado Mejorando la
Provisión de Servicios de Agua, Saneamiento e Higiene para las
Comunidades Urbanas de Bajos Recursos en América Latina,
presentado en el taller internacional “Agua y saneamiento para
las zonas marginales urbanas de América Latina”, organizado por
WSP-LAC y las Empresas Públicas de Medellín, indica que las
comunidades de estas ciudades padecen el déficit en la cobertura
del servicio de agua potable, debido a que el servicio sólo se
ofrece en algunas horas del día y, en muchos casos, mediante
conexiones ilegales.
La motivación que nos impulsa en dar a conocer los resultados
del intercambio de experiencias durante las distintas sesiones
del taller no es otra que, la de compartir los desafíos comunes
que enfrentan las comunidades de esas y de otras ciudades de
la región. Entre ellos están la deficiente gestión en el manejo de
aguas residuales, los altos costos del servicio para la población
que habita fuera del área de cobertura de la empresa prestadora,
los inadecuados hábitos de higiene en los hogares, la tecnología
inadecuada y costosa para enfrentar estas dificultades y la falta de
atención por parte de las autoridades en los barrios periféricos.
La oportunidad que nos ha dado este taller para poner en eviden-
cia la problemática en la provisión de agua y saneamiento en las
zonas de bajos ingresos de América Latina, nos ha permitido crear
un espacio para contribuir a la acción efectiva que revierta esta
situación o, por lo menos, la reduzca significativamente.
Francois Brikké
Director RegionalPrograma de Agua y Saneamiento - América Latina
1 United Nations (2008).
6 7
Resumen ejecutivo
A pesar de los significativos avances realizados, la situación de
los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina
y el Caribe siguen siendo motivo de preocupación. Aunque el
porcentaje de población sin servicio no es tan alto como en otras
regiones del mundo, su número sí es importante a nivel regional
y local; es así que en el año 2002, 60 millones de personas no
tenían acceso a agua potable segura y 137 millones carecían de
servicios de saneamiento.
Como si fuera poco, tanto la calidad como la confiabilidad de
los servicios son mediocres y la infraestructura se encuentra en
mal estado. Uno de los corolarios se evidencia en la creciente
presencia de enfermedades infecciosas en la región, como una
de las principales causas de mortalidad, especialmente en niños
menores de cinco años.
Frente a una situación de limitado o nulo acceso a servicios
de agua potable y saneamiento adecuados en zonas urbano
marginales de la región, en el marco del taller se compartieron las
experiencias de siete ciudades en la provisión de éstos. Los casos
presentados provinieron de Arequipa, Guayaquil, Lima, Managua,
Medellín, Santa Cruz y Tegucigalpa, que enfrentan desafíos
comunes, tales como: el aumento de la población, el cambio
político, la falta de recursos y los problemas ambientales.
En las zonas de bajos recursos de Arequipa, Perú, las personas
no tienen conexiones domiciliarias, y se abastecen por camiones
cisterna. Además, no existe allí, un estudio de planificación y
ordenamiento territorial que haya considerado el crecimiento
urbano de los pobres, ni la regulación de las tarifas de agua de
los camiones cisterna. Uno de los modelos innovadores en esta
ciudad ha sido el Plan de Desarrollo Integral del Cono Norte,
dirigido a la construcción de reservorios para abastecer a todo el
Cono Norte de la ciudad.
En el caso de Guayaquil, Ecuador, Interagua está a cargo de
una concesión otorgada por 30 años para brindar servicios de
agua y alcantarillado a dicha ciudad. Cinco años después de
iniciada, el porcentaje de usuarios atendidos se elevó a 77%, aun
cuando la demanda se incrementó en poco más de 13%. Sus
proyecciones indican que en el año 2011, el 83% de los usuarios
tendrá acceso al servicio. Un caso de aplicación de la estrategia
de Interagua, con la finalidad de acercarse a las comunidades, es
la realizada en la Isla Trinitaria, dónde la empresa instaló entre el
año 2001 y mayo de 2006, conexiones intradomiciliarias de agua
y alcantarillado, además de piletas comunitarias, beneficiando
así a 20,657 familias con una red de agua, y aproximadamente
a 16,000 familias con alcantarillado.
En Lima, Perú, cerca de un millón de personas aún no cuenta
con el servicio de agua y cerca de 1.5 millones, con el de
alcantarillado. Uno de los programas innovadores desarrollados
por Sedapal es el Programa de Ampliación de Cobertura (PAC).
Sus retos involucran romper el paradigma de que sólo se debe
llegar a la población con redes y conexiones domiciliarias; es
por esta razón que, el PAC implementa tecnologías alternativas,
como los sistemas condominiales.
8 9
Los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento
en la ciudad de Managua, Nicaragua, son deficitarios. La
precariedad de las condiciones de vida en estos lugares ha llevado
a los pobladores a establecer conexiones ilegales a los sistemas
de agua potable, lo que origina grandes pérdidas, debido a las
fugas y a los servicios no cobrados, así como, la disminución en
la cantidad destinada a abastecer a otras comunidades. Desde el
año 1998, ENACAL da inicio al Programa de Mejora de Barrios,
enfocándose en el trabajo directo con las poblaciones, a través de
un sistema consistente en la construcción de obras, mejora de los
servicios y pago por los mismos.
La cobertura de servicios de agua y saneamiento en Medellín,
Colombia, no incluye a la población que habita en asentamientos
considerados ilegales; siendo éstas las zonas en dónde se
concentra la población más pobre de Medellín. Desde el año de
1957, las EPM han ejecutado acciones en estos lugares, las que
incluyen, la habilitación de viviendas, siendo uno de los aspectos
de mayor relevancia, la contratación social, la que ha permitido la
participación y la organización comunitaria desde la concepción
de los proyectos, con el interés de propiciar un sentido de
pertenencia y un acercamiento entre las EPM y la comunidad.
En Santa Cruz, Bolivia, SAGUAPAC considera que la
administración bajo el modelo cooperativo es una alternativa
importante para la prestación de los servicios. La atención
de zonas marginales ha sido de especial importancia para
SAGUAPAC, pues ha implementado conexiones a las redes a
través de facilidades con planes de pago. El principal desafío que
enfrentan actualmente las cooperativas de servicios de agua en
Santa Cruz es la provisión de saneamiento, problema que debe
resolverse de manera integrada entre los diferentes actores que
proveen servicios en la ciudad, por las externalidades generadas y
la magnitud de las inversiones requeridas.
Un 70% del total de barrios de Tegucigalpa, Honduras, corres-
ponde a áreas peri urbanas. Su problemática en términos de pro-
visión de servicios de agua potable y saneamiento es muy diversa.
En la ciudad se ha creado la Unidad Ejecutora de Barrios en De-
sarrollo (UEBD) que presenta diferentes modelos o sistemas alter-
nativos de abastecimiento y alcantarillado, dirigidos a habitantes
con bajo Índice de Desarrollo Humano (IDH), cuyas características,
entre otras, se encuentran en las carencias referentes al concepto
de la equidad de género, así como la alta tasa de crecimiento po-
blacional y el gran porcentaje de criminalidad.
Los estudios de caso de las siete ciudades enfatizan que las
mejoras de los servicios de agua y saneamiento dependen del
desarrollo de los sistemas integrados responsables y equitativos
y no, de simplemente aumentar el suministro en las zonas pobres.
Estos cambios dependen de un abanico de factores, entre los
que se incluyen la visión y la voluntad política para aprobarlos.
Por otro lado, la experiencia de Asia del Sur indica que la
reforma de los servicios de agua y saneamiento es una condición
necesaria pero, no suficiente para lograr mejorar significativamente
los servicios para los pobres.
Una primera lección fundamental que se desprende de las
experiencias expuestas es que la problemática de las zonas peri
urbanas subsiste en las ciudades de América Latina e, incluso,
está en crecimiento. Finalmente, a partir del estudio de siete
ciudades en América Latina y la experiencia de Asia del Sur es
posible obtener lecciones para convertirlas en buenas prácticas
para la provisión de adecuados servicios de agua y saneamiento,
como son:
Planificación estratégica
• La problemática del agua y del saneamiento debe atenderse
desde una visión integral.
• Tanto los proveedores del servicio como los reguladores y
ministerios reconocen que, es necesario desarrollar políticas
específicas para los pobres.
8 9
• La implementación de medidas y acciones no convencionales
ha contribuido a mitigar las necesidades de la población en las
zonas más empobrecidas.
• Ante la necesidad de una demanda creciente de población sin
cobertura de servicios de agua y saneamiento apropiados, es
fundamental capitalizar las capacidades e iniciativas existentes.
• Las políticas y estrategias para la atención de poblaciones
pobres deben incorporar como principio, el derecho al agua
y al saneamiento.
• Las mejoras de los servicios dependen del desarrollo de
sistemas integrados, responsables y equitativos.
Participación social
• La alianza entre la comunidad y el Estado introduce un elemento
innovador a la gestión comunitaria de los servicios de agua y
saneamiento.
• Algunas ciudades como Managua, han optado por el desarrollo
de programas específicos para atender las necesidades de las
zonas marginales.
• La participación en la ejecución y el financiamiento de obras
de agua y saneamiento, así como, la organización social han
sido elementos claves en el modelo de contratación social de
Medellín.
• Generar un espacio de concertación es fundamental para
abordar la problemática del agua y saneamiento en poblaciones
de bajos recursos.
• Se necesita involucrar a los actores directos en la gestión y
desarrollo de los servicios de agua y saneamiento.
• La innovación en el diseño de soluciones locales es clave para
una aceptación más amplia y una implementación exitosa.
Eficiencia empresarial
• El acercamiento entre las empresas y la comunidad en las
zonas marginales de las ciudades ha sido fundamental para
una provisión eficiente de los servicios.
• En la relación contractual, para los suministros de agua y
saneamiento en las ciudades evaluadas es clave que
proveedor y autoridad cumplan sus compromisos.
• Cuando una empresa de agua y saneamiento es gestionada
con eficiencia, tiene la capacidad de ampliar la cobertura a
barrios pobres.
• Los programas orientados a la atención de áreas marginales
deben dedicar suficientes recursos a su gestión, con el fin de
trabajar de cerca con las comunidades.
Entorno institucional
• Tener un marco institucional apropiado es el inicio de una
verdadera reforma en la prestación de servicios de agua potable
y saneamiento para los pobres.
• La experiencia de Asia del Sur indica que la reforma de los
servicios de agua y saneamiento es una condición necesaria
pero no suficiente para lograr una mejora significativa de los
servicios para los pobres.
• Un punto clave respecto a la gestión de los servicios de agua
y saneamiento es la existencia de una legislación y regulación
adecuada.
10 11
• El compromiso del sector público y privado ha sido esencial
y exitoso.
• La creación de una Red Latinoamericana de Agua Urbana
puede convertirse en una oportunidad para enfrentar el
creciente aumento de la urbanización, y los procesos de
cambios institucionales en el sector de agua y saneamiento.
Innovación tecnológica
• Se requiere una mentalidad abierta para reconocer los
desarrollos tecnológicos locales e incorporarlos al análisis
de alternativas con la comunidad.
Estrategias de financiamiento
• Crear y aplicar con efectividad mecanismos de financiamiento
a través de subsidios para la provisión de servicios de agua
potable y saneamiento dirigidos a las zonas marginales es un
desafío pendiente.
• Es necesario revisar el sistema de subsidios cruzados y avanzar
hacia un sistema de cobro no diferenciado, que parta del
establecimiento de un mínimo vital necesario para garantizar
el acceso de la población al recurso, luego de lo cual se
establezca un sistema escalonado de cobro según consumo.
• La continuidad de la atención en las zonas marginales depende,
a su vez, de la continuidad que puedan tener los mecanismos
de financiamiento adoptados.
• Es importante impulsar la contribución de los hogares pobres.
Inducción al cambio
• Las zonas urbanas marginales se han visto beneficiadas
por campañas a gran escala para promover el cambio de
comportamiento en hábitos de higiene.
• Los cambios dependen de un conjunto de factores que incluyen
en no poca medida, la visión política y el deseo de impulsarlos.
• La importancia de la concientización sobre la “cultura del agua”
es otro punto fundamental.
• El apoyo político y su liderazgo activo y positivo son esenciales.
10 11
Introducción
El creciente e incontrolado aumento de la urbanización en América
Latina ha conducido a una fuerte presión por conseguir mejores
servicios de agua y saneamiento, y alcanzar así una mayor cober-
tura, especialmente en zonas de bajos recursos situadas en las
periferias urbanas, donde la pobreza, el desempleo, la enfermedad
y otros factores sociales componen una situación precaria.
¿Cómo mejorar la provisión de agua y saneamiento en zonas
peri-urbanas pobres? Esa fue la pregunta que cerca de cien parti-
cipantes, conformados por: empresas prestadoras, tomadores de
decisión, organizaciones de cooperación internacional y represen-
tantes de la sociedad civil de doce países de la región buscaron
responder, reunidos en el taller internacional “Agua y saneamiento
para las zonas marginales urbanas de América Latina”, evento
organizado por WSP-LAC y las Empresas Públicas de Medellín,
que fue celebrado entre el 7 y 9 de septiembre de 2006 en Mede-
llín, Colombia.
Cuatro fueron los objetivos que integraron a los participantes del
taller: promover un espacio de diálogo entre todos; compartir los
resultados de un estudio en siete ciudades de América Latina,
fomentando un intercambio entre las ciudades; definir acciones
prioritarias por cada ciudad y necesidades de apoyo; y proponer
las bases para una colaboración entre las ciudades.
Un estudio de campo en siete ciudades de América Latina, deno-
minado Mejorando la Provisión de Servicios de Agua, Saneamien-
to e Higiene para las Comunidades Urbanas de Bajos Recursos en
América Latina, acompañó esta iniciativa. El objetivo principal del
estudio fue evaluar la forma de enfrentar el reto de la provisión de
servicios de agua, saneamiento e higiene a las poblaciones asen-
tadas en zonas marginales de siete ciudades latinoamericanas.
Los casos presentados fueron seleccionados de acuerdo
al tipo de arreglo institucional establecido en las entidades
prestadoras de los servicios de agua y saneamiento. Una empresa
pública municipal (Arequipa, Perú); una privada, concesionada
(Guayaquil, Ecuador); otra eminentemente estatal para el ámbito
metropolitano (Lima, Perú); un caso igualmente estatal pero para
el ámbito nacional (Managua, Nicaragua); una empresa municipal
multisectorial (Medellín, Colombia); una cooperativa de servicios de
agua y alcantarillado (Santa Cruz, Bolivia); y una empresa pública
con contrato de servicios (Tegucigalpa, Honduras).
El estudio, que incluyó talleres de discusión con todos los
actores en cada lugar, ha permitido conocer la forma cómo se
está enfrentando el reto de la provisión de servicios de agua,
saneamiento e higiene en las poblaciones asentadas en zonas
marginales de estas ciudades. Las conclusiones se enfocan en
los aspectos institucionales, financieros, sociales y técnicos de la
provisión de servicios de agua y saneamiento en las zonas peri-
urbanas de cada ciudad.
Algunas experiencias exitosas de otras ciudades del mundo
aportaron valiosa información, gracias a un panel de discusión
y reflexión conformado por las agencias de cooperación. De
ahí surgió una propuesta para la conformación de una Red
Latinoamericana de Agua Urbana. Una plenaria de los grupos
de trabajo instalados previamente, presentaron las prioridades y
acciones a seguir al culminar el taller.
Dar a conocer las lecciones aprendidas del taller es, en sí misma,
una forma de replicar las buenas prácticas en la provisión de
servicios de agua potable, saneamiento e higiene en zonas
desatendidas. De ahí, el interés por producir el presente
documento, como la memoria de un evento en el que siete
ciudades se convirtieron en la expresión de que existen salidas
para un mayor y mejor acceso al agua y al saneamiento y, por
ende, soluciones para comenzar a erradicar la pobreza.
12 13
1.1. El contexto general
Al inicio del taller, uno de los primeros aspectos que se pusieron
de manifiesto fue que en muchas partes del mundo, un solo vaso
con agua contiene la suficiente cantidad de toxinas como para
que una persona deje de existir. En un año un revólver mata a
1.8 millones de ellas; el consumo de cigarrillos a tres millones de
fumadores; pero la falta de acceso al agua limpia hace que 3.5
millones de personas mueran.2
Este impactante indicador no desalienta los esfuerzos por revertir
las adversas condiciones en que la población mundial accede
a los servicios de agua y saneamiento. En América Latina y el
Caribe en particular, la tendencia se revela favorable para alcanzar
los Objetivos del Milenio (ODM) en ambos servicios. De acuerdo
1. Perspectiva sobre la provisión de agua y saneamiento en zonas marginales
a estimaciones realizadas el año 2006, nueve millones de perso-
nas de los ámbitos urbano y rural de la región necesitarán ser
atendidas para alcanzar los ODM en agua potable, mientras
que sumarán diez millones las que requerirán atención en materia
de saneamiento.
A pesar de los significativos avances realizados, la situación de
los servicios de agua potable y saneamiento en América Latina y
el Caribe3 sigue siendo motivo de preocupación. En comparación
con otras regiones del mundo, los niveles de cobertura alcanzados
en los países de América Latina y el Caribe pueden considerarse,
en general, razonables, con la posible excepción del tratamiento
de aguas servidas que sólo alcanza el 15% en toda la región.
Además, la cobertura en la región ha mostrado un crecimiento
continuo tanto en términos absolutos como relativos.
2 Adaptado de la imagen de campaña de The International Secretariat for Water mostrada en Ijjasz Vásquez (2006).3 Tomado de Jouravlev A. (2004).
Cuadro 1. Cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento (Porcentaje)
Agua potable Saneamiento Tratamiento de aguas
servidas urbanasUrbano Rural Total Urbano Rural Total
África 85 47 62 84 45 60 0
América Latina y el Caribe 93 62 85 87 49 78 14
América del Norte 100 100 100 100 100 100 90
Asia 93 75 81 78 31 48 35
Europa 100 87 96 99 74 92 66
Oceanía 98 63 88 99 81 93 a
Fuente: OMS/UNICEF (2000) [Citado por A. Jouravlev, 2004].
12 13
No obstante, los niveles de cobertura en términos
porcentuales ocultan la realidad de las cifras
absolutas. Aunque el porcentaje de población sin
servicio no es tan grave como en otras regiones del
mundo, su número sí es importante a nivel regional
y local: 60 millones de personas no tenían acceso
al agua potable segura en el 2002 y 137 millones
carecen de servicios de saneamiento. Incluso estas
cifras no manifiestan en qué condiciones de calidad se
prestan los servicios, dado que dichas personas
no los reciben las 24 horas del día.
Los porcentajes a nivel regional también ocultan la
diversidad del reto entre países, desde Haití (71%
agua y 34% saneamiento) hasta Chile (95% agua y
92% saneamiento); y a nivel nacional, no revelan la
real variación tanto entre las zonas urbanas y rurales,
como entre las zonas urbanas y marginales.
Cuadro 2. Población con acceso a servicios de agua en América Latina y el Caribe (Porcentaje)
Región / sub región / paísPoblación
total
Población urbanaPoblación
ruralConexión domiciliaria
Acceso fácil
Total
Caribe 81 71 21 92 61
América Central y México 84 92 2 95 63
Honduras 81 89 5 94 70
Nicaragua 67 88 7 95 34
América del Sur 85 86 6 93 60
Bolivia 73 87 6 93 44
Colombia 91 89 9 98 73
Ecuador 70 77 5 81 51
Perú 75 76 11 87 51
Total América Latina y el Caribe 85 87 6 93 61
Fuente: OPS (2001).
0 20 40 60 80 100
Africa Subsahariana
Asia Meridional
Asia Oriental y el Pacífico
América Latina y el Caribe
Europa y Asia Central
Medio Oriente y África del Norte
urbano rural
Gráfico 1. Proporción de la población con acceso a saneamiento mejorado, 2002 (Porcentaje)
Fuente: Ijjasz Vásquez (2006)
14 15
La mayoría de las personas sin acceso a los servicios de agua
potable y saneamiento pertenecen a grupos de bajos ingresos;
de los cuales, muchos de ellos se concentran en las zonas peri-
urbanas, principalmente en los cinturones de pobreza que existen
en la periferia de muchas de las ciudades de la región.
Ciertamente, el saneamiento sigue siendo el principal desafío.
Es posible que algunos países latinoamericanos no alcancen los
ODM en saneamiento con las tendencias actuales; pero, aún hay
más, el tratamiento de aguas servidas requiere infraestructura de
alto costo y, por ende, se necesita acceder a diversas fuentes
de financiamiento al igual que tarifas y subsidios bien diseñados
y con amplia sostenibilidad.
Asimismo, no está claro si los ODM para agua y saneamiento que
postulan que, –la mitad de la población que no tenía acceso en
el año 1990 acceda a él en el 2015– es suficiente para América
Latina. China, por ejemplo, anunció que para el año 2015, toda su
población tendrá acceso a servicios de agua y saneamiento, por
lo que el principio de equidad social se torna en un aspecto a ser
analizado en el debate público.
Como si fuera poco, tanto la calidad como la confiabilidad de
los servicios son mediocres y la infraestructura se encuentra en
mal estado.
Uno de los corolarios se evidencia en la creciente presencia de
enfermedades infecciosas en la región como una de las principales
causas de mortalidad, especialmente en niños menores a cinco
años. La escasa cobertura de tratamiento del agua residual
doméstica y la existencia de más de 2.5 millones de Has. de
cultivos regados con agua residual sin un tratamiento adecuado,
implican un alto riesgo de diseminación de estas enfermedades
entéricas4.
1.2. Agua potable y saneamiento en zonas marginales
Las zonas marginales son el principal reto en el área urbana.
Según proyecciones de las Naciones Unidas, la población de
la región llegará a 688 millones de habitantes en el año 2025.
El crecimiento demográfico ha ido acompañado de una notoria
concentración de la población en las zonas urbanas (el 42%
en el año 1950, el 78% en el 2007 y se proyecta el 84% para
2025), algunas de las cuales ya figuran entre las concentraciones
de población más grandes del mundo. Y más del 30% de la
población de América Latina y el Caribe vive en zonas marginales.
4 Cepis / OPS, 2005.
Gráfico 2. Proporción de la población ubicada en zonas marginales, por región (Porcentaje)
Fuente: UN-Habitat 2003. Facing the Slum Challenge (Tomado de Ijjasz Vásquez, 2006).
La dimensión económica del proceso de urbanización evidencia
que las ciudades generan 80% del crecimiento económico y
social y, a la vez, un alarmante crecimiento de la pobreza urbana
(CEPAL, 2000). La medición de la línea de pobreza que hace
14 15
CEPAL muestra que a finales de los años noventa, seis de cada
diez personas pobres en América Latina vivían en zonas urbanas
(cerca de 220 millones de personas).
Este creciente e incontrolado aumento de la urbanización
ha conducido a una fuerte presión por conseguir una mayor
cobertura de los servicios de agua y saneamiento. Los problemas
principales que enfrenta la expansión de los servicios a las
poblaciones marginadas se relacionan, por un lado, con los altos
niveles de pobreza y escasa capacidad y cultura de pago, y por
otro, con los altos costos de construcción y operación, debido a
que muy a menudo han tenido un crecimiento explosivo y se han
desarrollado en forma desordenada, lejos de las redes existentes
y se han instalado en zonas con condiciones topográficas más
complicadas.
Caracterización de la provisión independiente de servicios
El costo del agua es mucho mayor para los pobres que no
cuentan con ningún tipo de conexión, en contraste con los de
mayores ingresos, que sí se encuentran conectados al sistema;
de esta manera, los grupos de bajos ingresos, en muchos casos,
deben adquirirla de proveedores independientes de agua potable
(PIAP)5 a los que deben pagar precios que sobrepasan con
creces los que cobran las empresas, las que, debido en parte a
la insuficiencia de los ingresos de este sector, no extienden sus
servicios a dichas zonas.
Muchos PIAP tuvieron sus inicios en las áreas marginales de
la ciudad, como en los asentamientos no conectados a las
redes de servicio principales. Los pozos, represas y reservorios
generalmente se encuentran fuera del centro de la ciudad, pues
los productores buscan fuentes de agua de mejor calidad y áreas
donde no sufran restricciones legales.
Los barrios pobres informales en América Latina se están
multiplicando más rápido de lo que las empresas municipales
pueden abastecer. En áreas habitadas por los pobladores que
no tienen un título registrado, las empresas municipales y los
concesionarios, generalmente, no están autorizados a conectarlos
a la red y, además, tienen pocos incentivos para hacerlo. Por el
contrario, los operadores de camiones cisterna y otros medios
de transporte de agua ingresan a los nuevos asentamientos tan
pronto como aparecen.
Un camión cisterna que lleva agua, casa por casa, generalmente
atiende entre 70 y 350 familias o entre 400 y 1,500 personas por
día. Los proveedores más complejos operan redes integradas que,
en la mayoría de los casos, atienden desde unos cientos hasta
varios miles de familias de manera sostenida.
Los camiones cisterna siguen siendo el elemento principal de
los PIAP. El agua en camiones cisterna es siempre más cara que
el agua suministrada a través de tuberías. Los PIAP invierten
en infraestructura sin recurrir al financiamiento público ni a los
préstamos blandos que sostienen a las empresas municipales.
Gráfico 3. Precio por metro cúbico de agua por tipo de proveedor (En US$)
Fuente: Banco Mundial, basado en información de 47 países y 93 ciudades (Tomado de Ijjasz Vásquez, 2006).
5 Banco Mundial (2003).
Con cañería Sin cañería
16 17
Cuadro 3. Proveedores independientes de agua potable en ciudades de América Latina
Ciudad / País (población total
de la ciudad)
Familias atendidas
(% de población)
Tipo proveedor (Nº conexiones)
Precio promedio (US$ / m3)
Proveedor independiente
Empresa estatal
Córdoba, Argentina (1,200,000)
38,200(15 – 20%)
Cooperativas (3%) (78 – 1,150)Redes (10%) (500)Camiones cisterna (2%)
0.420.23
1.25 -2.500.54
Asunción, Paraguay(~1,000,000)
50,000 (30%)Pequeñas redes(400 hasta 2,000)
0.30-0.40 0.40
Barranquilla, Colombia (~1,200,000)
52,500 (20 – 25%)
Camiones cisterna Carretas Pequeñas redes (hasta 14,000)
5.50 – 6.40
0.540.55
Medellín, Colombia (3,400,000)
180,000(5.3%)
0.45 – 0.85
Ciudad de Guatemala (> 2,000,000)
>78,500 (>32%)
Camiones cisterna Sistemas comunitariosRedes privadas (hasta 15,000)
2.70 – 4.500.33 – 0.58
0.42
0.42
Lima, Perú (5,200,000)
26–30% Camiones cisterna 2.40 0.28
Ica, Perú 10% Redes privadas (condominiales)
0.21
Cusco, Perú 30% Sistemas comunitarios (200)
0.34 a 1.20tarifa mensual
(consumo ilimitado)
Guayaquil(2,455,909)
146,200(34%)
Camiones cisterna (22%)Piletas comunitarias (12%)
2.801.10
0.29
Tegucigalpa, Honduras (986,000)
22,941(11%)
Camión cisterna UEBD/SANAA (6%)Camión cisterna AQUABLOQ (5%)
4.074.60
0.04
Santa Cruz, Bolivia (1,000,000)
100% Cooperativas (100%) (1,000 – 100,000)
0.25 – 0.55 n.d.
Fuente: Banco Mundial (2003).Nota: Los datos para las ciudades de Medellín, Guayaquil y Tegucigalpa corresponden al Informe de Campo del estudio BPD WS – WSP LAC (2006).
16 17
El problema no siempre es la falta de inversión. En India, por
ejemplo, la inversión en el sector de agua potable en zonas
urbanas se ha acelerado pero la calidad del servicio ha disminuido.
Nuevos mecanismos de financiamiento
Bajo este contexto, se han desarrollado nuevos mecanismos
financieros de ayuda a los países, cuyas ciudades tienen
limitado acceso a servicios de agua y saneamiento, pero
basándose en resultados. Tal es el caso del mecanismo de
Ayuda basada en Resultados (Output-Based Aid, OBA)6 cuyos
principios son el otorgamiento de subsidios explícitos, pagos
contra servicios, eficiencia e innovación para reducción de
precios, complementariedad de otras fuentes de financiamiento,
y sostenibilidad.
La aplicación de este enfoque en Paraguay ya ha redituado
resultados. En un sistema integrado por cinco comunidades
y 1,990 conexiones el aporte de la comunidad –a través de la
asociación de usuarios– es 15% menor que en el caso tradicional,
si es en efectivo o en especies y puede llegar a ser 30% menor
si se realiza a través de un préstamo a 10 años. El aporte del
gobierno se reduce en un 40%, mientras que los recursos que
debe destinar al operador son nulos.
Por otro lado, las zonas urbanas marginales se han visto
beneficiadas por campañas a gran escala para promover el
cambio de comportamiento en el lavado de manos. Esto se ha
convertido en un programa internacional aplicado en Ghana,
Senegal, Perú, Tanzania y otros seis países, lo que ha involucrado
el diseño de campañas con base en técnicas modernas de
mercadotecnia que permiten determinar cuál es el mejor mensaje
para lograr el cambio de comportamiento. Asimismo,
ha demandado alianzas estratégicas con diversas entidades
privadas, ONGs y gobiernos locales.
La Iniciativa Lavado de Manos ha demostrado ampliamente su
efectividad. El lavado de manos después del contacto con material
fecal reduce los incidentes de diarrea entre 42% y 47% y reduce
la transmisión de infecciones respiratorias agudas en 30%. Estas
reducciones se observan incluso, en ambientes contaminados con
materia fecal y bajo cobertura de infraestructura.
6 El mecanismo OBA es una estrategia para utilizar subsidios explícitos basa-dos en el desempeño para prestar servicios básicos –tales como abasteci-miento de agua, saneamiento, electricidad, transporte, telecomunicaciones, educación y atención de la salud– en los casos en que, por razones de polí-tica, se justificaría utilizar financiamiento público para complementar o reem-plazar las tarifas cobradas a los usuarios. Hay dos aspectos fundamentales que distinguen los subsidios en función de los resultados de otras formas de subsidios públicos: los primeros son explícitos y se basan en el desempeño. Ver Global Partnership on Output Based Aid (2005).
Gráfico 4. Reducción de la morbilidad por causa de diarrea (Porcentaje)
Fuente: Fewtrell et al. (2004). Tomado de Ijjasz Vásquez, 2006.
Otros estudios en torno a la atención de zonas marginales y
ciudades intermedias han incidido en la aplicación de subsidios7.
En el mundo, a la mayor parte de los usuarios residenciales
7 Komives K., V. Foster, J. Halpern y Q. Wodon (2005).
18 19
no se les cobra el costo completo de los servicios de agua y
saneamiento. Los subsidios se dirigen más al servicio de agua que
a otros servicios y son mayores en países de menores ingresos.
En promedio, las tarifas residenciales sólo cubren los costos de
operación y mantenimiento y una parte de los costos de capital en
el 3% de las empresas de agua de los países de bajos ingresos y
en 39% de ellas en países de ingresos medios-altos. El subsidio
más común tiene como base el consumo en el 80% de las
empresas de agua y normalmente se usa una tarifa en bloque,
creciente o escalonada.
Komives K., V. Foster, J. Halpern y Q. Wodon (2005) analizan
si los subsidios llegan a los pobres y qué porcentaje lo hace de
forma efectiva, así como las razones por las cuales es tan baja la
focalización de los subsidios. Las razones por las que los pobres
no se benefician con las tarifas en bloque guardan relación con
el acceso, las conexiones y la medición (muchos pobres no son
elegibles para recibir los subsidios); y con el nivel de consumo
que no es necesariamente un buen indicador de pobreza, sobre
todo en el caso del agua potable. En este último caso, los
niveles socioeconómicos medios y los de menos recursos tienen
consumos similares y ello limita la efectividad de los subsidios.
Las soluciones a las que deben recurrir los pobres tienen un
elevado costo, por lo que terminan gastando, en proporción a sus
ingresos, más en agua que lo que gastan las personas que se
encuentran en mejor situación económica, y además, representan
un elevado riesgo para la salud, puesto que no garantizan la
calidad del agua obtenida.
La implementación de otros tipos de subsidios ha buscado
superar estas limitaciones. La auto-selección, con base en el
nivel de servicio, parece funcionar mejor en agua potable que
en electricidad. Los subsidios de conexión son otra alternativa.
En este caso, el beneficio va más allá del costo de conexión
y el mecanismo ha mostrado buenos resultados en áreas con
bajo cubrimiento del servicio. Las simulaciones indican que el
subsidio es progresivo, pero pueden existir otras barreras como,
la propiedad de la tierra, y el costo de las instalaciones internas,
entre otras. Además, conectar más hogares a una empresa de
servicios que no recibe el verdadero costo de los subsidios
puede conducirla a un quiebre financiero.
La difusión de experiencias
Por otro lado, compartir información sobre la problemática
y los avances en la cobertura y calidad de servicios de agua
potable y saneamiento en diferentes ciudades con poblaciones
urbanas marginales, también puede contribuir a la búsqueda de
soluciones para este segmento poblacional. La Red Internacional
(IBNET)8 ha desarrollado una base de datos con información
operativa de más de 1,900 empresas de agua en 74 países,
a la que recientemente se han integrado todas las empresas
municipales de agua de Brasil y empresas de Nicaragua,
Ecuador, Costa Rica y Chile. Ésta es una red global para
compartir información operativa y generar benchmarking,
por lo que está abierta a todas las empresas y asociaciones.
Dar a conocer éstas y otras experiencias en el desarrollo de
proyectos dirigidos al sector de agua potable y saneamiento
en zonas de bajos ingresos en América Latina ha sido uno de
los objetivos del taller internacional “Agua y saneamiento para
las zonas marginales urbanas de América Latina”, que aspira a
convertirse en un foro para compartir lecciones exitosas (y no tan
exitosas) de servicios a los pobres en zonas urbanas. Su impacto
va más allá de las siete ciudades participantes –cuya experiencia
será comentada en las siguientes secciones– pues la difusión de
sus lecciones estará dirigida hacia otras regiones del mundo.
8 www.ib-net.org.
18 19
En el marco del taller, frente a una situación de limitado acceso
a adecuados servicios de agua potable y saneamiento en zonas
urbano marginales de la región, se compartieron las experien-
cias de siete ciudades en la provisión de los servicios de agua y
saneamiento, con la finalidad de obtener buenas prácticas y apli-
car las lecciones aprendidas.
Los casos presentados provinieron de ciudades seleccionadas
por la diversidad de sus arreglos institucionales y también, por
sus aspectos en común. Arequipa, Guayaquil, Lima, Managua,
Medellín, Santa Cruz y Tegucigalpa poseen una gran población con
escasos recursos y se enfrentan a desafíos comunes, tales como,
el aumento de población, el cambio político, la falta de recursos y
los problemas ambientales. Por otro lado, los modelos de gestión
y las relaciones institucionales en vigor son variados y complejos.
En lo que al servicio de las zonas de escasos recursos se refiere,
las políticas y sistemas de regulación no son claros, en tanto que
con frecuencia existen diferentes actores que participan pero, cuyas
funciones y responsabilidades se tornan difusas, especialmente,
en cuanto al factor de participación por parte de la comunidad.
En lo que resta de esta sección, se presentan, de forma esque-
mática, los alcances de los casos expuestos durante el taller por
los representantes de sus órganos de gestión, los que más ade-
lante podrán ser complementados con los resultados de un estu-
dio conducido por WSP-LAC en el mismo grupo de ciudades.
2. Experiencias de provisión de agua potable y saneamiento en siete ciudades de América Latina
9 Salvo referencia explícita, basado en Sedapar S.A., presentación elaborada por James Fernández Salguero, Presidente del Directorio; Óscar Pastor Paredes, Gerente General; Walter Paliza Jara, Gerente Técnico; y Alejandro Mejía Ortiz, Gerente Administrativo, para su difusión en el taller internacional.
10 URQUIZA, Gastón (2006a).
2.1. La gestión de Sedapar (Arequipa, Perú)9
Situación general
El área metropolitana de Arequipa está ubicada al sur del Perú,
en el departamento del mismo nombre, y cuenta con una pobla-
ción de 972,413 habitantes, de los cuales, según cifras oficiales,
alrededor del 14% carece de agua potable, y el 21% de alcantari-
llado. Sedapar S.A. es la empresa que suministra los servicios de
agua y saneamiento a la región; tiene un modelo de gestión con-
vencional (EPS) a partir de redes primarias y secundarias.10
A diciembre del año 2005, la producción de agua para atender
las necesidades de la ciudad sumaba 3’832,816.16 m3 por mes,
la mayor parte de la cual proviene de la denominada planta
La Tomilla y del manantial La Bedoya. La primera abastece 46
circuitos de la ciudad, a través de 60 reservorios, mientras que
la segunda atiende 11 circuitos mediante 27 cámaras de bom-
beo. Siete circuitos adicionales son abastecidos por otras fuentes
con una capacidad de almacenamiento de 80,250 m3 de agua.
De esta forma, 64 circuitos son atendidos a través de 1,376 km.
de tuberías.
Los costos por bombeo han demostrado ser elevados en
Arequipa. Teniendo en cuenta los costos colaterales generados
por la energía eléctrica y los operadores de cámaras de bombeo,
los resultados muestran que los costos diferenciales son S/. 0.13,
S/. 0.27 y S/. 0.4 si se producen uno, dos o tres bombeos al
mes; Sedapar, mensualmente debe asumir US$ 67,205 debido
a que no existen costos diferenciales.
20 21
Luego de la implementación de
una de sus unidades en 1991,
la planta La Tomilla debió ini-
ciar la operación de su primer
módulo en el año1997 con el
fin de atender a un aproximado
de 1.2 millones de habitantes
hasta el 2010. El ingreso de un segundo módulo en este último
año estaba previsto para servir a más de 1.6 millones de personas
hasta el año 2020. No obstante, en ausencia de ambos eventos, la
demanda no atendida se irá ampliando en el tiempo.
Aún cuando Arequipa evidencia una continuidad de 23.16 horas
de servicio, en promedio, aún existen zonas dentro de su ámbito
de influencia que sólo reciben cinco horas de agua al día.
En Arequipa, es necesario
apostar por modelos de
gestión asociativa, meca
nismos de financiamiento
flexibles, e incorporación de
tecnología alternativa.
Gráfico 5. Producción y demanda de agua en la ciudad de Arequipa
Fuente: Sedapar.
Un 35% de la infraestructura de tuberías tiene 40 años
de antigüedad y, por ende, superará su vida útil. Además,
debido a restricciones presupuestarias no se ha realizado
el mantenimiento preventivo correspondiente.
Situación en las zonas marginales
En las zonas de bajos recursos, las personas no tienen
conexiones domiciliarias, y se abastecen por camiones
cisternas. Estos descargan el agua en reservorios comunita-
rios, piletas públicas administradas por dirigentes barriales,
o en simples “tachos” de abastecimiento individual. Este
modelo no garantiza la calidad ni cantidad del agua, una
vez que llega a la instancia de almacenamiento. No existe
20 21
en Arequipa Metropolitana una planificación y ordenamiento terri-
torial que considere el crecimiento urbano de los pobres.
No existe regulación respecto a las tarifas de agua de los camio-
nes cisterna; por consiguiente, las tarifas son aplicadas sin
considerar criterios sociales, ni tampoco la calidad del servicio.
Teniendo en cuenta las condiciones de este servicio, los asenta-
mientos sin recursos económicos terminan pagando entre dos
y cuatro veces más que los usuarios con agua corriente.
Sin embargo, existen iniciativas exitosas y modelos alternativos
de gestión, promovidos por organizaciones de la sociedad
civil, con la colaboración de algunos gobiernos locales. Estos
emprendimientos necesitan de un amparo legal y administrativo,
y de una mejor articulación institucional.11
11 URQUIZA, Gastón (2006a).
Gráfico 6. Distribución geográfica de la continuidad en la ciudad de Arequipa
Experiencias exitosas
El Frente de Defensa e Integración del Cono Norte (FREDICON),
ha propuesto uno de los modelos innovadores en dicha zona,
“El Plan de Desarrollo
Integral”, que consiste en
la distribución del agua
realizada por gravedad.
Su acción es desarrolla-
da teniendo en cuenta la
lógica de la ocupación
informal de las tierras
por parte de los sectores
pobres, pero a su vez, ejecutando sus obras con criterios técnicos
y extendiendo las redes de forma planificada. Este modelo de ges-
tión de agua cuenta con la participación de los beneficiarios direc-
tos, –habitantes de los Pueblos Jóvenes–, quiénes son los que
ejecutan las obras. El Estado interviene en la aprobación y
certificación de su ejecución, además de financiar las obras de
gran magnitud.12 Fuente: Sedapar.
El desafío del sector de agua y
saneamiento en Arequipa consiste
en modificar las instituciones
existentes para que planifiquen la
gestión del agua con los usuarios
de forma responsable y equitativa,
y así adaptar los modelos de gestión
a cada contexto y necesidad.
12 Idem.
22 23
2.2. El caso de Interagua (Guayaquil, Ecuador)13
Situación general
Desde agosto del año 2001, el consorcio privado Interagua está
a cargo de una concesión de 30 años para brindar servicios
de agua y alcantarillado a Guayaquil, la ciudad más grande de
Ecuador.14 Antes de iniciarse la concesión, los predios servidos
mediante redes domiciliarias de agua potable sumaban 242 mil,
lo que representaba el 63% de la demanda total; pero sólo la
mitad de dicha demanda estaba servida con conexiones domici-
liarias de alcantarillado sanitario; un porcentaje similar de la pobla-
ción de la ciudad no tenía servicio continuo y el agua no comer-
cializada alcanzaba el 80%.
Cinco años después, el porcentaje de usuarios atendidos se
elevó a 77%, aún cuando la demanda se incrementó en poco
más de 13%. Las proyecciones de Interagua indican que en
el 2011, el 83% de los usuarios tendrá acceso al servicio.
Situación en zonas marginales
En el área urbana, la cobertura del servicio de tratamiento
de aguas servidas ha mostrado una evolución más discreta.
Mediante el uso de redes colectoras, estaciones de bombeo,
líneas de impulsión y tratamiento, la cobertura de este servicio
ha pasado de 50% en el 2001 a 58% en el 2006. Las proyeccio-
nes indican que en el 2011 el 70% del área urbana debiera tener
acceso al servicio.
Al concluir el 2006, Interagua provee el servicio de agua potable
las 24 horas al 90% de la población de Guayaquil. Otros indica-
dores revelan que respecto a lo sucedido en el año 2001, el 2006
indica lo siguiente:
• 500 mil habitantes reciben agua potable con más presión de
servicio las 24 horas del día.
• 275 mil nuevos habitantes de Guayaquil han sido beneficiados
con servicio continuo y de calidad, las 24 horas del día.
• 225 mil habitantes han sido beneficiados por el plan de expan-
sión y mejoramiento de redes de alcantarillado sanitario.
Experiencias exitosas
Uno de los aspectos que ha contribuido a conseguir estos indica-
dores es el acercamiento de la empresa a las comunidades. Con
el fin de lograr una gestión comunitaria en la provisión de servi-
cios, en Guayaquil se ha realizado un mapeo de los dirigentes de
zonas marginales, para convocarlos a reuniones mensuales en las
que han participado hasta siete mil personas. Asimismo, a través
del programa “Somos Agua”, cada mes se ha capacitado a 280
personas, acerca de los hábitos adecuados para el uso del agua.
Además, se han realizado alianzas estratégicas con el Municipio
de Guayaquil, la OPS, el Ministerio de Salud, la Unión Europea,
diversas fundaciones, entre otras instituciones.
13 Salvo referencia explícita, basado en Interagua y sus primeros cinco años en Guayaquil, presentación de la empresa para su difusión en el taller interna-cional.
14 ALMANSI, Florencia (2006).
22 23
El Programa de Educación Ambiental “Somos Agua” ha permitido
llegar a un total de 5,951 personas. Interagua trabaja desde su
Dirección Gestión Comunitaria, en acciones de educación ambien-
tal a través de proyectos como: “Inspectores del Agua” (606 niños
de varios sectores de la ciudad), “Sembrar Agua” (240 niños de
diferentes sectores de la ciudad), “Agua Sana” 240 socias del
Hogar de Cristo) y otras
actividades que involucran
a 1,010 niños, jóvenes y
adultos de diferentes sec-
tores. Estos proyectos son
dirigidos principalmente a
los niños y se realizan en
articulación con organizaciones comunitarias, como paso previo al
inicio de las intervenciones. Durante el período de planificación de
las obras de expansión de cobertura, Interagua comienza el proce-
so de articulación con las organizaciones sociales representativas
de la comunidad en forma directa, y es en función de su dispo-
sición y receptividad, que se comienzan las obras y se mantiene
posteriormente el monitoreo y seguimiento de los servicios.
Un caso de aplicación de la estrategia de Interagua respecto
a la comunidad es su acción en la Isla Trinitaria. En este caso,
la Federación de Organizaciones Comunitarias de Isla Trinitaria
(FEDOCIT) constituida como tal en el año 2003, con la participa-
ción de 43 de las 75 cooperativas de la Isla ha trabajado y aún
continua trabajando junto con Interagua en la dotación y sosteni-
miento de las redes intradomiciliarias de agua y alcantarillado y de
piletas comunitarias. Su función ha sido liderar la construcción de
consenso en torno a la provisión de servicios con el conjunto de
cooperativas y articular con Interagua desde el inicio de las obras.
Interagua ha instalado entre el año 2001 y mayo de 2006 en Isla
Trinitaria, conexiones intradomiciliarias de agua y alcantarillado
y piletas comunitarias para abastecimiento de las viviendas que
bordean los esteros, alcanzando el beneficio de conexiones a la
red de agua a 20,657 familias y de alcantarillado, a alrededor de
16,000. La tasa de cobro del servicio actualmente en la Trinitaria
es del 67%. Adicionalmente, Interagua realizó un proyecto pilo-
to de manera conjunta con la Dirección Provincial de Salud del
Guayas, para capacitar a 594 niños y 95 maestros de 19 escue-
las del sector bajo el programa “Somos Agua”.15
2.3. La experiencia de Sedapal (Lima, Perú)16
Situación general
Sedapal, es la empresa pública que atiende a 43 distritos de
Lima, mientras que otros seis están a cargo de las municipalida-
des distritales. En comparación con otras importantes ciudades
de Latinoamérica como, Río de Janeiro, Sao Paulo, Santiago y
Bogotá, Lima es la tercera ciudad con más población pero, la que
menos capacidad de producción de agua tiene. Asimismo, sus
reservas por habitante alcanzan sólo 34 m3 por habitante frente a,
por ejemplo, 153 m3 por habitante en Santiago.
15 ALMANSI, Florencia (2006).16 Salvo referencia explícita, basado en El caso de Lima-Perú, presentación ela-
borada por el Ing. Guillermo León, Presidente del Directorio de Sedapal, para su difusión en el taller internacional.
La concertación entre actores es
fundamental para flexibilizar las
estrategias de abordaje a la pro
blemática, ya que ninguno por sí
sólo, puede resolver los proble
mas que afectan al sector.
24 25
La mayor producción de agua en Lima se genera en la planta de
La Atarjea que concentra el 78% de la producción. La producción
en pozos es de 22%. De esta manera el caudal total de agua
superficial y subterránea asciende, en promedio, a 22.5 m3/s en
época de avenidas, y a 20 m3/s en estiaje.
Lima alberga alrededor de ocho millones de habitantes, población
que debe ser abastecida de agua y saneamiento por Sedapal.
No obstante, cerca de un millón de personas aún no cuentan con
el servicio de agua y cerca de 1.5 millones, con alcantarillado, a
pesar de que entre julio del año 2001 y julio de 2006, Sedapal ha
instalado cien mil nuevas conexiones de agua y otras 95 mil de
alcantarillado, para atender a 813 mil y 772 mil habitantes, respec-
tivamente. De esta manera, la cobertura de agua potable en Lima
llegaba, a julio de 2006, a 88.2% y la de alcantarillado, a 83.7%.
Al respecto, la red primaria de agua potable alcanza 553 km.,
mientras que las redes secundarias superan los diez mil kilómetros.
El porcentaje de agua no facturada asciende a 41%. El límite que
logra beneficios para Sedapal es 25%. Por ello, entre los años de
1994 al 2003 se llevó a cabo la rehabilitación de los sistemas en
dos de los siete centros de servicios de la empresa, con inversio-
nes de aproximadamente US$ 300 millones.
Cuadro 4. Indicadores de producción de agua en ciudades de América Latina
CiudadPoblación
(millones de habitantes)
Capacidad de producción
(m3/s)
Reservas(millones
de m3)
Reservas por habitante
(m3/habitante)
Precipitación(mm / año)
ANF(%)
Río de Janeiro 9.0 52 (*) 0 1,170 57
Sao Paulo 25.0 90 2,073 83 1,500 38
Santiago 5.9 24 900 153 384 28
Bogotá 6.5 25 800 123 800 35
Lima 8.3 20 282 34 9 41
(*) No tiene problemas de fuente por el gran caudal del río que abastece la ciudad y por el alto nivel de precipitaciones.Fuente: Memorias Anuales de principales empresas de saneamiento de Sudamérica (Tomado de El caso de Lima. Sedapal).
Gráfico 7. Agua no facturada a diciembre de 2005, por
centro de servicios en Lima (Porcentaje)
Fuente: Sedapal.
24 25
Situación en zonas marginales
Un millón de habitantes de asentamientos humanos ubicados en
21 distritos de la ciudad se abastecen de camiones cisterna. El
precio pagado fluctúa entre US$ 2.2 y US$ 3 por m3. Sedapal
aplica una tarifa social Sedapal (piletas) equivalente a US$ 0.33 por
m3. Asimismo, a través de 19 surtidores, abastece 340 camiones
cisterna. Sin embargo, 433 no utilizan los surtidores de Sedapal.
El 89% de los usuarios que reciben servicios de Sedapal están
subsidiados. De ellos, sólo el 6% paga una tarifa social.
La ciudad de Lima necesita la ampliación del servicio de agua pota-
ble y alcantarillado. Sin embargo, la problemática de la metrópolis
no se circunscribe solamente a las conexiones; esta enfrenta los
siguientes problemas17:
• Una dinámica demográfica y económica concentrada en la urbe.
• Una alta contaminación de las fuentes de agua.
• Un bajo volumen de tratamiento de aguas residuales.
• La ausencia efectiva de control de la demanda.
• La falta de calidad y cobertura de los servicios.
• La ausencia de condiciones institucionales, legales y políticas
para una gestión pública moderna y eficiente.
• La carencia de una planificación urbana en función del crecimien-
to real de la población.
Experiencias exitosas
Uno de los programas innovadores desarrollados por Sedapal
en Lima, con apoyo financiero del Banco Mundial, es el Proyecto
de Ampliación de la Cobertura de los Servicios de Agua Potable
y Evacuación de Desagües – (PAC), que implica la construcción
de sistemas condominiales, en lugar de la instalación del sistema
tradicional de red. El sistema de agua y alcantarillado condominial
se basa en prestar servicio a cada manzana o grupo de viviendas
–“condominio”–, y no, a cada unidad de vivienda. De esta mane-
ra, la red pública se conecta a un punto en cada manzana, lo que
permite que la longitud necesaria de la red sea considerablemente
más corta que la de un sistema tradicional. Ésto, a su vez, per-
mite que los ramales se puedan localizar según las condiciones
topográficas locales.18
La implementación de sistemas condominiales de agua potable
y alcantarillado en Lima ha permitido un ahorro significativo en la
construcción de la red de más de 35% por lote de terreno res-
pecto al costo de un sistema convencional. Asimismo, al término
de las obras, el porcentaje de conexiones intradomiciliarias bajo
sistemas condominiales llega a 100%, mientras que en los con-
vencionales ha alcanzado a lo sumo 57%.
A partir del 2006, Sedapal
ha planificado la ejecución
de proyectos, a través del
Programa Agua para Todos,
que en una etapa inicial
espera instalar más de 105
mil conexiones domiciliarias
nuevas para atender a cerca
de 560 mil habitantes; lo que
involucrará una inversión de US$ 120 millones. Más del 90% de
las conexiones se ejecutarán bajo sistemas condominiales, lo que
para Sedapal constituye un factor clave para el éxito del progra-
ma. Otros factores incluyen la intervención social y los convenios
con proveedores.
17 URQUIZA, Gastón (2006b).
La sustentabilidad financiera del sistema de agua es uno de los
mayores problemas que enfrenta el sector en Lima, lo que se
relaciona con la falta de recursos y la falta de una política de
ampliación de cobertura para los sectores marginales.
El éxito de las intervenciones
en Lima se puede adjudicar a la
promoción de modelos de ges
tión asociada, que involucran
a distintos actores y fomentan
el desarrollo de tecnologías
alternativas, promoviendo la
concertación.
18 Idem.
26 27
Un aspecto importante que Sedapal integrará a su gestión es la
participación del sector privado, tanto como proveedor de servi-
cios (consultorías, asistencia técnica, construcción, operación y
mantenimiento, movilización social y capacitación) como provee-
dores de productos.
En cuanto al financiamiento, se espera utilizar más el esquema de
micro créditos provenientes de proveedores del sistema financiero
local no bancario, del Banco de Materiales (Banmat) y de Sedapal
(clientes abastecidos por piletas). Igualmente, se espera utilizar
esquemas de subsidio directo, a través del co financiamiento de
las obras.
2.4. Los servicios prestados por ENACAL (Managua, Nicaragua)19
Situación general
Managua, capital de Nicaragua, cuenta con una población de
1.2 millones de habitantes, los cuales son servidos por la
Empresa Nicaragüense de Acueductos y Alcantarillados
(ENACAL). En la capital existen más de 350 asentamientos
espontáneos, como consecuencia, en su mayoría, de la migración
campo-ciudad que ha generado la invasión de grandes
áreas que quedaron baldías luego del terremoto de 1972.
Los asentamientos no se ubican en cinturones peri urbanos sino
que son adyacentes a sectores residenciales, por lo que confor-
man “bolsones de pobreza”. El crecimiento de estos asentamien-
tos es muy acelerado y se estima que representan el 40% de la
población de Managua.
Los pobladores de los asentamientos son, en su inmensa mayo-
ría, personas con niveles mínimos de ingresos, que se encuentran
en una situación de supervivencia. Sin embargo, también existen
pobladores con capacidad de pago que se benefician del enfo-
que social, por tanto, ha sido una práctica común, que luego de
invadir las tierras, procedan a realizar conexiones clandestinas de
forma artesanal, lo que redunda en un abastecimiento deficiente.
Esta práctica afecta la calidad del servicio a otros sectores y la
sostenibilidad institucional, al aumentarse el agua no contabilizada
como resultado de pérdidas físicas y comerciales.
Situación en zonas marginales
Los servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento
en la ciudad de Managua son deficitarios. En particular, en los
350 asentamientos urbano marginales que, según datos de la
Alcaldía, existen tanto en la periferia como en el interior de la
ciudad.
El sistema de abastecimiento, basado en aguas subterráneas,
dispersas y con presión desigual implica un alto costo de energía
para el rebombeo, en particular, hacia las zonas altas. Por otra
parte, las tarifas estructuradas en un régimen de subsidios cruza-
dos, invisibilizan el consumo real y se suman a un deficiente siste-
ma de facturación y cobros, que hace la gestión del agua mucho
más compleja e insostenible. Con respecto al saneamiento, la
ciudad de Managua presenta estructuras deterioradas e insufi-
cientes; situación que se agrava en los barrios marginales ante
la ausencia de batería sanitaria en las viviendas.
La precariedad de las condiciones de vida en estos lugares ha lle-
vado a los pobladores a establecer conexiones ilegales a los sis-
19 Salvo referencia explícita, basada en: Problemática y perspectivas en la pres-tación de servicios de agua y saneamiento en Asentamiento de Managua, Nicaragua presentación elaborada por ENACAL para su difusión en el taller internacional.
Se hace necesaria una gestión de recursos que no se base en
la recuperación total de los costos sino en la importancia de
involucrar a todos los actores interesados, tanto a los institucio
nales del sector como a las organizaciones de las comunidades
beneficiadas.
26 27
temas de agua potable, lo que origina grandes pérdidas por fugas
y por servicios no cobrados; a la vez que se merma la cantidad
destinada a abastecer a otras comunidades.20
Las fugas de agua, aunadas a la disposición inadecuada de
aguas grises, crean condiciones insalubres que se revierten en
la alta incidencia de enfermedades de origen hídrico. Los
pequeños lotes que se conforman, limitan la construcción de
letrinas o su reposición cuando éstas han cumplido su vida útil.
Dependiendo de su ubicación topográfica, pasan del derroche
hasta altos niveles de carestía, redundando estos últimos también
en el desperdicio.
Sin perjuicio de su enfoque empresarial, ENACAL ha imple-
mentado una gestión intensa de recursos ante diversas fuentes
para atender la demanda de los asentamientos. Por ello, se ha
impulsado la incorporación de la comunidad desde la fase de
identificación y en todo el ciclo de proyecto, a efectos de buscar
una mayor inclusión e interiorización de dichas comunidades en
el proceso. Un elemento para lograrlo fue la reinversión de los
recursos captados por colecta en obras para los mismos asen-
tamientos. Asimismo, se ha impulsado fuertemente la promoción
comunitaria y se ha logrado obtener aportes importantes en mano
de obra y de materiales como contrapartida. También se han
replicado los Comités de Agua Potable del sector rural en este
segmento urbano, pero con la misión de promover el pago y
controlar el derroche.
Por otro lado, dentro de la gestión de financiamiento, se ha incor-
porado la creación de fondos revolventes de micro créditos para
financiar la construcción de las instalaciones sanitarias internas.
Experiencias exitosas
Desde 1998 ENACAL empezó a desarrollar el Programa de
Mejora de Barrios, con un enfoque que busca trabajar directa-
mente con las poblaciones en un sistema de construcción de
obras, mejora de los servicios y pago por los mismos. Desde
entonces, el programa ha atendido a 47 barrios, en los que se
han construido obras de agua potable y de alcantarillado. En
este tipo de proyectos la inversión se vuelve un tema clave, pues
se requiere de muchos recursos y, debido a las condiciones de
vida de la población beneficiaria es muy difícil pensar en la recu-
peración de costos.
Si bien el programa ha tenido importantes logros, su éxito por
ahora es relativo, pues la mejora en la calidad y cantidad del
servicio es baja, lo que incide en la poca satisfacción de los
usuarios. Uno de los mayores retos es mejorar la participación
de la comunidad en todas las etapas del proyecto (la planeación,
la construcción de las obras y la operación) como condición
necesaria para la sostenibilidad económica y social.
Los desafíos que enfrenta ENACAL en este panorama, son los
siguientes:
• Conciliación de una cultura rural con un servicio de corte
urbano.20 SALAS, Seidy (2006).
28 29
• Facilitar el acceso a los servicios de agua potable y saneamiento,
sin detrimento de la situación financiera de la empresa.
• Desarrollo de una cultura de pago, buen uso del recurso y
gobernabilidad en la población.
• Necesidad de un mejoramiento integral del sistema de
distribución para impactar en la calidad de los servicios, al
tomar en cuenta la ubicación de los asentamientos.
• Acceder a mayores recursos de inversión con un enfoque
integral.
• Decisión política para enfrentar la problemática, abordando
aspectos tecnológicos, financieros y sociales.
Sus lineamientos estratégicos incluyen:
• Impulsar proyectos con amplio enfoque participativo en todo
su ciclo.
• Implementar un plan de comunicación sostenible que mejore
la percepción pública de la empresa.
• Incorporar como parte de los proyectos, el otorgamiento de
microcréditos que permita la construcción de instalaciones intra-
domiciliarias.
• Impulsar gestiones de financiamiento para el reordenamiento
del sistema de distribución de agua potable de Managua.
• Impulsar la implantación de subsidios focalizados que aseguren
un consumo básico y beneficien exclusivamente a aquellos que
realmente lo necesitan.
• Formulación e implementación de una política innovadora de
atención al subsector urbano marginal.
2.5. Los programas sociales de las EPM (Medellín, Colombia)21
Situación general
En Medellín, el municipio es el responsable de asegurar los
servicios públicos así como su provisión, que está a cargo de
las Empresas Públicas de Medellín (EPM), la que gestiona la
provisión de electricidad, gas, agua y saneamiento y teleco-
municaciones. En el sector agua, no se han desarrollado
proveedores de agua y saneamiento alternativos. La cober-
tura de agua potable es de 98% y de 94% en saneamiento.
El servicio es de calidad y sin interrupciones. Sin embargo,
esta cobertura no incluye a la población que habita en asen-
tamientos considerados ilegales. Es en estas zonas, dónde se
concentra la población más pobre de Medellín. Estos barrios
están siendo, poco a poco, reconocidos formalmente. Gracias
a mejoras de la infraestructura urbana y a recalificaciones de
los terrenos, estos espacios van ingresando dentro del área de
cobertura de las EPM, lo que las autoriza a solicitar el servicio
de agua y saneamiento.
Los barrios que no tienen una conexión formal a la red de
las EPM obtienen el agua de tres formas: (a) realizan una
conexión ilegal a la red de las EPM; (2) gestionan un acue-
ducto comunitario que obtiene el agua de una quebrada; o
(c) obtienen una conexión comunitaria de las EPM y gestio-
nan ellos mismos la distribución de manera precaria. En este
último caso, las EPM cobran una tarifa fija a los usuarios que
más adelante, cuando se formaliza el servicio de agua, se
reconoce como una aportación al costo de conexión.22
21 Salvo referencia explícita, basado en: El Programa habilitación vivienda y acueducto y saneamiento en zonas peri urbanas, presentación elaborada por las Empresas Públicas de Medellín, para su difusión en el taller internacional.
22 EEPPM (2006).
Los clientes de los asentamientos de Managua no pueden
recibir un trato “tradicional”. Se deben considerar las condi
ciones socioeconómicas en que viven, su nivel educativo, sus
inquietudes y expectativas, así como su origen, que es en su
mayoría rural.
28 29
Las EPM se han especializado desde el año 1957 en la ejecución
de acciones dirigidas a la gestión de las obras de infraestructura
necesarias para abastecer de agua y saneamiento a los barrios
pobres de la ciudad. Dichas acciones son la habilitación de vivien-
das en zonas peri urbanas y rurales con acueductos y sanea-
miento. Los principios utilizados en ambas acciones incluyen la
sostenibilidad, la inclusión, el aprendizaje, la concertación y la
cooperación.
Situación en zonas marginales
El programa de habilitación de viviendas parte del análisis de las
zonas subnormales de la ciudad, cuyas características son las
siguientes:
• Existe desatención de las normas urbanísticas, constructivas y
legales.
• Se han dado movimientos migratorios derivados de la situación
social y económica o por desplazamientos forzosos.
• Los barrios de invasión están ubicados en zonas de laderas o
puntos marginales del casco urbano, carentes de infraestructura
de servicios públicos, con problemas de inestabilidad y riesgo
geológico y de alto hacinamiento.
La densidad de la población es alta y no existen dotaciones de
infraestructura urbana como son calles asfaltadas, espacios públi-
cos, colegios, etc. En los barrios de reciente construcción, las
casas son de madera, mientras que las de la población que lleva
asentada mayor tiempo, las casas pueden ser de ladrillo. El índice
de violencia es muy alto y la presencia del Estado muy limitada.
Las tasas de desempleo y pobreza son muy altas.
Bajo este contexto, las EPM tienen como objetivo del progra-
ma, dotar de servicios públicos de acueducto y saneamiento a
las viviendas localizadas en los barrios de desarrollo incompleto
e inadecuado y, en el
momento oportuno, inte-
raccionarán las variables
social, ambiental, técnica
y financiera, definiendo las
condiciones de pago acor-
des con la capacidad de
los usuarios.
La población beneficiada con el programa se concentra en los
sectores más desfavorecidos de la población, a quiénes se les
financia el acceso a los servicios de acueducto y saneamiento
en plazos de hasta diez años con intereses blandos. Ello ha per-
mitido la formalización de aproximadamente 35% de los clientes
actuales de las EPM.
Experiencias exitosas
Uno de los aspectos de mayor interés en el ciclo de proyecto
del programa es la contratación social, que ha permitido la con-
tratación con entidades comunitarias organizadas para generar
empleo, al realizar actividades relacionadas con la expansión y
mantenimiento de los servicios prestados por las EPM. La
contratación social involucra la participación y la organización
comunitaria desde la concepción de los proyectos para propiciar
un sentido de pertenencia y un acercamiento entre las EPM y la
comunidad. Asimismo, incentiva la vinculación de la comunidad
a través de veedurías.
La eficiencia en la gestión de los
recursos en Medellín muestra ser
más efectiva, cuando las labores
con la comunidad se hace sin
intermediarios, estableciendo
metodologías de trabajo y per
files profesionales adecuados
dentro de la misma entidad.
30 31
La contratación social ha buscado transmitir conocimiento a
las comunidades (16,900 horas de capacitación), generar empleo
(6,900 empleos de diferente duración), generar utilidades para
la comunidad (US$ 1.2 millones) y mejorar la calidad de vida de
la población.
La comunidad debe pagar los gastos de conexión, pero recibe
facilidades de pago, con intereses blandos y un plazo de hasta
diez años. Para la comunidad, realizar el contrato de las obras
supone poder crear empleo, utilizar las utilidades que les queden
del contrato en mejoras, asegurarse de que las obras se terminan
adecuadamente y sin recortes de materiales o retrasos, y adquirir
una formación en gestión que sus líderes comunitarios pueden
utilizar en otros trabajos.23
Los costos promedio de la red y de acometida del agua y
saneamiento ascienden en la actualidad a US$ 988 por vivien-
da. Estos costos son financiados por beneficiarios, los cuáles
reciben facilidades de pago a través de créditos blandos a
un plazo de hasta diez años. La empresa asume la diferencia
entre las tasas de financiación del programa y el costo de capi-
tal, que es asumido por las EPM. Parte de la financiación del
programa la aporta el municipio a través del Fondo Social.
La contratación social surge como parte de un programa
desarrollado y financiado exclusivamente con recursos de las
EPM y el municipio, lo que lo hace sostenible financieramente
y con continuidad institucional.
23 EEPPM (2006).
Cuadro 5. Impactos de la contratación social en Medellín
Económicos (para las EPM) Sociales Otros
• Incremento del número de usuarios. • Mejora la capacidad de líderes locales en el área de gestión.
Para la salud de la comunidad
• Descenso de agua no contabilizada en las zonas intervenidas.
• Generación de sentido de pertenencia de la comunidad.
• Disminución en la mortalidad y morbilidad.
• Disminución de las reclamaciones. • Desarrollo de vínculos e intereses comunes entre comunidades.
Para la Infraestructura urbana en la mitigación de riesgos
• Permite la ampliación del sistema con baja inversión futura debido a la infraestructura de soporte instalada.
• Fortalecimiento de la legitimidad del Estado y las instituciones democráticas.
• Las obras de saneamiento y las mejoras en infraestructura que disminuye el riesgo.
• Permite reducir pérdidas y controlar el agua no facturada.
• Incorporación de todos los trabajadores al sistema de seguridad social y de salud – creación de empleo formal.
• Disminución de riesgo de accidentes gracias a la mejora de los accesos en las zonas intervenidas.
• Legalización de instalaciones. • Mejora de calidad de vida de los habitantes. • Mejora las condiciones ambientales de la zona
• Potencializa el desarrollo y mejoramiento de los barrios en forma integral.
Fuente: EPM.
30 31
Actualmente, el mayor obstáculo que estas poblaciones encuen-
tran al momento de acceder al programa es su estatus legal; ya
que este programa no puede atender las solicitudes de las pobla-
ciones asentadas en zonas consideradas de riesgo en el Plan
de Ordenación Territorial. En algunos barrios, puede darse una
mezcla de zonas que se han beneficiado del programa y están
conectadas a la red de agua y saneamiento con otras zonas con-
sideradas de riesgo debido a sus conexiones ilegales a la red.
El reto más importante con el que se enfrenta la ciudad de
Medellín, es cómo dotar de servicios a las poblaciones que se
ubican en barrios considerados ilegales, cuyas infraestructuras
son inadecuadas, que se construyen sin previa planificación en
áreas de difícil acceso, que sufren problemas graves de orden
público, y dónde el desempleo y la pobreza son muy altos.
Entre los años de 1999 y el 2005, este mecanismo ha permiti-
do realizar inversiones por US$ 12 millones, en un total de 116
contratos, los cuáles han generado 6,900 empleos de diferente
duración. Cerca de 41 mil redes de acueducto y más de 44 mil
de alcantarillado han sido construidas, lo que ha beneficiado a
41,400 habitantes.
El segundo programa, dirigido a zonas peri urbanas y rurales,
busca extender los servicios de agua y saneamiento a las zonas
rurales del municipio de Medellín, mediante un programa integral
que considera variables técnicas y sociales. Sus metas incluyen
la construcción de quince acueductos veredales o multiveredales;
un acueducto peri urbano; 35,800 habitantes de la zona rural del
municipio de Medellín atendidos con agua potable; inversiones
por US$ 8.7 millones; y 16 empresas de acueducto construidas.
La continuidad del programa estará a cargo del gobierno local. En
la actualidad, la Alcaldía de Medellín ha destinado US$ 6.2 millo-
nes para el desarrollo del proyecto “Manejo Integral del Agua para
Consumo Humano”, contemplado dentro del Plan de Desarrollo
de Medellín 2004-2007. Con dicho aporte se busca construir sis-
temas nuevos; ampliar, optimizar y darle sostenibilidad a los siste-
mas existentes; y dotar de sistemas de saneamiento a las zonas
rurales de Medellín.
2.6. La forma cooperativa de SAGUAPAC (Santa Cruz, Bolivia)24
Situación general
Santa Cruz de la Sierra es la capital del departamento de Santa
Cruz, ubicado en el oriente de Bolivia. Su población asciende a
1.4 millones de habitantes, que ocupan un territorio de 39 mil Has.
Un diagnóstico elaborado por el Gobierno Boliviano el año 2002,
concluyó que las posibilidades de mejoramiento de la calidad de
los servicios de agua y alcantarillado en el país se veían seriamen-
te comprometidos por tres problemas básicos:25
• La gestión atomizada de los servicios, que se tornaba inviable
por la presencia de mercados pequeños, dispersos y con baja
capacidad de pago.
• Debilidad institucional y financiera de las empresas prestadoras.
• Excesiva dependencia del financiamiento canalizado a través de
los municipios.
En forma coincidente, en los últimos años se registró una reduc-
ción dramática en el flujo de inversiones en saneamiento básico.
La inversión ejecutada el año 2003 se redujo prácticamente, a
los niveles existentes en años anteriores a 1990. La dificultad
de generar flujos de caja positivos por parte de las empresas
prestadoras, las limitaciones de los municipios para apalancar
inversiones y las condiciones establecidas por la Política Nacional
24 Salvo referencia explícita, basado en: Una cooperativa en la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario, presentación elabora-da por SAGUAPAC, para su difusión en el Taller internacional.
25 ALVÉSTEGUI, Alfonso y JUSTINIANO, Lucio (2006).
32 33
de Compensación26, explican la fuerte disminución del flujo de
recursos para inversión.
El servicio de abastecimiento de agua es provisto, principalmen-
te, por ocho cooperativas. La más grande es la Cooperativa de
Servicios Públicos Santa Cruz Limitada (SAGUAPAC). Como
empresa prestadora del servicio de agua y saneamiento se
encuentra bajo el ámbito normativo del Ministerio del Agua;
la regulación de la Superintendencia de Servicios Básicos
(SISAB) y la coordinación con la Prefectura y el Gobierno
Municipal Autónomo de Santa Cruz de la Sierra.
SAGUAPAC sirve actualmente a cerca de 845 mil habitantes de
Santa Cruz a través de más de 135 mil conexiones de agua. En
el caso del alcantarillado sólo 450 mil habitantes son atendidos
con 72 mil conexiones.
Cuadro 5. Indicadores del sector agua y saneamiento en el área de concesión de SAGUAPAC en Santa Cruz
Descripción Unidad Cantidad
Agua
Explotación anual Millones m3 51
Longitud red agua instalada Km. 2,499
Número de conexiones conexiones 135,359
Población servida habitantes 844,640
Alcantarillado
Longitud de la red instalada Km. 1,037
Número de conexiones conexiones 71,908
Tratamiento aguas servidas % 100
Población servida habitantes 448,706
Otros indicadores
Cobertura de agua % 97%Cobertura de alcantarillado % 52%
Número de trabajadores x 1,000 cnx (agua) trabajadores 2.98
Número de trabajadores x 1,000 cnx (agua+alcantarillado) trabajadores 1.95
Número de empleados trabajadores 404
Tarifa promedio agua $US/m3 0.31
Tarifa promedio alcantarillado $US/m3 0.29
Pérdida de agua % 26%
Facturación anual Millones US$ 20
Eficiencia cobranza % 94%
Fuente: SAGUAPAC.
26 En noviembre de 2000 se emitió la Política Nacional de Compensación (PNC), para regir la política financiera en seis sectores, entre ellos, agua y sanea-miento. La PNC no permite la transferencia de recursos o el préstamo en forma directa a las empresas prestadoras, forzándolas a recurrir a créditos comerciales. La mayoría de ellas tienen grandes dificultades para lograr el pago de tarifas y, por ende, no podrían honrar créditos comerciales.
32 33
La cobertura de agua alcanza el 97% y la de alcantarillado, 52%,
dentro del área de concesión de SAGUAPAC, que equivale a poco
más del 60% de la población. Ello supone que 59% de la pobla-
ción total de Santa Cruz tiene acceso al agua potable, mientras
que 31% accede al alcantarillado. El porcentaje de pérdidas de
agua alcanzado por SAGUAPAC es de 26%. Su facturación anual
llega a US$ 20 millones y la eficiencia en la cobranza es de 94%.
La ciudad de Santa Cruz tiene 38,477 Has, de las cuáles,
SAGUAPAC atiende 24,695 Has (64%) como parte de su con-
cesión, lo que equivale al 63% de la población. Ante la ausencia
de una debida y oportuna planificación urbana existe un alto
costo para acompañar la demanda de los servicios. El desafío de
SAGUAPAC es hacer que el Gobierno Municipal ordene y realice
una mejor planificación urbana.
De otro lado, en la ciudad existen ocho empresas prestadoras
del servicio de agua, pero no hay universalidad en la calidad del
servicio de agua potable. La cobertura de alcantarillado sanitario
es baja (33%), el resto (67%) vierte sus aguas servidas a pozos
absorbentes (pozos ciegos), en su mayoría mal construidos. Se
evidencia contaminación en el acuífero superficial, por lo que el
desafío es llegar a completar la cobertura al 100%. Asimismo,
no existe control adecuado de la explotación del acuífero subte-
rráneo. De acuerdo con estudios preliminares, –y de continuar el
descontrol–, para el año 2020 sería necesario agregar una fuente
de agua adicional a la existente, en este caso el desafío es contar
con la solución implementada para entonces.
En la medida que el periodo de concesión de SAGUAPAC es de
40 años, sus proyecciones indican que al culminar dicho periodo,
la cobertura de agua en su área de concesión se habrá eleva-
do en tres puntos porcentuales, mientras que la cobertura de
alcantarillado llegará a 95%. Para ello, las inversiones previstas
ascienden a US$ 559 millones, 67% de las cuáles estarán exclu-
sivamente destinadas a aumentar la cobertura de alcantarillado.
Situación en zonas marginales
La atención de las zonas marginales ha sido de especial impor-
tancia para SAGUAPAC. El 30% de la población de Santa Cruz
tiene necesidades básicas satisfechas, pero el 70% se encuentra
entre el umbral de pobreza y la indigencia; por ello, SAGUAPAC
ha implementado conexiones a las redes a través de facilidades
con planes de pago.
El espíritu “cooperativo”, traducido en la oportunidad de
acceder al abastecimiento de agua y, al mismo tiempo, ser
socio de las organizaciones que lo prestan, constituye un
valor de carácter social en Santa Cruz.
Gráfico 8. Condiciones de pobreza en la capital de Santa Cruz (Porcentaje)
Fuente: SAGUAPAC.
34 35
También se ha establecido una tarifa social. De acuerdo con el
análisis realizado en zonas económicamente deprimidas, el con-
sumo es inferior a 10 m3/mes, un volumen razonable para que
una familia de bajos ingresos pueda atender sus necesidades
básicas de consumo de agua. Por ello, el nuevo precio estableci-
do de US$ 3.10 por 10 m3/mes, se encuentra dentro de lo suge-
rido por la OPS, ésto es, que el mínimo no debe ser mayor al 3%
del ingreso familiar o el equivalente al jornal de un trabajador.
Experiencias exitosas
SAGUAPAC considera que la administración bajo el modelo
cooperativo es una alternativa importante para la prestación
de los servicios. Su experiencia ha sido documentada y difun-
dida en estudios realizados por el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo. En cambio, existe escasa informa-
ción acerca de las restantes cooperativas, que proveen servicios
exclusivamente a las áreas peri urbanas.
Se han identificado elementos del entorno que pueden marcar la
diferencia entre el éxito ó fracaso del modelo, como las siguientes
características de la población de Santa Cruz: (i) la tendencia a
conformar cooperativas para satisfacer la provisión de bienes o
servicios que necesitan, (ii) la preferencia por adoptar iniciativas
propias para satisfacer sus necesidades, antes que esperar el
apoyo del gobierno, (iii) el estatus social que se obtiene al ser
parte activa y ejecutiva de estas cooperativas.
Es importante destacar que el principal desafío que enfrentan
actualmente las cooperativas de servicios de agua en Santa Cruz,
es la provisión de saneamiento, problema que debe resolverse de
manera integrada entre los diferentes actores que proveen servi-
cios en la ciudad, por las externalidades generadas y la magnitud
de las inversiones requeridas.27
2.7. El caso del SANAA (Tegucigalpa, Honduras)28
Situación general
Al año 2006, la población de Tegucigalpa recién supera el millón
de personas. Cinco fuentes de agua producen el agua que abas-
tece la ciudad, las que totalizan en conjunto cerca de tres mil
litros por segundo. No obstante, el déficit actual de producción es
de 171 l/s.
En periodos críticos (verano), la producción llega a 1,742 l/s, mien-
tras que la producción media requerida es de 3,163 l/s. De esta
manera, el déficit es de 55%, lo que genera la necesidad de racio-
namiento. Durante el invierno, de 500 colonias atenidas, 77% reci-
be un servicio diario, mientras que 19% lo recibe de forma interdia-
ria. Durante el verano, más de 87% de las colinas recibe servicio
interdiario, mientras que ninguna llega a recibirlo diariamente.
Aún cuando el ratio de cobertura mediante red asciende a 86%,
un 11% de la población de Tegucigalpa es atendida a través de
carros cisternas y 3% con pozos.
27 ALVÉSTEGUI, Alfonso y JUSTINIANO, Lucio (2006).28 Salvo referencia explícita, basado en: Situación de los servicios de agua
potable y saneamiento, presentación elaborada por el SANAA, para su difu-sión en el taller internacional.
34 35
Situación en zonas marginales
Un 70% del total de barrios corresponde a áreas peri urbanas.
Su problemática en términos de provisión de servicios de agua
potable y saneamiento es muy diversa. Por un lado, se ubican
en una altitud superior a la cuota de servicio del SANAA, empre-
sa pública dedicada a proveerlo. Además, el terreno es acci-
dentado y el suelo inestable, a lo que se suma la inexistencia
de un trazo urbanístico y la ilegalidad en la tenencia de la tierra.
Mientras la población muestra una elevada tasa de crecimiento,
superior al 4%, algunas áreas no están consideradas en el Plan
Maestro del año 2005; ello hace que se agraven las limitaciones
derivadas de la falta de fuentes alternativas de abastecimiento.
La falta de agua y saneamiento en estas zonas pone en evi-
dencia también, preocupantes resultados. El costo del agua es
elevado, pues supera el 20 % del ingreso familiar. Asimismo,
Fuente: SANAA.
existe un alto riesgo en su provisión, principalmente para niños y
ancianos, lo que no sólo se evidencia en el esfuerzo y gran tiem-
po dedicado por estos segmentos poblacionales en la obtención
del servicio –y la consiguiente pérdida de calorías–, sino en la
alta mortalidad infantil, que llega a 30 por mil entre los menores
de cinco años. Las soluciones para el tratamiento de las aguas
no sólo han seguido siendo parciales, sino que han involucrado
inversiones altas para soluciones temporales, como es el caso
de las letrinas.
Actualmente, se utilizan varias formas de abastecimiento
de agua en barrios peri urbanos, por ejemplo: de la red del
SANAA con conexiones domiciliarias y distribución con llaves
públicas; el acarreo con carro cisterna del SANAA o privado;
de la distribución a través de llaves públicas; de pozos cons-
truidos por el SANAA con conexión domiciliaria; del acarreo
con carro cisterna privado, desde un centro de llenado del
SANAA o un pozo privado, y venta domiciliar; y agua lluvia,
durante el invierno.
Experiencias exitosas
En la ciudad se ha creado la Unidad Ejecutora de Barrios en
Desarrollo (UEBD) con el apoyo de la UNICEF, para resolver
los problemas de agua y saneamiento de aquellos barrios en
los que SANAA no puede prestar dichos servicios a través de
sus redes. La población beneficiada incluye a los habitantes
que realizan grandes sacrificios, para poder obtener el servicio,
pero lo obtienen a un costo muy alto, debido a que la compran
a vendedores que la acarrean en carros cisterna, algunas
veces de dudosa calidad.
La implementación de medidas y acciones no conven
cionales, para la satisfacción de las necesidades de la
población de Tegucigalpa ha contribuido a mitigar las
necesidades de la población en las zonas más empo
brecidas del Distrito Central.
Gráfico 9. Producción vs. demanda de agua en Tegucigalpa (m3 / d)
36 37
Los desafíos que el SANAA tiene en adelante, apuntan a incor-
porar una nueva fuente de agua que supere 1.0 m3/s para redu-
cir el déficit de verano y beneficiar a una población de 100 mil
habitantes del área peri urbana. Asimismo, se espera disminuir
las pérdidas físicas en un 10%, para mejorar el nivel de servicio e
incrementar la micromedición a un 80%, así como para disminuir
el desperdicio y regular los altos consumos. La reconstrucción
de colectores principales y plantas depuradoras, que permitan
Recuadro 1. La Unidad Ejecutora de Barrios en Desarrollo (UEBD)
La UEBD presenta diferentes modelos o sistemas alternativos
de abastecimiento y alcantarillado para los barrios peri-urbanos,
presentando las siguientes alternativas: venta directa de agua
de la red principal a las comunidades por medio de un medi-
dor; construcción de pozos comunitarios provistos de bombas
eléctricas; camiones cisterna de los centros de distribución de
SANAA que llenan los tanques comunales, para su posterior
distribución; alcantarillado simplificado, entre otros.
La participación comunal también ha sido clave en los proyec-
tos ejecutados por la UEBD. En algunos proyectos de llaves
comunales de la UEBD, por ejemplo, se han conformado
comités sectoriales dirigidos por la junta directiva de las juntas
de agua. Tales comités se encargan de vigilar la eficiencia del
sistema, abrir las llaves comunales, el cobro del agua y el tener
un registro contable por sector. Como incentivo, se les atribuye
una bonificación económica.
La UEBD ha beneficiado a más de 300 mil habitantes de unos
170 barrios periféricos de Tegucigalpa. Los barrios beneficiados
por el proyecto son aquellos seleccionados por su bajo IDH,
sus carencias en lo que se refiere al concepto de equidad de
género, su alta tasa de crecimiento poblacional y un alto por-
centaje de criminalidad.
Fuente: ALVÉSTEGUI, Alfonso y JUSTINIANO, Lucio (2006).
29 Adaptado de ALVÉSTEGUI, Alfonso y JUSTINIANO, Lucio (2006).
la conexión de los sistemas de alcantarillado de tipo simplificado
o condominial, de las áreas peri urbanas, también es un reto
para la empresa.
Entre los lineamientos estratégicos que requiere el SANAA, para
enfrentar sus desafíos se encuentran los siguientes29:
• Incorporar nuevas tecnologías. Se requiere una mentalidad
abierta para reconocer los desarrollos tecnológicos locales e
incorporarlos al análisis de alternativas con la comunidad. Las
opciones tecnológicas aplicadas en Tegucigalpa no son con-
vencionales e implican una relación estrecha; institución-comu-
nidad. La mayor atención se debe centrar en los componentes
operacionales de las tecnologías, responsables generalmente
del éxito o fracaso de un proyecto.
• Usar una metodología participativa. Es importante dar a conocer
el modelo de organización comunitaria que se ha venido utilizan-
do en los barrios peri-urbanos, como: las juntas administradoras
de agua (JAA), que ha sido tomado por el modelo utilizado des-
de los años setenta en las zonas rurales de Honduras y el que
ha sido apoyado por la nueva Ley Marco del Sector de Agua y
Saneamiento. Por su parte las mujeres han tenido una gran pre-
sencia en la ejecución de los proyectos de agua y saneamiento
y sobre todo, en el sistema de gestión local.
• Aplicar un fondo rotatorio. La UEBD ha creado el Fondo Rota-
torio como instancia responsable de recuperar los capitales in-
vertidos en las obras de abastecimiento y saneamiento del agua
por la UEBD, para que sean utilizados en otros proyectos. Se
cumple así, la base de sostenibilidad y participación comunitaria.
Asimismo, este fondo garantiza la continuidad de
la UEBD, por lo tanto, la continuidad del beneficio que ésta ofre-
ce a los barrios peri-urbanos de Tegucigalpa.
36 37
• Continuar impulsando el proceso de traspaso de los sistemas a
la Alcaldía. Según lo establece la Ley Marco de Agua y Sanea-
miento, se debe proceder a la descentralización de los sistemas
de abastecimiento y saneamiento. Por ello, se espera que el
sistema de Tegucigalpa pase a ser manejado por la Alcaldía de
la ciudad y luego se realice una transición, que asegure la soste-
nibilidad y operatividad del sistema.
• Fortalecer la Fundación Agua Para Todos. El objetivo primordial
de este programa es ofrecer una respuesta oportuna, que pro-
cure mejorar las condiciones de vida de todos los ciudadanos,
especialmente de las mujeres, las niñas y los niños de barrios
peri urbanos. A la fecha, la fundación ha favorecido desde su
creación, a más de 108 comunidades en áreas peri urbanas de
Tegucigalpa y a 100,000 habitantes en zonas rurales, apoyán-
dolos en la obtención del acceso a sistemas de agua potable,
redes de alcantarillado sanitario y letrinas, con participación co-
munitaria.
• Desarrollar el componente educativo del sector. La Fundación
SODIS ya ha promovido y enseñado en los barrios peri-urbanos
de Tegucigalpa el método de la desinfección solar del agua, el
que se caracteriza por ser un método alternativo, eficiente,
simple y de bajo costo, cuyo uso regular previene enfermedades
y muertes causadas por infecciones hídricas. Las zonas en
que el proyecto interviene son las escuelas y las comunidades
en que la UEBD realiza actividades de capacitación a menores
de edad, docentes y líderes comunitarios de los barrios en vías
de desarrollo.
• La capacitación de la comunidad. Existen comités de agua que
se encargan de realizar y organizar una vigilancia comunitaria,
así como, de capacitar y concientizar a los pobladores acerca
del buen uso del agua; las prácticas apropiadas de higiene; así
como una acción sanitaria en sus barrios.
38 39
3. Equilibrio entre los agentes institucionales que participan en la provisión de servicios de agua y saneamiento en siete ciudades
La situación presentada por cada ciudad en el marco del taller,
revela realidades distintas, con arreglos institucionales diferentes
y con soluciones igualmente diversas. No obstante, el objetivo
es común: proveer eficientemente de servicios de agua potable
y saneamiento a la población de siete ciudades. La forma en que
los proveedores brindan los servicios en cada ciudad, fue estu-
diada recientemente por Building Partnerships for Development
(BPD) y por encargo de WSP-LAC, con el fin de compartir las
buenas prácticas y las lecciones aprendidas. La investigación
de los distintos modelos empleados para proporcionar servicios
públicos de agua y saneamiento a las zonas menos favoreci-
das de siete ciudades de América Latina ha sido recogida en el
“Estudio sobre el terreno en siete ciudades de América Latina.
Equilibrio entre intereses encontrados: Enfoque a tres niveles
para el análisis del suministro de servicios”.
El estudio presentado durante el taller, utilizó una metodología
que incluyó la elaboración de siete diagnósticos rápidos, confor-
mados por: la visita –de siete a diez días–, de un investigador a
la ciudad; una jornada taller en cada ciudad; la elaboración de
siete monografías detalladas; y un informe que reunió los prin-
cipales problemas y las áreas de aprendizaje comunes.
Aún cuando en el estudio se reconoce que existen vacíos,
para los cuales es apropiada la continuación de la conversa-
ción sistemática entre los distintos grupos participantes iniciada
durante el proceso, los procedimientos de multi-participación
utilizados para recavar y triangular la información han sido
muy valiosos.
3.1. Contexto general
El contexto general del estudio indica que ampliar la cobertura,
abordar la disparidad entre los servicios básicos de saneamien-
to y el suministro de agua, disminuir las conexiones ilegales y
el agua sin contabilizar, son desafíos que presentan claros obs-
táculos. Tales restricciones pueden dividirse en tres categorías:
• Técnicas, en la medida que hacen falta tecnologías nuevas
o alternativas que puedan abordar los vacíos del servicio.
Asimismo, faltan inversiones adecuadas.
• Institucionales, debido a la falta de incentivo a los
proveedores para cubrir las necesidades de los hogares
pobres y a la debilidad en los procesos y métodos de
gestión y trabajo comunitario.
• Sociales y ambientales, las mismas que restringen el
acceso, dado a raíz de la ausencia o mala calidad de los
sistemas básicos de saneamiento y alcantarillado.
Dentro de las siete ciudades, los modelos de gestión y las
relaciones institucionales en vigor son variados y complejos.
En las zonas con bajos recursos son otros actores distintos
los que participan, y tanto las funciones como las responsabili-
dades se vuelven difusas y en algunos casos existe descoordi-
nación, especialmente en lo que se refiere a permitir la partici-
pación de la comunidad.
38 39
En la mayoría de los casos estudiados, una única empresa
prestadora del servicio de agua tiene la tarea de abastecer a
toda la población. Sin embargo, estos proveedores “formales”
tienen dificultades para ampliar el acceso a todos aquellos que
habitan las zonas con bajos recursos, especialmente en los
asentamientos no reconocidos legalmente y sin títulos de pro-
piedad sobre el terreno.
Los marcos y mecanismos reguladores legales en vigor en cada
país, determinan el contexto predominante en donde se pueden
suministrar los servicios, y el alcance hasta donde haya “espacio”
para la incorporación de los enfoques no convencionales que
pudieran necesitarse en las zonas con bajos recursos. A partir
del análisis de las relaciones interinstitucionales establecidas por
dichos marcos reguladores, el estudio identificó tres relaciones
Cuadro 6. Contexto de las siete ciudades de América Latina, objeto del estudio
Ciudad (población)
Características geográficas
Proveedor principalCobertura agua
(proveedor principal)Cobertura saneamiento
(proveedor principal)
Arequipa(917,400)
Sismicidad, volcanes, inundaciones
SEDAPAR S.A.Empresa Pública Municipal
86% 79%
Guayaquil (2,300,000)
Inundaciones y marismas dificul-tan el suministro del servicio.
INTERAGUAEmpresa Privada (concesionario)
66% (2000) 42%
Lima(8,000,000)
Región árida, baja precipitación, bajos caudales de los ríos que la circundan (Rímac, Chillón y Lurín)
SEDAPAL S. A.Empresa Pública
90.1%(SEDAPAL)
85.5%(SEDAPAL)
Managua(1,100,000)
Situada cerca del Lago Xolotlán (Lago Managua), clima cálido, alto nivel sísmicos
ENACALEmpresa Publica
49% conexión domiciliaria
39% conexión externa
46% alcantarillado50% letrinas
4% no tiene servicio
Medellín (2,300,000)
Localizada en la cuenca del río Medellín y rodeada por montañas.
EPMEmpresa Pública Municipal de Medellín
98% 94%
Santa Cruz (1,160,000)
Situada en medio de la foresta tropical al Este de Bolivia
SAGUAPAC, COOPAGUAS, COOPAPPI, COOPLAN, COSCHAL, COOSERPAC, COSPAIL, COSPHUL Cooperativas de servicio
99%(SAGUAPACCubre el 75% de la ciudad)
47%
Tegucigalpa (955,000)
Localizada en un área escarpadaSANAA Empresa Pública
86% 70%
Fuente: Stott, Leda y Tracey Keatman (2006).
40 41
claves en los suministros de agua y saneamiento en las ciudades
evaluadas:
• La relación contractual, entre los proveedores de servicios y
las autoridades que los supervisan (la municipalidad, gobierno
regional, regulador o similar). En este caso, la rendición de
cuentas entre estos agentes requiere cumplimiento, es decir,
pedir cuentas de sus acciones.
• La relación de servicio, entre el(los) proveedor(es) de los
servicios de agua y saneamiento y el usuario o comunidad.
Ello requiere transparencia, es decir, que los actores
institucionales rindan cuentas.
• La relación de políticas pro pobres, entre los usuarios /
comunidades y las autoridades. Ello supone receptividad
para tomar en cuenta las recomendaciones y ofrecer respuestas
racionales.
3.2. La relación contractual: proveedor-autoridad
En la relación contractual, es clave el alcance en que tanto,
proveedor como autoridad, cumplen sus compromisos para
proveer el servicio y, la naturaleza del espacio que existe para
introducir mejoras. Así, las relaciones a este nivel involucran:
• Incentivar y obligar a los proveedores a ofrecer sus
servicios a los pobres. Este aspecto varía entre las
siete ciudades estudiadas, pues está condicionado por la
flexibilidad que existe en los marcos legales y regulatorios
para expandir el servicio en las poblaciones más pobres.
En el caso de los marcos legales, en Tegucigalpa, Lima,
Arequipa y Guayaquil se están promoviendo opciones más
flexibles para la provisión del servicio, mientras que en
Santa Cruz, ello será incorporado en un nuevo marco legal,
aunque en todos los casos, el tiempo que toma realizar
cambios legales es motivo de preocupación. Asimismo,
marcos regulatorios más fuertes crean incentivos para la
innovación, crean conciencia y promueven el diálogo entre
los sectores; en Tegucigalpa ha sido crucial para el apoyo
de programas en comunidades peri urbanas, mientras que
en Santa Cruz ha incentivado el establecimiento de sistemas
de control administrativo y financiero disciplinados entre
cooperadores.
Los contratos en los que se establecen claramente los
roles y responsabilidades, son igualmente importantes para
promover accountability. Ésto ha sido claro en los contratos
con cooperativas en Santa Cruz y en la incorporación de
las comunidades en el manejo de los contratos y en el
monitoreo de los procedimientos en el marco de recientes
modificaciones contractuales. Aunque menos formales,
otros incentivos incluyen la participación y aprendizaje de
los proveedores acerca de los beneficios que se obtienen al
incrementar su cartera de clientes en las áreas más pobres.
Diagrama 1. Relaciones entre agentes institucionales en la provisión de los servicios de agua y saneamiento
Políticas pro pobres
Fuente: Stott, Leda y Tracey Keatman (2006).
Autoridad
Usuario Proveedor
Servicio
Contrato
40 41
• Elaborar políticas de promoción de acceso en
favor de los pobres en las áreas urbanas y peri
urbanas. Dentro de este nivel hay múltiples conjuntos
de inter e intrarrelaciones entre los proveedores y las
autoridades, que en la práctica, no están documentados
sistemáticamente, ni entendidos y, por tanto, no están
reconocidos oficialmente. Dado que mucha gente
pobre, de las siete ciudades analizadas, recibe agua de
proveedores informales, un esfuerzo por incluirlos dentro
del “mercado” oficial o, por ampliar sus responsabilidades
mediante un marco regulador de mayor cabida,
protegería a los usuarios más pobres y legitimaría a estos
proveedores como parte integrante del sector en general.
De esta manera, mientras los aguateros en Lima y
tanqueros en Guayaquil permanecen, con frecuencia, sin
regulación y dejan a los usuarios pobres desprotegidos;
en Santa Cruz, la inclusión en el marco regulador de las
estructuras cooperativas ha aumentado la transparencia
operativa y ha garantizado que los usuarios reciban más
información sobre los servicios. Además, la formulación
e implantación de regímenes adecuados de tarifas y
subvenciones, de manera consultiva, pueden beneficiar
a los pobres.
En Guayaquil, por ejemplo, los pobres pueden llegar a
pagar un precio seis veces mayor por el agua de los ca-
miones cisterna, que los usuarios conectados a la red,
por lo que están siendo penalizados más por carecer de
conexiones. En Managua, hay muy pocos incentivos para
que los usuarios vayan a pagar por una conexión legal,
ya que el servicio que se paga, en muchas ocasiones,
no puede garantizar una mejora en la continuidad o en la
calidad del suministro de agua. Por ello, si se alentara una
mayor cooperación entre los proveedores y las autorida-
des (y la comunidad), se contribuiría a dar soluciones más
realistas, equitativas y adecuadas al contexto.
Recuadro 2. Experiencias de relaciones contractuales entre
proveedores y autoridades en ciudades seleccionadas
• Incentivar y obligar a los proveedores a ofrecer sus servicios a los
pobres. En Tegucigalpa el proceso de reforma sectorial ha involu-
crado la separación de roles y responsabilidades respecto a la pla-
nificación (Consejo Nacional de Agua y Saneamiento, CONASA), la
operación (SANAA) y la regulación (Ente Regulador de Agua Potable y
Saneamiento, ERSAPS).
• Elaborar políticas de promoción de acceso en favor de los pobres en
las áreas urbanas y peri urbanas. La actual estructura institucional
en Medellín permite que el Gobierno Central transfiera recursos a las
municipalidades para inversión en servicios de agua potable y sanea-
miento. La estructura tarifaria prevé subsidios cruzados entre niveles
socioeconómicos.
• Esclarecer y mejorar los roles y responsabilidades del gobierno. Los
gobiernos locales en Arequipa son responsables de asegurar la pres-
tación de los servicios y de la gestión institucional de SEDAPAR S.A.
Este doble rol los habilita a tener un conocimiento cercano y una fuerte
ingerencia en el sector de agua y saneamiento, usualmente priorizando
la racionalidad política sobre la técnica.
• Manejar la interferencia política. Las cooperativas son de propiedad
de la gente que hace uso de sus servicios, quienes también le piden
cuentas. Esta última característica constituye un incentivo en Santa
Cruz para que los socios, en su doble rol de propietarios y usuarios,
busquen un servicio de calidad al menor costo posible.
• Coordinar la planificación urbana y la provisión de obras de infraestruc-
tura. ENACAL desarrolla desde 1998 el Programa de Mejoramiento
de Barrios para trabajar directamente con la comunidad en la cons-
trucción de redes, mejorar la provisión y el pago por los servicios bási-
cos. Igualmente, desarrollado y financiado con recursos de las EPM
y la municipalidad, en Medellín se ha asegurado que el Programa de
Contratación Social sea sostenible financiera e institucionalmente.
Fuente: Stott, Leda y Tracey Keatman (2006).
42 43
• Esclarecer y mejorar los roles y responsabilidades del
gobierno. La falta de cohesión en el sector público puede
levantar barreras que dificulten una mayor coordinación de
las actividades. Igualmente, la falta de comunicación y la
“competencia” entre dichos entes, pueden bloquear acciones
más coordinadas. En términos de cobertura sanitaria, ésto es
un problema, ya que cada actor es responsable de distintas
partes del suministro y no queda claro quién es el responsable
ni de qué.
Otro de los desafíos entre las relaciones de este nivel puede
presentarse por la falta de participación del gobierno local y el
desinterés político por el suministro del servicio. Además, puede
no haber regulador, o no ser nacional o haber varios reguladores
para diferentes aspectos de la provisión del servicio como en
Sedapal y Sedapar, en Lima y Arequipa, respectivamente.
• Manejar la interferencia política. La interferencia y
manipulación políticas pueden tener impacto sobre todos
los niveles del ámbito municipal, por lo que, analizar hasta
qué punto cada modelo es susceptible de sufrirlas (y dónde)
es un paso importante para identificar la manera de abordar
las vulnerabilidades en la rendición de cuentas. Por ejemplo,
los arreglos institucionales de la cooperativa COSPHUL de
Santa Cruz demuestra que una entidad regida por gestores
competentes y responsables, y provistos de unos canales
informativos fiables puede proporcionar un servicio de buena
calidad, aún cuando está abierta a interferencias políticas.
• Coordinar la planificación urbana y la provisión de
obras de infraestructura. La constante migración desde
las zonas rurales (como sucede en Tegucigalpa y Managua)
y el movimiento de los desplazados internos (por ejemplo,
Medellín) crea una presión adicional sobre las administraciones
municipales y los proveedores de servicios, pues la expansión
no planificada, principalmente, en los barrios más pobres,
agrava los problemas de acceso a los servicios básicos.
En casi todas las siete monografías, se estima que la falta de
una política integrada con planes de desarrollo urbano y de
asignación de la tierra, es el mayor obstáculo para poder incluir
a los asentamientos informales dentro de la estructura legal del
suministro de servicios. Asimismo, como las zonas pobres se
desarrollan habitualmente en la periferia de las grandes ciudades
(aunque también están creciendo dentro de las mismas, como
en Managua), no existen claros incentivos, ni obligaciones,
para que los proveedores incluyan a estas comunidades en el
suministro del servicio. Donde existen planes y programas de
expansión para aumentar la cobertura hacia estas zonas, la falta
de reconocimiento legal y de tenencia de la propiedad deja a
las comunidades pobres sin recursos legales para acceder a los
servicios. En Medellín, por ejemplo, el programa de Contratación
Social de las EPM sólo puede ser implantado en las zonas
reconocidas legalmente, pero éstas pueden acceder a la tenencia
del terreno si ya poseen algún tipo de suministro de servicios, lo
que genera un círculo vicioso para la ciudadanía sin servicio.
3.3. La relación de servicio: proveedores-usuarios
En la relación de servicio, un aspecto clave es conocer si los
proveedores han puesto a disposición de los potenciales usuarios
de las comunidades pobres, la información sobre las decisiones
tomadas con respecto a la provisión del servicio.
• Percepciones de la calidad del servicio en las
comunidades pobres. Si bien se reconoce las limitaciones
de diferentes estudios de opinión, los siete estudios de
caso ofrecen una perspectiva parcial de algunas de las
preocupaciones que los usuarios, actuales y potenciales tienen
acerca de la provisión de servicios y de los canales formales e
informales utilizados para tal fin.
• Espacios y oportunidades para la participación de la
comunidad en el diseño y provisión de los servicios.
En las siete ciudades, se ha coincidido en resaltar que para
42 43
mejorar el servicio y su sostenibilidad en el largo plazo es crucial
la participación de la comunidad de los barrios con bajos
recursos. Sin embargo, su conocimiento y experiencia han
sido, en general, ignorados, marginados o subestimados y han
tenido pocas oportunidades de opinar. Además, la comunidad
no es una unidad cohesionada, y sus opiniones raramente
permanecen estáticas; por tanto, deben desarrollarse canales,
claros y formales, para que los usuarios (y no usuarios) con
bajos recursos accedan a los proveedores del servicio. También
debe considerarse el punto de vista del proveedor. Las siete
ciudades muestran un amplio rango de participación, desde los
que no tienen canales formales hacia el proveedor, como en
Arequipa, Lima y Guayaquil; los que están desarrollándolos en
Managua y Tegucigalpa; hasta los que han desarrollado vínculos
más fuertes con los usuarios, como en Santa Cruz y Medellín.
En aquellos lugares en los que no existen canales o son míni-
mos, los miembros de la comunidad han recurrido a métodos
informales para ejercer presión sobre el proveedor y conseguir
cambios. La participación de la comunidad puede variar en una
escala que va desde contar con pocas oportunidades de partici-
pación, pasando por aquellas que reciben alguna invitación para
expresar sus opiniones, hasta la posición en la que su participa-
ción es fundamental para la provisión de servicios, conjuntamen-
te con el otorgamiento de oportunidades para iniciar un curso
de acción o liderarlo.
Cuadro 7. Espacios para el compromiso de la comunidad con el proveedor
Ciudad / Nivel de compromiso
AInformado
BConsultado
CInfluencia
DControla
Arequipa (1) (1)
Guayaquil (1) (1) (1)
Lima (1) (2)
Managua (3) (2)
Medellín (4) (5) (5) (3)
Santa Cruz (4) (5) (5) (4)
Tegucigalpa (3) (4) (4)
Compromisolimitado (1)
(2) (3) (4)Compromiso
alto (5)
A Informado Recibe información del proveedor.
B Consultado Se involucra en la discusión; está disponible para expresar su opinión y dar retroalimentación.
C Influencia Participa directamente en la toma de decisiones, tiene voto.
D Controla Inicia o lidera acciones particulares o actividades.
Fuente: Stott, Leda y Tracey Keatman (2006).
44 45
Sobre la base de estas categorías, se ha observado que los
compromisos tomados por algunas ciudades, en dónde los
acuerdos sobre el servicio descansan en una relación directa con
la comunidad, son bastante claros. En los casos en los que se
está intentando desarrollar este tipo de enfoque, se pueden lograr
vínculos más fuertes, mientras que en dónde carecen de canales
formales o éstos son limitados, aparecen sin embargo “puntos de
encuentro” que aunque pocos en número, ofrecen la posibilidad
de construirse dentro de compromisos más amplios.
» Provisión de información. Los usuarios, por lo general, suelen
resaltar la falta de información, clara y fiable, por parte de los
proveedores en todas las ciudades, por lo que el proveedor
puede optar por proporcionársela. Esto incluye estadísticas,
alcance del proyecto, planes tarifarios, temas de calidad de
las fuentes, métodos de provisión no convencionales y nuevas
tecnologías adecuadas para zonas con bajos recursos. La
divulgación de la información está abierta a mejoras en las siete
ciudades. En algunos casos se centra en los aspectos negativos
o conflictivos del trabajo de los proveedores. En Arequipa y
Lima la falta de información precisa, ha contribuido a un debate
divisivo sobre, si el proveedor estatal debería ser privatizado
o no, mientras que en Guayaquil, los esfuerzos de Interagua
por incluir a los pobres en la provisión de servicios, no parecen
haberse visto beneficiados de la clara información facilitada.
» Consulta. El acopio de información puede consolidarse
directamente en los debates y consultas sobre el suministro
de servicios, con los grupos comunitarios. Este proceso ha
sido vital en el desarrollo del enfoque de EPM en Medellín. En
Guayaquil, Interagua habilita la participación de la comunidad
una vez definido su programa de expansión. Los canales de
consulta de mayor envergadura en Managua, han permitido a
ENACAL ampliar su red de servicio a más viviendas. La consulta
no se ha de hacer únicamente sobre los temas que interesan al
proveedor, sino que ha de tratar sobre las mejoras del servicio
en su conjunto.
» Influencia. En Tegucigalpa, la Unidad Ejecutora de Barrios en
Desarrollo alienta a la comunidad a que desarrolle sus propias
asociaciones para el suministro de agua, como propietarios y
usuarios. Otras ciudades ponen en evidencia que proveedor y
usuario pueden trabajar juntos, normalmente con la intervención
de una ONG. Entre estos proyectos se incluyen Isla Trinitaria en
Guayaquil; el Comité Multisectorial de la Cuenca del Río Chilli
en Arequipa y programas como Agua Potable para Pueblos
Jóvenes (APPJ) y el Programa de Ampliación de la Cobertura
(PAC) en Lima.
» Control. Es necesario considerar la forma en que la comunidad
determina, más proactivamente, los acuerdos adecuados y
aceptables para la provisión de servicios y jugar así un papel
líder en su desarrollo y gestión. El “espíritu de cooperativa”
en Santa Cruz es utilizado como modelo por otros servicios
públicos. La EPM de Medellín además de gestionar el
suministro de agua y saneamiento, también está a cargo
de la electricidad, gas y telecomunicaciones. En Tegucigalpa
hay indicios de movimiento hacia una mayor participación
de la comunidad a través de las Juntas Administrativas de
Agua (JAAs).
44 45
El desafío en todas las ciudades está en institu-
cionalizar eficazmente la conexión de dos vías, de
manera que los incentivos, las funciones y las res-
ponsabilidades de cada parte queden claramente
definidos y comprendidos, y se conviertan en una
parte integral y valorada del desarrollo de mejores
modelos. En la mayoría de las ciudades estudia-
das, la tradición de comunidades bien organizadas
y los movimientos sociales, proporcionan la base
desde donde desarrollar vínculos más fuertes entre
los usuarios y los proveedores, los que requieren
administrarse cuidadosamente e integrarse para
que sean exhaustivos, no levanten falsas expecta-
tivas, eviten ser dependientes y no sean percibidos
como una carga o imposición.
Cuadro 8. Beneficios percibidos de la inclusión de la comunidad
Beneficios para el proveedor Beneficios para el usuario
Recuperación de costos Mejor servicio
Menos conexiones ilegales. Mayor cobertura.
Reducción de las fugas de agua. Agua de buena calidad.
Menos vandalismo. Desarrollo de sistemas apropiados para el contexto
Ampliación de la base de usuarios Beneficios sociales y económicos
Menos hostilidad por parte de la comunidad. Beneficios para la salud.
Mejora de la reputación. Empleo y mejorar en ingresos
Concientización del usuario. Programas de Micro-créditos.
Desarrollo de habilidades.
Otros
Mejora de la eficacia y moral del personal. Otros
Mejor planificación y coordinación. Mayor cohesión de la comunidad
Mayor eficiencia Credibilidad
Desarrollo de soluciones contextuales.
Fuente: Stott, Leda y Tracey Keatman (2006).
46 47
3.4. Relación de políticas pro pobres: usuarios-autoridad
La relación de políticas pro pobres explora la forma en que los
ciudadanos pueden pedir cuentas a los políticos por la provisión
de los servicios, y cuán sensibles son las autoridades a las
necesidades de los usuarios existentes o potenciales; además,
evalúa cuán claramente, estas autoridades demuestran recep-
tividad respecto a las preocupaciones de la comunidad y hasta
dónde proveen respuestas razonables con respecto a las decisio-
nes y acciones que toman con relación a la provisión de agua
y saneamiento.
• Políticas y leyes pro pobres. Tanto los proveedores del
servicio como los reguladores y ministerios carecen de
políticas específicas para los pobres. Las comunidades y
sus representantes pueden influir en cambiar esta situación
si existen canales de comunicación claros. En Guayaquil, el
acceso a la información ayuda a las comunidades y relaciones
a monitorear la provisión del servicio. Los medios también
juegan un rol importante en registrar las preocupaciones de la
comunidad y articularlas para luego ejercer presión con el fin
de que las autoridades adopten políticas pro pobres.
En la medida de que los acuerdos para proveer el servicio y los
modelos para administrarlo, se adaptan y cambian, las leyes
y políticas pueden llegar a ser obsoletas y las relaciones que
regulan pueden cambiar. Negociar nuevas leyes y políticas
puede abrir potencialmente espacio para involucrar los puntos
de vista de la comunidad en el proceso. Eso ha ocurrido en
la reciente discusión del anteproyecto de la Ley de Agua y
Saneamiento en Guayaquil.
• Promoción de opciones alternativas para la provisión del
servicio. Ahí donde la cobertura del proveedor principal es
limitada o inexistente, la comunidad ha jugado un importante
Recuadro 3. Experiencias de espacios para la partici-
pación de la comunidad en ciudades seleccionadas
• En la Isla Trinitaria de Guayaquil, Interagua ha instalado
conexiones intradomiciliarias de agua y alcantarillado y piletas
comunitarias en barrios marginales y se ha asociado para
ello con la Federación de Organizaciones Comunitarias de
Isla Trinitaria (FEDOCIT) en la que participan 43 cooperativas
de la Isla. Su rol ha sido liderar en consenso la construcción
de servicios con el conjunto de cooperativas y articular con
Interagua desde el inicio de las obras.
• El PAC en Lima ha sido una iniciativa de Sedapal, con apoyo
financiero del Banco Mundial, para la construcción de siste-
mas condominiales, más económicos que los convenciona-
les. La promoción de la participación comunitaria, específi-
camente de Comités de Agua y Saneamiento eficientes en el
manejo de los recursos ha sido clave. La nueva metodología
y tecnología genera un cambio de cultura en los usuarios
(hábitos de higiene, uso del agua y cultura de pago) y en los
técnicos y profesionales de Sedapal, acostumbrados al siste-
ma tradicional.
• El gobierno cooperativo en Santa Cruz ha involucrado la
conformación de un Consejo de Administración y un Consejo
de Vigilancia, ambos integrados por individuos socios de la
organización. El Consejo de Administración define políticas,
aprueba los planes operativos anuales, designa al gerente
general, establece escalas salariales, supervisa procesos de
adquisición de bienes y servicios, informa a la asamblea de
socios y aprueba los informes anuales de gestión. El Consejo
de Vigilancia es responsable de supervisa la administración,
en particular ejercitar controles financieros y de contabilidad,
y es responsable de contratar las auditorias externas y vetar
las resoluciones del Consejo de Administración.
Fuente: Stott, Leda y Tracey Keatman (2006).
46 47
papel en el desarrollo de alternativas para la provisión de los
servicios. En Lima, se incluyen las letrinas ecológicas, los baños
secos, los sistemas condominiales y la reutilización de las
aguas grises. Esta conexión ofrece posibilidades que pueden
ser articuladas por los proveedores con la finalidad de generar
contratos de provisión de servicios alternativos que involucren
a la comunidad. El potencial de desarrollo que ello tiene, se
demuestra en el caso de Tegucigalpa, en donde una mezcla de
soluciones para el suministro de agua ha contribuido a cubrir las
necesidades de las comunidades peri urbanas.
• Satisfacción de los usuarios y mecanismos de recursos. Las
responsabilidades y obligaciones en torno a la satisfacción del
usuario con los proveedores de servicio, no están determinadas
claramente en la mayoría de las ciudades estudiadas. Hay
pocos canales de retroalimentación para aquellos que viven
informalmente y en la pobreza. Los acuerdos entre proveedor
y regulador están realizados en términos formales, por lo que
a menudo las ONGs actúan como veedores para la provisión
de servicios en área pobres. Así, mientras en Guayaquil el
único canal que existe es el creado por la sociedad civil, vía el
Observatorio Ciudadano de Servicios Públicos, en Santa Cruz
hay una gran porción de usuarios satisfechos con el servicio.
• Promoción de estructuras multiactores. La responsabilidad
fragmentada para el suministro de servicios es un desafío
clave para las autoridades y motivo de preocupación de la
comunidad. En Arequipa, el reconocimiento de este hecho
y los esfuerzos por crear un “espacio multisectorial” en
el cual se pueda explorar alternativas para la cobertura y
sostenibilidad del servicio, es una señal positiva. El caso
de Tegucigalpa también muestra que la promoción de la
colaboración entre todas las agencias y actores involucrados
en la provisión de agua y saneamiento, puede permitirles
comenzar a abordar los vacíos administrativos, operativos
y de gestión.
Las autoridades públicas pueden incentivar los cambios en
las relaciones de rendición de cuentas al crear ambientes
propicios para que ello ocurra, por ejemplo, mediante
enfoques alternativos en la provisión de servicios dentro
de marcos legales y regulatorios amplios. También hay
evidencia de que el cobro por el servicio, en los usuarios
de bajos ingresos, agrega beneficios al incentivo que tiene
para monitorear al proveedor y para que éste le ofrezca
una mejor calidad de servicio.
48 49
4. Servicios para los pobres: Las experiencias de Asia del Sur 30
30 Adaptado de Wadhawan Anup (2006).31 Utilizadas para realizar cuatro viajes, en promedio, en lo que pueden cami-
narse cerca de 99 metros por viaje con una carga pesada en la cabeza.
4.1. Indicadores sectoriales en India
Los indicadores básicos de la India son reveladores en torno a las
significativas limitaciones que tienen las poblaciones más pobres
para acceder a servicios de agua y saneamiento. Se estima que el
25% de los pobres en la India vive en áreas urbanas y más de 23
millones de pobladores urbanos no tienen acceso al agua potable
y otros 77 millones no acceden a saneamiento mejorado. El 65%
de los barrios populares se abastecen de agua sólo a través de
surtidores comunales, mientras que 25% lo hace mediante pozos
y bombas manuales. El resto utiliza camiones cisternas.
Los residentes de barrios populares no reconocidos no están
conectados a la red de agua. La dotación promedio de agua en
la India varía entre 100 l/día y 120 l/día para los usuarios mejor
acomodados, mientras que los de bajos recursos sólo disponen
de 16 l/día a 25 l/día.
El 62% de la población india urbana y sólo 30% de sus barrios
populares tienen acceso a los servicios de saneamiento. En la
época de lluvias, el 66% de los barrios populares se inundan
debido a sus limitados drenajes, lo que conduce a enfermedades.
Las proyecciones indican que los barrios populares de la India
se expandirán cerca de cuatro veces en el año 2020.
Estos indicadores ponen en evidencia que la carga de ineficientes
servicios para los pobres es enorme. Un estudio realizado por
WSP-SA sobre Delhi indica que las familias pobres dedican
cerca de dos horas al día31, en promedio, para colectar el
agua de los surtidores comunales. La mayoría de ellas asignan
a un miembro de la familia para esa tarea, lo que a la vez
demuestra que el costo de oportunidad, por la pérdida de
ingreso, hace que el costo efectivo del agua para los pobres
sea de US$ 0.42/m3 frente al costo de ofrecer el servicio a
US$ 0.33/m3. Asimismo, el costo para los pobres es mayor
cuando tienen que comprar el agua de camiones cisternas y
proveedores locales, por lo que entre 1% y 2% de su ingreso
total es destinado a la compra de agua. Al respecto, en ciudades
como Delhi, el precio pagado por el agua a proveedores informa-
les puede ser casi 500 veces superior a lo que se pagaría en
caso de tener una conexión domiciliaria.
Cuadro 9. Costo con en el sistema de tubería vs. proveedores informales (US$ por m3)
CiudadConexión de tubería
Proveedores informales
Ratio
Delhi 0.01 4.89 489
Mumbai 0.03 1.12 40
Bangkok 0.16 1.62 10
Karachi 0.14 0.81 6
Jakarta 0.16 0.31 2
Fuente: 2nd Water Utilities Data Book, ADB, 1997 (Tomado de Wadhawan Anup, 2006).
Bajo este contexto, el impacto de estas difíciles condiciones
sobre la salud de la población es tremendo. En la India, el 11%
de todas las enfermedades y el 21% de las trasmisibles son origi-
nados por la falta de acceso al agua. Según Unicef, el país pierde
1,800 millones de días de trabajo debido a estas enfermedades.
La población infantil es la más afectada, ya que 2,500 niños
mueren diariamente (un millón al año) por diarreas y otras enfer-
medades intestinales causadas por aguas contaminadas y un
saneamiento precario. Las diarreas y otras enfermedades simila-
res son responsables del 25% de las muertes de niños menores
de cinco años.
Para hacer frente a esta situación, la carga financiera es creciente.
El Gobierno Indio gasta por lo menos US$ 1.1 miles de millones
48 49
por año para subsidiar al sector del agua, pero asume las
ineficiencias de las empresas prestadoras, en lugar de mejorar
o implementar los servicios para los pobres. Además, una amplia
proporción de ellos no cuenta con conexiones domiciliarias y
paga un monto desproporcionadamente más grande por el
agua. Por ello, el subsidio que el gobierno asignan al sector
agua representa 4% de todos los subsidios gubernamentales.
4.2. Servicios para los pobres en Delhi
De esta manera, se hace necesaria una renovada aproximación a
los servicios de agua y saneamiento para los pobres; la reforma
de dichos servicios es una condición necesaria, pero no suficien-
te para lograr una mejora significativa. Los esfuerzos requeridos
incluyen:
• Enfrentarse a la falta de credibilidad del gobierno y de las
empresas prestadoras percibida por los pobres, lo que
constituye una inmensa barrera para comprometerlos
constructivamente.
• Crear incentivos en las empresas de servicios, para convertir
a los pobladores pobres hacia una cultura de pago.
• Propiciar que los pobres se conecten al sistema mediante
facilidades focalizadas.
• Concentrar el apoyo del Estado en los servicios para los pobres
y eliminar el otorgado a operaciones ineficientes de proveedores
de servicios a través de subsidios indiscriminados.
• Diseñar estructuras tarifarias asequibles para los pobres y
que no los penalicen con el impacto adverso que produce
el incremento en los rangos tarifarios y que recae sobre los
usuarios que comparten conexiones comunitarias.
• Institucionalizar el alcance que los proveedores de servicio
tengan sobre los pobres e introducir mecanismos para la
rendición de cuentas.
La experiencia de Delhi muestra que urge poner en práctica
una política para los servicios urbanos de agua potable y sanea-
miento para los pobres. El desarrollo de los servicios para los
pobres de Delhi se inició -como parte de una reforma más
amplia- con la recolección de información en dos zonas pilotos.
Las variables en las que se incidió fueron el número de asen-
tamientos, la población, los patrones actuales de uso del agua
y las actividades gubernamentales y no gubernamentales. Se
debe priorizar el trabajo en asentamientos ilegales y el diseño de
una nueva estructura política promotora. Asimismo, llegó a ser
claro que los menos atendidos eran los asentamientos ilegales.
Por ello, se diseñó un nuevo marco de política, cuyas principales
características son las siguientes:
• Instalación de una nueva red de tuberías de bajo costo.
• Conexiones compartidas por metro, de cinco a diez viviendas
por metro.
• Costos de conexión pagados en la instalación.
• Propuesta para modificar tarifas.
• Ampliación de conexiones regulares a otros barrios (ilegales),
como parte de las mejoras del programa de reformas.
En la transición, se ofrecerán servicios temporales mejorados,
a través de la provisión de camiones cisterna para tanques de
almacenamiento y surtidores públicos. Se ha propuesto, además,
la creación de Unidades de Apoyo a la Pobreza, integradas por
un equipo de ingenieros y especialistas en desarrollo social, que
trabajarán en asociación con las ONGs.
Finalmente, el Gobierno de Delhi creará un Comité Consultivo
de Agua y Saneamiento para los Pobres, cuyos miembros serán
representantes elegidos entre las ONG, organizaciones de usua-
rios, defensores de los pobres y autoridades municipales. Este
comité será un foro de debate y exposición de problemas, así
como un instrumento para informar al público y las instituciones
sobre el avance de los servicios para los pobres.
50 51
5. Hacia una red latinoamericana de agua urbana
5.1. El Programa de Pobreza Urbana y Ambiente
La experiencia del Programa de Pobreza Urbana y Ambiente
(UPE, por sus siglas en inglés) se puso de manifiesto durante
el taller, con el fin de compartir los resultados obtenidos a partir
del apoyo que recibe de IDRC para promover la creación e
implementación de redes de conocimiento desde hace más de
tres décadas.
Las redes, son en sí mismas, medios y herramientas que con-
tribuyen al fortalecimiento de las capacidades institucionales y
ciudadanas. En el ámbito local, el UPE pretende cubrir grandes
regiones del continente latinoamericano en la temática ambiental
urbana, a través de la generación, recopilación y/o difusión per-
manente de productos y servicios ambientales urbanos.
5.2. Clearinghouse para Municipios de América Latina y el Caribe
El proyecto “Establecimiento de un Mecanismo de Facilitación de
Información Ambiental Regional: Clearinghouse para Municipios
de América Latina y el Caribe” apunta hacia la creación de un
mecanismo de facilitación de información (clearinghouse), a través
de un portal dedicado a temas de ambiente y desarrollo urbano
sustentable en la región de América Latina y Caribe. SIRIAL, el
Sistema Regional de Información Ambiental Local busca pro-
veer, sistematizar y difundir información y conocimiento sobre las
buenas prácticas ambientales locales, para ayudar a mejorar la
gestión ambiental de las ciudades, así como, fortalecer los lazos
de colaboración entre las redes de las ciudades y el sector aca-
démico.
Teniendo en cuenta el papel que las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación juegan en el aumento del conoci-
miento mutuo y el fortalecimiento del tejido social, político y
cultural de las ciudades, es indispensable diseñar y promover
espacios para facilitar la comunicación horizontal e interactiva,
de tal manera que la integración entre las ciudades sea real.
Por ello, el objetivo general de esta iniciativa es el fortalecimien-
to de las capacidades de los municipios de América Latina y el
Caribe en la gestión ambiental urbana, por medio del estableci-
miento de un sistema de gestión del conocimiento y la informa-
ción sobre las condiciones del ambiente en el espacio urbano,
basado en la colaboración entre las redes de las ciudades con
los municipios de la región.
5.3. La Red Temática de Agua y Ciudad
El Instituto de Investigación y Desarrollo en Abastecimiento de
Agua, Saneamiento Ambiental y Conservación del Recurso
Hídrico (CINARA) de Colombia dio a conocer la Red Temática
Agua y Ciudad, cuyos objetivos son los siguientes:
• Identificar los problemas que obstaculizan que el agua se
gestione de modo eficiente en las ciudades.
• Particularizar la problemática al caso de América Latina.
50 51
32 Para mayor información visitar: www.aguayciudad.com
Recuadro 4. Socios de la Red Temática Agua y Ciudad
• Instituto Tecnológico del Agua (ITA).
• El Grupo Flumen.
• Laboratorio Nacional de Ingeniería Civil (LNEC)
• Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental (AIDIS).
• Asociación de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento de las Américas. América Latina (ADERASA).
• Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA).
• Facultad de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales. Universidad Nacional de Córdoba (UNC).
• Universidad Central de Venezuela (UCV).
• Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y del Ambiente, (CEPIS/OPS/OMS).
• Centro de Estudios Hidrográficos de Madrid (CEDEX).
• Departamento de Ingeniería Hidráulica y Ambiental. Pontificia Universidad Católica de Chile (DIHA).
• Universidad Federal de Río de Janeiro (UFRJ).
• Redes para o Desenvolvimento do Conhecimento em Hidráulica e Meios Hídricos (Hidronet).
• Instituto de Investigación y Desarrollo en Abastecimiento de Agua, Saneamiento Ambiental y Conservación del Recurso
Hídrico. Universidad del Valle (CINARA).
• Empresa Aguas de Valencia S.A. (AVSA).
• Ministerio de Medio Ambiente de Colombia.
Fuente: CINARA.
• Identificar, –con visión multidisciplinaria–, los aspectos “clave”
de la formación para la gestión del ciclo urbano del agua.
• Analizar los programas de formación existentes y, a partir de
ellos, identificar carencias y delinear el camino a seguir.
• Propiciar el desarrollo del material formativo necesario.
• Explorar la posibilidad de impartir programas específicos
de formación.
Entre las actividades desarrolladas por la Red en el año
2006, destaca la iniciativa: “El agua en la ciudad en América
Latina hoy”, que consiste en una encuesta, con la finalidad
de conocer las necesidades actuales de formación, de los
responsables del manejo del agua en las ciudades32.
52 53
6. Lecciones aprendidas
El taller sobre “Agua y Saneamiento para las Zonas Marginales
Urbanas de América Latina” ha contribuido significativamente,
a la búsqueda de soluciones frente a la diversa problemática
que la región presenta en la provisión de servicios de calidad
y de fácil acceso.
Una primera lección fundamental que se desprende de las expe-
riencias expuestas es que la problemática de las zonas peri
urbanas subsiste en las ciudades de América Latina e,
incluso, está en crecimiento. Muchos municipios y autorida-
des locales están trabajando aún por resolverla. No obstante la
tarea sobrepasa sus capacidades en la medida que se ha venido
produciendo un vertiginoso crecimiento de los niveles de urbani-
zación en las ciudades.
Si esta problemática se mantuviera, la limitada provisión de ser-
vicios de agua potable y saneamiento en las zonas peri urbanas
permanecerá como una “bomba de tiempo” y una fuente de des-
equilibrio social, así como de insatisfacción política y social.
A ello, se aúna la situación de poblaciones que enfrentan proble-
mas de suelo, es decir, dónde la provisión del servicio muestra
dificultades por las condiciones de acceso y por consecuencia,
reducida rentabilidad. Finalmente, los pobres terminan pagan-
do mucho más por los servicios –que, a su vez, son de mala
calidad– que los grupos de mayores ingresos. Las experiencias
centroamericanas; además de las de Lima y Santa Cruz son reve-
ladoras al respecto.
A partir del estudio de siete ciudades en América Latina y la expe-
riencia de Asia del Sur es posible obtener las siguientes lecciones,
para convertirlas en buenas prácticas para la provisión de ade-
cuados servicios de agua y saneamiento.
Planificación estratégica
La problemática del agua y del saneamiento debe atender-
se desde una visión integral. Las soluciones no sólo deben
plantearse en términos financieros, políticos o técnicos, sino tam-
bién en términos sociales, ambientales, de recursos de fuentes de
agua, y de salud. Para lograr un modelo de gestión eficiente no
deben predominar los criterios políticos por encima de la raciona-
lidad técnica y/o social. Además, en ciudades como Lima se ha
considerado que la existencia de programas alternativos para la
expansión de redes de agua y saneamiento, que están específica-
mente diseñados para el sector, y que incorporan la participación
de todos los actores, nuevas tecnologías a costos menores que
los sistemas convencionales, permiten hacer una gestión más
integrada de los recursos hídricos.
Tanto los proveedores del servicio como los reguladores y
ministerios reconocen que es necesario desarrollar políti-
cas específicas para los pobres. Los clientes de los asenta-
mientos no pueden recibir un trato “tradicional”. Se deben con-
siderar las condiciones socioeconómicas en que viven, su nivel
educativo, sus inquietudes y expectativas, así como su origen,
que es en su mayoría rural. La experiencia de Medellín ha sido
exitosa en estos aspectos. Las EPM han tenido la capacidad de
52 53
cambiar su normativa para poder adaptarla a las necesidades
del Programa de Contratación Social, el cual además se inserta
tanto, en la estrategia de la empresa como, en el marco institu-
cional del resto de los entes municipales. Involucrar los puntos
de vista de la comunidad en el proceso ha sido, también, una
temática tratada en la reciente discusión del anteproyecto de la
Ley de Agua y Saneamiento en Guayaquil.
La implementación de medidas y acciones no conven-
cionales para la satisfacción de las necesidades de la
población ha contribuido a mitigar las necesidades de la
población en las zonas más empobrecidas. En Tegucigalpa,
por ejemplo, se han aplicado sistemas innovadores, tales como,
el acarreo por medio de cisternas y llaves comunales; la capta-
ción de aguas lluvias; la venta directa a red de comunidades con
macro medidores y el abastecimiento de aguas subterráneas con
acarreo a tanques comunales e interrelación a sistemas de red.
Por su parte, las experiencias en Asia del Sur nos muestran
lo que puede ser considerado para el diseño de programas y
política pro sectores de bajos ingresos.
Ante la necesidad de una demanda creciente de pobla-
ción sin cobertura de servicios de agua y saneamiento
apropiados, es fundamental capitalizar las capacidades e
iniciativas existentes. Los agentes con conocimientos, recur-
sos y derechos, junto con la participación de la comunidad, las
organizaciones de la sociedad civil, representantes de usuarios
y no usuarios, mantienen una participación activa en los direc-
torios y en la generación de los espacios de concertación que
consideren sus puntos de vista, siendo éstos esenciales para
construir decisiones políticas. Las experiencias de Alternativa,
ECOCIUDAD, CENCA, FOVIDA, Foro Ciudades para la Vida e
IPROGA, entre otras experiencias de pequeña y mediana escala
en el caso de Lima, permiten acreditar que los mecanismos de
cooperación y modelos de gestión funcionan de forma eficiente.
Las políticas y estrategias para la atención de poblacio-
nes pobres deben incorporar como principio, el derecho
al agua y al saneamiento. Este derecho debe ser entendido
como un factor crítico para el bienestar, la protección de la salud
y el medio ambiente de la población. Pero al ser un derecho, su
impacto legal es inevitable, por lo que muchas entidades prestado-
ras o municipios no pueden cumplir a cabalidad con la prestación
de los servicios en la medida que su situación financiera es preca-
ria o bien porque la situación legal de las viviendas no están debi-
damente saneadas. La paradoja es evidente: el agua es fuente de
vida, pero no se cuenta con todos los recursos para proveerla y el
saneamiento ambiental es igualmente deficiente debido a que sólo
el 14% de las aguas en la región reciben algún tipo de tratamiento.
Las mejoras de los servicios dependen del desarrollo de
sistemas integrados, responsables y equitativos. El estudio
de siete ciudades indica que tres aspectos son centrales para
lograrlo:
• Mayor capacidad de maniobra y flexibilidad en las posibles
opciones para la provisión de servicios.
• Programas mejor planificados y coordinados dentro de
estrategias más amplias, para la reducción de la pobreza.
• Mayor compromiso intersectorial en el desarrollo de las mejoras,
incluyendo canales formales, para que las comunidades de los
barrios con bajos ingresos puedan ofrecer sus puntos de vista.
Participación social
La alianza entre la comunidad y el Estado introduce un ele-
mento innovador a la gestión comunitaria de los servicios
de agua y saneamiento. De esta manera, en Arequipa, mientras
los beneficiarios directos ejecutan las obras, el Estado interviene
en la aprobación y certificación de su ejecución. La participación
comunal también ha sido clave en los proyectos ejecutados por la
Unidad Ejecutora de Barrios en Desarrollo en Tegucigalpa.
54 55
Algunas ciudades como Managua, han optado por el desa-
rrollo de programas específicos para atender las necesi-
dades de las zonas marginales. Es el caso del Programa de
Mejora de Barrios, cuyo enfoque busca trabajar directamente con
las poblaciones en las que la inversión se vuelve un tema clave,
debido a que en los barrios pobres los costos no pueden recupe-
rarse.
La participación en la ejecución y el financiamiento de
obras de agua y saneamiento, así como la organización
social han sido elementos claves en el modelo de contrata-
ción social de Medellín. La contratación social ha involucrado
la participación y la organización comunitaria desde la concepción
de los proyectos, para propiciar un sentido de pertenencia y un
acercamiento entre el proveedor de servicios y la comunidad.
Asimismo, es importante dar a conocer el modelo de organización
comunitaria que se ha venido utilizando en los barrios peri-urba-
nos de Tegucigalpa, como es el caso de las juntas administrado-
ras de agua (JAA).
Generar un espacio de concertación es fundamental para
abordar la problemática del agua y saneamiento en pobla-
ciones de bajos recursos. Ha surgido un acuerdo sobre la
formación de un espacio de trabajo multiactoral. En Arequipa, por
ejemplo, se ha propuesto la creación de una “Mesa de Agua” que
permita alternativas para alcanzar la cobertura y sostenibilidad de
los servicios. En Guayaquil ha sido evidente que la concertación
entre actores es fundamental para flexibilizar las estrategias de
abordaje a la problemática, ya que ninguno por si sólo puede
resolver los problemas que afectan al sector y, uno de los actores
claves son las organizaciones comunitarias, que han sabido hacer
frente a los déficit y, por lo tanto, han desarrollado capacidades.
Se necesita involucrar a los actores directos en la gestión
y desarrollo de los servicios de agua y saneamiento. La
inclusión de las organizaciones comunitarias en la expansión de
los servicios, desde la etapa de diseño de los proyectos es esen-
cial. Asimismo, la participación de las organizaciones de base es
clave al momento de considerar el desarrollo urbano en general.
En este sentido, la participación ciudadana debe estar aún más
organizada e integrada a los planes de trabajo. En Managua se
ha analizado que este esquema debe ir más allá del trabajo que
pueden hacer los promotores institucionales y debe buscar la
inclusión de los líderes natos de los barrios.
En Guayaquil, la fragmentación y la débil relación entre los actores
institucionales del sector, sumadas a la débil valoración de las
capacidades de las organizaciones de la sociedad civil, delimitan
el gran desafío de la provisión de servicios de agua y alcantari-
llado en la ciudad. En la actualidad, no se toman en cuenta las
diversas formas en las que la ciudadanía podría participar, ni se
reconoce a los usuarios y a los potenciales usuarios en su cali-
dad de actores dentro del marco de una estructura participativa.
Por su parte, una de las lecciones aprendidas por ENACAL y
el Programa de mejora de barrios en Managua, es que se hace
necesaria una gestión de recursos que no se sustente exclusiva-
mente en la recuperación total de los costos, sino en la impor-
tancia de involucrar a todos los actores interesados, tanto a los
institucionales del sector como a las organizaciones de las comu-
nidades beneficiadas.
La innovación en el diseño de soluciones locales es clave
para una aceptación más amplia y una implementación
exitosa. Ahí donde sea posible, es más ventajoso otorgar a los
usuarios opciones para los diferentes niveles de servicio y permitir
que decidan qué solución prefieren.
Eficiencia empresarial
El acercamiento entre las empresas y la comunidad en las
zonas marginales de las ciudades ha sido fundamental
para una provisión eficiente de los servicios. En Guayaquil,
Interagua ha realizado un mapeo de los dirigentes de las zonas
54 55
marginales, para convocarlos a reuniones mensuales en las que
pueden llegar a participar hasta 7,000 personas.
La administración, –bajo el modelo cooperativo–, es una alter-
nativa importante para la prestación de los servicios. En muchos
aspectos, las cooperativas son similares a otras empresas de
carácter privado; sin embargo, se identifican dos, sustancial-
mente diferentes: (1) son motivadas por el deseo de beneficiar
a sus miembros, proveyéndoles un bien o servicio de acuerdo a
un conjunto particular de valores, (2) las cooperativas son orga-
nizaciones controladas y de propiedad de la gente que hace uso
de sus servicios. Esta última característica constituye un incen-
tivo para que los socios, en su doble rol de propietarios y usua-
rios, busquen un servicio de calidad al menor costo posible.33
En la relación contractual para el suministro de agua y
saneamiento en las ciudades evaluadas, es clave el alcan-
ce en el que tanto el proveedor como la autoridad, cum-
plen sus compromisos, con el propósito de proveer el servicio
y la naturaleza del espacio que existe para introducir mejoras.
Cuando una empresa de agua y saneamiento es gestionada con
eficiencia, tiene la capacidad de ampliar la cobertura a barrios
pobres. La eficiencia en la gestión de los recursos muestra ser
más efectiva cuando el trabajo con la comunidad se hace sin
intermediarios, estableciendo metodologías de trabajo y perfiles
profesionales adecuados dentro de la misma entidad. Esto posi-
bilita crear sentido de pertenencia con el programa, tanto en la
comunidad como en la propia empresa.
Al respecto, el caso de Santa Cruz pone en evidencia que el
entorno de la cooperativa ha llegado a ser ahí un factor deter-
minante para la viabilidad y el éxito del modelo. En Santa Cruz,
el espíritu “cooperativo”, traducido como la oportunidad de
acceder a servicios públicos, tales como, electricidad o abas-
tecimiento de agua y, al mismo tiempo, ser socio de la orga-
nización que los administra, constituye un valor de carácter y
reconocimiento social. Mas aún, ser parte de la directiva de una
cooperativa constituye un símbolo de estatus ciudadano.
Una cooperativa de servicios de abastecimiento de agua, puede
tener también el potencial de ser exitosa tanto en poblaciones
de gran tamaño como en poblaciones menores. Las economías
de escala, –resultado del tamaño de las cooperativas–, no cons-
tituyen un obstáculo para lograr un desempeño satisfactorio en
la prestación de servicios de agua. SAGUAPAC con 812,816
habitantes servidos y en el otro extremo COSPHUL con 13,856
habitantes, presentan indicadores destacables en términos de
cobertura y calidad del servicio de agua, como en la eficiencia
del cobro.
Los programas orientados a la atención de áreas margi-
nales deben dedicar suficientes recursos a su gestión,
con el fin de trabajar de cerca con las comunidades. En
el Programa Habilitación Vivienda en Medellín, cada ingeniero
supervisa simultáneamente un máximo de cuatro obras, y traba-
ja en conjunto con el resto del equipo que hace un seguimiento
social y administrativo. Esta estructura permite a la comunidad
poder contar con su apoyo puntual durante todo el proceso.
El equipo puede así identificar problemas a tiempo y trabajar
no sólo en la gestión del proceso, sino crear vínculos con las
comunidades para mejorar la metodología de trabajo.
Entorno institucional
Tener un marco institucional apropiado es el inicio de una
verdadera reforma en la prestación de servicios de agua
potable y saneamiento para los pobres. En Teguicigalpa,
por ejemplo, se ha considerado importante impulsar el proceso
de traspaso de los sistemas a la Alcaldía, según lo establece la
Ley Marco de Agua y Saneamiento, con una transición que ase-
gure la sostenibilidad y operatividad del sistema.33 ALVÉSTEGUI, Alfonso y JUSTINIANO, Lucio (2006).
56 57
La experiencia de Asia del Sur indica que la reforma de los
servicios de agua y saneamiento es una condición necesa-
ria, pero no suficiente para lograr una mejora significativa
de los servicios para los pobres. También hace falta superar
la falta de credibilidad del gobierno y los proveedores; promover
una cultura de pago; otorgar facilidades focalizadas; concentrar
el apoyo del Estado en los servicios para los pobres; diseñar
estructuras tarifarias asequibles; e introducir mecanismos para la
rendición de cuentas.
Un punto clave respecto a la gestión de los servicios de
agua y saneamiento es la existencia de una legislación y
regulación adecuada. En este sentido, se requiere promover el
ordenamiento institucional, y generar una normativa básica para
gestionar el sector, considerando aspectos sociales, ambientales
y sostenibles. Tanto en Lima como en Arequipa esta temática ha
sido priorizada. En ambos casos, se considera que se debe ape-
lar por una decisión política, para la generación de una normativa
básica con el propósito de gestionar el sector.
En el caso particular de la regulación, la buena disposición hacia
la regulación de los servicios en Santa Cruz ha generado que las
autoridades de las cooperativas en general, reconozcan la impor-
tancia de contar con un ente regulador (SISAB), porque de esta
manera se constituye en un incentivo para establecer controles
financieros, administrativos y operativos más rígidos y periódicos.
El compromiso del sector público y privado ha sido esen-
cial y exitoso cuando ha estado sustentado en una clara defini-
ción de roles y responsabilidades mediante contratos formales.
La creación de una Red Latinoamericana de Agua Urbana
puede convertirse en una oportunidad para enfrentar el cre-
ciente aumento de la urbanización, y los procesos de cam-
bios institucionales en el sector de agua y saneamiento.
Los retos que puede convocar una red de esta naturaleza no son
menores, dado que más de 2.6 millones de personas viven sin
servicios básicos de saneamiento y más de mil millones no cuen-
tan con acceso a fuentes de agua potable. El interés de participar
en este espacio estaría sustentado en las siguientes expectativas:
• El intercambio de información útil en gestión y regulación de los
servicios.
• El conocimiento de nuevas tecnologías.
• La información de experiencias integrales exitosas en los
aspectos de gestión, regulación, económicos, ambientales,
sanitarios y sociales.
• La colaboración horizontal entre las ciudades.
• La incorporación del sector académico en los esfuerzos.
• La definición de intereses comunes, como base para integrar
la red.
Finalmente, en el Anexo 1 se presentan recomendaciones
específicas para el mejoramiento del servicio en las ciudades
estudiadas, las mismas que se desprenden de la dinámica del
trabajo en grupos, surgida durante el taller. Identificarlas, evaluar-
las y hacerles seguimiento será una tarea pendiente para las
autoridades y la sociedad civil interesada en que la población
de bajos ingresos acceda cada vez más a servicios de agua y
saneamiento de calidad.
Innovación tecnológica
Se requiere una mentalidad abierta para reconocer los
desarrollos tecnológicos locales e incorporarlos al análisis
de alternativas con la comunidad. Las opciones tecnológicas
aplicadas en Tegucigalpa no son convencionales e implican una
relación estrecha entre la institución y la comunidad. La imple-
mentación de sistemas condominiales de agua potable y alcanta-
rillado en Lima ha permitido, por su parte, un ahorro significativo
en la construcción de la red.
56 57
Estrategias de financiamiento
Crear y aplicar con efectividad mecanismos de financia-
miento a través de subsidios para la provisión de servicios
de agua potable y saneamiento dirigidos a las zonas
marginales es un desafío pendiente. El mecanismo de Ayuda
basada en Resultados (Output-Based Aid, OBA) complementa
el financiamiento con principios de sostenibilidad y ya ha dado
resultados en Paraguay. No obstante, la aplicación de subsidios
aún requiere perfeccionarse en la medida que se dirigen más al
servicio de agua, que a otros servicios y son mayores en países
de menores ingresos, aunque no necesariamente llegan a los
pobres ni son efectivos.
Es necesario revisar el sistema de subsidios cruzados y
avanzar hacia un sistema de cobro no diferenciado, que
parta del establecimiento de un mínimo vital necesario para
garantizar el acceso de la población al recurso, luego de lo
cuál se establezca un sistema escalonado de cobro según
consumo. En la prestación de servicios de agua y saneamiento
en Managua se está buscando tener en cuenta que aún cuando
se reduzca la morosidad y se logre el cobro efectivo en los asen-
tamientos, estos sistemas no pueden entrar en un esquema de
rentabilidad y recuperación total de costos sin considerar la situa-
ción socioeconómica de la población.
La aprobación de tarifas sostenibles, por parte del SANAA-UEBD
en Tegucigalpa ha sido sumamente difícil, tomando en cuenta la
necesidad de cubrir las distancias y accesibilidad entre las zonas
peri-urbanas de la ciudad. Adicionalmente, la escasa cantidad de
comercializadores (camiones cisternas) que se encuentran regis-
trados y que no cumplen con las tarifas en función de la zonifica-
ción de las rutas, afecta directamente a los habitantes de estas
zonas, ya que repercute en tarifas inapropiadas, un excesivo pago
por el agua y muchas veces, en la prestación de un servicio de
mala calidad.
La continuidad de la atención en las zonas marginales
depende, a su vez, de la continuidad que puedan tener los
mecanismos de financiamiento adoptados. En Tegucigalpa,
la UEBD ha creado el Fondo Rotatorio como la instancia respon-
sable de recuperar los capitales invertidos en las obras, lo que
garantiza la continuidad de la UEBD y, por lo tanto, la continui-
dad del beneficio que ésta ofrece a los barrios peri-urbanos de
Tegucigalpa.
Es importante impulsar la contribución de los hogares
pobres, sea a través de capital o de fondos corporativos, para
la operación y el mantenimiento sobre la base de una estrategia
para la sostenibilidad financiera, de tal forma que se genere un
sentido de pertenencia entre los usuarios de la infraestructura.
Inducción al cambio
Las zonas urbanas marginales se han visto beneficiadas
por campañas a gran escala para promover el cambio de
comportamiento en hábitos de higiene. El lavado de manos
se ha convertido en un programa internacional de amplia efectivi-
58 59
dad, aplicado en países de África y América Latina, que busca
lograr el cambio de comportamiento. Asimismo, la Fundación
SODIS ya ha promovido y enseñado en los barrios peri-urba-
nos de Tegucigalpa el método de la desinfección solar del
agua, el cual es un método alternativo para prevenir enferme-
dades por causas hídricas.
Los cambios dependen de un conjunto de factores que
incluyen en no poca medida, la visión política y el deseo
de impulsarlos, así como esfuerzos inmediatos para:
• Crear o mejorar, según el caso, los sistemas de información
que provean estadísticas actualizadas sobre los acuerdos
de provisión de servicios en los barrios con bajos ingresos.
• Investigar las distintas experiencias de la ciudadanía para
obtener una visión en conjunto más completa sobre sus
principales preocupaciones y, sugerir cambios.
• Analizar los incentivos y desincentivos de cada actor para
mejorar la provisión de los servicios, con el fin de detectar
dónde están sus posibles “bloqueos” y cómo superarlos.
• Desarrollar procedimientos y programas de información
compartida entre las siete ciudades, de manera que los
conocimientos puedan compartirse, revisarse y mejorarse.
La importancia de la concientización sobre la
“cultura del agua” es otro punto fundamental. Ello
involucra la comprensión de que el agua es un derecho,
pero que a su vez, implica costos; y la formación de hábitos
y de responsabilidades para que cada sector defina y asuma
su rol. El caso de Lima indica que los modelos de gestión
asociados que postulan los APPJ y el PAC generan, en el
largo plazo, cambios positivos en los hábitos y costumbres
de la población, así como en las estructuras internas de las
organizaciones.
La importancia de fomentar una cultura del agua como un
derecho, ha sido también puesta de manifiesto en el gobier-
no de la cooperativa en Santa Cruz, la cuál es vulnerable
a interferencias de carácter político o de grupos de poder,
situación que se presenta cuando los socios desconocen
sus deberes y derechos o no tienen interés en ejercerlos.
El apoyo político y su liderazgo activo y positivo son
esenciales para la efectividad de la implementación y su
continuidad.
58 59
Arequipa, Perú
• Rehabilitar el sistema de alcantarillado, que en algunas zonas
tiene una antigüedad de 50 años.
• Implementar el Proyecto de emergencia del Cono Norte, para
mejorar la continuidad en el abastecimiento de agua.
• Implementar el Proyecto definitivo del Cono Norte, para dotar
de agua a los barrios de menores recursos.
• Culminar el proceso de financiamiento por US$ 60 millones,
para la puesta de funcionamiento de la nueva planta de
tratamiento de aguas residuales.
• Construir la nueva planta de tratamiento de aguas residuales de
Pampa Estrella, para reducir los actuales vertimientos al río Chili.
• Apoyar los proyectos comunitarios asumidos por la Junta
Administradora de Servicios de Saneamiento en barrios
alejados.
Guayaquil, Ecuador
• Lograr una relación más adecuada entre los actores del sector
en la ciudad de Guayaquil.
• Mejorar y hacer más eficiente la comunicación entre actores.
• Buscar una participación constructiva, de concertación y no de
confrontación.
• Lograr la participación de actores de la sociedad civil con
representatividad.
• Fortalecer las capacidades de la sociedad civil para participar
más directamente en el modelo de gestión.
• Mejorar continuamente los servicios de agua y saneamiento.
• Lograr una gestión justa y sustentable.
• Lograr la apropiación de las comunidades respecto a las obras.
Recomendaciones específicas para siete ciudades de América Latina(Basado en resultados de trabajos de grupo durante el taller internacional)
• Mejorar la situación de la población respecto a proveedores en
camiones cisterna.
• Profundizar el tema de la contratación social a través de una
alianza con la EEPPM para su implementación.
• Construir un espacio de concertación local en el Guayas.
• Documentar la experiencia del trabajo en escuelas que realiza
Interagua.
Lima, Perú
• Definir la política de ampliación de cobertura: inversiones,
financiamiento y alternativas de solución para la población no
atendida.• Mejorar la eficiencia de la prestación de los servicios: programa
de reducción de agua no contabilizada y manejo de la demanda.• Asegurar la sostenibilidad de las fuentes: cantidad, calidad, y
alianzas.• Implementar la Ley Marco sobre sistemas integrales de manejo
de los recursos hídricos: proyectos piloto para la gestión integral
de los recursos hídricos.
Managua, Nicaragua
Las representaciones del gobierno central, gobierno local y la
sociedad civil expresaron su interés por continuar trabajando para
mejorar las condiciones de vida de la población de las zonas peri
urbanas de Managua, a través de un mejoramiento de los servi-
cios de agua y saneamiento; lo que motivó la identificación de las
siguientes prioridades:
• Constituir la Red de Agua y Saneamiento para las zonas
marginales de Managua, entre el gobierno central, el gobierno
local y la sociedad civil.
Anexo 1
60 61
• Recopilar y analizar la información existente sobre las zonas
marginales de Managua.
• Formular y ejecutar un plan de acción.
• Realizar intercambios de experiencias.
• Divulgar internamente entre las diversas instituciones y
organizaciones las acciones de agua y saneamiento.
Los representantes definieron los puntos más importantes de su
Plan de Acción:
• Ejecutar un plan piloto en dos comunidades que ya tienen un
avance organizativo.
• Organizar a los barrios para la obtención de su personería
jurídica.
• Buscar el financiamiento del plan piloto.
Medellín, Colombia
El grupo de representantes de EEPPM y los dirigentes de las
Juntas de Acción Comunal manifestaron su decisión de seguir
apoyando el programa de “Contratación Social”, para mejorar las
condiciones de vida en los asentamientos precarios, ubicados
principalmente en las laderas de las montañas que rodean la
ciudad. Los directivos de EEPPM resaltaron las ventajas de esta
política, la cual les permite encontrar soluciones sin desviarse de
los claros objetivos empresariales, orientados a obtener rentabili-
dad económica. Dicho programa se basa en principios de “mer-
cadeo social”, vinculando a la empresa, de manera efectiva con
la solución de las necesidades de aquellas masas poblacionales
vulnerables.
Santa Cruz, Bolivia
Los participantes reconocieron los siguientes desafíos:
• Fortalecer el sentido de pertenencia de los usuarios.
• Buscar la protección del acuífero.
• Ampliación de la cobertura de saneamiento.
• Regular la perforación indiscriminada de pozos de agua.
También definieron los siguientes temas de interés:
• Buscar una asociación con un objetivo común,
principalmente para resolver el tema de alcantarillado y
tratamiento de las aguas residuales.
• Regular la contratación social, para poder contratar a las
Juntas de Acción Comunal de forma similar a Medellín.
Tegucigalpa, Honduras
Los miembros del grupo definieron las siguientes prioridades:
• Mapeo de barrios en desarrollo: diagnóstico de la situación
actual y actualización de la información.
• Fortalecimiento del proceso de transferencia del sistema de
agua a la Municipalidad: fortalecimiento financiero, técnico
y social, e integración del Sistema Barrios en Desarrollo.
• Reforzamiento a la Unidad de Barrios en Desarrollo:
incorporación de más especialistas en áreas social, salud,
prevención de riesgos y ambiental.
• Fortalecimiento al Plan de ordenamiento territorial: aplicación
municipal del ordenamiento urbano.
• Establecer un programa de micro-financiamiento para el
mejoramiento de conexión domiciliaria.
• Financiamiento para documentar las experiencias
comunitarias exitosas, y a partir de ellas, establecer modelos
y replicar su aplicación.
60 61
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Memoria del taller internacional
Agua y saneamiento para las zonas marginales urbanas de América LatinaPrograma de Agua y Saneamiento
Región América Latina y el CaribeOficina Banco Mundial, Lima.Alvarez Calderón Nº 185,San Isidro, Lima 27, Perú
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