Alejandro Faya Rodríguez

25 Conferencia de Mejora Regulatoria y Competitividad

Diseño institucional de los órganos reguladores en México

Hermosillo, Sonora, mayo de 2010

Rol de las instituciones en la economía Conceptos complementarios, no

excluyentes

El mercado no funciona sin el Estado

El Estado no genera riqueza sin el mercado

Búsqueda de equilibrio e interacción funcional

Rol de las instituciones en la economía

“…los mercados maduros dependen de raíces institucionales profundas, instituciones que definen los derechos de propiedad, ejecutan contratos, comunican precios y cierran asimetrías de información entre compradores y vendedores…Los países en vías de desarrollo frecuentemente no tienen estas instituciones regulatorias y de mercado. Una importante parte del desarrollo radica precisamente en la creación de estas capacidades institucionales”

“…El gobierno no es la causa próxima del desarrollo. Ese rol cae en el sector privado, en la inversión y la actividad empresarial que responde a las señales de precios y a las fuerzas del mercado. Pero un gobierno estable, honesto y efectivo es crítico en el largo plazo…Mientras la economía crece y se desarrolla, los gobiernos pragmáticos y activos tienen un rol crucial que jugar.” Growth Report

“…la investigación señala a la infraestructura social e institucional como el factor, si no el único, que más importa para la prosperidad en el largo plazo.”WEF

Rol de las instituciones en la economía Menores barreras a la entrada están asociadas a:

condiciones de competencia efectiva, un menor nivel de economía informal, mayor inversión, empleo y crecimiento, y menor corrupción

Desde luego que existen barreras legítimas, pero deben justificarse por fallas de mercado o razones de interés público

En México, muchas barreras están diseñadas para proteger y favorecer a grupos de interés

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Competitividad-país WEF: “conjunto de instituciones, políticas y factores

que determinan el nivel de productividad de un país”

12 pilares:

Básicos

• Instituciones

• Infraestructura

• Estabilidad• Salud y

educación básica

De Eficiencia

• Educación superior

• Mercado de bienes

• Mercado laboral

• Mercado financiero

• Tecnología• Tamaño del

mercado

De Innovación y Sofisticación

• Sofisticación empresarial

• Innovación

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Competitividad-paísIMCO: “capacidad de atraer y retener inversiones y talento”10 factores:

1. Sistema de derecho objetivo y confiable2. Manejo sustentable del medio ambiente3. Sociedad incluyente, peparada y sana4. Macroeconomía estable5. Sistema político estable y funcional6. Mercados de factores eficientes7. Sectores precursores de clase mundial8. Gobiernos eficientes y eficaces9. Aprovechamiento de las relaciones internacionales10. Sectores económios en vigorosa competencia

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Competitividad-país

WEF Lugar (de 133) *Gral. 60

InstitucionesMercado laboralMercado de bienes

Estabilidad macroeconómicaTamaño de mercado

***¿los factores más problemáticos para hacer negocios en México?

9811590

2811

(1)ineficiencia gubernamental

(2)corrupción(3)crimen

Ventajas de reguladores sólidos y autónomos

Credibilidad a procesos de apertura Especialización técnica Políticas de largo plazo Flexibilidad, eficacia y eficiencia regulatorias Proceso de toma de decisión con mayor

contenido institucional Desconcentración de funciones de elevada

complejidad Blindaje político (“blame shifting”)

Desventajas de reguladores sólidos y autónomos

Asimetrías de información gobierno-regulador

Tutela, supervisión y rendición de cuentas “Feudalización” regulatoria Compatibilidad con otras funciones

conexas Déficit democrático Concentración de funciones

¿Conviene?

La evidencia empírica indica que sí

Es un modelo de gestión pública consistente con la mejor práctica internacional

De 31 países miembros de la OCDE:

Todos tienen un órgano antimonopolios Existen 37 reguladores financieros en 29 países Existen 28 reguladores energéticos en 29 países Existen 32 reguladores de telecomunicaciones en 30 países

¿Conviene?

“Una de las instituciones más utilizadas del modelo gubernamental moderno es el llamado regulador independiente o agencias administrativas autónomas con poderes regulatorios. Esto es, instituciones regulatorias que operan a distancia de los ministerios o inclusive del poder ejecutivo. Estas instituciones comenzaron a aparecer en los 1980’s y 1990’s y siguen creciendo, particularmente en conexión a la privatización de empresas públicas y el establecimiento de condiciones de competencia en industrias anteriormente monopólicas. Se encuentran particularmente en servicios públicos con características de redes como energía y telecomunicaciones, y en otros sectores donde cierta vigilancia prudencial es requerida, como los servicios financieros”. OCDE

Elementos definitorios

1. Mandato y atribuciones2. Autonomía3. Recursos4. Transparencia y rendición

de cuentas

Mandato

Explícito (al menos en ley) Claro y simple Priorizado No fraccionado

Atribuciones

De opinión o asesoría De supervisión Administrativo Adjudicatorio Legislativo

Autonomía: dimensiones Sentido estricto: frente al gobierno

Diseño organizacional (“arm’s lenght”)¿Grado? e.g. ámbito central, desconcentración,

paraestatal, autonomía constitucional

Sentido amplio: frente a los regulados

Mandato y atribuciones suficientesRecursos económicos y materialesTransparencia y rendición de cuentas

Recursos

Humanos y económicosInfraestructuraCapacidad técnicaAtracción de talentoAutonomía presupuestaria

Transparencia y rendición de cuentas

Sentido estricto “imperio de la ley”: respeto al orden jurídico▪ auditorías,responsabilidades, revisión judicial, etc

Sentido amplio “imperio de la razón”: privilegiar el interés público▪ publicidad de criterios y resoluciones, publicidad de reuniones

de órganos colegiados, informes de calidad, parámetros de actuación “ex ante”, relación interinstitucional, laboras pasivas y activas de difusión, etc

Reguladores mexicanos

Algunos con mandato claro otros con mandatos mediana o altamente difusos

Todos con atribuciones insuficientes

Todos con escasos recursos económicos y humanos frente a sus pares en otros países

Reguladores mexicanos

Sin autonomía sólida e integral

Forma legal (desconcentrados) Régimen de nombramientos Autonomía presupuestal Autonomía organizacional Autonomía laboral

Con poca transparencia o nula rendición de cuentas

Poco proactivos en labores de difusión y generación de propuesta

Tablas COFEMER, CRE, CFC y COFETEL (arreglos específicos):

http://works.bepress.com/alejandro_faya_rodriguez/33/

¿Resulta adecuado el modelo de “órgano desconcentrado?

Definitivamente NO

Fomenta la interferencia política Fomenta tensión institucional Debilita el liderazgo para políticas transversales Impide diseñar al regulador conforme las mejores prácticas

(e.g. decisiones de la SCJN sobre reportes al Congreso y “no objeción” senatorial)

Provoca conflictos de interés entre las prioridades del regulador y la Secretaría a la que pertenece

Dificulta liderazgo transversal

¿Resultaría adecuado pasar a los reguladores al ámbito paraestatal?

Definitivamente NO

El ámbito paraestatal tiene una vocación muy distinta (e.g. asistencia social o actividad empresarial)

La personalidad jurídica y patrimonio propios no se justifican para funciones netamente regulatorias

Se perdería una unidad de acción entre las diversas funciones regulatorias

Normalmente, el ámbito paraestatal debe estar sometido a la tutela del ámbito central

¿Resultaría adecuado dotar a los reguladores de autonomía constitucional?

Con mayor razón NO

1. Se “feudalizaría” una función netamente administrativa2. Se perdería una unidad de acción entre las diversas

funciones regulatorias3. No encuentra respaldo en la práctica internacional4. Problemas jurídicos-administrativos5. Se generaría un vacío en materia de rendición de cuentas

¿Cual sería entonces el modelo más adecuado?

1. Categorizar, constitucional y legalmente, una nueva figura dentro del ámbito central (“organismos reguladores autónomos”)

2. Dotar a esta nueva figura de mayores grados de autonomía

3. Que el Congreso pueda legislar un diseño óptimo, de forma compatible con la encomienda del Ejecutivo para conducir la Administración Pública

4. Al mismo tiempo, sujetarla a mecanismos razonables de tutela, supervisión y rendición de cuentas

Interacción con el Poder Judicial

1. Sistema jurídico mexicano rígido versus órganos reguladores dinámicos

2. Parálisis regulatoria vía tribunales

3. Alternativas:

revisión directa en instancias judiciales especializadas sistema de “deferencia judicial” límites al amparo transparencia en criterios fortalecimiento de capacidades materialmente legislativas

Conclusiones

1. El diseño institucional de los reguladores en México es sumamente defectuoso

2. El fortalecimiento institucional, en sus diversas variantes, debe verse como un medio para un fin: que el regulador sea más efectivo y eficiente en la consecución de los objetivos de política pública subyacentes

3. El diseño institucional debe maximizar beneficios y minimizar riesgos

4. Es prioridad fortalecer a los reguladores de forma sistémica

Conclusiones

“Los reguladores autónomos son un asunto de interés público: bien diseñados contribuyen al mejor funcionamiento de los mercados, propician competencia, fomentan la inversión, crean condiciones para una equidad de mercado y fortalecen los derechos de los consumidores. Mal formados son una pésima opción de política pública: generan costos y no ofrecen beneficios y llegan inclusive a ser contraproducentes.

La tendencia alrededor del mundo se dirige hacia el fortalecimiento de los reguladores. Desafortunadamente no es extensiva a México. Los males de origen y las insuficiencias de los reguladores mexicanos continúan, lo que resulta inaceptable a la luz de una economía distorsionada, concentrada, poco productiva y poco competitiva, en un país que exige desarrollo, empleos y equidad. Es tarea urgente hacer algo al respecto.”

Órganos reguladores: urge un cambio (Reforma, Enfoque, 28/03/10)

¡Gracias por su atención!Alejandro Faya RodríguezAF|r consultoría jurídica

afaya@afrconsulting.com.mxworks.bepress.com/alejandro_faya_rodriguez