Alvarez Figueroa, Oneida. La Celac nuevo actor regional en America Latina y el Caribe.pdf

El regionalismo postliberal en Amrica Latina y el Caribe:

Nuevos actores, nuevos temas, nuevos desafos

Anuario de la Integracin Regional de Amrica Latina y el Gran Caribe 2012

CoordinadoresAndrs Serbin, Laneydi Martnez

y Haroldo Ramanzini Jnior

30mo. Aniversario

1El regionalismo postliberal en Amrica Latina y el Caribe:

Nuevos actores, nuevos temas, nuevos desafos

Anuario de la Integracin Regional de Amrica Latina y el Gran Caribe 2012

CoordinadoresAndrs Serbin (CRIES, Buenos Aires)

Laneydi Martnez (CEHSEU, La Habana)Haroldo Ramanzini Jnior (IEEI e INEU, Sao Paulo)

30mo. Aniversario

Coordinadora Regional deInvestigaciones Econmias y Sociales

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IndiceIntroduccin

El regionalismo post-liberal en Amrica Latina y el Caribe: Nuevos actores, nuevos temas, nuevos desafosAndrs Serbin, Laneydi Martnez y Haroldo Ramanzini Jnior .......... 7

Seccin I. La reconfiguracin de Amrica Latina y el Caribe: Regionalismo post liberal, post-hegemnico o post neoliberal? El debate en curso

Regionalismo post-liberal y multilateralismo en Sudamrica: El caso de UNASURJos Antonio Sanahuja (Universidad Complutense de Madrid- Espaa) ........................................................................................... 19

Dficit democrtico y participacin ciudadana en el marco del regionalismo post-liberalAndrs Serbin (SG-CRIES) .......................................................................... 73

Re-territorializando consensos: Hacia un regionalismo post-hegemnico en Amrica LatinaPia Riggirozzi (University of Southampt) .............................................. 129

Dilogo y concertacin poltica en Amrica Latina: Los alcances de las propuestas regionalesElsa Llenderrozas (FLACSO- Argentina y UBA) ..................................... 153

Seccin II. Nuevos actores y nuevos liderazgos en Amrica Latina y el Caribe: Entre el inters nacional y las estructuras regionales

La CELAC: Nuevo actor regional en Amrica Latina y el Caribe. Avales y obstculos para lograr su consolidacin Oneida lvarez Figueroa (CIEI, Universidad La Habana, Cuba) ..... 177

El ALBA visto desde el Caribe. Entre la realidad y los sueos Tania Garca Lorenzo (Centro Juan Marinello, Cuba) ....................... 207

Las polticas comerciales de los pases andinos y sus efectos en el proceso de integracin regional Wilson Mamani (Bufete jurdico integral Oviedo & Asociados, La Paz, Bolivia)..................................................................... 233

De CONDECA al Tratado Marco de Seguridad Democrtica: Cambios y desafos de la seguridad regional Daniel Matul (FUNPADEM y CRIES Costa Rica) ................................ 249

La integracin econmica en el Caribe. Experiencias y desafos recientes de la CARICOM Antonio Romero (CIEI Universidad de La Habana) ......................... 267

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ce La poltica exterior de Dilma Rousseff hacia Amrica del Sur: Continuidad en estrategias y ajustes en prioridades Miriam Gomes Saraiva (UERJ) ................................................................ 289

O projeto integracionista bolivariano de Hugo Chvez e o pragmatismo da poltica externa Brasileira Corival Alves do Carmo (IPEA; Brasil) .................................................... 301

La poltica exterior de Venezuela hacia los pases de la CARICOM William Espronceda Rodriguez y Yilliams Cobas (CEHSEU-Universidad de La Habana).................................................... 321

La poltica externa boliviana en el perodo post 2005 Aldo Duran Gil (UFU) .................................................................................. 339

Seccin III. Los actores externos y la regin: Los Estados Unidos y China

As relaes comerciais entre os Estados Unidos e os pases do Mercosul (2000 2010) Filipe Almeida do Prado Mendona (UFU) .............................................. 365

A grande iluso: A viso Sul-Americana sobre a China Marcelo Fernandes de Oliveira (UNESP Marilia) .............................. 387

El dragn en el patio trasero: China, Sudamrica y el Consenso del Pacfico Javier Vadell (PUC-MG) ............................................................................... 397

Seccin especial: Nuevos y viejos temas de la agenda regional: seguridad, finanzas, integracin de infraestructura y gobernabilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Integrao e Cooperao financeira na Amrica do Sul em tempos de bonana externa: Algumas reflexes Carlos Eduardo Carvalho (Puc SP e Programa San Tiago Dantas de Ps Graduao em Relaes Internacionais) ................................. 437

Integrao da infraestrutura na Amrica do Sul nos anos 2000: Do regionalismo aberto s perspectivas de mudanas Leandro Freitas Couto (UNB) e Raphael Padula (UFRJ) .................... 449

Extractivismo, transferencia y realizacin de excedentes en Amrica Latina Gian Carlo Delgado (UNAM y CONACYT - Mxico) ............................. 479

Coexistencia autoritaria, democracia repartida y oligopolio en el uso de la fuerza: Gobernabilidad democrtica y crimen organizado en Centroamrica Daniel Matul (FUNPADEM y CRIES Costa Rica) .................................. 499

El agua en el Caribe Insular y la crisis del recurso en el Siglo XXI: Recurso econmico o bien pblico? Armando Fernndez (FUNJHN, La Habana, Cuba)............................. 523

5Introduccin

Andrs Serbin (CRIES, Buenos Aires)Laneydi Martnez (CEHSEU, La Habana)

Haroldo Ramanzini Jnior (IEEI e INEU, Sao Paulo)


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7El regionalismo post-liberal en Amrica

Latina y el Caribe:Nuevos actores, nuevos temas, nuevos desafos

Andrs Serbin (CRIES, Buenos Aires)Presidente Ejecutivo de la Coordinadora Regional de Investigaciones

Econmicas y Sociales (CRIES), Presidente de la International Coalition for the Responsibility to Protect (ICRtoP) y miembro de la directiva del

Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict (GPPAC)e-mail: [email protected]

Laneydi Martnez (CEHSEU, La Habana)Profesora e investigadora del Centro de Estudios Hemisfricos y sobre

Estados Unidos (CEHSEU), de la Universidad de La Habana. Master en Ciencias Econmicas por la Facultad de Economa y Master en

Estudios Caribeos por la Ctedra Caribe, ambos de la Universidad de La Habana, Cuba. Actualmente, doctorante en Economa por la

Facultad de Economa de la Universidad de La Habana y el Instituto de Altos Estudios para Amrica Latina (IHEAL) de la Universidad de Paris III. Co-coordinadora del Programa de Integracin Regional de

Amrica Latina y el Caribe de CRIESe-mail: [email protected]

Haroldo Ramanzini Jnior (IEEI e INEU, Sao Paulo)Professor da Universidade Federal de Uberlndia (UFU); Pesquisador

do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT/INEU) e do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC). Co-coordenador da area de Integrao

Regional da Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales (CRIES)

e-mail: [email protected]


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sEl progresivo proceso de reconfiguracin poltica de Amrica Latina y el Caribe desarrollado a lo largo de las dos ltimas dcadas tuvo su reciente punto de inflexin durante la V Cumbre de Las Amricas realizada en Cartagena, Colombia, en abril de 2012, al poner de manifiesto las divergencias entre las agendas y las prioridades de los Estados Unidos (y de Canad), por un lado, y del resto del hemisferio por otro. En este sentido, el contraste se hizo particularmente evidente en relacin a las posiciones en torno a tres temas la legalizacin de las drogas como parte de una estrategia diferente de lucha contra el narcotrfico promovida por algunos pases latinoamericanos y caribeos; la reincorporacin plena de Cuba a la comunidad hemisfrica y su participacin en las futuras Cumbres, junto el boicot y el cuestionamiento de algunos pases bolivarianos por su ausencia, y la reclamacin argentina sobre las Malvinas con el apoyo mayoritario de los pases latinoamericanos, entre otros temas. La respuesta del presidente Barack Obama y de la delegacin estadounidense a estos y otros planteamientos por parte de los pases latinoamericanos fue relativamente desvada en comparacin con las expectativas de liderazgo que todava despertaba en la regin, posiblemente por la menor importancia relativa que Amrica Latina ha adquirido en la poltica exterior de los EEUU. Como resultado de estas divergencias, la Cumbre finaliz sin una declaracin conjunta final.

En este marco, cabe preguntarse si estamos hablando de la misma Amrica Latina de hace dos dcadas.

Sin duda la Cumbre de Cartagena reflej, tanto en dinmica como en su desenlace, el proceso de importantes transformaciones que se han producido en Amrica Latina y el Caribe durante la primeras dcadas del siglo XXI. Transformaciones que se cristalizan en una reconfiguracin poltica de la regin, dando lugar a nuevas dinmicas multilaterales y a nueva fase de regionalismo que abren interrogantes tanto acerca de las nuevas formas de multilateralismo como acerca de las caractersticas distintivas de una nueva arquitectura de gobernanza regional, particularmente en el marco de las turbulencias actuales del proceso de globalizacin1.

Una serie de procesos y eventos significativos en el mbito global incluyendo el impacto de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, la invasin a Iraq sin la aprobacin de la ONU, la crisis energtica y alimentaria desencadenada en el 2008, y la crisis financiera global que eclosiona en el mismo ao y an se encuentra en pleno desarrollo con profundas consecuencias estructurales sobre el sistema internacional, ha generado un entorno global que demanda de la regin una creciente capacidad de respuesta colectiva frente a una serie de nuevos desafos. La combinacin de estos


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cin factores exgenos con una serie de factores endgenos, pareciera

haber dado lugar a una nueva dinmica multilateral y a una nueva fase de regionalismo con caractersticas distintivas.

Desde una visin ms estructural, el progresivo alejamiento en los pases de la regin de la concepcin predominante en la dcada del noventa de que los ajustes estructurales y las fuerzas del mercado constituiran un instrumento de crecimiento y desarrollo econmico y de superacin de la pobreza, ms all de contribuir a una estabilizacin macroeconmica, se asoci con el surgimiento y el acceso a los gobiernos de los pases de la regin, de dirigentes y movimientos polticos que, al criticar la narrativa neoliberal predominante en el sistema internacional, han buscado, a la vez, revigorizar el papel del Estado. La emergencia de nuevos liderazgos polticos y la influencia de movimientos sociales y partidos de izquierda y centro-izquierda, junto con el agotamiento de un ciclo econmico marcado por la idea de la liberalizacin de los mercados y el nuevo fortalecimiento del inters y la soberana nacional, cobraron una nueva relevancia a principios del siglo XXI, y constituyen algunos de los elementos endgenos distintivos que se desarrollan y maduran con anticipacin al desencadenamiento de la crisis global. A estos elementos se suman el destacado desempeo econmico que han vivido los pases de la regin desde 2002, que no se vio inmediatamente afectada por la crisis financiera de 2008 y que slo recientemente est dando muestras de potencial agotamiento. La combinacin de estos factores endgenos gobiernos electos con amplio apoyo popular y de orientacin progresista; creciente rol del Estado en la regulacin de los mercados y en la implementacin de polticas sociales, y significativo crecimiento econmico (al punto de otorgar un nuevo protagonismo a los pases emergentes en la reunin del G-20 en junio de 2012) se articul, a su vez, a una serie de elementos exgenos que configuran el nuevo entorno regional.

A su vez, dimensiones exgenas distintivas como el cuestionamiento de la hegemona regional de Estados Unidos, la reestructuracin de los ejes de desarrollo mundial, el aumento de la presencia econmica de China en la regin y la intensificacin de los flujos de comercio intra-regional, han potenciado el ritmo de los cambios regionales, en la medida en que crean las condiciones para un mayor margen de maniobra internacional para los pases de Amrica Latina.

En el contexto internacional, los Estados Unidos y la Unin Europea, sumergidos en una crisis econmica, poltica y social, contrastan con los pases latinoamericanos y caribeos, que en la ltima dcada han mostrado significativos ndices de crecimiento econmico y de desarrollo social, y que crecientemente han impulsado polticas


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sexteriores caracterizadas por una mayor autonoma a nivel regional e internacional. En la regin, el favorable desempeo econmico se ha retroalimentado de polticas de manejo macroeconmico prudente y responsable, en contraste con un contexto internacional caracterizado por el endeudamiento de las principales economas desarrolladas.

Sin embargo, probablemente, uno de los aspectos fundamentales de estos cambios a nivel regional se ha expresado, al mismo tiempo, en una mayor heterogeneidad en las realidades econmicas y sociales de los pases de la regin, que tiene su sustento en la llamada tesis de las dos velocidades, hiptesis bajo la cual existen al menos dos tendencias del crecimiento: la primera acorde al modelo de Mxico, ms vinculado a Estados Unidos y por consiguiente ms conectado con su ciclo econmico, y la segunda, segn la modalidad desarrollada por Brasil, mucho ms dinmica y estrechamente vinculada a otros actores de mejor desempeo econmico. Las diferencias entre estas dos velocidades se reflejan en la creciente heterogeneidad y fragmentacin de la regin, con marcadas diferencias en su relacionamiento econmico externo, entre las situaciones de Mxico, Centroamrica y el Caribe, por un lado, y la nueva dinmica adquirida por los pases de Amrica del Sur. La existencia de al menos dos velocidades de de-sempeo en la regin, marca sin dudas ese trnsito, indudablemente paradjico, hacia una mayor complejidad de la regin, que no dejar de presentar grandes desafos en el futuro.

La nocin de regionalismo abierto, es decir, la perspectiva de intercambio comercial en tanto elemento central de la integracin prevaleciente en los aos noventa, ha dejado de ser la principal fuerza motriz de las actuales tendencias de integracin y de cooperacin entre los pases de la regin, y ha sido crecientemente sustituida por un nuevo enfoque, ms acorde con lo que algunos autores denominan regionalismo post-liberal, y que otros califican como regionalismo post-hegemnico o incluso post-neoliberal, en funcin de algunas especificidades de los actuales procesos regionales.

A diferencia de la dcada precedente, signada por la narrativa neoliberal asociada al llamado consenso de Washington, junto con la reduccin del rol del Estado a favor de un protagonismo de los actores del mercado, la dcada actual se ha caracterizado, de acuerdo a algunos anlisis, por tres retornos distintivos, el retorno a un fortalecimiento del Estado; el retorno a la politizacin de las relaciones regionales, y el retorno a una agenda desarrollista marcadamente asociada a un nuevo impulso de una agenda social y de una serie de polticas consecuentes por parte del Estado, tanto en el mbito especficamente social como en las esferas econmica y poltica2.


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cin Ms all de los efectos domsticos de estas transformaciones, los tres

retornos han dado lugar a una reconfiguracin de la arquitectura y de los contenidos del regionalismo en el marco de una nueva fase de integracin y de construccin de una identidad regional frente a los cambios acaecidos en el mbito global. Tal vez un elemento paradigmtico de estas transformaciones sea la creciente percepcin, por parte de los gobiernos de la regin, del trnsito del sistema internacional de un mundo unipolar a un mundo multipolar en gestacin, sacudido, sin embargo, en el marco de este proceso, por una serie de shocks sin precedentes, que no han sido anticipados ni previstos por parte de los organismos multilaterales y de los actores estatales ms poderosos del sistema internacional3. Estos procesos, distintivos de la primera dcada del actual milenio, han generado un nuevo entorno internacional y han dado lugar a un debate sobre las caractersticas del nuevo regionalismo en Amrica Latina y el Caribe, en funcin de calificaciones, algunas de ellas polmicas, de la existencia de una fase post-liberal, post-neoliberal, post-comercial, o incluso, post-hegemnica del regionalismo latinoamericano.

En este marco, en el transcurso de la dcada se han conformado en la regin una nueva arquitectura de iniciativas multilaterales innovadoras desde la progresiva conformacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones hasta su cristalizacin, en 2008, en la Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR); la creacin y el desarrollo gradual de una iniciativa innovadora de complementacin y de cooperacin econmica iniciada como reaccin y alternativa a la conformacin de un rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) y materializada finalmente en la Alianza Bolivariana de las Amricas (ALBA), y un ambicioso esquema de articulacin poltica y econmica an en gestacin, la Comunidad de Estados de Latinoamrica y del Caribe (CELAC), formalmente establecida en 2011. Todas estas iniciativas, a diferencia del sistema interamericano establecido en torno a la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en 1948 y de la iniciativa del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) a nivel hemisfrico, excluyen explcitamente a los Estados Unidos y a Canad en el marco de la creciente autonoma de los pases de la regin a partir de las secuelas del 11 de septiembre de 2001 y de los cambios de la poltica hemisfrica de los Estados Unidos en aos recientes.

Junto con estos procesos de desarrollo institucional a nivel regional, predominantemente de carcter intergubernamental, y en el contexto de esquemas previos de integracin de orientacin ms comercialista como el MERCOSUR, el SICA y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), se ha desarrollado un intenso proceso de articulacin poltica, con altibajos en sus avances y retrocesos, pero claramente marcado por la proliferacin de Cumbres presidenciales y foros de


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sdistinta naturaleza que han sido caracterizados por algunos analistas como una sobreoferta4 de espacios de articulacin regional, en el marco de la consolidacin de los sistemas democrticos en Amrica Latina y el Caribe.

Los cambios en los enfoques del regionalismo a nivel conceptual han tenido su correlato igualmente, en la emergencia del ejercicio de nuevos liderazgos regionales, como es el caso de Brasil y de Venezuela, con aspiraciones de proyeccin global, no exento de fricciones y tensiones entre los estados de la regin, pero dnde sigue prevaleciendo el principio de soberana e inters nacional. Tanto Brasil como Venezuela han estructurado sus agendas de poltica internacional sobre la base de la proyeccin de sus respectivos liderazgos en los nuevos organismos regionales emergentes, a la vez que otros estados como Mxico, Argentina y Colombia han tendido a reformular sus polticas exteriores de acuerdo con esta nueva dinmica regional.

Llama la atencin en este contexto, la progresiva reincorporacin de Cuba a determinados espacios regionales5, un aspecto distintivo en un abanico de nuevas construcciones regionales, de realineamientos polticos, de esfuerzos integracionistas que excluyen a Estados Unidos, que unido a los factores anteriormente expuestos, han llevado a algunos autores a analizar la situacin de este nuevo momento de la integracin en Amrica Latina, como un momento de gran excepcionalidad que ofrece mltiples oportunidades y variados desafos para avanzar en la construccin de un proceso de integracin con particularidades distintivas.

La dimensin poltica y el nfasis en el fortalecimiento de la autonoma nacional y regional, por otra parte, pasan a ser cuestiones centrales de los esfuerzos actuales de integracin entre los pases de Amrica Latina, sin desestimar los aspectos econmicos que se contextualizan a partir de una perspectiva ms amplia que tiene en consideracin otras variables. Es evidente que los proyectos de integracin regional exigen acciones que el mercado no impulsa. En este marco, nuevos temas ganan centralidad en la agenda regional, como la cuestin de la integracin de la infraestructura, los temas de seguridad y defensa, la integracin financiera, la integracin productiva, entre otros, que plantean nuevos desafos para la regin.

En funcin de este panorama cambiante de los procesos regionales, el presente volumen colectivo aborda, con la colaboracin de especialistas de toda la regin y a travs de cuatro secciones, los nuevos desarrollos en torno a la fase de regionalismo post-liberal actualmente en curso.


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cin En la primera seccin: El rediseo de Amrica Latina y el Caribe:

regionalismo postliberal, post-hegemnico o postneoliberal? El debate en curso, se incluyen cuatro captulos que abordan la nueva fase de regionalismo desde una perspectiva conceptual y terica, vinculando los temas de regionalismo, multilateralismo, concertacin poltica y sociedad civil, y aportando argumentos para calificar este nuevo momento del regionalismo latinoamericano. En este marco, la primera seccin introduce el estado actual del debate conceptual sobre regionalismo post-liberal. La segunda seccin: Nuevos actores y nuevos liderazgos en Amrica Latina y el Caribe: entre el inters nacional y las estructuras regionales, rene las contribuciones de nueve investigadores de la regin que analizan el rol de los nuevos actores del regionalismo latinoamericano, a partir de un anlisis de las principales iniciativas de integracin, concertacin poltica y/o cooperacin, y de las polticas exteriores de algunos pases de la regin, con la intencin de analizar y comprender cmo estos pases, y en particular Brasil y Venezuela, han respondido y contribuido a los cambios en el escenario regional. En este sentido, se analizan los nuevos mecanismos de integracin y coordinacin poltica en la regin que expresan, en la prctica, los principales lineamientos de esta nueva fase, incluyendo la CELAC y el ALBA; la persistencia y el actual dinamismo de esquemas de mayor data como el SICA, la CAN y la CARICOM, y la articulacin de todos esos esquemas con la emergencia de nuevos liderazgos y de temas tradicionales como el intercambio comercial y la seguridad regional.6

La tercera seccin Los actores externos y la regin: los Estados Unidos y China, presenta, a travs de tres aportes, una mirada a las relaciones de la regin con un actor tradicional y otro emergente, ambos claves para el desempeo actual y futuro de Amrica Latina y el Caribe. Finalmente, la cuarta seccin, Nuevos desafos y nuevos conflictos en la agenda regional: seguridad, finanzas, integracin de infraestructura y gobernabilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe, incluye trabajos dedicados al anlisis de los nuevos temas del regionalismo post-liberal la integracin y la cooperacin financiera; la integracin en infraestructura; los desafos de un enfoque desarrollista basado en una visin extractivista; las amenazas a la seguridad ciudadana y el tratamiento de bienes pblicos como el agua.

En su conjunto, el presente volumen colectivo, en el marco del 30mo. Aniversario de la Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales (CRIES), intenta presentar una puesta al da tanto del debate conceptual sobre la nueva fase de regionalismo en la regin, como del anlisis de las principales tendencias transformadoras, del desempeo de los nuevos actores y temas protagnicos de la nueva agenda regional y de los retos y desafos


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sque la distinguen. En este sentido, el volumen culmina un proceso iniciado con la publicacin del primer Anuario de la Integracin del Gran Caribe 2000, hace ms de una dcada; resume el estado actual de la integracin regional, y abre una nueva etapa en el anlisis y seguimiento de los procesos regionales por parte de la red regional de investigadores asociados con CRIES. En este marco, la publicacin de este volumen da continuidad al proceso de profundizacin de la discusin y comprensin de los procesos de integracin en la regin iniciados con la publicacin del Anuario y mantiene un espacio importante de debate y discusin de temas socioeconmicos y polticos latinoamericanos en el marco de la comunidad de especialistas, acadmicos y polticos latinoamericanos y caribeos. Asimismo, refleja un esfuerzo colectivo regional, a travs de la labor a distancia de sus editores, para mantener este debate en el marco de una mirada desde Amrica Latina y el Caribe.

En este marco, los editores de este volumen quisiramos agradecer a todos los investigadores que contribuyeron con sus valiosos textos a la publicacin de la presente edicin del Anuario, as como al equipo de la Secretara de la Coordinadora Regional de Investigaciones Econmicas y Sociales (CRIES), por hacer posible la materializacin de este esfuerzo. Asimismo, debemos un agradecimiento especial al Instituto de Estudos Econmicos e Internacionais (IEEI/UNESP) y al Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT/INEU) de la Universidade del Estado de Sao Paulo (UNESP) y al Centro de Estudios Hemisfricos y sobre Estados Unidos (CEHSEU) de la Universidad de La Habana, por el apoyo prestado a travs de la colaboracin de sus investigadores.

Andrs Serbin (CRIES, Buenos Aires)Laneydi Martnez (CEHSEU, La Habana)

Haroldo Ramanzini Jnior (IEEI e INEU, Sao Paulo)

Notas1. Cfr. Al respecto edicin especial de la revista Pensamiento Propio

No. 34 (Buenos Aires: CRIES), enero-junio de 2011, dedicada a Los desafos del multilateralismo en Amrica Latina; Serbin, Andrs (2010). De despertares y anarquas en Foreign Affairs Latinoamrica (Mxico D.F.), vol 10, No. 3, y Serbin, Andrs (2011). Los desafos del multilateralismo en Amrica Latina, en Anuario de la Integracin de Amrica Latina y el Gran Caribe 2010-2011, Buenos Aires: CRIES.


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cin 2. Ver al respecto los captulos que integran la primera seccin de este volumen.

3. Cfr. Evans, Alex; Bruce Jones and David Steven (2010). Confronting the Long Crisis of Globalization. Risk, Resilience and International Order, Brookings Institution (Washington D.C.) and the Center for International Cooperation (New York).

4. Cfr. Altmann, Josette y Francisco Rojas Aravena (2008) Introduccin. Amrica Latina: dilemas de la integracin, en Altmann, Josette y Francisco Rojas Aravena (eds.) Las paradojas de la integracin en Amrica Latina y el Caribe, Madrid: Fundacin Carolina y Siglo XXI de Espaa Editores, p. XXIV. Esta sobreoferta implica una gran presin para las agendas de los mandatarios, en el contexto de la Diplomacia de Cumbres; genera una sostenida falta de coordinacin; se caracteriza por un dbil estructura institucional y, fundamentalmente, asume plenamente la regla del consenso que rigidiza los procesos de decisin y posibilita una sucesin de vetos cruzados que impiden avanzar de una manera efectiva que afecta similarmente las caractersticas del multilateralismo latinoamericano, en Rojas Aravena, Francisco (2009). Integracin en Amrica Latina: Acciones y Omisiones, Conflicto y Cooperacin. IV Informe del Secretario General de FLACSO, FLACSO: San Jos.

5. Cfr. Al respecto Ayerbe, Luis Fernando (Coord.) (2011). Cuba, Estados Unidos y Amrica Latina frente a los desafos hemisfricos, Buenos Aires-Barcelona: CRIES - IEEI - Icaria Editorial.

6. Una visin ms detallada, con la inclusin de UNASUR y con referencia los temas de seguridad y de participacin ciudadana puede verse en Serbin, Andrs (Coord.) (2011). De la ONU al ALBA: Prevencin de conflictos y espacios de participacin ciudadana, Buenos Aires-Barcelona: CRIES GPPAC Icaria Editorial.

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Seccin I

La reconfiguracin de Amrica Latina y el

Caribe: Regionalismo postliberal,

post-hegemnico o post neoliberal?

El debate en curso

Jos Antonio SanahujaAndrs Serbin Pia Riggirozzi

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Regionalismo post-liberal y

multilateralismo en Sudamrica:

El caso de UNASUR1

Jos Antonio SanahujaDoctor en ciencias polticas, y profesor de relaciones internacionales en la Universidad Complutense de Madrid. Es tambin investigador

del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI). Sus reas de trabajo son el regionalismo y la integracin latinoamericana, las relaciones entre la UE y Amrica Latina, cooperacin al desarrollo, y

teora de las relaciones internacionales e-mail: [email protected]


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RMultilateralismo, Regionalismo e Identidad Internacional en Amrica LatinaLa aproximacin de Amrica Latina al multilateralismo no responde sola, ni principalmente, a meros intereses nacionales, a factores funcionales, o a supuestas preferencias racionales, por citar los factores a los que se suele recurrir desde algunas corrientes tericas. Existe un multilateralismo latinoamericano enraizado en la identidad y valores que han definido tradicionalmente las polticas de la regin. Estas combinan, por un lado, aspiraciones unionistas y de integracin regional, y por otro lado, su tradicional activismo en las organizaciones universales y en la conformacin del derecho internacional. Respecto al primero de esos rasgos, el unionismo y la integracin son un rasgo caracterstico de las polticas exteriores y de desarrollo de la regin desde sus independencias. Pese a su fracaso o, quizs, a causa de l, los proyectos unionistas de Bolvar o de Morazn continan siendo elementos constitutivos de la identidad, los valores y la cultura poltica de Amrica Latina, en la medida que esta es tambin narrativa compartida, imagen comn de auto-representacin de los latinoamericanos frente al mundo, y gua de las prcticas sociales que dan forma a la poltica exterior. Desde esa singularidad latinoamericana, las explicaciones social-constructivistas tambin son relevantes a la hora de analizar el multilateralismo latinoamericano.

Empero, esa imagen idealizada de la patria grande sea latinoamericana, suramericana, o centroamericana tiene una difcil relacin con el acendrado nacionalismo tambin presente en dicha identidad y cultura poltica, en cuyo origen se encuentran los procesos de construccin nacional posteriores a la independencia. Como es sabido, el nacionalismo fue discurso fundacional del nuevo poder poscolonial, constituyendo las nuevas naciones a partir de una narrativa legitimadora del dominio de las lites dominantes sobre el indgena o el afrodescendiente, y argumento recurrente del poder en las pugnas entre liberales y conservadores que desde sus orgenes fracturaron a las nuevas repblicas. A la postre, fue un factor decisivo en la construccin de lo que el historiador guatemalteco Severo Martnez Pelez denomin la patria del criollo, que conspir desde sus inicios contra la Gran Colombia, o la Federacin de Provincias Unidas de Centroamrica.

Ello ha dado lugar a una paradoja aparentemente irresoluble: por un lado, el nacionalismo y la defensa de la soberana, como discurso y prctica de la poltica exterior y domstica, han sido obstculos para la construccin de organizaciones regionales fuertes, con


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a competencias propias, y soberana compartida. Por otro lado, la defensa de la soberana habra sido tambin ideologa comn y factor de movilizacin frente al imperialismo y la dominacin exterior, y esa tradicin emancipadora es un importante elemento constitutivo de las aspiraciones de autonoma de la regin. Esas aspiraciones siguen siendo un rasgo constitutivo del regionalismo latinoamericano, as como de las aproximaciones de la regin al multilateralismo, de tipo defensivo o autonomista.

Por ello, Amrica Latina afronta un permanente trilema entre el Estado-nacin y la defensa de la soberana, las aspiraciones de una integracin regional eficaz, y la bsqueda de autonoma en el plano internacional. En ese trilema imposible se puede lograr una, o a lo sumo dos de esas metas, pero de ninguna manera se pueden tener las tres a la vez2.

Ese trilema se relaciona con la ambivalente relacin de Amrica Latina con Estados Unidos. Polo de atraccin o de rechazo y a menudo de ambas cosas a la vez, Estados Unidos ha sido un referente clave para la configuracin de Amrica Latina como idea e identidad. Si se atiende a las organizaciones multilaterales que han conformado la historia poltica de Latinoamrica desde finales del siglo XIX esa relacin ambivalente est muy presente. Con la aparicin del movimiento panamericano y la Conferencia de Washington de 1889-90 se fue constituyendo el entramado institucional y normativo del llamado sistema interamericano. Este fue, por un lado, un instrumento para la hegemona estadounidense en la regin. Pero al mismo tiempo fue el escenario en el que Amrica Latina y sus naciones se constituyeron como actores internacionales, construyeron su identidad internacional, y definieron una particular visin y praxis de la poltica exterior. Entre otras cosas, ello signific importantes aportaciones al derecho internacional, como el principio de no intervencin, o el sistema interamericano de derechos humanos.

Este artculo examinar el regionalismo post-liberal como uno de los enfoques contemporneos de Amrica Latina hacia el multilateralismo, el regionalismo y la integracin regional; y cmo la regin se enfrenta al ineludible trilema entre nacionalismo, integracin y autonoma internacional, tomando la Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR) como caso de estudio.

Para ello se utilizar un marco de anlisis social-constructivista con algunos elementos del institucionalismo liberal. Se evidenciar que, a travs de UNASUR, el unionismo y las aspiraciones de integracin regional de Amrica Latina se redefinen en el marco sudamericano. Esto tambin implica una estrategia post-liberal emergente desde


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Rel rechazo al regionalismo abierto de la dcada de los noventa. Esta estrategia post-liberal est animada por una bsqueda conciente de una mayor autonoma en el escenario internacional y en sus polticas de desarrollo, particularmente en relacin a Estados Unidos. Empero, el futuro de este proyecto se ve determinado por el nacionalismo y las visiones tradicionales de la soberana, as como por la opcin de diseos institucionales que, teniendo en cuenta el principio mencionado con anterioridad, tendrn ab initio importantes limitaciones institucionales causadas por su lgica intergubernamental.

Viejo, Nuevo, y Regionalismo Abierto Partiendo de esa identidad y narrativa unionista, el regionalismo latinoamericano contemporneo tanto el viejo regionalismo de los aos sesenta, como el nuevo de los noventa ha respondido tradicionalmente al propsito de ampliar los mrgenes de autonoma de los pases de la regin3. Sin embargo, importantes diferencias existen en las estrategias seguidas desde los aos sesenta, cuando la integracin regional emerga como un elemento clave en las estrategias de desarrollo y las polticas exteriores de la regin. La expresin Viejo Regionalismo fue usada durante la era de la Guerra Fra para describir, por un lado, las estrategias de integracin econmica que posean determinados grados de autonoma, en funcin de llevar adelante sus propias polticas de desarrollo. Por otra parte, se refiere a las organizaciones regionales de seguridad lideradas por Estados Unidos establecidas para mantener las alianzas militares y los balances de poder en un mundo bipolar. Consecuentemente, en el contexto de Amrica Latina, el viejo regionalismo se refiere primero a la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y el Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR). En segundo lugar se refiere a la integracin econmica y las polticas de desarrollo propuestas por la Comisin econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) desde los finales de los aos cincuenta y hasta la crisis econmica de los ochenta. Estas estuvieron basadas en la implementacin de las estrategias de sustitucin de importaciones del desarrollo industrial a escala regional, en funcin de superar los obstculos al desarrollo, como el pequeo tamao de los mercados nacionales, y promover cambios en los patrones de produccin y mayores ganancias de eficiencia.

Un conjunto de grupos subregionales y regionales fueron establecidos sobre esas bases: el Mercado Comn Centroamericano (MCCA) y la Asociacin de Libre Comercio de Amrica Latina (ALALC), ambas firmadas en 1960; y el Pacto Andino establecido en 1969. Sin embargo,


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a slo el MCCA fue realmente exitoso. A pesar de conflictos bilaterales, como el llamado la Guerra del Ftbol de 1969 entre Honduras y El Salvador, el MCCA le dio mpetu a las altas tasas de crecimiento econmico y la industrializacin de las pequeas economas de Centroamrica hasta la llegada de la crisis de los ochenta. En un marcado contraste, el Pacto Andino nunca alcanz elevadas tasas de comercio intrarregional a causa de las similitudes de su estructura exportadora y la ausencia de un verdadero mercado regional. La ALALC, definida como rea de libre comercio comprendiendo Sudamrica y Mxico, fall en implementar los acuerdos concernientes a la liberalizacin del comercio y la reduccin de aranceles. En 1980, fue devaluada a la an menos demandante Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI). Finalmente, todos estos esquemas colapsaron en la crisis econmica de los ochenta.

Sin embargo, en los ochenta el Viejo Regionalismo tambin comenz a erosionarse en su dimensin geopoltica. La crisis centroamericana demand de una Amrica Latina ms firme y autnoma en el rea poltica y de seguridad. Esta bsqueda de autonoma en las polticas exteriores de los pases de Amrica Latina fue visible de manera creciente desde la mitad de los aos ochenta en adelante. Algunos eventos que contribuyeron a ello fueron el descrdito de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) y del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR), los cuales eran simplemente vistos como instrumentos anticomunistas de Estados Unidos durante la Guerra Fra; el apoyo de Estados Unidos a Reino Unido en la Guerra de las Malvinas, rompiendo los compromisos de defensa mutua del TIAR; y la estrategia de la Presidencia de Reagan de agresin hacia Centroamrica.

Como consecuencia, se generaron un conjunto de iniciativas para el manejo de crisis y la resolucin de conflictos fuera del marco de la OEA. Estas eventualmente conduciran a la creacin del Grupo de Ro y al establecimiento de una plataforma centroamericana de cooperacin poltica, a travs del Proceso Contadora y del Acuerdo de Paz de Esquipulas.

En este escenario, el regionalismo latinoamericano comenz a adquirir una nueva dimensin poltica. Este carcter multidimensional es uno de los rasgos caractersticos del nuevo regionalismo de la post-Guerra Fra, mientras en el viejo regionalismo latinoamericano, las dimensiones econmicas y de seguridad fueron colocas en diferentes organizaciones, resultando en una relacin subordinada con Estados Unidos (Hettne, 2005). Finalmente, vale la pena destacar que el nuevo regionalismo de los aos noventa estuvo centrado en una estrategia integral para mejorar la posicin internacional de la regin, mientras


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Ral mismo tiempo, estaba dirigido a reforzar sus capacidades internas de gobernabilidad. Esta fue una de las respuestas de Amrica Latina en la bsqueda de una mejor posicin en el cambiante sistema internacional de la era de la post-Guerra Fra (Arenal 2002, 2009).

De esta manera, el Nuevo Regionalismo tena una fuerte racionalidad poltica. Las agendas de las organizaciones regionales y los rganos creados o restaurados en este perodo fueron ampliados para lidiar con la coordinacin de poltica exterior, los asuntos de seguridad regional, medioambiente y migracin, y otros temas en los que exista intereses nacionales convergentes, y las polticas nacionales eran incapaces de responder efectivamente. En otras palabras, el Nuevo Regionalismo era considerado una estrategia para enfrentar las dinmicas de la globalizacin apoyando las capacidades de los Estados-Nacin para la gobernabilidad en un espacio regional, en aquellos campos en los cuales existan interdependencias regionales y globales crecientes, y algunos intereses nacionales eran percibidos y redefinidos como intereses comunes (Sderbaum y Shaw 2003; Hettne 2005). As, el Nuevo Regionalismo poda ser visto como una forma embrionaria de gobernanza a multinivel. Como ser explicado ms adelante, esto signific una tensa relacin con el Estado-Nacin y diferentes trade-off entre el ejercicio de la soberana nacional y los procesos de integracin regionales.

Si el nuevo regionalismo fue la respuesta a los desafos polticos y de seguridad de la era post-Guerra Fra, el Regionalismo Abierto poda ser considerado como la respuesta a las demandas de dinmicas crecientes y manifiestas de la regionalizacin econmica y la globalizacin. El Regionalismo abierto asoci la integracin econmica regional con las polticas liberales del llamado Consenso de Washington. Estuvo basado en acuerdos de comercio regionales con bajos aranceles externos y barreras al comercio y una ms amplia liberalizacin intra-grupo, con el propsito de dar a los mercados un mayor rol en la promocin de la eficiencia y la competitividad internacional (Burki et al. 1996). Sin embargo, en algunas versiones de este, ha sido tambin discutido que el Regionalismo Abierto requiere de un marco integral de instituciones y polticas pblicas en el rea de I&D, la infraestructura, y la regulacin de los mercados para estimular el cambio tecnolgico e incrementar la productividad y la competitividad frente al proceso de globalizacin (CEPAL 1994, IDB 2002).

Este ciclo de Regionalismo Abierto continu hasta la mitad de los aos 2000 y marc un perodo relativamente consistente en el regionalismo latinoamericano y la integracin econmica. Sin embargo, esta estrategia entr en crisis a mediados de la dcada


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a debido a las limitaciones inherentes de su estrategia de liberalizacin comercial (Sanahuja 2007) y el rechazo expreso a las estrategias del regionalismo abierto por parte de los gobiernos de izquierda que protagonizaron la segunda mitad de esa dcada. Esos gobiernos inauguraron un intenso debate acerca de los intereses, racionalidad y objetivos de la integracin regional y las ideas relacionadas con las polticas de desarrollo y las estrategias internacionales.

Un balance del Regionalismo Abierto en Amrica Latina, 1990-2005Desde 1990, los pases de Amrica Latina definieron un nuevo mapa de la integracin regional basado en las estrategias de Regionalismo Abierto, que han permanecido estable por ms de 15 aos. Este mapa reflej diversas estrategias: Mxico se distanci de Amrica Latina siguiendo una ruta pragmtica hacia Norteamrica a travs del primer acuerdo comercial Sur-Norte de este perodo. Alejarse y buscar acuerdos de comercio bilaterales fue la opcin particular de Chile. Otros pases optaron por una integracin econmica regional, pero cuatro grupos separados emergieron de la geografa, las interdependencias econmicas, los procesos histricos compartidos, entre otros factores. Los pases del Caribe, el Grupo Andino y Centroamrica reactivaron sus esquemas de integracin, y un nuevo grupo emergi en Sudamrica. En 1989, CARICOM decidi comenzar el proceso para establecer un mercado y economa nicos. Entre 1991 y 1993, el MCCA devino Sistema de Integracin Centroamericano (SICA). En unos pocos aos, el SICA estableci un rea de libre comercio que recuper un nivel significativo de comercio intrarregional y fue creado un amplio marco institucional. El Grupo Andino fue reactivado en 1991 con el objetivo de restaurar una zona de libre comercio entre sus miembros, y se redefini como Comunidad Andina de Naciones (CAN) en 1996. Adicionalmente, el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) fue establecido en 1991 con el objetivo inmediato de crear una unin aduanera.

No es este el momento para describir la evolucin de cada uno de esos grupos en detalles, pero algn espacio sern dedicado a mencionar sus principales logros y limitaciones. Si el comercio intrarregional es tomado como un indicador de su desempeo econmico, en los noventa este creci ms rpidamente que el comercio total en todos los grupos, aunque esta tendencia cambi ms tarde en los pases de Sudamrica. Estas cifras acumuladas para Amrica Latina como un todo muestran un gran incremento se multiplicaron por cinco


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Rdesde 1990 y hasta 2005. El mercado regional devino ms importante que en el pasado para bienes manufacturados, servicios de mayor valor agregado, entre otros, mientras las exportaciones hacia el resto del mundo continuaron siendo principalmente materias primas. Sin embargo, a pesar de la amplia liberalizacin alcanzada en cada grupo, el comercio intrarregional permaneci como una parte pequea, y en ocasiones decreciente, del total de exportaciones de cada pas. Este declive fue particularmente notable en MERCOSUR y en la Comunidad Andina. Sus desempeos fueron altamente procclicos, como puede ser visto en la crisis gemelas de MERCOSUR en 1998 y 2001-2002. Un conjunto de causas han sido sealadas para explicar esta evolucin adversa: la falta de complementariedad econmica; las deficiencias en infraestructura de transporte e integracin fsica; las medidas unilaterales; la inestabilidad macroeconmica y el impacto de la crisis financiera; el efecto de las barreras no arancelarias; y la re-primarizacin o re-commoditizacin de las economas de Amrica Latina, llevadas por un fuerte crecimiento de las exportaciones de materias primas a Asia, particularmente desde los pases andinos y sudamericanos.

En una evaluacin general, la implementacin del Regionalismo Abierto ha sido en primer lugar altamente parcial y selectiva. A pesar de la ampliacin de la agenda a diferentes reas de poltica, la liberalizacin comercial ha sido el tema ms importante, y sus resultados han sido dismiles. MERCOSUR, CAN y SICA establecieron reas de libre comercio con una amplia cobertura en bienes, pero un nmero de excepciones y barreras no arancelarias an permanecen.

Prestando atencin a las uniones aduaneras, los resultados son mixtos, y slo Amrica Central parece cumplir con esta meta. En todos los grupos, la liberalizacin de servicios, compras pblicas o la inversin entre fronteras han sido comparativamente menores. Hasta cierto punto, un mayor nfasis se ha colocado en las reas de poltica que Jan Tinbergen denomin agenda de integracin negativa, enfocndose en la eliminacin de las barreras al libre comercio, en lugar de una agenda de integracin positiva, concentrndose en el establecimiento de polticas comunes y construccin de instituciones. Las agendas de poltica han establecido, adems, de potenciales ventajas de la integracin regional en campos como la investigacin, el desarrollo e innovacin, infraestructura fsica o la cooperacin energtica.4 Este enfoque parcial es evidente en cuanto a los temas de asimetras sociales y territoriales. En todos los grupos regionales exista una dbil agenda social.

Segundo, desde una perspectiva institucional, puede ser considerado como regionalismo de lite. Como se mencion con anterioridad,


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a la integracin latinoamericana se ha caracterizado por una primaca del inter-gubernamentalismo y el enraizado rechazo al supranacionalismo. Por ejemplo, algunos pases de MERCOSUR aceptan la primaca de la ley de MERCOSUR por encima de la ley interna y otros no. Las consecuencias son duales: la falta de reglas legales obligatorias y comunes, y rganos con el poder de adoptarlos; y la debilidad en las decisiones, reglas y mecanismos de resolucin de disputas. La preferencia por procesos de toma de decisiones bajo la regla de la unanimidad significa muy bajos niveles de efectividad, falta de credibilidad, e incertidumbre legal. Los esquemas de integracin han sido tambin afectados por el rechazo a establecer instituciones fuertes. Un slogan comn en algunos gobiernos latinoamericanos es nosotros no queremos burocracias como las de Bruselas; pero la realidad de las instituciones regionales existentes sugiere que es peor no tenerlas o crear instituciones sin el poder o los recursos para trabajar satisfactoriamente.

Sin embargo, el intergubernamentalismo es ms un sntoma que una causa. Un marco intergubernamental puede ser efectivo si hay un acuerdo bsico para la coordinacin de polticas, pero frecuentemente la prioridad ha sido colocada en las agendas, prioridades e intereses domsticos. La proliferacin de instituciones, rganos y decisiones agrava el problema, y erosiona la legitimidad y credibilidad de las instituciones regionales. Un ejemplo revelador puede ser encontrado en un estudio dirigido por el Programa Regional para Apoyar la Integracin en Centroamrica (PAIRCA), fundado por la Comisin Europea. Este estudio muestra que en los ltimos 20 aos, el nmero de reuniones presidenciales estuvo en un promedio de 6 a 11 por ao. Alrededor del 85% de las decisiones adoptadas no tienen trminos precisos sobre sus resultados, y un 25% de ellos no poseen ninguna institucin o cuerpo regional a cargo de ellas. Finalmente, solamente el 54% de ellas son completamente cumplimentadas (SG-SICA 2006).

Tercero, este regionalismo ha sido disperso y ha sufrido de fuerzas centrfugas. Desde la segunda mitad de los noventa, la integracin regional ha sido erosionada por compromisos extra-regionales, particularmente en el comercio. La causa principal radica en la proliferacin de las conversaciones comerciales, ya sean bilaterales, interregionales, multilaterales y plurilaterales. La incertidumbre acerca del futuro de las conversaciones de Doha de la OMC y las expectativas abiertas por los socios comerciales en otras reas, ha estimulado este juego multinivel en Amrica Latina y los pases del Asia-Pacfico, Estados Unidos y la Unin Europea. En ocasiones, las agendas y compromisos regionales y extrarregionales se solapan, por lo que pueden ser contradictorios o excluyentes, particularmente en


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Rtemas como los aranceles y las reglas de origen. El spaghetti bowl resultante, en las palabras de Jagdish Bhagwatti, debilita la cohesin interna de cada grupo y pone en peligro el proceso de armonizacin de reglas entre los diferentes grupos, particularmente entre la CAN y el MERCOSUR.

Un factor adicional de crisis en la integracin regional ha sido la proliferacin de acuerdos Norte-Sur. Esto es cierto particularmente de los acuerdos de libre comercio promovidos por Estados Unidos luego del fracaso del rea de Libre Comercio para las Amricas (ALCA) y los llamados Acuerdos de Asociacin propuestos por la Unin Europea. La bsqueda de esos llamados acuerdos de integracin econmica Sur-Norte puede ser explicado por mltiples causas. Primero, el requisito de la OMC de eliminar las preferencias comerciales no recprocas a nivel regional concedidas por la Unin Europea y Estados Unidos a Centroamrica y los pases andinos, a ser reemplazadas por RTAs recprocos. En segundo lugar, la incertidumbre creciente acerca de las conversaciones de la OMC luego del fracaso de la Cumbre Ministerial de Cancn en 2003 (Mxico). Tercero, las dudas crecientes acerca de las ventajas de los esquemas de integracin regional Sur-Sur en la regin. Finalmente, las ventajas de esos acuerdos Norte-Sur en la adopcin de estrategias de crecimiento lideradas por las exportaciones: garantiz acceso a mercados de Estados Unidos y la Unin Europea; una ms amplia cobertura y profundos compromisos de liberalizacin de acuerdos OMC-plus; y normas legalmente vinculantes, mayores y ms amplios que las creados por los grupos de integracin regional, capaces de proveer ms certidumbre y garantas legales para los inversores. Ellos tambin establecieron un mercado ms competitivo y como resultado, mayores incentivos para la competitividad y la eficiencia.

Sin embargo, todas estas ventajas percibidas deben ser balanceadas con los costos potenciales y actuales de los acuerdos Norte-Sur para el desarrollo. Los acuerdos se localizan en el rea del derecho internacional y sus efectos legales pueden significar una constitucionalizacin externa de poltica econmica (Gill 1995, 1998). Por esta razn, estas ganancias en certidumbre y confianza tambin implican una prdida en la autonoma en el diseo e implementacin de polticas econmicas y de desarrollo. Adicionalmente, debido a la naturaleza asimtrica de las negociaciones, los resultados pueden ser fuertemente desbalanceados e inclinados hacia los intereses de los pases ricos. Si el potencial impacto de la liberalizacin y los costos de ajustes relativos son desestimados, los pases latinoamericanos pueden sufrir un pesado precio en trminos de capacidad productiva y empleo con una creciente pobreza, desigualdad y exclusin social. Estos riesgos han sido destacados por un conjunto de evaluaciones


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a del TLCAN (Audley 2003; Hufbauer et al. 2003; Lederman et al. 2003; Kose et al. 2004; Reid 2006).

En relacin a los esquemas de integracin regional, los acuerdos Norte-Sur han causado mayores divisiones entre los miembros de la Comunidad Andina. Tres pases, Colombia, Ecuador y Per (aunque Ecuador se retract con posterioridad), presionaron por una decisin para retrasar una unin aduanera Andina y luego descartaron esta meta, para hacer posible el acuerdo bilateral de libre comercio con Estados Unidos. Estos acuerdos proveyeron al gobierno de Venezuela la excusa inmediata para abandonar en 2006 la Comunidad Andina y solicitar su membresa en MERCOSUR.

En el largo plazo, la profundizacin de la integracin econmica a travs de los acuerdos bilaterales de libre comercio Sur-Norte trajo consigo problemas ms profundos para el futuro de la integracin regional en Amrica Latina. Estos acuerdos conduciran a efectos discriminatorios contra el comercio intra-regional, erosionando los incentivos econmicos para la integracin regional. Adicionalmente, como fue sealado antes, la cobertura de los acuerdos Sur-Norte es mayor que la de los acuerdos Sur-Sur, proveyendo de garantas legales ms fuertes, as como normas y mecanismos de resolucin de disputas. En el corto plazo, los grupos de integracin regional sern presionados a una adaptacin de sus normas, hacia aquellas establecidas por los acuerdos Norte-Sur. En el largo plazo, si los esquemas de integracin regionales permanecen en su diseo tradicional frente a los acuerdos Norte-Sur, podran devenir en esquemas irrelevantes. Sin embargo, esto podra tener una consecuencia inesperada: estimular la adopcin de polticas de competitividad y que los grupos regionales se reenfoquen hacia una agenda de integracin positiva hasta ese momento rechazada.

Regionalismo Post-liberal: Orgenes y caracterizacinOtros factores externos tambin han jugado un rol importante en el debate acerca del Regionalismo Abierto y sus alternativas. Adems de la proliferacin de acuerdos de integracin Sur-Norte, Amrica Latina ha hecho frente a la creciente importancia de los mercados asiticos, especialmente China. Considerando Estados Unidos, la Guerra Global contra el Terrorismo ha mostrado que Amrica Latina es crecientemente menos prioritaria para esta superpotencia. Paradjicamente, la combinacin del unilateralismo global de


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REstados Unidos, su actitud ambigua hacia la regin, y el nfasis en una agenda neoliberal de acuerdos de libre comercio, ha creado las condiciones e incentivos necesarios para estimular la bsqueda de mayor autonoma, especficamente para los pases de Sudamrica con gobiernos progresistas. Con su atencin enfocada en Irak y Afganistn, Washington ha despreocupado una regin que no es percibida fuente de amenazas terroristas. Esto dej un espacio poltico que fue llenado por los lderes y proyectos regionales que rechazaron el unilateralismo de la era de Bush, aunque fue usado para justificar sus aspiraciones de autonoma (Burges 2007, Serbin 2011).

Esto ayuda a explicar las marcadas diferencias en las estrategias comerciales y en la poltica exterior a lo largo de la regin (Gardini 2011). En un intento de expandir el modelo del Regionalismo Abierto, algunos pases han optado por estrategias de hub and spoke, las cuales estn caracterizadas por la proliferacin de acuerdos de libre comercio bilaterales Sur-Norte y una mayor orientacin hacia los mercados externos (Reza 2006). Un rea de integracin de Norteamrica, incluyendo Mxico y otros pases centroamericanos fue formada, sobre la base de acuerdos de libre comercio con Estados Unidos, y en una menor medida con la Unin Europea. Iniciativas como el Plan Puebla Panam de 2001 en 2008 renombrado como Proyecto Mesoamrica han sido tambin resultados de este enfoque. Adicionalmente, un conjunto de pases de Sudamrica buscando profundizar su relacin econmica con Estados Unidos y Asia, estn tambin adoptando estas estrategias, como fue visto en la Iniciativa de Costa Pacfica (Valladao 2007, Tussie 2008, Briceo 2010). Para ellos, la flexibilidad es un imperativo. Significa un rechazo a las uniones aduaneras u otros compromisos de integracin ms profundos, ms all de las reas de libre comercio. Por el contrario, los pases del MERCOSUR permanecen comprometidos con sus esquemas de integracin actuales y la meta de establecer una unin aduanera y un mercado nico, rechazando as, los acuerdos comerciales Norte-Sur sobre bases bilaterales en su actual modelo OMC-plus.

Ms all de esas divisiones concernientes a las polticas comerciales, desde 2005 en adelante, el regionalismo est siendo repensado en un diseo post-liberal que intenta ir ms all del Regionalismo Abierto (Chacn 2004, Motta and Ros 2007, Sanahuja 2010, Gardini 2011). Los dos mayores ejemplos seran la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA-TCP) y la Unin Sudamericana de Naciones (UNASUR) (Fritz 2007; Altmann 2011; Cienfuegos y Sanahuja 2010). El ALBA-TCP subraya el antiimperialismo o el ingrediente Bolivariano del regionalismo latinoamericano. Ambos, UNASUR y el ALBA-TCP pueden ser vistos como una interpretacin del regionalismo anti o post liberal, y ninguno de los dos puede ser considerado una


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a iniciativa de integracin en el significado estndar de este trmino, ya sea por su contenido econmico, poltico o legal. Ninguno se acerca o se trata de adaptar a las etapas tradicionales de la integracin econmica o sus taxonomas zonas de libre comercio, uniones aduaneras o mercados comunes como lo defini Bla Balassa, ni existe ningn diseo o propsito supranacional.

A pesar de tener diferencias significativas en sus objetivos y diseos, UNASUR y ALBA-TCP, tienen las siguientes caractersticas en comn:

a) Ambas expresan un retorno de la poltica en las relaciones exteriores y las polticas de desarrollo, con una menor atencin a la agenda comercial y de liberalizacin econmica que ha dominado ambas polticas en los ltimos aos, lo que no es ajeno a la llegada al poder de distintos gobiernos de izquierda, sus discursos nacionalistas y los intentos de Brasil y Venezuela de ejercer su liderazgo en la regin.

b) Tambin expresan el retorno de la agenda de desarrollo, inscrita en el marco ms amplio del post-consenso de Washington. Esto implica polticas que intentan distanciarse del neoliberalismo, del regionalismo abierto y su enfoque en la liberalizacin comercial.

c) Ambos expresan el retorno del Estado a la poltica, particularmente, en las relaciones externas y el desarrollo econmico y social. Esto significa un mayor rol de los actores estatales en un Mercado frente al predominio de los actores privados y las fuerzas del mercado del modelo del Regionalismo Abierto.

d) La bsqueda de mayor autonoma frente al mercado, en el campo de la poltica de desarrollo y frente a la poltica exterior de Estados Unidos, es tambin una meta explcita del regionalismo post-liberal. Esto ha dado una apariencia de agenda renovada en temas como la paz, la seguridad, la defensa, la gestin de crisis y la coordinacin de poltica exterior.

e) Existe un nfasis mayor en la agenda positiva de la integracin, centrada en la creacin de instituciones y polticas comunes y en una cooperacin ms intensa en mbitos no comerciales. Esto implica una agenda activa de cooperacin sur-sur al interior de la regin y la emergencia de nuevos mecanismos y agendas de cooperacin en campos como la seguridad energtica, la coordinacin macroeconmica, los temas monetarios y las finanzas para el desarrollo.

f ) Crecientes preocupaciones en los cuellos de botella del desarrollo como la falta de infraestructura regional, con el


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Robjetivo de mejorar la articulacin de los mercados regionales y, al mismo tiempo, facilitar el acceso a mercados externos.

g) Creciente atencin a los temas sociales y a la reduccin de las asimetras al desarrollo, vinculando integracin regional con reduccin de la pobreza y la desigualdad, en un contexto poltico en el que la justicia social ha adquirido un nuevo y mayor peso en la agenda poltica de la regin.

h) La bsqueda de frmulas para promover una mayor participacin de actores no estatales y la legitimacin social de los procesos de integracin.

En muchas de estas caractersticas, Amrica Latina est claramente expresando su rechazo a las polticas neoliberales del Consenso de Washington. Un conjunto de los lderes de la regin identifica el Regionalismo Abierto con estas polticas y tambin considera que las instituciones externas como el Banco Mundial y el FMI son sus promotores, haciendo de la integracin una expresin directa de este proceso. En ocasiones, grupos como MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones (CAN) son tambin consideradas como neoliberales.

En la particular narrativa de algunos sectores de izquierda en Amrica Latina, neoliberalismo y globalizacin son sinnimos, y ambos procesos representan la expresin mxima de la amenaza permanente del imperialismo y/o la intervencin extranjera. El Regionalismo Abierto y otras polticas neoliberales son parte de la ideologa del globalismo y por ello, un intento de debilitar el Estado-Nacin y sus capacidades para promover el desarrollo. Consecuentemente, esta visin crtica de la integracin regional y la globalizacin clama por estrategias multilaterales y regionalistas defensivas, basadas en el retorno de un fuerte y eficiente Estado y demanda de grupos regionales fuertes para rebalancear la relacin con Estados Unidos y las instituciones financieras internacionales. De esta forma, el regionalismo y la integracin regional estn siendo redefinidos como una estrategia de apoyo al ideal nacionalista de un Estado Desarrollista.

En esta visin post-liberal del regionalismo, no hay contradiccin entre nacionalismo y regionalismo. Se ha fortalecido y es tambin resultado de los discursos y las polticas neo-nacionalistas y la consecuente reevaluacin de los principios de soberana nacional (Christensen 2007, Serbin 2010). Se ha expresado, que las tensiones entre el nacionalismo y el regionalismo no son nuevas para la regin. Sin embargo, el neo-nacionalismo que est caracterizando este nuevo ciclo poltico presenta un dilema en ocasiones inevitable, cuando se trata de construir marcos regulatorios e instituciones


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a regionales y multilaterales efectivas. Adicionalmente, este enfoque neo-nacionalista al regionalismo, tambin implica un rechazo a otras visiones cosmopolitas de regionalismo que ve los grupos regionales y organizaciones multilaterales como instrumentos para manejar la globalizacin y mejorar su gobernabilidad.

Estas ideas, aunque son caractersticas del momento poltico que experimentan muchos pases de Amrica Latina, va ms all de las fronteras de Amrica Latina. En otras regiones y pases, el retorno al Estado tambin es visto como mecanismo defensivo frente a la globalizacin. En ese contexto, la integracin en su definicin econmica tradicional es rechazado o redefinido como un instrumento de apoyo para apuntalar la gobernabilidad interna de los pases partcipes. En la Unin Europea, las vicisitudes del Tratado de Lisboa y el rechazo popular a su constitucionalizacin y la crisis 2010-2011 de la zona euro, han dado tambin un nuevo mpetu a la visin, tanto desde la izquierda como desde la derecha, que considera el proceso de integracin como un instrumento de la globalizacin neoliberal. El nacionalismo energtico, a menudo justificado por preocupaciones de seguridad, se encuentra hoy presente en todo el mundo, incluso en Estados Unidos, aunque los acentos y matices puedan ser distintos. El retorno a un Estado robusto con capacidades reguladoras fortalecidas ha crecido en popularidad debido a las fallas de mercado a escala global, siendo la crisis 2008-2011, una de las ms graves manifestaciones de dichas fallas.

UNASUR y el Regionalismo Sudamericano5

Los orgenes de UNASUR: proyecto brasileo, intereses convergentes

UNASUR es, en gran medida, el resultado de un diseo geopoltico brasileo, que debe mucho a Itamaraty6. Este diseo responde a dos constantes de la poltica exterior de ese pas: su bsqueda de autonoma y su voluntad de convertirse en una potencia regional y global. Parte, adems, de la presuncin brasilea de que Mxico, nico pas que podra disputar ese liderazgo, est cada vez ms vinculado a Estados Unidos y la zona geopoltica norteamericana. As, al redefinir el regionalismo latinoamericano en un marco y narrativa sudamericana, Mxico es eliminado como el nico competidor potencial, dejando a este ultimo como el lder natural en la regin. Sin embargo, la viabilidad de este diseo geopoltico no slo depende en los recursos o la habilidad de Brasil. Un factor fundamental ha sido


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Rla auto-marginalizacin de Mxico de la poltica regional de Amrica Latina, como resultado de la debilidad de la poltica exterior tanto de Vicente Fox como de Felipe Caldern y su casi exclusivo enfoque en Estados Unidos, ha contribuido a la ausencia de Mxico de los asuntos latinoamericanos y globales.

Significa esto que un nuevo discurso y/o identidad Sudamericana o Unasuriana ha aparecido como elemento constitutivo de UNASUR? Probablemente no, sino ms bien ha emergido una redefinicin de la narrativa unionista latinoamericana, que se identifica con el proceso de UNASUR. Esta organizacin clama en s misma los ideales unionistas de Amrica Latina. Para algunos miembros como Venezuela, UNASUR incluso poda ser un ejemplo de un bolivarianismo actualizado, ahora que Mxico y Amrica Central se han descartado ellos mismos del ideal de unidad de Amrica Latina, creando lazos ms estrechos con Norteamrica. Las metas de autonoma regional en los campos de la economa, la poltica, la seguridad y el desarrollo que fortalecen la racionalidad y la narrativa legitimadora de UNASUR, se convertira en una versin actualizada de los tradicionales ideales de integracin latinoamericana, ahora adaptados a las presiones contemporneas de la globalizacin y uno de los instrumentos de construccin de un mundo multipolar menos sujeto a Estados Unidos.

UNASUR no slo responde a los intereses de Brasil, ni fue creado durante la Presidencia de Lula da Silva. En sus inicios, este proyecto aparece por primera vez con la propuesta brasilea de 1993 de un rea de Libre Comercio de Sudamrica (ALCSA). Sin embargo, este esquema de libre comercio no result en una organizacin subregional y se movi a travs de una serie de acuerdos de libre comercio bilaterales y multilaterales al interior de la ALADI.7 Mientras las negociaciones comerciales progresaban con lentitud, el Gobierno de Cardoso trat de dar mayor perfil poltico y una agenda ms amplia al proceso, a travs de la I Cumbre Sudamericana (Brasilia 31 de agosto y 1 de septiembre de 2000). En esa cumbre, en la que se incorporaron al proceso Guyana y Surinam, la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional de Sudamrica (IIRSA) fue lanzada y fue impulsado el proceso de convergencia de la CAN y MERCOSUR en el ALCSA. En la Cumbre, el proceso ALCSA fue sealado como la futura espina dorsal de Amrica del Sur. Esos objetivos se reiteraron con motivo de la II Cumbre Sudamericana, celebrada en Guayaquil (Ecuador) el 26 y 27 de julio de 2002.

La creacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), precedente inmediato de UNASUR, se produce en la III Cumbre Sudamericana realizada en Cusco (Per) el 8 de diciembre de 20048. Durante esta Cumbre se establecieron los pilares iniciales del


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a proyecto sudamericano. El primero fue la concertacin y coordinacin de las polticas exteriores, con el propsito de afirmar a Sudamrica como grupo regional en las relaciones internacionales. El segundo fue la convergencia de la CAN, MERCOSUR, Chile, Guyana y Surinam en el ALCSA. El tercero fue la integracin fsica, energtica y de comunicaciones en Sudamrica mediante IIRSA. A ello se le sum la cooperacin, una cesta amplia de materias. Esta agenda se ampli, posteriormente, a la integracin en materia de energa, al tratamiento de las asimetras regionales (Vaillant y Ons 2007; Ayuso 2010), y al mbito financiero, con la propuesta de creacin del Banco del Sur (Bacaria 2010).

Con la creacin de la CSN y despus de UNASUR los intereses de todos los estados miembros comenzaron a converger (Cardona 2005). Aunque las fuentes de estos intereses fueron usualmente colocados en los actores y en la arena poltica de cada pas, los orgenes de la CSN/UNASUR y sus primeros desarrollos pueden ser vistos como un proceso de socializacin fortalecidos por la convergencia de discursos e ideologas. La narrativa unionista, restaurada en el marco de Sudamrica como discurso anti o post neoliberal, contribuy a la generacin de consensos y a la conformacin de una cesta mnima de intereses comunes, que podan ser alcanzados a travs de un marco regional.

En un breve anlisis de esos intereses desde una perspectiva nacional, vale la pena mencionar lo siguiente. Primero, le da a Brasil una plataforma para ejercer su liderazgo en asuntos polticos y de seguridad, abrasando el destiny of greatness engranado en la cultura diplomtica de Brasil y en las inquietudes geopolticas tradicionales de las fuerzas armadas brasileas en relacin a la Cuenca Amaznica, la frontera extendida de Brasil y la proteccin de sus recursos naturales. Esto tambin pudo reforzar su perfil internacional como actor global. Adicionalmente, la CSN/UNASUR le ofrecera al pas, un mercado ms amplio para la exportacin de bienes manufacturados, acceso incrementado a fuentes de energa (especialmente gas) y mejorar su acceso al Mercado y puertos del Pacfico. De esta manera, UNASUR permitira a Brasil reconciliar un nmero de intereses conflictivos en las estrategias internacionales y la poltica exterior de este pas. Por ejemplo, los sectores agroindustriales y agroexportadores brasileos, estn interesados en un mejor acceso a los puertos del Pacfico y los mercados asiticos, mientras que las corporaciones industriales de Sao Paulo descansan en los mercados regionales y demandan un determinado nivel de proteccin. Adicionalmente, las empresas de tecnologa punta, como Embraer, estn implementando estrategias globales y estn ms interesadas en los mercados de los pases avanzados y en un rol global creciente de Brasil. Finalmente,


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Reste proyecto pudo reconciliar los intereses econmicos del sector privado, las preocupaciones geopolticas de las fuerzas armadas y la diplomacia, y las metas contra-hegemnicas de los actores progresistas que apoyan al gobierno del Partido de los Trabajadores (Giacalone 2006, Perrotta et al. 2010).

Los intereses y expectativas de otros pases de Sudamrica tambin convergen en UNASUR. Para Chile, UNASUR puede ser un instrumento para atenuar el potencial de inestabilidad y conflicto con Bolivia, aliviar la compleja relacin bilateral con Argentina, y ayudar a resolver sus problemas de seguridad energtica trabajando en un contexto regional. Adems, las exportaciones chilenas pueden alcanzar el mercado sudamericano a travs de del ALCSA, como un acuerdo de comercio regional ms flexible que en el MERCOSUR. Para Bolivia, UNASUR ofrecera un Mercado regional para sus exportaciones de gas, dando apoyo y estabilidad al proyecto de cambio social del gobierno de Morales, y facilitando el acceso a los puertos del Pacfico en una organizacin regional que puede aminorar el antagonismo de larga data con Chile. Per tambin refuerza su rol y aspiraciones en relacin a sus puertos del Pacfico y su estrategia internacional de hub and spoke en apoyo a sus metas de desarrollo econmico. Adems, la integracin energtica a travs de UNASUR creara un importante mercado para las exportaciones de gas desde los campos peruanos de Camisea. Colombia podra ser capaz de diversificar su poltica exterior, la cual depende altamente de Estados Unidos, mientras al mismo tiempo, intentar reajustar sus complejas relaciones bilaterales con Venezuela va el marco regional. Caracas ha estado viendo UNASUR como una oportunidad de llevar adelante sus estrategias energticas hacia Sudamrica y promover el proyecto Bolivariano del Presidente Hugo Chvez de integracin regional. Ecuador, Uruguay y Paraguay tambin incrementaran su posicin internacional y su peso como miembros de esta organizacin regional y en los ltimos casos, rebalancear las asimetras de poder que enfrentan en MERCOSUR. Finalmente, UNASUR podra mejorar la estabilidad y gobernabilidad democrticas (como MERCOSUR hizo con algunos de sus miembros) y generar un nuevo diseo y agenda para la integracin regional y la cooperacin.

Para todos los pases, el factor ms relevante probablemente sea la flexibilidad y pocas demandas de UNASUR en relacin al comercio y el desarrollo probablemente uno de los temas ms contenciosos en la agenda regional de la segunda mitad de los aos 2000, y consecuentemente, su habilidad para abrazar diferentes estrategias seguidas por sus miembros y adems, su enfoque en otras agendas de cooperacin sectorial ms all del comercio, haciendo los acuerdos ms probables.


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a Definitivamente, la convergencia de intereses y expectativas sobre CSN/UNASUR, no necesariamente suponen que exista una visin compartida. En la Cumbre del Cusco, el diseo adoptado fue un intento de conciliar los marcos e instituciones existentes MERCOSUR y la CAN como pilares econmicos de la CSN, a expensas de un dbil compromiso que hizo poco para incrementar la coordinacin poltica. De hecho, la CSN puede ser considerada como el menor denominador comn caracterstico de la diplomacia de las cumbres y revel profundas discrepancias entre los miembros en relacin a la naturaleza y extensin del proyecto. Adems, el elevado perfil poltico y cobertura de los medios de esas cumbres pudo exacerbar las diferencias, al punto de que los desacuerdos pudieran jugar un rol en la poltica domstica.

No deben obviarse las importantes dificultades y diferencias que existen en las agendas institucionales, econmicas, de energa y de infraestructura (Bouzas et al. 2007). En tanto espacio econmico, la convergencia CAN-MERCOSUR incorpora el valioso acervo de liberalizacin comercial de los quince aos anteriores -en y entre la CAN y MERCOSUR- de cara al establecimiento del ALCSA: los logros de la liberalizacin comercial de los dos grupos regionales a lo largo de los ltimos 50 aos. Sin embargo, la posterior liberalizacin est siendo lenta, tiene una baja cobertura y no tiene en cuenta las profundas asimetras de la regin y puede verse frenado luego en eventos de crisis, debido a la naturaleza altamente cclica de los flujos comerciales. Dada la proliferacin de acuerdos de libre comercio, la necesidad de acelerar y simplificar los cronogramas de reduccin de aranceles y la convergencia de reglas debera ser una prioridad (CSN 2006, Rosales 2008).

Sin embargo, la integracin econmica y la dimensin comercial ha perdido peso debido a la falta de consenso entre los pases. De hecho, en 2008 fue puesto a un lado el tratado de UNASUR que inclua solamente una referencia general para la CAN y MERCOSUR. En el diseo final de UNASUR, la integracin econmica y el comercio como un todo, desaparecen ante un conjunto de objetivos en otros campos. El salto en el enfoque de UNASUR puede ser visto en la adopcin de una agenda de prioridad en la Primera Cumbre (Brasilia, 20-29 de septiembre, 2005) y la definicin de las metas de UNASUR (13 en total) en la Segunda Cumbre (Cochabamba, Bolivia, 8-9 de diciembre, 2006). Ambas reuniones mostraron que UNASUR, en el salto de Regionalismo Abierto a regionalismo Post-liberal, le ha dado preferencia a las agendas poltica, social, de defensa y seguridad.9

Entre los mayores desafos que han enfrentado la CSN y UNASUR se encuentran las visiones conflictivas entre Brasil, Venezuela y otros


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Rpases en relacin a la naturaleza y orientacin de la organizacin. Ambos pases quieren dar a este proceso un perfil poltico ms pronunciado, y ser un instrumento para polticas de desarrollo ms inclusivas; sin embargo, difieren en las formas en que debe ser llevado adelante. Adicionalmente, los pases que permanecen comprometidos con el Regionalismo Abierto y con vnculos econmicos ms cercanos con Estados Unidos (Colombia, Per y Chile) favorecen un diseo institucional flexible capaz de incluir diferentes estrategias internacionales en asuntos econmicos. El Presidente Chvez, con el apoyo de Bolivia y en ocasiones del gobierno ecuatoriano, ha promovido su visin de hacer de UNASUR una alternativa al modelo neoliberal que ambos, CAN y MERCOSUR, supuestamente representan (Oliva 2007; Gmez Saraiva y Briceo 2009: 162-163). Por el contrario, Brasil, con el apoyo de otros gobiernos, considera que ambos, la CAN y MERCOSUR, pueden colocarse dentro de la sombrilla de UNASUR. Esta diferencia en las visiones ha sido visible en las Cumbres Presidenciales. En la Primera Cimbre en septiembre de 2005, el Presidente Chvez se rehus a aceptar la propuesta de avanzar en el cronograma de reduccin de aranceles del ALCSA. Este y otros temas de disputas han sido post-puestos. Ha sido aplicado el usual instrumento diplomtico para diluir un tema, la creacin de un comit de expertos llamado, en este caso, Comisin Estratgica de Reflexin.

Este comit present su reporte a la Cumbre de Cochabamba (CSN 2006b), sin embargo, nuevamente, ninguna decisin importante fue tomada. En este misma Cumbre, a pesar de las objeciones de Argentina, Brasil y Bolivia, el presidente venezolano nuevamente expres que la CAN y el MERCOSUR no sirven. Una vez ms el tema de cmo integrar la CAN y el MERCOSUR en UNASUR fue post-puesto. Durante la I Cumbre energtica de Isla Margarita (17 de abril de 2007), se produjo de nuevo un visible enfrentamiento entre Brasil y Venezuela en torno a las aspiraciones brasileas de establecer una relacin estratgica con Estados Unidos a travs del suministro de etanol.

UNASUR: evolucin temprana y desarrollo institucional

El proceso de creacin de UNASUR continu avanzando en 2007 y 2008. Durante la Cumbre en Isla Margarita, el nombre de CSN queda atrs y la iniciativa toma oficialmente el nombre de UNASUR. Los Ministros de Relaciones Exteriores fueron encomendados con el mandato de elaborar un proyecto de Tratado Constitutivo que sera presentado a la firma de los Presidentes, durante la III Cumbre de Sudamrica, programada para octubre de 2007. Tambin se acord


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a establecer una Secretara en Quito (Ecuador), y Rodrigo Borja, ex-Presidente de Ecuador, asumira ese rol.

La negociacin del Tratado se prolong durante un ao, hasta su aprobacin el 23 de mayo de 2008 en la III Cumbre Sudamericana, celebrada en Brasilia. El texto aprobado por los 12 Estados miembros deja claro el carcter eminentemente poltico de la organizacin y la importancia que se otorga a la adopcin de polticas comunes y a la cooperacin que pueda establecerse en reas no comerciales10. Como fue mencionado, la CAN y el MERCOSUR slo aparecen mencionadas de forma genrica en el prembulo del Tratado, en funcin de evitar posteriores disputas acerca de la dimensin de integracin econmica y comercio de UNASUR, abarcando a los pases miembros con diferentes estrategias internacionales. Esto, junto al carcter intergubernamental de UNASUR y las escasas atribuciones de la Secretara General, motiv la decisin de Rodrigo Borja de no aceptar ese cargo tres das antes de la Cumbre de Brasilia.

Cuando se examina el Tratado, las metas econmicas y comerciales de UNASUR aparecen diluidas en una agenda muy amplia de objetivos. Se opt por una formulacin alambicada que elude cuidadosamente cualquier mencin a la integracin econmica, planteando como objetivos de UNASUR la cooperacin econmica y comercial para lograr el avance y la consolidacin de un proceso innovador, dinmico, transparente, equitativo y equilibrado, que contemple un acceso efectivo, promoviendo el crecimiento y el desarrollo econmico que supere las asimetras mediante la complementacin de las economas de los pases de Amrica del Sur, as como la promocin del bienestar de todos los sectores de la poblacin y la reduccin de la pobreza; y la integracin industrial y productiva.

Es probablemente inadecuado considerar a UNASUR como un marco de integracin econmica, especialmente cuando se examina a travs de categoras econmicas tradicionales, o de la experiencia latinoamericana con el regionalismo y la integracin. Este no menciona la tipologa usual de la integracin de mercados como zonas de libre comercio y uniones aduaneras, y no implica polticas comunes asociadas a la integracin econmica. Realmente, puede ser mejor descrita como una organizacin de cooperacin poltica de acuerdo con la descripcin anteriormente realizada del regionalismo post-liberal. El hecho de que la CAN y el MERCOSUR no son ni legal ni polticamente parte de o asociado a UNASUR es un indicador de la falta de consenso en relacin el rol de la organizacin en la formacin de una zona econmica sudamericana. Destaca la naturaleza de UNASUR como una sombrilla poltica y pronostica dificultades futuras para el encaje de esos organismos (Pea 2009).


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RLo que s es evidente es la voluntad de los estados miembros de UNASUR para establecer una estructura de carcter permanente para promover un dilogo poltico sistemtico y estructurado en diversas reas. Para ello cuenta con una estructura institucional encabezada por un Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno, como rgano mximo; la Presidencia Pro Tempore del Consejo, que podr actuar como representante de UNASUR en eventos internacionales y se ejercer de manera sucesiva por los Estados miembros, por orden alfabtico y por perodos anuales; el Consejo de Ministras/os de Relaciones Exteriores, que es el principal rgano ejecutivo y se rene semestralmente con carcter ordinario; el Consejo de Delegadas/os, integrado por representantes acreditados de cada parte; y la Secretara General, con sede temporal en Brasilia y definitiva en Quito, que ejecuta los mandatos de los rganos de UNASUR. El Secretario General ha de ser designado por el Consejo de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno por un perodo de dos aos, renovable por una sola vez, y no podr ser sucedido por una persona de la misma nacionalidad11.

El Tratado tambin prev la creacin de consejos ministeriales sectoriales, y un Parlamento de UNASUR, con sede en Cochabamba (Bolivia), que se regular mediante un protocolo adicional al Tratado. Finalmente, la propuesta inicial de creacin de un Tribunal de UNASUR, planteada por Brasil, no f

Documents

Alvarez Figueroa, Oneida. La Celac nuevo actor regional en America Latina y el Caribe.pdf