Anteprojecto ACIME (2006)

Miguel Pedrosa Machado

MESTRE EM CIÊNCIAS JURÍDICO-CRIMINAIS

ADVOGADO E DOCENTE UNIVERSITÁRIO

MEMBRO DA VEREINIGUNG FÜR EUROPÄISCHES STRAFRECHT

DO INSTITUTO DE DIREITO PENAL ECONÓMICO E EUROPEU

DO INSTITUTO DE DIREITO COMPARADO LUSO-BRASILEIRO

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Avenida Ressano Garcia, nº 43, 3º Dto. – 1070-234 Lisboa

Índice:

1. Delimitação do objecto do trabalho

1. 1. Limites positivos (pág. 2)

1. 2. Limites negativos (pág. 6)

2. A forma proposta (pág. 11)

3. A técnica proposta (pág. 14)

4. O que materialmente se propõe para além dos limites do RGCO

4. 1. Explicação preliminar (pág. 17)

4. 2. Desenvolvimentos (pág. 18)

4. 3. Inovações (pág. 20)

4. 4. Superação formal (pág. 25)

5. Anteprojecto de articulado

5. 1. Articulado (pág. 27)

5. 2. Sistematização (pág. 48)

6. Observações finais (pág. 50)







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1. Delimitação do objecto do trabalho

1. 1. Limites positivos

Foi-me pedido expressamente pelo ACIME (Alto Comissariado para

a Imigração e Minorias Étnicas), primeiro através de mensagens escritas e

depois em reunião mantida com os Exmos. Srs. Drs. Luís Pascoal, Il. Chefe

de Gabinete do Senhor Alto-Comissário, e Duarte Miranda Mendes, Il.

Assessor Jurídico do mesmo Gabinete (reunião, aliás, posteriormente

ainda completada quer com o envio de vários textos, quer com a

apresentação directa de sugestões ou problemas1), que eu colaborasse na

obtenção de uma resposta, fundamentalmente, às seguintes questões:

1 Textos e apresentações devidos não só a DUARTE MIRANDA MENDES (a quem em

primeiro lugar devo a recolha, em resposta o mais pronta possível a pedido meu

nesse sentido, de muitos textos de direito comparado que documentam a recepção

da comummente designada “Directiva da Raça” por vários dos Estados Membros

da União Europeia – recepção que não tem sido uniforme nem de algum modo se

mostra compatível com qualquer tipo de «padronização» ou «standardização»), mas

também a MARIA CIDÁLIA MESQUITA FIGUEIREDO (designadamente pela autoria

de Informação datada de 9 de Abril de 2006 e intitulada “Base de trabalho para

uma proposta de aperfeiçoamento e flexibilização da Lei 134/99 de 28 de Agosto,

regulada pela Lei 18/2004 de 11 de Maio e D.L. 86/2005, por força da Lei

99/2003 de 27 de Agosto e da Lei 35/2004 de 29 de Julho”) e a MANUEL MACAÍSTA

MALHEIROS (não só pela autoria, também, de vários apontamentos, mas

principalmente pela disponibilização do seu “Report On Measures To Combat

Discrimination. Directives 2000/43/EC and 2000/78/EC. Country Report.







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- a questão formal de à recepção na ordem jurídica nacional da

Directiva nº 2000/43/CE, do Conselho, de 29 de Junho («Directiva da

Raça») corresponder não um diploma uniforme e uniformemente

estruturado, mas, pelo menos (e de pontos de vista tanto jurídico-formais

como jurídico-materiais), três: a Lei (que formalmente a isso procederia) nº

18/2004, de 11 de Maio, mas também a Lei nº 134/99, de 28 de Agosto

(que, embora cronologicamente seja anterior à Directiva, está hoje pejada

de sobreposições ou até repetições relativamente ao citado texto legal de

2004), e ainda o Decreto-Lei nº 111/2000, de 4 de Julho, cujo objectivo,

também formal (cfr. o art. 15º da lei de 1999 acabada de referir), seria o de

«regulamentar» (sic) a Lei nº 134/99 (mas que, efectivamente, acaba por ir

pouco mais longe do que proceder à respectiva repetição, com os efeitos

normativo-legiferativos nefastos inevitavelmente associados a este tipo de

situações);

- e a questão material, na qual evidentemente a primeira questão

também se repercute, da insuficiente eficácia daquilo que realmente

interessaria, que era, como é ou deve ser, a busca da maior proficuidade e

efectividade possíveis na proibição das «discriminações no exercício de

direitos por motivos baseados na raça, cor, nacionalidade ou origem

étnica» (são termos retirados da designação legal dada em Diário da

República à cit. Lei nº 134/99).

O que me foi pedido, em suma, foi que de algum modo propusesse a

coordenação dos 3 diplomas indicados (a lei de 2004, a lei de 1999 e o

Portugal”). Colegas aos quais, todos, aqui devo deixar exarado o meu sincero

agradecimento.







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decreto-lei «regulamentador» desta) no que diz respeito a «contra-

-ordenações» e que, naturalmente, o procurasse fazer no quadro – que foi,

por isso, o que comecei por estudar, tanto na perspectiva estática- -legal2

como na das concretizações já conhecidas3 – a política do ACIME (entidade

que é parte integrante da pessoa colectiva pública Estado como organismo

de coordenação interministerial), política que é a do apoio às vítimas da

discriminação, fazendo-o de maneira célere e eficaz e ajudando a combater

a sensação vigente de uma certa impunidade nesta matéria.

E o que propus para o efeito foi a apresentação de um «anteprojecto»

que realizasse uma das formas técnicas de simplificação legislativa: a

denominada consolidação4. Brevitatis causa, não perderei aqui tempo e

2 Cf. desde logo a publicação do próprio ACIME, Combate ao racismo. Sistema

jurídico, edição coordenada por EUCLIDES DE BRITO ANDRADE DOS SANTOS

executada em Lisboa, em 2004 (com uma “Nota de abertura” subscrita pelo então

Alto-Comissário, Pe. ANTÓNIO VAZ PINTO).

3 Cfr. desde logo também a publicação, e igualmente da iniciativa do ACIME,

Acolher e integrar. Três anos ao serviço dos imigrantes e minorias étnicas. Relatório

de actividades do Alto Comissariado para a Imigração e Minorias Étnicas

(2002-2005), ed. s/d com “Nota de abertura” (pp. 5 e 6) tb. devida ao anterior

Alto-Comissário.

4 Ainda recentemente pude resumir este tópico de natureza técnico-legal, em

estudo que publiquei na Revista do Instituto Nacional de Administração sob o

título “Questões legislativas penais IV – O que é feito do Regime Geral das

«contra-ordenações» ?”, Legislação. Cadernos de Ciência de Legislação, nº 40

(Abril-Junho de 2005), esp. a 61 e 62, e fazendo as principais referências sobre

este tema entre nós, que são as de trabalhos devidos a JOSÉ ANTÓNIO VELOSO e a







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espaço com explicações ou justificações doutrinárias complementares –

que, no entanto, tive o cuidado de pelo menos resumir e sistematizar na

referida reunião com os representantes do ACIME – , uma vez que o

objectivo a atingir é todo ele de carácter prático e deve concretizar-se muito

mais na apresentação de uma proposta de articulado como

«pré-anteprojecto» legislativo do que na elaboração de um artigo de teoria

jurídica, mesmo que limitada esta à matéria das «contra-ordenações»

vigentes em tema de discriminação racial.

Tal proposta foi imediatamente aceite pelos meus interlocutores e é

o resultado de tal trabalho o que venho apresentar.

A primeira dificuldade que quis vencer teve a ver com a própria

designação do objecto do «anteprojecto». Optei por uma designação

suficientemente ampla que permitisse abranger não apenas questões

«rácicas» nalgum, e só nalgum, dos seus sentidos linguísticos ou filológicos

possíveis5: e assim cheguei à proposta – que é, portanto, e digamos assim,

VASCO DUARTE DE ALMEIDA. A relativa novidade desta publicação fez com que eu

tivesse entendido juntar a esta apresentação uma cópia respectiva, como «anexo».

5 E isto porque se o Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea da Academia

das Ciências de Lisboa (que tem as seguintes entidades subscritoras: na

«realização»: Academia das Ciências de Lisboa e Fundação Calouste Gulbenkian;

na «elaboração»: Instituto de Lexicologia e Lexicografia da Academia das Ciências

de Lisboa; no «apoio»: Ministério da Educação e Instituto Camões; e na edição:

Editorial Verbo), 2001, define etnia na resp. p. 1613 (no volume I) como «Grupo

humano de dimensão variável com unidade linguística e cultural», já quanto ao

termo raça revela oscilações que desaconselham a adopção de uma terminologia

legal que viesse a ser, sob algum ponto de vista, considerada redutora ou

insuficiente: vd. por isso id., p. 3059 (já no volume II), e até apenas nas 7 primeiras







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a primeira proposta prática deste trabalho de consolidação (uma proposta

meramente nominal) – de anteprojecto de regime jurídico das

contra-ordenações de discriminação em razão da raça, etnia ou

nacionalidade.

1. 2. Limites negativos

A delimitação do trabalho que venho apresentar não pode ser

apenas de carácter positivo: isto é, que diga o que nele se contém ou

pretende conter. Implica igualmente pelo menos algumas observações

sobre aspectos que, hic et nunc, tenho de «desconsiderar» ou de não

considerar directamente.

hipóteses do primeiro sentido do uso do termo – 1) «Conjunto de seres que

pertencem a um tronco comum e apresentam características semelhantes entre os

membros da mesma espécie.»; 2) «Subdivisão da espécie que engloba seres de

caracteres comuns hereditários.»; 3) (que se adianta ser o sentido dado pela

Antropologia) «Grupo étnico, diferenciado dos outros por um conjunto de

características físicas hereditárias, tais como a cor da pele, a forma do crânio, as

feições, o tipo de cabelo, representando variações no seio da espécie.»; 4) (que se

adianta ser sentido equivalente a «casta», «estirpe», «etnia», «geração») «Conjunto

dos ascendentes e descendentes de uma família, de um clã, de uma tribo, de um

povo, originário de um tronco comum.»; 5) «Conjunto de pessoas com raízes

étnicas, linguísticas ou sociais comum (sic).»; 6) (que se adianta ser um sentido

equivalente a «categoria» e «classe») «Grupo de pessoas identificado por uma

profissão ou actividade comum.», e 7) «Grupo de indivíduos identificado

normalmente pelos seus defeitos.».







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A primeira delas é a de que eu próprio sou crítico do modo como o

«sistema» (?) geral das «contra-ordenações» foi introduzido na nossa ordem

jurídica: não foi precedido de uma reforma proprio sensu do direito das

contravenções ou transgressões6 ainda vigente entre nós e as designações

escolhidas (legal-formalmente, em 1979) para indicar os dois termos do

binómio em causa – «contra-ordenação» e «coima» – são ambas passíveis de

crítica; o primeiro termo é lógica, etimológica e filologicamente errado –

equivale tecnico-juridicamente a «contra-ordem», sinónimo, em vetusta

linguagem legal, de «revogação» (!) – e o segundo termo ainda vai tendo

confusão com a designação, também legal, das sanções aplicáveis às

contravenções de mero âmbito municipal7.

No parágrafo anterior utilizei, deliberadamente, a palavra «ainda»

por duas vezes, e em ambas referindo-me a contravenções. Ora é

justamente destoutro tópico que resulta uma segunda observação negativa

que aqui tenho de deixar exarada e que tem uma base formal muito clara:

6 Várias vezes republicado tem sido, com mais ou menos acréscimos, o meu

trabalho Elementos para o estudo da legislação portuguesa sobre contra-

-ordenações – vd. por último o Volume I (Problemas Gerais) da publicação devida

ao Instituto de Direito Penal Económico e Europeu da Faculdade de Direito da

Universidade de Coimbra, Direito Penal Económico e Europeu: Textos Doutrinários,

Coimbra: Coimbra Editora, pp. 145-207.

7 Não posso nem quero, efectivamente, renegar o que digo, e procuro justificar, em

lugares como “Contravenção e contra-ordenação – Notas sobre a génese, a função

e a crítica de dois conceitos jurídicos”, estudo publ. em AA.VV., Estudos em

Homenagem ao Banco de Portugal. 150º Aniversário (1846-1996), Lisboa: Banco de

Portugal, 1998, esp. a pp. 39-41, aliás procurando reunir contribuições que me

haviam sido pedidos para a mais recente edição da Enciclopédia Verbo.







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trata-se da Resolução do Conselho de Ministros nº 100/2005, publicada

em Diário da República, I-B, de 30 de Maio de 2005 e que anuncia, na

alínea e) do seu nº 1, a vontade político-legislativa de, agora sim, revogar

completamente o velho «sistema» das contravenções ou transgressões. Tal

não deixará, com certeza, e do ponto de vista que verdadeiramente

interessa – que é sempre muito mais jurídico-material do que

jurídico-formal – , de se reflectir no outro «Direito penal complementar»

que, para já (e efectivamente – a jurisprudência, incluindo a «obrigatória»,

mais recente aí está a mostrá-lo constantemente), tem sido entre nós o das

«contra-ordenações».

Mais: tal anúncio reformista está, no presente momento, muito

largamente contextualizado: o mesmo Poder Político anuncia, e também

formalmente, revisões significativas a introduzir no Código Penal8 e no

Código de Processo Penal; na base do respectivo trabalho está o

8 E quando se fala em Código Penal no que concretamente diz respeito à matéria

aqui em causa – o combate à discriminação racial – , remete-se directamente para

um «Título» (o Título III da Parte Especial, «Dos crimes contra a paz e a

humanidade») e para um «Capítulo» (o Capítulo II desse Título, «Dos crimes contra

a humanidade»), em que há que contar com alterações recentes na nossa

legislação: com efeito, a Lei nº 31/2004, de 22 de Julho, revoga, entre outros, o

art. 239º do Código Penal, lugar onde se encontrava tipificado o crime de

genocídio, tipo de crime agora inserido, por força dessa mesma lei (é o respectivo

“Anexo”), numa especial “Lei penal relativa às violações do direito internacional

humanitário”, pela qual se adapta «ao lado» do Código Penal a ordem jurídica

portuguesa ao “Estatuto do Tribunal Penal Internacional”; e, poucos anos antes,

havia sido a Lei nº 65/98, de 2 de Setembro, a dar a actual (e por enquanto ?)

redacção do art. 240º do Código Penal, lugar da tipificação do crime ou, rectius,

conjunto de crimes de «Discriminação racial ou religiosa».







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funcionamento de uma «Unidade de Missão» de onde já materialmente

emanou lei que se pode vir a revelar, na prática, muito relevante na

matéria, lei esta acabada de publicar9; está em fase de conclusão do

respectivo processo legislativo o que se anuncia como uma nova Lei da

nacionalidade10; e, enfim, há poucos dias foi o próprio Senhor Ministro da

Administração Interna que anunciou publicamente a preparação de uma

nova «lei da imigração»...

Ora, tudo isto dá conta de um contexto em que uma consolidação

como a que aqui se me pede terá, a breve trecho, de se confrontar – e, hoc

sensu, de se articular – com novas situações legais a poder entrar em vigor

muito proximamente.

Em suma: aceitar fazer, aqui e agora, o trabalho que apresento pode

ser, positivamente, o cumprimento do dever que me foi confiado; mas o

mais certo é, dentro em breve, ter de proceder ao respectivo confronto de

actualização ou harmonização com novas soluções legais (de remissão ou

de contexto) em preparação.

9 Refiro-me, naturalmente, à recentíssima Lei nº 17/2006, de 23 de Maio («Aprova

a Lei Quadro da Política Criminal»), acabada de publicar no Diário da República,

I-A.

10 O que a comunicação social noticia, e é o que me permite em texto falar de

quase «conclusão» do respectivo processo legislativo, é que «a nova lei da

Nacionalidade» foi aprovada no passado dia 16 de Fevereiro em «votação final

global» (cf. o sítio on line do próprio ACIME – www.acime.gov.pt/ – v. g. no dia 28

de Março de 2006, p. 1).

http://www.acime.gov.pt/







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2. A forma proposta

A Constituição da República Portuguesa impõe, como se sabe, um

princípio da tipicidade quanto aos actos legislativos: é essa a letra e o

sentido do nº 1 do seu art. 112º. Mas a este princípio, que é absoluto,

segue-se imediatamente a consagração de um outro princípio de carácter

apenas relativo – o da paridade do valor hierárquico de leis (o nomen

juris dos actos legislativos feitos pelo Parlamento) e decretos-leis (actos

legislativos também, mas feitos pelo Governo), conforme a primeira parte

ou primeiro enunciado do nº 2 do mesmo artigo da nossa Lei

Fundamental.

Princípio apenas relativo, este último. As excepções que por isso

admite sucedem-se e constituem o resto desse nº 2 e ainda o nº 3 do

mesmo artigo 112º. Ora, se se estabelecer a relação normativa necessária

entre a última parte deste último número e a segunda parte da alínea d) do

nº 1 do art. 165º também da Constituição, pode e deve tomar-se o «regime

geral das contra-ordenações» (RGCO)11 como lei de valor reforçado.

Falar em art. 165º é chamar à colação outro tema jurídico-

-constitucional: o da reserva de competência legislativa parlamentar.

Com efeito, legislar para além dos limites do RGCO é, por força do art.

11 É à definição deste RGCO que se dedica o primeiro ponto do meu trabalho, já

cit., “O que é feito do Regime Geral das «contra-ordenações» ?”, loc. cit., pp. 47-

-51, trabalho aqui apresentado, como disse, em «anexo».







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165º, nº 1, alínea d), 2ª parte, da Constituição, matéria que, em princípio,

só a Assembleia da República pode desempenhar.

Os restantes números desse mesmo art. 165º explicam depois

porque é que também aqui há excepções: é que a competência legislativa

parlamentar pode, quanto às matérias enunciadas nas várias alíneas do

nº 1 do art. 165º, ser delegada no Governo por meio de uma lei de

autorização legislativa.

Pretender ir para além, ou pretender não se quedar nos limites (que,

demasiadas vezes, são tanto formais como materiais e, neste último plano,

atingem pontos de insuficiência, de perplexidade e até de contradição), do

RGCO exige, portanto, ou a adopção de uma Lei (id est, um texto

legislativo directa e completamente feito e aprovado pela Assembleia da

República) ou a feitura de uma Lei de autorização legislativa que delegue

(mas, ainda assim, definindo claramente os limites dessa ultrapassagem

do RGCO) a competência parlamentar no Governo. As necessidades da

prática jurídica têm feito multiplicar a utilização de uma ou outra destas

soluções12.

Especialmente numa situação de «consolidação» como aquela de

que aqui nuclearmente se trata, devo dizer desde já que prefiro evitar a

12 Exemplos (e apenas por mais recentes) são, entre vários, o da Lei nº 13/2006,

de 17 de Abril, que dispõe directamente sobre «contra-ordenações» sem ter que se

preocupar com os limites do RGCO, ou os das sucessivas Leis nºs. 10/2006 e

11/2006, ambas de 4 de Abril, e ambas a conceder ao Governo a autorização

legislativa necessária para que possa ser ele, delegadamente, a ultrapassar tais

limites.







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mediação do Governo que a lei de autorização verdadeiramente significa, e

até porque vivemos um momento político em que o Governo pode contar

com o conforto de uma maioria absoluta no Parlamento: o

desenvolvimento ou a concretização de autorizações legislativas tem

infelizmente entre nós exemplos práticos demasiados de acréscimo

desnecessário de burocracia causador, inclusivamente, de erros

perfeitamente evitáveis13.

Em conclusão: para que o «anteprojecto» adiante proposto não

tenha de se quedar – nem, verdadeiramente, tenha de se enfrentar – com

os limites e as insuficiências do RGCO, a forma legal que tenho em vista é

a de uma Lei da Assembleia da República; e Lei que, para maior clareza

e/ou segurança, em vez de delegar competências, proceda ela própria à

«consolidação» nos termos aqui sugeridos.

13 Seja-me permitido remeter de novo – tal como faço no estudo cujas cópias aqui

agrego em «anexo», pp. 62-63, nota 39 – para o caso que aponto no nº 15

(Janeiro-Março de 1996) da citada revista do INA, Legislação. Cadernos de Ciência

de Legislação, p. 58, na nota 4.







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3. A técnica proposta

A técnica de simplificação legislativa que aqui pretendo seguir é, já

vai dito, a da «consolidação».

Mas o que é objecto de tal «consolidação» são os tipos de «contra-

-ordenação», não o conjunto difuso e disperso de leis vigentes entre nós

que directa ou indirectamente referem matéria de discriminação étnica ou

racial – até porque, esse sim, seria trabalho pouco mais do que inútil num

momento em que estão a ser feitas novas versões, entre outras leis básicas,

do Código Penal, do Código de Processo Penal e da Lei da Nacionalidade.

Como se verá, no entanto – e daí o relevo posto na forma legislativa

acabada de propor – , aproveito aqui um tal trabalho de «consolidação»

para fazer incluir no «Regime Jurídico das contra- -ordenações de

discriminação em razão da raça, etnia ou nacionalidade» normas ou

propostas de normas que não poderiam resultar de uma mera remissão, a

título subsidiário, para o RGCO.

O fulcro do trabalho «consolidador», insisto, está no evitar das

sobreposições vigentes entre tipos de «contra-ordenações». Fi-lo de uma

maneira esforçadamente simplificada: apresento tais tipos em quatro

grupos – as práticas discriminatórias, os assédios, as instruções e as

retaliações – e procuro definir cada um destes grupos tipológicos da forma

mais precisa possível, mas também com o maior respeito possível pela

letra das leis que me coube tentar coordenar.







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O equilíbrio que procuro é, pois, o que em cada caso tenha

conseguido encontrar entre os princípios jurídicos fundamentais em

aplicação – à cabeça dos quais está, como é sabido, o da própria

legalidade, e nas suas dimensões mais exigentes – e o trabalho de

consolidação a que me comprometi. Nem sempre, como se verá, desse

equilíbrio pôde resultar a recepção directa dos elementos literais

descritivos constantes das leis de 1999 e 2004 e do decreto-lei de 2000,

que eram e são os diplomas particularmente em causa.

Assim, por exemplo, procedi à eliminação do adjectivo «indesejado»

do nº 4 do art. 3º da Lei nº 18/2004 por brigar formalmente com o

princípio da culpa. Assim como não incluí a alínea c) do nº 3 do art. 3º da

mesma Lei nº 18/2004 como forma de delimitação negativa da tipicidade

por a essa mesma delimitação se poder chegar por força do regime geral

das causas de justificação e de exculpação. E acrescentei a expressão «ou

limitação» na alínea d) do elenco das práticas discriminatórias por razões

de coerência normativa. Os acréscimos de «étnico» e «condicionamento» no

proémio e na alínea c) desse que é o nº 2 do proposto art. 4º também se

devem compreender a essa luz. E a qualificação «cooperativo» em lugares

tais como as alíneas e), f) e g) (e nem só, como se verá) é acrescentada, pelo

menos, por uma preocupação de completude na definição típica.

Assim como substituí pela expressão objectiva «possibilidade de» a

palavra «intenção» constante da alínea i) do art. 3º da Lei nº 18/2004 e da

alínea m) do nº 1 do art. 4º da Lei nº 134/99, repetida na alínea m) do nº 1

do art. 2º do Decreto-Lei nº 111/2000, alínea aqui consumida – ou, rectius,







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consolidada – na alínea i) do nº 2 do art. 4º do anteprojecto) para evitar a

contradição com a possibilidade de prática por negligência14.

Outros casos ainda a verificar e confrontar no anteprojecto adiante

proposto: a 2ª parte da alínea a) do nº 1 do art. 4º da Lei nº 134/99, que é

aliás repetida na 2ª parte da alínea a) do nº 1 do art. 2º do Decreto-Lei nº

111/2000, é agora de evitar por força da tipificação das «instruções» em

geral. E na tipificação da denominada «retaliação» acrescentei a acção ou

processo administrativos também por razões de coerência normativa

perceptíveis através de uma visão global ou integral do articulado

proposto.

14 Trata-se, ainda por cima, neste concreto ponto, de defeito já encontrado noutro

dos muitos diplomas legais pelos quais se espraia o direito efectivo das

«contra-ordenações» – e que raramente vai cabendo (mesmo num plano

geral-programático como seria o seu) nos limites do RGCO: refiro-me ao (mau)

exemplo dado na tipificação de uma «contra-ordenação bancária» na alínea l) do

art. 211º do denominado “Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades

Financeiras” (a comummente chamada «lei bancária» posta em vigor no princípio

de 1993); parece evidente que o teor inicial de tal alínea briga com a previsão

genérica constante do nº 1 do art. 205º do mesmo diploma legal; a necessária

observação correctora foi, aliás, logo feita por ANTÓNIO DE JESUS PEDRO,

Instituições de crédito e sociedades financeiras. Regime geral – Anotado, Lisboa:

Ediforum, 1994, pp. 248-249; mas é uma crítica que tem sido desatendida até

mesmo judicialmente.







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4. O que materialmente se propõe para além dos limites do RGCO

4. 1. Explicação preliminar

Como comecei por dizer, o pedido que me foi feito pelo ACIME e que

baseia o presente trabalho foi «ilustrado» ou acompanhado de várias

sugestões concretas que quis tomar em consideração.

Ideias concretas como a hipótese de cumular a ideia da

indemnização à vítima com os diferentes destinos ou destinatários dos

produtos das coimas ou como o aumento dos prazos de prescrição

conduziram-me, summo rigore, a algo mais do que uma mera

«consolidação».

Esta técnica de simplificação legislativa transformou-se, digamos

assim, no decurso da execução do meu próprio trabalho, quase que num

mero «pretexto» para avançar, aqui e ali, com propostas mais «arrojadas». E

assim se falou no fomento ou potenciação das hipóteses de mediação.

Assim como, mesmo formalmente, se entendeu dever enfrentar a

divergência entre os «âmbitos de aplicação» das leis em confronto,

sendo--me directamente sugerida a opção pelo âmbito maior da lei antiga

relativamente ao da lei nova.

Um caso especial residiu na sugestão, igualmente muito concreta,

de acréscimo de norma especial relativamente à incriminação penal das

injúrias. Mas isso mesmo parece ter sido conseguido por meio da relação

que o articulado contém e de que o intérprete terá de fazer uso entre a

tipificação do denominado assédio que «estava» no nº 4 do art. 3º da Lei nº







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18/2004 (e agora surge no nº 3 do art. 4º do articulado adiante

«anteprojectado») e a questão (que é uma opção deliberada) da

«independência de responsabilidades» infra referida.

A final e afinal, como se verá, de vários modos se procedeu a uma

ultrapassagem dos tais limites do RGCO: nuns casos tratar-se-á de meros

desenvolvimentos, mas noutros ter-se-á mesmo ido, ou procurado ir, mais

longe.

4. 2. Desenvolvimentos

Acabei de indicar que foi do próprio Gabinete Jurídico do ACIME

que partiu a sugestão de se dever optar por um «âmbito de aplicação»

muito mais próximo do da lei de 1999 do que da de 2004. Pois bem: eis aí

o lugar em que aproveitei para desenvolver, com apoio em várias exemplos

de leis já concretizadoras de tipos de «contra-ordenações»15, as bases

contidas no art. 7º do RGCO. E procurando ir até mais longe, por meio do

acatamento (hoc sensu, da projecção ou repercussão) de jurisprudência

obrigatória entretanto surgida e com relevância na matéria16.

15 É patente, v. g., a influência da redacção de preceitos legais tais como o do nº 1

do art. 204º e o do nº 2 do art. 203º da já atrás citada «lei bancária» nos dois

últimos números do adiante «anteprojectado» art. «3º».

16 Reporto-me agora especificamente ao «Acórdão» («com força obrigatória geral»)

nº 5/2004, do Supremo Tribunal de Justiça, publicado no Diário da República,

I--A, de 21 de Junho de 2004, pp. 3786-3796 (Relator: Cons. ANTÓNIO SILVA

HENRIQUES GASPAR), e sem votos de vencido.







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É também de desenvolvimentos com base directa no que tem sido o

RGCO e a sua evolução legislativa e jurisprudencial que aqui o aproveito

em temas como as prescrições (alargando embora os respectivos prazos,

quanto às leis de que partia), as medidas cautelares e as sanções

acessórias (atendendo, aliás, neste último caso, e de novo olhando para as

leis que me coube confrontar como ponto de partida, ao facto de ao art. 10º

da Lei nº 134/99 dever ser atribuída a virtude de de algum modo

completar, e até esclarecer, a recepção do RGCO).

Ponto em que também me limitei a aproveitar desenvolvimento já

constante dos textos legais de que me cabia partir – como, aliás, sucede em

tantos outros exemplos de concretização das «contra-ordenações»17 – foi o

relativo ao «cumprimento do dever violado» em que já podia contar com as

previsões constantes quer do art. 12º da Lei nº 134/99, quer do nº 5 do art.

3º do Decreto-Lei nº 111/2000 (previsões nas quais, como se verificará, me

limitei a introduzir correcções formais ou até semânticas).

Enfim, como se poderá verificar pelo confronto do adiante

«anteprojectado» art. «7º», nºs. 4 e 5, entendi poder dar finalmente uso

efectivo à previsão do art. 89ª-A do RGCO18, e colocando sistematicamente

17 Como, entre os últimos exemplos, no art. 23º da tb. atrás cit. Lei nº 13/2006, de

17 de Abril. Exemplos que são, ainda para mais, sintoma verdadeiro do que

porventura haverá de próprio ou específico na denominada «ilicitude de mera

ordenação», especificidade relativa ao desenvolvimento extra muros do «direito

penal central» dos denominados crimes de violação de dever; mas, isto sim, seria

tópico para estudo verdadeira, ou pelo menos pretensamente, «doutrinário».

18 Disposição sobre a qual é o próprio Prof. J. FIGUEIREDO DIAS que se debruça

directamente na sua mais recente obra – Direito Penal. Parte Geral, Tomo I,







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a respectiva matéria no lugar próprio, que é a da substituição na aplicação

e não na execução.

4. 3. Inovações

A principal «inovação» que aqui me atrevo a «anteprojectar» resulta

directamente da ligação que, como jurista não apenas «teórico», mas

também «prático», tenho efectivamente podido fazer entre os meus escritos

e os meus «cursos» sobre «contra-ordenações» e a representação ou o

auxílio «parecerístico» que me têm sido pedidos, desde há anos, por várias

autoridades administrativas a quem têm vindo a ser atribuídas

competências de instrução, de decisão, ou ambas, em processos de

«contra-ordenação».

Tem ela a ver com o facto de o próprio RGCO – como, v. g., e desde

logo, em matéria de concurso de infracções19 – não se bastar a si próprio

para se tornar realizável ou, até de modo muito simples, minimamente

eficaz. Vários são os problemas (mas, realmente, quando há concurso de

infracções, efectivo ou formal, em que se discuta ou possa discutir

Questões Fundamentais. A Doutrina Geral do Crime, Coimbra: Coimbra Editora,

2004, p. 155, nota 22 – para expressamente dizer que carece de concretização, não

bastando para tal efeito, por força do que seria a distinção entre as «ilicitudes» em

presença (a penal e a de «mera ordenação social») qualquer tipo de remissão para o

Decreto-Lei nº 375/97, de 24 de Dezembro.

19 Brevíssima referência, a este propósito, é a que deixei feita no cit. “O que é feito

do Regime Geral das «contra-ordenações ?”, loc. cit., p. 63, em texto, sob «(III)» –

trata-se do tal estudo que aqui acrescento em «anexo».







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qualificações a título de crime e a título de «contra-ordenação», isso é

particularmente agudo e difícil) que, pura e simplesmente, jamais se

pensará poder resolver satisfatoriamente na prática do «direito das

contra-ordenações» se não houver, pelo menos, colaboração entre a

autoridade administrativa e o Ministério Público.

Ora bem: a preocupação com o estabelecimento – até mesmo formal

– desse tipo de colaboração está francamente espelhada no anteprojecto

que aqui apresento. Só reunindo periodicamente com Agentes do

Ministério Público – organização hierarquizada a quem cabe representar o

Estado e as outras pessoas colectivas públicas junto do Poder Judicial e

que, por isso, o RGCO permite que se substitua à autoridade

administrativa que aplicou a coima após a respectiva impugnação judicial,

sendo que vezes demais essa «substituição» redunda numa

«desconsideração» da autoridade administrativa representada – é que os

Técnicos (designadamente, os Técnicos Juristas) do ACIME poderão

adequadamente resolver (ou ajudar a resolver) uma miríade de questões

práticas que só não «pressente» quem nunca teve de trabalhar num

processo de «contra-ordenação».

Aproveito também aqui o facto de falar em colaborações – formais,

isto é, assumindo mesmo a vinculação ou a institucionalização dadas pelo

estabelecimento de protocolos entre as entidades em causa – para tentar

avançar para questões tão «solenes» como a necessidade de assegurar a

relação com as instâncias judiciais que venham a conhecer as

impugnações, ou tão «comezinhas» como a da falta de meios da autoridade

administrativa para assegurar a necessidade (não só, portanto, a

vantagem) da sua representação forense (ponto, este último, a aconselhar

o pedido de auxílio a uma organização como a Ordem dos Advogados ou a







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consagração de soluções que permitam confiar essa representação a

juristas estranhos à estrutura administrativa do ACIME).

E como outra das «inovações» relativamente aos limites do RGCO é a

permissão expressa, também à semelhança de outros exemplos

concretizadores do binómio «contra-ordenação»/coima que se não têm

podido quedar nesses limites, da reincidência entre as modalidades de

modificação (conceito que se deve claramente opor ao de determinação,

como no adiante projectado art. «6º» se procura fazer) da coima – dando,

aliás, guarida e, em certa medida, desenvolvimento ou até praticabilidade

ao que já se encontrava previsto no art. 10º do Decreto-Lei nº 111/2000 –

, e como tal instituto implica logicamente a necessidade da detenção e do

manuseamento de um registo de infracções, entre as colaborações aqui

propostas como de urgente institucionalização está a Comissão Nacional

de Protecção de Dados.

Inovação verdadeira e própria – e já atrás como que «pré-

-anunciada» – é a consagração de uma regra de independência de

responsabilidades. A este propósito, as dificuldades e as objecções podem

não faltar: a fuga que aí vai implícita a uma disposição legal como a do art.

20º do RGCO, ao poder considerar-se esta mera expressão do princípio

constitucional do non bis in idem, não estará, por certo – e, de jure

condendo, enquanto se não demarcarem claramente os campos penal e

«contra-ordenacional», com boas razões – isenta de crítica. Mas, de jure

condito, quem pode ignorar uma norma como a do art. 420º do Código dos

Valores Mobiliários (que nem é «nova», porque se limita a reproduzir a

solução desde 1991 consagrada no «antepassado» Código do Mercado dos

Valores Mobiliários) ? – Alguém de direito a declarou já inconstitucional ? –

Então, porque não aproveitar a mesma lógica normativa para num mesmo







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lugar sediar a relação não apenas entre ilicitude criminal e ilicitude mera

ordenação, mas também entre essas «formas» ou «espécies» de «ilicitude» e

a ilicitude civil ou a ilicitude disciplinar ?

Também se verá «inovação» quanto à célebre questão da «legalidade»

versus «oportunidade» 20 – aqui, o que ficou, verdadeiramente, foi

legalidade quanto ao dever de denúncia de funcionários, mas

oportunidade/mediação quanto ao procedimento da competência do

ACIME. E de «inovação» quanto ao «convite» que a tal propósito o RGCO faz

a que se impugne sempre, apesar de estar em sede de «meras»

«contra-ordenações», também aqui se poderá falar com a admissão clara (e

o concomitante aviso também claro) da possibilidade de reformatio in

pejus21.

Verificar-se-á, por fim, que houve claramente o intuito de potenciar

a economia processual22. Mas até o simples facto de as medidas legais das

20 Apenas aflorada – e, portanto, aqui citada brevitatis causa – no meu referido “O

que é feito do Regime Geral das «contra-ordenações ?”, loc. cit., p. 64, em texto (sob

«VI») e na nota 41 (vd. em «anexo» a esta apresentação).

21 Para outro exemplo recente, cf. a Lei nº 55/2005, de 18 de Novembro, no seu

art. 11º, alínea e).

22 Indo ao ponto de criar uma «linha» jurisdicional de impugnação própria: um

tribunal administrativo primeiro (e só um, como várias outras autoridades

administrativas têm conseguido nos seus respectivos campos de actuação

«contra-ordenacional», para desde logo, por um lado, evitar a dispersão de meios

que o seguimento das regras de competência territorial do RGCO significam, e, por

outro lado, potenciar uma especialização jurisdicional) e, a final, um recurso per

saltum (até porque restrito a matéria de direito como é característico desta matéria







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coimas aqui previstas (ponto em que sigo estritamente a técnica da

consolidação) não serem demasiado elevadas em face de outros exemplos

legais de concretização do «sistema» por aí efectivamente vigente das

«contra-ordenações» (a minha preocupação foi muito mais a de propor um

sistema eficaz do que a de me limitar, preventivo-negativamente, a

aumentar sanções inaplicáveis), também ajuda no sentido de marcar bem

a diferença perante a verdadeira e própria ilicitude criminal.

4. 4. Superação formal

Em vez de remeter superfluamente para o RGCO, o que aqui se

entendeu foi utilizá-lo no que ele tem dado de boas provas de interpretação

e aplicação.

Remeter superfluamente seria fazer uma mera remissão genérica

para o RGCO como tantas e em tão descuidadas ocasiões se tem feito – a

ponto de, às vezes, nas tais concretizações (para que tenho tido a

preocupação de estar sempre a reenviar, assim procurando demonstrar

que na base do que aqui «anteprojecto» vai ou está muito de atendimento a

nessa fase processual) para o Supremo Tribunal Administrativo. A chamada à

colação, aliás, da jurisdição administrativa, nem tão-pouco verdadeiramente

constitui uma «novidade» em matéria «contra-ordenacional»: bastará para o efeito

atentar nos arts. 80º e seguintes do “Regime Geral das Infracções Tributárias” (a

obra principal sobre e para o confronto entre o «regime judicial comum» resultante

do RGCO e o regime das «contra-ordenações» tributárias continua a ser a devida a

MANUEL SIMAS SANTOS e JORGE LOPES DE SOUSA, Contra-ordenações.

Anotações ao regime geral, cuja 1ª ed. é de 2001).







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lugares paralelos e/ou mesmo a soluções já testadas) do denominado

«direito das contra-ordenações», já ter chegado mesmo a assumir formas

que não podem deixar de ser classificadas como abusivas23. Mera remissão

genérica que se substitui com vantagens legiferativas óbvias pelo simples

facto de se estar a utilizar formalmente (nominalmente) o binómio

«contra-ordenação»/coima e de, isso mesmo, no actual momento da nossa

«evolução» legislativa, nos situar – desde logo constitucionalmente [cf., de

novo, a relação entre a segunda parte da alínea d) do nº 1 do art. 165º e a

última parte do nº 3 do art. 112º, ambos da Constituição] – num sistema

que tem como normas-chave as remissões directas ou indirectas para o

Código Penal e para o Código de Processo Penal – no e do RGCO, cf. artigos

32º, 41º, nº 1, e, via art. 66º, art. 2º do Decreto-Lei nº 17/91, de 10 de

Janeiro.

E depois, no Código Penal, há «norma genérica de albergue» (que é a

do respectivo art. 8º) a fazer com que, como é bem sabido, a respectiva

Parte Geral funcione não apenas como «parte geral» de uma lei que é o

próprio «Código Penal» – seria «geral», portanto, apenas relativamente aos

tipos incriminadores e restantes normas definitórias contidas na Parte

Especial desse diploma – , mas como uma verdadeira Parte Geral de todo o

23 Assim, v. g., na «lei da concorrência» (Lei nº 18/2003, de 11 de Junho) chega a

remeter-se duplamente (artigos 22º e seguintes e artigos 47º e seguintes) para o

RGCO, como se este regime tivesse a sistematização de um «código» –

sistematização que lhe falta em absoluto, mormente na «parte» processual –

potenciando situações equívocas que até já chegaram aos tribunais, como

aconteceu com a confusão praticada pela própria autoridade administrativa nessa

área competente entre os âmbitos de aplicação de diferentes disposições do

RGCO.







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Direito Penal latissimo sensu ou em sentido amplo24; isto é: a abranger

direitos penais materiais e formais, gerais e especiais, «centrais» e

«secundários», «naturais» e «complementares».

Por outro lado, utilizar o RGCO naquilo em que as respectivas

interpretação e aplicação têm dado boas provas é algo que aqui faço tanto

directa como indirectamente – ou seja, tanto através da reprodução de

soluções nele consagradas como por meio de variadas remissões para

disposições suas muito concretas.

24 Como no esquema que proponho na p. 76 de “Sigilo bancário e Direito Penal –

Dois tópicos: caracterização de tipos legais de crimes e significado da extensão às

contra-ordenações”, no livro de AA.VV., Sigilo bancário, Lisboa: edição conjunta do

Instituto de Direito Bancário e das Edições Cosmos (na resp. colecção «Cosmos

Direito», é o nº 18).







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5. Anteprojecto de articulado

5. 1. Articulado

Proponho ou apresento, assim, o seguinte anteprojecto de

articulado:

REGIME JURÍDICO DAS CONTRA-ORDENAÇÕES

DE DISCRIMINAÇÃO EM RAZÃO DA RAÇA, ETNIA

OU NACIONALIDADE

CAPÍTULO I

OBJECTO, VACATIO LEGIS E ÂMBITO DE APLICAÇÃO

Artigo 1º

(Objecto)

1. A presente lei procede à consolidação dos regimes de previsão e

punição de contra-ordenações contidos na Lei nº 134/99, de 28 de Agosto,

no Decreto-Lei nº 111/2000, de 4 de Julho, e na Lei nº 18/2004, de 11 de







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Maio, referida expressamente à transposição para a ordem jurídica

nacional da Directiva nº 2000/43/CE, do Conselho, de 29 de Junho.

2. Com a sua entrada em vigor, ficarão por isso revogados os artigos

4º e 9º a 12º da Lei nº 134/99, de 28 de Agosto, os artigos 2º a 9º do

Decreto-Lei nº 111/2000, de 4 de Julho, e os artigos 3º, 6º, 7º e 9º a 15º da

Lei nº 18/2004, de 11 de Maio.

Artigo 2º

(Vacatio legis)

1. A presente lei só entra em vigor 180 dias depois da data da

respectiva publicação.

2. Durante esse período, o seu conteúdo e significado serão

amplamente divulgados e serão celebrados os protocolos adiante

mencionados com a Procuradoria-Geral da República, com a Ordem dos

Advogados, com o Ministério da Justiça, com a Comissão Nacional de

Protecção de Dados e com o Conselho Superior dos Tribunais

Administrativos e Fiscais.

3. Começarão também a ser celebrados, entretanto, os acordos

necessários entre o Alto Comissariado para a Imigração e Minorias Étnicas

(autoridade administrativa nesta lei abreviadamente designada pela sigla

ACIME) e as entidades que se revelem adequadas ao cumprimento das

sanções substitutivas adiante mencionadas.







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Artigo 3º

(Âmbito de aplicação)

1. A presente lei vincula todas as pessoas singulares e colectivas e,

quanto a estas últimas, tanto as privadas como as públicas e cooperativas

e independentemente da regularidade da respectiva constituição.

2. As sanções adiante indicadas podem, por isso, aplicar-se,

correspondentemente, tanto às pessoas singulares como às pessoas

colectivas, bem como às associações sem personalidade jurídica.

3. As pessoas colectivas ou equiparadas serão responsáveis pelas

contra-ordenações praticadas pelos seus órgãos no exercício das suas

funções.

4. A extinção, por fusão por incorporação ou por substituição ou

sucessão, de uma pessoa colectiva, não extingue o procedimento por

contra-ordenação praticada anteriormente a essa extinção formal, nem as

sanções que já tenham sido aplicadas, procedimento e sanções por que

responderá a pessoa colectiva tida facticamente por sucessora.

5. A responsabilidade do ente colectivo não preclude a

responsabilidade individual dos membros dos respectivos órgãos, de quem

naquele detenha participações sociais, exerça cargos de direcção, chefia ou

gerência, ou actue em sua representação, legal ou voluntária.

6. A invalidade e a ineficácia jurídicas dos actos em que se funde a

relação entre o agente individual e o ente colectivo não obstam a que seja

aplicado o disposto no número anterior.







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CAPÍTULO II

TIPOS DE CONTRA-ORDENAÇÃO E APLICAÇÃO DE COIMAS,

SANÇÕES ACESSÓRIAS E SANÇÕES SUBSTITUTIVAS

Artigo 4º

(Tipos de contra-ordenação)

1. São contra-ordenações, as práticas discriminatórias, os assédios,

as instruções e as retaliações no sentido dos números seguintes.

2. Consideram-se práticas discriminatórias as acções ou omissões

que, em razão da pertença de qualquer pessoa a determinada raça, cor,

nacionalidade ou origem étnica, violem o princípio da igualdade de

tratamento, designadamente:

a) A recusa de fornecimento ou impedimento de fruição de bens ou

serviços;

b) O impedimento ou limitação ao acesso e exercício normal de uma

actividade económica;

c) A recusa ou condicionamento de venda, arrendamento ou

subarrendamento de imóveis;







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d) A recusa ou limitação de acesso a locais públicos ou abertos ao

público;

e) A recusa ou limitação de acesso aos cuidados de saúde prestados

em estabelecimentos de saúde públicos, privados ou cooperativos;

f) A recusa ou limitação de acesso a estabelecimento de educação ou

ensino público, privado ou cooperativo;

g) A constituição de turmas ou a adopção de outras medidas de

organização interna nos estabelecimentos de educação ou ensino,

públicos, privados ou cooperativos, segundo critérios de

discriminação racial, salvo se tais critérios forem justificados

pelos objectivos referidos no número 2 do artigo 3º da Lei nº

134/99, de 28 de Agosto;

h) A adopção de prática ou medida, por parte de qualquer órgão,

funcionário ou agente da administração directa ou indirecta do

Estado, das Regiões Autónomas ou das autarquias locais, que

condicione ou limite o exercício de qualquer direito;

i) A adopção de acto em que, publicamente ou com possibilidade de

ampla divulgação, pessoa singular ou colectiva emita uma

declaração ou transmita uma informação em virtude da qual um

grupo de pessoas seja ameaçado, insultado ou aviltado por

motivos de discriminação racial.

j) A adopção de procedimento, medida ou critério, pela entidade

empregadora ou pela agência de emprego, que subordine a







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factores de natureza racial ou étnica a oferta de emprego, a

cessação de contrato de trabalho ou a recusa ou condicionamento

da contratação;

k) A produção ou difusão de anúncios de ofertas de emprego, ou

outras formas de publicidade ligadas à pré-selecção ou ao

recrutamento, que contenham, directa ou indirectamente,

qualquer especificação ou preferência baseada em factores de

discriminação racial;

l) A adopção por entidade empregadora de prática que, no âmbito da

relação laboral, discrimine um trabalhador ao seu serviço.

3. Considera-se assédio qualquer comportamento relacionado com

a origem racial ou étnica, com o objectivo ou o efeito de afectar a dignidade

da pessoa ou de criar um ambiente intimidativo, hostil, degradante,

humilhante ou desestabilizador.

4. São também contra-ordenações todas e quaisquer instruções

dadas ou insinuadas no sentido de discriminar pessoas com base na

origem racial ou étnica.

5. Constitui contra-ordenação de retaliação o despedimento, a

aplicação de sanções ou o prejuízo por qualquer outro meio do trabalhador

por motivo do exercício de direito ou de acção ou procedimento

administrativo ou judicial contra prática discriminatória, assédio ou

instruções no sentido dos números anteriores.







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6. Para efeitos da presente lei, entende-se por princípio da igualdade

de tratamento a ausência de qualquer discriminação, directa ou indirecta,

em razão da origem racial ou étnica.

7. Considera-se que existe discriminação directa sempre que, em

razão da origem racial ou étnica, uma pessoa seja objecto de tratamento

menos favorável do que aquele que é, tenha sido ou possa vir a ser dado a

outra pessoa em situação comparável.

8. Considera-se que existe discriminação indirecta sempre que

disposição, critério ou prática, aparentemente neutros, coloque pessoas de

uma dada origem racial ou étnica numa situação de desvantagem

comparativamente com outras pessoas.

9. A prática de qualquer acto neste artigo qualificado como prática

discriminatória, assédio, instrução ou retaliação é punível com coima

graduada entre uma e cinco vezes o valor mais elevado do salário mínimo

nacional mensal se o agente for uma pessoa singular, ou entre duas e dez

vezes o valor mais elevado do salário mínimo nacional se se tratar de

pessoa colectiva privada, pública ou cooperativa, regular ou

irregularmente constituída.

10. A tentativa e a negligência são puníveis nos termos do artigo

18º, número 3, do regime geral das contra-ordenações.

Artigo 5º

(Sanções acessórias)







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1. Podem ainda ser determinadas, em função da gravidade da

infracção e da culpa do agente, as sanções acessórias previstas nos

números seguintes.

2. À possibilidade de apreensão ou perda de objectos pertencentes

ao agente aplicar-se-ão, correspondentemente, o número 1 do artigo

21º--A e os artigos 22º a 26º, todos do regime geral das contra-ordenações.

3. Também poderá haver lugar à aplicação das restantes sanções

previstas no número 1 do artigo 21º do mesmo regime geral.

4. Pode ainda haver lugar à publicidade da decisão e/ou a

advertência ou censura públicas do agente da contra-ordenação

Artigo 6º

(Aplicação das sanções)

1. Além da referência resultante do número 10 do artigo 4º desta lei,

pode também haver lugar à atenuação especial da coima nos termos

correspondentemente aplicáveis do artigo 18º, número 3, do regime geral

das contra-ordenações e do artigo 72º do Código Penal.

2. Constitui, também, modalidade de modificação da coima, mas em

sentido agravante, o funcionamento da reincidência relativamente à

prática das contra-ordenações previstas na presente lei.

3. Entende-se, aqui, por reincidência, a prática, por si só ou sob

qualquer forma de comparticipação, de uma ou mais contra-ordenações







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previstas neste diploma se não tiverem decorrido mais de cinco anos após

a condenação administrativa ou judicial pela prática de qualquer uma

dessas contra-ordenações.

4. O efeito desta reincidência é o aumento da medida legal de coima

aplicável à nova ou novas contra-ordenações no dobro dos respectivos

limites mínimo e máximo, bem como a obrigatoriedade de aplicação da

sanção acessória de publicidade prevista no número 4 do artigo anterior.

5. A aplicação da reincidência implica a celebração de um protocolo

com a Comissão Nacional de Protecção de Dados, de cujos termos resulte a

certificação e a indicação das condições de utilização de um registo em

base informatizada de dados para o efeito.

6. Quanto à determinação da medida da coima e das sanções

acessórias, far-se-á em função da gravidade objectiva e subjectiva da

infracção, tendo em conta a natureza individual ou colectiva do agente

considerado.

7. A gravidade da infracção cometida pelos entes colectivos será

avaliada, designadamente, pelas seguintes circunstâncias:

a) Maior ou menor grau de divulgação pública da contra-

-ordenação perpetrada;

b) Carácter ocasional ou reiterado da infracção;

c) Actos de ocultação, na medida em que dificultem a descoberta da

infracção ou a eficácia da sanção aplicável;







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d) Actos do arguido destinados a, por sua iniciativa, reparar os

danos ou obviar aos prejuízos causados pela infracção.

8. Para os agentes individuais, além das circunstâncias

correspondentes às elencadas no número anterior, atender-se-á ainda,

designadamente, às seguintes:

a) Nível de responsabilidade e esfera de acção no ente colectivo em

causa;

b) Relação de parentesco, afinidade ou proximidade afectiva do

agente;

c) Especial dever de não cometer a infracção.

9. Na determinação da sanção aplicável, além da gravidade da

infracção, ter-se-á em conta:

a) A situação económica do arguido;

b) Os comportamentos do arguido anteriores e posteriores à prática

da infracção.

Artigo 7º

(Sanções substitutivas)







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1. A aplicação da coima e/ou das sanções acessórias pode ser

substituída por um período de suspensão a fixar pelo ACIME ou pelo

tribunal administrativo.

2. Tal período não terá duração superior a dois anos, e será

obrigatoriamente aproveitado para a aplicação, correspondentemente, de

deveres e regras de conduta como os indicados nas alíneas a) a c) do nº 1

do artigo 51º do Código Penal e nas alíneas a) a g) do nº 1, bem como no nº

2, do artigo 52º do mesmo Código.

3. Serão também correspondentemente aplicáveis os artigos 55º e

56º do Código Penal.

4. A requerimento do arguido, o ACIME ou o tribunal administrativo

podem ordenar que a coima e/ou as sanções acessórias sejam total ou

parcialmente substituídas por dias de trabalho em estabelecimentos,

oficinas ou obras do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, ou

de instituições particulares ou cooperativas de solidariedade social,

quando concluirem que esta forma de cumprimento se adequa à gravidade

da contra-ordenação e às circunstâncias do caso.

5. A correspondência entre o montante da coima e/ou a espécie de

sanção acessória e a duração da prestação de trabalho, bem como as

formas da sua execução, constarão de acordos expressamente celebrados

entre o ACIME e as instituições da natureza referida no número anterior.

Artigo 8º

(Possibilidade e efeito do pagamento voluntário da coima)







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1. A coima pode, a todo o tempo, ser paga voluntariamente pelo

arguido, liquidando-a o ACIME pelo respectivo mínimo legal.

2. Tal pagamento, em caso de condenação final, administrativa ou

judicial, será considerado como factor de atenuação especial da coima, de

acordo com o número 1 do artigo 6º deste diploma e com as disposições

legais para que aí se remete.

3. É um pagamento que não afasta a responsabilidade do agente por

sanções acessórias e por custas.

4. Em caso de não condenação do arguido, o montante por si pago

ser-lhe-á devolvido sem quaisquer acréscimos ou correcções ou

actualizações.

Artigo 9º

(Omissão de dever)

Sempre que a contra-ordenação resulte da omissão de um dever, a

aplicação da sanção e o pagamento da coima não dispensam o infractor do

seu cumprimento, se este ainda for possível

Artigo 10º

(Prescrição do procedimento)







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O procedimento pela prática das contra-ordenações previstas neste

diploma prescreve em cinco anos, aplicando-se, subsidiária e

correspondentemente, os artigos 27º-A e 28º do regime geral das contra-

-ordenações

CAPÍTULO III

PRINCÍPIOS E REGRAS PROCEDIMENTAIS

Artigo 11º

(Independência de responsabilidades)

1. A responsabilidade, tanto individual como colectiva, pelas

contra-ordenações previstas neste diploma é independente da

responsabilidade criminal e/ou civil e/ou disciplinar que nos mesmos

factos se venha a fundar.

2. Sempre que necessário, seguir-se-ão processos distintos para

apreciar esses factos à luz dessas várias formas de responsabilidade,

cabendo às autoridades respectivamente competentes a aplicação das

correspondentes sanções.

Artigo 12º

(Primazia da jurisdição)







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1. Sempre que um processo corra perante a jurisdição penal, as

autoridades judiciárias respectivas serão competentes para cumular com a

apreciação da responsabilidade criminal a apreciação da responsabilidade

fundada na prática das contra-ordenações previstas neste diploma,

devendo, para o efeito, através do Ministério Público, contactar o ACIME e

agregá-lo ao processo como entidade colaboradora do mesmo Ministério

Público.

2. Assim como nesse processo se poderá igualmente conhecer, nos

termos gerais, da responsabilidade civil, o conhecimento desta última

forma de responsabilidade também poderá ser cumulado com a apreciação

em tribunal administrativo das contra-ordenações previstas neste

diploma.

Artigo 13º

(Denúncia obrigatória)

1. A denúncia ao ACIME da prática de qualquer dos factos

qualificáveis como contra-ordenações nos termos da presente lei é

obrigatória, ainda que os agentes da contra-ordenação não sejam

conhecidos, para todos os funcionários, na acepção do artigo 386º do

Código Penal.

2. Quando várias pessoas forem obrigadas à denúncia da mesma

contra-ordenação, a sua apresentação por uma delas dispensa as

restantes.







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Artigo 14º

(Participação da vítima)

1. A vítima da contra-ordenação será sempre contactada pelo

ACIME para, se for essa a sua intenção, acompanhar o processo ou

processos respectivos.

2. A vítima poderá sempre, se for essa a sua intenção, fazer-se

representar nesse processo ou nesses processos por associações que o

ACIME considere credíveis.

3. A todo o tempo, no decurso do processo de contra-ordenação

instaurado e dirigido pelo ACIME, a vítima ou seus representantes poderão

apresentar pedido cível compensatório, sem sujeição a quaisquer

formalidades especiais.

Artigo 15º

(Direito de defesa)

1. O ACIME constituirá o arguido ou arguidos no mais curto prazo

possível, indicando-lhe que começou a correr contra ele um processo pela

prática de contra-ordenação cuja subsunção legal lhe será explicada e

dizendo-lhe que pode apresentar defesa oral ou escrita dentro de período

não superior a 30 dias.

2. Se o arguido optar por apresentar defesa oral, o seu depoimento

será reduzido a auto redigido no ACIME, auto que lhe será lido e por si

assinado.







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Artigo 16º

(Oportunidade e mediação)

1. Sob proposta do ACIME, e se houver aceitação do arguido ou

arguidos e da vítima ou seus representantes, chamar-se-á a intervir um

mediador sócio-cultural, cujo estatuto está estabelecido na Lei nº

105/2001, de 31 de Agosto.

2. A acção de mediação terá lugar nas instalações do ACIME e do

seu resultado será lavrada acta em que pode constar o imediato

arquivamento do processo, a indicação da sua prossecução ou a respectiva

conclusão com a aplicação, e concomitante notificação ao arguido, dos

regimes jurídicos indicados nos números 9 e 10 do artigo 4º e nos artigos

5º a 9º deste diploma.

Artigo 17º

(Convocações e notificações)

1. Aplicam-se correspondentemente aos processos relativos às

contra-ordenações previstas neste diploma os números 1 e 2 do artigo

112º, os números 3, 4, 6 e 7 do artigo 113º, o artigo 114º, os números 1 e

3 do artigo 116º, e ainda o artigo 117º, todos do Código de Processo Penal.

2. As referências feitas a «juiz» e a «autoridade judiciária» no número

1 do artigo 116º e no número 6 do artigo 117º, ambos do Código de

Processo Penal, estendem-se, nos procedimentos contra-ordenacionais







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aqui previstos, ao agente do ACIME por esta autoridade administrativa

regularmente mandatado.

3. A identificação do arguido ou arguidos será feita através da

indicação de:

a) Nome completo ou, quando se trate de pessoa colectiva ou

equiparada, denominação social;

b) Residência ou, quando se trate de pessoa colectiva ou

equiparada, sede;

c) Número do documento legal de identificação pessoal, data e

respectivo serviço emissor ou, quando se trate de pessoa colectiva,

do número de pessoa colectiva;

d) Identificação do representante, quando se trate de pessoa

colectiva ou equiparada;

e) Número e identificação do documento que titula o exercício da

actividade no âmbito da qual a infracção foi praticada.

Artigo 18º

(Delimitação do segredo do processo)

1. O processo de contra-ordenação encontra-se protegido por dever

segredo, para os efeitos da alínea a) do número 2 do artigo 371º do Código

Penal.







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2. Mas esse segredo diz respeito à divulgação junto de terceiros ao

processo de actos ou conteúdos do mesmo, uma vez que este processo está

acessível aos Técnicos do ACIME, aos Mediadores eventualmente

chamados e à vítima e ao arguido e respectivos representantes.

Artigo 19º

(Entidades colaboradoras do ACIME)

1. Colaboram com o ACIME, nos termos dos acordos e protocolos a

celebrar, o Ministério Público, a Comissão Nacional de Protecção de Dados,

o Ministério da Justiça e suas entidades tuteladas, o Ministério da

Administração Interna e suas entidades tuteladas, o Conselho Superior

dos Tribunais Administrativos e Fiscais e a Ordem dos Advogados.

2. O ACIME pode também contratar Advogados directamente.

3. Todas as pessoas que, por causa destas colaborações, tomarem

conhecimento de processos determinados, estão sujeitas ao dever de

segredo até à decisão final homologada pelo ACIME.

Artigo 20º

(Medidas cautelares)

Aplicam-se correspondentemente os artigos 41º, número 2, 42º e

48º do regime geral das contra-ordenações.







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CAPÍTULO IV

DECISÕES FINAIS E SUA IMPUGNAÇÃO

(impugnação: TAF Lx. + directamente para STA)

isto é: Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, de cujas decisões quanto

aos tipos de contra-ordenação previstas nesta lei só cabe recurso directo

para o Supremo Tribunal Administrativo tb. com a permissão a seguir

referida

(conceito amplo de custas, isto é: o do RGCO)

(permissão da reformatio in pejus)

(prescrição das sanções)

Artigo 21º

(Decisão final do ACIME)

1. Aplica-se correspondentemente o artigo 58º do regime geral das

contra-ordenações.

2. Deve acrescentar-se à menção de que pode haver impugnação

judicial a indicação de que é permitida a reformatio in pejus.

Artigo 22º

(Impugnação judicial)







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1. A impugnação da decisão final do ACIME é-lhe apresentada sob a

forma de reclamação e no prazo de 10 dias seguidos contados da respectiva

notificação.

2. Em face dessa impugnação, o ACIME pode modificar ou revogar a

sua decisão, notificando o arguido ou arguidos da nova decisão final.

3. Ou o ACIME, também em 10 dias seguidos, remeterá essa

impugnação ao Ministério Público a prestar funções no Tribunal

Administrativo e Fiscal de Lisboa.

Artigo 23º

(Decurso do processo judicial)

1. O Ministério Público, assessorado por Técnico ou representante

do ACIME, concluirá os autos e torná-los-á presentes ao Juiz.

2. O Juiz poderá decidir a questão nos termos da presente lei por

simples despacho, se a tal se não opuserem o Ministério Público, o ACIME,

e a vítima e o arguido ou seus representantes.

3. Se houver audiência, as respectivas formalidades serão reduzidas

ao mínimo indispensável, não havendo lugar à gravação de prova, nem à

audição de mais do que três testemunhas por cada contra- -ordenação

imputada.

4.O Juiz tem sempre competência para arbitrar uma indemnização

a quem entenda ter a ela direito.







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5. Da decisão final do Juiz caberá recurso per saltum para o

Supremo Tribunal Administrativo, que decidirá de direito.

Artigo 24º

(Custas)

São aplicáveis, correspondentemente, os números 2, 3 e 4 do artigo

94º do regime geral das contra-ordenações.

Artigo 25º

(Prescrição de coimas e sanções acessórias)

1. As coimas aplicadas prescrevem no prazo de cinco anos.

2. São aplicáveis, correspondentemente, os artigos 30º, 30º-A e 31º

do regime geral das contra-ordenações.







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5. 2. Sistematização

ANTEPROJECTO DE REGIME JURÍDICO DAS CONTRA-

-ORDENAÇÕES DE DISCRIMINAÇÃO EM RAZÃO DA RAÇA,

ETNIA OU NACIONALIDADE

CAPÍTULO I

OBJECTO, VACATIO LEGIS E ÂMBITO DE APLICAÇÃO

Artigo 1º (Objecto)

Artigo 2º (Vacatio legis)

Artigo 3º (Âmbito de aplicação)

CAPÍTULO II

TIPOS DE CONTRA-ORDENAÇÃO E APLICAÇÃO DE COIMAS,

SANÇÕES ACESSÓRIAS E SANÇÕES SUBSTITUTIVAS

Artigo 4º (Tipos de contra-ordenação)

Artigo 5º (Sanções acessórias)

Artigo 6º (Aplicação das sanções)

Artigo 7º (Sanções substitutivas)

Artigo 8º (Possibilidade e efeito do pagamento voluntário da coima)

Artigo 9º (Omissão de dever)

Artigo 10º (Prescrição do procedimento)

CAPÍTULO III

PRINCÍPIOS E REGRAS PROCEDIMENTAIS

Artigo 11º (Independência de responsabilidades)







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Artigo 12º (Primazia da jurisdição)

Artigo 13º (Denúncia obrigatória)

Artigo 14º (Participação da vítima)

Artigo 15º (Direito de defesa)

Artigo 16º (Oportunidade e mediação)

Artigo 17º (Convocações e notificações)

Artigo 18º (Delimitação do segredo do processo)

Artigo 19º (Entidades colaboradoras do ACIME)

Artigo 20º (Medidas cautelares)

CAPÍTULO IV

DECISÕES FINAIS E SUA IMPUGNAÇÃO

Artigo 21º (Decisão final do ACIME)

Artigo 22º (Impugnação judicial)

Artigo 23º (Decurso do processo judicial)

Artigo 24º (Custas)

Artigo 25º (Prescrição de coimas e sanções acessórias)







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6. Observações finais

Como procurei deixar sublinhado na apresentação deste trabalho

preparatório, não me posso nem cívica, nem muito menos

profissionalmente, alhear do momento em que o elaboro e termino.

Este momento é caracterizado, no que à feitura das leis – mormente

em matéria penal – concerne, por uma assumida transitoriedade: para

além de muitos outros diplomas, acabados de fazer ou anunciados, atendi

ainda a recente Resolução do Conselho de Ministros sobre feitura de leis25.

Quanto a este «trabalho preparatório», disponibilizo-me agora não

para o «defender», mas para o enriquecer participando nas reuniões que

for entendido necessário realizar antes da apresentação de um

ANTEPROJECTO DO ACIME às entidades – designadamente tutelares –

competentes para a promoção do necessário impulso legislativo.

Lisboa, 26 de Maio de 2006

25 Resolução cujo esforço de acatamento fez com que tivesse, no articulado

proposto, procurado um equilíbrio entre o uso próprio da técnica legiferativa em

causa – a consolidação – , que aponta no sentido do aproveitamento o mais literal

possível dos textos legais a «consolidar», e, por outro lado, o cuidado de evitar

prolixidades, contradições ou até meras repetições ou afirmações normativamente

desnecessárias (desta última hipótese é, infelizmente, exemplo claro o da redacção

dos números 3, 4 e 5 do a tantos títulos simbolicamente importante em tema de

«contra-ordenações» art. 64º do RGCO).

Documents

Anteprojecto ACIME (2006)