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Aproximación a la calidad de
los datos de las Fiscalías y
Procuradurías Generales en
México 20
20
2
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
(México)
Aproximación a la calidad de los datos de las
Fiscalías y Procuradurías Generales en México
2020
3
El contenido de este documento no refleja necesariamente las posturas o políticas de UNODC, los Estados
miembro o las Organizaciones que contribuyeron en su elaboración, tampoco implica una aprobación. El
contenido y la información de esta publicación pueden ser reproducidos total y/o parcialmente siempre que se
cite la fuente.
Se sugiere utilizar la siguiente referencia:
Aproximación a la calidad de los datos de las Fiscalías y Procuradurías Generales en México. Serie de
publicaciones sobre buenas prácticas para la calidad estadística, Centro de Excelencia para Información
Estadística de Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y Justicia de la Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito, 2020.
Los comentarios respecto de esta publicación son bienvenidos en:
Avenida Patriotismo 711, San Juan Mixcoac, Benito Juárez,
C.P. 03730, Ciudad de México.
Tel. +52 55 52 78 1000 ext. 1723
www.cdeunodc.inegi.org.mx
Copyright © Naciones Unidas, 2020. Reservados todos los derechos en el mundo.
Primera edición: diciembre, 2020
Impreso en México
Agradecimientos
Este Informe fue preparado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito a través del Centro
de Excelencia para Información Estadística de Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y Justicia (CdE) con el
apoyo del Centro Nacional de Información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública
(SESNSP).
Equipo editorial
Salomé Flores
Teresa Navarrete
Alphonse Bizimana
Edición y diseño
Javier Tun
El Centro de Excelencia para Información Estadística de Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y Justicia
desea expresar su atento agradecimiento al Centro Nacional de Información (CNI) del Secretariado Ejecutivo del
Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) y a las Fiscalías y Procuradurías Generales de la República
Mexicana por su colaboración.
4
Contenido
PREFACIO 6
INTRODUCCIÓN 8
1. INFORMACIÓN EN MATERIA DE SEGURIDAD Y JUSTICIA EN MÉXICO 10
1.1. Normativa e instituciones encargadas 10
1.2. Estructura organizacional y recursos en la procuración de justicia 13
1.3. Procuración de justicia 14
1.4. Justicia para adolescentes 16
1.5. Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en materia penal 16
2. MODELO DE REVISIÓN ESTADÍSTICA (MORE) 19
Antecedentes 19
Vinculación con el Modelo de Revisión Estadística (MORE) 21
Nota metodológica 22
3. HALLAZGOS INICIALES 23
3.1. Estructura de las Procuradurías y Fiscalías Generales de Justicia 23 3.1.1. Áreas estadísticas 24
3.2. Características de los sistemas informáticos 25 3.2.1. Soporte técnico de los sistemas informáticos 29
a) Año de inicio del sistema informático 31 b) Propiedad intelectual del desarrollo del sistema 31 c) Disponibilidad del código editable 32 d) Lenguaje de programación utilizado 32 e) Clave de acceso para usuario del sistema 32
3.2.2. Gestión de información 34 a) Cobertura estatal 36 b) Posibilidad de registro de más de un delito 36 c) Captura y procesamiento de la información 36 d) Interoperabilidad con otras áreas y sistemas informáticos 36 e) Inter conexión con el SISDEL 36
5
3.3. Registro de delitos en carpetas de investigación 39 3.3.1. Clasificación del delito de homicidio doloso de mujer como feminicidio 41 3.3.2. Clasificación del delito de secuestro como privación de libertad personal 41 3.3.3. Clasificación del delito de robo como constancia de hechos 42 3.3.4. Clasificación de extorsión como amenaza 42
4. SIGUIENTES PASOS: EVALUACIÓN DE CALIDAD ESTADÍSTICA 43
Metodología 43
Proceso de Evaluación de la Calidad Estadística 45
CONCLUSIONES 49
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 51
ANEXO 1. SOLICITUD DE INFORMACIÓN REQUISITADA A LAS PGJ Y FGJ DEL PAÍS 54
Índice de gráficas
Gráfica 1. Distribución porcentual de averiguaciones previas, investigaciones iniciadas y carpetas de
investigación abiertas, según sistema, 2019 ....................................................................................................... 15
Índice de figuras
Figura 1. Acciones desarrolladas por el CNI para la implementación del MORE .................................................... 21
Figura 2. Acciones desarrolladas por el CdE en vinculación con el MORE ................................................................. 22
Figura 3. Línea de tiempo del inicio de los sistemas informáticos. ............................................................................... 31
Figura 4. Errores de registro de delitos .................................................................................................................................... 40
Figura 5. Principios fundamentales de las Estadísticas Oficiales .................................................................................... 45
Figura 6. Etapas de la Evaluación ................................................................................................................................................ 45
Figura 7. Proceso de evaluación de la calidad estadística ................................................................................................ 47
Índice de tablas
Tabla 1. Atribuciones de las Conferencias Nacionales ....................................................................................................... 11
Tabla 2. Comparación de los sistemas informáticos en cuanto a su soporte técnico ........................................... 32
Tabla 3. Comparación de los sistemas informáticos en cuanto a la gestión de información ............................. 37
6
Prefacio
Las estadísticas de seguridad y justicia penal constituyen para los países y sus sociedades
información fundamental para comprender y dimensionar los fenómenos delictivos que
ocurren en su territorio. Contar con información confiable y oportuna permite planear,
administrar y analizar los procesos de toma de decisiones en el contexto de las políticas
criminales.
A nivel global, la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus
siglas en inglés) recolecta información de las instituciones de seguridad y justicia penal. Cada
una de ellas aporta datos valiosos para entender la complejidad e impacto de los delitos en
la sociedad, en el bienestar de las comunidades y en las personas. Año con año, a través del
Estudio de las Naciones Unidas sobre Tendencias Delictivas y Funcionamiento de los Sistemas
de Justicia Penal se analizan las tendencias globales, regionales y nacionales de las dinámicas
delictivas y las capacidades de los estados miembro para prevenirlas o atenderlas.
Una de las fuentes de información utilizadas con más frecuencia para monitorear las
tendencias de los delitos en el mundo son los registros administrativos que las policías y los
organismos de procuración de justicia generan. Estos registros dan cuenta del número de
denuncias de hechos delictivos que estas autoridades reciben, sin embargo tienen como
limitantes que contienen información parcial ya que muy pocos delitos son denunciados,
además de que contienen muy poca información de las víctimas.
En México, esta información se recolecta a partir de los registros de presunta ocurrencia de
delitos registrados en averiguaciones previas iniciadas o carpetas de investigación de las
Fiscalías y Procuradurías Generales de Justicia. Estos registros se reportan al Centro Nacional
de Información (CNI) del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública
(SESNSP) quien se encarga de compilar la información y difundirla mensualmente.
Este documento refiere la importancia de revisar la calidad de estos registros y presenta una
valoración preliminar realizada por el Centro de Excelencia para Información Estadística de
Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y Justicia (CdE).
7
A través de esta valoración es posible identificar de dónde vienen los datos, quién los
recolecta, cómo se recolectan, cómo se clasifican, cómo se validan, cómo se procesan, cómo
se analizan y cómo se utilizan. Estoy convencido de que verificar la calidad de los registros
administrativos de seguridad y justicia contribuye a construir la confianza de la sociedad en
las instituciones responsables de generarlos y utilizarlos en la toma de decisiones basadas en
la evidencia.
Kristian Hölge
Representante
8
Introducción
Este documento es producto del acercamiento que el Centro de Excelencia para Información
Estadística de Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y Justicia (CdE) de la Oficina de las
Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) llevó a cabo con el Centro Nacional de
Información (CNI) del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública
(SESNSP) durante la implementación del método del Modelo de Revisión Estadística (MORE).
El CdE ha desarrollado una metodología propia basada en los Principios Fundamentales de
calidad estadística para evaluar los sistemas estadísticos que gestionan información sobre
seguridad y justicia, implementándola en países como Argentina, Guatemala y Uruguay.
A partir de estas experiencias y el acompañamiento técnico a las instituciones de los países
referidos, se identificó la necesidad de evaluar la calidad de los registros de las autoridades
del sistema de justicia penal en la región. Específicamente, en México, se inició un
acercamiento para conocer el proceso de gestión y análisis de los datos a cargo del CNI, sin
embargo, dicha tarea se pospuso para que el CdE se sumara al ejercicio que emprendió el
CNI en el marco del MORE.
En el primer apartado se presenta la normativa de procuración de justicia y datos relevantes
del Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal (CNPJE) para conocer la estructura
organizacional y recursos de las instituciones estatales, ya que dependiendo de la capacidad
institucional, la ubicación geográfica, y el número de denuncias que recibe cada entidad
federativa, se advierten los retos de cada una de ellas.
En el segundo apartado se apuntan los objetivos del MORE para el CNI, así como el
acercamiento que el CdE tuvo con las Procuradurías Generales de Justicia y Fiscalías Generales
de Justicia para el desarrollo de los hallazgos iniciales que son presentados en el tercer
apartado, en el que referimos la existencia de áreas encargadas de dar seguimiento
alInstrumento de Registro, Clasificación y Reporte de los Delitos y las Víctimas- CNSP/38/15.
Finalmente, se incluye un breve análisis sobre los sistemas informáticos de las PGJ y FGJ y su
inter conexión con el Sistema para el Registro de Información de Incidencia Delictiva (SISDEL)
a cargo del CNI. Además se presentan algunos hallazgos generales sobre el incorrecto
registro de algunos delitos como el homicidio doloso de mujeres, el secuestro y el robo.
9
En el último apartado se presenta la metodología de las evaluaciones de calidad que realiza
el CdE, la cual se recomienda implementar en su totalidad en cada PGJ y FGJ, así como con el
propio CNI con la participación de otros actores relevantes tanto gubernamentales como de
la sociedad civil y de la academia, para generar recomendaciones puntuales de mejora y sobre
todo para acompañar su implementación y lograr mejorar la calidad de los registros de
denuncias en las instituciones procuración de justicia.
10
1. Información en materia de seguridad y
justicia en México
A continuación, se presenta la normativa e instituciones encargadas de la información de
seguridad y justicia en México, así como los principales datos del Censo Nacional de
Procuración de Justicia Estatal (CNPJE) del Instituto Nacional de Estadística y Geografía
(INEGI).
1.1. Normativa e instituciones encargadas
La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública1 establece que las Instituciones
de Seguridad Pública de la Federación, las entidades federativas y los Municipios deberán
coordinarse para “Generar, compartir, intercambiar, ingresar, almacenar y proveer información,
archivos y contenidos a las bases de datos que integran el Sistema Nacional de Información,
de conformidad con lo dispuesto en la legislación en la materia”2.
De acuerdo con la Ley, el Centro Nacional de Información3 es la institución responsable de
regular el Sistema de Nacional de Información. Su operación corresponde a la Federación
y tiene entre sus atribuciones4:
I. Determinar los criterios técnicos y de homologación de las bases de datos que
conforman el Sistema Nacional de Información;
II. Emitir los lineamientos de uso, manejo y niveles de acceso al Sistema Nacional de
Información;
1 La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública es la norma reglamentaria del Artículo 21 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece que la seguridad es una labor compartida entre los tres niveles
de gobierno y comprende la prevención, investigación y persecución de los delitos, así como la sanción de las infracciones
administrativas. 2 Tratándose de manejo de datos que provengan del Registro Nacional de Detenciones se atendrá a lo dispuesto en la Ley
Nacional del Registro de Detenciones. Diario Oficial de la Federación (DOF). Ley General del Sistema Nacional de Seguridad
Pública. Artículo 7. Numeral IX. Recuperado de:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNSP_270519.pdf 3 Área técnica y administrativa adscrita al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). 4 Diario Oficial de la Federación (DOF). Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Artículo 19. Recuperado de:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNSP_270519.pdf
11
III. Conocer, integrar y analizar las bases de datos del Sistema Nacional de
Información, en términos de los lineamientos que al efecto emita;
IV. Vigilar el cumplimiento de los criterios de acceso a la información y hacer del
conocimiento de las instancias competentes cualquier irregularidad detectada;
V. Colaborar con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, así como celebrar
convenios con ese organismo para la integración de la estadística nacional en materia
de seguridad pública, de conformidad con la ley y los lineamientos que emita el
Sistema Nacional.
VI. Brindar asesoría a las Instituciones de Seguridad Pública para la integración y uso de
la información de las bases de datos al Sistema Nacional de Información.
Además del Centro Nacional de Información, la Ley establece atribuciones en la materia a la
Conferencia Nacional de Procuración de Justicia5 y a la Conferencia Nacional del Sistema
Penitenciario6, a saber:
Tabla 1. Atribuciones de las Conferencias Nacionales
de Procuración de Justicia y del Sistema Penitenciario
Conferencia Nacional de Procuración de
Justicia
Conferencia Nacional del
Sistema Penitenciario
• Determinar las políticas y lineamientos
sobre datos de procedimientos, juicios de
amparo y otros procesos judiciales en los
que intervenga el Ministerio Público, que
integren las Bases de Datos del Sistema
Nacional de Información.
• Proponer al Centro Nacional de
Información los criterios para la
integración de la información,
funcionamiento, consulta y medidas de
seguridad del Sistema Nacional de
Información.
• Promover el intercambio, registro,
sistematización y consulta de la
información de seguridad pública en el
Sistema Nacional de Información.
Fuente: Diario Oficial de la Federación (DOF). Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
5 Diario Oficial de la Federación (DOF). Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Artículo 25, numeral XIV.
Recuperado de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNSP_270519.pdf 6 Diario Oficial de la Federación (DOF). Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Artículo 31, numeral VII.
Recuperado de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNSP_270519.pdf
12
La Ley establece que corresponde a la Federación, a las entidades federativas y a los
Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, proporcionar al Sistema Nacional
de Información las bases de datos correspondientes para su interconexión y consulta, así
como designar a un responsable del control, suministro y adecuado manejo de la
información7.
El Sistema Nacional de Información constituye el conjunto integrado, organizado y
sistematizado de las bases de datos. Está integrado por elementos metodológicos y
procedimentales que permiten a las Instituciones de Seguridad Pública su consulta e
interconexión para el desempeño de sus funciones8.
Por otro lado, para dar cuenta de la complejidad de la procuración de justicia en México, se
incluye la información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) recolectada
anualmente en el Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal, cuyo objetivo es generar
información estadística y geográfica de las Procuradurías Generales de Justicia y Fiscalías
Generales de cada entidad federativa con la finalidad de que está se vincule con el quehacer
gubernamental dentro del proceso de diseño, implementación, monitoreo y evaluación de
las políticas públicas de alcance nacional9.
El Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal10 cubre cuatro áreas para conocer la
gestión y el ejercicio de la función de las Procuradurías Generales de Justicia y Fiscalías
Generales:
En este Censo, los delitos se agrupan, de acuerdo con la estructura de la Norma Técnica para
la Clasificación Nacional de Delitos para Fines Estadísticos, agrupados en nueve bienes
7 Diario Oficial de la Federación (DOF). Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Artículo 39, Inciso B)
numerales V y VI. Recuperado de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNSP_270519.pdf 8 Diario Oficial de la Federación (DOF). Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Artículo 5. Recuperado de:
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNSP_270519.pdf 9 Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2020. Presentación de resultados generales. Recuperado en:
https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/cnpje/2020/doc/cnpje_2020_resultados.pdf 10 Ibid.
1. Estructura organizacional y
recursos
2. Procuración de justicia
3. Justicia para adolescentes
4. Mecanismos alternativos de
solución de controversias en
materia penal
13
jurídicos afectados, 68 delitos individuales del fuero común11 y fuero federal, así como las 81
clases o tipos específicos, para un total de 149 delitos.
A continuación, se presentan datos sobre la conformación del sistema de procuración de
justicia en el país.
1.2. Estructura organizacional y recursos en la
procuración de justicia
Al cierre de 2019:
• A nivel nacional se reportaron 1,458 unidades administrativas12 en las Procuradurías o
Fiscalías Generales de Justicia.
• La distribución porcentual de las unidades administrativas según su función principal
es:
• El total de personal13 en las Procuradurías Generales de Justicia y Fiscalías Generales
fue de 95,150 personas, de los cuales 56.9% fueron hombres y 43.1% fueron mujeres.
11 Delitos del fuero común. Se refiere a conductas tipificadas en los códigos penales de cada una de las entidades federativas,
en los cuales, les son atribuidas diferentes penalidades estimadas por las autoridades correspondientes. INEGI (2020). Marco
conceptual del CNPJE. 12 Se refiere al conjunto de recursos humanos y materiales con estructura jurídica (generalmente denominadas direcciones
generales u homólogas) con los que cuenta la Procuraduría General de Justicia o Fiscalía General de cada entidad federativa.
INEGI (2020). Marco conceptual del CNPJE.
13 Se refiere a los servidores públicos adscritos a las unidades administrativas y a las agencias y/o fiscalías del Ministerio
Público, mismos que desarrollan las funciones y atribuciones encomendadas a cada una de estas. Incluye Agentes o Fiscales,
•Fiscalías especializadas12.6%
•Averiguaciones previas/carpetas de investigación9.0%
•Oficialía mayor o administración7.5%
•Sub-procuraduría Regional7.3%
•Servicios periciales5.8%
14
• El total de personal en las Agencias del Ministerio Público fue de 43,427 servidores
públicos.
• Existen 3,729 Agencias del Ministerio Público de las Procuradurías o Fiscalías Generales
de Justicia.
• El presupuesto ejercido por las Procuradurías o Fiscalías Generales de Justicia fue de
42 mil 830 millones de pesos. Para el ejercicio de la función de los servicios periciales
y/o servicio médico forense, durante 2019 se contó con 427 unidades y 338
laboratorios. A nivel nacional se contó con 9 mil 737 personas adscritas a dichas
dependencias.
1.3. Procuración de justicia
De acuerdo con información preliminar del Censo Nacional de Procuración de Justicia
Estatal, al cierre de 2019 el flujo de averiguaciones previas y/o carpetas de investigación fue
el siguiente:
Tabla 2. Flujo de averiguaciones previas y/o investigaciones y carpetas de investigación en
materia penal para adultos y justicia para adolescentes
Estatus Descripción Total
Iniciadas y/o
abiertas
Nuevas averiguaciones previas y/o investigaciones y en las
carpetas de investigación 1,941,797
Determinadas
Se refiere a las conclusiones y/o determinaciones registradas
en las averiguaciones previas y/o investigaciones y en las
carpetas de investigación en la etapa de investigación inicial.
1,525,613
Cerradas Conclusiones y/o determinaciones registradas en las carpetas
de investigación en la etapa de investigación complementaria. 103,186
Pendientes
Averiguaciones previas y carpetas de investigación (tanto en la
etapa de investigación inicial como en la etapa de
investigación complementaria) pendientes de concluir por
parte del Ministerio Público del fuero común, al 31 de
diciembre.
1,834,069
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2020. Nota: No incluye
información de Aguascalientes, Morelos y Yucatán. Para Coahuila sólo se incluye información de adultos. Para Sinaloa sólo se incluye
información de adolescentes.
Secretarios, Actuarios del Ministerio Público, Peritos, Policías judiciales, ministeriales o investigadores, personal
administrativo y de apoyo. INEGI (2020). Marco conceptual del CNPJE.
15
Cabe señalar que los Ministerios Públicos continúan trabajando con instrumentos del Sistema
Tradicional y del Sistema Penal Acusatorio, como son las averiguaciones previas y las carpetas
de investigación, respectivamente. En el proceso de transición desde el 2008, la distribución
ha cambiado considerablemente, ya que en la actualidad solo el 1% son iniciadas en el
Sistema Tradicional.
Durante 2019, se iniciaron y/o abrieron 1 millón 950 mil 717 averiguaciones previas e
investigaciones y carpetas de investigación:
Gráfica 1. Distribución porcentual de averiguaciones previas, investigaciones iniciadas y carpetas de
investigación abiertas, según sistema, 2019
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2020.
A continuación, se presentan los delitos registrados en las averiguaciones previas iniciadas,
investigaciones y carpetas de investigación abiertas14:
Tabla 3. Distribución porcentual de delitos durante 2019
Tipo Distribución porcentual
Robo 37.5%
Lesiones 10.3%
Violencia familiar 10.0%
Daño a la propiedad 6.5%
Amenazas 5.0%
Delitos contra la salud 4.5%
Fraude 3.7%
Homicidio 2.2%
Despojo 1.4%
Otros delitos 4.7%
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2020.
14 Se presentan los principales delios incluyendo averiguaciones previas iniciadas, investigaciones y carpetas de investigación
abiertas por el Ministerio Público del fuero común, del 1 de enero al 31 de diciembre. Las cifras se refieren a la actuación
bajo el sistema tradicional para adultos y el sistema escrito o mixto de justicia para adolescentes (averiguaciones previas), el
sistema oral para adolescentes (investigaciones) y el sistema penal acusatorio para adultos y el sistema integral de justicia
penal para adolescentes (carpetas de investigación).
98.8
1.2
Adultos
Adolescentes
16
1.4. Justicia para adolescentes
Del total de averiguaciones previas e investigaciones y carpetas de investigación, el 1.4%
corresponde a los casos de adolescentes, esto equivale aproximadamente a 23,509 casos,
cuya distribución porcentual sobre los principales delitos se presenta a continuación.
Tabla 4. Distribución porcentual de delitos durante 2019
Tipo Distribución porcentual
Lesiones 16%
Delitos contra la salud relacionados con
narcóticos en su modalidad de narcomenudeo 15%
Robo a negocio 8%
Robo simple 6%
Daño a la propiedad 6%
Abuso sexual 6%
Robo a transeúnte en vía pública 5%
Amenazas 4%
Violencia familiar 4%
Robo a casa habitación 3%
Violación simple 3%
Fuente: Elaboración propia con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Censo Nacional de Procuración de
Justicia Estatal 2020.
1.5. Mecanismos Alternativos de Solución de
Controversias en materia penal
• Al cierre de 2019, se reportaron 654 oficinas de atención de los órganos o unidades
administrativas encargadas de los mecanismos alternativos de solución de
controversias.
• Respecto del personal adscrito a estas oficinas, se reportaron 4,468 servidores públicos,
de los cuales, 58.2% fueron mujeres y 41.8% fueron hombres. Entre ellos se encuentran
personal administrativo y de apoyo, facilitadores, especialistas, orientadores,
17
notificadores, facilitadores especializados en adolescentes, conciliadores, mediadores,
entre otros.
• Durante 2019, se abrieron 291,337 expedientes en materia penal para adultos y justicia
para adolescentes por los órganos o unidades administrativas encargadas de los
Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias.
o El 98.2% corresponde a la materia penal de adultos
o El 1.8% corresponde a justicia para adolescentes
• En el mismo periodo se concluyeron 392,227 expedientes, de los cuales 32.4% se
resolvió a través de acuerdos reparatorios.
• 33,23 expedientes permanecieron pendientes al cierre de 2019
• Durante 2019 se reportaron 316,042 delitos registrados en los expedientes abiertos de
los órganos o unidades administrativas encargadas de los Mecanismos Alternativos de
Solución de Controversias, de los cuales, 98.3% correspondió a la materia de justicia
penal para adultos y 1.7% al sistema de justicia para adolescentes.
Tabla 5. Distribución de delitos registrados en los expedientes abiertos por los órganos o
unidades administrativas encargadas de los Mecanismos Alternativos de Solución de
Controversias, según tipo, 2019
Tipo Distribución porcentual
Lesiones 21.6%
Amenazas 18.7%
Daño a la propiedad 18.6%
Robo 10.6%
Fraude 6.5%
Incumplimiento de obligaciones familiares 5.0%
Abuso de confianza 4.2%
Resto de delitos 14.8%
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2020.
Por otro lado, es importante mencionar que existen otras fuentes de información para
conocer sobre la ocurrencia de delitos en México como son los registros administrativos
de las policías a nivel municipal y estatal. A partir de 2009, el INEGI ha recolectado y
publicado anualmente información estadística sobre la organización y los recursos de las
Secretarías de Seguridad Pública y las corporaciones de policías en los estados y los
municipios a través de los Censos Nacionales de Gobierno.
18
También se encuentran disponibles los resultados de las Encuestas Nacionales de
victimización y percepción de la seguridad pública publicadas anualmente por el INEGI,
que dan cuenta de la incidencia delictiva del país, así como de otros indicadores clave.
19
2. Modelo de Revisión Estadística (MORE)
Antecedentes
En el apartado anterior se presentaron datos que muestran la riqueza y valor de contar con
información oficial sobre la procuración de justicia, ya que permiten comprender las
capacidades institucionales, las cargas de trabajo y los retos de registro de la información. La
información estadística de calidad con el mayor grado de desagregación posible es
fundamental para el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas pues
favorece la toma de decisiones basada en la evidencia.
Entendiendo la importancia de esta labor, el 22 de febrero de 2019, la Comisión permanente
de Información (CPI) del Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP) instruyó al Centro
Nacional de Información (CNI) llevar a cabo las acciones necesarias para la verificación y
revisión de criterios y metodologías para contar con métrica confiable y oportuna de la
incidencia delictiva que proporcionan las instancias del Sistema Nacional de Seguridad
Pública15. Para dar cumplimiento de este acuerdo, el CNI estableció vínculos con varias
organizaciones y organismos, entre los cuales estaba el Centro de Excelencia para
Información Estadística de Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y Justicia (CdE) de la
UNODC.
El CNI16 es un área técnica y administrativa adscrita al Secretariado Ejecutivo del Sistema
Nacional de Seguridad Pública (SESNSP)17. Además de las atribuciones a su cargo
15 Decisión tomada mediante Acuerdo 02/SE-CPI/2019. Verificación de la calidad de la información de incidencia delictiva.
Comisión Permanente de Información del Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP), Primera Sesión Extraordinaria, 22
de febrero de 2019. Recuperado de:
https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/455686/ACTA_1_SE_CPI.pdf 16 Las atribuciones del Centro Nacional de Información se establecen en los artículos:
• 19 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública,
• 12 de la Ley Nacional del Registro de Detenciones,
• 64 de la Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos
o Degradantes;
• 43 de la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal, así como
• 11 y 12 del Reglamento del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. 17 El Secretariado Ejecutivo, para el ejercicio de las atribuciones que le competen, contará con las unidades administrativas
siguientes: I. Oficina del Secretario Ejecutivo; II. Secretaría Ejecutiva Adjunta; III. Centro Nacional de Información; Ref.:
Reglamento del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2009. Pág. 1.
20
mencionadas en el apartado 1.1. Normatividad e instituciones encargadas, este tiene la
responsabilidad de establecer estrategias, protocolos y criterios técnicos para verificar los
registros y el intercambio de datos, vigilar la seguridad de las bases y el cumplimiento de los
criterios para el acceso y actualización de estas.
Por otro lado, las Fiscalías y Procuradurías Generales envían información al CNI, de acuerdo
con el manejo y características del nuevo Instrumento para el Registro, Clasificación y Reporte
de los Delitos y las Victimas, CNSP/38/15, los criterios de reporte de la información y los
mecanismos y fechas del envío de los datos. Dado que conforme las investigaciones avanzan,
los hechos motivo de una investigación podrían ser reclasificados e inclusive podría
determinarse la no existencia de este; las Fiscalías o Procuradurías Generales deben informar
al CNI, sin que esto signifique una variación en los totales, sino en una reclasificación de la
información18.
El Instrumento referido se encuentra actualizado de acuerdo con la normativa y al marco
jurídico vigente, en línea con la Norma Técnica para la Clasificación Nacional de Delitos del
Fuero Común para Fines Estadísticos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI),
la cual permite generar estadísticas comparables con otros organismos nacionales e
internacionales con apego a las normas y estándares establecidos19.
Por su parte, el Centro de Excelencia para Información Estadística de Gobierno, Seguridad
Pública, Victimización y Justicia (CdE) es un recurso regional para fortalecer las capacidades
de las instituciones de seguridad y justicia penal en cuanto a la generación, mejora y uso de
e información en las políticas públicas de violencia, delincuencia y justicia penal. Durante los
últimos años, este Centro ha desarrollado una amplia experiencia en el desarrollo y
adaptación de metodologías para evaluar la calidad de sistemas estadísticos de seguridad y
justicia de países como Argentina, Uruguay y Guatemala, así como la asistencia técnica con
Oficinas Nacionales Estadísticas como el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC)
del Ecuador y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) de Colombia
para la realización de certificaciones de calidad estadística. Todo esto, a su vez contribuyendo
al monitoreo del progreso de la Agenda de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.
18 Sobre el envío de la información. Ref.: Manual de Llenado del Instrumento para el Registro, Clasificación y Reporte de los
Delitos y las Victimas, CNSP/38/15, Pág. 19. 19 Ídem. Pág. 4
21
Vinculación con el Modelo de Revisión Estadística
(MORE)
Este Modelo es un método de evaluación de los instrumentos de registro de las carpetas de
investigación de las Procuradurías y Fiscalías Generales de Justicia para verificar su
consistencia y calidad. Su aplicación se desarrolló a través de las siguientes acciones:
Figura 1. Acciones desarrolladas por el CNI para la implementación del MORE
Fuente. Elaboración propia.
Dado que los hallazgos identificados por parte del CNI son materia de un documento del
propio CNI, en este texto se refieren las acciones del CdE en su vinculación con el MORE, así
como los hallazgos preliminares obtenidos.
1. Aplicación de un cuestionario interno (no público) denominado Cuestionario de
evaluación de los instrumentos de registro de las carpetas de investigación iniciadas durante
2018 a las 32 Procuradurías y Fiscalías Generales de Justicia con el objetivo de revisar los
instrumentos de registro de las carpetas de investigación iniciadas durante 2018. A partir
del instrumento de 15 preguntas:
- Se verificó la consistencia y calidad de la información enviada al CNI, con base en el
instrumento para el registro, clasificación y reporte de los delitos y las víctimas
CNSP/38/15.
- Se identificaron las prácticas de registro y clasificación de los delitos de las
procuradurías o fiscalías.
2. Organización de 32 reuniones iniciales con las Procuradurías y Fiscalías para dar recomendaciones de mejora en el registro de la información.
3. Elaboración de 32 informes de resultados (uno por cada entidad federativa) para dar a conocer los hallazgos encontrados a autoridades estatales y a la sociedad.
4. Presentación de hallazgos con la participación de varias organizaciones y organismos.
22
Figura 2. Acciones desarrolladas por el CdE en vinculación con el MORE
Fuente. Elaboración propia.
Nota metodológica
A continuación, se presentan algunos hallazgos iniciales del análisis realizado por el CdE, sin
embargo, estos son solo un punto de partida ya que hace falta información detallada de cada
Procuraduría y Fiscalía General de Justicia para poder llevar a cabo evaluaciones de calidad
de acuerdo con la metodología del CdE, cuyo proceso general se explica en el apartado 4.
Siguientes pasos: Evaluación de calidad estadística del presente documento.
El CdE recolectó información del proceso de producción estadística de 1820 Procuradurías y
Fiscalías Generales de Justicia, sin embargo, esta es heterogénea ya que en todos los casos la
información fue parcial o incompleta. Los hallazgos que se presentan a continuación se basan
en dos fuentes:
• Cuestionario de evaluación de los instrumentos de registro de las carpetas de
investigación iniciadas durante 2018 aplicado por el CNI
• Información recuperada durante las 32 reuniones iniciales con las Procuradurías y
Fiscalías Generales de Justicia.
20 Las 18 Fiscalías del país que compartieron algún tipo de información de acuerdo con la solicitud del CdE fueron: FGJ-
Aguascalientes, PGJ-Baja California, PGJ-Ciudad de México, FGJ-Chiapas, FGJ-Chihuahua, FGJ-Colima, FGJ-Estado de México,
FGJ-Guerrero, FGJ-Michoacán, FGJ-Nayarit, FGJ-Nuevo León, FGJ-Quintana Roo, FGJ-Sinaloa, PGJ-Tamaulipas, PGJ-Tlaxcala,
FGJ-Veracruz, FGJ-Yucatán y FGJ-Zacatecas. Es importante indicar que en todos los casos la información proporcionada fue
parcial o incompleta.
1. Retroalimentación en el desarrollo del cuestionario interno aplicado por el CNI a las 32
Procuradurías y Fiscalías Generales de Justicia, denominado Cuestionario de evaluación de losinstrumentos de registro de las carpetas de investigación iniciadas durante 2018.
2. Participación en las 32 reuniones iniciales con las Procuradurías y Fiscalías Generales de
Justicia para explorar la factibilidad de realizar una evaluación integral de la gestión de
información en cada una de ellas.
3. Sistematización de información de los sistemas informáticos utilizados en las Procuradurías
y Fiscalías generales.
4. Identificación de hallazgos generales
5. Informe final
23
3. Hallazgos iniciales
El objetivo de este documento es compartir los hallazgos identificados por el CdE durante la
vinculación con el CNI en el marco del Modelo de Revisión Estadística (MORE) realizado en
2019. Los hallazgos se presentan de la siguiente forma:
3.1. Estructura de las Procuradurías y Fiscalías
Generales de Justicia
Para el tratamiento de la información recolectada sobre la incidencia delictiva, también es
importante conocer el tipo de área que se encarga de dicha tarea, por lo que a continuación
se presentan los resultados del Cuestionario de evaluación de los instrumentos de registro de
las carpetas de investigación iniciadas durante 2018 aplicado por el CNI en las Procuradurías
y Fiscalías Generales de Justicia.
Partimos por mencionar las áreas que se encargan de registrar las carpetas de investigación
iniciadas en el Instrumento para el Registro, Clasificación y Reporte de los Delitos y las
•Áreas estadísticas
•Ministerios Públicos
Estructura de las
Fiscalías y
Procuradurías
Generales
•Soporte técnico
•Gestión de información
Características de los
sistemas informáticos
•Homicidio doloso de mujer y feminicidio
•Secuestro y privación de libertad personal
•Robo y constancia de hechos
•Extorsión y amenaza
Registro de delitos en
carpetas de
investigación
24
Víctimas, CNSP/38/15. El escenario idóneo sería contar con un área estadística especializada
en la materia, pero no todas las instituciones cuentan con ella.
3.1.1. Áreas estadísticas
Todas las fiscalías poseen una estructura organizacional distinta, lo cual implica un flujo de
procesos que dista de una fiscalía a otra. Este aspecto impacta de manera diferenciada en el
procesamiento y tratamiento de la información estadística. De manera general, los desafíos
de las Fiscalías y Procuradurías Generales para compilar y gestionar la información que
reciben dependen de:
• El total de unidades administrativas y personal que participan en el proceso de la
procuración de justicia.
• La distribución territorial de las Subprocuradurías o Vice-Fiscalías en cada entidad
federativa, las cuales se encuentran dividas por regiones.
• Las áreas encargadas del tratamiento de los datos de incidencia delictiva.
Las áreas encargadas de iniciar la carpeta de investigación son el punto de inicio del proceso
de generación de información. A partir del Cuestionario de evaluación de los instrumentos de
registro de las carpetas de investigación iniciadas durante 2018 aplicado por el CNI se
identificaron distintos tipos de áreas como las encargadas de registrar las carpetas de
investigación iniciadas en el Instrumento para el Registro, Clasificación y Reporte de los
Delitos y las Victimas, CNSP/38/15, de las 32 entidades:
1. En 13, lo hacen las Agencias del Ministerio Público
2. En 5, existen áreas estadísticas con diferentes especializaciones.
3. En 4, lo realizan las Fiscalías, otras unidades especializadas, una Dirección de
información o de procedimientos penales.
4. En 3 casos, lo hace la Dirección de Informática.
5. En otros 3, lo realizan las Unidades de Investigación.
6. En 1 caso, está a cargo de la Dirección General de Información, Planeación,
Programación y Evaluación
7. Finalmente en 3 casos, no se obtuvo información.
25
Las áreas encargadas de registrar las carpetas de investigación iniciadas en el Instrumento
para el Registro, Clasificación y Reporte de los Delitos y las Victimas, CNSP/38/15 presentaron
una estructura heterogénea. Esta característica deberá ser analizada a mayor profundidad
para que en la medida de lo posible se plantee una revisión de atribuciones, que incida en
una futura estandarización de las funciones y a su vez en los procesos de recolección,
validación, análisis y difusión de la información de los registros de las carpetas de
investigación fortaleciendo la calidad de los datos que generan.
3.2. Características de los sistemas informáticos
Un sistema informático eficaz permite llevar a cabo un proceso claro de registro de denuncias,
dar inicio y seguimiento de las carpetas de investigación, propiciar la interoperabilidad con
otras áreas u otros sistemas, generar informes y reportes, así como difundir información
relevante.
Los sistemas informáticos pueden facilitar las respuestas a múltiples requerimientos de
información, por ejemplo, al INEGI para alimentar el Censo de Procuración y Justicia,
Transparencia, a la Fiscalía General de la República, al CNI-SESNSP, así como a las solicitudes
de los mecanismos de transparencia y acceso a la información pública, es decir, a la extracción
de información de manera automatizada.
Los módulos que conforman los sistemas informáticos también deberían permitir dar
seguimiento al estatus de las carpetas de investigación y empatar su clasificación con el
Instrumento para el Registro, Clasificación y Reporte de los Delitos y las Victimas, CNSP/38/15.
Como parte de los hallazgos de este ejercicio, 30 de las 32 las PGJ y FGJ del país cuentan con
sistema(s) de gestión de información para el registro de carpetas de investigación y para el
procesamiento de los datos.
No todas las Fiscalías y Procuradurías Generales de Justicia cuentan
con un área que se encargue de la validación y procesamiento de la
información estadística que asegure la calidad de los datos
26
De las 30 fiscalías del país que sí cuentan con sistemas informáticos, cuatro indicaron contar
con más de un sistema para la gestión de la información:
Tabla 3. Sistemas informáticos para la gestión de información por
Procuraduría y Fiscalía Generales de Justicia
Fiscalía Sistema de gestión
de información Tipo de información que es capturada.
FGJ-
Aguascalientes
SIPJ (Sistema Integral de
Procuración de Justicia)
Inicio de carpetas de investigación, explotación de
información cruzada de diferentes carpetas, generación
de informes y reportes
PGJ-Baja
California Justicia@Net
Captura de información sobre incidencia delictiva
desde la denuncia hasta el inicio de carpetas de
investigación
PGJ-Baja
California Sur
SCAP (Sistema de Captura
y Averiguación Previa)
Capturar de la información a nivel de los módulos de
atención y agencias del ministerio público
FGJ-Campeche FGE.Net Sistema de registro y actualización de información
FGJ-Coahuila SIGI (Sistema Integral de
Gestión Institucional) Registro de carpetas de investigación
FGJ-Colima SINTI (Sistema Integral de
Información)
Sistema de alta y seguimiento a las carpetas de
investigación
FGJ-Chiapas SIJE (Sistema Integral de
Justicia Estatal)
Sistema de captura de información sobre incidencia
delictiva y revisión diaria de la información contendida
en las carpetas de investigación iniciadas
FGJ-
Chihuahua JusticiaNet
Sistema de captura, procesamiento de información y
generación de reportes
PGJ-Ciudad de
México
SIAP (Sistema de
Interoperatividad de
Acusaciones
Procedimentales)
Captura de información, registro, organización y
emisión de informes
SIED (Sistema de
Incidencia en Estadística
Delictiva)
Captura de información, clasificación estadística,
punteo y emisión de reportes
FGJ-Durango AROS (Sistema de
Operación Actor Reus)
Sistema con la capacidad de registrar más de un delito
y puede importar la información generada en Excel
FGJ-
Guanajuato Sistema Web Estatal
La fuente principal de información sobre incidencia
delictiva con la capacidad de geolocalización
FGJ-Guerrero
SECAP (Sistema
Electrónico para el Control
de Averiguación Previa)
Generación de carpetas de investigación e interrelación
de varias bases de datos para sacar información a nivel
de microdatos
FGJ-Hidalgo Registro en excel
27
Fiscalía Sistema de gestión
de información Tipo de información que es capturada.
FGJ-Jalisco SIGI (Sistema Único de
Gestión de Información) Gestión de la información
FGJ-Estado de
México
SIGI (Sistema Informático
de Gestión Integral)
Orquestar el uso armónico de las Tecnologías de la
Información y Comunicación, mejorar el servicio de
procuración de justicia a la ciudadanía, y registrar las
investigaciones y procesos penales substanciados
FGJ-
Michoacán
SICAP (Sistema de
Captura)
Sistema de captura y consultas de información, y
validaciones de los datos ingresados
SIGI (Sistema Integral de
Gestión de Información)
Consulta de información, seguimiento a expedientes, y
generación de reportes y estadísticas básicas
SIP (Sistema Integral
Pericial)
Sistema de automatización y optimización de los
procesos
FGJ-Morelos Integr@Morelos Generación de carpetas de investigación
FGJ-Nayarit SGE (Sistema de Gestión
de Expedientes) Sistema implementado a nivel piloto
FGJ-Nuevo
León
SPA (Sistema Penal
Acusatorio) Inicio y seguimiento de carpetas de investigación
FGJ-Oaxaca Sistema Web
Sistema informático que evolucionó desde el uso de
formatos de llenado hasta ser el sistema de
expedientes
FGJ-Puebla
SICEGI (Sistema de
Información de Control y
Evaluación de la Gestión
Institucional)
Sistema en prueba
FGJ-Querétaro COSMOS Inicio de carpetas de investigación con la participación
de policías primeros respondientes
FGJ-Quintana
Roo
SIGAP (Sistema
Informático de Gestión
para la Administración
Penal de la Fiscalía)
Captura de información y control de duplicación de
información
FGJ-San Luis
Potosí
PEI (Plataforma Estratégica
Interinstitucional de
Justicia Penal)
Inicio de carpetas de investigación
FGJ-Sinaloa NSJP (Nuevo Sistema de
Justicia Penal)
Sistema de inicio de denuncias y carpetas de
investigación. Incluso permite vincular las denuncias
con las carpetas de investigación y viceversa
FGJ-Sonora SIGI (Sistema Integral de
Gestión de Información) Registro de denuncias
28
Fiscalía Sistema de gestión
de información Tipo de información que es capturada.
SIE (Sistema de
Información Ejecutiva) Registro de información
FGJ-Tabasco JusticiaNet
Sistema con los siguientes principales paneles:
Conocimiento del hecho, Personas involucradas,
Personas probablemente responsables, Delitos,
Relación entre personas, Vehículos y Objetos
PGJ-
Tamaulipas
Sistema informático AV 27 Sistema que guía al operador en la correcta y adecuada
integración de una averiguación previa penal
IPH (Informe Policial
Homologado) Sistema de registro de información
SIIPPTAM (Sistema
Informático Integral
Procesal Penal de
Tamaulipas)
Sistema de registro y actualización de información
FGJ-Tlaxcala Registro en Excel
FGJ-Veracruz Sinfony
Sistema de captura, procesamiento y análisis de
información. Incluso permite la generación de informes
y reportes
FGJ-Yucatán SAP (Sistema de
Averiguaciones Previas)
Sistema que permite integrar las denuncias de las
fiscalías investigadoras, iniciar las carpetas de
investigación y generar los reportes
FGJ-Zacatecas
PIE (Plataforma de
Integración de
expedientes)
Captura de información e inicio de carpetas de
investigación
Fuente: Elaboración propia con datos de CNI, 2019. Cuestionario de evaluación de los instrumentos de registro de las
carpetas de investigación iniciadas durante 2018 y con información obtenida a través de las reuniones iniciales con las 32
PGJ y FGJ, 2019.
Algunos sistemas informáticos parten del mismo diseño programático, por ejemplo el Sistema
Web en la FGJ de Guanajuato y en la FGJ de Oaxaca. Algunas comenzaron el uso de sistema
informático durante 2019, es el caso de la Fiscalía General de Justicia del Estado de Puebla
que cuenta con un sistema informático desde abril de 2019. Algunas entidades como
Veracruz y Sonora aún registran también en libros de gobierno.21
21 Libro físico para el vaciado de información sobre la relación de los delitos registrados y para el inicio de carpetas de
investigación.
29
Para iniciar una valoración sobre la idoneidad de los sistemas informáticos, se realizó un
comparativo con base en las respuestas del Cuestionario de evaluación de los instrumentos de
registro de las carpetas de investigación iniciadas durante 2018 aplicado por el CNI y con
información obtenida a través de las reuniones iniciales con las 32 PGJ y FGJ durante 2019,
donde cada equipo de trabajo presentó el funcionamiento de sus sistemas, los módulos que
los integran y sus características. Se analizaron dos aspectos principales descritos a
continuación:
• El soporte técnico y
• La gestión de información
3.2.1. Soporte técnico de los sistemas informáticos
Respecto al análisis del soporte técnico de los sistemas informáticos se tomaron en cuenta
los siguientes aspectos:
a) Año de inicio del sistema informático: con la finalidad de detectar el inicio del uso
del sistema, así como si este aún comparte características del Sistema Tradicional de
justicia penal, la antigüedad del sistema también permite comprender el uso de
tecnologías actuales/modernas.
b) Propiedad intelectual del desarrollo del sistema: con el propósito de conocer si el
sistema contó con un desarrollo ejecutado desde la fiscalía o fue contratado a un
agente externo. Esto con el objetivo de reconocer las capacidades instaladas en las PGJ
o FGJ (personal especializado encargado del diseño e infraestructura del sistema, entre
otros).
c) Disponibilidad del código editable: con la finalidad de emitir ajustes cuando la
autoridad lo identifique necesario, ligado con el aspecto anterior, gracias a la
propiedad intelectual.
d) Lenguaje programático utilizado: con el propósito de conocer el tipo de tecnología
de programación utilizado por cada sistema informático.
e) Clave de acceso para usuario del sistema: con la finalidad de conocer los aspectos
de seguridad, roles, usuarios y niveles de acceso al sistema informático.
A continuación, se presenta el comparativo general de los 5 aspectos mencionados,
destacando que las características de dichos rubros no fueron posibles de analizar para una
30
cantidad considerable de PGJ y FGJ, ya que no fue posible profundizar sobre dicha
información en las reuniones iniciales o no se logró recuperar en todos los casos el
Cuestionario aplicado por el CNI. Esta es otra asignatura pendiente para profundizar el análisis
de las sistemas existentes, identificar buenas prácticas y valorar su posible replicabilidad.
• El año de inicio de operación de los sistemas informáticos oscila entre 1996 y 2019.
• 8 FGJ/PGJ cuentan con un desarrollo propio, 5 no cuentan con un desarrollo propio y
en las 19 entidades restantes no se logró identificar el tipo de desarrollo.
• 8 FGJ/PGJ tienen disponibilidad del código editable, 4 no y en las 20 entidades
restantes no se logró identificar la disponibilidad.
• En 9 FGJ/PGJ se logró identificar el lenguaje de programación utilizado, mientras que
en 23 no se logró determinar.
• En 6 FGJ/PGJ se refirió que están habilitados mecanismos de acceso a los sistemas a
través de claves, en 26 de los casos no se logró identificar su existencia.
A continuación, se presenta con mayor detalle cada uno de los rubros analizados respecto al
soporte técnico de los sistemas informáticos.
31
a) Año de inicio del sistema informático
Figura 3. Línea de tiempo del inicio de los sistemas informáticos
Fuente: Elaboración propia con datos de CNI, 2019. Cuestionario de evaluación de los instrumentos de registro de las
carpetas de investigación iniciadas durante 2018, Documentación entregada por las Fiscalías y Procuradurías Generales al
CdE, así como reuniones introductorias con las 32 Fiscalías y Procuradurías Generales.
b) Propiedad intelectual del desarrollo del sistema
En cuanto a la propiedad intelectual del desarrollo del sistema se identifica que 8 FGJ y PGJ
cuentan con sistemas informáticos con un desarrollo propio. Un ejemplo es el Sistema
Informático de Gestión Institucional (SIGI) de la FGJ del Estado de México, una aplicación Web
que permite crear las carpetas de investigación. Por otro lado, 5 FGJ y PGJ cuentan con
sistemas informáticos adquiridos desde una fuente externa. Es el caso del sistema
32
Integr@morelos de la Fiscalía del Estado de Morelos que fue desarrollado a partir del sistema
de Querétaro en 2008.
c) Disponibilidad del código editable
Relativo a la disponibilidad del código editable, se observa que 8 FGJ y PGJ cuentan con
sistemas informáticos con códigos editables. Es el caso del Sistema Web Estatal de la FGJ de
Guanajuato. Mientras 4 FGJ/PGJ no cuentan con sistemas informáticos con códigos editables.
Contar con un sistema informático con el código editable es importante, ya que permite la
posibilidad de agregar variables, mejorar los menús de gestión, así como cambiar la
apariencia y la estructura, es decir, es posible personalizar el sistema.
d) Lenguaje de programación utilizado
El lenguaje de programación se logró identificar en los sistemas informáticos de 9 FGJ y PGJ.
La mayoría de dichos sistemas son Sistema Web. Algunos ejemplos son el Sistema Integral
Pericial (SIP) de la FGJ de Michoacán y el Sistema de Gestión de Expedientes (SGE) de la FGJ
de Nayarit. El lenguaje utilizado por los sistemas informáticos en 23 FGJ y PGJ queda
pendiente de identificar.
e) Clave de acceso para usuario del sistema
En cuanto a las claves de acceso para el usuario de los sistemas informáticos se identificó que
únicamente 6 FGJ y PGJ requieren clave de acceso. Queda pendiente de identificar los
permisos y la forma de acceso a los sistemas informáticos en 26 FGJ y PGJ. La siguiente tabla
presenta, de forma general, la comparación de los sistemas informáticos en cuanto a su
soporte técnico.
Tabla 2. Comparación de los sistemas informáticos en cuanto a su soporte técnico
FGJ/PGJ Sistema Informático
Año de inicio
del sistema
informático
Desarrollo
propio
Disponibilida
d del código
editable
Lenguaje
programátic
o utilizado
Claves de
acceso para
usuarios del
sistema
FGJ-
Aguascalientes
SIPJ (Sistema Integral de
Procuración de Justicia) 2000 Sí N/I N/I Sí
PGJ-Baja
California Justicia@Net 2010 N/I Sí N/I N/I
PGJ-Baja
California Sur
SCAP (Sistema de Captura y
Averiguación Previa) N/I Sí N/I php N/I
FGJ-Campeche FGE.Net 2014 Sí N/I N/I N/I
33
FGJ/PGJ Sistema Informático
Año de inicio
del sistema
informático
Desarrollo
propio
Disponibilida
d del código
editable
Lenguaje
programátic
o utilizado
Claves de
acceso para
usuarios del
sistema
FGJ-Coahuila SIGI (Sistema Integral de
Gestión Institucional) 2013 No No N/I N/I
FGJ-Colima SINTI (Sistema Integral de
Información) 2012 N/I Sí N/I N/I
FGJ-Chiapas SIJE (Sistema Integral de
Justicia Estatal) 2012 N/I N/I N/I N/I
FGJ-
Chihuahua JusticiaNet N/I N/I Sí N/I N/I
PGJ-Ciudad de
México
SIAP (Sistema de Inter
operatividad de Acusaciones
Procedimentales)
N/I N/I N/I N/I Sí
SIED (Sistema de Incidencia
en Estadística Delictiva) N/I Sí N/I N/I Sí
FGJ-Durango AROS (Sistema de Operación
Actor Reus) 2018 N/I Sí N/I N/I
FGJ-
Guanajuato Sistema Web Estatal 2007 Sí Sí Sistema Web N/I
FGJ-Guerrero
SECAP (Sistema Electrónico
para el Control de
Averiguación Previa)
2013 No No N/I N/I
PGJ-Hidalgo Excel N/I No N/I N/I N/I
FGJ-Jalisco SIGI (Sistema Único de
Gestión de Información) N/I N/I N/I N/I N/I
FGJ-Estado de
México
SIGI (Sistema Informático de
Gestión Integral) 2008 Sí Sí Java y Oracle N/I
FGJ-
Michoacán
SICAP (Sistema de Captura) N/I N/I N/I N/I Sí
SIGI (Sistema Integral de
Gestión de Información) N/I N/I N/I N/I Sí
SIP (Sistema Integral Pericial) N/I N/I N/I Sistema Web Sí
FGJ-Morelos Integr@Morelos 2008 No No N/I N/I
FGJ-Nayarit SGE (Sistema de Gestión de
Expedientes) 2017 N/I N/I Sistema Web N/I
FGJ-Nuevo
León
SPA (Sistema Penal
Acusatorio) N/I N/I N/I N/I Sí
FGJ-Oaxaca Sistema Web 1991 N/I N/I php 5.3 N/I
FGJ-Puebla
SICEGI (Sistema de
Información de Control y
Evaluación de la Gestión
Institucional)
2019 N/I N/I N/I N/I
FGJ-Querétaro COSMOS 2016 N/I N/I N/I N/I
FGJ-Quintana
Roo
SIGAP (Sistema Informático
de Gestión para la
Administración Penal de la
Fiscalía)
N/I N/I N/I N/I N/I
34
FGJ/PGJ Sistema Informático
Año de inicio
del sistema
informático
Desarrollo
propio
Disponibilida
d del código
editable
Lenguaje
programátic
o utilizado
Claves de
acceso para
usuarios del
sistema
FGJ-San Luis
Potosí
PEI (Plataforma Estratégica
Interinstitucional de Justicia
Penal)
2016 N/I No N/I N/I
FGJ-Sinaloa NSJP (Nuevo Sistema de
Justicia Penal) 2014 Sí Sí Visual.net N/I
FGJ-Sonora
SIGI (Sistema Integral de
Gestión de Información) N/I N/I N/I N/I N/I
SIE (Sistema de Información
Ejecutiva) N/I N/I N/I N/I N/I
FGJ-Tabasco JusticiaNet N/I N/I N/I N/I N/I
PGJ-
Tamaulipas
Sistema informático AV 27 N/I N/I N/I N/I Sí
IPH (Informe Policial
Homologado) N/I N/I N/I N/I Sí
SIIPPTAM (Sistema
Informático Integral Procesal
Penal de Tamaulipas)
2013 N/I N/I N/I Sí
PGJ-Tlaxcala Excel N/I No N/I N/I N/I
FGJ-Zacatecas PIE (Plataforma de
Integración de expedientes) N/I N/I N/I N/I N/I
FGJ-Yucatán SAP (Sistema de
Averiguaciones Previas) 1996 Sí Sí Visual Fox Sí
FGJ-Veracruz Sinfony N/I N/I N/I N/I N/I
Fuente: Elaboración propia con datos de CNI, 2019. Cuestionario de evaluación de los instrumentos de registro de las
carpetas de investigación iniciadas durante 2018 y con información obtenida a través de las reuniones iniciales con las 32
PGJ y FGJ, 2019.
3.2.2. Gestión de información
Respecto a la gestión de información se analizaron 3 rubros con la finalidad de conocer la
capacidad de los sistemas informáticos para la captación y manejo de información:
a) Cobertura estatal: con el objetivo de conocer el alcance del sistema informático, es
decir, que este se encuentre disponible para todas las Agencias del Ministerio Público,
lo cual en algunos casos es impedido por las condiciones tecnológicas de acceso a
internet, por ejemplo, o por la falta de otros recursos tecnológicos.
35
b) Posibilidad de registro de más de un delito: con el objetivo de identificar que el
sistema informático sea flexible para la captación de más de un delito, además del
concurso de delitos aplicado en el que se registra únicamente el delito más grave.
c) Captura y procesamiento de la información: para comprender que el sistema
informático permita procesos que van desde la captura de información, así como otros
relacionados con la validación y análisis estadístico.
d) Interoperabilidad con otras áreas y sistemas informáticos: con el propósito de
conocer que el sistema informático extraiga información de otros sistemas
informáticos tanto internos, como externos a la dependencia, por ejemplo, los
relacionados con datos de identidad.
e) Interconexión con el SIDEL: corroborar que los sistemas informáticos de las PGJ y FGJ
se encuentren interconectados con el Sistema para el Registro de Información de
Incidencia Delictiva (SISDEL) a cargo del CNI para compilar la información estadística
de incidencia delictiva a nivel nacional.
A continuación, se presenta el comparativo general de los 4 aspectos mencionados, los cuales
son considerados de gran relevancia para comprender la calidad estadística de los datos, sin
embargo, una cantidad considerable de rubros se encuentran como No Identificado, lo cual
representa también un área de oportunidad para profundizar en el análisis, identificar buenas
prácticas, así como su posibilidad de réplica.
De manera general se identifica lo siguiente:
• Únicamente 4 PGJ y FGJ cuentan con cobertura estatal, mientras que 10 confirmaron
que no es así.
• 10 PGJ y FGJ tienen la posibilidad de registro de más de un delito.
• 27 PGJ y FGJ poseen sistemas informáticos para la captura y procesamiento de la
información.
• 13 PGJ y FGJ cuentan con interoperabilidad con otra áreas y sistemas internos.
• Ninguna PGJ y FGJ cuenta con interconexión con el SIDEL.
36
a) Cobertura estatal
En cuanto a la cobertura estatal, los sistemas informáticos utilizados por 4 FGJ y PGJ permiten
una cobertura total del territorio estatal. Un ejemplo es el sistema informático denominado
Justicia@net de la PGJ de Baja California. En 10 Fiscalías y Procuradurías Generales, por falta
de herramientas necesarias, se cuenta con sistemas informáticos que implementan proceso
de generación de información de manera parcial, es decir, no se encuentra instalado en todas
las Agencias del Ministerio Público. Es el caso del sistema Sinfony de la Fiscalía General de
Justicia del Estado de Veracruz.
b) Posibilidad de registro de más de un delito
En torno a la posibilidad de registro de más de un delito en 10 casos, los sistemas informáticos
permiten registrar varios tipos de delito para el mismo agresor. Un ejemplo es el Sistema
Informático de Gestión para la Administración Penal de la Fiscalía (SIGAP) de la FGJ del Estado
de Quintana Roo. Únicamente en 1 caso esto no es posible.
c) Captura y procesamiento de la información
Relativo a la captura y procesamiento de la información, en 27 casos, los sistemas informáticos
de las fiscalías son funcionales para capturar y procesar la información. Es el caso del sistema
JusticiaNet de la Fiscalía General de Chihuahua.
d) Interoperabilidad con otras áreas y sistemas informáticos
Acerca de la interoperabilidad con otras áreas y sistemas informáticos, se observó que, en su
implementación, los sistemas informáticos utilizados por 13 FGJ y PGJ interoperan con otros
sistemas informáticos y/o otras áreas de la propia institución. Por ejemplo, el Sistema
Informático de Gestión para la Administración Penal (SIGAP) de la FGJ del estado de Quintana
Roo, el cual interopera con la Policía. Únicamente el sistema informático JusticiaNet de la FGJ
del estado de Tabasco no interopera con ningún otro sistema o área. Falta especificar el
estatus de los sistemas informáticos de 18 FGJ y PGJ en cuanto a su interoperabilidad con
otras áreas y otros sistemas informáticos.
e) Inter conexión con el SISDEL
Ninguna PGJ o FGJ cuenta con una interconexión para el intercambio de información entre
sus sistemas y el Sistema para el Registro de Información de Incidencia Delictiva (SISDEL. La
37
siguiente tabla presenta, de forma general, la comparación de los sistemas informáticos en
cuanto a la gestión de información.
Tabla 3. Comparación de los sistemas informáticos en cuanto a la gestión de información
FGJ/PGJ Sistema Informático Cobertura
estatal
Registro
de más
de un
delito
Captura y
procesamiento
de la
información
Interoperabilida
d
Inter
conexión
con el
SISDEL
FGJ-
Aguascalientes
SIPJ (Sistema Integral de
Procuración de Justicia) No N/I Sí Sí No
PGJ-Baja
California Justicia@Net Sí N/I Sí N/I No
PGJ-Baja
California Sur
SCAP (Sistema de Captura
y Averiguación Previa) N/I N/I Sí Sí No
FGJ-Campeche FGE.Net No N/I Sí Sí No
FGJ-Coahuila SIGI (Sistema Integral de
Gestión Institucional) No Sí Sí N/I No
FGJ-Colima SINTI (Sistema Integral de
Información) N/I N/I Sí Sí No
FGJ-Chiapas SIJE (Sistema Integral de
Justicia Estatal) N/I N/I Sí Sí No
FGJ-
Chihuahua JusticiaNet N/I N/I Sí N/I No
PGJ-Ciudad de
México
SIAP (Sistema de Inter
operatividad de
Acusaciones
Procedimentales)
N/I Sí Sí Sí No
SIED (Sistema de Incidencia
en Estadística Delictiva) N/I N/I Sí N/I No
FGJ-Durango AROS (Sistema de
Operación Actor Reus) No Sí Si N/I No
FGJ-
Guanajuato Sistema Web Estatal Sí Sí Sí Sí
No
FGJ-Guerrero
SECAP (Sistema Electrónico
para el Control de
Averiguación Previa)
No N/I Sí Sí No
PGJ-Hidalgo Excel N/I N/I Sí N/I No
FGJ-Jalisco SIGI (Sistema Único de
Gestión de Información) N/I N/I N/I N/I No
FGJ-Estado de
México
SIGI (Sistema Informático
de Gestión Integral) N/I Sí Sí N/I No
FGJ-
Michoacán
SICAP (Sistema de Captura) N/I Sí Sí Sí No
SIGI (Sistema Integral de
Gestión de Información) N/I Sí N/I N/I No
SIP (Sistema Integral
Pericial) N/I N/I Sí Sí No
FGJ-Morelos Integr@Morelos No N/I Sí N/I No
38
FGJ/PGJ Sistema Informático Cobertura
estatal
Registro
de más
de un
delito
Captura y
procesamiento
de la
información
Interoperabilida
d
Inter
conexión
con el
SISDEL
FGJ-Nayarit SGE (Sistema de Gestión de
Expedientes) No N/I N/I N/I No
FGJ-Nuevo
León
SPA (Sistema Penal
Acusatorio) Sí N/I Sí N/I No
FGJ-Oaxaca Sistema Web N/I N/I Sí N/I No
FGJ-Puebla
SICEGI (Sistema de
Información de Control y
Evaluación de la Gestión
Institucional)
No N/I N/I N/I No
FGJ-Querétaro COSMOS N/I Sí Sí N/I No
FGJ-Quintana
Roo
SIGAP (Sistema Informático
de Gestión para la
Administración Penal de la
Fiscalía)
N/I Sí Sí Sí No
FGJ-San Luis
Potosí
PEI (Plataforma Estratégica
Interinstitucional de
Justicia Penal)
No N/I Sí Sí No
FGJ-Sinaloa NSJP (Nuevo Sistema de
Justicia Penal) N/I Sí Sí N/I No
FGJ-Sonora
SIGI (Sistema Integral de
Gestión de Información) N/I N/I N/I N/I No
SIE (Sistema de
Información Ejecutiva) N/I N/I N/I N/I No
FGJ-Tabasco JusticiaNet N/I N/I Sí No No
PGJ-
Tamaulipas
SIIPPTAM (Sistema
Informático Integral
Procesal Penal de
Tamaulipas)
Sí Sí Sí Sí No
Sistema informático AV 27 N/I Sí Sí N/I No
IPH (Informe Policial
Homologado) N/I N/I Sí N/I No
PGJ-Tlaxcala Excel N/I N/I Sí N/I No
FGJ-Veracruz Sinfony No N/I Sí N/I No
FGJ-Yucatán SAP (Sistema de
Averiguaciones Previas) N/I No Sí N/I No
FGJ-Zacatecas
PIE (Plataforma de
Integración de
expedientes)
N/I N/I N/I N/I No
Fuente: Elaboración propia con datos de CNI, 2019. Cuestionario de evaluación de los instrumentos de registro de las
carpetas de investigación iniciadas durante 2018, Documentación entregada por las Fiscalías y Procuradurías Generales al
CdE, así como Reuniones introductorias con las 32 Fiscalías y Procuradurías Generales.
39
3.3. Registro de delitos en carpetas de investigación
El adecuado registro de delitos en carpetas de investigación está relacionado con la calidad
de contabilizar el hecho delictivo suscitado, así como las tentativas de delito. Esta
diferenciación permite llevar un registro riguroso en el que se:
• diferencien los hechos delictivos de las tentativas de delito
• registren todos los hechos delictivos suscitados en un mismo evento delictivo22
• registren las tentativas de delito ocurridas en un mismo evento delictivo.
Bajo estas diferenciaciones, los registros permitirían recabar información exhaustiva de cada
evento. De acuerdo con el Instrumento para el Registro, Clasificación y Reporte de los Delitos
y las Victimas, CNSP/38/15, en abril de 2015, se finalizó el diseño del instrumento que
establecido a nivel nacional para el adecuado registro, clasificación y reporte de los delitos y
sus víctimas, así como el Manual para su llenado.
También se capacitó al personal de las Fiscalías y Procuradurías Generales de las 32 entidades
federativas respecto al manejo y características del nuevo instrumento de registro; los criterios
de reporte de la información y los mecanismos y fechas del envío de los datos23.
Si bien, las carpetas de investigación y averiguaciones previas contienen todos los delitos
suscitados en un mismo evento, la información oficial en algunas ocasiones no es exhaustiva,
ya que las PGJ y FGJ solo reportan el delito principal al CNI-SESNSP a partir del Instrumento
para el Registro, Clasificación y Reporte de los Delitos y las Víctimas- CNSP/38/15.
Esto se comprobó cuando el CNI aplicó el método del MORE, por lo que a continuación se
presentan hallazgos relacionados con la clasificación errónea de algunos delitos:
• 19 PGJ y FGJ registran más de un delito por carpeta de investigación.
22 El Instrumento para el Registro, Clasificación y Reporte de los Delitos y las Víctimas- CNSP/38/15, especifica que deben
ser registrados todos los delitos en cada carpeta de investigación. 23 Se capacitó a cerca de 9,000 agentes del ministerio público a nivel nacional respecto a la nueva metodología, quienes se
encargan del registro y clasificación de los delitos en las 32 entidades federativas. Recuperado de:
http://secretariadoejecutivo.gob.mx/incidencia-delictiva/infografias/fem/Nueva_metodologia_estrategia.pdf
Esto significa que el llenado del formato debe concentrar todos los delitos registrados en las AP o CI reportadas, según
corresponda, cometidos en todos y cada uno de los municipios de la entidad federativa. Ref.: Instrumento para el Registro,
Clasificación y Reporte de los Delitos y las Victimas, CNSP/38/15, Manual de llenado, Pág. 17.
40
• Sólo 9 fiscalías además de seguir la buena práctica de registrar todos los delitos en la
carpeta de investigación también registran las tentativas de delitos.
El Instrumento para el Registro, Clasificación y Reporte de los Delitos y las Víctimas-
CNSP/38/15 refiere que, para la clasificación de los delitos, es un requerimiento contar con
información más amplia, homologada y de mayor calidad24; sin embargo, las Procuradurías y
Fiscalías Generales de Justicia utilizan diferentes criterios de clasificación y registro de los
delitos dentro de las carpetas de investigación, principalmente en los delitos de homicidios
dolosos de mujeres, secuestros, robos y extorsiones, así que, existe la posibilidad de errores
en la clasificación de los delitos. A continuación, se presentan los errores identificados en la
clasificación de algunos delitos específicos.
Figura 4. Errores de registro de delitos
Fuente: Elaboración propia con datos de CNI, 2019. Cuestionario de evaluación de los instrumentos de registro de las
carpetas de investigación iniciadas durante 2018, Documentación entregada por las Fiscalías y Procuradurías Generales al
CdE, así como reuniones introductorias con las 32 Fiscalías y Procuradurías Generales.
24 …Estos cambios han requerido, de manera obligatoria, contar con información más amplia, homologada y de mayor
calidad… Ref.: Instrumento para el Registro, Clasificación y Reporte de los Delitos y las Victimas, CNSP/38/15, Manual de
llenado, Pág. 7.
En 13 FGJ y PGJ los
homicidios dolosos de
mujeres se clasifican
como:
Feminicidios
En 30 FGJ y PGJ el delito
de secuestro se confunde
o se clasifica como:
Otros delitos que atentan contra la
libertad personal/ Privación de
libertad personal
En 6 FGJ y PGJ los robos
en algunas ocasiones se
inician como:
Constancias de hechos
En 15 FGJ y PGJ se
confunde el delito de
extorsión con:
Amenaza
41
3.3.1. Clasificación del delito de homicidio doloso de mujer como
feminicidio
El homicidio doloso de mujer es uno de los delitos que se clasifican de forma diversa25,26. En
algunas Fiscalías y Procuradurías Generales, el hallazgo de un cuerpo de una persona de sexo
femenino se clasifica directamente como feminicidio, mientras el protocolo estipula que se
debería de registrar como homicidio doloso de mujer y llevar la investigación bajo el
protocolo de feminicidio. El protocolo se ha establecido de común acuerdo entre las PGJ y
FGJ, sin embargo es un tema que debe ser referido con la debida consideración ya existe una
polémica en cuanto a la manera más adecuada de registrar este tipo de muertes violentas, es
decir, si debería de registrarse como homicidio doloso y reclasificarse como feminicidio una
vez que se haya finalizado la investigación correspondiente o si debería registrarse desde el
inicio como un feminicidio. En algunas Fiscalías o Procuradurías Generales, el delito de
feminicidio es jurídicamente nuevo, por ejemplo, para la Procuraduría General de Baja
California Sur que clasificaba, lo que sería equivalente al feminicidio, como homicidio doloso
de mujer con agravante de feminicidio.
3.3.2. Clasificación del delito de secuestro como privación de libertad
personal
De acuerdo con el Manual de llenado del Instrumento para el Registro, Clasificación y Reporte
de los Delitos y las Víctima, CNSP/38/15, el delito de secuestro se encuentra en la categoría
de Delitos que atentan contra la libertad personal, se define como la acción de privar de la
libertad a una persona, incluye secuestro extorsivo, con calidad de rehén, para causar daño,
exprés y otro tipo de secuestro. Sin embargo, se identificó que las PGJ y FGJ no registran
correctamente las subclasificaciones de los delitos en las modalidades del secuestro, dejando
el delito en una clasificación aún más amplia como es la privación de libertad personal
25 La heterogeneidad de la legislación penal en materia de violencia de género contra las mujeres. Ref.: Alejandra Ríos
Cázares (2013). Memoria de Congreso. Sistema de Información de los Ministerios Públicos con Perspectiva de Género, Informe
Nacional. Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), Pág. 33. 26 Algunos gobiernos nacionales, organizaciones internacionales, académicos y defensores de los derechos de las mujeres
usan el término "feminicidio" para referirse a este problema. La noción de asesinato relacionado con el género, o
"feminicidio", requiere una comprensión de qué actos están relacionados con el género; algo sujeto a cierto grado de
interpretación. Ref.: UNODC (2018). Global Study on Homicide. Gender-related killing of women and girls. Viena. Pág. 8.
42
únicamente. 30 Fiscalías y Procuradurías Generales presentaron errores respecto a la
clasificación del delito de secuestro y el de privación de libertad personal.
Buenas prácticas: La FGJ del Estado de México a través de la Unidad Especializada en
Combate al Secuestro (UECS) de la Coordinación General de Combate al Secuestro, analiza
cuidadosamente las denuncias de secuestro para evitar errores en la clasificación.
3.3.3. Clasificación del delito de robo como constancia de hechos
En 6 FGJ y PGJ, el delito de robo no se registra en las carpetas de investigación, sino que se
inicia como una constancia de hechos, lo cual es incorrecto ya que debería de registrarse
en una carpeta de investigación. De acuerdo con el CNI:
“el conteo de la incidencia delictiva no debe partir de denuncias, informes policiales,
actas circunstanciadas o algún otro tipo de documento anterior al inicio formal de una
AP o apertura de una CI debido a que, bajo el marco normativo mexicano, el Ministerio
Público es la única instancia con la atribución de presumir la ocurrencia e
intencionalidad de un delito, el cual puede registrase de manera formal únicamente a
partir de las AP iniciadas o la apertura de CI”27.
3.3.4. Clasificación de extorsión como amenaza
Los delitos de extorsión y amenaza presentan una posibilidad de confusión en su clasificación.
El delito de extorsión materializa un lucro o alguna obligación, mientras que la amenaza
puede ser un medio para llegar a la extorsión.
Buena práctica: La PGJ de Baja California Sur cuenta con una unidad de Denuncia Anónima
Ciudadana (DAC) donde se puede realizar la denuncia de amenaza o extorsión por llamada
telefónica. La unidad de DAC tiene la capacidad de detectar la localización de llamada de
denuncia para luego tomar las medidas adecuadas, dando un mejor seguimiento del delito
sin exponer a quien denuncia.
27 Centro Nacional de Información (2018). Manual de Llenado del Instrumento para el Registro, Clasificación y Reporte de los
Delitos y las Víctima, CNSP/38/15. Pág. 16.
43
4. Siguientes pasos: Evaluación de
calidad estadística
Los hallazgos iniciales apuntan hacia la importancia de llevar a cabo una Evaluación de
Calidad Estadística completa que permita profundizar el análisis y con ello, generar
recomendaciones específicas de mejora para cada Procuraduría y Fiscalía General de Justicia.
Metodología
La percepción de inseguridad, el incremento en los niveles de violencia y delincuencia, así
como la presencia del crimen organizado y el flujo de armas ilícitas son, entre otros, agravios
contra la paz, la estabilidad y la calidad de vida, y, por ende, impiden el desarrollo de las
sociedades28.
La procuración de justicia es de vital importancia para mejorar la seguridad y fortalecer el
Estado de derecho y para hacerlo es esencial tener un monitoreo efectivo de su gestión y
funcionamiento, que solo puede realizarse a partir de información estadística de calidad. Esto
es, contar con información oficial, confiable, con el mayor grado de desagregación posible
que permita comprender y analizar las tendencias y los contextos en los que ocurren los
hechos delictivos a partir de los registros de denuncias e investigaciones. Contar con
información de calidad permite a los tomadores de decisiones diseñar políticas públicas
basadas en evidencia y monitorear su efectividad y evaluar su impacto.
A nivel global y nacional existen distintos organismos e instituciones que se encargan de
evaluar la calidad estadística de los datos oficiales al interior de los países. Algunos ejemplos
son la Oficina Europea de Estadística (EUROSTAT) y las Oficinas Nacionales de Estadísticas
(ONEs). El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) de Colombia, el
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) de Ecuador y el Instituto Nacional de
28 Importancia de la Calidad Estadística en la medición del Objetivo de Desarrollo Sostenible 16. Recuperado en:
https://cdeunodc.wordpress.com/2016/11/14/importancia-de-la-calidad-estadistica-en-la-medicion-del-objetivo-de-
desarrollo-sostenible-16/
44
Estadística y Geografía (INEGI) de México, entre otros, basan sus metodologías de evaluación
en los Principios fundamentales de las estadísticas oficiales de las Naciones Unidas.
UNODC, a través del Centro de Excelencia para Información Estadística de Gobierno,
Seguridad Pública, Victimización y Justicia (CdE), desarrolló una metodología para evaluar la
Calidad Estadística de las operaciones estadísticas relacionadas con seguridad y justicia.
Una evaluación de la calidad estadística permite analizar aspectos y atributos del proceso de
producción estadística para verificar su rigor metodológico y apego a los Principios
Fundamentales de las Estadísticas Oficiales de las Naciones Unidas, con el objetivo de
fortalecer la generación de información. Una evaluación de la calidad estadística no es una
certificación o una validación sobre la veracidad de la información. Se trata de un análisis del
proceso de generación de información.
Las evaluaciones de calidad estadística permiten analizar ciertos aspectos y atributos del
proceso de producción estadística a fin de verificar el rigor metodológico y el apego a los
Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales de las Naciones Unidas29. Una evaluación
de este tipo busca verificar el rigor metodológico del proceso estadístico, revisar los
conceptos y metodología utilizada, así como comprobar la infraestructura informática y
consistencia de la operación estadística. Sus principales objetivos son:
• Asegurar la calidad estadística con base en los Principios Fundamentales de Calidad
Estadística de las Naciones Unidas.
• Mejorar los procesos de recolección y producción de datos.
• Fomentar el uso de estadísticas oficiales en diversos sectores de la sociedad.
• Incrementar la confianza de la sociedad en la información generada por las
instituciones.
29 Naciones Unidas (2014). Resolución aprobada por la Asamblea General el 29 de enero de 2014. Principios
Fundamentales de las Estadísticas Oficiales. Recuperado de: https://unstats.un.org/unsd/dnss/gp/fp-new-s.pdf
45
Figura 5. Principios fundamentales de las Estadísticas Oficiales
Fuente: Elaboración propia con información de Naciones Unidas, 2014.
Proceso de Evaluación de la Calidad Estadística
La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), a través del Centro
de Excelencia para Información Estadística de Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y
Justicia (CdE), desarrolló una metodología para evaluar la calidad estadística integrada por 9
etapas:
Figura 6. Etapas de la Evaluación
Fuente. Elaboración propia.
10 Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales
1
Relevancia, imparcialidad
y acceso equitativo
Normas profesionales, principios
científicos y ética profesional
Responsabilidad y
transparencia
Prevención del mal uso
Fuentes estadísticas oficiales
1
3
5
7
9
1
Legislación (Marco
normativo)
Confidencialidad y uso exclusivo
para fines estadísticos
Coordinación nacional
Cooperación Internacional
2
4
6
8
10Uso de estándares internacionales
46
Para cada etapa de evaluación se contempla el análisis de tres atributos:
1. En la etapa de planificación se evalúan la normatividad, la relevancia y la interoperabilidad,
con el objetivo de conocer el marco regulatorio que establece la generación, procesamiento y
análisis de la información estadística disponible, así como sus objetivos y la relevancia para la
generación de políticas públicas.
2. En la etapa de diseño se evalúan el soporte técnico, el rigor metodológico y la trazabilidad,
con el objetivo de comprender los recursos informáticos, los estándares de calidad y los
procedimientos que permiten seguir el proceso de producción estadística en cada una de sus
etapas.
3. En la etapa de construcción se evalúan la continuidad, la gestión de información, la
exhaustividad y exactitud, para conocer la historicidad de la información y el rigor con el que
se produce.
4. En la etapa de recolección se evalúan la completitud, la cobertura, la integridad y la
oportunidad, para identificar el grado con el cual la información que se genera representa la
realidad.
5. En la etapa de procesamiento se evalúan la estructura, la validez, completitud, unicidad y
la interpretabilidad de las bases de datos, con el objetivo de describir el proceso para la
validación y control de calidad.
6. En la etapa de análisis se evalúan el uso y aprovechamiento, la oportunidad y la
investigación e innovación de la información generada, tanto interna como externamente
para comprender el grado de accesibilidad y uso para la generación de políticas públicas.
7. En la etapa de difusión se evalúan la transparencia, la disponibilidad y la confiabilidad, con
el objetivo de conocer el alcance de difusión de la información estadística, la accesibilidad,
claridad de la información para uso público.
8. En la etapa de archivo, seguridad y control se evalúan el equipamiento y tecnología, el
control de accesos y la conectividad, para comprender la robustez del sistema y la protección
de la información.
9. En la etapa de evaluación se verifica la mejora continua y los resultados de evaluaciones de
calidad internas y/o externas en caso de haber sido implementadas, así como los cambios y
logros obtenidos a partir de ello.
47
A lo largo del proceso, se evalúan tres áreas temáticas30.
Figura 7. Proceso de evaluación de la calidad estadística
Fuente. Elaboración propia.
Evaluar cada área y etapa implica la revisión exhaustiva de evidencia documental,
corroboración in situ de procesos, desarrollo y aplicación de entrevistas y cuestionarios a
diferentes actores involucrados en la generación y uso de la información, entre otras
actividades realizadas por un grupo de al menos tres expertos, uno, en el proceso de
producción estadística, otro experto en la temática y en el aspecto metodológico y un tercero
que revise la producción estadística y los productos que genera.
El Centro de Excelencia ha completado evaluaciones de calidad estadística siguiendo este
proceso en el Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC)31 a cargo del Ministerio de
Seguridad de Argentina, así como del Sistema de Gestión de Seguridad Pública (SGSP) del
Ministerio del Interior de la República de Uruguay. En ambos ejercicios se revisaron a
profundidad los aspectos mencionados previamente, se identificaron buenas prácticas, se
31 CdE-UNODC. Evaluación de Calidad Estadística del Sistema Nacional de Información Criminal (SNIC) de la República
Argentina Reporte del proceso 2019. Recuperado de http://www.cdeunodc.inegi.org.mx/unodc/wp-
content/uploads/2020/01/repoSNICArgentina.pdf
48
desarrollaron recomendaciones puntuales, y se brindó acompañamiento técnico durante la
implementación de ajustes y mejoras.
Sería altamente recomendable poder realizar en México, un ejercicio similar al realizado en
otros países pero del registro de delitos en averiguaciones previas iniciadas o carpetas de
investigación de las Fiscalías y Procuradurías Generales de Justicia en México, a efecto de
poder revisar a profundidad todas las etapas relacionadas con la recolección, procesamiento,
análisis, resguardo y difusión de la información y estar en posibilidad de hacer
recomendaciones puntuales por entidad federativa y al propio CNI, ya que en el marco del
MORE, la UNODC solo logró realizar una primera aproximación a la valoración de los procesos
de registro dadas las limitaciones presupuestales y temporales.
49
Conclusiones
El contexto de seguridad actual demanda contar con información estadística de calidad. Los
hallazgos descritos en este documento han permitido identificar algunas áreas de
oportunidad pero es necesario realizar una evaluación de calidad estadística integral
abarcando cada PGJ, FGJ y el propio CNI.
Para llevar a cabo un proceso completo de evaluación, es necesaria la colaboración de las FGJ
y PGJ, para compartir su información y para que sea posible llevar a cabo visitas in situ para
verificar los procesos de registro, de clasificación y de validación, así como para examinar la
completitud, la validez, la unicidad, la oportunidad y la relevancia de sus bases de datos, que
en la mayoría de los casos son generadas a través de sus sistemas de gestión de información.
Esto es de gran importancia, ya que fue posible identificar errores en cuanto al registro de
ciertos delitos, lo cual puede resultar en una falta de información para la toma de decisiones.
Por otro lado, aunque no se profundizó en el análisis de los datos publicados por el CNI de
manera mensual, estos carecen de una mayor desagregación de variables, como, por ejemplo,
aquellas con las que sea posible analizar la georreferenciación del delito a nivel local, además
de variables adicionales sobre las víctimas, los victimarios y el contexto en el que ocurren las
conductas registradas en las averiguaciones previas iniciadas o carpetas de investigación.
Además, uno de los Principios Fundamentales de las Estadísticas Oficiales de las Naciones
Unidas32 se relaciona con el acceso equitativo a los datos, por lo que su apertura es
indispensable y para esto es fundamental utilizar estándares de datos abiertos que permitan
su fácil consulta, descarga e intercambio.
También existen diferencias en el tipo y número de los sistemas informáticos utilizados para
el registro de carpetas de investigación o averiguaciones previas, así como diferencias en
aspectos del soporte técnico y de gestión de la información. Las instituciones del Sistema de
Procuración de Justicia de México, pueden mejorar a partir de recomendaciones específicas
hechas a la medida, así como con la asistencia técnica de la UNODC para poder contar con
óptimos estándares de calidad estadística y con ello lograr que la información que generan
32 Naciones Unidas (2014). Resolución aprobada por la Asamblea General el 29 de enero de 2014. Principios
Fundamentales de las Estadísticas Oficiales. Recuperado de: https://unstats.un.org/unsd/dnss/gp/fp-new-s.pdf
50
sea confiable y les permita contar con mejores insumos para el diseño, monitoreo y
evaluación de las políticas públicas de seguridad y prevención del delito, así como para
establecer mecanismos de rendición de cuentas dinámicos y accesibles.
51
Referencias bibliográficas
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Investigar y Sancionar la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
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52
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marco del nuevo sistema de justicia penal en México. INEGI Sitio Web:
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de Justicia Estatal 2019. Presentación de resultados generales. 14 de diciembre de
2019. INEGI Sitio Web:
https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/cnpje/2019/doc/cnpje_2019_resulta
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(Información compartida a través de solicitud de información).
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• Procuraduría General de Justicia Tamaulipas (s/d), Sistema AV 27. (Información
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Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
53
• Secretaria de Gobernación, Poder Ejecutivo (2009). Reglamento del Secretariado
Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
• UNODC (2018). Global Study on Homicide. Gender-related killing of women and girls.
Vienna.
54
Anexo 1. Solicitud de información
requisitada a las PGJ y FGJ del país
La información solicitada a las PGJ y FGJ consistió en un listado de documentos: manuales,
lineamientos, procesos, estructura organizacional, división de tareas, procesamiento y análisis
de la información estadística, por etapa del proceso de producción.
Como se mencionó dentro de este documento en el plan de trabajo con cada PGJ y FGJ se
profundizará en el seguimiento de estas solicitudes con las dependencias que no
compartieron información y con aquellas que hace falta complementarla.
Ejemplo de solicitud de información:
Con el objetivo de contar con evidencia documental para la comprensión de los procesos de
producción estadística de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja California, se
solicita la siguiente información documental, en caso de no contar con documentos
formalizados al respecto, no es necesario generarlos, ya que los procesos se corroborarán en
visitas in situ:
Etapas del proceso
de producción
estadística
Documentos
1. Planificación
• Normatividad que establezca la generación, procesamiento y análisis de
información estadística de incidencia delictiva, así como sus objetivos y la
relevancia para la generación de políticas públicas.
• Normatividad que establece el envío de información al CNI del SESNSP.
• Nomenclaturas, clasificación y conceptos.
2. Diseño
• Descripción de funciones de los servidores públicos adscritos a las áreas de
estadística y de análisis o relacionadas con el proceso de producción de
información.
• Manual de procesos de la Dirección de análisis y del área de planeación y
estadística de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja
California que incluya flujos de proceso.
• Metodología de recolección de información, manuales, tutoriales, e
informes acerca de información estadística delictiva.
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Etapas del proceso
de producción
estadística
Documentos
• Dictamen del Proceso de Estadística Delictiva.
• Manual o descripción de procesos de intercambio de información con la
Policía.
• Metodología para el establecimiento de variables de análisis estadístico.
• Marco conceptual de la estadística que se genera.
• Diccionarios de variables para la lectura de carpetas de investigación
iniciadas.
3. Construcción
• Instrumentos de recolección enviados por la Procuraduría General de
Justicia del Estado de Baja California a las Agencias del Ministerio Público.
• Otros instrumentos internos utilizados para la concentración de
información de las carpetas de investigación iniciadas.
• Bases de datos (2015-2019).
• Planes de capacitaciones para los funcionarios públicos encargados de
actividades de recolección, análisis y procesamiento de datos.
• Manual de usuarios del sistema informático.
4. Recolección
• Proceso de envío de información por parte de la Subprocuraduría, Fiscalías
especializadas, Fiscalías desconcentradas y Agencias del Ministerio Público
a la Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja California
(Acuerdos de interoperabilidad).
• Detalles del área y el personal asignado como enlace en la Procuraduría
General de Justicia del Estado de Baja California ante las Agencias del
Ministerio Público.
5. Procesamiento
• Descripción del proceso para la validación de bases de datos y control de
calidad.
6. Análisis
• Informes generados con la información recopilada:
o Incidencia delictiva
o Informes temáticos
o Informes generados por solicitud de autoridades o para difusión
pública
o Otros informes generados para uso interno
o Porcentaje de avance en operación
o Tasa de variación anual de operatividad alcanzada en la
procuración de justicia
o Porcentaje de acciones realizadas
o Tasa de variación anual de oficios cumplidos
o Tasa de variación anual de dictámenes periciales cumplidos
o Porcentaje de audiencias con intervención
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Etapas del proceso
de producción
estadística
Documentos
o Tasa de variación anual de carpetas de investigación resultas
o Porcentaje de elementos operativos capacitados
o Porcentaje de avance en remodelación y modernización de las
áreas administrativas y SEMEFO
o Porcentaje de cobertura vehicular
o Tasa de variación de avance tecnológico
7. Difusión
• Descripción del mecanismo de envío de la información estadística al CNI
del SESNSP.
• Lineamientos y Metodología de Evaluación de las obligaciones de
transparencia que deben publicar en sus portales de internet y en la
plataforma Nacional de transparencia los Sujetos Obligados.
• Documento que describa la interoperabilidad interna y externa de la
información concentrada por la Procuraduría General de Justicia del Estado
de Baja California.
• Vínculos de internet con información estadística de incidencia delictiva con
acceso público.
• Difusión de información pública, programas y transparencia.
• Manuales de usuarios para la consulta de información pública en los
portales de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Baja California
(datos, metadatos, boletines, etc.).
8. Archivo • Mecanismos de archivo y seguridad de la información generada durante el
proceso de producción estadística.
9. Evaluación
• Resultados de evaluaciones de calidad internas y/o externas en caso de
haber sido implementadas.
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