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PARTE I: NOCIONES BÁSICAS DEL DERECHO
CONSTITUCIONAL
Asignatura: “Derecho Constitucional I”
Titulación: Licenciatura en Derecho
Profesora: Esther González Hernández
TEMA I: EL DERECHO CONSTITUCIONAL:
CONSIDERACIONES PREVIAS
La noción de Estado
El Estado aparece como una realidad previa al Derecho
Constitucional. La primera Constitución escrita en Europa fue la
Constitución francesa de 1791, que se definía a sí misma como "ley
constitucional del Estado" (art. 3, Sección 1°, Capítulo IV, Título III).
Por su parte, la Constitución de Cádiz, el Texto constitucional
español de mayor proyección internacional del siglo XIX, en su
Preámbulo señalaba que las Cortes manifiestan que "decretan la
siguiente Constitución política par el buen gobierno y la recta
Administración del Estado". Por tanto, para el correcto
entendimiento del Derecho Constitucional es necesario explicar
previamente en qué consiste el Estado moderno.
En términos generales, el concepto de "Estado" designa la
forma de organización jurídico-política por antonomasia nacida en
Europa en el siglo XV, que posteriormente fue universalmente
1
adoptada. Etimológicamente la palabra "Estado" proviene del latín
status que significaba "situación". Sin embargo, en la Edad Antigua
fue usado, con cierta frecuencia, para designar cualquier forma de
organización de una comunidad cuando alcanzaba un nivel superior
al familiar o de parentesco, es decir, superior a la gens o tribu. Así,
por ejemplo, encontramos el imperio mesopotámico, el imperio
egipcio o el romano, pero, sobre todo, la polis griega, también
denominada ciudad-Estado. En las ciudades-Estado helenas existían
diferentes categorías de personas, en función de un conjunto de
factores comunes de carácter personal como la religión, la raza, el
idioma, el vínculo familiar originario..., que se heredaban de
generación en generación. Este tipo de comunidades políticas, por lo
general, rechazaba al “extraño”, aunque compartiesen el mismo
territorio. Por su parte, en el Imperio Romano, fue usual diferenciar
entre ciudadanos y peregrini. Éstos últimos, provenían de los
pueblos germánicos cuya organización política se basaba en la
pertenencia a una raza y en la fidelidad personal que se juraba al
Jefe o Caudillo electivo, también llamado, Rey.
En la Edad Media, la extensión del Cristianismo romano por
toda Europa occidental y la común sujeción a la autoridad de la
Iglesia dieron lugar al surgimiento de la “Comunidad cristiana”, en
que los súbditos debían sujeción a dos autoridades: el Emperador del
Sacro Imperio Romano Germánico y el Papa, cabeza visible de la
Iglesia católica.
No obstante, en la “Comunidad Cristiana” la organización
política era algo más compleja, porque la debilidad del Emperador y
el Papa permitió la existencia de una pluralidad de nuevos centros de
poder. Así se creó una extensa y compleja red de relaciones de
sujeción dentro de un mismo territorio y los individuos debían
obediencia a autoridades diversas: el Papa, el Emperador, el Rey...;
sujeciones que se ampliaban en función de su pertenencia a una
categoría social, profesional u ocupacional y la fidelidad que
hubiesen prestado a un “Señor”.
2
Por otra parte, las Cortes medievales estaban formadas por
tres estamentos o “estados”: la nobleza, el clero y el “tercer Estado”,
que se componía de aquella parte de la Comunidad que no
pertenecía a la clase nobiliar ni a la jerarquía eclesiástica. Por este
motivo, se utilizaba con frecuencia la expresión “Estados” para
referirse a la Asamblea o reunión de los diferentes grupos sociales.
Sin embargo, en la actualidad el “Estado” designa una realidad
muy diferente. Así se refiere a una concreta forma de organización
política, surgida en los siglos XV y XVI, que, naturalmente, se
diferencia claramente de las formas de organización política de la
Edad Antigua y Media. A principios del siglo XIII, en Sicilia bajo la
Monarquía de Federico II surge una precoz forma de organización
estatal que acentúa los principios de centralización y secularización,
aunque la formación definitiva de los modernos Estados europeos fue
un proceso lento y complejo, que tuvo su verdadero origen en
Francia, España y, sobre todo, en las ciudades-Estado italianas.
Si bien, a lo largo del siglo XII algunas comunas del norte de
Italia habían logrado constituirse como municipios autónomos que,
por tanto, no reconocían poder superior ni señor feudal al que
debieran sometimiento, en el resto de Europa se fue desarrollando
una concepción secularizada del poder político durante los siglos XV
y XVI. Es así como la tradicional supremacía del poder eclesiástico
va cediendo terreno. Por su parte, el poder del Emperador también
va perdiendo influencia, pues los Reyes feudales comenzaron a no
reconocer su superioridad política (Rex in regno suo imperator). Por
tanto, es a partir del siglo XVI cuando, por el influjo de la obra de
Maquiavelo, el Estado comienza a tener una nueva significación.
Junto a estos factores, la firma de la Paz de Westfalia, que puso
fin a las interminables “guerras de religión”, permitió fijar, de una
vez por todas, el mapa de Europa. Así, el establecimiento de las
nuevas fronteras europeas con vocación de permanencia supuso la
aparición de un “pluriuniverso de Estados independientes”. Por
tanto, a partir de 1648 en Europa es posible hablar de unidades o
3
comunidades políticas adscritas a un territorio, sometidas un poder
único, con facultades de actuación exclusivamente en dicho
territorio. No obstante, a la unidad y estabilidad territorial debía
seguirle idéntica unidad y estabilidad jurídica. Pero para ello fue
necesario la supresión de los diferentes “fueros medievales”, “cartas
pueblas” y regímenes jurídicos aplicables en función de la
pertenencia a un grupo social. Así, desde el siglo XIII comienza a
aplicarse el Derecho Romano, que fue completado por un Derecho
escrito de origen exclusivamente regio. Este Derecho regio se refería
fundamentalmente al funcionamiento de su administración y seguía
el esquema propio de la Iglesia católica; inesperado modelo de una
asombrosa organización unitaria.
Durante tiempo, esta nueva forma de organización política no
se identificó con un nombre concreto. Las denominaciones fueron
muy variadas: Reino, Monarquía, Principado, República...
Maquiavelo fue el que, finalmente, preciso y difundió el término
Stato en su archiconocida obra “El Príncipe”. Para Maquiavelo, "lo
stato" era una forma política que se caracterizaba fundamentalmente
por la estabilidad y la continuidad en el ejercicio del poder. La
literatura posterior acogió esta denominación y la consolidó.
En definitiva, por “Estado” debe entenderse aquella
organización política dotada de personalidad jurídica formada por un
pueblo establecido en un territorio delimitado y bajo la autoridad de
un gobierno que ejerce la soberanía con independencia de la
cualidad personal de los ciudadanos.
a. Los elementos del Estado
De la anterior definición es posible deducir tres elementos
imprescindibles para la existencia de un Estado:
El territorio: El poder estatal se ejerce sobre todos los ciudadanos
que se encuentren en un determinado territorio, con
independencia de sus cualidades personales y de los vínculos que
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pudieran existir entre éstos. El territorio cumple así una
importante función, pues establece los limites dentro de los que
se impone en exclusiva el poder estatal y se aplica su
ordenamiento jurídico.
La población (La nación): Se suele identificar con el concepto de
“pueblo”. El Pueblo no se forma por los súbditos de un soberano
porque ya no existen súbditos sino ciudadanos. En el Derecho
Constitucional es frecuente esta referencia al “pueblo”. La
Constitución americana dice: “Nosotros el pueblo de los Estados
Unidos” (“We the people…”). Sin embargo, en otros documentos
constitucionales se hace referencia al concepto de “nación”. Así,
por ejemplo en la Declaración francesa de los Derechos del
Hombre y del Ciudadano se dice que “el origen de toda soberanía
reside en la Nación” (art. 3), o la Constitución española de 1812
cuyo Título I lleva por título “De la nación española y de los
españoles". Desde 1789, las referencias al pueblo o la nación son
constantes en el constitucionalismo, aunque parece más correcta
la referencia al “pueblo”. Hoy en día es irrelevante que se opte
por el término “nación” o por el término “pueblo”, porque lo
importante es que una comunidad humana se autodefina como
comunidad política.
El poder (la soberanía): la principal característica del Estado
moderno como forma de organización política es el tipo de poder
que ejerce. El concepto de poder expresa la energía capaz de
conseguir que la conducta de los demás se adapte a la propia
voluntad. Por tanto, el “poder” es “político” cuando se ejerce en
un marco donde la coerción es legítima o la recompensa por la
obediencia se relaciona directamente con unos beneficios
previstos para la comunidad. La evolución histórica ha terminado
por configurar al Estado como un poder soberano, supremo e
irresistible. Por su parte, el concepto de soberanía que se acuña
por Jean Bodino en 1575 en su obra “Los seis libros de la
República” es el de summa in cives ac subditos legibusque soluta
5
potestas (Libro I, Cap. VIII), es decir, una potestad suprema tanto
frente a instancias interiores como exteriores. Este supremo
carácter se atribuyó primeramente al Rey o Príncipe. Así, bajo la
Monarquía absoluta, el Rey fue identificado con el poder soberano
a modo de poder personal cuyo único titular era el Monarca. Las
revoluciones del siglo XVIII buscaron despojarle de este poder y
atribuyeron la soberanía a otros titulares. Sea como fuere, en un
Estado moderno, la soberanía estatal se caracteriza porque en
ninguna otra organización o persona en el territorio del Estado
puede oponerse legítimamente a las resoluciones emanadas del
aparato estatal. El poder del Estado es un poder legítimo e
irresistible. Por ello, se suele decir que el Estado es la institución
que aspira a monopolizar, a través de la idea de soberanía, el
poder político que asegure el mantenimiento de un determinado
orden social. En la Constitución española de 1978 se señala que la
“soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan
los poderes del Estado”. Por tanto, nuestra Constitución acoge
una fórmula mixta que asume la base nacional y el carácter
democrático del Estado español.
B. La noción de régimen político
Duverger lo definió como la “forma que toma un grupo social
que distingue entre gobernantes y gobernados”. En la actualidad ha
perdido importancia el criterio ideológico que los dividía en
regímenes liberales y regímenes socialistas. Hoy en día, se prefiere
distinguir entre regímenes políticos distingue entre regímenes
democráticos y regímenes dictatoriales.
a. Los regímenes democráticos
La definición tradicional de democracia es la de “Gobierno del
Pueblo”. No en vano, etimológicamente, demos significa “pueblo”.
6
Así, esta inicial definición coincide con las famosas palabras de
Abraham Lincoln en su discurso en Gettisburg (1863) en que la
describía como el “Gobierno del pueblo, por el pueblo y para el
pueblo”.
Sin embargo, hoy en día, ante la imposibilidad de aplicar
fórmulas de democracia directa donde el pueblo pudiese ejercer de
forma permanente y sin intermediarios su “Soberanía”, autores como
Norberto Bobbio la definen como “el conjunto de reglas (primarias o
fundamentales) que establecen quien está autorizado para tomar las
decisiones colectivas y bajo que procedimientos”. Por tanto, las
democracias actuales son sistemas democráticos de tipo
representativo en los que el ejercicio cotidiano de la soberanía
corresponde a los representantes del pueblo, que han sido elegidos
en unas elecciones periódicas y libres, y que, además, incluyen
instrumentos de democracia directa como el referéndum o la
iniciativa legislativa popular y otros mecanismos de participación
ciudadana como la institución del jurado popular.
En consecuencia, en los actuales regímenes democráticos en
muy importante que el sistema de elección de los representantes de
la soberanía popular sea entendido como la organización de la
competencia pacífica con miras al ejercicio del poder (Raymond
Aron). Así, se exigen una serie de derechos básicos como la libertad
de expresión y el pluralismo político, así como el respeto a la
oposición y a las minorías.
Por tanto, los elementos esenciales de los regímenes
democráticos son:
- un sistema de partidos,
- cierto grado de participación política,
- cierta articulación de los grupos de presión,
- Jefatura del Estado de reducidos poderes,
preferentemente electiva,
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- un Parlamento dotado de una organización estable y de
funciones de decisión,
- cierta distribución territorial del poder, y
- un sistema electoral que regule las diferentes consultas
electorales con carácter regular.
b. Los regímenes dictatoriales:
En términos generales, una dictadura es una forma de
gobierno en la que el poder está concentrado en una persona, o en
un grupo reducido de personas. Por tanto, se caracteriza por la gran
concentración de poderes en el Ejecutivo en detrimento del Poder
legislativo y por un elevado grado de capacidad coercitiva.
1. Sistemas autoritarios:
Son aquellos en los que el poder público se ejerce sin atender a
la aprobación que se recibe por parte de los gobernados. Se trata,
evidentemente de un sistema potencialmente arbitrario y represivo
de la oposición política.
Características:
1. No cuenta con una formulación ideológica claramente
determinada sino que se apoya en conceptos amplios como
“orden” o “patria”.
2. No está exclusivamente sustentado en un partido único, sino
que su principal apoyo es la burocracia y el Gobierno.
3. Carece del deseo o de la capacidad de promover constantes
movilizaciones masivas de apoyo,
4. No se reconocen los principios de división de poderes ni de
responsabilidad gubernamental
5. Permite cierto pluralismo pero muy controlado y limitado.
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6. No ejercen una represión insoportable en la sociedad civil. Así,
aunque no se protegen las libertades públicas y derechos
fundamentales de los ciudadanos se permite la libre actividad
económica y religiosa de ciertos grupos.
2. Sistemas totalitarios
Es el sistema que han adoptado algunos de los regímenes
dictatoriales del siglo XX. Es la forma dictatorial más extrema. Los
ejemplos históricos más conocidos han sido la Italia fascista, la
Alemania nazi y la Unión Soviética.
Características:
l. Papel predominante de un partido único.
2. Ausencia absoluta de pluralismo político y social.
3. Existencia de una ideología muy rígida y elaborada que intenta
legitimar el poder del partido.
4. El poder se ejerce sin ningún tipo de limitación ni de sanción.
5. Movilización intensa de la población por parte de
organizaciones subordinadas al partido único.
6. Decidida voluntad de monopolizar y politizar todos los aspectos
de la vida social, privada o pública, mediante el uso de métodos
avanzados de comunicación de masas, propaganda,
adoctrinamiento, educación... y
7. Firme propósito de producir una sociedad íntegramente nueva
desde el punto de vista político, social e incluso antropológico.
Uno de los grandes teóricos sobre el fenómeno totalitario fue
Raymond Aron que señaló sus elementos imprescindibles:
El fenómeno totalitario sobreviene en un régimen que
concede a un partido el monopolio de la actividad política.
El partido monopolístico está animado o armado por una
ideología a la cual se le confiere una autoridad absoluta, que,
por tanto, se transforma en la verdad oficial del Estado.
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El Estado se reserva a su vez un doble monopolio, el de los
medios de fuerza y persuasión, y el conjunto de los medios de
comunicación (radio, televisión, prensa….)
La mayor parte de las actividades económicas y profesionales
están sometidas al Estado.
Una falta cometida dentro de una actividad económica o
profesional también es una falta ideológica.
Por tanto, en los Estados totalitarios es esencial el monopolio
del partido, la estatalización de la vida económica y el terror
ideológico, pues son regímenes que tienen la voluntad de
transformar el orden existente en función de su propia ideología. Así,
se caracterizan principalmente por el radicalismo de las actividades
y el extremismo de los medios de eliminación de los enemigos reales
y potenciales del régimen, que, en general, pasan por diferentes
fases para la consecución de sus propósitos:
1ª. Guerra civil seguida de una etapa de terror político extremo.
2ª. Atenuación del terror y cierta permisividad en la
recuperación de la vida privada.
3ª. “Nueva Revolución” o transformación fundamental de las
estructuras sociales por la acción estatal.
C. Rasgos básicos de los actuales Estados democráticos de
Derecho
a. Los sistemas de gobierno
Las diferentes formas en que se relacionan los dos clásicos
poderes del Estado: Parlamento y Gobierno nos permiten diferenciar
entre sistemas de gobierno.
Los tipos principales son:
1. Sistema Parlamentario: responde al modelo de relación
estrecha o interacción entre Ejecutivo y Legislativo.
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2. Sistema Presidencialista: obedece a un modelo de separación
de ambos poderes.
3. Sistema Semipresidencialista: es un subtipo o desviación del
sistema presidencialista.
4. Sistema Convencional: es un modelo que tiende a la
concentración de ambos poderes.
1. El sistema parlamentario
Históricamente tuvo dos centros de impulso político: el Rey y el
Parlamento. Por ello, el Gobierno necesitaba de la doble confianza
del Monarca y de la Cámara representativa. En la actualidad, la
Jefatura de Estado ha perdido poder político efectivo en favor del
Poder ejecutivo, pero sigue conservando su segundo elemento
esencial, esto es, el sistema racionalizado de exigencia de
responsabilidad política al Gobierno por la institución parlamentaria.
La base de este sistema es la relación fiduciaria o de confianza entre
el Gobierno y el Parlamento. Se trata de un sistema caracterizado
por una unión dinámica de poderes, que funciona desde una
permanente colaboración funcional entre ellos.
Sus características básicas son:
Del cuerpo electoral procede el Parlamento y, en algunos
casos, también el Jefe del Estado (Ejemplo: Italia).
Si el Parlamento es bicameral y una de las Cámaras no es de
extracción democrática, esta última no tiene facultades
relevantes en relación con la exigencia de responsabilidad
política del Gobierno.
Por lo general, el Jefe del Estado no tiene poderes políticos
relevantes. Su intervención en el gobierno efectivo de la Nación
es de carácter simbólico y de representación mayestática.
El Jefe del Estado suele ser políticamente irresponsable y sus
actos han de estar refrendados por un miembro del Ejecutivo,
que es el que asume la responsabilidad política de los mismos.
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Al Parlamento corresponde aprobar las leyes necesarias para
que el Gobierno desarrolle su programa de gobierno.
Al Parlamento corresponde controlar la política
gubernamental mediante instrumentos parlamentarios como:
preguntas, interpelaciones, mociones, comisiones de
investigación, proposiciones no de ley. . .
El Gobierno, al ser un órgano colegiado, debe responder
solidariamente ante el Parlamento. No obstante, también es
posible una respuesta individual de los Ministros por la gestión
de sus respectivos departamentos ministeriales, a través de las
mociones individuales de reprobación.
El Gobierno tiene la facultad de disolución de las Cámaras
legislativas.
El Parlamento puede deponer al Presidente del Gobierno por
el fracaso de una cuestión de confianza o la aprobación de una
moción de censura.
2. El sistema presidencialista
Se denomina presidencialista porque su ejemplo más
emblemático es los Estados Unidos de América; sistema que gira en
torno al liderazgo nacional de su Presidente. Este sistema no
obedece a un esquema teórico previo, sino que su construcción
doctrinal parte de la experiencia práctica de los Estados Unidos.
Los centros de impulso político son: el Presidente de la
República y el Parlamento. En este sistema de gobierno la
separación entre ambos poderes es mucho más nítida, de modo que
el primero no depende del segundo.
Sus características principales son:
Los dos principales centros de impulso político tienen una
idéntica, o muy similar, legitimación electoral.
Es un sistema vertebrado en la igualdad de poderes y una
neta separación entre ellos. De este modo, a cada órgano le
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corresponde un poder estatal. Ninguno de los dos poderes
puede remover o deponer al otro.
El Poder ejecutivo corresponde al Presidente, porque en
realidad no existe un Gobierno sino Secretarios del Presidente,
que son designados entre personas que no pertenecen a las
Cámaras. Los Secretarios de Estado no tienen acceso a las
Cámaras, como tampoco lo tiene el Presidente, salvo para
dirigirles algún mensaje.
Es frecuente que el Presidente y la mayoría parlamentaria
sean de diferente signo político, e incluso que las mayorías de
cada Cámara también difieran. Esto puede suponer ocasionales
bloqueos del sistema, aunque un enfrentamiento fuerte es poco
frecuente.
El principio de separación de poderes aparece atenuado,
porque la Constitución prescribe algunos mecanismos de
relación entre ambos (Checks and Balances). Además, la
práctica parlamentaria ha permitido que se desarrollen otros no
previstos en la Constitución.
Aunque el Presidente no tiene iniciativa legislativa, los
mensajes que dirige al Congreso suelen llamar la atención sobre
la necesidad de legislar en determinadas materias.
El Parlamento puede delegar legislativamente en el
Presidente para que regule legislativamente aspectos concretos,
aunque el Congreso conserva un derecho de veto de la
legislación delegada en el Presidente.
El Senado debe aprobar el nombramiento presidencial de los
altos cargos públicos, incluso de los magistrados del Tribunal
Supremo.
El Senado tiene importantes facultades en política interior,
porque puede introducir enmiendas o reservas en los tratados
internacionales. No obstante, los Presidentes suelen evitar estas
limitaciones mediante la firma de convenios ejecutivos.
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El Congreso también tiene amplias facultades en materia
internacional porque le corresponde la declaración de guerra y
el establecimiento de la paz.
El Presidente no puede disolver el Congreso ni ninguna de sus
Cámaras.
Las Cámaras no pueden exigir responsabilidad política
racionalizada al Presidente. La única responsabilidad que se le
puede exigir es la responsabilidad político-criminal, también
llamada penal especial, que se materializa en el juicio legislativo
del Impeachment.
3. Los sistemas semipresidencialistas
Es una desviación del sistema presidencialista. Es un modelo
seguido en Francia y Portugal.
En este sistema, el Presidente es elegido por sufragio universal
y, a diferencia del sistema parlamentario, el Presidente tiene
importantes atribuciones de dirección política.
4. El sistema convencional
El único centro de impulso político que se prevé es el
Parlamento, porque de éste deriva el Gobierno y la Jefatura del
Estado. Estos últimos son órganos enteramente dependientes de la
Asamblea. Por ello, recibe el nombre de sistema asambleario.
En este sistema el Parlamento, reunido en Asamblea o
Convención, concentra en sí mismo el poder legislativo y el de
dirección política.
Es un sistema de gobierno poco frecuente, salvo en el caso de
Suiza, que adoptó una variante denominada "gobierno direccional".
Esta denominación proviene del Directorio francés de 1795, que se
caracterizaba por la resolución colegiada de todos los asuntos. No
obstante, en Suiza desde 1914 existen verdaderos departamentos
ministeriales con competencias propias.
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Los rasgos principales del sistema suizo en las Constituciones
de 1848 y 1874 son:
La designación del Ejecutivo o Consejo Federal correspondía
al Parlamento por un periodo de cuatro años.
La Asamblea designaba cada año, entre los miembros del
Consejo Federal, a un Presidente o Canciller de la Federación.
Por tanto, no se contemplaba la figura de la Jefatura de Estado,
excepto a efectos de representación que correspondía de forma
colegiada al Consejo Federal.
El Consejo Federal no responde políticamente ante la
Asamblea Federal; aspecto que refuerza su posición.
A pesar de lo expuesto, es un sistema esencialmente
democrático, a diferencia del sistema asambleario, porque
permite la existencia de mecanismos que contrarrestan la
supremacía de la Asamblea, dando lugar a una verdadera
división de poderes.
D. La división de poderes
Un elemento fundamental en los Estados de Derecho es el
reconocimiento del principio de división de poderes, pues pretende
evitar una excesiva concentración de poder en una sola persona o
conjunto de personas, mediante el reparto del poder estatal. Por
tanto, parece más correcto que cada poder tenga una parcela de
actuación concreta y se le prohíba cualquier injerencia en aquellas
materias que no sean de su competencia. En definitiva, se pretende
evitar que el poder sea ilimitado. Ahora bien, el principio de división
de poderes no excluye la colaboración entre los poderes estatales. El
principio de división de poderes correctamente entendido no
pretende una absoluta separación de los mismos en compartimentos
estancos.
La teoría clásica del principio de división de poderes fue
formulada por Charles Louis de Secondant, conocido popularmente
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como barón de Montesquieu. Éste, en su obra Duel espíritu de las
leyes, reconocía la existencia de tres poderes: el Poder legislativo, el
Poder ejecutivo y el Poder judicial.
Sin embargo, el constitucionalismo actual ha superado este
número hasta fijar su número en siete. Así, según el profesor De
Esteban, es posible realizar una nueva división en el principio de
separación de poderes1:
a. La división horizontal del poder
La Constitución española de 1978 no reconoce, expresamente,
en ninguno de sus preceptos el principio de división de poderes. Esto
no quiere decir que este principio no sea escrupulosamente
respetado por nuestra Constitución. En primer lugar, el artículo 1.2
CE señala que los poderes del Estado español emanan del pueblo
español. Siendo el pueblo español el único titular de la soberanía,
debe deducirse que todos los poderes del Estado están en pie de
igualdad desde el punto de vista jurídico-constitucional, en lo que se
refiere al ejercicio de las competencias que cada poder tenga
asignadas.
La división horizontal del poder descansa en siete sujetos
diferentes que ejercen, cada uno en exclusiva, un poder público
claramente delimitado. Estos siete poderes son:
l. El Poder electoral: Su reconocimiento general se encuentra en el
artículo 1.2 CE. El ejercicio del poder electoral se realiza a través de
dos vías: el derecho de sufragio activo y el derecho de sufragio
pasivo. Por tanto, significa: un voto y una delegación de poder.
2. El Poder moderador: Se corresponde con la Jefatura del Estado, ya
sea ésta monárquica o republicana. Nuestra Constitución lo reconoce
1 DE ESTEBAN, J., Tratado de Derecho Constitucional. I, Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho, UCM, Madrid, 2001, págs. 211 y ss.
16
en su artículo 56.1 CE que atribuye al Rey la facultad de moderar y
arbitrar el funcionamiento regular de las instituciones.
3. El Poder corrector: Se corresponde con el Tribunal Constitucional,
único órgano que puede rectificar las eventuales violaciones de la
Constitución, a través del juicio de constitucionalidad de las
disposiciones normativas con rango de ley, de la resolución de los
conflictos de competencias entre los órganos del Estado y las
Comunidades Autónomas y del restablecimiento a los ciudadanos en
el ejercicio de sus derechos fundamentales.
4. El Poder ejecutivo: Corresponde, según nuestra Constitución, al
Gobierno y a la Administración. Según el artículo 97 CE, el Gobierno
aplicará las leyes, dirigirá la política interior y exterior, nombrará a
los altos cargos de la Administración y ejercerá funciones
normativas.
5. El Poder Parlamentario: tradicionalmente se le conoce por el
nombre de Poder legislativo. En la actualidad ha perdido el
monopolio de la legislación y además ejerce otras muchas
competencias. Por ello, es mejor la denominación de poder
parlamentario. Se regula en el Título III de la Constitución y cumple
una importante labor en la legislación, la aprobación de los
presupuestos generales del Estado, el control del Gobierno y en
materia de representación del pueblo español, nombramiento de
altos cargos y como foro público de discusión de cuestiones de
interés nacional.
6.El Poder Judicial: Se regula en el Título VI de la Constitución
española. Está integrado por Jueces y Magistrados independientes,
inamovibles responsables y sometidos únicamente al impero de la
ley" (art. 117.1 CE). Su función no consiste únicamente en dirimir los
conflictos jurídicos, sino que también le corresponde el control
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normativo del Gobierno y del Parlamento, porque juzga la legalidad
de las normas y actos del Poder ejecutivo. Además interviene en el
control de constitucionalidad de las leyes a través de la cuestión de
inconstitucionalidad.
7. El Poder constituyente constituido: es aquel que está capacitado
para reformar la Constitución. El procedimiento de reforma se regula
en los artículos 166 a 169 CE. Así, el pueblo a través de sus
representantes es el que ejerce este poder según los dos
procedimientos reconocidos en los artículos 167 y 168 CE.
b. La división vertical del poder
La moderna teoría democrática exige que el poder sea también
dividido entre las entidades más próximas al ciudadano. De esta
manera, surgieron los estados descentralizados, como el Estado
federal el Estado regional o el Estado de las autonomías. Por tanto,
la división vertical del poder tiene un gran auge en el
constitucionalismo moderno.
Nuestra Constitución reconoce esta división vertical del poder
en su Título VIII, pues en el artículo 137 se establece la autonomía
local, provincial y de las Comunidades Autónomas.
c. La división temporal del poder
La base ideológica de la democracia es la de la participación de
todos los ciudadanos en el gobierno de la organización estatal. Como
no es posible el autogobierno directo y perpetuo de todos los
ciudadanos, el acceso de éstos a los diferentes niveles de gobierno
debería realizarse mediante un turno rotativo para que todos
pudiesen ser gobernantes en algún momento de su vida.
Esta idea fue expuesta por Harrington en su obra “La
República Oceana” en que describía una rotación continua y
equitativa de todos los ciudadanos en el gobierno por un periodo de
tiempo determinado o plazo. La idea subyacente en este
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planteamiento utópico es que, al corresponder el Gobierno a todos
los integrantes de la comunidad política, éste debería ser ocupado
sucesivamente por libre elección o por sufragio por todos
ciudadanos.
Los modernos Textos constitucionales no reconocen
expresamente esta división del poder, aunque sí figura de forma
implícita al limitar la permanencia temporal en el ejercicio de
determinados cargos políticos.
Por tanto, se puede establecer una división de los cargos
políticos en función de la limitación temporal a que estén sometidos.
Los tipos resultantes de la división son cuatro:
1. Limitación objetiva: En determinados cargos una vez transcurrido
determinado plazo ha de abandonarse el cargo. Así, por ejemplo:
diputados y senadores cuyo mandato parlamentario es de cuatro
años. Esta limitación, no obstante, no incluye ningún tipo de
limitación personal. Por tanto, la misma persona puede repetir en el
cargo de forma indefinida.
2. Limitación subjetiva: incluye limitación personal en el cargo de
que se trate.
Limitación subjetiva absoluta : determinadas personas no
pueden ejercer el mismo cargo más de un número limitado de
veces. Ejemplo: la Presidencia de los Estados Unidos.
Limitación subjetiva relativa : se permite que una persona
pueda repetir en el mismo cargo pero no de forma sucesiva.
Ejemplo los magistrados del Tribunal Constitucional.
3. Limitación indeterminada: son cargos que se ejercen de forma
vitalicia. Por ejemplo: titulares de la Corona, miembros del Tribunal
Supremo de los Estados Unidos o el Fiscal General del Estado
español.
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La limitación subjetiva absoluta y relativa son las formas de
limitación temporal del poder más acordes con un sistema
democrático.
E. El Estado de Derecho
La expresión “Estado de Derecho” tiene su origen en el
Derecho alemán o Reechtsstaat de finales del siglo XVIII y principios
del siglo XIX (1829 y 1833), en que autores como Adam Müller y
Robert Von Mohl utilizaron en sus explicaciones esta construcción
jurídica, que les permitía delimitar los abusos del poder absoluto del
Monarca.
Se trata de un concepto indisociablemente unido al concepto
de Estado democrático. De ello es muestra el artículo 1.1 de la
Constitución española de 1978: “España se constituye en un Estado
social y democrático de derecho, que…”. No obstante, la
caracterización del Estado español como un Estado de Derecho
aparece ya en el preámbulo en el que se proclama la voluntad de la
Nación española de “consolidar un Estado de Derecho que asegure el
imperio de la ley como expresión de la voluntad popular”. Con esta
expresión, adoptada por primera vez en nuestra historia
constitucional, se pretende subrayar la necesaria subordinación del
Estado al Derecho.
Por tanto, un Estado de Derecho es aquel que sujeta su
actuación a normas de Derecho Público, es decir, a las normas del
derecho estatal emanadas de la voluntad general expresada en un
Parlamento representativo. De este modo, la construcción jurídica
del Estado de Derecho pretendía superar el Antiguo Régimen de la
monarquía absoluta, en la que el Monarca era legibus solutus, es
decir, no se encontraba vinculado, en modo alguno, a leyes que
pudiesen constreñir sus deseos. En definitiva, el Estado de Derecho
es aquel en el que frente a la voluntad única y arbitraria de un
Monarca y sus agentes propia del absolutismo monárquico se impone
20
el principio del imperio de la ley, esto es, el viejo principio
anglosajón del rule of law. Por tanto, es posible afirmar que no todo
Estado con leyes es un “Estado de Derecho”, pues la principal
finalidad del Estado de Derecho es que el poder respete los derechos
de los ciudadanos.
Por este motivo es posible individualizar, al menos, tres
elementos básicos para poder hablar de la existencia de un “Estado
de Derecho”:
Reconocimiento y respeto del principio de separación de
poderes, al menos, en los tres clásicos: Legislativo, Ejecutivo
y Judicial.
Reconocimiento y garantía de los derechos fundamentales y
las libertades públicas básicas.
Sometimiento de los poderes al imperio de la ley.
Sin embargo, para otros autores como Elías Díaz2 es posible
individualizar más elementos caracterizadores:
1. El imperio de la ley, entendida ésta como expresión de
la voluntad general manifestada en Asambleas libres y
democráticamente elegidas, que representen la soberanía
popular.
2. El principio de legalidad de la Administración, que
exige que la Administración esté sujeta en todas sus acciones
a lo previsto en las leyes.
3. Reconocimiento de un catálogo de derechos
fundamentales, que representen un verdadero límite al poder
del Estado.
4. El principio de separación de poderes para evitar la
excesiva concentración de poder en unas únicas manos.
Por tanto, es el principio del imperio de la ley o su concreción
en el sometimiento de todos los poderes estatales al Derecho el
principal rasgo definidor del Estado de Derecho. Nuestra
2 Así lo expone en su obra: Estado de Derecho y sociedad democrática, Cuadernos para el Diálogo, Madrid, 1975.
21
Constitución lo proclama, de forma solemne y con carácter general,
en su artículo 9.1:
“Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”.
Nuestra Constitución da, por tanto, cobertura, a dos
importantes principios para el constitucionalismo moderno:
El principio de legalidad
El principio de constitucionalidad
Estos principios suponen, así, la sujeción de los poderes
estatales y de su actuación al ordenamiento jurídico estatal, que se
culmina en la Constitución, norma suprema del dicho ordenamiento
jurídico estatal.
F. descentralización del poder
En el constitucionalismo moderno es frecuente que la división
de poderes se realice desde estrictos criterios territoriales. Así, se
suele distinguir entre: poderes centrales y poderes locales. Este tipo
de organización estatal que es sensible a esta diferenciación recibe
el nombre de “Estado compuesto”, frente al tradicional “Estado
unitario”.
a. El estado unitario o centralizado
En este tipo de Estado existe un único centro de impulso
político, aunque cabe cierto grado de descentralización, porque se
admite la existencia de determinados órganos territoriales, a los que
sólo se les reconoce determinada capacidad de gestión y
administración de servicios. Estos entes son los municipios y las
provincias. También puede admitirse la existencia de
22
Departamentos, como ocurría en Francia, o de una organización
regional.
b. El Estado compuesto o descentralizado. Ejemplo
paradigmático: el Estado federal
En un Estado descentralizado hay varios centros de impulso
político. Por tanto, su estructura institucional es mucho más
compleja que en un Estado unitario. Coexisten órganos del poder
general (La Jefatura del Estado, el Tribunal Constitucional), órganos
del poder central (el Gobierno, el Parlamento Federal) y órganos
locales (los Gobiernos federados, los Parlamentos de los Estados
federados).
Por tanto, el ordenamiento jurídico es también complejo. Hay
una Constitución federal y una serie de "normas institucionales o
constituciones" de los Estados miembros. A ello se une la diferente
legislación emanada de los órganos de cada una de las estructuras
institucionales. No obstante, el ordenamiento jurídico es unitario, es
decir, se trata de un único ordenamiento, que, por definición, debe
ser coherente.
El Estado Federal:
Un Estado Federal puede nacer de dos modos diferentes:
Por la unión de varios Estados independientes hasta
entonces. En este caso, un tratado o convenio suele
formaliza la unión de los Estados y, después, una
Constitución sella la inescindible unidad política resultante.
El inicial Tratado se extingue por consunción al entrar en
vigor la Constitución federal. La configuración jurídico-
constitucional, por tanto, la fija la Constitución, y no el
tratado que dio origen al proceso. Ésta fue la vía seguida
por los Estados Unidos.
23
Por la federalización de un Estado, hasta entonces
unitario. En este caso, existe previamente un Estado
unitario, que, en el ejercicio de su poder constituyente,
decide organizarse federalmente y así lo dispone al
reformar su Constitución.
Por tanto, la Federación supone la unión de comunidades
políticas individualizadas y distintas, que deciden constituirse en un
único órgano, aunque cada Estado federado disponga de órganos
políticos propiamente dichos y no meramente administrativos:
Gobierno, Parlamento y Poder judicial.
Los Estados federados, además, participan en los órganos
federales, fundamentalmente en el Parlamento federal, a través de la
presencia de sus representantes en la Cámara de representación
territorial y se les reconoce la posibilidad de participar en la reforma
de la Constitución federal.
Por tanto, las relaciones jurídicas entre la Federación y sus
miembros son relaciones de coordinación, de jerarquía y de
cooperación:
Relaciones de coordinación en la distribución de competencias,
Relaciones de jerarquía , porque
El poder constituyente de los órganos federados debe
sujetarse a lo dispuesto en la Constitución Federal,
En caso de conflicto normativo, el Derecho Federal tiene
primacía sobre el derecho emanado de los entes territoriales,
Se prevé la inspección y vigilancia federal sobre las
funciones de los Estados miembros.
La Federación se reserva formas de acción coercitiva,
para obligarle al cumplimiento de la Constitución federal.
Relaciones de cooperación : suponen la participación de los entes
territoriales en la formación de la voluntad general de la Unión.
Por su parte, las relaciones políticas en un Estado Federal se
basan en los principios de autonomía y paridad:
24
Principio de autonomía : los Estados Federados tienen potestad
para dictar normas propias que pasan a integrar el ordenamiento
jurídico del Estado.
Principio de paridad : el principal estimulo de los Estados
federales es que se integre por Estados federados de la misma
naturaleza.
La estructura institucional de un Estado Federal es la
siguiente:
l. Poder ejecutivo, que puede ser de Gabinete, presidencial o
colegial.
2. Poder legislativo, que suele ser bicameral, porque el
bicameralismo es consustancial a los Estados Federales,
aunque no es absolutamente necesario. Si es bicameral, la
Cámara Baja representará a los ciudadanos de la Unión, y la
Cámara Alta será la Cámara de representación territorial, que
integrará a los representantes de los entes autonómicos. En
este caso parece más correcto que se acuerde el principio de
igualdad en la representación de los entes federados. No
obstante, también es posible adoptar otros criterios como el
de población de cada uno de los Estados federados. El
procedimiento de designación de los miembros de la Cámara
de representación territorial puede ser el de elección por
sufragio universal directo, el de elección por diferentes
sistemas en cada uno de los Estado federados, el de
designación por las Asambleas legislativas de los Estados
Federados, el de designación por los gobiernos de los Estados
Federados o, incluso, sistemas mixtos que combinan varios de
los procedimientos mencionados. Por último, debe recordarse
que los órganos legislativos de los Estados federados son
siempre monocamerales.
3. El Tribunal Federal Superior, que se encarga de dirimir los
conflictos entre los entes miembros, y entre éstos y la
25
Federación, así como los problemas suscitados por la
aplicación del Derecho Federal.
El reparto de competencias entre el Estado Federal y los
Estados federados se realiza según las siguientes normas:
1. Materias exclusivas del Estado federal.
2. Materias exclusivas de los entes federados.
3. Competencias compartidas. En este caso al Parlamento
Federal le corresponde la legislación básica y a los
Parlamentos de los Estados federados su desarrollo legislativo.
4. Competencias concurrentes. Se trata de materias en las que
tanto el Estado Federal como los Estados federados son
competentes, pero correspondiendo a cada uno aspectos
diferentes de la misma función estatal.
No obstante, si competencia concreta no aparece atribuida ni a
los Estados federados ni al Estado Federal, ni se trata de una
competencia concurrente o compartida, y no es posible encontrar
una solución por vía interpretativa, se suele aplicar el principio de
prevalencia del Derecho Federal, No obstante, también es posible la
atribución de las competencias residuales es a los Estados federados
como ocurre en Estados Unidos.
Por último, son Estados federados Austria, Alemania, Bélgica,
Argentina, México, Canadá… Resulta particularmente interesante el
caso de Bélgica que ha pasado de ser un Estado unitario a ser un
Estado Federal a través de reforma constitucional de 1993.
26
TEMA II: HISTORIA DEL CONSTITUCIONALISMO
a. Los orígenes del Estado Constitucional
De todas las disciplinas que integran el Derecho Público, la
primera, y quizás la más importante, es el Derecho Constitucional,
porque en el Derecho Constitucional se encuentran los elementos
vertebradores y los principios básicos del Derecho Público.
El Derecho Constitucional originariamente recibió la denominación
de “Derecho Político”, y, en general, se dedicaba al estudio de las normas
sobre organización y funcionamiento del poder político. Actualmente
recibe el nombre de Derecho Constitucional como consecuencia de la
evolución sufrida en la organización estatal y en la forma de
manifestación de su soberanía.
Este último aspecto es más fácil de entender del siguiente modo. En
Gran Bretaña, la disciplina jurídica que en la actualidad conocemos como
Derecho Constitucional nunca fue concebida como un derecho segregado
del resto del ordenamiento referido sólo a las cosas públicas, sino como
una lógica extensión de los principios del derecho privado a los asuntos
públicos. Por tanto, la Constitución inglesa no fue sino el resultado de la
aplicación de los principios del Derecho privado a las materias políticas
llevada a cabo por los jueces y por el Parlamento. Nació de abajo a arriba,
y en la Great Charter de 1215 recibió el nombre de lex terrae o, mejor
dicho, Law of the Land, esto es, “el Derecho del país”.
En la actualidad la herencia de estas ideas ha provocado la
asociación a menudo inconsciente y dada por supuesta, entre Estado y
Constitución, junto con la universalización de ambas figuras políticas,
hasta el punto de que la Constitución se ha convertido en documento de
identidad del Estado. De este modo, casi no se concibe que exista un
Estado sin Constitución. Decía Smend, que la Constitución es la
ordenación jurídica del Estado, por ende, la garantía de la existencia del
Estado es la única labor de la Constitución. Así, la Constitución
27
representa principalmente la organización del Estado, pues es la “ley
suprema” que permite al Estado actuar y funcionar legítimamente.
En definitiva, todo Estado moderno, por el simple hecho de existir
necesita de una Constitución, porque una Constitución es, entre otras
cosas, el conjunto de principios fundamentales que estructuran y regulan
las relaciones de poder en una organización de tipo político. Por tanto, es
innegable la existencia de un ligamen inescindible entre Estado-Poder
político-Constitución.
Como se tendrá ocasión de analizar con mayor detenimiento con
posterioridad, la organización estatal se asienta en el continente europeo
a lo largo del siglo XVIII para responder a la necesidad de regular la
dimensión política de una sociedad. Las reglas de organización estatales
nacieron con la pretensión de ser inmutables e imperecederas. La propia
etimología de la palabra “Estado” lo reafirma: el Estado, esto es, “lo
stato”. Por tanto, la organización estatal pretendía el mantenimiento de
un orden normativo inmutable e imperecedero al estilo de la concepción
anglosajona del Derecho Constitucional. Por ello, esta regulación
comenzó a materializarse en un texto escrito (o Constitución) a finales del
siglo XVIII con la intención de erradicar de la vida pública la
arbitrariedad desmedida. En definitiva, la organización estatal no
pretendía otro objetivo que el redimensionamiento de la necesidad de
organización política que irremediablemente subsiste en toda sociedad.
Esta concepción, desconocida en Europa, necesitó de grandes esfuerzos
interpretativos para garantizar la aceptación de los primeros
“documentos constitucionales” como auténticas normas supremas. De
ahí, la necesidad de constantes referencias al pueblo de que todas las
constituciones hicieron uso.
Hasta el siglo XVIII, es decir, en el Antiguo Régimen, el Derecho
Público se integraba fundamentalmente de normas de Derecho Romano y
de Derecho Canónico. Posteriormente se integró por aquella parte del
Derecho Civil que regulaba los principios jurídicos generales y la
actuación de la Administración pública. Esta situación fue denunciada por
Diderot en su Enciclopedia en que señalaba como no había dentro del
28
Derecho “nada de la constitución del Estado, nada de los derechos de los
soberanos, nada de estos sujetos”.
No fue hasta finales del siglo XVIII cuando aparecen las primeras
obras tituladas “Elementos de Derecho Constitucional”. Por tanto, el
Derecho Constitucional clásico surge a finales de este siglo. En esta
época se ocupa fundamentalmente de la regulación de las instituciones
del Estado y de la institución parlamentaria. Después de la Segunda
Guerra Mundial el Derecho Constitucional comprende el análisis del
Derecho parlamentario y de los procedimientos legislativos, es decir, de
las normas que regulan el procedimiento de emisión de normas legales.
La referencia a los derechos fundamentales es residual hasta 1922.
En este momento es cuando comienza una incipiente aplicación de la
teoría de los derechos en el Derecho Constitucional.
El final de la Segunda Guerra Mundial supone una importante
transformación en el Derecho Constitucional. En este momento, el
estudio de las normas sobre producción legislativa pasa a ocupar un
lugar, pudiera decirse, secundario. La experiencia del fascismo italiano y
del nazismo alemán provocaron lo que ha dado en llamarse
“desacralización de la ley”, es decir, el convencimiento de que la “ley” no
lo puede todo; mucho menos cuando supone un atentado y/o violación de
los derechos fundamentales. Así, junto con la Declaración Universal de
los Derechos del Hombre de 1950, se consiguió reforzar el papel de los
derechos fundamentales y de las libertades públicas como parte esencial
del Derecho Constitucional.
A la par, en este momento, el principio de legalidad va siendo
progresivamente sustituido por el principio de constitucionalidad, como
consecuencia de la aparición de los primeros ejemplos de Jurisdicción
Constitucional en Europa. La Jurisdicción Constitucional será el nuevo
elemento básico del moderno Derecho Constitucional, pues permitía
garantizar una verdadera vigencia y efectividad al Derecho
Constitucional.
En definitiva, hasta finales del siglo XIX, el término Derecho
Constitucional no tiene un significado unívoco, y hasta el siglo XX ni tiene
29
un objeto de estudio propio ni se pueden identificar unos contenidos
básicos comunes a todos los ordenamientos estatales. Es más, hasta este
momento, la expresión “Derecho Constitucional había sido utilizada en
tres sentidos diferentes:
derecho o facultad que pertenece a una persona o colectividad en
virtud de una Constitución,
reglas de Derecho, normas jurídicas que se refieren a la
Constitución de un país, o
disciplina intelectual que tiene por objeto el estudio de las reglas
constitucionales.
Ahora bien, se trata, por tanto, de una disciplina jurídica sui generis,
porque en el Derecho Constitucional tienen una gran importancia los
conceptos políticos, a diferencia de otras ramas jurídicas. Como señala el
profesor De Esteban: “El Derecho Constitucional (…) está sujeto a unos
condicionamientos políticos de los que suelen carecer el resto de las
ramas del Derecho. Por supuesto, no cabe duda de que hay que utilizar
sin excusas el método jurídico en el estudio y en la explicación de la
Constitución, pero habría que convenir también que a veces se necesita
algo mas (…) sería una enorme superchería pretender que el
funcionamiento de nuestra Constitución se puede explicar únicamente
mediante la aplicación del método jurídico (…) el Derecho, en general, y
el Derecho Constitucional en particular, no constituyen un fin en sí
mismos, sino sobre todo un poderoso medio para conseguir una sociedad
más justa y democrática”.
El Derecho constitucional es, por tanto, una disciplina jurídica
relativamente moderna, pues sus precedentes hay que situarlos en los
documentos de la Glorius Revolution inglesa (Bill of Rights, 1689) y en la
Declaración de Independencia americana de 1776.
A estos primeros documentos constitucionales le siguieron, poco
después, las primeras Constituciones escritas:
la Constitución de los Estados Unidos de 1778,
la Constitución francesa de 1791 y
la Constitución española de 1812, entre otras.
30
Estos Textos pretendían limitar los poderes del Rey y acabar
con la Monarquía absoluta como forma de organización política
propia del Antiguo Régimen. Se buscaba la sustitución de la sola
voluntad del Rey como elemento decisivo de la acción estatal por un
conjunto normativo que regulase racionalmente el poder público.
Este conjunto normativo se plasmó en un documento solemne que
recibió el nombre de “Constitución”.
No obstante, es posible encontrar con anterioridad a esta fecha
algunos documentos con características similares en forma y
contenido a las actuales Constituciones. Sin embargo, hasta 1688 no
es posible hablar de un incipiente Derecho Constitucional, pues esta
disciplina posee unas características especiales. Por ejemplo, la
Carta Magna de 1215 era un texto que tenía el propósito de limitar
el poder del soberano mediante el establecimiento de algunos
derechos, pero carecía de la generalidad propia del
constitucionalismo moderno.
B. El Derecho Constitucional como Derecho común3
El constitucionalismo contribuyó de un modo esencialísimo a la
unificación de la imagen jurídica del mundo, expresado en una
especie de Derecho Constitucional común. Si en Europa, desde la
época de la codificación triunfaba la idea de un único cuerpo
normativo escrito, unificado y racional, que impusiese el orden y la
armonía allí donde sólo había dispersión y desorden, la extensión del
constitucionalismo no hizo sino afirmar, insistentemente, ese deseo.
En definitiva, el convencimiento de la necesidad de una norma que
contuviese la regulación fundamental de un Estado era una
constante en la historia política europea.
3 Este apartado es un resumen de la obra de próxima aparición GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, E., Breve Historia del Constitucionalismo común (1787-1939) Exilio político y “turismo constitucional”, URJC-Centro de Estudios Ramón Carande, Madrid, 2006.
31
En realidad, fuese por imitación fuese por propensión natural a la
universalidad de ciertos principios o ideologías políticas, es innegable
que los europeos practicaran sin recato la imitación de formas y/o
instituciones constitucionales.
Apenas a principios del siglo XIX, el Derecho Constitucional
designaba la esfera normativa integrada por la Constitución escrita,
destinada a la estructuración jurídica de los órganos e instituciones
fundamentales del Estado, regulando su funcionamiento y sistema
de relaciones. Fue así como con el paso del tiempo, aquella inicial
definición de “Constitución” fue evolucionando hasta configurar a
las Constituciones como normas que representaban la pieza clave o
fundamental de todo el sistema jurídico y político.
El discurso político del momento estaba dominado por la
filosofía de la “felicidad política de los Reinos y sus súbditos” bajo
fórmulas novedosas, que pretendían reconvertir a estos últimos en
ciudadanos detentadores de algunos derechos inalienables, entre
ellos, el de participación política. Por tanto, el Derecho
constitucional moderno nace en solución de continuidad con la
tratadística que había venido durante varios siglos y, en particular, a
lo largo del periodo de la Ilustración combatiendo polémicamente el
absolutismo en Europa.
Sin embargo, el deseo de mejoramiento del “Gobierno de las
Naciones” no basta por sí solo para explicar la rápida extensión, o
mejor, la vocación de universalización que el mismo fenómeno
constitucional demostró desde el mismo momento de su
alumbramiento. No se trata solamente del fenómeno más o menos
conocido de la trasmigración o de la mera transmisión del derecho
entre países, ni de la imposición de un ordenamiento jurídico por la
conquista o la colonización de territorios, sino de la libre adopción
por parte de un Estado de instituciones de gobierno de otro.
Desde entonces, desde la irrupción imparable de este espíritu
de la “Revolución” de finales del siglo XVIII, hizo posible la
configuración paulatina de un “Derecho constitucional común”,
32
“Derecho constitucional clásico” o “Derecho constitucional
general”.
En definitiva, a lo largo de los siglos XIX y XX es posible rastrear
toda una serie de principios, de conceptos, de instituciones sino
absolutos y universales, al menos, relativamente constantes y, en
consecuencia, comunes, y, en este sentido, generales a una serie más
o menos extensa de Constituciones. Son ese Derecho Constitucional
general que, según Mirkine-Guetzevitch, es inmutable, porque en cada
una de las Constituciones se puede encontrar una amalgama entre las
tradiciones nacionales y el ideal de todo Estado de Derecho, elaborado
por la conciencia jurídica de los pueblos civilizados (MIRKINE-
GUETZEVITCH).
El constitucionalismo, a diferencia de otros fenómenos jurídicos
que se ciñen a ámbitos territoriales o sectoriales limitados, va a tener
una vocación universalizadora desde su nacimiento a finales del siglo
XVIII. Es más, fraguadas la mayor parte de las Constituciones
modernas como códigos redactados entre las incidencias de una
revolución, no es difícil descubrir en su texto el patrón, o patrones, de
que políticos y técnicos se sirvieron al formularla.
Así, la Constitución de 1791 y, por ende, la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano” de 1789, y la Constitución de
Cádiz de 1812 influyeron en las sucesivas Constituciones de muchos
países y, después, las Cartas francesas y la Constitución belga de
1831 representaron los “modelos” continentales que durante algunos
decenios del siglo XIX inspiraron un buen número de Constituciones
europeas. Posteriormente el protagonismo fue para la Constitución de
Weimar de 1919 y la austriaca de 1920.
C. Breve repaso de la historia del constitucionalismo español4
4 Este apartado es un resumen de la obra de próxima aparición GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, E., Breve Historia del Constitucionalismo común (1787-1939) Exilio político y “turismo constitucional”, URJC-Centro de Estudios Ramón Carande, Madrid, 2006.
33
La principal característica de la historia constitucional española
es su elevado número de Constituciones. España cuenta con un
elevado número de Constituciones, lo que permite deducir la
dependencia de cada Constitución respecto de las anteriores, que
además de ocultar los rasgos de procedencia extranjera (GARCÍA
FERNÁNDEZ y ESPÍN TEMPLADO). Es más, la acusada ausencia de
originalidad del constitucionalismo español fue uno de los factores
determinantes, aunque no el único, del poco arraigo de nuestras
Constituciones. Las Constituciones españolas acogieron, casi en su
mayoría, los principios inspiradores del constitucionalismo francés.
Pero también del modelo inglés, que tuvo un rotundo éxito entre el
sector ilustrado e historicista de nuestra nación, al representar el
progreso gradual que deseaba la Ilustración española (FERNÁNDEZ
SARASOLA ).
El primero de los documentos de carácter constitucional de
nuestra historia es, además, ejemplo de máximo afrancesamiento, Se
trata del Estatuto de Bayona.
En 1808, tiene lugar el motín de Aranjuez, que supone la
proclamación de Fernando VII como Rey de España. Por esas fechas,
el general Murat avanzaba hacia Madrid. Esto supone una serie de
renuncias al Trono, que Napoleón aprovecha para convocar a toda la
Familia Real española en Bayona. Mientras, el propio Napoleón
nombraba Rey de España a su hermano José Bonaparte.
Para revestir una situación que desagradaba profundamente al
pueblo español, Napoleón se ve obligado, ante los frecuentes
levantamientos populares, a convocar una Asamblea estamental de
Notables españoles al uso de la época (nobleza, clero y
representantes populares) en una relación paritaria de cincuenta
representantes por cada Estamento. Reunió a la Asamblea en
Bayona, pero solamente acudieron la mitad del centenar y medio de
miembros que estaban convocados. Ésta aprobó un texto, que se
promulgaba el 6 de julio de 1808, de ciento cuarenta y seis artículos.
34
No obstante, estuvo pues en vigor desde julio de 1808 hasta
principios de 1814, aunque su vigencia efectiva fue mucho menor,
porque en julio de 1808 se produce la batalla de Bailén con la
derrota del ejército de Dupont y el comienzo del declive napoleónico
en España
El texto acogía el modelo napoleónico de una monarquía
limitada y hereditaria”, por el que el poder regio concede al pueblo
una serie de derechos y libertades. Era el modelo arquetípico de
Carta Constitucional, de fácil o flexible, reforma y sin clara
separación entre las partes dogmática y orgánica. Su organización
institucional del Estatuto de Bayona diferenciaba claramente entre
la Corona, órgano fundamental en el devenir político de la España
napoleónica, y el resto de instituciones. Es decir, el Ministerio, el
Senado y el Consejo de Estado eran órganos accesorios o
complementarios del Ejecutivo regio.
Sin embargo, el Estatuto contenía un listado de las
competencias o facultades que correspondían al Rey. Ahora bien, no
había por qué fijar sus facultades, pues, en principio, podría
atribuírsele todo. Así, el Monarca nombraba a los miembros del
Ministerio (arts. 27 a 31), a los senadores, presidía el Consejo de
Estado, asumía las competencias ejecutivas y de administración (art.
143) e, incluso, podía dictar decretos con rango de ley cuando las
Cortes no estuvieran reunidas (art. 60). El poder ejecutivo del Rey se
completaba con el papel reservado a los Ministros, que eran los
encargados de ejecutar las órdenes regias en su departamento,
siendo responsables de ellas y de su ejecución (art. 31). El Poder
legislativo era de carácter estamental, tres estamentos: nobleza o
Grandes de Cortes, clero y representantes del pueblo (art. 61).
Sin embargo, el pueblo de Madrid se alza contra la ocupación de
las tropas francesas el 2 de mayo de 1808. Ese día, los últimos
miembros de la Familia Real partían hacia Bayona. Con la huida del
Rey se propicia la constitución espontánea de un sinfín de Juntas
locales de resistencia contra el invasor, con sede en las capitales de
35
provincia y en otros municipios de cierta significación, Poco
después, las Juntas locales se integraron en Juntas Provinciales. El
Consejo de Castilla, por su parte, recomendó la convocatoria de
Cortes para enmendar la preocupante situación de desorden
jurídico-constitucional. Finalmente este Consejo de Regencia
procedió a la convocatoria de las Cortes en enero de 1810, que se
reunieron definitivamente es septiembre como Asamblea
constituyente.
Se trata de la Constitución más extensa de nuestra historia con
384 artículos, que regulan al detalle la organización institucional
española. Sus principios básicos fueron: la soberanía nacional, la
representación nacional, los principios de igualdad y libertad y el de
confesionalidad y unidad religiosa. A estos principios le seguían
otros como la división de poderes, esto es, se establecían unas
Cortes que, junto al Rey se encargaba de la función legislativa (art.
15), un Rey que se ocupaba de la ejecución de la legislación (art. 16)
y unos tribunales que la aplicaban (art. 17). Además, se incluía un
novedoso concepto de representación, pues esta Constitución
rompía con el mandato imperativo e instauraba, ex artículo 27, el
mandato representativo.
No contiene un catálogo o listado de derechos, pero sí
reconocen desordenados derechos como el de seguridad personal,
por el que ningún español podía ser apresado sin previa información
del hecho y sin mandamiento judicial notificado en el mismo
momento mismo de la detención, libertad personal y sus
proyecciones como la del principio de legalidad penal, el hábeas
corpus, la inviolabilidad del domicilio, publicidad de los procesos
judiciales, la prohibición de torturas; interdicción de la confiscación
de bienes, libertad de expresión, el derecho a formular peticiones, el
sufragio y libertad de expresión....
Las Cortes son presentadas como la “reunión de todos los
diputados que representan la Nación, nombrados por los
ciudadanos” (art. 27). Se trata de un legislativo unicameral, elegido
36
por sufragio indirecto de cuatro grados y dotado de autonomía
frente al Monarca. Por último, debe recordarse que el mandato era
breve, apenas de dos años (art. 108). La iniciativa legislativa
pertenecía a cada Diputado, aunque la compartían con el Monarca.
Correspondía también al Soberano la sanción de las leyes en un
plazo de treinta días, y disfrutaba de un derecho de veto de las
normas a él sometidas a sanción durante un periodo de tres lecturas
y aprobaciones consecutivas anuales. Si éstas se produjesen, el Rey
estaba obligado a la sanción (art. 149). Por otra parte, el Monarca
carecía del derecho de disolución del Legislativo y, lógica
consecuencia de la absoluta separación de poderes de que se hacía
eco esta Constitución, se establecía la incompatibilidad entre los
cargos de Secretario de Despacho y Diputado (art. 95). Por tanto, los
miembros del Ejecutivo no podían acudir a las Cortes, salvo que
presentaran una iniciativa en nombre del Rey. El Ejecutivo se
regulaba en el Capítulo VI, (arts. 222-230). En general, era el Rey
quién nombraba y cesaba, libremente, a los Secretarios de Estado
(art. 171).
Por último, cerrando la organización institucional, en el Título IV
se regula la figura del Rey, que lo era no por la gracia de Dios sino
por la propia Constitución. No obstante, la persona del Monarca,
naturalmente, era sagrada e inviolable (art. 168). Estaba facultado
para la expedición de decretos y/o reglamentos de ejecución de las
leyes y la administración de justicia se realiza en su nombre.
También podía nombrar a los magistrados, de los Secretarios de
Despacho, de los generales del ejército, y de los embajadores.
La Constitución se promulgó el 19 de marzo de 1812, aunque
tras el regreso de Fernando VII, fue derogado por Decreto de 4 de
mayo de 1814. En 1820, como consecuencia del levantamiento de
Riego en Cabezas de San Juan, se aprueba el Decreto de 7 de marzo
por el que Fernando VII expresaba su deseo de marchar
“francamente, y yo el primero, por la senda constitucional;
37
mostrando a Europa un modelo de sabiduría, orden y perfecta
moderación”. El denominado Trienio liberal acaba con la ocupación
de la península con los conocidos como “Cien mil hijos de San Luis”.
El duque de Angulema toma Madrid en mayo de 1823 y queda
derogado el texto gaditano. Nuevamente entrará en vigor en agosto
de 1836, después del motín de La Granja, por decreto de la Reina
Gobernadora, que mantenía su vigencia hasta la aprobación, en
junio de 1837, de la Constitución moderada.
La muerte de Fernando VII ocurrida el veintinueve de
septiembre de 1833 abre un enfrentamiento bélico entre carlistas -
partidarios de una Monarquía absolutista tradicional-, e isabelinos
quienes pretendían una evolución de ésta hacia parámetros liberales.
Con el nombramiento de María Cristina como Reina Gobernadora, y
tras la publicación del Manifiesto de Cea Bermúdez, éste se ve
obligado a abandonar el cargo de Presidente del Consejo de
Ministros, siendo sustituido por Martínez de la Rosa, quién comienza
con rapidez a elaborar un texto constitucional que formaliza y
presenta a la real sanción el 10 de abril de 1834.
El Estatuto Real de 1834, por su parte, sustituyó algunos años
después a la Constitución de 1812. Se trataba de una Carta
otorgada que acusó, en parte, la influencia de Martínez de la Rosa,
en parte, de las Cartas francesas de 1814 y 1830.
Es un Texto breve (50 artículos divididos en cinco títulos), flexible,
incompleto. Pues no incluye parte dogmática.
La soberanía compartida y la colaboración entre los poderes
sus principios básicos. Así, en ningún artículo se preconiza el sujeto
de la soberanía, dándose por supuesto de manera tácita que la
misma va ser compartida por el Rey y las Cortes. Lógica
consecuencia del anterior es la colaboración entre los diferentes
poderes, pues la Corona y las Cortes comparten la soberanía. Así, en
el Estatuto Real de 1834 se reguló la facultad regia de disolución de
las Cortes y la compatibilidad del cargo de Ministro con el mandato
parlamentario. Además, asumió una organización bicameral. El
38
Estamento de Procuradores y de Próceres, ésta última era la Cámara
de representación de la aristocracia espiritual (arzobispos y obispos),
de la nobleza (Grandes de España y títulos de Castilla con
determinados requisitos de edad y renta), del poder económico
(terratenientes, fabricantes y comerciantes con renta anual de sesenta
mil reales), de la intelectualidad que poseyese idéntica renta y de
aquéllos que hubiesen desempañado previamente determinados
cargos públicos
En cuanto a los poderes ejecutivos del Monarca, éste gozaba
de los clásicos: el poder reglamentario, el de dirección de la política
militar, el de conservación del orden público, el de designación de
empleos civiles). El Consejo de Ministros aparece, junto a la figura
de su Presidente, constitucionalizado, y sus miembros debían
refrendar los actos del Monarca (arts. 26, 37 o 40 del Estatuto Real),
siendo responsables de los mismos.
Después del Motín de La Granja, el Estatuto fue reemplazado
por la Constitución de 1837; un texto que intentaba erigirse en
término medio entre la de 1812 y el Estatuto Real. La Reina
Gobernadora disuelve los Estamentos el día 22 de mayo de 1836. La
inestabilidad política se une a diversos levantamientos y agitaciones
sociales que culminan con el motín de la Granja el 12 de agosto de
este año, obligando a María Cristina a restablecer la Constitución
gaditana. Calatrava es llamado al Gobierno y se convocan Cortes
constituyentes. Al mes siguiente se designó una Comisión que
elabora las bases para reformar la Constitución de 1812. Estas bases
son aprobadas en diciembre y la misma Comisión elabora un
proyecto que se discute en las Cortes hasta el mes de mayo de 1837,
aceptando María Cristina en nombre de su hija Isabel el nuevo texto
el 18 de junio.
Se trata de una revisión de la Constitución del 12, que buscaba
reforzar el papel de España en el ámbito internacional dominado por
la Santa Alianza. A partir de 1814, el resto de Europa ve con recelo
la Constitución española, incluso en países de tradición
39
constitucional probada como Francia y Gran Bretaña. Europa, en
general, considera que el Texto gaditano de 1812 es un mal ejemplo,
que puede poner en peligro la estabilidad de los gobiernos europeos.
Por ello, la Constitución de 1837 fortaleció los poderes regios,
restableció el bicameralismo (atribuyendo facultades legislativas al
Senado) y propuso cierto intento de sistematización de los dispersos
derechos fundamentales contenidos en el Texto gaditano.
Europa, por tanto, inaugura la época del constitucionalismo
moderado. Hacía tiempo que se había abandonado el modelo
jacobino, reputado inaplicable por ser demasiado democrático. Se
produjo una vuelta a posiciones más conservadoras que
propugnaban, entre otros aspectos, una soberanía compartida entre
el Rey y las Cortes y la recuperación de las naciones de las Cámaras
“moderadoras”, llamadas a garantizar el status quo de las clases de
casta y abolengo.
Este texto se caracteriza formalmente por ser de extensión
intermedia (setenta y siete artículos mas dos adicionales). Por vez
primera se sistematiza la parte dogmática y acoge principios como el
de soberanía nacional y la colaboración entre los poderes. En la
parte institucional se ve más tendente a asumir postulados
moderados: bicameralismo, veto regio o derecho de disolución, son
ejemplos de lo indicado.
La Corona va a resultar fortalecida en sus atribuciones. Se
configura como inviolable e irresponsable, goza de iniciativa
legislativa junto a cada Cámara, convoca y suspende las Cortes y
disuelve el Congreso de los Diputados.
Bajo la Constitución de 1837 aparece, bien que de forma
esporádica, la formalización del Gobierno como órgano colegiado, al
que se le exige la presentación anual del presupuesto. Los Ministros
no aparecían excesivamente regulados en la Constitución; son
nombrados y cesados por el Rey y refrendan los actos del Monarca,
siendo su cargo compatible con el de diputado o senador.
40
Las Cortes eran bicamerales y aparecen con una denominación
que perdurará hasta la actualidad: Congreso y Senado. Ambas
Cámaras gozaban de atribuciones legislativas idénticas y
presupuestarias, aunque en estas últimas prevalece el Congreso en
su tramitación.
La Reina Gobernadora se vio obligada a abdicar en octubre de
1840, iniciándose la Regencia del general Espartero hasta julio de
1843. Ante las reticencias que suscitaba nombrar de nuevo como
Regente a María Cristina, el nuevo gobierno de Joaquín María López
decide proclamar la mayoría de edad de Isabel II, haciendo caso
omiso de lo previsto en el artículo 56 de la Constitución de 1837.
En mayo de 1844 el general Narváez pasó a ocupar los cargos
de Ministro de la Guerra y de Presidente del Consejo, y afronta la
reforma de la Constitución de 1.837. A favor estaba el marqués de
Viluma y el sector de los “puritanos”, que pretendían el retorno al
Estatuto Real. En contra, Pacheco que insistía en lo innecesario de la
reforma. Al final, con el apoyo de Narváez la revisión constitucional
se materializó en un nuevo Texto de 1845, que significó un retorno
al pseudo-constitucionalismo del Estatuto Real (Mirkine-
Guetzevitch), al hacer desaparecer, entre otros aspectos, el
reconocimiento de la soberanía nacional y establecer la facultad
regia de disolución de las Cortes y la compatibilidad del cargo de
Ministro con el mandato parlamentario.
En esta Constitución se fortaleció el poder del Monarca y se
estipuló la soberanía compartida entre las Cortes y la Corona, la
reserva del poder político de las clases privilegiadas e ilustradas, la
reducción de las libertades públicas y la casi desaparición del
principio de división de poderes. Además, asumió el principio de
soberanía compartida, redujo considerablemente la autonomía de las
Cámaras, y aumentó, por el contrario, la influencia e intromisión de
la Corona en la actividad parlamentaria. Por ello, la Constitución de
1845, entre otros aspectos, llevó a cabo una completa reordenación
de las Cámaras, que supuso el fortalecimiento del Senado, así como
41
la reducción de las posibilidades parlamentarias y de su carácter
representativo.
Las Cámaras siguen gozando de iniciativa legislativa junto al
Rey, pudiendo también interponer un veto legislativo. El Congreso de
los Diputados no sufre grandes alteraciones, pero el Senado va a
sufrir una reforma sustancial en favor del sentir moderado,
estableciendo un mandato vitalicio para unos miembros elegidos
directamente por el Monarca entre capacidades y en número
ilimitado.
En 1864 comienza el declive de Isabel II y, por ende, de la
Constitución de 1845. En 1866 tiene lugar el Pacto de Ostende por el
que el Partido progresista, apartado del poder desde 1856, se une a
los demócratas con el propósito de derrocar a Isabel II del Trono de
España. En el verano de 1866 se une al Pacto los unionistas y en
abril de 1866 muere Narváez, líder de los moderados. Isabel II
pierde, por tanto, su último apoyo.
Surge, en consecuencia, la “La septembrina”, es decir, la
revolución que se inició el 19 de septiembre de 1868. Se trató de la
revolución de una minoría intelectual afincada en Madrid, que
permitió el regreso de todos los liberales españoles que vivían en el
exilio. Isabel II abandona España el 30 de septiembre. El 3 de
octubre, la Junta revolucionaria de Madrid encargó al general
Serrano la formación de un Ministerio provisional, que gobernó
España hasta la promulgación de la Constitución de 1869. Las
Cortes Constituyentes, previa convocatoria electoral por sufragio
universal en enero, se reunieron el 11 de febrero de 1869,
aprobando un texto definitivo el día 1 de junio de 1869.
Contaba con 112 artículos y dos disposiciones transitorias. La
primera de las disposiciones transitorias establecía que: “La Ley que
en virtud de esta Constitución se haga para elegir la persona del Rey
y para resolver las cuestiones que a esta elección diere lugar,
formará parte de la Constitución”. Esta ley se promulgó el 10 de
junio de 1870. Después de aprobada la Constitución comenzaron las
42
discusiones para la elección del nuevo Monarca, que finalmente fue
Amadeo de Saboya. Esta elección se aprobó en las Cortes en sesión
extraordinaria de 16 de noviembre de 1870.
Se trata, por tanto, de una Constitución en que son notorias las
influencias de las Constituciones de Estados Unidos y la belga de
1831. Estamos ante una Constitución liberal y de las más avanzadas
de Europa por aquel entonces. Por otra parte, era una Constitución
rígida, aunque el procedimiento para su reforma era relativamente
sencillo. Proclamaba expresamente el principio de soberanía
nacional, pues previamente el gobierno provisional había decretado,
el 9 de noviembre de 1868, el sufragio universal masculino.
Además, prestaba una significativa atención a los derechos
fundamentales, a los que dedicaba su Título I, en que los regulaba
con detalle y minuciosidad. Por ejemplo, por primera vez en la
historia de España, proclamó la libertad religiosa y de cultos y los
derechos de reunión y asociación.
Aportaba por un sistema bicameral: Congreso y Senado. Este
ultimo era de elección popular. Confería al Rey el derecho de
disolución de ambas Cámaras.
La figura del Rey era inviolable y le correspondía el
nombramiento y cese de los ministros. También se le atribuía el
Poder ejecutivo, aunque asistido por los ministros. A éstos, no
obstante, las Cámaras podían exigirle responsabilidad política.
El 11 de febrero de 1873, Amadeo de Saboya renuncia al Trono
de España, renuncia que fue leída ante las Cortes españolas. En esa
misma sesión Pi y Margall, Salmerón y Figueras presentaron la
siguiente declaración: “La Asamblea Nacional reasume todos los
poderes y declara como forma de gobierno de la Nación, la
República, dejando a las Cortes constituyentes la organización de
esta forma de gobierno”. Quedó en suspenso, salvo en materia de
derechos fundamentales, la Constitución de 1869.
Este primer intento republicano, sin embargo, también fracasó
por el golpe de Estado del general Pavía, de 3 de enero de 1874. El
43
29 de diciembre de 1874, el general Martínez Campos proclamó en
Sagunto a Alfonso XII, Rey de España.
En este momento comienza un largo proceso para la redacción
de la Constitución de 1876. Primero se convocaron a 600 antiguos
senadores y diputados, que aprobaron por unanimidad el
nombramiento de una Comisión de notabilidades, que seguido, muy
de cerca, por Canovas, presentó su proyecto constitucional para
someterlo al examen de las Cortes. Éstas, fueron elegidas en
convocatoria electoral de 20 de enero de 1875. Las Cortes
aprobaron el proyecto constitucional y el 30 de junio de promulgó al
Constitución de 1876.
La promulgación de la Constitución de 1876 en España coincide
con la consolidación del liberalismo en el resto del continente
europeo. Se trata de una etapa de cierta estabilidad política.
España también participa de esta atmósfera de finales del siglo XIX.
Por ello, la Constitución de 1876 apuesta decididamente por la
tranquilidad del sistema liberal moderado, así como por la
eliminación de las revoluciones populares y la intervención de los
militares en la política.
El Texto asume abiertamente un pacto entre la Corona y las
Cortes, que da lugar a esta Constitución. Se trata de una
Constitución flexible en la reforma, pero también en su concreto
contenido, lo que permitió el turnismo entre Canovas y Sagasta en el
Gobierno. Esto supuso la existencia de un sólido bipartidismo,
ejercido por los dos grandes partidos: el Conservador de Canovas
(fusión de los moderados y de los unionistas) y el Liberal de Sagasta
(unión de los “constitucionales, seguidores de Amadeo de Saboya y
los “centralistas”). Ahora bien, debe matizarse que, en Gran
Bretaña, el bipartidismo se asentaba en la realidad y funcionó sin
necesidad de ayuda gubernamental. Sin embargo, en España es el
propio Gobierno, más concretamente el Ministerio de la Gobernación
con la ayuda de gobernadores civiles y caciques de turno, los que
construyen un bipartidismo artificial y, por ende, artificioso.
44
Estableció un sistema bicameral con un Senado de composición
mixta (senadores de designación regia, derecho propio o elección).
El Congreso era elegido por cinco años. Se permitía la
compatibilidad de la condición parlamentaria y el cargo ministerial.
Por tanto, esta Constitución establecía un sistema parlamentario.
Además, las Cortes debían reunirse todos los años.
Al Rey correspondía la facultad de disolución de ambas
Cámaras, y la sanción y promulgación de las leyes, así como la
designación de los Ministros, que refrendaban sus actos. En 1923
tiene lugar el golpe de Estado de Primo de Rivera, que instaura un
gobierno de carácter dictatorial hasta principios de 1930.
En realidad, tras la crisis de 1929, Europa asiste al nacimiento
de la política de masas y a la búsqueda del horizonte democrático. El
Rey nombró Presidente del Gobierno al general Berenguer. Pero en
agosto de 1930 se firma el Pacto de San Sebastián en el que se
esboza el programa republicano. En diciembre estalla el primer
movimiento pro-republicano en Jaca, pero es prontamente sofocado
por el Gobierno.
El 16 de febrero de 1931 cae el Ministerio Berenguer y forma
gobierno el almirante Aznar. El día 12 de abril se celebran
elecciones a Cortes. Triunfan los republicanos en las grandes
ciudades, y el 14 de abril se proclama la II República española. El
Comité revolucionario del verano de 1930 se convirtió en gobierno
provisional, que convocó elecciones a Cortes constituyentes. Éstas
se reunieron el 14 de julio y presentaron su proyecto de Constitución
el 18 de agosto. La Constitución se aprobó definitivamente el 9 de
diciembre de 1931.
Es un Texto muy preocupado por los derechos fundamentales,
sobre todo por los de contenido social. Declaraba que el Estado
español no tenía religión oficial, proclamaba la enseñanza laica y la
libertad religiosa y permitía el divorcio.
45
Asumía una organización territorial, que denominó “Estado
integral” y que permitía autonomía político-administrativa a las
regiones que lo solicitasen.
El Legislativo era unicameral. El Presidente de la República era
elegido por las Cortes y un número de compromisarios igual al de
diputados. Los compromisarios eran elegidos por sufragio universal,
directo y secreto. Su mandato era por siete años y poseía un amplio
elenco de facultades y competencias, por ejemplo: nombraba y
separaba al Presidente del Gobierno y a los ministros, a propuesta
del Presidente; podía disolver las Cortes hasta dos veces en su
mandato.
Por último, por primera vez en la historia de España, establecía
un órgano encargado del control de constitucionalidad de las leyes:
El Tribunal de Garantías Constitucionales. Por tanto, la Constitución
española de 1931, como las Constituciones de Austria, Weimar y
Checoslovaquia, se sumó a las novedosas fórmulas y sistemas de
garantía de los modelos democráticos, a través de jurisdicciones
constitucionales. Pero apenas tuvo la oportunidad de desarrollarlos.
En apenas cinco años, el autoritarismo llamó a su puerta y, esta vez
sí, se unió, tras una trágica guerra civil, al el selecto club de las
dictaduras del sur de Europa.
Así, con ocasión del golpe de Estado del general Franco
entraron, progresivamente en vigor las Leyes Fundamentales del
franquismo:
1. FUERO DEL TRABAJO, de 9 de marzo de 1938.
2. LEY CONSTITUTIVA DE LAS CORTES, de 17 de julio de
1942.
3. FUERO DE LOS ESPAÑOLES, de 17 de julio de 1945.
4. LEY DE REFERENDUM, de 22 de octubre de 1945.
5. LEY DE SUCESIÓN A LA JEFATURA DEL ESTADO, de 26
de julio de 1946.
46
6. LEY DE PRINCIPIOS DEL MOVIMIENTO NACIONAL, de
17 de mayo de 1958.
7. LEY ORGÁNICA DE ESTADO, de 1 de enero de 1967.
47
TEMA III: EL CONCEPTO DE CONSTITUCIÓN
A. Notas características del constitucionalismo
La principal característica del constitucionalismo actual es la
afirmación de que los derechos fundamentales del ciudadano son
elemento esencial en la organización institucional del Estado. Así lo
expresa la Declaración de Independencia de los Estados Unidos de 4
de julio de 1776:
"Mantenemos como verdades evidentes, que todos los
hombres nacen iguales que su Creador les atribuye
determinados derechos inalienables, entre los que se
cuentan la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad:
que para defender estos derechos los hombres establecen
sus gobiernos derivando sus justos poderes del
consentimiento de los gobernados”.
En definitiva, las normas de Derecho constitucional tienen como
objetivo regular :
el reconocimiento y la garantía de los derechos
fundamentales
la organización de los poderes del Estado de forma que
eliminen la arbitrariedad sobre los ciudadanos,
en garantía de una mínima e imprescindible libertad de los
ciudadanos.
B. Definición formal de Constitución
La palabra “Constitución” comenzó a utilizarse en el siglo XVIII.
Proviene del latín Constitutio que significaba el “hecho de establecer y
formar”. Así, en el Imperio Romano para designar las medidas legislativas
48
dictadas por el Emperador en el Digesto era frecuente encontrar la
máxima: “aquello que el Príncipe constituye se observa como ley”. Por
ello, la palabra “constituir” fue utilizada por los reyes medievales en la
medida en que acrecentaba su poder.
En la Edad Media, el término “Constitución” designaba toda medida
legislativa, edicto u ordenanza emanada de la voluntad del soberano. En
el siglo XIV, la equivalencia Constitución-Ley condujo a designar por
“Constitución” toda ley, principio, costumbre o conjunto de
circunstancias que dotan a la Monarquía de determinado status que
asegura su estabilidad y fija las condiciones de la sucesión al Trono.
Sin embargo, a mediados del siglo XVIII, el término “Constitución”
dejó de ser utilizado para designar las reglas de la sucesión monárquica,
y pasó a designar las leyes fundamentales que forman la “constitución”
de un Estado.
En 1751, uno de los capítulos de la obra Principes du Droit Politique
de Burlamaqui llevaba por título “De la constitution essentielle des
États ou de la manière dont ils se forment”. Desde este momento la
palabra “constitución” comenzó a ser utilizada como el modo en que
configura un Estado. Es decir, todo país tiene una “constitución” o una
determinada forma de organización política.
Es en este preciso momento cuando la palabra “Constitución”
comienza a designar la norma suprema que rige el ejercicio del
poder político del Estado, es decir, por quién debe ser gobernado
el pueblo y cuáles son los derechos de aquellos a quienes se
gobierna, así como de los deberes de los que gobiernan.
Con el paso del tiempo, esta inicial definición fue evolucionando
hasta configurar a las Constituciones como aquéllas normas que
representa la pieza clave o fundamental de todo el sistema jurídico y
político, en cuanto persigue establecer y garantizar la libertad del
individuo en el seno de la comunidad política organizada; norma dotada
de cierta estabilidad, que, por tanto, es especialmente resistente a su
alteración y vulneración.
49
Por ello, en principio una Constitución puede ser definida como
aquella norma con superior rango respecto del resto de las normas del
ordenamiento y protegida por específicas garantías, que suele adoptar
formas y denominaciones propias, aunque la denominación por excelencia
es la de Constitución. No debe olvidarse que su consideración como
Norma Suprema se manifiesta en dos características:
5. Las formas de elaboración y modificación del Derecho
Constitucional son diferentes de las de otras disciplinas jurídicas.
Las normas de Derecho Constitucional son normas mucho más
rígidas, de difícil o incluso, en algunos casos, imposible reforma.
6. Las normas de Derecho Constitucional gozan de un carácter
supralegal. Tienen una efectiva preeminencia respecto del resto de
normas del ordenamiento estatal. Por ello, es necesaria la existencia
del control de la constitucionalidad de las leyes para evitar que el
resto de las normas del ordenamiento jurídico contradiga a las
normas de Derecho Constitucional.
Dicho todo esto, la definición de Constitución resulta de la
combinación del contenido propio de sus normas y de sus aspectos
formales sustanciales. Por tanto, se trata del conjunto de normas que
regulan las posiciones jurídicas fundamentales de los ciudadanos
frente al Estado en garantía de su libertad y la distribución de
poder entre los principales órganos estatales; normas que, por su
carácter fundamental y definidor del sistema jurídico, tienen la
consideración de normas superiores en cuanto a su rango y fuerza
vinculante, de modo que limitan los poderes o facultades que se
pueden ejercitar y la manera en que pueden ser ejercitados.
C. Partes de una Constitución
Una Constitución se define esencialmente por el objeto que
disciplina. Así, en general, incluye las normas que regulan las
materias directamente vinculadas con la garantía básica de la
50
libertad del individuo. En este contenido general es posible
establecer dos categorías o tipos de normas constitucionales:
A. Las que reconocen y garantizan los derechos
fundamentales,
B. Las que organizan los poderes básicos del Estado.
a. La parte dogmática: los derechos fundamentales
Se trata de normas que declaran y protegen los derechos de los
ciudadanos, es decir, regulan las posiciones jurídicas fundamentales.
Desde los inicios del constitucionalismo, la formulación de una
“declaración de derechos” es una de las tareas imprescindibles para
llevar a cabo la libertad del individuo. Por este motivo, la garantía de
los derechos fundamentales aparece como el aspecto del Derecho
Constitucional que más directamente afecta al ciudadano.
Ejemplos:
Bill of Rights de 1689.
Declaración de Derechos del Pueblo de Virginia de 1776.
Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de
1789.
a. La parte orgánica: la organización institucional del Estado
Existe otro tipo de normas que se dedican a regular la
organización de los poderes del Estado, es decir, la organización
jurídica del poder que garantiza el sometimiento del poder al
Derecho, y, por ende, su limitación. Estas normas regulan las líneas
básicas de las instituciones políticas fundamentales del Estado
(Parlamento, Jefatura del Estado, Tribunal Constitucional, Poder
51
ejecutivo...) y la distribución de poder entre las mismas Poder central
y entidades territoriales con autonomía política o administrativa.
D. La supremacía de la Constitución
En el Derecho Constitucional actual es frecuente que las
Constituciones recojan expresamente el enunciado en que se señala
su supremacía jurídica. Por ejemplo, el artículo VI de la Constitución
de los Estados Unidos: “Esta Constitución y las leyes de los Estados
Unidos que se expidan con arreglo a ellas (...) será suprema ley del
país”. En el caso de la Constitución española de 1978, se regula en el
artículo 9.1 CE: “Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos
a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. Así, según
este precepto todos los poderes públicos están sometidos a los
mandatos constitucionales, y, por tanto, no pueden contravenir los
mandatos de la Constitución, pues es ella la que los crea, los regula y
legitima su actuación.
De este modo, la Constitución se configura una Norma
Suprema con rango superior al resto de las normas del ordenamiento
jurídico. La afirmación del principio de supremacía de la
Constitución es consecuencia del principio de normatividad de los
Textos constitucionales, que supone la directa aplicabilidad jurídica
de las Constituciones.
No obstante, conviene una ulterior matización sobre este
precepto:
Formalmente el Derecho contenido en la Constitución se
sitúa por encima del resto de normas estatales.
Materialmente, los poderes públicos no podrán actuar
contra los principios y valores establecidos por la
Constitución, porque la Constitución es su norma habilitadora
y el límite a su actuación. Por tanto, es posible declarar la
inconstitucionalidad de las disposiciones y actos que
52
contradigan la regulación constitucional por la jurisdicción
constitucional.
Por último, la obligación de respetar la Constitución es de
diferente carácter para los poderes públicos y para los ciudadanos.
Sobre los primeros pesa un deber positivo, es decir, su actuación
debe orientarse a desarrollar los preceptos y mandatos contenidos
en la Constitución. En el caso de los ciudadanos, se trata de un deber
negativo, pues deben limitarse, en su actuación, a no realizar actos
contrarios a la misma.
53
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