Embed Size (px)
Citation preview
Aspectos legales relacionados con la manifestacion
de impacto regulatorio y ejemplos de costo beneficioMarzo de 2003
Elaborado por Laura Saad, Paloma García Segura y Leticia Quiñones Valadez
Dirección General de Investigaciónde Política y Economía Ambiental
3
Serie: Estudios INE
Instituto Nacional de EcologíaSecretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
1
ASPECTOS LEGALES RELACIONADOS CON LA MANIFESTACION DE IMPACTO REGULATORIO
Y EJEMPLOS DE COSTO BENEFICIO
Elaborado por Laura Saad, Paloma García Segura y Leticia Quiñones Valadez. Dirección General de Investigación en Política y Economía Ambiental. INE.
Marzo 2003
2
INDICE Página
I. Introducción..........................................................................................................5 II. El Procedimiento de Mejora Regulatoria (PMR)……........………………………...8 ¿Cuál es la finalidad del Procedimiento de Mejora Regulatoria?……………………8 ¿Quiénes son los responsables de llevar a cabo el PMR?………………………….8 III: Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR) ¿Qué es la MIR?……………................................................................…………….10 ¿Cuándo hay que preparar una MIR?…………………………………………………10 . ¿Cómo debe elaborarse una MIR?…………………………………………………….10 IV. Consideraciones Especiales ¿Por qué es importante preparar una MIR de calidad?……………………………..12 ¿Cuándo hay que presentar la MIR? (Art. 69-H LFPA)……………………………..16 ¿En qué casos quedan exentos las dependencias y organismos descentralizados de la APF de presentar la MIR? (art. 69-H LFPA)…………………………………...16 ¿Qué pasa si la Comisión recibe una MIR que a su juicio no sea satisfactoria? (art. 69-I LFPA)……………………………………………………………………….…16. ¿Cuánto tiempo tiene la Comisión para hacer el requerimiento a que se refiere la
pregunta anterior? (art. 69-I LFPA)…………………………………………………….16
¿Qué pasa si después de que la dependencia u organismo descentralizado correspondiente haya desahogado dicho requerimiento, la Comisión considera que la MIR sigue siendo defectuosa y el anteproyecto de que se trate pudiera tener un amplio impacto en la economía o un efecto sustancial sobre un sector específico? (art. 69-I LFPA)……………………………………………………………………….….16 ¿Qué término tiene la Comisión para emitir y entregar a la dependencia u organismos descentralizado correspondiente (en caso de que así lo estime conveniente), un dictamen total o parcial de la MIR y del anteproyecto respectivo? (art. 69-J LFPA)……………………………………………………………………….…17 ¿Qué elementos debe contener dicho dictamen? (art 69-J LFPA)………………...17
3
¿Qué puede hacer la dependencia u organismos descentralizado, en caso de no encontrarse conforme con el dictamen emitido por la Comisión? (art. 69-J LFPA)………………………………………………………………………………...……17 ¿Para qué sirven la MIR y el dictamen emitido por la Comisión? ........................ 17
¿En qué casos, la Comisión queda exenta de cumplir con la obligación a que se refiere el párrafo anterior? (art. 69-k LFPA)…………………………………………..17 ¿Qué requisitos deben cumplir para que la Secretaría de Gobernación publique en el Diario Oficial de la Federación los actos a que se refiere el artículo 4 que expidan las dependencias o los organismos descentralizados de la administración pública federal? (art. 69-L LFPA)………………………………………...…………….18
¿Quién será la encargada de llevar el Registro Federal de Trámites y Servicios que proporcione la APF? (art. 69-M LFPA)………………………….……………….18 ¿En qué plazo debe la Comisión inscribir en el Registro Federal de Trámites y Servicios, en adelante el registro, la información proporcionada por la dependencia u organismos descentralizado de que se trate?…………………………………..….19 ¿Qué debe hacer la dependencia u organismos descentralizado de que se trate en caso de que haya cualquier modificación a la información proporcionada?...........20 ¿Quién es el responsable de la legalidad de la información que se inscriba en el Registro? (art. 69-P)……………………………………………………………….…….20 ¿En qué casos, las dependencias y organismos descentralizados de la APF, podrán aplicar trámites adicionales a los inscritos en el Registro? (art. 69-Q)…...20 Diagrama de flujo del Procedimiento de Mejora Regulatroia..................................22 ¿Qué sanciones administrativas pueden ser impuestas a los servidores públicos que incurran en responsabilidad? (art. 70 LFPA)…………………………………….27 ¿Qué procederá, en caso de que el servidor público reincida en la conducta por la que ya fue sancionado una vez? (art. 71 LFPA)……………………………..………27 ¿Qué procedimiento se deberá seguir para imponer una de las sanciones consignadas para el caso de responsabilidad?…………………………………...….27 ¿Con qué facultades cuentan las autoridades competentes para lograr la ejecución de las sanciones y de las medidas de seguridad que procedan?………………… ¿Pueden imponerse, además de las sanciones administrativas alguna otra pena por el incumplimiento de las disposiciones de esta Ley?…………………….…….28
4
¿En qué tiempo prescribe la facultad de la autoridad para imponer sanciones administrativas? (art. 79 LFPA)……………………………………………………...…28 ¿En qué caso se interrumpe dicha prescripción? (art. 80 LFPA)…………………..28 Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP) ¿Qué servidores públicos son regulados por esta Ley?………………………….…28 ¿Qué obligaciones impone esta Ley a los servidores públicos?…………………..29 ¿Qué sanciones contempla la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos por faltas administrativas? (art. 53 LFRSP)…………………..29
V. Ejemplos de costo beneficio ………….....……………..………..........................30 Estaciones de servicio............................................................................................31 Observación de ballenas........................................................................................38
Cultivos modificados genéticamente ....................................................................40
Requisitos de control de emisiones de compuestos de azufre a la atmósfera de las plantas desulfuradoras de gas y condensados amargos, y la metodología para su determinación.........................................................................................................48
5
I. INTRODUCCIÓN
La Administración Pública Federal (APF), como órganos o unidades
administrativas del Estado que dependen del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo la
actividad administrativa de procurar y buscar el bien común del pueblo, de una
manera continua y permanente,.es decir, que los funcionarios públicos de la APF,
deben de procurar la salvaguarda de los derechos constitucionales de los
particulares en contra de la injerencia de los poderes públicos procurando su
equilibrio. Asimismo, se debe vigilar que los actos de autoridad, que pretendan
afectar la esfera de los particulares estén debidamente fundados en una Ley.
Esto último se va a referir a la garantía de legalidad, que consiste en que nadie
puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino
en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive
la causa legal del procedimiento; hay otro principio fundamental que debe de
prevalecer en los cuerpos legales y es el que se refiere a la garantía de audiencia,
que consiste en que cualquier acto de autoridad que pretenda privar de la vida, de
la libertad, propiedades, posesiones o derechos a una persona, no podrá hacerlo
si no está de por medio el seguimiento de un juicio ante los tribunales previamente
establecidos, dicho juicio se debe realizar con las formalidades de un
procedimiento y conforme a la legislación aplicable.
Es por esto que el ámbito de actuación de los funcionarios públicos (desde Jefes
de Departamento hasta Secretarios de Estados), se reduce únicamente a lo
señalado en las leyes y los reglamentos; esto se conoce como la competencia que
sirve de fundamento a la actuación de estos servidores públicos. Las autoridades
solo pueden hacer aquello que les permita la ley, en cambio los particulares
pueden hacer todo lo que la ley no les prohíba.
Por lo anterior y con la finalidad de verificar que las dependencias y organismos
descentralizados de la APF, al emitir actos de carácter general ---que tengan por
objeto establecer obligaciones específicas a los particulares---, los hagan con
6
fundamento en la legislación y buscando el respeto a las garantías de los
individuos.
Para el cumplimiento de todos estos principios de legalidad, así como para tener
en consideración el número de trámites y el costo económico que estos pueden
causar a los particulares, se concibe el Procedimiento de Mejora Regulatoria
(PMR), como un medio de control que observe estos dos componentes, mismo
que queda establecido en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.
Dentro de este marco, la expedición de normas oficiales mexicanas y
emergentes, implica una serie de elementos a atender por parte de la autoridad
ambiental, quien es la que los emite y quien vigila su cumplimiento; mismo caso
se presenta para las personas y sus actividades reguladas. Dichos elementos son:
• Cumplir con las atribuciones de la dependencia, en este caso de la Secretaría
de Medio Ambiente y Recursos Naturales, dentro del marco jurídico establecido en
sus leyes y en su Reglamento Interior para estos efectos, asimismo la acción de
la autoridad debe cumplir con los requisitos señalados precisamente por esta
normatividad que además de otorgarle atribuciones, también le indica cómo y cuál
es el límite de sus acciones.
• Conducir acciones para solucionar problemas ambientales, a través de
preceptos legales con planteamientos técnicos y/o científicos, cuyo fin es el de
prevenir, frenar el deterioro ambiental, ya sea en materia de emisiones a la
atmósfera, descargas de aguas residuales, residuos peligrosos, creación de áreas
naturales protegidas, vida silvestre y problemas coyunturales-transversales. Estos
últimos problemas debido a la presión social, necesitan de respuesta inmediata.
• Fijar los requisitos, límites, modalidades, mecanismos, procesos,
procedimientos, etc., en la legislación ambiental, lo que impone gastos a los
particulares y a la APF. En particular, los agentes regulados incurren en gastos de
personal, materiales, equipo, infraestructura, tecnología, tiempo y capacitación del
7
personal operativo y administrativo; por otro lado, para la administración pública, la
vigilancia y el monitoreo también implican gastos .
• Considerar en la elaboración de un ordenamiento de carácter ambiental, el
trabajo multidisciplinario, en donde se considere la participación de personas con
conocimientos técnicos y de personas con conocimientos jurídicos amplios, para
opinar sobre la materia y las posibles soluciones a la problemática. La
participación no sólo debe darse en discusiones cerradas en la propia institución si
no también debe abrirse a la sociedad en general y a los sectores involucrados en
el tema en cuestión.
• Se recomienda que la persona encargada de llevar el proceso de elaboración
de la norma, dentro del Subcomité o en el Comité, al mismo tiempo elabore un
expediente. Este contendrá la información que sustenta las propuestas y las
decisiones de tipo técnico y científico, con la finalidad de que al término del
proceso de normalización , se tengan los elementos requeridos para hacer la
Manifestación de Impacto Regulatorio. Otro beneficio es que la elaboración del
ordenamiento es de mayor calidad ya que encuentra su fundamento en principios
comprobados. No sobra decir que cuando una norma oficial mexicana entra al
proceso de negociación con los sectores involucrados, estos principios son
importantes para su aprobación.
8
II. EL PROCEDIMIENTO DE MEJORA REGULATORIA (PMR)
¿Cuál es la finalidad del Procedimiento de Mejora Regulatoria?
Promover la transparencia en la elaboración y aplicación de las regulaciones y que
éstas generen beneficios superiores a sus costos y el máximo beneficio para la
sociedad. Dentro de sus objetivos tiene la eficiencia, eficacia, elevar la
competencia, incentivar la innovación y promover inversiones en nuestro país.
¿Quiénes son los responsables de llevar a cabo el PMR?
1. La Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer), en adelante la Comisión,
que es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Economía,
quien contará con las siguientes facultades según el artículo 69-E, de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA):
• Revisar el marco regulatorio nacional, diagnosticar su aplicación y elaborar
para su propuesta al Titular del Ejecutivo Federal, proyectos de disposiciones
legislativas y administrativas y programas para mejorar la regulación en
actividades o sectores económicos específicos;
• Dictaminar los anteproyectos a que se refiere el artículo 69-H de la LFPA y las
manifestaciones de impacto regulatorio correspondientes;
• Llevar el Registro Federal de Trámites y Servicios;
• Opinar sobre los programas de mejora regulatoria de las dependencias y los
organismos descentralizados de la administración pública federal;
• Brindar asesoría técnica en materia de mejora regulatoria a las dependencias y
organismos descentralizados de la administración pública federal, así como a
los estados y municipios que lo soliciten, y celebrar convenios para tal efecto;
• Celebrar acuerdos interinstitucionales en materia de mejora regulatoria, en los
términos de la Ley sobre celebración de tratados;
• Expedir, publicar y presentar ante el Congreso de la Unión un informe anual
sobre el desempeño de las funciones de la Comisión y los avances de las
dependencias y organismos descentralizados en sus programas de mejora
regulatoria.
9
2. Un servidor público de la Dependencia con nivel de subsecretario u oficial
mayor, quienes serán designados por los titulares de las dependencias. Para el
caso de los organismos descentralizados, los representantes serán los directores
generales (art. 69-D LFPA). En el caso de la SEMARNAT, la representación recae
en la Subsecretaría de Fomento y Normatividad Ambiental, quien será la
responsable de:
• Coordinar el proceso de mejora regulatoria en el seno de la dependencia u
organismo descentralizado correspondiente, y supervisar su cumplimiento;
• Someter a la opinión de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, al
menos cada dos años, de acuerdo con el calendario que este establezca,
un programa de mejora regulatoria en relación con la normatividad y
trámites que aplica la dependencia u organismo descentralizado de que se
trate, así como reportes periódicos sobre los avances correspondientes, y
• Suscribir y enviar a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, en los
términos de esta Ley, los anteproyectos de leyes, decretos legislativos y
actos a que se refiere el artículo 4° y las manifestaciones de impacto
regulatorio respectivas que formule la dependencia u organismo
descentralizado correspondiente, así como la información a inscribirse en el
Registro Federal de Trámites y Servicios.
• La Comisión Federal de Mejora Regulatoria hará públicos los programas y
reportes a que se refiere la fracción II así como las opiniones que emita al
respecto.
3. La elaboración de las manifestaciones de impacto regulatorio estará a cargo de
la Unidad Administrativa que promueva el ordenamiento en cuestión, quien
habitualmente será la autoridad competente en aplicar ese ordenamiento y cuenta
con expertos en la materia.
10
III. MANIFESTACIÓN DE IMPACTO REGULATORIO (MIR)
¿Qué es la Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR)?
Es una herramienta cuyo objetivo es mejorar la calidad de los proyectos federales
que incidan en la actividad económica de los particulares. La MIR es
responsabilidad exclusiva de la dependencia o entidad que elabora el proyecto, y
en ella deben identificarse claramente, para su presentación al público en general
y a funcionarios del Gobierno Federal, el objetivo de la disposición propuesta, la
estrategia para lograrlo y los efectos probables en la economía y la sociedad.
¿Cuándo hay que preparar una MIR?
Cuando las dependencias y los organismos descentralizados de la APF, elaboren
anteproyectos de leyes, decretos legislativos o alguno de los actos administrativos
tales como reglamentos, decretos, acuerdos, normas oficiales mexicanas,
circulares y formatos, lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas,
reglas, manuales y disposiciones (Art. 69-H).
¿Cómo debe elaborarse una MIR?
La MIR tiene que ser suficientemente precisa y clara.
Debe ser estructurada como una presentación del proyecto en cuestión, en que se
explica claramente su propósito, la estrategia para lograrlo y las consecuencias
probables para el sector, empresas o personas reguladas.
La estructura básica de la MIR es la siguiente: v Objetivos regulatorios v Análisis jurídico v Justificación de acciones regulatorias específicas v Consulta Pública v Análisis de implementación v Efectos del anteproyecto: generales y específicos v Identificación y descripción de trámites
Los contenidos que establece la Cofemer son los siguientes:
A . Objetivos Regulatorios, Problemática y Análisis Jurídico
B. Justificación de Acciones Regulatorias Específicas
C. Efectos del Anteproyecto
D. Documentos de Apoyo.
11
Objetivos Regulatorios, Problemática y Análisis Jurídico.- En esta sección se
presentará la descripción del problema, así como el fundamento jurídico. Es muy
importante que en esta fundamentación se incluya la Ley que rige la materia, por
ejemplo la Ley General de Equilibrio y Protección al Ambiente, y sus diversos
reglamentos y para cualquier caso la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
y los antecedentes regulatorios correspondientes.
En el caso de anteproyectos de Normas Oficiales Mexicanas se estará también a
lo dispuesto por la Ley Federal de Metrología y Normalización, que establece las
características y procedimiento específico para la elaboración de las mismas ( en
ocasiones se olvida citar a esa ley).
Consulta.- El proceso de consulta con las partes afectadas es de gran importancia
porque permite identificar sus preferencias y las condiciones necesarias para
obtener su apoyo a la propuesta. Con el consentimiento de la mayoría de los
sectores afectados aumentan las probabilidades de que la regulación en cuestión
sea bien recibida y exitosa en la práctica. Por consiguiente, se requiere indicar qué
grupos fueron consultados.
Costos y beneficios anticipados.- En esta sección deberá llevarse a cabo una
evaluación clara, estructurada y breve de los costos y beneficios relevantes de la
propuesta. La cual deberá ser suficiente para demostrar, con evidencia objetiva,
que los beneficios del proyecto son superiores a sus costos, y que la propuesta es
la más eficiente de las alternativas (regulatorias y no regulatorias) para la solución
de los problemas identificados ( ver ejemplos en recuadros).
Los criterios a partir de los cuales la Cofemer determina si un proyecto crea costos
de cumplimiento para los particulares, a saber:
- -Si crea nuevas obligaciones para los particulares o hace más estrictas
las obligaciones existentes.
- Si crea modifica trámites
- Si reduce o restringe derechos o prestaciones para los particulares
- Si establece definiciones, clasificaciones, caracterizaciones o cualquier
otro término de referencia, que conjuntamente con otra disposición en
vigor o con una disposición futura, afecten o puedan afectar los
derechos, obligaciones, prestaciones o trámites de los particulares.
Identificación y descripción de trámites.- Deberán identificarse todos y cada uno de
los trámites que la regulación propuesta pretende eliminar, crear o mantener; esto
permitirá identificar los cambios en los trámites federales y facilitará mantener
actualizado el Registro Federal de Trámites Empresariales.
12
IV. CONSIDERACIONES ESPECIALES
¿Por qué es importante preparar una MIR de calidad?
De acuerdo a la Cofemer, la MIR permite entender rápidamente la justificación de
una regulación y detectar si impone costos innecesarios al aparato productivo
nacional; asimismo, al presentar toda la información relevante relativa a un
proyecto de disposición de acuerdo a una estructura lógica y uniforme, que resalte
sus consecuencias potenciales más sobresalientes, se facilita la justificación de la
regulación y se acelera el proceso de revisión por parte de la Secretaría de
Economía. Esto permite reducir sensiblemente el tiempo en que se expida la
regulación.
Recomendaciones puntuales, sobre experiencias pasadas en la SEMARNAP, para
la elaboración de la MIR, son las siguientes:
1. La realización de la MIR debe ser un trabajo paralelo y conjunto al
ordenamiento que esté como proyecto o anteproyecto.
2. El subcomité debe integrar en la planeación actividades encaminadas a
resolver los aspectos que componen la MIR.
3. Al inicio de un proyecto debe señalarse la obligatoriedad jurídica de cumplir
con la MIR, para que los diversos participantes estén conscientes de ello y
aporten información relevante al tema del ordenamiento en cuestión.
4. La participación de las diferentes instituciones, organizaciones, dependencias,
personas físicas o morales, asociaciones, cámaras, etc., deberá incluir
elementos documentados, tales como datos, estadísticas, información
relevante, posiciones institucionales, conocimiento científico, etc, todo ello para
13
conformar un expediente riguroso que apoye tanto al ordenamiento como a la
MIR.
5. La participación de los asistentes, guiada por el Subcomité, ha de tener como
base la respuesta a preguntas sencillas que permitan reunir la información
sustantiva. Esas preguntas simples podrían ser, por ejemplo: ¿Cuál es el
problema que trata de solucionar el ordenamiento? ¿Quiénes o qué son los
causantes del problema? ¿Cuál es su magnitud? ¿Qué recurso se está
perdiendo? ¿Cuál es la cantidad de individuos de una especie que se desea
proteger? ¿ Cuál es la extensión de los bosques o selvas que están dentro de
una ANP?, entre otras.
6. El Subcomité deberá tener en cuenta la elaboración de la MIR. Ya que la
estructura de esta última permite detectar si hay errores o incongruencias en
los aspectos jurídicos, técnicos, científicos, de participación (consulta pública),
de costos y beneficios, y también respecto a la gestión administrativa
(trámites); entonces, el Subcomité podrá tener un ordenamiento mejor
elaborado.
7. El fundamento legal es la base para la actuación de la administración pública
federal, al darle atribuciones y límites, por ello al iniciar el anteproyecto o
proyecto es necesario realizar el análisis jurídico, de otro modo sería una
pérdida de recursos y tiempo. Elaborar una norma y al final darse cuenta que
no tiene fundamento legal, es un absurdo.
8. Dentro de la SEMARNAT, como primer paso, es recomendable que se
detecten aquellos artículos de la LGEEPA que estén relacionados con la
actividad de cada unidad responsable o de cada tema /asunto y sus
reglamentos. Esto es, elaborar un formato jurídico por cada unidad
responsable o bien para cada aspecto de la política ambiental tal como:
ordenamiento ecológico, impacto ambiental, ANP, flora y fauna silvestre,
programas de manejo, vida silvestre, prevención y control de la contaminación
de la atmósfera agua y suelos; preservación y aprovechamiento sustentable de
los sistemas acuáticos, suelo y sus recursos, recursos no renovables, residuos
sólidos municipales, residuos peligrosos, actividades altamente riesgosas; etc.
9. Identificación de la problemática a solucionar. Algunas preguntas simples
ayudarían a redactar la presentación de la problemática. Estas podrían ser las
siguientes: ¿Cuál es la causa de la contaminación, deterioro ambiental o
pérdida de recursos? A qué especie se desea proteger y por qué está en
riesgo, ¿Cuál es la causa del maltrato a especies en cuativerio? ¿En qué
14
actividad se pone en riesgo la vida silvestre? ¿Cuáles actividades ocasionan
pérdidas de recursos naturales? ¿Cuáles sustancias, emisiones, se desean
controlar, disminuir o eliminar?, ¿Qué actividad (productiva o servicios) se
desea regular para solucionar el problema ambiental? ¿Dónde se localiza
geográficamente el problema?
10. En el análisis de implementación se sugiere iniciar con:
a) Transcripción de LGEEPA, Título Sexto, Capítulo II. Inspección y Vigilancia
Art. 161 a 169.
El mecanismo que se adoptará es la vigilancia, a través de la SEMARNAT por
conducto de la PROFEPA, quien es la autoridad competente para vigilar el
cumplimiento de la presente NOM
b) los recursos presupuestales asignados a la PROFEPA (estos datos los
puede solicitar la Semarnat ,mediante oficio, cada año a la Profepa)
Los recursos presupuestales para asegurar y vigilar el cumplimiento de la
presente NOM estará a cargo de la SEMARNAT por conducto de la PROFEPA.
11. Con respecto al esquema de sanciones se propone iniciar con los siguientes
artículos
LGEEPA, Título Sexto, Capítulo IV. Sanciones Administrativas. Art. 171 a 175
bis.
Código Penal para el Distrito Federal en materia de fuero común y para toda la
República en materia de fuero federal. Título Vigésimo quinto. Capítulo Único.
Delitos ambientales. Art. 414 a 423, según proceda.
Por ejemplo, en el caso de los residuos peligrosos continuaría con los
siguientes artículos del Reglamento específico a esa materia. AArrtt.. 6611.. -- LLaa SSeeccrreettaarrííaa ppooddrráá rreeaall iizzaarr llooss aaccttooss ddee iinnssppeecccciióónn yy vviiggii llaanncciiaa nneecceessaarriiooss ppaarraa vveerrii ffiiccaarr llaa ddeebbiiddaa oobbsseerrvvaanncciiaa ddeell RReeggllaammeennttoo.. PPaarraa llooss eeffeeccttooss eessttaabblleecciiddooss eenn eessttee AArrttííccuulloo,, llaa SSeeccrreettaarriiaa eessttaarráá aa lloo qquuee eessttaabblleezzccaann llaass ddiissppoossiicciioonneess ccoonntteenniiddaass eenn eell TTíí ttuulloo SSeexxttoo ddee llaa LLeeyy.. AArrtt.. 6622.. -- CCuuaannddoo ppoorr iinnffrraacccciioonneess aa llaass ddiissppoossiicciioonneess ddee llaa LLeeyy yy ddeell RReeggllaammeennttoo ssee
hhuubbiieerreenn ooccaassiioonnaaddoo ddaaññooss oo ppeerrjjuuiicciiooss,, eell oo llooss iinntteerreessaaddooss ppooddrráánn ssooll iiccii ttaarr aa llaa SSeeccrreettaarriiaa llaa ffoorrmmuullaacciióónn ddee uunn ddiiccttaammeenn ttééccnniiccoo aall rreessppeeccttoo.. AArrtt.. 6633.. -- TTooddaa ppeerrssoonnaa ppooddrráá ddeennuunncciiaarr aannttee llaa SSeeccrreettaarrííaa,, oo aannttee oottrraass aauuttoorriiddaaddeess ffeeddeerraalleess oo llooccaalleess sseeggúúnn ssuu ccoommppeetteenncciiaa,, ttooddoo hheecchhoo,, aaccttoo uu oommiissiióónn ddee ccoommppeetteenncciiaa ddee llaa FFeeddeerraacciióónn,, qquuee pprroodduuzzccaa ddeesseeqquuii ll iibbrriioo eeccoollóóggiiccoo oo ddaaññooss aall aammbbiieennttee,, ccoonnttrraavviinniieennddoo llaass ddiissppoossiicciioonneess ddee llaa LLeeyy yy ddeell RReeggllaammeennttoo..
15
12. En el apartado de acciones regulatorias específicas no se recomienda señalar
cada una de las especificaciones de una norma, lo mejor es agrupar todas las
acciones cuyo fin es el mismo, por ejemplo, en el caso de residuos tóxicos,
todas las especificaciones relacionadas a contenido por ppm a partir de las
cuales un residuo de "x" sustancia tóxica se considera peligroso o no; o bien,
todas las acciones regulatorias encaminadas a decir cómo, tomando otro
ejemplo, se transportará un mamífero marino (e.g., delfín) por diferentes vías
i.e., marítima, terrestre o aérea.
También, debido a que las acciones regulatorias se deben justificar y explicar
cómo contribuyen a solucionar el problema, se propone entonces la integración
de un expediente documentado, de la mejor manera posible, esto es,
incluyendo información puntual y relevante.
13. Un punto importante es el de los gastos en que incurren las personas físicas o
morales en el cumplimiento de las disposiciones, así como la vigilancia por
parte de la autoridad. Es pues del todo útil tomar en cuenta este punto ya que
puede darse el caso donde si bien los beneficios y costos son, en primera
instancia, identificados y cuantificados, muchas veces se pasan por alto
aspectos tales como los costos administrativos de la norma y es ahí donde la
misma puede resultar del todo inadecuada.
16
¿Cuándo hay que presentar la MIR? (Art. 69-H LFPA) 1. Cuando menos 30 días hábiles antes de la fecha en que se pretenda emitir el
acto o someterlo a la consideración del Titular del Ejecutivo Federal. 2. En la misma fecha en que se someta el proyecto al Titular del Ejecutivo
Federal o se expida la disposición, según corresponda, cuando el anteproyecto pretenda modificar disposiciones que por su naturaleza deban actualizarse periódicamente.
3. Veinte días hábiles después de que se someta el proyecto al Titular del Ejecutivo Federal o se expida la disposición, cuando el anteproyecto pretenda resolver o prevenir alguna situación de emergencia.
Cuando se esté ante alguno de los supuestos de los numerales 1 y 2, la dependencia u organismo descentralizado que deba presentar la MIR deberá:
a) Consultarlo con la Comisión, presentando copia del anteproyecto . b) La Comisión resolverá en definitiva del asunto. c) Cuando se trate de un anteproyecto que deba ser cometido a la
consideración del Titular del Ejecutivo Federal, resolverá en definitiva la Consejería Jurídica, previo opinión de la Comisión.
¿En qué casos quedan exentos las dependencias y organismos descentralizados de la APF de presentar la MIR? (art. 69-H LFPA).
1) Cuando el anteproyecto no implique costos de cumplimiento para los particulares, es decir, cuando éstos no vean afectada su esfera jurídica con la emisión del anteproyecto de que se trate.
2) Para el caso de tratados, si bien, previamente a su suscripción, se solicitara y tomara en cuenta la opinión de la Comisión.
¿Qué pasa si la Comisión recibe una MIR que a su juicio no sea satisfactoria? (art. 69-I LFPA) La comisión podrá solicitar a la dependencia u organismo descentralizado correspondiente, que realice las ampliaciones o modificaciones a que haya lugar. ¿Cuánto tiempo tiene la Comisión para hacer el requerimiento a que se refiere la pregunta anterior? (art. 69-I LFPA) La Comisión, tiene un término de 10 días hábiles siguientes a que reciba dicha manifestación. ¿Qué pasa si después de que la dependencia u organismo descentralizado correspondiente haya desahogado dicho requerimiento, la Comisión considera que la MIR sigue siendo defectuosa y el anteproyecto de que se trate pudiera tener un amplio impacto en la economía o un efecto sustancial sobre un sector específico? (art. 69-I LFPA) La Comisión podrá solicitar a la dependencia u organismo descentralizado correspondiente, que con cargo a su presupuesto efectúe la designación de un experto, quien deberá ser aprobado por la Comisión. El experto deberá de revisar la MIR y entregar comentarios a la Comisión y a la dependencia u organismo descentralizado dentro de los cuarenta días hábiles siguientes.
17
¿Qué término tiene la Comisión para emitir y entregar a la dependencia u organismos descentralizado correspondiente (en caso de que así lo estime conveniente), un dictamen total o parcial de la MIR y del anteproyecto respectivo? (art. 69-J LFPA) Dentro de los treinta días hábiles siguientes a la recepción de la manifestación, de las ampliaciones o correcciones de la misma o de los comentarios de los expertos mencionados en la pregunta anterior, según corresponda. ¿Qué elementos debe contener dicho dictamen? (art 69-J LFPA) El dictamen considerará las opiniones que en su caso reciba la Comisión de los sectores interesados y comprenderá, entre otros aspectos, una valoración sobre si se justifican las acciones propuestas en el anteproyecto, atendiendo a lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 69-E. ¿Qué puede hacer la dependencia u organismos descentralizado, en caso de no encontrarse conforme con el dictamen emitido por la Comisión? (art. 69-J LFPA) Deberá comunicar por escrito las razones respectivas a la Comisión, antes de emitir o someter el anteproyecto a la consideración del Titular del Ejecutivo Federal, a fin de que la Comisión emita un dictamen final al respecto dentro de los cinco días hábiles siguientes. ¿Para qué sirven la MIR y el dictamen emitido por la Comisión? (art. 69-J LFPA) Sirven para que el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, después de haber hecho un análisis de los mismos, decida si es viable someter los anteproyectos a consideración del Ejecutivo. De conformidad con lo establecido por el artículo 69-K, la Comisión hará públicos, desde que los reciba, los anteproyectos y manifestaciones de impacto regulatorio, así como los dictámenes que emita y las autorizaciones y exenciones previstas en el segundo párrafo del artículo 69-H. ¿En qué casos, la Comisión queda exenta de cumplir con la obligación a que se refiere el párrafo anterior? (art. 69-k LFPA) § Cuando a solicitud de la dependencia u organismo descentralizado
responsable del anteproyecto correspondiente, la Comisión determine que dicha publicidad pudiera comprometer los efectos que se pretenda lograr con la disposición, en cuyo caso la Comisión hará pública la información respectiva cuando se publique la disposición en el Diario Oficial de la Federación;
§ Cuando lo determine la Consejería Jurídica, previa opinión de la Comisión, respecto de los anteproyectos que se pretendan someter a la consideración del Ejecutivo Federal.
El artículo 69-L obliga a la Secretaría de Gobernación a publicar en el Diario Oficial de la Federación, dentro de los siete primeros días hábiles de cada mes, la lista que le proporcione la Comisión de los títulos de los anteproyectos y
18
manifestaciones de impacto regulatorio, así como los dictámenes que emita y las autorizaciones y exenciones previstas en el segundo párrafo del artículo 69-H. ¿Qué requisitos deben cumplir para que La Secretaría de Gobernación publique en el Diario Oficial de la Federación los actos a que se refiere el artículo 4 que expidan las dependencias o los organismos descentralizados de la administración pública federal? (art. 69-L LFPA) Las dependencias o los organismos descentralizados de la administración pública federal deberán acreditar contar con un dictamen final de la Comisión o la exención a que se refiere el segundo párrafo del artículo 69-H, o que no se haya emitido o emitirá dictamen alguno dentro del plazo previsto en el primer párrafo del artículo 69-J. ¿Quién será la encargada de llevar el Registro Federal de Trámites y Servicios que proporcione la APF? (art. 69-M LFPA) La Comisión, este registro deberá ser público, para cuyo efecto las dependencias y los organismos descentralizados de la administración pública federal, deberán proporcionarle la siguiente información, para su inscripción, en relación con cada trámite que aplican:
1. Nombre del trámite; 2. Fundamentación jurídica; 3. Casos en los que debe o puede realizarse el trámite; 4. Si el trámite debe presentarse mediante escrito libre o formato o puede realizarse de otra manera; 5. El formato correspondiente, en su caso, y su fecha de publicación en el Diario Oficial de la Federación. 6. Datos y documentos específicos que debe contener o se deben adjuntar al trámite, salvo los datos y documentos a que se refiere el artículo 151;
1 ART. 15.- La Administración Pública Federal no podrá exigir más formalidades que las expresamente previstas en la ley. Las promociones deberán hacerse por escrito en el que se precisará el nombre, denominación o razón social de quién o quiénes promuevan, en su caso de su representante legal, domicilio para recibir notificaciones, así como nombre de la persona o personas autorizadas para recibirlas, la petición que se formula, los hechos o razones que dan motivo a la petición, el órgano administrativo a que se dirigen y lugar y fecha de su emisión. El escrito deberá estar firmado por el interesado o su representante legal a menos que no sepa o no pueda firmar, caso en el cual, se imprimirá su huella digital. El promovente deberá adjuntar a su escrito los documentos que acrediten su personalidad, así como los que en cada caso sean requeridos en los ordenamientos respectivos. ART. 15-A.- Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se disponga otra cosa respecto de algún trámite: I. Los trámites deberán presentarse solamente en original, y sus anexos, en copia simple, en un tanto. Si el interesado requiere que se le acuse recibo, deberá adjuntar una copia para ese efecto;
19
7. Plazo máximo que tiene la dependencia u organismo descentralizado para resolver el trámite, en su caso, y se aplica la afirmativa o negativa ficta; 8. Las excepciones a lo previsto en el artículo 15-A, en su caso; 9. Monto de los derechos o aprovechamiento aplicables, en su caso, o la forma de determinar dicho monto; 10. Vigencia de los permisos, licencias, autorizaciones, registros y demás resoluciones que se emitan; 11. Criterios de resolución del trámite, en su caso; 12. Unidades administrativas ante las que se puede presentar el trámite; 13. Horarios de atención al público; 14. Números de teléfono, fax y correo electrónico, así como la dirección y demás datos relativos a cualquier otro medio que permita el envío de consultas, documentos y quejas, y 15 . La demás información que se prevea en el reglamento de esta ley o que la dependencia u organismo descentralizado considere que pueda ser de utilidad para los interesados.
La Comisión podrá eximir, mediante acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación, la obligación de proporcionar la información a que se refiere este artículo, respecto de trámites específicos que se realizan exclusivamente por personas físicas, cuando éstos no se relacionen con el establecimiento o desarrollo de una actividad empresarial. No será obligatorio proporcionar la información relativa a los trámites que se realicen en los procedimientos de contratación que lleven a cabo las dependencias. ¿En qué plazo debe la Comisión inscribir en el Registro Federal de Trámites y Servicios, en adelante el registro, la información
II. Todo documento original puede presentarse en copia certificada y éstos podrán acompañarse de copia simple, para cotejo, caso en el que se regresará al interesado el documento cotejado; III. en vez de entregar copia de los permisos, registros, licencias y, en general, de cualquier documento expedido por la dependencia u organismo descentralizado de la administración pública federal ante la que realice el trámite, los interesados podrán señalar los datos de identificación de dichos documentos, y IV. Excepto cuando un procedimiento se tenga que dar vista a terceros, los interesados no estarán obligados a proporcionar datos o entregar juegos adicionales de documentos entregados previamente a la dependencia u organismo descentralizado de la administración pública federal ante la que realicen el trámite correspondiente, siempre y cuando señalen los datos de identificación del escrito en el que se citaron o con el que se acompañaron y el nuevo trámite lo realicen ante la propia dependencia u organismo descentralizado, aun y cuando lo hagan ante una unidad administrativa diversa, incluso si se trata de un órgano administrativo desconcentrado.
20
proporcionada por la dependencia u organismos descentralizado de que se trate? La información debe ser inscrita, sin cambio alguno, dentro de los cinco días hábiles siguientes. ¿Qué debe hacer la dependencia u organismos descentralizado de que se trate en caso de que haya cualquier modificación a la información proporcionada? Deberá de notificar a la Comisión, dentro de los diez días hábiles siguientes a que entre en vigor la disposición que fundamente dicha modificación. Las unidades administrativas que apliquen trámites deberán tener a disposición del público la información que al respecto esté inscrita en el Registro, esto atendiendo a lo dispuesto por el artículo 69-N de la LFPA. Con fundamento en lo establecido en el artículo 69-O de la LFPA, deberá estar prevista en leyes, reglamentos, decretos o acuerdos presidenciales, o, cuando proceda, en normas oficiales mexicanas o acuerdos generales expedidos por las dependencias o los organismos descentralizados de la administración pública federal, que aplican los trámites, la información que se indica a continuación: Casos en los que debe o puede realizarse el trámite; 1. Si el trámite debe presentarse mediante escrito libre o formato o puede realizarse de otra manera; 2. El formato correspondiente, en su caso, y su fecha de publicación en el Diario Oficial de la Federación; 3. Datos y documentos específicos que debe contener o se deben adjuntar al trámite, salvo los datos y documentos a que se refiere el artículo 15. 4. Plazo máximo que tiene la dependencia u organismo descentralizado para resolver el trámite, en su caso, y se aplica la afirmativa o negativa ficta; 5. Las excepciones a lo previsto en el artículo 15-A, en su caso; 6. Monto de los derechos o aprovechamiento aplicables, en su caso, o la forma de determinar dicho monto; 7. Vigencia de los permisos, licencias, autorizaciones, registros y demás resoluciones que se emitan;
¿Quién es el responsable de la legalidad de la información que se inscriba en el Registro? (art. 69-P) Las dependencias y organismos descentralizados de la APF, que proporcionen dicha información y la Comisión sólo podrá opinar al respecto. En caso de discrepancia entre estas dos, decidirá en definitiva la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, y se modificará en su caso la información inscrita. ¿En qué casos, las dependencias y organismos descentralizados de la APF, podrán aplicar trámites adicionales a los inscritos en el Registro? (art. 69-Q) Cuando se trate de trámites:
21
1. Previstos en ley o reglamentos emitidos por el Ejecutivo Federal en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 89 fracción I, de la Constitución. En este caso, salvo por lo dispuesto en la fracción II, sólo serán exigibles a los interesados aquellos datos y documentos específicos que, no estando inscritos en el Registro, estén previstos en ley o en los reglamentos citados;
2. Que las dependencias y los organismos descentralizados de la administración pública federal, apliquen dentro de los sesenta días hábiles siguientes a que haya entrado en vigor la disposición en la que tengan su fundamento o que modifique su aplicación;
3. Respecto de los cuales se pueda causar perjuicio a terceros con interés jurídico;
4. Cuya no aplicación pueda causar un grave perjuicio. En este supuesto, la dependencia u organismo descentralizado correspondiente requerirá la previa aprobación de la Comisión, y podrá ordenar la suspensión de la actividad a que esté sujeta el trámite a que hubiere lugar, o
5. Que los interesados presenten para obtener una facilidad o un servicio. En estos supuestos, sólo serán exigibles a los interesados aquellos datos y documentos específicos que, no estando inscritos en el Registro, estén previstos en las disposiciones en que se fundamenten. En los casos a que se refieren los numerales 1, 2, 4 y 5 las dependencias y organismos descentralizados deberán notificar a la Comisión, simultáneamente a la aplicación de los trámites correspondientes, la información a inscribirse o modificarse en el Registro.
22
DIAGRAMA DE FLUJO DEL PROCEDIMIENTO DE MEJORA REGULATORIA
INICIO
Dependencia
Presenta el anteproyectoy la MIR correspondiente ante la Comisión.
1
Comisión
Hace públicos y analiza los anteproyectos y MIRs que reciba.
2
¿Se aprueba la MIR?
Comisión
Requiere a la dependencia para que realice las modificaciones necesarias.
Dependencia
Desahoga el requerimiento de la Comisión.
¿Se aprueba la MIR?
Comisión
Solicita a la dependencia designe un experto.
c
Experto
Entrega sus comentarios de la MIR a la Comisión y a la dependencia.
3
3
No
Sí
23
Comisión
Emite y entrega a la dependencia un dictamen total o parcial de la MIR.
3
Comisión
Hace público el dictamen.
4
¿Está conforme la dependencia con el dictamen?
Dependencia
Comunica por escrito las razones respectivas a la Comisión antes de someter el proyecto al Ejecutivo Federal.
Comisión
Emite dictamen final.
5
No
Si
5
25
Consejería Jurídica EF
Analiza el dictamen y la MIR y decide si se somete el proyecto a consideración del Ejecutivo Federal.
Consejería Jurídica EF
Publica el proyecto en el DOF
Dependencia
Los trámites nuevos, emanados del nuevo ordenamiento, se inscriben en el Registro Federal de Trámites y Servicios.
26
El procedimiento que ha quedado descrito en los párrafos anteriores, tiene su fundamento en diversos artículos de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo y toda vez que las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados Internacionales de los que México sea parte. Su incumplimiento será causa de responsabilidad, la cual será sancionada de acuerdo a las disposiciones que al respecto consignan la Ley Federal del Procedimiento Administrativo y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. A continuación se hace una descripción de las sanciones a que se hará acreedor aquél servidor público que incumpla con dichas disposiciones: ART. 70-A (LFPA).- Es causa de responsabilidad el incumplimiento de esta Ley y serán aplicables las sanciones previstas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. En todo caso se destituirá del puesto e inhabilitará cuando menos por un año para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público a los siguientes funcionarios: 1. Al titular de la unidad administrativa que, en un mismo empleo, cargo o
comisión, incumpla por dos veces lo dispuesto en el artículo 17, que a la letra dice:
“ART. 17.- Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo. En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo.”
2. Al titular de la unidad administrativa que, en un mismo empleo, cargo o
comisión, por dos veces no notifique al responsable a que se refiere el artículo 69-D, de la información a modificarse en el Registro Federal de Trámites y Servicios respecto de trámites a realizarse por los particulares para cumplir una obligación, dentro de los cinco días hábiles siguientes a que entre en vigor la disposición que fundamente dicha modificación;
3. Al titular de la unidad administrativa que, en un mismo empleo, cargo o comisión, no entregue al responsable a que se refiere el artículo 69-D, los anteproyectos de actos a que se refiere el artículo 4 y las manifestaciones correspondientes, para efectos de lo dispuesto en el artículo 69-H;
27
4. Al servidor público responsable del Diario Oficial de la Federación que por cinco veces incumpla lo previsto en el artículo 69-L;
5. Al titular de la unidad administrativa que, en un mismo empleo, cargo o comisión, incumpla lo previsto en el artículo 69-N, tercer párrafo;
6. Al servidor público que en un mismo empleo, cargo o comisión, exija cinco veces trámites, datos o documentos adicionales a los previstos en el Registro Federal de Trámites y Servicios, en contravención a lo dispuesto en el artículo 69-Q;
7. Al titular de la unidad administrativa que, en un mismo empleo, cargo o comisión, no cumpla con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 69-Q;
8. Al servidor público competente de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria que, a solicitud escrita de un interesado, no ponga a su disposición la información prevista en el artículo 69-K dentro de los cinco días hábiles siguientes a que se reciba la solicitud correspondiente, y
9. Al servidor público competente de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria que incumpla lo dispuesto en el artículo 69-N, primer párrafo.
La Comisión Federal de Mejora Regulatoria informará a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo de los casos que tenga conocimiento sobre algún incumplimiento a lo previsto en esta Ley y su reglamento. ¿Qué sanciones administrativas pueden ser impuestas a los servidores públicos que incurran en responsabilidad? (art. 70 LFPA)
• Amonestación con apercibimiento; • Multa; • Multa adicional por cada día que persista la infracción; • Arresto hasta por 36 horas; • Clausura temporal o permanente, parcial o total; y • Las demás que señalen las leyes o reglamentos.
¿Qué procederá, en caso de que el servidor público reincida en la conducta por la que ya fue sancionado una vez? (art. 71 LFPA) Se duplicará la multa impuesta por la infracción anterior, sin que su monto exceda del doble del máximo. ¿Qué procedimiento se deberá seguir para imponer una de las sanciones consignadas para el caso de responsabilidad? 1. Para imponer una sanción, la autoridad administrativa deberá notificar
previamente al infractor del inicio del procedimiento. (art. 72 LFPA) 2. El infractor, dentro de los quince días siguientes exponga lo que a su derecho
convenga, y en su caso aporte las pruebas con que cuente. (art. 72 LFPA) 3. La autoridad administrativa fundará y motivará su resolución, considerando:
(art. 73 LFPA) • Los daños que se hubieren producido o puedan producirse; • El carácter intencional o no de la acción u omisión constitutiva de la
infracción;
28
• La gravedad de la infracción; y • La reincidencia del infractor.
4. Se escucha al infractor y se desahogan las pruebas ofrecidas y admitidas. (art. 74 LFPA)
5. Dentro de los diez días siguientes, se procederá a dictar por escrito la resolución que proceda. (art. 74 LFPA)
6. Se notifica al infractor en forma personal o por correo certificado. (art. 74 LFPA).
¿Con qué facultades cuentan las autoridades competentes para lograr la ejecución de las sanciones y de las medidas de seguridad que procedan? Las autoridades competentes harán uso de las medidas legales necesarias, incluyendo el auxilio de la fuerza pública (art. 75 LFPA), inclusive, podrán imponerse en más de una las sanciones administrativas, salvo el arresto. (art. 76 LFPA). Cuando en una misma acta se hagan constar diversas infracciones, en la resolución respectiva, las multas se determinarán separadamente, así como el monto total de cada una de ellas, y cuando en la misma acta se comprenda a dos o más infractores, a cada uno de ellos se le impondrá la sanción que corresponda, (art. 77 LFPA). ¿Pueden imponerse, además de las sanciones administrativas alguna otra pena por el incumplimiento de las disposiciones de esta Ley? Si, las sanciones administrativas se imponen sin perjuicio de las penas que correspondan a los delitos en que, en su caso, incurran los infractores, esto de conformidad con lo establecido por el artículo 78 de la LFPA, además de las sanciones que contempla la Ley Federal de Responsabilidades de los servidores Públicos. ¿En qué tiempo prescribe la facultad de la autoridad para imponer sanciones administrativas? (art. 79 LFPA). En cinco años, este término será continuo y se contará desde el día en que se cometió la falta o infracción administrativa si fuere consumada o, de ceso si fuere continua. ¿En qué caso se interrumpe dicha prescripción? (art. 80 LFPA) Se interrumpirá cuando el infractor impugne los actos de la autoridad administrativa, hasta en tanto la resolución definitiva que se dicte ya no pueda ser impugnada por ningún otro medio. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP) ¿Qué servidores públicos son regulados por esta Ley? Los representantes de elección popular, a los miembros de los Poderes Judicial Federal y Judicial del D.F., a los funcionarios y empleados, y, en general a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en
29
la administración pública federal serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones. (primer párrafo del artículo 108 const. y 2 de la LFRSP). ¿Qué obligaciones impone esta Ley a los servidores públicos? 1. Cumplir con la máxima diligencia el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión. ¿Qué sanciones contempla la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos por faltas administrativas? (art. 53 LFRSP) 1. Apercibimiento privado o público, 2. Amonestación privada o pública, 3. Suspensión, 4. Destitución del puesto, 5. Sanción económica, e 6. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el
servicio público; Las sanciones por faltas administrativas se impondrán tomando en cuenta (art. 54 LFRSP): 1. La gravedad de la responsabilidad en que se incurra y lo conveniente de
suprimir prácticas en que infrinjan, en cualquier forma, las disposiciones de la LFRSP o las que se dicten con base en ella.
2. Las circunstancias socioeconómicas del servidor público, 3. El nivel jerárquico, los antecedentes y condiciones del infractor, 4. Las condiciones exteriores y los medios de ejecución, 5. La antigüedad del servicio. 6. La reincidencia en el incumplimiento de obligaciones, y 7. El monto del beneficio, daño o perjuicio económicos derivados del
incumplimiento de obligaciones.
30
V. ANÁLISIS COSTO BENEFICIO: CASOS PRÁCTICOS
La Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR) es un documento que presenta un estudio exhaustivo que desarrolla mediante investigaciones analíticas los siguientes aspectos:
• La justificación de expedir una determinada regulación, mediante la identificación de la problemática o situación que el anteproyecto pretende resolver o afrontar.
• Análisis de los riesgos que representa dicha problemática o situación.
• Verificar que la autoridad que pretende emitir el proyecto esté facultada para hacerlo y que el anteproyecto sea congruente con el marco jurídico nacional.
• Identificación y análisis de las alternativas posibles del anteproyecto para hacer frente a la problemática o situación que se pretende resolver.
• Estimación de los costos y beneficios esperados para los particulares de aprobarse y aplicarse el anteproyecto.
• Con lo anterior se espera facilitar la participación efectiva de los sectores productivos y del público en general en la formulación y revisión de los anteproyectos.
Cofemer recomienda que el encargado de elaborar MIR sea el área técnica y jurídica de la unidad administrativa promotora del anteproyecto. En la práctica, personal que no participó en las reuniones de Subcomité de Normalización es la encargada de elaborar la MIR, por lo que se dificulta la investigación y búsqueda de datos e información para conformar la MIR. Por lo anterior, es recomendable que la MIR se elabore paralelamente al trabajo de diseño del ordenamiento y se conforme un expediente físico o electrónico con una memoria estadística que permita preparar la MIR y, al mismo tiempo, mejorar los anteproyectos.
La preparación de la MIR requiere de conocimientos de diversas disciplinas, se pueden mencionar como conocimientos esenciales los siguientes:
31
§ Jurídicos.- Atribuciones de la dependencia que promueve el ordenamiento; en general marco jurídico nacional e internacional, más el marco jurídico nacional e internacional que en específico sea relevante a la situación o problema que se pretende resolver. No olvidarse de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, y la Ley de Metrología y Normalización cuando sea el caso de NOM.
§ Información específica.- Quiénes y cuántos son los particulares que se regularán de aprobarse el ordenamiento, tamaño del establecimiento refiriéndose al empleo de la empresa cuando sea el caso.
§ Económica. -Efectos en el mercado nacional o en el comercio exterior, gastos en los que incurrirán los particulares al cumplir con las especificaciones, requisitos o límites que señale el ordenamiento, costos y beneficios.
§ Científicos y técnicos relacionados con el tema
Los siguientes ejemplos fueron tomados de manifestaciones de impacto regulatorio que efectivamente fueron enviadas a la Cofemer, por lo que la información y datos no son recientes.
32
Ejemplo: estaciones de servicio
Problema: Durante el abastecimiento de gasolina a los vehículos
automotores en estaciones de servicio se generan vapores que
contribuyen a la contaminación atmosférica, principalmente en
zonas urbanas pues en ellas se concentra la población y el
parque vehicular.
Solución técnica: Instalación de sistema de recuperación de
vapores (ese sistema ya ha sido exigido en zonas urbanas como
la del Valle de México).
¿Qué establecimiento expende la gasolina?. Las estaciones de
servicio.
¿Tipo de estaciones de servicio?. Venta al público, provisionales
y de autoconsumo.
¿Cantidad de estaciones de servicio operando a nivel nacional y
por entidad federativa?: 4,442 a diciembre de 1998
(Administración de Franquicias de PEMEX), dato nacional.
¿Costos por instalación de sistema de recuperación de vapores?
Los costos asociados a la regulación (sistema de recuperación de
vapores) ocurren dentro de dos situaciones;
§ Costos al establecer una nueva estación de servicio;
§ Costos asociados a las gasolineras en operación
33
Costos por el sistema de recuperación de vapores
en una estación de servicio urbana nueva
El proyecto arquitectónico de recuperación de vapores (antes de
la construcción) costaba $30,000 en 1999.
El equipo para la recuperación de vapores tenía un precio de
$40,000 por dispensario y un costo fijo de $150,000 por estación
que incluía excavación, trinchera, fibra de vidrio, etc. El sistema
de recuperación de vapores forma parte del sistema de
abastecimiento.
Supongamos que tienen "tres islas" con cuatro dispensarios los costos serían:
Proyecto de construcción $ 30,000 Costo fijo $150,000 $40,000 por doce dispensarios $480,000 Total (precios de 1999) $660,000
Otra forma de cálculo es atribuir un porcentaje, basado en razones técnicas, al
equipo de recuperación de vapores del equipo del sistema de abastecimiento:
Concepto Tres tanques Dos tanques
Equipo de sistema de abastecimiento $1378,213 $687,649
Recuperación de vapores representa el 60% $826,928 $412,589
Promedio (precios de 1999) $633,172
Con lo anterior, se resume que una estación nueva incurriría en
costos de entre cuatrocientos a ochocientos mil pesos, y en
promedio $633,172 a precios del 1999, por el sistema de
recuperación de vapores.
¿Cuántas estaciones de servicio estarían construyéndose al
entrar en vigor la regulación? Se consultaría con PEMEX cuántas
34
franquicias están por entrar en operación y se multiplicaría por
los precios arriba señalados.
Costos por el sistema de recuperación de vapores en una
estación de servicio urbana en operación
Los antecedentes para el cálculo de los costos de las gasolineras
ya instaladas y operando serían: NOM 092 ECOL 1995, Programa
de Reconversión de las estaciones de servicio en la ZMVM,
Fideicomiso Ambiental y Programa de Modernización de las
estaciones de servicio que llevó a cabo PEMEX.
La pregunta clave es: ¿Cuántas estaciones de servicio
(gasolineras) tienen el sistema de recuperación de vapores?
De la revisión bibliográfica puede establecerse lo siguiente:
El sistema de recuperación de vapores se ha instalado en la mayoría de las gasolineras del país,
ya sea mediante el Programa de PEMEX o por la NOM 092 ECOL 1995.
En la ZMVM, en 1998, faltaban por cumplir el Programa de Reconversión entre 37 a 67 gasolineras
de 415
De las 3,200 estaciones que iniciaron el Programa de modernización sólo 71 faltaban por cumplir,
en 1998, con los requisitos de la franquicia.
Las inversiones realizadas fueron financiadas en el caso de la ZMVM por créditos mediante el
Fideicomiso Ambiental y a nivel nacional por un diferencial de descuentos. SHCP otorgó incentivos
por la venta de combustibles basados en un porcentaje del precio de venta al público (5.7% en
1998) para el Programa de Modernización.
35
Si consideramos el gasto promedio $633,172 por la cantidad de
estaciones que faltaban por cumplir (71) esto da la cifra de $45
millones de pesos aprox. (precios de 1999).
Posteriormente se tendría que sumar éste costo al de las
estaciones nuevas.
Nótese que los anteriores costos calculados serían solamente
para el primer periodo de vigencia de la regulación. Estos
cálculos son de mayor elaboración cuando hay que considerar
varios periodos.
Respecto a los beneficios, el más importante es la solución a la problemática, aunque quizá al cuantificarlo no necesariamente sea el mayor en términos monetarios. En el caso de la Semarnat, los beneficios, en principio, están obviamente relacionados con sus atribuciones, como son la protección, restauración y mejoramiento del medio ambiente; preservación y protección de la biodiversidad; establecimiento de áreas naturales protegidas ; prevención y control de la contaminación del aire, agua y suelo; el aprovechamiento sustentable , por mencionar algunos beneficios.
En la práctica y con el fin de elaborar la MIR el beneficio podrá identificarse al relacionarlo por una parte, con la problemática y por otro lado con las acciones regulatorias, que al ser cumplidas llevarán hacia la solución de la problemática. Los beneficios deberán ser enunciados específicamente. Los beneficios están relacionados con la solución del problema y con las obligaciones impuestas a los particulares (costos).
36
Por ejemplo, en una norma de la calidad del aire donde se reducen los límites máximos permisibles, el objetivo es disminuir el volumen de determinados contaminantes, deberá tratarse de evaluar monetariamente los beneficios de esa reducción, ya sea en una región (e.g., ZMVM) o en el país. En otras palabras, como consecuencia de límites más estrictos, se reduce a su vez el impacto a la salud de la población y por ende se espera haya una disminución de síntomas y de enfermedades respiratorias, lo que se traduce en un decremento de gastos médicos; así, de ser posible se ha de citar algún estudio que haya cuantificado esos efectos. Es aquí donde es importante la necesidad de un equipo interdisciplinario que coadyuve en la identificación de beneficios y su cuantificación, ya que dada la naturaleza del tema ambiental, ello implica un esfuerzo especial para determinar y, sobre todo, cuantificar la mayor cantidad de beneficios que un anteproyecto ambiental implica.
Los beneficios del anteproyecto de NOM sobre estaciones de servicio son los siguientes2:
• Menor probabilidad de riesgos
• Disminución de hidrocarburos a la atmósfera y menor reactividad para la formación de ozono, tanto en el corto como en el largo plazo
• Mejora en la salud de los habitantes en zonas urbanas
• Menor gasto en atención médica por afecciones relacionadas con el ozono
2 Este ejercicio se construyó de acuerdo a la información disponible en 1998.
37
Menor probabilidad de riesgos
Se espera que uno de los mayores beneficios sea la reducción de los riesgos, tanto para las estaciones en sí y el personal que labora en ellas, como para los sitios colindantes a ellos y el público en general. Además, se espera controlar los derrames y contaminación de los suelos.
Disminución de emisiones de hidrocarburos a la atmósfera
El siguiente cuadro sirve para el planteamiento del problema, así como para indicar la cantidad de contaminante que se desea reducir. Estos son los tipos de datos con los cuales se puede construir un beneficio cuantitativo.
Emisiones de hidrocarburos a la atmósfera por el transporte y venta/ almacenamiento y distribución
de gasolinas en áreas urbanas seleccionadas.
Area metropolitan
a/ ciudad
Hidrocarburos (t/año)
Porcentaje sobre el total
de hidrocarburos
(HC)
Porcentaje respecto al total de los Servicios que contribuyen
con HC
Año de los
datos
Fuente
Monterrey 7,000 5.58% 19% 1995
Programa de administración
de la calidad del aire del área
metropolitana de Monterrey, 1997-2000
Guadalajara 13,601 9.46% 8%
1995
Programa para el mejoramiento de la calidad del aire en la Zona
Metropolitana de Guadalajara, 1997-2001
Valle de México 20,127 1.96% 5% 1994
Programa para mejorar la
calidad del aire en el Valle de México, 1995-
2000
Valle de Toluca 1,289 2.77% 8% 1996
Programa para el Valle de
Toluca, 1997-2000
38
Ciudad Juárez 1,300 1.71% 7% 1996
Programa de Gestión de la
Calidad del Aire de Ciudad
Juárez 1998-2002
La calidad del aire debe ser satisfactoria en todas las regiones del país y por ello las emisiones de contaminantes a la atmósfera deben ser reducidas y controladas para asegurar dicha calidad y con ello el bienestar de la sociedad y la protección del medio ambiente. Menor reactividad para la formación de ozono
Los hidrocarburos por sí mismos tienen una baja reactividad, relativamente, en el aire; sin embargo, en presencia de radiación solar y óxidos de nitrógeno reaccionan para formar oxidantes fotoquímicos, predominantemente ozono.
Este contaminante excedía los niveles permitidos para proteger la salud en varias ciudades mexicanas, de acuerdo a la evidencia de los sistemas de monitoreo. Se consideraría un beneficio cualitativo ya que no podríamos precisar en qué cantidad exacta se reduciría el ozono por el control de las evaporación de gasolina en las estaciones de servicio.
En la ciudad de México el ozono es el contaminante que presenta los mayores niveles y no cumple con la norma en casi el 90% de los días..... Al igual que en México, en Guadalajara el ozono (O3) es el contaminante que más frecuentemente rebasa su norma de calidad del aire con un 60% de los días. En Monterrey el contaminante que más sobresale son las PM10, le sigue en segundo
término el ozono con un 7% de los días en excedencia a la norma. En Toluca el contaminante que más rebasa la norma es el ozono con un 15% de los días del año .... Ciudad Juárez presenta excedencias significativas a las normas de calidad del aire; aún cuando no se puede precisar la magnitud del problema por falta de información, si se puede aseverar que se exceden frecuentemente las normas de O3 y partículas finas y ocasionalmente la de CO. Con respecto a las mediciones de corta duración efectuadas en otras ciudades, que son sólo indicativas, destacan los niveles de O3 en Coatzacoalcos donde se presentó una violación a la norma, y los registrados en las ciudades de Torreón y Querétaro.
39
Otro tipo de impactos relacionados con la contaminación por ozono son el deterioro de materiales, hule, textiles y pinturas. En los vegetales causan lesiones en las hojas y limitan el crecimiento. Además disminuye la visibilidad. Este tipo de impactos también se verían reducidos.
Beneficios en Salud
En un estudio del Instituto Nacional de Salud Pública (SSA) se estimó que, para 1993, ocho de 17 millones de personas en la ZMVM; están expuestas a ozono. Las enfermedades3 que se relacionan con la presencia de dicho contaminante son: inflamación pulmonar, depresión del sistema imnunológico frente a infecciones pulmonares, cambios agudos en la función, estructura y metabolismo pulmonar, efectos sistémicos en órganos blandos distantes al pulmón, por ejemplo hígado, decremento de la capacidad inspiratoria, broncoconstricción moderada, decrementos en la función pulmonar de niños y adultos, irritación severa de la mucosa, resequedad y cefaleas, en asmáticos se puede presentar disminución significativa de la capacidad pulmonar
De acuerdo al estudio de Salud disminuir la contaminación por ozono implicará una mejoría en los siguientes indicadores de salud:
Estimaciones de la reducción anual de los efectos de la contaminación por ozono. Promedio. (Número de eventos)
Indicador de salud Al cumplirse 0.11 ppm
(NOM de Calidad del Aire)
Al cumplirse 0.09 ppm
(Norma de California, USA)
Mortandad prematura 855 1,542
Casos de exacerbación de asma
401,045 722,984
39 DDF; Gob. del Estado de México; SEMARNAP; SSA. Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de México, 1995-2000.
40
Irritación de los ojos 7,617,745 13,732,893
Hospitalización por enfermedad respiratoria
22,560 40,670
Días de actividad restringida 9,446,965 17,030,520
Síntomas respiratorios 6,594248 11,887784
Fuente: Instituto Nacional de Salud Pública, S.S.A. Valuación Económica de los beneficios de reducir la contaminación del aire en la Ciudad de México. México. Reporte Noviembre de 1995. El cuadro siguiente muestra los beneficios monetarios totales que estimó el Instituto, al considerar diferentes probabilidades de reducción de eventos respecto a ozono.
Estimación de los beneficios económicos al cumplirse la NOM sobre calidad del aire
(0.11 ppm de O3 o una vez por año, de acuerdo a la NOM vigente en 1994)
Reducción de eventos Beneficios
(miles de $ corrientes, 1994)
Baja $187,821
Media $ 344,556
Alta $ 830,949
Fuente: Instituto Nacional de Salud Pública, S.S.A. Valuación Económica de los beneficios de reducir la contaminación del aire en la Ciudad de México. México. Reporte Noviembre de 1995.
Uno de los principales beneficios de aplicarse el proyecto de NOM 124 ECOL 1997, sería la reducción de la contaminación y consecuentemente de las enfermedades, lo que implica una disminución en el número de eventos de atención médica que proporciona el sector público y un menor gasto de los particulares. Infortunadamente no existían los estudios que indicaran la relación cuantitativa que hay entre las emisiones de HC de las gasolineras y la formación de ozono para a su vez relacionarlo con los datos del cuadro anterior.
Además, el Instituto Nacional de Salud Pública estaba llevando a cabo otra investigación relacionada con la recuperación de vapores, pero todavía no había resultados definitivos:
41
Estudio de exposición a compuestos orgánicos volátiles y efectos en la salud de trabajadores expuestos y poblaciones no expuestas ocupacionalmente, para evaluar el programa de recuperación de vapores de gasolinas. México 19954. Los resultados preliminares eran los siguientes:
Se han recibido los niveles ambientales de monitoreo personal de los cuatro compuestos orgánicos volátiles. Se puede concluir que los valores obtenidos correspondientes a benceno son altos para las poblaciones estudiadas. Se está en espera de los resultados de los análisis de los datos obtenidos a partir de los muestreos con monitores personales en oficinistas, gasolineros, trabajadores en vía pública. Los resultados preliminares han mostrado una media de benceno ambiental de 395.5 ug/m3 en gasolineros, 83.7 ug/m3 en vendedores de la calle y 45.2 ug/m3 en oficinistas.
Si bien no había datos todavía concluyentes, cabe señalar que el benceno es un compuesto clasificado por la Agencia Internacional de Investigación sobre el Cáncer como carcinógeno del Grupo I.
Finalmente este proyecto no entró en vigencia cada vez que la Secretaría de Energía no contaba con las atribuciones necesarias para las obligaciones que dicho proyecto imponía, aún después de haberse seguido todas las fases de acuerdo a la Ley de Metrología y Normalización y Ley Federal del Procedimiento Administrativo y de cumplirse la MIR y resolverse las observaciones de Cofemer. Por lo anterior recomendamos ampliamente la revisión de las atribuciones jurídicas y sus limitaciones al iniciar un anteproyecto.
4 Instituto Nacional de Salud Pública. Centro de Investigaciones en Salud Poblacional. Dr. Fernando Meneses.
42
Ejemplo: observación de ballenas
Un ejemplo de beneficios de la NOM 131 ECOL 19985 observación turística de ballenas pueden ser los siguientes:
♣♣ Preservar el valor de la biodiversidad y los valores inherentes a las especies
♣♣ Valor educativo, histórico y cultural
♣♣ Preservar un recurso que sirve de base para el desarrollo de actividades económicas con fines recreativos por parte de prestadores del servicio, y actividades e ingresos turísticos que se asocian a la observación de ballenas (gris y jorobada). Es decir, regular y planear las actividades económicas para que perduren en el largo plazo y no resulten extractivas en el corto plazo.
♣♣ Simplificación del trámite tanto a los prestadores del servicio turístico como a la comunidad científica.
♣♣ Formar un banco de datos que sirva a la autoridad para realizar estudios que le permitan proteger al recurso, regular la actividad económica, estableciendo criterios técnicos con base más rigurosa, recopilar la información científica que se genere.
De lo anterior, valga comentar algunos puntos.
Preservar la biodiversidad y a las especies. La diversidad de la ballena en costas mexicanas y sus hábitos reproductivos en lagunas y bahías proveen a nuestro país la posibilidad de llevar a cabo la observación recreativa de ballenas, principalmente gris y jorobada. Del total de la población de ballena gris en el mundo, Baja California Sur cuenta con 15% de dicha población, aproximadamente 4000 individuos. Por su parte la ballena jorobada representa el 34.84% de la población total del Pacífico, con una población actual de 2350 individuos de la subpoblación California México (Medrano 1993).
5 Que establece lineamientos y especificaciones para el desarrollo de actividades de observación de ballenas, relativas a su protección y la conservación de su hábitat.
43
Nótese que este es un beneficio cuantitativo en primera instancia ya que se puede enumerar a los individuos de cada especie. Empero, el esfuerzo no queda ahí del todo, es decir, algún acercamiento al valor monetario de conservar dicha especie es del todo válido toda vez que existen estudios que se han preocupado por la valorización de ese tipo de “bienes” ambientales.
Así efectivamente es tarea prioritaria obtener, en la medida de los posible, los valores monetarios de este tipo de beneficios que en un primer acercamiento parecieran no existir, una primera aproximación es la derrama económica por la observación turística de dichas ballenas.
Preservar la biodiversidad y los valores biológicos o funciones. La ballena gris es una especie migratoria del Pacífico, existe una población japonesa y otra californiana. Esta última se alimenta en el verano en el Mar de Bering y en el Mar de Chuckchi ; en el invierno viaja a las costas de Baja California. La ballena gris se caracteriza por presentar hábitos alimenticios sumamente importantes desde el punto de vista ecológico; coloca su cuerpo lateralmente con la boca paralela al fondo del mar, retrae la lengua para succionar y conforme va subiendo filtra la arena del lado contrario para quedarse con el alimento en su boca. El principal alimento de la ballena gris son los anfípodos, crustáceos excavadores que construyen en la arena tubos de moco para vivir. Los beneficios ecológicos de éste método de alimentación, en los mares mencionados, son: la captura de organismos adultos lo cual estimula la regeneración de anfípodos , la separación del fango de la arena para la oxigenación de ésta y el esparcimiento de la arena a medida que la ballena sube a la superficie liberando nutrientes al agua que permanecían en el fondo. Los nutrientes favorecen el crecimiento del plancton, que es el principal recurso de los anfípodos y de otros organismos como peces de valor comercial.
Lo anterior es un caso de beneficio que favorece a un ecosistema y que puede considerarse global o regional. Además, favorece a pesquerías comerciales, a nivel internacional.
44
Este tipo de conocimiento científico es el que debe verterse, por supuesto de acuerdo a lo establecido por la Cofemer, y hacer énfasis hasta donde se pueda de los beneficios económicos de proteger y conservar los recursos naturales.
45
Ejemplo de Organismos genéticamente modificados (OGM) y Agricultura
[cultivos modificados genéticamente]
Breve información introductoria al tema6:
Los métodos convencionales de mejoramiento de plantas y animales, a través de la fertilización cruzada y la selección, han permitido desarrollar variedades de características particulares. La selección convencional involucra experimentar con la variabilidad genética ya existente en las variedades o razas de una especie, o entre unas cuantas especies emparentadas entre sí, o rara vez, entre especies de géneros hermanos. Esa limitante se debe a las restricciones en el cruzamiento compatible que se da entre especies distintas.
El proceso de transferir ADN de un organismo a otro se realiza mediante la ingeniería genética, investigadores en biotecnología han descubierto y desarrollado técnicas para intercambiar fragmentos de ADN entre plantas, animales, bacterias y otros organismos. La llamada tecnología recombinante permite combinar fragmentos de la molécula de ADN de dos o más fuentes diferentes o de regiones diferentes del genoma.
La ingeniería genética se utiliza en la producción de fármacos, en terapia génica, y en el desarrollo de plantas, microorganismos y animales transgénicos, para diversos usos en la agricultura y en la industria.
Una planta o un animal que ha sido modificado por ingeniería genética, y que contiene ADN de una fuente externa a su propio genoma, es llamado organismo transgénico u organismo genéticamente modificado.
La insulina humana es uno de los primeros productos transgénicos para el tratamiento de enfermos de diabetes
6 Adaptado de: Ortiz, S. y Escurra, E. 2001. Los organismos modificados genéticamente y el medio ambiente. Gaceta Ecológica 60: 29-36. Instituto Nacional de Ecología, México.
46
(bacterias a las que se insertó el gen humano que codifica para la insulina), otro ejemplo es la heritropoyetina.
Entre las características que se están estudiando y desarrollando en la producción de plantas transgénicas se encuentra la tolerancia a herbicidas, la resistencia a patógenos y plagas ( insectos, hongos y virus), la mejora de la calidad nutritiva, la mejora de la conservación (larga vida de anaquel), aumento del rendimiento y la tolerancia a condiciones adversas, entre otras.
Ahora bien, por otro lado, se han identificado riesgos al ambiente de cultivos modificados genéticamente liberados en el campo:
§ Transferencia vertical hacia variedades criollas o parientes silvestres, lo que puede implicar la erosión de biodiversidad del germoplasma del cultivo; esto ya ha ocurrido con la introducción de variedades mejoradas por métodos convencionales.
§ Transferencia horizontal hacia a otros organismos como virus y bacterias.
§ Daños a insectos benéficos o a especies que no se intenta controlar (disminución de la biodiversidad, alterar comunidades bióticas y los ciclos biológicos).
47
Ejemplo de costo beneficio del proyecto de NOM FITO ECOL Importación, Movilización y Liberación al Ambiente en Programas Piloto y con Fines Comerciales de Organismos Genéticamente
Modificados destinados al Uso Agrícola.
Contenido del proyecto FITO ECOL en enero del 2003 :
Especificaciones:
§ Requisito tener certificado de liberación al ambiente de prueba de campo o fase experimental bajo la NOM 056 FITO 1995
§ No se autorizan OGM en zonas prohibidas.
§ Certificado de liberación al ambiente de programas piloto y comerciales
§ Certificado de liberación al ambiente con fines comerciales
§ Importación con fines de programa piloto y comerciales
§ Movilización interestatal con fines de programas pilotos y comerciales
§ Otras especificaciones son: vigencia, etiquetado, verificación, revocación, información en casos imprevistos, revisión de negación y prohibición.
De acuerdo a las categorías de la Cofemer, y en este caso de OGM de uso agrícola, los costos en que incurrirá el grupo regulado se clasifican en:
Operación.- salarios, materiales, energía y servicios
Transacción.- costos legales, de consultoría, o de tiempo para cumplir con los requerimientos administrativos de la regulación
No hay costos de capital (infraestructura).
48
1.1 Efectos del Proyecto
Restricción al Mercado
El proyecto de NOM establece que No se autorizan OGM en zonas prohibidas: áreas naturales protegidas y las que establezcan Sagarpa y Semarnat en el ámbito de sus atribuciones, además la liberación no podrá llevarse a cabo dentro de las áreas identificadas geográficamente como centro de origen y/o diversidad genética de dicho cultivo.
Con base en datos de 117 ANP que suman aproximadamente 9.8 millones de hectáreas, las tierras agrícolas restringidas a no usar OGM serían 354,668 hectáreas (datos del año 2000) al menos más las que se establezcan entre Sagarpa y Semarnat.
Identifique cada uno de los grupos o sectores que incurrirían en costos y beneficios cuantificables y no cuantificables a raíz del anteproyecto. Para cada grupo o sector describa el costo y beneficio incurrido; de ser posible,
estime (en pesos por año) el monto y el rango esperado del costo o del beneficio.
⇓
214 solicitudes de ensayos experimentales bajo la NOM FITO 056 1995.
Los cultivos son: tomate, papa, calabaza, maíz, trigo, arroz, tabaco, algodón, soya, melón, alfalfa, canola, papaya, chile, plátano, piña, limón invernadero, trigo invernadero y cártamo.
1.1.1.1 Grupo o sector que incurriría en costos: las siguientes 32 organizaciones
Agritope ISK BIOSC.
Asgrow Hortalizas Malvinas
Asgrow Mexicana S.A. de C.V. Monsanto
49
Aventis Cropscience (Bayer) Mycogen Mexicana S.A. de C.V.
Calgene Petoseed Mexicana
Campbells Sinaloplasta Rhone Poulec Agro (Syngenta)
CEFINI UNAM Semillas Híbridas de México, S.A. de C.V.
Ciba Geigy (Syngenta) Seminis Vegetable Seeds = SVS Mexicana
CIICA Trechas Agro S.A. de C.V.
CIMMYT Universidad Autónoma de Aguascalientes
CINVESTAV Universidad de Calgary
DNA Plant Technology UPJohn Asgrow
Embajada de Estados Unidos V.T. México S. de R.L. de C.V.
Florigene Europe Zeneca (Syngenta)
INIFAP
Fuente: Elaboración propia con base en datos de SENASICA y CIBIOGEM
También es necesario identificar dentro de los grupos o sectores regulados el tamaño de empresa para esclarecer si los efectos sobre las micro, pequeñas y medianas empresas difieren de los efectos esperados sobre las grandes y la competitividad en el mercado. Un criterio para establecer el tamaño de empresa es el empleo.
En este caso solamente hay grandes empresas, la afirmación está basada en estudios sobre las empresas que producen semillas.
Requisitos derivados del programa de certificado de programa piloto:
a) Información general
b) Caracterización del producto
c) Medidas de bioseguridad
50
d) Evaluación de riesgo
1.1.2 Ejemplo de costos operación y transacción y pago de derechos derivados del programa para el certificado de programa piloto
El proyecto de NOM solicita los siguientes datos:
a) Información general:
a.1.Nombres, domicilios, teléfonos, responsables.
Detallar la cantidad de cultivo GM, zona agrícola, localización, superficie total, diferencias en las prácticas de manejo, beneficios agronómicos, copias del certificado de liberación al ambiente bajo NOM 056 FITO 1995, etc
a.2. Pago de derechos $
La primera pregunta es ¿cuánto es el pago de derechos? ⇒ Revisar la Ley Federal de Derechos.
Ley Federal de Derechos 2° semestre 2002
Art. 86. A. I. Movilización $56
Art. 86. A. V. Importación $966
Art. 86.C. III Certificado liberación al ambiente $2722
Después hay que calcular el Monto que se espera en el primer año (tiempo t) si entrara la NOM en vigencia.
Monto = pago de derechos por la cantidad de solicitantes (solicitudes)
¿Cuántos solicitantes habrá en un año? La NOM establece como requisito haber aprobado los ensayos experimentales en campo bajo la NOM 056 FITO 1995; por lo que recurrimos a la base de datos de SENASICA y CIBIOGEM. Con base en esa información obtenemos que 32 organizaciones habían realizado 214 ensayos, de 1988 a marzo del 2002, bajo la NOM FITO 056, con un promedio simple anual de 14 ensayos.
51
Estimación de pago de derechos, rangos máximos y mínimos
Movilización Importación Certificado de
liberación al ambiente
Por solicitud $ 56 $ 966 $ 2,722
14 ensayos promedio $ 784 $ 13,524 $ 38,108
32 organizaciones $ 1,792 $ 30,912 $ 87,104
214 ensayos $ 11,984 $ 206,724 $ 582,508
Por lo anterior tenemos costos de transacción y pago de derechos.
La importancia del costo es BAJA .
Ejemplo de costo transacción y operación derivados del programa para el certificado de programa piloto o en liberación comercial : medidas de bioseguridad
Las medidas de bioseguridad en programas piloto están relacionadas con el tipo de cultivo, superficie y localización. Un ejemplo de una medida de seguridad es sembrar hileras de un
cultivo convencional del mismo cultivo OGM en programa piloto,
el costo puede ser el mismo que tenga cualquier agricultor para el cultivo convencional. Se muestran algunos datos de costos de producción en el estado de México.
NOMBRE DEL ESTADO MEXICO MEXICO MEXICO MEXICO
NOMBRE DDR
AÑO 2001 2001 2001 2001
CICLO P -V P -V P -V P -V
52
NOMBRE DEL CULTIVO MAIZ GRANO TRIGO GRANO FRIJOL TOMATE
TECNOLOGÍA (Modalidad, semilla y fertilización) TMF TMF TMF TMF
RENDIMIENTO TON./HA 3.20 3.00 0.80 11.00
FECHA DE ELABORACIÓN DEL REPORTE 06-Nov-01 06-Nov-01 06-Nov-01 06-Nov-01
COSTO TOTAL POR HECTAREA/TECNOLOGIA 4635 4198 4517 11086
NOMBRE DEL ESTADO MEXICO MEXICO MEXICO MEXICO
NOMBRE DDR
AÑO 2001 2001 2001 2001
CICLO P -V P -V P -V P -V
NOMBRE DEL CULTIVO JITOMATE PAPA AVENA GRANO CALABACITA
TECNOLOGÍA (Modalidad, semilla y fertilización) TMF TMF TMF BMF
RENDIMIENTO TON./HA 15.00 20.00 2.10 10.00
FECHA DE ELABORACIÓN DEL REPORTE 06-Nov-01 06-Nov-01 06-Nov-01 06-Nov-01
COSTO TOTAL POR HECTAREA/TECNOLOGIA 13186 15345 3303 5489
Otro ejemplo es crear zonas de refugio para generar resistencia en el organismo blanco, es decir, el cultivo transgénico se siembra junto a una variedad convencional, como 80% de algodón Bt con 20% de algodón convencional y con aplicación de insecticida para aquellos insectos no blanco.
Otra medida de bioseguridad es la prohibición del cultivo GM en centros de origen o biodiversidad, como el caso de Estados Unidos de Norteamérica que no permite el cultivo de girasol transgénico ya que es centro de biodiversidad de dicha siembra, sin embargo aquí la medida es un efecto en el mercado y no solamente un costo.
53
Evaluación de riesgo:
La evaluación se hace tomando en cuenta diversos criterios:
Si el país o región es centro de origen del cultivo
Potencial de flujo genético a malezas parientes que puedan hacerse invasoras
Potencial para convertirse en plaga vegetal
Impacto potencial sobre especies no blanco
Impacto potencial en la biodiversidad
Potencial de convertirse en maleza de la agricultura o invasora de hábitats naturales
Existen estudios científicos a los que pueden recurrir los mejoradores o solicitantes de empresas u organismos para evaluar el riesgo. Ejemplos de esos estudios son “Estudio de país de Conabio”: para centros de origen y Biological Diversity of Mexico: origins and distribution con el capítulo de Efraim Hernández Xoloctzi Aspects of plant domestication in Mexico: a personal view, edición de Ramamoorthy.
La evaluación de riesgo entonces puede constituirse como recopilación de información o datos en fuentes secundarias; la empresa u organismo designará personal que reunirá y sistematizará la información o quizá en el desarrollo del transgénico ya cuenten con esa información.
Por lo anterior los costos son de operación y transacción y su importancia es baja, sobre todo si se compararán esos valores con el de la inversión para el desarrollo de un cultivo transgénico.
54
Podemos resumir algunos de los costos del proyecto de NOM FITO ECOL en la tabla subsecuente
Concepto Especificación en el anteproyecto NOM
Importancia del Costo, o Monto ($)
Pago de derechos
Ley Federal de Derechos:
Art. 86 A. I y IV Movilización e Importación
Art. 86 C. III Certificado liberación al ambiente(Datos al 2° semestre 2002)
4.2.1.A.15.;
4.3.1.f.;
4.5.b
Art. 86. A. I. Movilización $56
Art. 86. A. V. Importación $966
Art. 86.C. III Certificado liberación al ambiente $2722
Importancia BAJA
[derechos de 2° semestre 2002]
Evaluación de riesgo en México Programa Piloto 4.2.1.-A. 12
4.2.D
Procedimientos y medidas de bioseguridad y contingencia
Programa Piloto 4.2.1. B. 2
Fines comerciales 4.3.1.d.
Estrategias y métodos de monitoreo posteriores a la liberación al ambiente del OGM
4.2.1D.8
BAJA
10.5 US $ por hectárea y 6.9 US $/ha
Reporte de la liberación del programa piloto y resumen ejecutivo en forma de artículo científico
Requisito 4.8.8.
BAJA
Presentación de informes anuales (5 años) como condición para renovar la vigencia
BAJA
Pago de derechos correspondiente a la renovación de la vigencia (5 años)
4.9.2
BAJA
Los gastos generados por la verificación (SAGARPA Y SEMARNAT) serán solventados por el titular del certificado de liberación
Verificación
4.14.1
Viáticos y transporte
55
Beneficios de la NOM FITO ECOL OGM
Beneficios no cuantificables
o Disminuir las probabilidades de un riesgo o daño, cuyas medidas de mitigación serían sumamente costosas y difíciles (motivo precaución).
o Conservación y aprovechamiento de los recursos genéticos in situ, presentes y potenciales (a futuro) de plantas ya cultivadas.
o Conservación / protección de los centros de origen y diversidad de plantas domesticadas en México, algunas de uso agrícola difundido a nivel mundial y otras que forman parte del consumo del pueblo mexicano.
o Aumento de opciones de paquetes tecnológicos.
o Consumo final. Crear certidumbre sobre los cultivos GM al tener mayor información.
o Comercio internacional, productos libres de transgénicos (agricultura orgánica)
o Cumplimiento del Convenio de Biodiversidad y de la ratificación del Protocolo de Cartagena.
o Posibles impactos económicos, efectos sobre los ingresos de los agricultores y la distribución del ingreso.
Beneficio cuantificable:
Descripción: Preservación de materiales silvestres
Grupo Beneficiado: Potencialmente la agricultura mexicana, la agricultura mundial, fitomejoradores nacionales, extranjeros, públicos o privados (compañías productoras de semillas que lleven a cabo investigación y desarrollo)
56
Cuantificación: Los materiales silvestres potencialmente pueden ser cultivados o fuente de nuevas características comerciales o de resistencia a enfermedades o plagas. Ver siguiente cuadro con valores monetarios
1.1.2.1.1.1.1 Cultivo Encontrado en: Efectos en la producción
Trigo 1.1.2.1.1.1.2 Turquía Resistencia genética a enfermedades, valorado en $50 US millones por año
Arroz India Una cepa silvestre proveyó de resistencia al virus del raquitismo andrajoso (stunt grassy virus)
Cebada Etiopía Protege al cultivo de California de $160 US millones por año, del virus del enanismo amarillo (yellow dwarf virus)
Lúpulo N. Europa Anadió US$ 15 millones a la industria cervecera en 1981 debido al mejoramiento de la amargura de la cerveza
Frijoles México Genes provenientes de un frijol silvestre mexicano fueron usados para mejorar la resistencia al gorgojo mexicano del frijol, que destruye tanto como el 25% de los frijoles almacenados en Africa y 15% en Sudamérica.
Uvas Texas Tallos (pies) provenientes de Texas fueron utilizados para revitalizar la Industria del Vino Europeo en la década de 1860 después de un contagio de piojos.
Fuente: The Economic Value of Biodiversity. C. Perrings. Authors: E.B. Barbier, G. Brown, C. Folke, M. Gadgil; N. Hanley, C.S. Holling, H. Lesser, K.G. Maler , P. Mason, T. Panayotou, C. Perings, R.K. Turner, M. Wells. Table 12-5-3. Traducción libre.
Beneficio: Monto Esperado
Rango del beneficio: Límite inferior
Rango del beneficio: Límite Superior
Veáse que el monto esperado puede ser alguno de los citados en el cuadro de valoración económica de la biodiversidad, y no se considera pertinente reportar los límites inferior y superior.
57
Beneficio no cuantificable.
Descripción: Conservación / protección de los centros de origen y diversidad de plantas domesticadas en México, algunas de uso agrícola difundido a nivel mundial y otras que forman parte del consumo del pueblo mexicano.
Grupo Beneficiado: México. Agricultura mexicana y potencialmente la de otros países. Población mexicana que consuma o utilice esas plantas.
Evaluación Cualitativa: México es centro de origen y biodiversidad de distinta vegetación. Ejemplos de plantas que han sido domesticadas son las siguientes: henequén, maguey, sisal, alegría (amaranthus), quintonil, nardo, ciruela, chirimoya, guanábana, dalia, girasol, pápalo quelite, cempasúchil, piña, nopal, tuna, órgano, saúco, papaya, epazote, camote, chilacayote, calabaza, barbasco, zapote, nochebuena, cacahuate, haba blanca, añil, jícama, frijol, aguacate, algodón, guayaba, vainilla, hoja santa, maíz, tejocote, capulín, chile, jitomate, tomate, cacao, chicozapote; por mencionar algunas en sus nombres comunes mexicanos.
Importancia: AltaNótese que si contamos la cantidad plantas con centro de origen y biodiversidad y reportamos el número, podemos informar este beneficio como cuantificable.
Beneficio no cuantificable
Costos evitados
Descripción: Disminuir las probabilidades de un riesgo o daño, cuyas medidas de mitigación serían sumamente costosas y difíciles. (motivo precaución)
Grupo Beneficiado: México, o una región del país. Gobierno Federal, estatal o local en el ámbito de sus competencias.
58
Evaluación Cualitativa: Caso hipotético de revertir un cultivo OGM en una región agrícola especifica. Un evento de esa magnitud puede por sí solo justificar el anteproyecto.
Una forma de mitigar es sembrar el cultivo convencional o tradicional de la misma variedad genética durante varios ciclos agrícolas para inundar de polen no transgénico. No se puede sembrar cualquier variedad ya que debe estar adaptada a las condiciones agro-ecológicas particulares, y también libre de transgen.
Deberían realizarse pruebas, seleccionado muestras representativas de la variedad, primero para identificar la variedad tradicional y también para detectar durante varios periodos la efectividad de la medida, es decir, si se disminuye la frecuencia del transgen.
Las tiras reactivas tienen un precio de $5 US / planta, cada una es para un solo evento de modificación genética (solo detectan un tipo de gen), por lo que se necesitan varios reactivos por planta.
Los costos presentarían un efecto multiplicativo: muestras (varias plantas) x diferentes variedades x diferentes localidades x diferentes reactivos x diversos ciclos agrícolas Cabe señalar que también se debe detener o limitar la entrada o presencia del transgen
Importancia: Alta
Nótese que aún cuando tenemos el precio de las tiras reactivas es necesario desarrollar el ejemplo, considerando un determinado cultivo, como extensión una hectárea y un ciclo agrícola y señalando los supuestos adoptados, para poder reportar este beneficio como cuantificable.
59
Ejemplo de costo beneficio del proyecto de NOM- 137 -ECOL-2002, que establece los requisitos de control de emisiones de
compuestos de azufre a la atmósfera de las plantas desulfuradoras de gas y condensados amargos, y la metodología
para su determinación.
Este proyecto de Norma Oficial Mexicana tiene por objeto establecer el control de las emisiones de las plantas desulfuradoras de gas y condensados amargos y definir una eficiencia mínima de control. Establece también los métodos de prueba para verificar el cumplimiento de esta norma y el procedimiento de evaluación de la conformidad. Además, los responsables de la operación de las plantas de azufre deberán medir en forma continua las emisiones de SO2 a la atmósfera según las especificaciones del anexo 1 de la norma, llevar una bitácora de operación y mantenimiento de cada una de estas plantas e informar periódicamente a la autoridad.
Las especificaciones propuestas son las siguientes:
• A partir de la publicación de esta NOM, todas las plantas desulfuradoras de gas amargo y condensados amargos existentes y nuevas deberán controlar, de forma más estricta, las emisiones de compuestos de azufre a la atmósfera, y deberán medir en forma continua las emisi ones de SO2 según las especificaciones del anexo1 de la norma.
• Se establece una eficiencia mínima para los sistemas de control de emisiones de compuestos de azufre a la atmósfera de las plantas desulfuradoras de gas y condensados amargos en la Tabla 1, expresada en por ciento de recuperación de azufre. Para desulfuradoras nuevas que se ubiquen en zona crítica, la eficiencia en la reducción de emisiones deberá ser mayor o igual al 98%, cualquiera que sea su capacidad.
• El diseño de los sistemas de control de emisiones de las plantas desulfuradoras de gas y condensados amargos deberá ser tal que la concentración de ácido sulfhídrico en los gases de salida de la chimenea sea menor o igual a 10 ppm, en volumen.
• Los responsables de la operación de las plantas desulfuradoras deberán llevar una bitácora de operación y mantenimiento, de cada una de estas plantas e informar periódicamente a la autoridad.
60
Las especificaciones de la NOM dan origen a los costos y beneficios, como podrá verse posteriormente.
Describa la problemática o situación que da origen al anteproyecto y presente la información estadística sobre la existencia de dicha problemática o situación.
El gas natural asociado al crudo que se produce en México, denominado gas amargo, tiene un alto contenido desde la extracción de hidrocarburos líquidos y de impurezas como agua, ácido sulfhídrico, dióxido de carbono y óxidos de nitrógeno que tienen que ser removidas antes de su transportación y comercialización. El ácido sulfhídrico es un compuesto sumamente tóxico, corrosivo y reactivo que, por consiguiente, no puede ser liberado a la atmósfera por sus efectos en el medio ambiente y en la salud humana; sin embargo, no existe ninguna regulación al respecto.
El gas ácido extraído durante la desulfuración o endulzamiento de gas amargo y condensados amargos se envía a tratamiento para su transformación a compuestos menos tóxicos y dañinos antes de ser liberados a la atmósfera. Esta etapa es considerada como el sistema de control de emisiones a la atmósfera del proceso de desulfuración. El tratamiento mas utilizado es la conversión a azufre elemental en sistemas de recuperación de azufre mediante el proceso denominado “Proceso Claus”, que presenta la ventaja de que permite la comercialización del azufre elemental recuperado; el remanente es una mezcla de gases llamados gases de cola que aún contiene una fracción del ácido sulfihídrico. Los gases de cola son enviados a un “oxidador térmico de gas de cola” que convierte el ácido sulfhídrico a bióxido de azufre (SO2), compuesto éste menos tóxico, el cual puede ser liberado a la atmósfera produciendo un menor impacto ambiental.
61
El porcentaje de recuperación de azufre o reducción de la cantidad de SO2 que se emite a la atmósfera es función de la concentración de H2S en el gas ácido, de la capacidad de la planta y de la tecnología de recuperación que se utilice. Depende también de las prácticas operativas y del control de las variables de operación, así como de los programas de mantenimiento preventivo y correctivo.
Presente la información estadística sobre la existencia de dicha problemática o situación:
Las emisiones con los sistemas de control actuales ascendieron a 164,600 toneladas durante el año 1999 y 150,000 toneladas el año 2000.
Actualmente Pemex Gas y Petroquímica Básica (PGPB) posee y opera la totalidad de las plantas de proceso de gas y condensados amargos del país con la siguiente infraestructura:
Distribución de la Infraestructura de Desulfuración de Gas y Condensados Amargos (Pemex Gas y Petroquímica Básica)
Infraestructura de Desulfuración Complejo Procesador de Gas
Gas Amargo Capacidad por planta
en MMPCD
Condensados Amargos
MBD
Plantas duales
Cactus 8 plantas 230
2 plantas 120
2 plantas 24
Ciudad Pemex 2 Plantas 525 2 plantas 120 MMPCD de gas amargo o 24 MBD de condensados amargos
Nuevo Pemex 2 plantas 400 4 plantas 24
Poza Rica 1 planta 300
Matapionche 1 planta 50
1 Planta 80
62
Arenque 1 Planta 34
(en proyecto de construcción)
Cangrejera 1 Planta Fraccionadora de Hidrocarburos con secciones de desulfuración de Gas Amargo, Etano Amargo y Butanos Amargos.
Nota: MMPCD: millones de pies cúbicos por día; MBD: miles de barriles por día
Con el fin de estar en condiciones de satisfacer las crecientes necesidades energéticas del país, sin dañar el medio ambiente por un aumento de emisiones de SO2, PGPB requiere aumentar su capacidad de endulzamiento y recuperación de azufre y asegurar una alta confiabilidad en sus operaciones. Por lo anterior, estructuró un programa de inversiones partiendo de la evaluación del estado actual de sus procesos, el cual comprende la modernización de las plantas de azufre existentes a estándares internacionales, que le permitan cumplir con las normas internacionales mas estrictas, y la instalación de controles y sistemas de monitoreo continuo de las emisiones de SO2 en los complejos procesadores de gas que aún no los tienen.
Para mantener los niveles de emisiones especificados es necesario que la operación de las plantas se ajuste a determinadas prácticas, se lleve un adecuado control de variables operativas y se cuente con programas de mantenimiento preventivo y correctivo, incluyendo cambios periódicos del catalizador. Es decir, no basta con invertir en plantas desulfuradoras con la mejor tecnología disponible de control de emisiones si no se mantienen en operación óptima sus sistemas. Es importante por tanto demostrar el cumplimiento permanente de la reducción de emisiones.
La norma no define ni recomienda una tecnología de control específica pero sí toma como base para fijar los porcentajes de reducción la mejor tecnología de control disponible, que en la
63
actualidad consiste en un tratamiento térmico seguido de dos etapas catalíticas que emplean catalizadores de alta tecnología, denominada como “SuperClaus”.
EFECTOS DEL ANTEPROYECTO
Anteproyectos de Alto Impacto. Indique si su anteproyecto es de alto impacto y, en su caso, anexe en un archivo electrónico el estudio de costo-beneficio correspondiente:
Sí es un proyecto de alto impacto dado que para su cumplimiento requiere de grandes inversiones de PGPB, las cuales están consideradas en sus programas de inversión.
Efectos Generales del Anteproyecto. ¿Cuáles serían los efectos del anteproyecto sobre la competencia en los mercados, y sobre el comercio nacional e internacional?
El propósito fundamental del proyecto es el de reducir las emisiones a la atmósfera. Con esto se refuerza la imagen de PEMEX Gas y Petroquímica Básica, a nivel nacional e internacional, de ser una empresa preocupada por el bienestar de la comunidad y de sus trabajadores, respetuosa del medio ambiente, y al mismo tiempo de aumentar la capacidad de procesamiento.
¿Cuáles serían los efectos del anteproyecto sobre los consumidores?
No obstante que el proyecto implica grandes inversiones por parte de PGPB, los consumidores de gas natural no se verán afectados debido a que los precios de los combustibles siguen patrones internacionales.
Costos Cuantificables.
El anteproyecto afecta fundamentalmente las finanzas de Petróleos Mexicanos. Como se indicó anteriormente, Pemex Gas y Petroquímica Básica estructuró un programa de inversiones “Programa de Modernización de Plantas de Azufre”, el cual
64
comprende la construcción de plantas recuperadoras de azufre, la modernización de las plantas existentes y la instalación de sistemas de monitoreo continuo de las emisiones de SO2 en sus instalaciones procesadoras de gas.
Para definirlo, se tomó en cuenta no sólo las eficiencias de recuperación de azufre, sino los costos por tonelada de azufre recuperado, la inversión, costos de operación, servicios auxiliares y mantenimiento, la experiencia comercial, la simplicidad y confiabilidad de la operación, potenciales puntos de fugas, la seguridad para trabajadores, instalaciones y medio ambiente y finalmente la tendencia tecnológica a nivel mundial.
Las actividades del programa iniciaron en 1998 y concluirán en el año 2006. Los recursos económicos destinados a la realización del proyecto son superiores a 400 millones de dólares. Las principales obras se mencionan en la Tabla siguiente. No es posible cuantificar el monto exacto de la inversión destinado a la protección ambiental, ya que una buena parte de los recursos para este programa están destinados a acciones para aumentar la capacidad de procesamiento de gas amargo y la sustitución de infraestructura obsoleta que generaba altos costos de operación y mantenimiento.
Instalación/Ubicación
Complejo Procesador de Gas Programa de Modernización
Costo Millones
de dólares
Cactus.
Reforma, Chiapas.
5 plantas x 320 TPD Eficiencia =98.5% Total 1600 TPD *
279
Ciudad Pemex
Macuspana, Tabasco
2 plantas x 480 TPD Eficiencia =98.5%
Total 960 TPD* 86
Nuevo PEMEX,
Tabasco
2 plantas x 480 TPD Eficiencia =98.5%
Total 960 TPD* 48
Poza Rica.
Poza Rica, Veracruz.
1 planta de 64 TPD
Eficiencia = 98.5% 31
Matapionche
Cotaxtla, Veracruz. Pendiente Pendiente
Coatzacoalcos, Sector Cangrejera
Coatzacoalcos, Veracruz
1 planta x 10 TPD Eficiencia = 96%**
Total 10 TPD* 8.8
65
Complejo Procesador de Gas Arenque 1planta de 13.5 TPD
Eficiencia = 95 % 4.7
TOTAL Aprox.457.5
COSTO CUANTIFICABLE #1
Descripción: Construcción de plantas recuperadoras de azufre, la modernización de las plantas existentes y la instalación de controles y sistemas de monitoreo continuo de las emisiones de SO2 en sus instalaciones procesadoras de gas. En siete centros procesadores de gas con 13 plantas.
Cuantificación: El anteproyecto afecta fundamentalmente las finanzas de Petróleos Mexicanos. Como se indicó anteriormente, PGPB estructuró un programa de inversiones “Programa de Modernización de Plantas de Azufre”Para definirlo, tomó en cuenta no sólo las eficiencias de recuperación de azufre, sino los costos por tonelada de azufre recuperado, la inversión, costos de operación, servicios auxiliares y mantenimiento, la experiencia comercial, la simplicidad y confiabilidad de la operación, potenciales puntos de fugas, la seguridad para trabajadores, instalaciones y medio ambiente y finalmente la tendencia tecnológica a nivel mundial.
No es posible cuantificar el monto exacto de la inversión destinado a la protección ambiental, ya que una buena parte de los recursos para este programa están destinados a acciones para aumentar la capacidad de procesamiento de gas amargo y la sustitución de infraestructura obsoleta que generaba altos costos de operación y mantenimiento.
Costo : Monto esperado 457.7 millones de dólares
Rango del Costo: Límite Inferior
Rango del Costo: Límite Superior 457.7 millones de dólares
Análisis de Beneficios
66
Beneficios Cuantificables
El principal beneficio esperado es la disminución de emisiones de SO2 a la atmósfera con respecto a las emisiones generadas antes del Programa de Modernización y de la entrada en vigor de la norma propuesta. A manera de ejemplo, en el cuadro siguiente se comparan las emisiones promedio del período enero a septiembre del año 2000.
Escenarios de emisión para las plantas de azufre
Complejo Procesador de
Gas
Eficiencia de diseño
proyectada(%)
Porcentaje de reducción (%)
Reducción de emisiones
(toneladas/día)
Cactus 98.5 88.5 186
Cd. PEMEX 98.5 90.7 47
Nuevo PEMEX 98.5 88.9 85
Matapionche 96.7(1) 78.9 12
Poza Rica 98.5 88.4 7
Cangrejera (2) 96.0 96.0 9
TOTAL 345
(1) Pendiente de definir (2) No cuenta con planta de azufre, actualmente está en proyecto su construcción
Fuente: PEMEX, PGPB, ASIPA. Información de condiciones de operación de plantas con tecnología Claus.
Si tomamos como dato la suma de las reducciones por complejo procesador de gas tenemos que cada día dejarán de emitirse aproximadamente 345 toneladas de dióxido de azufre, lo que da un total de 126,000 toneladas anuales aproximadamente, lo cual representa un gran avance en materia de protección al ambiente, ya que las emisiones a la atmósfera de SOx en los complejos procesadores de gas se abaten sustancialmente al mismo tiempo que se aumenta la capacidad de producción de gas dulce.
El azufre recuperado en estado elemental es susceptible de ser comercializado. El año 2001 se recuperaron 684 mil toneladas; por ventas internas se obtuvieron 73 millones de pesos y por exportación 6 millones de dólares (PGPB, Informe Estadístico de Labores 2001).
Beneficios No Cuantificables.
67
Desde el punto de vista de protección ambiental y de salud, los beneficios resultantes de la disminución de emisiones de dióxido de azufre a la atmósfera, a los que no se les puede asignar un beneficio económico directo en pesos y centavos, son los siguientes:
• Disminución de la concentración de SO2 en las instalaciones de Pemex.
• Mejora en la calidad del aire en las zonas aledañas a las instalaciones.
• Disminución de la probabilidad de daños a la salud pública.
• Disminución de la probabilidad de daños a flora y fauna.
• Reducción de la formación de lluvia ácida y sus efectos.
• Disminución de la corrosión de alambradas y láminas de zinc en el entorno de las instalaciones.
• Mejora a la calidad del aire del medio ambiente laboral. • Reducción de la quema de hidrocarburos por rechazo del suministro de
Pemex Exploración y Producción por falta de capacidad de procesamiento.
• Aumento de la producción de gas natural sin aumentar el impacto ambiental .
• Satisfacción de la demanda nacional de este combustible limpio. • Reducción de la corrosión de equipos en los centros de trabajo de PGPB. • Mejor seguridad en el manejo de azufre líquido y mayores cantidades de
azufre para comercialización.
Es importante subrayar que este programa de inversiones responde a dos objetivos básicos de PGPB que atienden sus compromisos con el país y con la comunidad, no sólo en materia de protección ambiental:
• Asegurar el procesamiento seguro, confiable y constante de la oferta creciente de gas amargo, sin aumentar su impacto ambiental.
• Garantizar que sus actividades no constituyen un riesgo para sus trabajadores, las comunidades vecinas y el medio ambiente.
68
