Avances en la construcción de una Base de Datos del Sector Público:

Empleo Público e Indicadores de Planificación del 

Desarrollo

Alicia Leiva

Costa Rica, 10 agosto 2010

Consultora de ILPES

Objetivos de Este Trabajo

1. Apoyar la construcción de una base de datos de Indicadores sobre Planificación del Desarrollo.

2. Un estudio de dichos indicadores, particularmente para el Empleo y la Gestión de Recursos Humanos del Sector Público.

3. Una propuesta de los indicadores relevantes para la Planificación del Desarrollo, en el ámbito de los resultados del Sector Público y un análisis de la situación actual de los propuestos.

Enfoque del Estudio: GataG• Un conjunto de indicadores claves para un buen gobierno y 

servicios públicos eficientes, que permiten evaluar, planificar y medir el desempeño del sector público y en el tiempo, el impacto de sus reformas.

• GataG  recomienda la publicación de los indicadores en la estructura de: ingresos, inputs, procesos, outputs, y outcomes del sector público y antecedentes que permitan contextualizar la eficacia y eficiencia del gobierno.

• ¿Para qué? – Comparar los arreglos institucionales y sus desempeños entre países

– Par iluminar posibles causas de diferencias en los desempeños,

– Para facilitar el análisis del impacto de las reformas en el tiempo.

Tipo de información solicitadaInputs Procesos Outputs 

intermediosOutputs finales

Outcomes

1) Empleo sector público

2)Remuneraciones

3) Gestión de recursos humanos 

4) Desarrollar indicadores de resultado del sector público, 

1) Empleo público fue definido por GataG como “empleo de dominio público”, según si la institución tiene:

• Financiamiento público• Propiedad pública• Monopolio bajo regulación

2) Las remuneraciones interesan para dimensionar los costos de producción del sector público y requieren tomar en cuenta las decisiones de política respecto del modo de provisión de servicios públicos en cada país y el tipo de fuerza de trabajo que requiere ese modelo.

3) La gestión de recursos humanos es una nueva tendencia en los sectores públicos. Incluye descentralización, arreglos más flexibles para trabajadores en condiciones laborales y salarios.

4) Los indicadores de resultados del sector público deben reflejar las actividades del ejecutivo. Se sugieren 4 tipos: confianza en el gobierno, satisfacción de los ciudadanos, equidad y estabilidad económico o fiscal.

Empleo público• Requiere definición de “sector público”, acotando los 

subconjuntos de instituciones que lo componen. Criterios: financiamiento público, propiedad pública, criterios sectoriales como salud y educación.

• En América Latina, en algunos países se pregunta, pero comúnmente no se procesa a nivel de encuestas periódicas (hogares).  Es posible obtener el dato tras re‐ procesamiento de las encuestas.– Fuente: encuestas de hogares, a través de categoría ocupacional, 

ocupación principal o rama a 4 dígitos. Se deben revisar los manuales del encuestador en cada país, para determinar el mejor dato, partiendo del año más reciente.

– Alternativamente, construyendo el dato según CIUU y CIUO, por cada revisión, preguntarse qué revisión usa cada país. Ello dará clave.

Gobierno General Corporaciones públicas

Ministerios, defensa, subsectores funcionales (escuelas, hospitales públicos)

Seguridad Social

Instituciones privadas sfl, proveen de bienes públicos

Empresas privadas, puertos, aeropuertos

Empresas públicas proveen de bienes y servicios públicos

Concesiones monopolios legales

Instituciones con financiamiento y propiedad pública

Provisión de servicios públicos por privados con financiamiento público

Provisión pública con propiedad pública

Provisión privada y propiedad privada de servicios públicos

Algunas clasificaciones del Sector Público propuestas por GataG para contabilizar el empleo

público

Revisión de BDs

• Hasta ahora la revisión incluye:–CEPAL: Cepalstat

–Banco Mundial

–OIT: Laborsta

CEPALSTAT

• Es un compendio de indicadores de diversas fuentes, según el indicador: OIT, CEPAL, ODM‐Naciones Unidas y otros. Cualquier desagregación posible debería solicitarse a la fuente respectiva.– Respecto al empleo, la base es la BD de Indicadores ODM y KILN NET 

Versión Beta de OIT. Las desagregaciones de empleo público nos llevan a Laborsta, de la OIT.

– Respecto de remuneraciones o salarios, los datos son mínimos tanto en CEPALSTAT como en KLIM NET: sólo para algunos países y sólo para algunas ocupaciones específicas (técnico en computación, secretaria, etc.) y en unos pocos años. Las variables incluidas son salario mínimo, salario medio real.

Cepal- CepalstatEstadísticas e Indicadores SocialesRemuneracionesSalario Mínimo Real(2000=100)

Países 1993 2000 2007

Argentina/a 745 407 773,0 100,0 219 587,0

Bolivia (Estado Plurinacional de)/a 731 112 916,0 100,0 109 667,0

Brasil/a 848 164 235,0 100,0 154 761,0

Chile/b 692 440 854,0 100,0 118 465,0

Colombia/a 979 919 679,0 100,0 108 635,0

Costa Rica/a 895 897 047,0 100,0 100 791,0

Ecuador/a 861 037 077,0 100,0 135 146,0

El Salvador/c 106 339 613,0 100,0 927 342,0

Guatemala/a 119 943 744,0 100,0 117 688,0

Haití/a 144 165 054,0 100,0 64.6

Honduras/a 118 367 347,0 100,0 130 934,0

Información revisada al 09/MAR/2009

En muchos casos la

información no está “lista”para

ser usada…

Banco MundialEn: http://datos.bancomundial.org/indicador y databank

• Variables que se visualizan en la web:– Desempleo de largo plazo, 

desagregado por mujeres y jóvenes

– Empleo en servicios, en Agricultura, industria desagregado por mujeres

– Empleo vulnerable, desagregado por mujeres y hombres

– PIB por empleado

– Población activa

– Relación empleo‐ población

– Tasa de participación, desagregado por sexo

• Tipos de variables que están dentro de Sector Público y tienen datos:– Contribución a la Seguridad 

Social

– Proporción de mujeres en el parlamento

– Compensaciones de los empleados

– Personal de las FFAA

No existe aún la categoría “empleo público”. Cuando se selecciona alguna de las variables que podrían interesar: ejemplo: desempleo de larga duración, desempleo de FT con estudios terciarios…. Aparecen muy pocos datos (pocos países, pocos años).

OIT: Laborsta

– Argentina, 1996‐2006

– Bolivia, 1995‐2000 pocos datos

– Brasil,  1995‐2003

– Chile, 1996‐2008

– Colombia 1995‐2008

– Costa Rica 1995‐2000 y 2007‐8

– Ecuador 1995‐ 2008 saltado

– El Salvador 1995‐2000

– Guatemala 1990, 1995‐1999, 2004

– Honduras 1995‐1999 y 2004

– México, 1990‐2007 saltado

– Nicaragua, pocos datos 1990, 1995, 1998, sólo público.

– Panamá, 1990, 1995‐2007 sólo público

– Paraguay, 1995, 1999‐2004 algunos datos

– Perú, 2001‐2008 algunos datos

– Uruguay, 1995‐2006, 2008 saltado

– Venezuela, 1995‐ 1999 pocos datos

Empleo sector público en la BD Laborsta: Empleo total y empleo en el sector público por actividad económica y por sexo en: http://laborsta.ilo.org/applv8/data/sectors.html , para:

1 Unidades del gobierno general

2 Fondos de seguridad social

3 ISFL4 Sector del gobierno general (1+2+3)5 Sociedades y empresas públicas

6 Sector público (4+5)7 Sector privado8 Empleo total (6+7)

En la gran mayoría sólo líneas 6, 7 y 8, para el gobierno general. En países como Brasil, esta información se presenta incluso con las desagregaciones de: Total, nivel central, regional y local.

En la gran mayoría sólo líneas 6, 7 y 8, para el gobierno general. En países como Brasil, esta información se presenta incluso con las desagregaciones de: Total, nivel central, regional y local.

Empleo en el sector público por tipo de institución y nivel del gobierno, y empleo privado total

Además, empleo total y público por rama de actividad y sexo

• Bolivia: sin información de su fuente• Brasil: Pesquisa Mensal de Emprego • Chile: (E) Estimaciones oficiales ?• Colombia: Encuesta Continua de Hogares • Costa Rica: Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 

Módulo de Empleo • Guatemala: Encuesta Nacional Socio‐demográfica • Honduras: Encuesta Continua sobre Fuerza de Trabajo • México: Levantamiento especial de información• Panamá: (F) Registros administrativos y fuentes relacionadas• Perú: Encuesta Especializada de Niveles de Empleo • Uruguay: Encuesta Continua de Hogares • Venezuela: Encuesta de Hogares

Laborsta es una base de datos que agrupa información de diversos orígenes. En este caso, el empleo público sale de las encuestas de hogares de cada país.

Recursos Humanos, Chile

• En Estadísticas de Dotación de Personal del Gobierno Central. Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. 

• Se cuenta con Estadísticas por diferentes cortes y desde 1998 al 2007. En número de personas en las diferentes reparticiones públicas, por sexo, rango de edad, por ministerios, por estamentos, regiones.  Según calidad jurídica y sexo,  según sistema previsional, según sistema de salud.

• También se cuenta con información de gestión de rrhh como promedio mensual días no trabajados, razones del ausentismo, número de desvinculaciones por razón de desvinculación.

• Es un estudio especial, aparentemente no hay BD disponible para “bajarla”.

• Exhaustivos datos de selección de personal para la Alta dirección pública desde 2004.

• Detalle de la política de recursos humanos de la administración pública.

Informe Sobre Servicio Civil en América Latina (BID) 

MetodologíaQué son los índices

• Son instrumentos de cuantificación del diagnóstico, cuya finalidad es concentrar en un número, un conjunto de dimensiones básicas, a fin de facilitar la comparación entre países. Los índices reflejan el juicio experto de cada analista acerca de los puntos críticos que constituyen la base de la evaluación.

• Se obtuvieron mediante un estudio específico para cada país, con metodología e instrumentos comparables, a partir de un marco teórico definido a priori por los investigadores.

• La elaboración de los índices se realizó a partir de análisis de puntos críticos en los que se basa el modelo de GRH, área por área. El experto asignó una valoración y contrastó con paneles de expertos. Las valoraciones se hicieron mediante el análisis de: fuentes documentales, entrevistas a expertos, técnicos y directivos de línea, expertos externos, sindicatos y gremios. Mediante entrevistas, talleres de brainstorming, paneles expertos y encuestas y cuestionarios estandarizados.

Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador México

Tasa designaciones políticas 1,34 1,08 n.d. n.d. 0,78 0,37

Peso fiscal del empleo público (% PIB) 5,48 10,05 9,36 5,08 7,8 5,98

Compresión vertical de salarios públicos 18,78 16,6 12,36 2,97 22,78 46,93

Sueldo gub prom del gob central/PIB per cápita 2,25 2,58 1,78 2,79 1,47 2,71

Sueldo gub prom del gob central/sueldo prom del sector privado 2,1 1,3 1,78 4,08 2,54 4,19

Empleados públicos/ población total 0,93% 1,25 2,53 1,73 1,84 2,2

$ Ejecutado por cada empleado público$          71.759  US$ 23.457  US$ 37.156 US$ 21.361 0,017 0,051

Eificiencia (13p) 59% 42% 40% 16% 17% 39%

Mérito (10p) 62% 52% 58% 18% 9% 41%

Consistencia estructural 65% 48% 45% 14% 13% 43%

Capacidad funcional 57% 47% 48% 19% 18% 41%

Capacidad integradora 51% 42% 47% 19% 8% 41%

Indicadores Servicio Civil. 18 países de América Latina (2004-2004)

Fuente: Echavarría, K, Informe Sobre el Servicio Civil en América Latina. BID.

Planificación del Desarrollo• Una definición conocida de la planificación es “el conocimiento 

técnico que precede y que preside las acciones en contextos democráticos”. 

• Se planifica para instrumentar técnicamente un proyecto político nacional.  Se relaciona con el mecanismo principal de asignación de recursos, los mecanismos utilizados para el logro de objetivos sociales, la distribución del ingreso y el bienestar y el grado de apertura de la economía nacional al exterior. (Luis Lira)

• Martin, Juan (2005) destaca tres funciones básicas de la planificación:1. La prospectiva, es decir la Visión que se tiene de un período de 

gobierno y anticipar las consecuencias que producirán las decisiones en distintos plazos. 

2. La coordinación de las políticas públicas en dos dimensiones: la interacción del gobierno con las fuerzas políticas, económicas y sociales para concertar políticas y, la coordinación interna del gobierno para alcanzar los objetivos trazados.

3. La evaluación de los resultados : dentro del propio aparato gubernamental, en su relación con el parlamento y con la ciudadanía.

• Una buena planificación, seguimiento y evaluación busca establecer lazos claros entre las iniciativas del pasado, del presente y del futuro y los resultados de desarrollo. (PNUD, 2009).

• CLAD (1998), se dice que “El cambio del papel del Estado en los sectores económicos y sociales es otra tendencia estructural. La actuación del Estado debe orientarse primordialmente hacia el área social, asegurando la universalidad de los servicios de salud y educación, y hacia la creación de instrumentos que ayuden a promover el desarrollo económico, garantizando las condiciones macroeconómicas favorables a la inversión privada y al aumento de la competitividad sistémica del país, mediante políticas sólidas en los sectores de ciencia y tecnología y del comercio exterior. La gran modificación del papel del Estado, sin embargo, tiene que ocurrir en lo que concierne a la forma de intervención, en el plano económico y en el plano político. 

• Contenidos de la PD a partir de los objetivos del desarrollo: competitividad y equidad– En CEPAL (2000) la equidad es vista como “el eje principal en torno del cual se requiere reorientar los patrones de desarrollo de la región” y “la vara fundamental para medir la calidad del desarrollo”, siendo caracterizada como “la reducción de la desigualdad social en sus múltiples manifestaciones”. Asimismo, la competitividad debe ser el segundo pilar del desarrollo (Fajnzylber 1990)) En: Martner y González (2010).

Resultados• Las políticas públicas buscan satisfacer las necesidades 

del desarrollo, para lo cual se orientan en función de “resultados de Desarrollo”. Cada país tiene su proceso, pero la globalización ha hecho que en términos generales los países de América Latina persigan más o menos los mismos objetivos: crecimiento económico, mejoras en la distribución del ingreso, sociedades más inclusivas.

• Los “resultados de desarrollo” provienen en general de políticas o combinaciones de ellas y en el tiempo, => dificultad para atribuir a un solo agente.

• Las condiciones de base de un país, el rol del sector privado y de la sociedad civil también tienen un lugar en los resultados 

• La producción del gobierno es mucho más vasta de lo que se puede medir. 

• ¿Cómo medir? ¿Qué medir?

• ¿Cómo definir Resultados?– Enfoque normativo: lo “deseable para una sociedad”

– Comparando objetivos propuestos contra resultados 

En síntesis / Propuesta

• Un conjunto de Indicadores de Resultados de la Planificación para el Desarrollo deberían articularse en torno a coeficientes, índices o ítemes que den cuenta de:– Elementos de la planificación (instrumentos, etapas).

– Centrado sobre los Objetivos del Desarrollo que se persigan.

– En una o varias dimensiones que permitan evaluar resultados (eficacia, eficiencia, calidad, economía).

Acciones e instrumentos para la calidad en la gestión pública

En la Sección II de la Carta  Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública” (2008), se plantean los siguientes: 

• La dirección estratégica y el ciclo de mejoras• Prospectiva y análisis de la opinión ciudadana• Participación ciudadana para la mejora de la calidad• Adopción de modelos de excelencia• Premios a la excelencia o la calidad• La gestión por procesos• Instauración de equipos y proyectos de mejora• Cartas compromiso o de servicios al ciudadano• Mecanismo de difusión de información relevante para el ciudadano• La mejora de la normatividad• Gobierno electrónico• Medición y evaluación• Sugerencias, quejas y reclamos de los ciudadanos• Sistemas de gestión normalizados• Gestión del conocimiento• Comparación de mejores prácticas• Aportaciones y sugerencias de los funcionarios públicos

¿Interesaría tomar algunos de ellos como indicador? (existe/ no existe…)

Ámbito o pilares de la 

PD

Indicadores de Inputs

De procesos‐políticas

Outputs intermedi

os

Outputs? Outcomes de la planificación para el Desarrollo?

Económicos Tasa de crecimiento anual

Bienestar económico y social de la N

Tasa de crecimiento 5 añosTasa de crecimiento 10 años

Sociales/ demográficos

Tasa de crecimiento de la población% adultos mayores en el total

Políticas específicas promoción adulto mayor

Calidad del envejecimiento (ingresos y salud en el adulto mayor)

% de niños < 18 años en el total

Equidad intergeneracional

% Mujeres en parlamento

Existencia  ley cuotas

Igualdad de oportunidades x sexo

% Mujeres ministrosEmpleo Tasa de empleo Inclusión por el 

trabajo% empleo público/ empleo total

Satisfacción ciudadanos con el gobierno?

Ámbito o pilares de la 

PD

Indicadores de Inputs

De procesos‐políticas

Outputs intermedios

Outputs? Outcomes de la planificación 

para el Desarrollo?

Empleo Tasa participación de la mujer

Empleo infantil? Tasa empleo infantil

Distribución  del ingreso

Gini(t) • Existencia de salario mínimo

• Mecanismo de fijación del w mínimo

Gini (t+x) Sociedad + inclusiva, + equitativa

Distribución del pago de impuestos por quintiles de ingreso

Existencia de programas sociales de envergadura (% PIB)

Distribución del gasto público (o social) por quintiles

Reducción de la desigualdad de origen

W mínimo Variación  del  w mín

% de la población Y> w mín

W mínimo / línea pobreza

% L con w mínimo

Desarrollo Humano

Ìndice de DH

Cohesión Social• “Es la dialéctica entre los mecanismos instituidos de inclusión‐ exclusión sociales y respuestas, percepciones  y disposiciones que los ciudadanos tienen frente al modo en que ellos operan”. 

• Estudio de la CEPAL para América Latina y el Caribe, (entre 18 y 32 países),  construyen 59 indicadores para el monitoreo de la Cohesión Social.

• Aproximación normativa.

• Seleccionados con criterios de pertinencia, calidad, comparabilidad y disponibilidad.

Componentes y Dimensiones de la Cohesión Social

Componentes

Distancias / Brechas

Mecanismos institucionales inclusión‐Exclusión

Sentido de Pertenencia

Dimensiones

•Pobreza e ingresos•Empleo•Acceso a la protección social•Consumo de bienes y acceso a servicios básicos•Acceso a la educación•Acceso a la salud•Acceso a nuevas tecnologías

•Sistemas democráticos•Estado de Derecho1.Lucha anticorrupción2.Justicia y seguridad humana•Políticas públicas•Operación de mercado

•Multiculturalismo y no discriminación•Capital social y participación•Valores prosociales y solidaridad•Expectativas de futuro y movilidad social•Sentido de integración y afiliación social