1

Az alkotmányos reform csapásirányai

Egy terminológiai vita dúl a tekintetben, hogy alkotmánynak nevezhető-e az 1949. évi XX.

törvény. A Szent korona-tan1 és a jogfolytonosság hitvallói (különösképp Zétényi Zsolt)

rendszeresen kiemelik, hogy – mivel hazánknak volt alkotmánya és azt senki nem

helyez(het)te hatályon kívül – a vitatott jogszabály legföljebb alaptörvénynek nevezhető.

Tanulmányom nagyjából ezt a gondolatmenetet követi, hozzáteszem azonban, hogy

elképzelhető (ugyanezen felfogást elfogadva) egy olyan terminológiai elcsúsztatás is,

miszerint az alaptörvényt alkotmánynak, az alkotmányt pedig alkotmányosságnak nevezzük.

Az azonban mindkét esetben egyértelmű, hogy létezik a „legfelső írott jogszabály” fölött egy

olyan norma, melyet egy oktrojált parlamenti tollvonással nem lehet egyszerűen félre tenni.

És hogy ez nem egy szélsőséges magyar álláspont, azt bizonyítja, hogy az Herbert Lionel

Adolphus Hart elmélete2 is tartalmaz hasonló alapvetést. Az angol jogtudós ugyanis

különbséget tesz a jogforrási rendszer tekintetében legfelső (supreme) szabály – ami az

alaptörvény – és az egész jogrendszert megalapozó „végső” (ultimate) szabály – az elismerési

szabály – között. Az elismerési szabály ugyanis eldönti, milyen forrásból származhat a

jogként elismert norma; ténylegesen ezen nyugszik az egész jogi rendszer működése. Még

akkor is, ha ez nincs az alaptörvénybe vagy bármilyen formalizált jogszabályba foglalva.

A szerves fejlődésen keresztülment történeti alkotmányt egy illegitim parlament fogalmilag

kizárt, hogy hatályon kívül helyezze. Az 1949. évi XX. törvényt egy antidemokratikus

választójogi törvény antidemokratikus végrehajtásával megválasztott parlament hozta meg

formailag. Lényegében hasonlóan, a jogállamtól idegen rendszerben jött létre azon

1 Eszerint a Szent Korona az államhatalom és a szuverenitás tárgyiasult megtestesítője. Nem csak jelképes hordozója, hanem áttételesen kútforrása is. (A jogi személy fogalmi konstrukciójának igen korai megjelenése ez az európai jogi kultúrában.) A történeti alkotmány magában hordoz olyan erkölcsi, a nép józan gondolkodásában rejlő logikai elveket, melyek korlátként állnak a jövendő jogszabályalkotás fölött. Nem is megváltoztathatóak, illetőleg esetleges megváltoztatásuk esetén kifejezetten deklarálni kellene, hogy ez vagy az a vezérelv valamiért innentől hatálytalan. A Szent Korona-tannal összeforrt a jogfolytonosság eszméje is. (Jelesül: a hatályos jogszabályokat csak a már meglévő szabályok szerint lehet folyamatosan módosítani.) A korona a király személyétől elkülönítetten fejezi ki az elvont államhatalmat, ennél fogva az uralkodó nem tekintheti magánjogi értelemben sajátjának az országot. A király nem egyedül, hanem a nemességgel együtt gyakorolja a hatalmat – a népszuverenitás elvének csírájára figyelhetünk fel ennek kapcsán. 2 Pokol Béla: Jogelmélet, Századvég 2005., 287-288. o.

2

országgyűlés, mely az alkotmányrevíziót – a Kerekasztal-tárgyalásokat követően –

legalizálta. Hangzatos érvként gyakran hivatkoznak rá, hogy viszont a többi módosítást már

az 1990. utáni parlamentek hajtotta végre, ennek során pedig – közvetve – a módosítással nem

érintett normaszövegeket adottnak véve mintegy hallgatólagosan megerősítette a korábbi

normákat. Voltaképp ez az egyetlen érv, melyen sarkallik jelenlegi jogrendszerünk! Azonban

fölhívhatjuk a figyelmet arra, hogy az 1990-es (és későbbi) demokratikus parlamenteket egy

olyan választójogi törvény alapján hozták létre, melyet még az illegitim 1989-es országgyűlés

alkotott meg. Tehát az okláncolat, a jogfolytonosság megtörik.

Egyetlen megoldás képzelhető el, mely a Szent korona-tan elkötelezettjei, a az emberi jogok

nemzetköziségének hitvallói, a státus quo és a formai jogbiztonság hívei és az elmúlt rendszer

illegitimitását nem teljes meggyőződéssel vallók között kompromisszumos lehetőségként

létezik. Nem csupán jogelméleti, hanem gyakorlati aspektusból is. (Ugyanis bármiféle

rendezéshez elengedhetetlen, hogy kellő társadalmi támogatást és parlamenti szavazatot maga

mögött tudjon.)

Egy olyan alaptörvényt kell alkotni, mely nem a rossz emlékű 1949-ces évszámot viseli,

viszont amiben nem muszáj, nem tér el a mostanitól. Preambulumában helyreállítja a

jogfolytonosságot, azaz kontinuitást vállal a történeti magyar alkotmánnyal. Emellett viszont

beemeli szövegszerűen az Alkotmánybíróság elmúlt 20 évi legfontosabb döntéseit3 és merít a

világ alkotmányainak legbölcsebb rendelkezéseiből. Koncepcionális kérdés, hogy az

alaptörvény teljes körű szabályozásra törekedjék, vagy pedig (a történeti alkotmány sarkalatos

törvényeinek mintájára) „kétszintű alkotmányozásra”, konkretizáló törvényekre hagyja az

alapjogok és közjogi intézmények tételes rendezését. Ez utóbbi esetben a szóban forgó

törvények szigorított formájú elfogadási rendjét is át kellene gondolni az alkotmányrevízió

során.4

A legfontosabb kérdésekről előzetes népszavazás dönthetne. Ezek után egy szakértői grémium

állítaná össze szövegszerűen az alaptörvényt, melyet utólag egészében egy megerősítő

referendum követne. Természetszerűleg az előkészítés szerepe legalább ilyen fontos, a

legkiválóbb alkotmányjogászok, volt alkotmánybírák és közjogi tisztségviselők konzíliuma

volna erre hivatott. Az egész helyett alternatívaként alkotmányozó nemzetgyűlés is

3 Legfőképpen az alapjogok korlátozásának „szükségességi és arányossági” tesztjére és a alapjogok ütközésére utalok. 4 Kukorelli István is rámutat a parlament kétharmadával módosítható alaptörvény és a jelenlévő képviselők kétharmadával meghozható „kétharmados törvények” közötti határsáv elrelativizálásának problémájára. Ld. K. I: Húsz éve alkotmányozunk, 7. o (Közjogi Szemle 2009/3. sz.) Az alkotmányértelmezés és törvényértelmezés elméleti különbözősége miatt is átgondolandó, hogy mi kerüljön magába az alaptörvénybe és minősített törvényekbe, továbbá ez utóbbinak mi legyen az elfogadási menete.

3

fölállhatna. Előre kell bocsátani, hogy bármelyik eshetőségnek a soron következő

Országgyűlés önkorlátozása, azaz a jelenlegi alaptörvényben foglalt „parlamenti kétharmad

általi módosítás parlamenti módosítása” volna szükségszerű feltétele.

Az alaptörvény későbbi esetleges változtatása (mely az alkotmány örök tartós és időtálló

jellege miatt ne is legyen túl gyakori) számos jogintézmény képzelhető el. Felmerülhet a

mostani parlamenti kétharmados szabály további biztosítékaként egy államfői abszolút

vétójog, egy megerősítő népszavazás, a mindig soron következő parlament általi ismételt

megerősítés. (És természetesen az alább majd kifejtett második kamara) Nem ördögtől való

gondolat azonban egy alkotmányozó nemzetgyűlés folyamatos összehívása sem.5

Nézzük meg, tartalmilag milyen módosításokat lenne célszerű végrehajtani a most hatályos

alaptörvényen!

A kormányzat parlament előtti felelőssége

A kormánytól való bizalom megvonásának a magyar Alkotmány a képzeletbeli skála

legszűkebb terjedelmét juttatja a parlamentnek osztályrészeül, nevezetesen a konstruktív

bizalmatlanság formáját. Ebben az esetben a bizalmatlansági indítvánnyal egyetemleg meg

kell nevezni a kormányfő-ellenjelöltet is. Az ötven százalék plusz egy szavazat a régi

kormány bukását és az új miniszterelnök kormányra jutását jelenti. Ez a német alkotmányból

átvett eszköz igen hathatós védelmet nyújt a kabinetnek, s a kormányzás stabilitásának

szavatosát jelenti. (Ezt az egyszerű bizalmatlanság okozta sok kormányválság történelmi

példái is bizonyítják.)

Megjegyezhetjük, hogy eme szabályozás segítségével az új kormányfő „megspórolja” a

kormányprogramot. Ezt úgy lehetne kivédeni, hogy az első szavazás még csupán (mintegy a

köztársasági elnök által felkért) jelöltté tenné a miniszterelnököt, majd a kormányprogram

beterjesztése után következhetnék a második szabályozás, immár a kormányfő

megválasztásáról. (Esetleg a kormányprogramot is be kellene nyújtani már a bizalmatlanság

kinyilvánításakor.)

5A kezdeményezők körét persze behatóan kellene szabályozni. Így meghatározott számú képviselő, a kormány, a köztársasági elnök, az alkotmányozó nemzetgyűlés tagjainak valahány százaléka, illetve meghatározott számú választópolgár lehetne a jogosultság alanya. Az összetétel természetszerűleg további vitára adhat okot. Megfontolásra ajánlom azt a külföldön már fölmerült modellt, hogy az összes önkormányzati képviselő fóruma legyen az Alkotmányozó Nemzetgyűlés.

4

Arra is érdekes rámutatni, hogy a köztársasági elnök szerepe is elenyészik ebben a

rendszerben, hisz a fölkérés révén „fék és egyensúly” szerepét betöltő államfő a konstruktív

bizalmatlanság intézményével megválasztott miniszterelnök tekintetében nem élhet

rendszerinti hatáskörével, nem szólhat bele a jelölt személyébe, s nem lehet a

hatalommegosztás tényezője.6

Mi a tartalmi különbség a konstruktív, illetve az egyszerű, hagyományos bizalmatlanság

intézményének háttere között? Az egyetértés a kormány esetleges megbuktatásában

elképzelhető egészen különböző politikai érdekű, beállítottságú csoportok között is – egészen

más azonban megegyezni egy konkrét jelölt személyében.

A leginkább a közvetlenül a választások után létrejövő kormányzat feleltethető meg a nép

akaratának. A később – a korábbiak leváltása folytán – megalakuló kormányok

vonatkozásában nagyobb a veszély, hogy a végrehajtó hatalom nem a választók akarata

szerinti, a leszavazás ugyanis nem föltétlenül a szavukat szegők leváltására, hanem inkább

egyesek személyes érdekeinek biztosítására irányul. Nem felelősségre vonásról, hanem a

politika palettájának fura sakkhúzásairól lehet szó. Mindezek tükrében a konstruktív

bizalmatlanság üdvös eszköz lehet, hisz a kormányzat cserejét a széles körű megegyezés és

egyetértés szigorú vezérfonalához szorítja.

A konstruktív bizalmatlanság érték, amennyiben megakadályozza a kormány gyakori

leváltogatását, az ekképpen föllépő „interregnumokat”, ügyvezető kormányokat, illetve a

rendkívüli választások kiírását. Ha párosul a végrehajtás eredeti jogalkotási hatáskörével és a

tárgykörök elhatárolásával a jogalkotás egyéb letéteményeseiétől, akkor a rendszer

szilárdságának talpköve lehet; hozzájárulhat a felbomlott politikai helyzet későbbi

megszilárdulásához.

Összegzésképpen arra mutathatunk rá, hogy a konstruktív bizalmatlanság intézményének

olyan válfaja üdvös, mely az ország tartós kormányozhatatlansága esetére könnyített

lehetőséget biztosít a kormány leváltására. Ennek módja az lehet, hogy a parlament megkapja

a lehetőségét a kormánnyal szembeni egyszerű bizalommegvonásnak azzal a megkötéssel,

6 Egyes kormányválságok idején épp az vetődött fel, hogy az államfő pont a konstruktív bizalmatlanság miatt nincs zsarolószerepben. Hisz ha jelöltjét esetlegesen meg is választja a parlament a feloszlatás elkerülése végett, de akár másnap le is cserélheti saját vezérére a fönnérintett módon. Ezt viszont azzal cáfolom, hogy egészen más a valakiket ellenzéki pozícióból „elcsábítani”, mint hatalomból. Gyakorlatiasan: ha néhány képviselő ingadozik, hogy átálljon-e, az államfő által a parlamentre oktrojált kormányfő megválasztását követően már kormányról lehet meggyőzni őket (akár miniszteri bársonyszékekkel), hogy maradjanak. Ráadásul elegendő, ha a korábbi pártjuk által indítványozott konstruktív bizalmatlansági szavazásra nem mennek el.

5

hogy annak kinyilvánítása nem jár a kormány bukásával. A meghatározott idő elteltével

megismételt, esetleg meghatározott számú leszavazás esetén a köztársasági elnökhöz

telepítendő azon hatáskör, mellyel föloszlathatja az országgyűlést, illetve népszavazást ír ki a

parlament föloszlatása tárgyában.7

A miniszteri felelősség gyakorlattá válhatna több módon is. Például, ha a kormánytag

interpellációra adott válaszár az Országgyűlés egy ülésszakon háromszor elveti, akkor ez

vonja végzetszerűen maga után a miniszterelnök általi azonnali leváltást.8 Elképzelhető akár

egy minősített, mondjuk kétharmados többségű parlamenti leszavazás hasonló

jogkövetkezménye is. A miniszterek 50% +egyes parlamenti leváltása azonban nem férne

össze a konstruktív bizalmatlanság intézményével, hisz így a védett miniszterelnököt úgy

lehetetleníthetnék el, hogy mintegy kiszavaznák mögüle a kormányt.

Az Alkotmánybíróság

A magyar Alkotmánybíróság nemzetközi összevetésben a legszélesebb jogkörű

normakontrollt végző testületek közé tartozik. Kötelező erővel rendelkezik a jogszabályok

megsemmisítésének jogával, döntései felülbírálhatatlanok, és ráadásul nincs kötve tételesen az

alaptörvény szövegéhez.

Véleményem szerint főképp ez utóbbi problémakör lehet jelentős torzító tényező az AB

semlegességére nézvést. Ráadásul ezt tetézi, hogy a testület szótöbbséggel dönt, az esetleges

különvéleményt kiemelve, tehát nem konszenzusos alapon9. Ugyanakkor megemlítendő, hogy

a határozatok végrehajtására nincs a testületnek eszköze, s az alkotmánymódosítás eszközével

is védheti magát a parlamenti többség. Jóllehet, az Alkotmánybíróság a támadások

pergőtüzébe került, mindazonáltal a demokrácia és az alkotmányosság értékeinek

őrzeményese volt az elmúlt években hazánkban, legnagyobb tekintélyű közjogi szereplőként

végezve rendre a közvélemény-kutatásokon.

7 Hasonló megoldást ("fél-konstruktív") honosított meg a lengyel alkotmány, mely szerint a köztársasági elnök mérlegelheti, hogy az egyszerű bizalmatlansággal leváltott kormányfőt kinevezi-e, vagy pedig föloszlatja a parlamentet. Amennyiben viszont megjelölik a kormányfő-jelöltet is konstruktív módon, a szavazás sikere esetén amaz automatikusan miniszterelnökké válik. 8 Kukorelli István, Ádám Antal. Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás, 150. o. 9 Ennek ellensúlyaként említik a szakemberek a határozatképesség magas, 8 főben történő meghatározását.

6

A széles jogkörű alkotmánybíráskodás ellenzői általában azt vetik fel: nem legitimálható,

hogy egy szűk grémium a népszuverenitás egyedüli hordnokát, a parlamentet abszolút

mértékben felülbírálhatja10. Álláspontom szerint ez egy, a népakaratot hűen tükröző

országgyűlés esetén áll fenn. Egy aránytalan népképviselet esetén a hosszú távú népakaratot

kifejező alaptörvény védelme nem szorítható hátulsóbb sorba. A szuverén parlament által

választott bírák másodlagos legitimitása nem gyengébb mint mondjuk (nem is parlament,

hanem csupán a pártok által jelölt) listás képviselőké.

Igen veszélyes vizekre visz, és alapjaiban kérdőjelezi meg az alkotmányos jogállamot, hogy a

mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség és ekképpeni törvényalkotási kötelezettség

elmulasztása semminemű szankcióval nem jár, az Alkotmánybíróságnak nincs kikényszerítési

eszköze. Felvetődhet ötletként, hogy ha a méltányos határidőre a parlament nem alkotja meg a

szükséges jogszabályt, az vezessen előrehozott választáshoz. (Esetleg az államfőnek legyen

feloszlatási joga.)

Nehezebb kérdés a kétharmados törvények köre. Az ellenzék ugyanis, visszaélve a

lehetőséggel, éppen azért obstruálhatná a norma megalkotását, hogy előrehozott választást

harcoljon ki. Erre tekintettel a következő lehetőség jöhet szóba. Ha a parlament a kellő

határidőre nem alkotja meg a kívánt kétharmados törvényt, úgy a köztársasági elnök- az

Alkotmánybírósággal konzultálva – átmenetileg (mondjuk 6 hónapos hatállyal) rendelettel

vezethetné be az alkotmányosan szükséges jogszabályt. (Quasi rendkívüli állapotként) Ezalatt

a törvényhozó bármikor elfogadhatná a saját szája íze szerinti normát. Ha a határidő lejárt,

onnantól egy héten belül mód nyílnék az elnöki rendelet szövegének törvényi rangra

emelésére. (Nem lenne helyes jogdogmatikailag, ha egy kétharmados törvényt hosszú távon

egy elnöki rendelet pótolna.) Ha a parlament ezt is elszabotálná, akkor úgy kellene feloszlatni

a grémiumot, hogy a képviselők közül senki sem indulhat újra képviselőjelöltként. /A francia

forradalom idején kicsit hasonló szabály létezett – nem szankció-jelleggel, de a passzív

10 Ld. Pokol Béla: id. mű, 89. oldal

7

választójog korábbi tisztségen sarkalló megvonása okából – , miszerint az alkotmányozó

nemzetgyűlés tagjai nem lehetnek a következő törvényhozó hatalom képviselői./

Az egyéni alkotmányjogi panaszoknak hazánkban viszont szűk terük van, szemben a német és

litván gyakorlattal, a bírói mérlegelés alkotmányellenességének megtámadásra nincs mód,

kizárólag akkor van helye e jogintézménynek, ha a jogalkalmazás alapjául szolgáló

jogszabály maga ellentmond az alaptörvénynek. Összességégében ez jogdogmatikailag még el

is fogadható, azonban az Alkotmánybíróság gyakorlatában nem kristálytiszta, hogy a 60

napos megtámadási határidő honnan számít. Ráadásul jogi kultúránknak még kevéssé vált

részévé e panaszjog, így utolsó utáni eszközként szokták legföljebb igénybe venni. Az sem

egyértelmű a gyakorlatban, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség esetén van-e

helye alkotmányjogi panasznak. A fönnérintett problémákat normatívan kellene rendezni;

álláspontom szerint az egész alkotmánybíróságra vonatkozó szabályt magába az

alaptörvénybe volna szükségszerű kodifikálni.11

11 Egy képletes példával: ha az Alkotmány szavatolja a levegővételhez való jogot azzal, hogy bárki jogosult rá, de az engedélyt a Levegővételi Testület adja ki, viszont ez utóbbi szervről semminemű jogszabály nem rendelkezik, az mulasztásos alkotmánysértés, és a legalapvetőbb emberi jogok egyikének érvényesítését akadályozza meg a gyakorlatban.

8

Úgy gondolom, az ellentmondások csökkentését az alábbi elemek segíthetnék még elő:

1. A kritériumok szigorítása ( pl.: akadémiai doktori, vagy legalább Ph.D.-fokozat,

gyakorlati jogászok esetében szakvizsga, meghatározott minimális bírói létszám, esetleg

egyetemi jelölés stb. ) Jelenleg ugyanis akár egy igen szürke életpályát maga mögött

tudó „pártügyvéd” is tagja lehet a testületnek, ráadásul a két semleges helyett szinte

deklaráltan egy kormánypárti és egy ellenzéki személyt javasolnak.

2. A politikum túlsúlyát diszfunkcionálisan növeli az egycsatornás bírójelölési metódus.

Célszerű lenne más tényezőnek is szerepet juttatni az alkotmánybírák kiválasztásában;

ez lehetne a köztársasági elnök, egy második kamara (ha volna), illetőleg bírósági

szervek (akár LB, OIT, összbírói értekezlet).12

3. Az újraválaszthatóság megszüntetése, ugyanakkor a mandátum meghosszabbítása,

például 12 évre

4. A többségi döntéshozatal megreformálása ( pl.: minősített többség )

5. Az aktivizmus jogszabályi korlátozása

6. Utóbbival párhuzamban az Alkotmány „fehér foltjainak” eltüntetése, az alapjogok

egyértelműsítése( esetleg kétszintű alkotmányozással, vagy az amerikaihoz hasonló

emberi jogi deklaráció beiktatásával ), melyhez alapot jelenthetnek az AB határozatai,

külföldi alkotmányok és AB-döntések, valamint nemzetközi jogi dokumentumok.

12 Franciaországban például a köztársaság, a nemzetgyűlés és a szenátus elnöke nevez ki a lehetséges 9-ből 3-

3 főt.

Az olasz alkotmánybíróság 15 tagjának harmadát a parlament, harmadát az államfő delegálja, hármat az erre

felhatalmazott kollégiumai útján Legfelsőbb Bíróság, egyet-egyet pedig az Államtanács, illetve a Legfelső

Számvevőszék. Ez a modell eleve biztosítja, hogy rendes bírói gyakorlattal fölvértezett személyek is a testület

tagjává váljanak.

Auszriában az elnököt, az alelnököt, a 12 rendes tag, valamint a 6 póttag felét a köztársasági elnök a kormány

jelölése alapján nevezi ki. A Szövetségi Tanács és a Nemzeti Tanács 9-9 rendes és 3, illetve 6 póttagot javasol,

akiknek harmadát szintén kinevezi a köztársasági elnök.

Szlovákiában szintén a köztársasági elnök nevezi ki a 10 alkotmánybírót a Nemzeti Tanács által javasolt 20

személy közül.

Spanyolországban az alkotmánybírák a királytól nyerik el tisztségüket. Négyüket-négyüket kétharmados

többséggel az alsó, illetve a felsőház, két-két főt pedig a kormány és a Bírósági Főtanács jelölése alapján.

A portugál alkotmánybíróság 13 tagja közül 3-at a már megválasztott 10 személy kooptál. Ez a különös

megoldás megítélésem szerint azért tekinthető üdvözítőnek, mert belülről egyrészt tárgyilagosabban ítélhető meg

a jelöltek szakértelme, másrészt pedig jobban értékelhető, milyen terület szakértőire van nagyobb szükség az

ügyek minél megfelelőbb elosztása érdekében.

9

A köztársasági elnök

Hazánkban a csekély demokratikus hagyománnyal rendelkező, politikai kötélhúzásokkal

alakított jogkörű köztársasági elnök némelyek szerint a szimbolikusnak szánt szerep ellenére

elmozdult a félprezidencializmus felé.13 Minden esetre az egymásnak némileg ellentmondó

jogkörök, az államfői hatáskörök szabályozási pontatlanságai maguk után vonják e

jogintézmény reformját is.

A nemzetközi összevetésben olyan államfői jogosítványok hívhatóak föl zsinórmértékül, mely

„passzív” és nem „aktív hatáskörök”. (A félprezidenciális elnök ugyanis könnyen

diszfunkcionálissá válhat, főképp ha sok napi kormányzati ügyben járhat el. A tipikus francia

példa is ezt igazolja, de mint többször utaltunk rá, az írott jogszabályok egészen eltérő életet

élhetnek más-más politikai környezetben, így a finoman fogalmazva „forró” hazai közéleti

légkörben nem szerencsés a félprezidenciális modell.)

Szükségszerű volna pontosítani, az államfő mikor tagadhatja meg a kinevezési jog

gyakorlását. Semmi nem írja elő ugyanis, hogy a köztársasági elnök pusztán egy „pecsételő-

ember”14, ez kiegyensúlyozó-kontrolláló szerepéből nem is következik. A konstruktív

bizalmatlansági indítvány megszavazásánál az államfő kinevezési aktusát mint szükséges

alkatelemet a hagyományos miniszterelnök-választáshoz hasonlóan be kellene iktatni a

gépezetbe.

Mint az elmúlt évek gyakorlatában megnyilvánult, az államfő a „demokratikus államrend

zavara” esetén nem tudja betölteni fék- és egyensúly szerepét.15 Az egész rendszer átfogó

reformja (pl.: kétkamarás parlament, erősebb és egyértelműbb néprészvétel) esetén is, annak

esetleges elmaradása okából pedig mindenképp, szükségszerűnek tartanám az alábbi jellegű

reformokat, melyek közül többet a balti államok szocializmust követő példás jogállami

fejlődése produkált.

A lett köztársasági elnök jogosult (a parlamenti képviselők harmadának kérésére köteles)

minden törvény kihirdetését felfüggeszteni, két hónapos időtartamra. Ha ezen idő alatt a

13 Ld. Cservák Csaba: Milyen a magyar kormányzati rendszer, (Jogelméleti szemle 2001/4. sz.) 23. o., 30. o. 14 Kilényi Géza használja gyakran e fogalmat. 15 Benjamin Constant találó hasonlattal szemlélteti az államfő szerepét. A három ( eredeti ) hatalmi ág olyan mozdony, melyek összeütközhetnek, kimozdulhatnak pályájukról, s kell lennie olyan erőnek, mely ezeket eredeti irányukba visszavezesse

10

választójogosultak minimum 10%-a aláírásával kérvényezi, abrogatív (hatálytalanító)

népszavazást kell kiírni a norma megsemmisítésére. 16(Ez egyébként igen magas szám,

gondoljunk csak a hazai 200 ezres népszavazási elvárásra a kb. 8 millió választójogosulthoz

viszonyítva!)

Még szerencsésebb lett jogintézmény (mondhatnánk az egyensúlyozó szerep is

egyensúlyozva), hogy az elnök jogosult népszavazást kiíratni, hogy kerüljön-e sor adott

esetben előrehozott választásra.

A litván elnöknek nincs előzetes normakontrollra joga – van viszont egy még

erősebb…Eszerint bármely létező törvény alkotmányellenességét veti fel, jogosult az

alkotmánybírósághoz fordulni, a testület pedig felfüggeszti a törvény alkalmazását! Ez tehát

egy szinte példátlan módja a normakontrollnak, mert ad absurdum egy 10 éve megalkotott

jogszabály hatályát is fel tudja függeszteni az államfő!

Az alkotmányozás tekintetében szintén felmerülhetnének még további államfői jogkörök.17

A választási rendszer

A választási rendszer meghatározása nem minden állam alkotmányának része (a jelenlegi

laptörvényünknek sem), de az egész hatalomgyakorlást meghatározó volta miatt álláspontom

szerint ott lenne a helye. A reformok szükségszerűségét az alábbi csapásirányok szerint vélem

elengedhetetlennek: az aránytalanság, a kiszoruló pártok, a parlament létszáma,

mindazonáltal kardot kötök a modell jelenlegi előnye, az egyének közötti választás

lehetősége mellett.

A fenti elképzeléseket a szakma már régen hangoztatja, de aktuális esélyt számára a

parlament létszámcsökkentésének pártok által hangoztatott ígérete adja. Előrebocsátom: a

létszámcsökkentést az egész rendszer összefüggő korrigálásával lehet és kell megtenni. A

választási rendszer megújítását egy vele szorosan összekapcsolódó kérdéskör, a

kormányforma problémáinak reformjával egyidejűleg tartanám kívánatosnak. A

következők során erre irányuló szerves egységgé „tetemesített” elképzeléseimet fogom

16 Ld. Kilényi Géza id. mű 11. o. 17 Adott esetben ő hívhatná össze az alkotmányozó nemzetgyűlést, ennek hiánya esetén abszolút vétójoga lehetne az alaptörvény módosítása tekintetében.

11

levezetni. A magyar alkotmányos berendezkedés egyik igen vitályos pontja a kétharmados

törvények kérdésköre. Kormány(ok) és ellenzék(ek) között áthidalhatatlan szakadék feszül,

s ez a gond a kormányzást voltaképp meg is béníthatja. Javaslatom: a kétharmados döntések (

az alkotmányozás és egyes személyi kérdések, például az alkotmánybírák megválasztása

kivételével ) eltörlése, s a kérdéskörök valamilyen más többletmegszorításokkal történő

biztosítása. Ez lehetne az összes képviselő létszámának több mint fele, illetve elképzelhető

esetleg a szlovák alkotmány által előírt 60 %, valamint bekapcsolható a rendszerbe szenátus

is. A túlhatalom ellenszere a parlament arányossága volna.18[106] Támasztékul szeretném hívni

ezzel összefüggőleg Considérant elméletét, aki szerint a többségi elv a döntés elve, az

arányossági elv pedig a képviseleté. A parlament a szuverenitás átlényegült letéteményese, az

elsődlegesnek tekintett közvetett demokrácia gyakorlásának hivatottja. Azonban a népfelség

elvének fontos tartozványa, hogy – mintegy a közvetlen demokrácia gyakorlásaként – az

állampolgárok közössége hozza létre azt a szervet, melyre hatalmát a célszerűség és

szakszerűség követelményének hárulataként átruházza. E szemszögből, véleményem szerint,

nem védhető az aránytalanság, valamint a jelenlegi küszöb, mert mintegy 300 000 választó

társadalmilag igenis komoly támogatottságot jelent19[107]. A konstruktív bizalmatlanság

intézménye a kormányozhatóság letéteményese volna. (Esetleg ezzel párhuzamosan el kellene

határolni a kormány eredeti jogalkotási tárgyköreit, úgy, hogy az érintett kérdéseket nem

törvény, hanem kormányrendelet szabályozza, ezáltal is oldva a parlamenttől való függését. )

Azon, szinte szentségtörésnek tűnő kijelentés mellett kezesítem magam, hogy a személyek

közötti választásra a legnagyobb lehetőséget nem az egyéni rendszer kínálja, hanem a

preferenciális lista!

Utóbbiakon belül megkülönböztethetjük a hagyományos preferenciális, a szavazatok

kumulálására lehetőséget adó, valamint a szavazatok megosztását is ismerő modelleket.

Az elsőnél a választópolgárnak lehetősége van a megadott pártlistán módosításokat

végrehajtani, az általa kedvelt politikusokat valahogy megjelölni. A második esetén a

szavazó egy jelöltnek – bejutását foganatosabban elősegítendő – további többletvoksokat

18[106] Nem osztom azonban Bagehot elméletét, miszerént a többség kormányoz, a kisebbség kritizál. Az ellenzéknek a dán rendszerhez hasonló döntési jogkört adnék, tehát 30%-nyi ( vagy hasonló arányú ) képviselő a legfontosabb kérdésekben népszavazást írhatna ki, esetleg a szenátus eljárását kezdeményezhetné. 19[107] A rendszerváltáskor, mint már írtam, a gombamódra szaporodó pártok miatt indokolt volt a 4%-os küszöb, azonban ma már a kijegecesedett pártrendszer okából túlzottnak tekinthetjük, legalábbis annak mértékét.

12

adhat. A harmadik pedig a fönnérintett lehetőségeket különböző listák jelöltjeire nézvést

is megnyitja.

A preferenciás módszerek színképe igen tarka a szavazók módosítási joga tekintetében.

Ausztriában csupán 1, Olaszországban 4 preferált személy jelölhető meg. Svájcban és

Luxemburgban a szavazatmegosztás is lehetséges, oly módon, hogy minden

választópolgárnak annyi voksolási lehetősége van, ahány mandátum kiosztható az adott

körzetben, s ezekben eltérő pártok jelöltjeit is részeltetheti. Nyugat-Európa legtöbb

országában mára már elfogadottá lett a választópolgároknak a listák összeállításába való

beleszólási lehetősége, Belgiumban például csaknem 50%-os az ilyen szavazatok

hatásának aránya, szinte csak a német rendszer nem ismeri ezen intézményt, ott az egyéni

körzetek pótolják a személyek közötti választást. Finnországban a flexibilis lista teljesen a

választók által leadott preferenciaszavazatok szerint alakul.

A tapasztalat és a számszerű eredmények kapcsán többen rámutattak, a választók az

egyénekben is a pártot keresik20[109], a szavazatok megosztására ritkán kerül sor. Az egy párt

mellett határozottan hitet tevő polgároknak semminemű beleszólásuk nincs, hogy saját

pártjukból kit juttassanak képviselői méltóságba, vagyis csupán a „másodlagos rekrutáció”, a

párton belüli küzdelem dominál, mintegy a választók megkerülésével. A módosító

szavazatoknak ama formájáért szállok síkra, amely lehetővé teszi a szavazatok különböző

pártok közötti megosztását, illetve kumulálását, vagyis egyetlen jelölt többszöri

megerősítését.

A fölvázolt igényeket több elképzelhető modell is kielégíti, melyek egy gondolatsor

módozatai.

Elképzelhetőnek tartok egy pusztán országos listáról történő elosztást ( Itt a preferálás

lehetőségének technikai nehézségeit, nevezetesen, túl sok képviselőt kellene az országos

listán fölsorolni, hogy ne csupán az élen állók közül lehessen választani, úgy oldanám meg,

hogy a szavazólapon a támogatni kívánt képviselő meghirdetett kódszámát lehetne megjelölni

).

20[109] Erre utal, hogy neves, képzett, nem lejáratódott személyek hullanak alá minimális szavazatszámmal, csupán pártállásuk miatt. Jól példázza ezt a1998-ban a budapesti 7. Választókerület eredménysora. Kádár Béla egyetemi tanár, a korábban nem kompromittálódott miniszter 7.95, a betegek és szegények jogaiért vezérszónoklataiban kiálló, sokat szereplő Pusztai Erzsébet 6.46, Szentgyörgyvölgyi Péter, a Károli Gáspár Református Egyetem JTK akkori mb. dékánja 5.85, míg az SZDSZ-en belül sem annyira ismert Haris György 14.29 % szavazatot kapott, tehát a környék pártpreferenciái érvényesültek.

13

Ha területi szintet is létesítenénk, a regionális listákat javasolnám ezen célra, mert a

nagyobb mandátumszám arányosabb elosztást eredményez. E modellben a jogosultak a

regionális listákon szereplő jelöltek között oszthatnák meg voksaikat, mondjuk 4-et vagy

5-öt. ( Az egész szavazás ennyiből állna, tehát nem jelentene a polgároknak jelentősebb

terhet. ) A mandátumokat a pártokra leadott szavazatok szerint osztanák ki, a

preferenciák csupán a pártokon belüli sorrendet befolyásolnák. Az arányosítást országos

kompenzációs lista segíthetné.

A talán legüdvösebb az a felépítmény volna, melynek talpköve a megyei listás szint. A

szavazatokat országos fokozatban összesítenék, s az országos listák között osztanák el. A

megyei állomásról az a képviselő nyerhetne mandátumot, aki megkapja a pártja megyei

listájára leadott szavazatok meghatározott százalékát21[111] ( mondjuk 10 %-ot, de

feltétlenül csak annyit, hogy a preferenciáknak jelentős szerepük legyen ), vagy a régióban az

összes voks bizonyos hányadát.22 A fölvázolt módozatokban a mandátumelosztás alapjául egy

méltányos algoritmus szolgálhatna.23

Küszöbbel valószínűleg nem próbálnám akadályozni a parlamentbe jutás útját. Ha mégis ( a

pártok töménytelen megszaporodása esetén ) ez 1-3 % lehetne, esetleg a részesedés feltétele

egy alsóbb szintű mandátum elnyerése volna.24[112] Meghatározott szavazatszám eléréséhez is

köthetnénk a bejutást. Elképzelhető, hogy a kisebb ( például 1 % alatti ) pártok csupán egy-

egy szószólói helyet kapjanak.

Ezen módszer szerint tetszőlegesen változtathatjuk a parlament létszámát. Ezt úgy célszerű

megtenni, hogy az így megtakarított összeg jelentősebb legyen a szakértőkre fordítandó

többletösszegnél.25 ( Véleményem szerint a képviselők messze nem mindegyike szakértője

bizottsági területének, így a pártapparátusok hathatósabb munkát végezhetnek. Magam egy

200 fős alsó- és egy 100 fős felsőház mellett török lándzsát, figyelemmel a hasonló nagyságú

országok adataira. )

21[111] A cseh és a szlovák rendszer követ hasonló zsinórmértéket. 22 Eme modellben helyet szoríthatnánk még a független képviselőknek is, mégpedig úgy, hogy rájuk nézvést is meghatároznánk egy kvótát ( esetleg kedvezőbbet a listásnál ), és annak elérése esetén képviselőséget juttatnánk osztályrészükül. ( Esetleg a függetlenekre eső szavazatok szerint járó mandátumokat osztanánk ki a szavazatok aránya szerint, illetve többletmandátumokat képeznénk a német rendszerhez hasonlóan. ) A preferenciás úton már a régióban megszerzett mandátumok számát levonnák az országosan kiszámított összmennyiségből. 23 ez lehetne LR-Hare, avagy – főképp, ha pusztán megyei szinten osztjuk el a helyeket – Sainte-Lague, mely segítségével a viszonylag csekély mandátumból is részeltetni lehetne a kis pártokat. 24[112] Tehát pusztán tényleges, ún. effektív küszöb lenne, azaz csupán az egy mandátumhoz szükséges szavazatszám. ( Ez számításaim szerint 1-2 % körül szóródna a regionális rendszerben. ) 25 Ezt és a létszámcsökkentés egyéb tényezőkhöz képest járulékos jellegét Zárug Péter Farkas politológus képviseli következetesen rendszeresen.

14

Alternatívaként az arányosság és egyének közötti választásigényének kielégítésére

elképzelhetőnek tartom – különösen a második kamarára – a következő modellt. Az egyének

közötti választás és az arányosság erényeit tömöríti szerves egységgé a szavazatátruházó

módszer, amely Írországban és Máltán használatos. A többmandátumos választókerületekben

a választópolgárnak rangsorba állítva annyi jelöltre kell szavaznia, ahányan a körzetben

mandátumot nyerhetnek. Ebből bonyolult matematikai számítások alapján – a másodlagos,

harmadlagos preferenciákat is figyelembe véve – alakul ki a végleges sorrend.

A japánban és spanyol regionális választásokon korábban alkalmazott korlátozott szavazás (

LV ) sajátlagos26, félarányosnak is vélelmezhető modellt jelent. E módszer lényege, hogy a

szavazás több egyéni jelöltre történik, hasonlóan az ún. kislistás rendszerekhez, egy

választópolgárnak viszont egy kerületben valamennyivel kevesebb szavazata van, mint ahány

mandátumot a körzetben kiosztanak. ( Pl. Egy korábbi rendszerben Japánban egy körzetben

2 szavazat és 4-10 mandátum )

A kétkamarás országgyűlés

Egyesek már az ókori római senatusban is eme jogintézmény gyökereit vélik fölfedezni. A

rendi-képviseleti állammodellekben a két kamara az eltérő társadalmi osztályok, rétegek

képviseletére volt hivatott.27[74] A polgárosodással, s ekként a parlamentarizmus térhódításával

párhuzamosan a „második kamarák” sokáig megmaradtak a régi uralkodó rétegek

letéteményesének. A demokratikus rendszerekben azonban – a korábbiak mellett – a

szenátusoknak új funkcióira is felfigyelhetünk, miközben azok összetétele is változáson ment

keresztül általában.

A törvények kettős elfogadása a megfontoltabb jogalkotás szavatosa lehet, elejét veheti az

állandó módosítások szükségességének. „Tehát a második kamara hagyományőrző,

ellenőrzési, hozzájárulási jogköreivel enyhén korlátozó, fékező funkciót tölt be.”28[75] Az

26 Fábián György-Kovács László Imre (szerk): Választási rendszerek, Arend Lijphart: Választási rendszerek: típusok, formák, fejlódésvonalak, 85. o.. 27[74] A „szenátus” a különböző néven nevezett arisztokrácia, a legelőkelőbb réteg, míg az alsóház a kis- és középnemesség, majd a fokozatosan fejlődő polgárság képviseleti szerve volt 28[75] Takács Imre: A törvényhozás második kamarája, Társadalmi Szemle 1995. 10. szám

15

országgyűlés és kormány összefonódását jelentő parlamentáris rendszerek esetében29[76]

valóságos hatalommegosztást teremthet, „el-elrontja” a népképviseleti szerv szavazógéppé

silányuló működését, annál inkább, minél eltérőbb a két kamara megválasztásának módja.

John Stuart Mill máig ható elmélete szerint a túlhatalommal rendelkező szerv, így a

törvényhozó testület könnyen elbizakodottá és erőszakossá válhat annak következtében, ha

senki más véleményét nem kell hivatalosan tekintetbe vennie.

A kétkamarás rendszer tekintélyesebb legitimációt biztosít az esetlegesen a parlament által

megválasztott tisztségeknek, jelesül a köztársasági elnöknek, az alkotmánybíráknak, s más, a

kormányzattól függetlenül működő személyeknek.30[77]

A nem népképviseleti alapon létrejövő, legalábbis nem a pártrendszeren sarkalló második

kamara a társadalmat más törésvonalak mentén tükrözhetné, hisz vannak az állampolgároknak

pártpolitikai hovatartozásuktól függetlenül tagozódó, ugyanakkor politikaivá artikulálható

érdekeik és véleményük is31[78]. Képviseleti lehetőséget teremthetne az apolitikus, a

pártrendszertől megcsömörlött személyeknek; mind az aktív, mind a passzív választójog

gyakorlásának vonatkozásában. Szakmai alapon, és nem a kormány/ellenzék bináris kódja

alapján bírálhatná felül a népképviseleti kamara határozatait (, már csak a pártoktól távolságot

tartó kiváló szakemberek bevonásával is ). Montesquieu és (kor)társai úgy látták, a második

kamara célja, hogy közvetítsen az uralkodó és a nép ( azaz a népképviseleti kamara ) között.

Ma ugyanezen közvetítő szerepet emelhetnénk ki – a pártok ( mint „uralkodó” ) és a nép

között. Tehát e modell mintegy „detronizálhatná az új fejedelmet”.32[79]

A második kamara összetételét illetően nehezebb egy kész tervvel előállni. Megannyi remek

ötlet és nemzetközi példa, megannyi képviseletre méltó érték és megjelenítendő társadalmi

érdek láttán minden elképzelés teljesen szubjektívnak tűnik. Itt ugyanis nem egyetlen (

népképviseleti ) elv helyes mederbe terelése a cél, hanem egyéb elvek közül minél többnek az

érvényre juttatása. Magam főképp az alábbiakat javasolnám a szenátus tagságába.

29[76] Hisz a népképviseleti parlament, azaz a győztes politikai erő választja a kormányt, szinte saját „élcsapataként”. 30[77] LB elnöke, legfőbb ügyész, ombudsman, az MNB elnöke. Kulcsár Kálmán szerint a szenátus elnöke megfelelőbb volna a pártatlan államfői tisztség helyettesítő betöltésére a rendszerint aktív pártpolitikus alsóházi elnökkel szemben. 31[78] Kulcsár Kálmán: A kétkamarás országgyűlés problémája?, Társadalmi Szemle 1995. 10. szám 32[79] Gramchi nevezte így a napjainkban uralkodó pártrendszert.

16

Második kamaránk módot adhatna a határon túl élő magyarok képviseletére, ezt hazánk

történelmi hagyományai, a nemzet szétszakítottsága, valamint a kérdés mai, hiányos

rendezése is indokolja.33[113]

A regionális képviseletnek a közvetett és közvetlen formája mellett is szólnak érvek, én

utóbbi mellett teszem le a voksom – tekintettel a népképviseleti kamara tekintetében javasolt

listás rendszerre. A választás megfelelő formája lehetne az ír szavazatátruházó modell, mely a

sokadlagos ( második, harmadik stb. ) preferenciákat is figyelembe veszi. ( Ordinális

szavazás ). A választás a népképviseleti ciklus félidején történne, megfontolandó a rotáció

is.34[114]

A köztársasági elnök által a közélet, tudomány, művészet, sport kiválóságai közül

élethossziglan kinevezettek is a tagok közé emelkedhetnének.35[115]

Érdekes ötlet a népképviseleti és a korporatív elv egyesítése. Ezt a módszert arra

használnám eszközül, hogy a választók meghatározzák, a civil szféra tagjai, társadalmi

szervezetek, kamarák közül melyek legyenek a szenátus alkotó tényezői.36[116]

A ( volt ) tisztségen alapuló tagságra irányuló javaslatok között nem találtam példát a volt

alkotmánybírák, alkotmánybírósági elnökök ajánlására. Pedig így talán javítható lenne a

törvényhozás előzetes szűrése az alkotmányos alapjogok jegyében, s feleslegessé válhatna

olykor az utólagos normakontroll az Alkotmánybíróság gyakorlatát belülről ismerő személy

révén.

A szellemi elit ( MTA, egyetemi tanárok, Rektori Konferencia ) képviselőinek bevonását is

megfontolandó ötletnek tartom.

Népszavazás

Hazánkban a népszavazás intézménye közepesen erősnek számít. Egyes államokban (pl.:

Angliában) nincs is mód nép által kikényszeríthető népszavazásra, máshol az csak

konzultatív, annak eredménye nem kötelező a parlamentre nézvést. (Spanyolország)

33[113] Különböző régiókból kerülnének ki a képviselők, pl erdélyi, felvidéki, vajdasági, kárpátaljai, amerikai, észak-európai, nyugat-európai stb. A szavazás hazánk területén történne, hosszú szavazási határidővel. ( Akinek fontos a kérdés, az idejön…) A kérdés összefüggésbe hozható a külhoni állampolgársággal: esetleg ennek alanyai lennének a választók. 34[114] Ezen összefüggésben jobban megvalósítható a visszahívás intézményesítése is. 35[115] Jelölhetnének civil szervezetek, állampolgárok, és esetleg az előző köztársasági elnök is. 36[116] Tehát lényegében e listás szavazás népszavazás lenne, mely meghatározza a szenátus összetételét. A delegálást a szervek feladatává tehetnénk.

17

Megjegyzendő, hogy a kizárt tárgykörök általában szűkebbek. Egyes országokban nemhogy

nem kizárt az alkotmány népszavazás általi módosítása, hanem egyenesen követelmény. A

200 000 kezdeményező méltányosnak tűnik nemzetközi összevetésben. (Litvániában 300 000

választó kezdeményezhet népszavazást, Szlovéniában 40 000) 37

Azt szinte már az átlagember is fújja, hogy burkolt alkotmánymódosításra irányuló

népszavazás indítványozása tilalmazott. Csakhogy ezt az alkotmány nem mondja ki, csak az

Alkotmánybíróság vezette le. Abból indultak ki, hogy az alaptörvény tételesen szabályozza

önmaga módosítását a parlamenthez telepítve a hatáskört, a népszavazás lehetőségét pedig

meg sem említi. Kilényi Géza volt alkotmánybíró mutatott rá arra, hogy a magyar rendszerben

a népszavazási döntés maga még nem egy jogi norma, hanem csak jogalkotási kötelezettséget

ró a parlamentre. (Valahol már maga a referendum eredménye törvényi rangú.) Az alkotmány

a törvényalkotásnál sem említi meg a népszavazási módot, tehát a fenti logikával akkor

törvényalkotási tárgykörben sem lehetne népszavazást kiírni. Vagyis szinte semmiben.

Mindazonáltal egy jogásznak – szakmai fenntartásainak jelzése mellett is – kötelessége

betartania az Alkotmánybíróság döntését. De lege ferenda szabályoznám a nép által

kezdeményezett népszavazás lehetőségét, de jóval magasabb (akár egymillió)

kezdeményezőhöz kötve.

Általában a jogszabályok nem egyértelműek. Ez egyrészt a felületes jogalkotás folyománya,

másrészt viszont megjegyzendő, hogy minden élethelyzetre képtelenség előre felkészülnie a

jogalkotónak, tehát ideális esetben is szükségszerű, hogy valamilyen értelmezési vezérelv

legyen segítségünkre. Az öröklési jogban a „favor testamenti” elve szerint kétség esetén az

örökhagyó lehető legteljesebb akaratának jegyében kell eljárni. Az „in dubio pro reo” elmélet

értelmében a büntetőeljárás során teljes bizonyítottság hiányában a vádlott javára kell ítélni.

Ezek mintájára alakítottam ki ítélkezési gyakorlatomban az „in dubio pro plebs” lemmát,

miszerint, amennyiben a népszavazás átengedése tekintetében nem egyértelműek a vonatkozó

rendelkezések, kétség esetén a nép javára kell ítélni. Ebben a rendszerben ugyanis nincs

ellenérdekű fél, az egyszerű állampolgár áll mintegy szemben a mindenkori államhatalommal.

37 Olaszországban abrogatív vétó él, vagyis 500 000 kezdeményező (kevés!) esetén egy törvény hatálytalanításáról írható ki népszavazás. A szlovák rendszer hasonlatos a miénkhez, 350 000 választópolgár (ez az ország lélekszámához viszonyítva sok) kezdeményezhet referendumot az adókat és más elvonásokat, az állami költségvetést érintő ügyeket, és az alapvető szabadságjogokat tilos népszavazásra bocsátani. Nagyon hasonló a portugál modell. Romániában minden alkotmánymódosítást népszavazásnak kell jóváhagynia, Szlovákiában ugyanez az állam nemzetközi szervezetekben betöltött tagságával összefüggő ügyekben áll fenn.

18

A Magyar Köztársaság alkotmánya a népszuverenitás talaján áll, vagyis minden hatalom

forrása maga a nép. Alaptörvényünk 28/C. §-a szerint főszabály a népszavazás, vagyis ha egy

kérdés nem esik minden kétséget kizáróan egyik tiltott kategóriába, akkor hitelesítését nem

lehet megtagadni. A törvény kifejezetten kimondja, hogy mely esetben nincs mód, nem pedig

azt teszi főszabállyá – a szűk kivételek sorjáztatásával –, hogy a népszavazás tilos. A

választópolgárok összességének ugyanis jogi érdeke a népszavazás. Jogelméletileg, aki

esetlegesen a tandíj bevezetését a világ legjobb ötletének tartja, és vágyát alig lehet

csillapítani, hogy befizethesse már azt a csekket, az is akkor fejezheti ki hivatalos formában

ezirányú véleményét, ha megtartják a referendumot.

Alaptörvényünk 28/C. §-a tartalmazza a népszavazás alól kizárt tárgyköröket; a „költségvetési

kérdés” klauzulája adott okot leginkább a vitára. Kezd kijegecesedni az az alkotmánybírósági

gyakorlat, miszerint mindennek van költségvetési vonatkozása38, így csak a már hatályos

költségvetési törvény védett a referendumtól.

A fenti regulákat álláspontom szerint az alaptörvénybe, minimálisan is a népszavazási

törvénybe kellene iktatni.39

Európa többi államának alkotmányos berendezkedésével történő összevetésből is kiviláglik, a

magyar hatalomgyakorlás egészét tekintve a rendszert erősítő tényezők40 túlnyomósága

állapítható meg.

Tehát a „gyengítő tényezők”, az önkény ellensúlyai építendők a gépezetbe, de az egész

közjogi rendszert szerves egységként szemlélve. Vagyis nem lenne szerencsés egy túl gyenge

modell, ahol a mindenkori kormányzat gúzsba kötött, tehetetlenségre kárhoztatott. Ennek

tükrében a második kamara, az erős hatáskörű köztársasági elnök és a kiszélesített

népszavazás lehetősége együtt már diszfunkcionális volna.

38 E sorok írója használta először eme érvet az OVB tagjaként, a kórháztörvényes népszavazás kapcsán rámutatva: egy teljesen elvont népszavazási kérdés (valami deklarálása például) is költségvetési vonatkozással bírhat, mondjuk űrlapokat kell gyártani hozzá. Így a teljesen kiterjesztő értelmezés abszurd eredményhez vezetne. 39 Így azon elvet is, miszerint ha egy népszavazási kérdésnek van alkotmányos értelme is, úgy azt át kell engedni, és a pozitív döntés esetén megalkotandó jogszabállyal szemben van helye normakontrollnak. A költségvetési kérdés tilalmára javaslatom: akkor legyen kizárt egy tárgykör, ha adott referendum eredménye szükségszerűen maga után vonná a költségvetés törvényi szintű módosítását, illetőleg pótköltségvetés megalkotását. 40 A hatékonyság eszközei szemben a biztosítékokkal, az „igazságosság” garanciáival. Ld. Erről Cservák Csaba: Kormányzati és választási rendszerek összefüggései, Jogelméleti Szemle 2007/ 2. szám

19

Az alkotmány érvényesülése

Az 1949-es törvény a fönnérintett finomítások ellenére, betűjét tekintve tartalmilag megfelel a

világ számos demokratikus és jogállami alkotmányának. Azonban más kérdés az alkotmány

tényleges alkalmazása , betartatása és a konkrét részletező jogszabályok mineműsége.

Egyértelműsíteni lenne szükséges, hogy az alkotmány mennyire kötelező közvetlenül. Lehet-e

rá hivatkozni hatóságok, bíróságok előtt? Komoly jogtudósok vetették már fel ennek

lehetséges veszélyeit. (Nálunk különösen Pokol Béla) Amennyiben az alaptörvény az 1949.

évi XX. törvény számát viseli, úgy önmagában semmiből nem vezethető le az, hogy bármiben

is kevesebb lenne más törvénynél. Ezt a kérdést, vagy így, vagy úgy, de rendezni kellene.

Álláspontom szerint semmiképp nem helyes (főképp a magyar alkotmányos berendezkedés

egyéb intézményeit tekintetbe véve), ha alacsonyabb szintű jogszabályokat félretéve lehetne

hivatkozni az alkotmányra. Más kérdésnek látom, amennyiben a szubszumálás során nem

találunk az esetre vonatkoztatható alacsonyabb fokú normát, vagy pedig ha rejtett joghézag áll

fenn. (Azaz látszólag van szabály, de egy magasabb szintű elv miatt a kérdéses esetre

valamilyen lex specialisra lett volna szükség.)

A magyarországi jogállapotokat egy sajátos körülmény nézőpontjából szükségszerű

szemlélni. Nevezetesen: több mint negyven éven keresztül antidemokratikus jogalkotás, a

jogállamiságtól dermesztően idegen kormányzás uralkodott hazánkban. A túlnyomó többségi

álláspont szerint rendszerváltás a legalitás és legitimitás talaján ment végbe, azaz a meglévő

jogszabályok hatályban maradtak; azokat – alkotmányellenesség gyanúja esetén – egyénként

kell(ett) az állampolgároknak és az arra jogosult szerveknek az Alkotmánybíróság elé

utalniok. Emellett tegyük hozzá mint jogszociológiai tényt, hogy az államszocialista

berendezkedés miatt az előző évtizedekben nem fejlődhetett ki az állampolgárok egészséges

jogtudata és nem ivódott beléjük a „küzdelem a jogért”. Tehát ezen tényezők fényében

egyáltalán nem tűnik elegendőnek a jogállamiság biztosítékaként pusztán az, hogy egy

nemzetközi összevetésben széles hatáskörű és megfelelő infrastruktúrával ellátott

Alkotmánybírósággal rendelkezünk. A testületre ugyanis az újonnan születendő jogszabályok

sajnos szintén nagyon is indokolt átvizsgálása mellett ránehezedik a korábbi 40 év

joganyagának górcső alá vétele. (És mivel a kérelemhez kötöttség elve uralkodik, még az

aktív indítványozói választópolgár-réteg is szükségeltetik a hathatós normakontrollhoz.)

20

Problémátok okoznak a gyakorlatban a túlzottan textualista, mereven-rugalmatlanul

szöveghez kötött bíróságok. A jogdogmatika, a jogtudomány belső logikájának, összefüggés-

rendszerének legalapvetőbb kategóriáit szövegszerűen is az alaptörvénybe és egyéb

jogszabályokba kellene foglalni, hogy legyen rájuk írottjogi hivatkozási alap.

Hagyományos problémánk a hosszú évekig elhúzódó perek kérdése. A nem pusztán jogi

(hanem főképp infrastrukturális és képzési) elemek mellett álláspontom szerint bővíteni

kellene a Pp. szerinti kis pertárgyértékű ügyek gyors elintézési lehetőségét. Szélesíteni lehetne

a választottbíráskodás hatókörét.41

Rendkívül fontos lenne a bírák képzésének javítása és fejlesztése. Különösen hiányzik nálunk

a jogi diplomával rendelkező és bírói tisztségbe pályázó személyek szakmai felkészítése.

Jelenleg ugyanis kizárólag a bírósági rendszerben dolgozók számára létezik bíróképzés, de

előzetes szakmai tanfolyam nincs.

A ténylegesen is népakaratnak megfelelő parlament, a népszuverenitás kiteljesítése miatt

fontosak lennének az alábbiak.

A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény a 3 napos eljárási határidőket (mely eleve

abszurd) jogvesztőnek tekinti. Ezen szabály mindenek felettisége jelentős elméleti

veszélyeket rejt magában, mely az alábbi gondolatmenettel igazolható. Amennyiben egy

szoros verseny esetén választópolgárokat a szavazás napján ad absurdum emberrablással

akadályoznak meg a voksolásban, mégha ezt a büntetőbíróság az elkövetők több éves

szabadságvesztésre ítélésével kellő súllyal szankcionálja is, ennek nem lehet visszaható

hatálya az eredményre nézvést. Annak ellenére, hogy mondjuk kétségtelen bizonyítást nyer,

hogy az egyik párt győzelme a bűncselekménynek tulajdonítható. Bármennyire is groteszk

példa ez, rámutat a jogvesztő határidők tarthatatlanságára. (A levezetés, emberrablás helyett

41 Megfontolandónak találnám – persze valamilyen modernizált formában – a középkori perjog egy érdekes elemének reaktiválását. Eszerint aki jogtudósi szakvéleménnyel (konsiliummal) rendelkezett, hogy perlekedése nem alaptalan, keresetének esetleges elutasítása esetén sem kellett az ellenfél peres költségeit megfizetnie. (Erről ma egy megfelelő intézmény, esetleg igazságügyi szakértői csoport lenne hivatott dönteni.) A hallatlanul magas perköltségek miatt ez ma sokaknak nagy segítség volna, sokakat ugyanis a bíróságokba vetett bizalom hiánya és ekképp a vereség rémképe riaszt vissza attól, hogy egyébként jogosnak vélt követelését érvényesíteni próbálja. És jogszociológiai aspektusból egyértelmű, hogy a sok „annyiban hagyott” jogsérelem egyáltalán nem kovásza, sőt, inkább béklyója az önkéntes jogkövetés uralkodóvá válásának. (Az indokolatlanul elhúzódó eljárások miatti strasbourgi panasztételi jog egyrészt még nem vált kellőképpen jogi kultúránk részévé, másrészt felvethető, hogy a kártérítést a Magyar Államnak kellene fizetnie, ekképp az eljáró bírák, ügykezelők így sincsenek kellőképpen motiválva az eljárás gyorsításában.)

21

behelyettesítve enyhébb súlyú bűncselekményekkel, már sokkal életszerűbbnek tűnik, és a

választás teljes demokratizmusának komoly csorbulását jelentheti. És ehelyütt a fokozott

óvatosságot a már sokszor említett jogtudat és jogi kultúra hiányosságai és a történelmünk

rossz emlékű öröksége indokolja.)

Juridizmusnak nevezik azon jogfelfogást, mely a társadalomban mindent a jog eszközével

kíván megoldani, túlszabályozva minden életviszonyt. (Ahelyett, hogy más normákkal,

például az erkölccsel operálna, és az állampolgárok önkéntes jogkövetésére apellálna egyes

esetekben.) Ez kétségkívül szerencsétlen hozzáállás sok esetben, azonban álláspontom szerint

– egy hasonlat jegyében – jelenleg mégis megfontolandó. Ahogy egy munkanélkülinél a

munkanélküli segély sem helyettesítheti hosszú távon a munkabért, az életben maradáshoz

elengedhetetlen. Persze úgy, hogy már folyamatban van a munka-keresés. A túlzott jogi

szabályozást egy átfogó koncepció keretében kell végrehajtani. Úgy, hogy oktatással,

neveléssel alakítsuk ki az állampolgárok (persze főképp a jogászok) egészséges jogtudatát és

jogérzékét. Amely rendszerben már nincs mindig szükség a jog eszközére, mert az íratlan

szabályok, főképp az erkölcs sok mindent előre megoldanak. Egyelőre azonban – a hosszú

távú nemzetstratégia előgyámolítása mellett – a legteljesebb és legalaposabb szakmaisággal

kell jogrendszerünket fejleszteni.

V. Felhasznált irodalom

• Alkotmánytan, szerkesztette: Kukorelli István. Osiris Kiadó 1996.

• Az alkotmányozás jogi kérdései, szerkesztette: Takács Imre. ELTE Eötvös Kiadó 1995.

• Az értelmezett alkotmány, Magyar Hivatalos Közlönykiadó, szerk.: Balogh Zsolt, Holló

András

• Bihari Mihály-Pokol Béla: Politológia. Nemzeti Tankönyvkiadó Rt. 1992.

• Cservák Csaba: Milyen a magyar kormányzati rendszer? A kormányforma fejlődése és

problémái

22

• Dezső Márta: Képviselet és választás a parlamenti jogban, Közgazdasági és Jogi

Könyvkiadó 1998

• Emberi jogok (szerk.: Halmai Gábor-Tóth Gábor Attila) Osiris tankönyvek

• Európai kormányformák rendszertana (szerk.: Chronowski Nóra-Drinóczi Tímea) HVG-

Orac Lap- és Könyvkiadó, 2007.

• Fábián György (szerk.): Választási rendszerek, Osiris-Láthatatlan Kollégium 1997

• Fábián György: A magyar választási rendszer kelet-közép európai összehasonlításban,

Politikatudományi szemle 1999. 3. szám

• Fábián György: Választási rendszerek és a magyar megoldás, Társadalmi Szemle 4/94

• Fábián György-Kovács László Imre: Az arányosság újabb dimenziói

• Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete, Dialóg Campus, 2007.

• Kelet-Európa új alkotmányai, szerkesztette: Tóth Károly, JATE-ÁJK Alkotmányjogi

Tanszék, 1997.

• Kilényi Géza: Összehasonlító alkotmányjog, PPKE Kiadvány Budapest 2002.

• Kovács László Imre: Voksok és mandátumok, Társadalmi Szemle, 12/92

• Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Korona Kiadó 1995.

• Kukorelli István: Húsz éve alkotmányozunk, Közjogi Szemle 2009/3. sz.

• Kulcsár Kálmán: A kétkamarás országgyűlés problémája. Társadalmi Szemle 1995. 10.

szám

• Magyar alkotmánytörténet, szerkesztette: Mezey Barna. Osiris Kiadó 1996.

• Nemzeti Alkotmányok az Európai Unióban (szerk.: Trócsányi László-Badó Attila; KJK-

KERSZÖV)

• Összehasonlító alkotmányjog (szerk.: Tóth Judit-Legény Krisztián), Complex Kiadó;

• Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus. Cserépfalvi Kiadó 1994.

• Pokol Béla: Jogelmélet, Századvég Kiadó 2005.

• Sári János: A hatalommegosztás, Osiris, 2000.

• Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz 1998.

• Takács Imre: A törvényhozás második kamarája. Társadalmi Szemle 1995. 10. Szám

• Takács Péter (szerk.): Államelmélet, Prudentia Iuris 1997.