BAB 4

79

BAB 4

BIROKRASI DAN PERANANNYA DI MALAYSIA

OBJEKTIF BAB

Selepas mengikuti bab ini, anda seharusnya dapat: 1. Mengetahui tentang birokrasi di Malaysia. 2. Mengenal pasti perubahan/pertukaran peranan birokrasi.

4.1 PENGENALAN Bahagian ini akan membicarakan sepintas lalu tentang birokrasi, peranan pegawai-pegawai awam dan dasar-dasar pembangunan di Malaysia. 4.2 DEMOGRAFI POLITIK Persekutuan Malaysia telah ditubuhkan pada 16 September 1963. la meliputi Tanah Melayu (Malaya), Sabah, Sarawak dan Singapura. Saiz Malaysia ialah 128,308 batu persegi atau 329,298 kilometer persegi. Sebagai sebuah Persekutuan yang di dalamnya terdapat sebelas negeri di Semenanjung, Malaya mencapai kemerdekaan daripada penjajah British pada 31 Ogos 1957. Dalam tahun 1965, Singapura telah dikeluarkan dari Malaysia dan menjadi sebuah republik merdeka. Dua wilayah Malaysia dipisahkan lebih kurang 540 kilometer dari Laut Cina Selatan. Semenanjung Malaysia meliputi 131,587 kilometer persegi, manakala kedua-dua Sabah dan Sarawak meliputi 198,847 kilometer persegi. Sarawak merupakan negeri yang luas sekali di Malaysia dengan keluasan 123,449 kilometer persegi, manakala Sabah meliputi 73,711 kilometer persegi. Kedua-dua negeri ini bersempadan dengan Kalimantan Indonesia. Malaysia hari ini dikatakan sebagai sebuah masyarakat yang menjadi contoh bagi teori Furnivall iaitu sebuah masyarakat majmuk atau plural society. Konsep ini diperolehi daripada kajian yang dibuat di Burma dan Indonesia, di mana kumpulan-kumpulan komuniti di dalam sebuah unit politik itu dalam erti kata yang sempit sebagai suatu campuran atau medley, mereka bercampur tetapi tidak bergabung (for they mix but do not combine). Kerencaman (heterogeneity) masyarakat Malaysia menjadi begitu menonjol daripada kependudukannya yang pelbagai dan seterusnya menuju kepada pola-pola nilai yang berbentuk lebih daripada satu jenis

80

atau bimodal, walaupun kepelbagaian budaya dan sosial itu nampak seperti sebuah masyarakat yang bersifat mosaic atau nampak sejenis atau satu rupa bentuk yang sama. Kependudukan Malaysia terdiri daripada tiga etnik/kaum yang besar iaitu Bumiputera/Melayu, Cina dan India. Mengikut banci penduduk dalam tahun 1980, jumlah orang Melayu ialah 6.3 juta, (46 peratus) daripada jumlah penduduk Malaysia iaitu 13.7 juta. Bumiputera Sabah dan Sarawak sebanyak 1.7 juta (13 peratus). Manakala orang Cina berjumlah 4.4 juta (32 peratus) dan India 1.2 juta (9 peratus). 4.3 BIROKRASI DI MALAYSIA 4.3.1 Asal Usul dan Struktur Secara umumnya, perkhidmatan awam Malaysia telah distrukturkan sedemikian rupa daripada pentadbiran penjajah British. Seperti yang ditegaskan oleh Milne, sejarah pembangunan pentadbiran di Malaysia adalah lebih kompleks daripada yang terdapat di negara-negara jirannya seperti Thailand, Burma dan Filipina. Alasan yang utama ialah sebelum kedatangan penjajah barat, negeri-negeri tersebut tidak mempunyai suatu kerajaan pusat yang boleh menguasai ke atas suatu kawasan tertentu pada sesuatu masa tertentu. Sebelum kedatangan barat ke Tanah Melayu pada lewat abad ke-18, pola pentadbiran di negeri-negeri Melayu tradisi kelihatan mengelirukan dan kabur. Tanah Melayu sebahagian besarnya merupakan suatu kumpulan pecahan negeri-negeri yang berada di bawah kuasa pembesar-pembesar Melayu dan sultan-sultan. Negeri-negeri itu berada dalam keadaan peperangan untuk merebut kuasa. Pertelingkahan berlaku dan sentiasa dalam keadaan konflik untuk memperolehi hasil bijih timah. Dari situ kita lihat permulaan pengaruh British boleh dikesan pada tahun 1786, apabila Francis Light menubuhkan tapak perniagaan di Pulau Pinang untuk Syarikat Hindia Timur. Penubuhan Pulau Pinang ketika itu termasuklah juga pelantikan seorang gabenor dan tiga orang Resident Councillors, bersama-sama dengan sebilangan besar pegawai-pegawai awam. Dengan peluasan kawasan kepentingan British hingga ke Singapura, Melaka dan kemudiannya ke negeri-negeri Melayu yang lain di Semenanjung, maka pengambilan pegawai-pegawai awam mula bertambah bilangannya. Oleh itu, kebanyakan institusi-institusi, amalan-amalan dan nilai-nilai yang mengikat pentadbiran awam moden hari ini telah diimport ke Tanah Melayu pada masa tersebut. Adapun hegemoni (pengaruh besar) British adalah kebanyakannya secara langsung terutamanya di Negeri-negeri Selat iaitu Pulau Pinang, Melaka dan Singapura, yang mana sebelum tahun 1867, telah diperintah dari India. Dalam tahun 1897, pentadbiran Negeri-negeri Selat telah

81

dipindahkan dari pejabat di India ke Pejabat Tanah jajahan (Colonial Office) di London atas desakan daripada golongan peniaga yang mempunyai kepentingan mereka di Singapura. Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu (Perlis, Kedah, Terengganu, Kelantan dan Johor) tertakluk kepada kuasa British yang mempunyai pelbagai darjah perbezaan, walaupun jika dibandingkan dengan Negeri-negeri Selat (Singapura, Pulau Pinang dan Melaka) dan Negeri-negeri Melayu Bersekutu (Pahang, Perak, Selangor dan Negeri Sembilan) yang dibentuk dalam tahun 1895, pemerintahan British tersebut (Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu) dikatakan tidak secara langsung. Di Negeri-Negeri Selat dan Negeri-negeri Melayu Bersekutu, penglibatan pegawai-pegawai British di dalam hal ehwal kerajaan adalah secara langsung dan menyeluruh. Satu daripada kesan penting akibat perpindahan kuasa Pejabat Tanah Jajahan tersebut ialah kewujudan suatu Perkhidmatan Awam Tanah Melayu (Malayan Civil Service) yang begitu unggul. Di akhir kurun ke-19, telah tersedia suatu bentuk kerajaan dan pentadbiran yang tersusun (ordered Government and administration) dan juga telah wujud beberapa keadaan yang berkesan seperti komunikasi, undang-undang dan peraturan. 4.3.2 Pasca-Merdeka Apabila Tanah Melayu mencapai kemerdekaan, struktur perkhidmatan awam masih menunjukkan beberapa persamaan dengan yang terdapat sebelum itu. Kerajaan mempunyai suatu kerangka persekutuan, tetapi kajian teliti terhadap beberapa peruntukan perlembagaan menunjukkan bahawa federalisme adalah suatu yang sangat formal keadaannya, dengan perimbangan kuasa begitu banyak terletak di pihak kerajaan pusat. Dari aspek klasifikasi perjawatan pula, terdapat empat kategori perkhidmatan iaitu A, B, C dan D. Di dalam kategori A, terdapat enam kelas perkhidmatan. Salah satu daripadanya ialah Perkhidmatan Diplomatik dan Pentadbiran Persekutuan (Federal Administrative and Diplomatic Service - ADS). Lima kelas lagi terdapat di setiap negeri seperti Johor, Kedah, Terengganu, Kelantan dan Perlis. Di peringkat persekutuan, perkhidmatan awam kategori A mengandungi perkhidmatan ADS dan perkhidmatan profesional dan teknikal, seperti perkhidmatan kejuruteraan, perubatan, perundangan/kehakiman dan perkhidmatan yang berasaskan sains. Di peringkat negeri, tidak terdapat perkhidmatan seperti perkhidmatan kategori A dan pegawai-pegawai di dalam perkhidmatan negeri tersebut merupakan pegawai-pegawai federal/persekutuan yang beroperasi di negeri-negeri atau bertugas sebagai pegawai pinjaman atau secondment dengan kerajaan-kerajaan negeri.

82

Perkhidmatan kategori B juga dibahagikan kepada dua jenis utama iaitu pentadbiran dan profesional. Bagi perkhidmatan pentadbiran, ia terbahagi pula kepada dua kumpulan iaitu

(i) Perkhidmatan Pentadbiran Am (General Administrative Service), merupakan satu gabungan pengawai-pegawai pentadbiran yang dahulunya dikenali sebagai Perkhidmatan Pentadbir (Malay Administrative Service) dan perkhidmatan semi-profesional atau teknikal seperti pegawai-pegawai Imigresen, pegawai-pegawai Jabatan Pengangkutan Jalan dan pegawai-pegawai pendaftaran; dan

(ii) Perkhidmatan Eksekutif - antara contoh-contoh perkhidmatan profesional dan teknikal ialah Pembantu Teknikal Pertanian dan Pembantu Teknik atau kejuruteraan.

Manakala kakitangan dari kategori C dan B terdiri daripada mereka yang tergolong di dalam perkhidmatan-perkhidmatan sokongan yang lebih rendah seperti kerani, juruteknik, pelayan pejabat dan pemandu. Sebahagian daripada perkhidmatan-perkhidmatan ini adalah perkhidmatan federal dan negeri seperti mana juga jawatan kerani. Ini bererti, mereka boleh dipindahkan dari federal dan negeri-negeri atau sebaliknya. Selain daripada perkhidmatan perkeranian, tiap-tiap negeri mempunyai Perkhidmatan Perkeranian Negeri sendiri. Bagaimanapun, bagi semua jawatan teknikal, mereka merupakan penjawat perkhidmatan federal. Selain dari perkhidmatan-perkhidmatan di atas, terdapat satu lagi bentuk perkhidmatan kerajaan iaitu badan berkanun (statutory bodies), yang mana ia mempunyai perkhidmatannya tersendiri. Setiap agensi mempunyai perkhidmatan pentadbiran dan profesional sendiri dan juga perkhidmatan-perkhidmatan sokongan.

SOALAN DALAM TEKS 4.1

1. Huraikan secara ringkas kategori perjawatan dalam

birokrasi awam pasca merdeka.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

83

4.3.3 Proses Malayanisasi Menjelang kemerdekaan, Tanah Melayu telah mengekalkan kebanyakan daripada pegawai-pegawai dagang atau expatriates terutama daripada Britain. Pada masa yang sama juga, pegawai-pegawai tempatan atau anak negeri ditempatkan di kedudukan-kedudukan yang lebih penting. Walau bagaimanapun, dikatakan masih terdapat satu keadaan yang disebut birokrasi kolonial kerana kebanyakan pegawai-pegawai tinggi yang penting masih terdiri daripada pegawai dagang. Justeru itu, satu daripada pembaharuan yang dilaksanakan dengan segera sebaik-baik sahaja Tanah Melayu mencapai kemerdekaan ialah program Malayanisasi (menganaknegerikan jawatan pentadbiran yang dahulunya disandang oleh pegawai dagang penjajah kepada pegawai anak negeri). Dalam tahun 1957, jumlah pegawai dagang adalah 67 peratus iaitu seramai 1,564 jawatan MCS (Malayan Civil Service) dan pada permulaan tahun 1963 pula, terdapat hanya 24 orang atau 24 peratus sahaja yang masih berkhidmat dengan kerajaan. Dalam perkhidmatan teknikal dan profesional program Malayanisasi telah dilanjutkan tempohnya hingga kepada satu masa yang lebih panjang sebab jumlah pegawai tempatan sangat terhad terutama yang mempunyai kelulusan tinggi. Program Malayanisasi mempunyai dua objektif. Pertama ialah untuk menggantikan pegawai-pegawai dagang/expatriates, manakala objektif yang kedua ialah untuk tujuan membesarkan birokrasi itu sendiri. Dua objektif ini sebetulnya merupakan dua isu yang berasingan. Walaupun pegawai-pegawai tempatan dianggap hanya layak sebagai pegawai awam, tetapi mereka tidak mempunyai pengalaman. Maka, pembesaran birokrasi berlaku sebaik-baik sahaja dilaksanakan program Malayanisasi tersebut sehingga didapati pada tahun 1980, terdapat hampir 90 peratus pertambahan saiz birokrasi Malaysia.


1. Apakah maksud sebenar konsep Malayanisation?


84

4.4 BIROKRASI: PERUBAHAN/PERTUKARAN PERANAN 4.4.1 Pemeliharaan Undang-Undang dan Peraturan (1950-1960) Semasa penjajahan, kerajaan merupakan sebuah institusi yang sangat penting dan menyeluruh apa lagi dalam keadaan ketiadaan politik pemilihan di kalangan rakyat. Ketika itu, pentadbiran adalah juga kerajaan. Sebagai sebuah pentadbiran kolonial, Perkhidmatan Awam Malaya (MCS) merupakan semata-mata satu alat untuk menentukan kesinambungan cara pengeluaran kolonial (colonial mode of production). Tugasnya yang utama ialah untuk menjaga dan memelihara undang-undang dan peraturan di dalam negeri. Polisi kolonial di Tanah Melayu dapat diterangkan seperti berikut:

"Polisi umum Penasihat-Penasihat British ialah untuk campur tangan seberapa sedikit yang mungkin terhadap adat istiadat dan prejudis rakyat yang berbeza-beza yang terdapat di negeri-negeri tersebut, untuk tidak campur tangan dalam hal-ehwal agama Islam; menarik modal dari Eropah, China dan lain-lain; menggalakkan imigrasi buruh China, India dan lain-lain; membantu pembangunan sumber-sumber perlombongan dan pertanian di negeri-negeri berkenaan dengan membina jalan keretapi, verja-kerja perparitan dan saliran; menubuhkan pasukan keselamatan untuk menjaga kehidupan dan harta benda awam, membina Mahkamah keadilan, membuka hospital-hospital dan sekolah-sekolah, memilih tanah-tanah yang baik untuk hak milik dan menghapuskan duti import kecuali candu dan minuman keras, dan semua halangan-halangan ke atas perdagangan, perniagaan dan industri."


1. Apakah polisi umum Penasihat-Penasihat British di Negeri-Negeri Melayu?


85

4.4.2 Peranan Perkhidmatan Awam Berorientasikan Pembangunan (1960-1970)

Dalam era pasca (lepas) kolonial di Malaysia, Perkhidmatan Awam secara relatifnya masih kekal dengan peranannya yang lama iaitu menguatkuasakan undang-undang dan peraturan. Peranan tersebut tidaklah mendapat kecaman atau kritikan yang serius, tetapi terdapat tekanan dari luar dan juga permintaan yang meningkat supaya keupayaan-keupayaan prestasi perkhidmatan awam dipertingkatkan dan seterusnya memainkan peranan pembangunan. Dalam hal ini, pentadbiran awam telah menghadapi suatu tugas yang mencabar tentang bagaimanakah hendak melaksanakan pemodenan tanpa memperbesar-besarkan sensitiviti perkauman atau konflik-konflik di kalangan pelbagai kumpulan etnik. Dalam perancangan pemodenan Malaya, kepimpinan politik dengan nyata mengiktiraf akan kekuatan ikatan-ikatan perkauman dan telah mencuba membangunkan dasar-dasar sosioekonomi yang berdasarkan pertimbangan-pertimbangan komunal. Justeru, semenjak merdeka, program-program pembangunan telah dihala tuju ke arah memenuhi aspirasi-aspirasi kependudukan kepelbagaian etnik tersebut. Manifestasi aspirasi popular tersebut yang sebelum ini kurang sekali, telah muncul selepas merdeka dan pegawai-pegawai awam diharap bersikap responsif terhadap permintaan-permintaan itu. Sehubungan dengan itu, satu program yang terancang bagi pentadbiran pembangunan adalah bertujuan memperkukuhkan lagi keupayaan pentadbiran dan pembuatan dasar, serta keupayaan-keupayaan perancangan untuk memandu perubahan sosial kesan dari keadaan-keadaan tersebut. Terdapat satu keperluan untuk membesarkan lagi saiz Perkhidmatan Awam Malaysia bagi menangani fungsi-fungsi yang bertambah, pelbagai dan kompleks itu. Dalam era selepas kemerdekaan, peranan birokrasi yang berorientasikan tindakan action-oriented roles melibatkan empat unsur penting:

(i) untuk memelihara undang-undang dan peraturan; (ii) untuk menggubal dasar-dasar pembangunan; (iii) untuk mengurus pembangunan di kawasan terpinggir di luar

bandar; dan (iv) melaksanakan pembangunan industri.

Di negara-negara sedang membangun, peranan perkhidmatan awam yang kritikal ketika itu. ialah membantu kerajaan dalam mengejar pembangunan nasional. Justeru itu, Perkhidmatan Awam Malaysia tidak terkecuali dari berperanan membantu menjayakan cita-cita kerajaan.

86

Dalam semua jenis perkhidmatan, yang paling penting sekali ialah Perkhidmatan Tadbir dan Diplomatik (PTD/ CS). Sebagai elit birokrat, pegawai-pegawai PTD ini diberi kepercayaan dengan peranan yang penting bagi melaksanakan dasar-dasar kerajaan, dan ini membuatkan perkhidmatan mereka itu sebagai suatu cabang perkhidmatan yang dipolitikkan. Peranan ini sebenarnya adalah warisan daripada pentadbiran kolonial British dahulu dan telah diperkukuhkan lagi semenjak Tanah Melayu mencapai kemerdekaan. Kemuliaan dan superioriti PTD/MCS seperti juga lain-lain perkhidmatan sememangnya diiktiraf semasa era kolonial dahulu atas dasar bahawa kebanyakan jawatan-jawatan kanan merupakan jawatan-jawatan politik dan pegawai-pegawai PTD ini menyandang jawatan-jawatan Residen dan Penasihat British yang bertanggungjawab untuk hala tuju dasar dan juga mempunyai satu hubungan yang tetap dengan sultan-sultan. Semasa perjuangan menuntut kemerdekaan, ahli-ahli perkhidmatan awam terutamanya daripada kumpulan PTD bergiat aktif dalam politik. Peranan PTD/MCSlah yang membawa kepada pembaharuan pentadbiran yang mana diarahkan supaya dapat meningkatkan lagi keupayaan pentadbiran dalam melaksanakan dasar-dasar pembangunan memandangkan betapa pentingnya peranan politik dan strategik mereka itu. Pegawai-pegawai PTD lah sebenarnya yang menyandang kesemua jawatan-jawatan kategori di semua agensi-agensi kerajaan, iaitu Jabatan Perkhidmatan Awam, Perbendaharaan, Unit Peranan Ekonomi dan Unit Pelaksanaan, Penyelarasan di Jabatan Perdana Menteri. Oleh sebab agensi-agensi ini terlibat dalam hal-hal personel, maka peruntukan dan perbelanjaan dana awam (public funds), perancangan dan pengawasan (monitoring) pelaksanaan semua projek-projek pembangunan, maka pegawai-pegawai PTD tersebut mempunyai hubungan yang rapat dan juga rangkaian yang kuat dengan semua sub-sistem yang lain dalam perkhidmatan awam itu. Situasi berbeza di peringkat jabatan iaitu kebanyakan jawatan disandang oleh kakitangan profesional. Misalnya Jabatan Kerja Raya, Saliran dan Perparitan, Telekomunikasi, Ukur dan Kesihatan adalah disandang oleh jurutera-jurutera. Bagaimanapun, terdapat beberapa jabatan yang secara tradisinya diketuai oleh pegawai PTD/MCS dan jabatan-jabatan itu adalah seperti Suruhanjaya Pilihan Raya Malaysia dan Jabatan Penerbangan Awam. Di dalam keadaan yang istimewa, seseorang pegawai PTD/MCS itu boleh dilantik mengetuai mana-mana jabatan yang lain. Misalnya, Jabatan Imigresen, Jabatan Pengangkutan Jalan dan Keretapi Tanah Melayu adakalanya disandang oleh pegawai-pegawai PTD/MCS.

87

Satu pola penstafan (staffing) yang sama diguna pakai dalam jawatan-jawatan pentadbiran kategori A di lain-lain jabatan, sama ada di peringkat federal atau negeri, iaitu jawatan-jawatan itu boleh diisi oleh pegawai-pegawai PTD/MCS. Pegawai-pegawai PTD/MCS boleh juga ditempatkan/ditugaskan ke jawatan-jawatan pentadbiran yang lebih tinggi di semua Negeri-negeri Melayu Bersekutu (Federated Malay States) yang mana tidak mempunyai perkhidmatan pentadbiran mereka sendiri. Bagaimanapun, di Negeri-negeri Melayu Tidak Bersekutu juga didapati sebilangan jawatan-jawatan penting federal diisi oleh pegawai-pegawai PTD/MCS. Jawatan-jawatan tersebut ialah Pejabat Kemajuan Negeri, Pejabat Perlombongan dan Tanah Negeri dan Jawatan kuasa Keselamatan Negeri. Pegawai PTD juga merupakan sumber utama mendapatkan pegawai-pegawai untuk berkhidmat di badan-badan berkanun kerajaan dan juga perbadanan-perbadanan awam. Hampir kesemua agensi-agensi tersebut telah disandang oleh pegawai-pegawai PTD/MCS seperti yang terdapat di dalam Perbadanan-Perbadanan Nasional, MAS, UDA dan sebagainya malah, untuk menjadi Pendaftar atau Naib Canselor universiti juga pegawai PTD biasa dilantik ke jawatan-jawatan itu. Tidak syak golongan elit PTD ini telah digilap lagi akan peranan mereka ini untuk tujuan mempercepatkan pelaksanaan dasar-dasar pembangunan sosio ekonomi masyarakat. Meskipun penerobosan pegawai-pegawai PTD di jabatan-jabatan yang dahulunya menjadi benteng kuat kawalan golongan profesional dan kadang-kadang menimbulkan prasangka dan curiga, tetapi kebanyakannya menerima nilai dan kebolehan golongan PTD, dan lebih istimewa lagi, sesetengahnya menyambut baik akan pegawai-pegawai PTD itu demi memperkukuhkan lagi keupayaan pentadbiran.


1. Apakah bentuk peranan perkhidmatan awam

dalam era 1960 hingga 1970?


4.4.3 Peranan Perkhidmatan Awam Berorientasikan Pembangunan

(1970-2000) Semenjak diperkenalkan DEB dari tahun 1970 hingga 1990, sektor awam Malaysia telah mengambil bahagian yang besar dalam ekonomi negara.

88

Oleh itu, ia tidak lagi dengan mudah dan memadai untuk mendefinisikan sektor awam itu sebagai sama ada kerajaan, perkhidmatan awam ataupun birokrasi. Begitu juga istilah yang terlalu mudah (simplistic) iaitu sektor awam itu bertentangan dengan sektor swasta perlan-lahan telah mula dikesampingkan. Ini disebabkan pertindihan antara sektor awam dan swasta adalah agak besar akibat daripada pertambahan campur tangan kerajaan melalui dasar awam dan perundangan, preusan-perusahan awam dan usaha sama (joint-ventures). Sempadan antara awam dan swasta di dalam masyarakat seharusnya dilihat sebagai negara, kerajaan dan Birokrasi Awam. Dengan perkataan lain, sektor awam seharusnya secara berselang-seli diertikan sebagai semua faktor-faktor ini, dan seringkali sebagai suatu ungkapan ringkas bagi ketiga-tiga komponen itu. Seperti yang didefinisikan dalam konteks Malaysia, sektor awam mengandungi kerajaan persekutuan, negeri dan tempatan, seperti juga dengan pihak berkuasa badan-badan berkanun dan perusahan-perusahan awam bukan pembiayaan kerajaan (non-financial public enterprises). Dengan itu didapati sektor awam Malaysia mengandungi sebuah kerajaan pusat, 13 buah kerajaan negeri, 95 buah kerajaan tempatan dan lebih kurang 1,000 buah organisasi separuh kerajaan quasi-governments, walaupun Rancangan Malaysia Keenam hanya mengiktiraf lebih kurang 50 buah perusahaan awam bukan pembiayaan kerajaan untuk dimasukkan ke dalam sektor awam. Kalau dilihat daripada istilah personel atau perjawatan, jumlah perkhidmatan-perkhidmatan sektor awam adalah lebih kurang 850,000 orang. Melihat kepada angka/jumlah pekerja di dalam sektor awam ini, jelas didapati bahawa tugas pembaharuan pentadbiran untuk produktiviti dan kelengkapan adalah begitu besar sekali. Semenjak pertambahan peranan sektor awam di dalam ekonomi negara, ia boleh diukur dalam bentuk jumlah perbelanjaan sektor awam (pembangunan dan ordinari biasa) sebagai suatu peratusan daripada keluaran negara kasar (GNP). Ia mewakili 30 peratus dalam tahun 1960 dan meningkat kepada lebih 50 peratus pada awal tahun 1980. Apabila kemelesetan ekonomi melanda negara sekitar tahun-tahun 1984 dan 1986, perbelanjaan sektor awam. telah merosot sedikit. Kecenderungan perbelanjaan meningkat dalam sektor awam ini adalah kesan daripada bertambahnya campur tangan negara di bawah DEB. Jangka masa Outline Perspective Plan (OPP1 Garis kasar Rancangan Perspektif Malaysia Pertama) memperlihatkan kedinamisan kerajaan yang di luar kebiasaan apabila menyambut permintaan-permintaan rakyat atau (constituency demands), seperti mana yang diukur dengan pertambahan perbelanjaan sektor awam. perkapita (perseorangan), iaitu daripada $300

89

kepada lebih $2,000 bagi seorang dalam tahun 1980-an. Justeru itu, sumbangan sektor awam bagi pendapatan per kapita meningkat daripada 30 peratus dalam tahun 1970 pada 56 peratus dalam tahun 1981, sebelum jatuh ke tahap 31 peratus dalam tahun 1990. Ini menggambarkan bahawa peranan kerajaan dalam pembangunan ekonomi dan juga begitu besarnya penglibatan birokrasi dalam aktiviti-aktiviti ekonomi. Kecenderungan tersebut merupakan satu peningkatan berterusan dalam pekerjaan sektor awam sejak bertahun-tahun lalu yang diperjelaskan sebagai satu peratusan bagi jumlah tenaga kerja tetapi kecenderungan yang nampak jelas sekali ialah perkhidmatan awam telah berkembang hampir empat kali ganda daripada saiznya yang terdapat pada tahun 1960-an. Sebab utama pertambahan ini ialah kesan daripada pembangunan ekonomi dan juga peranan yang dimainkan oleh kerajaan dalam merekrut/mengambil lebih ramai kaum bumiputera dalam sektor awam. Dalam tahun 1988, Malaysia mempunyai dua kali ganda saiz pentadbirannya dibandingkan dengan tahun 1970. Dengan menggunakan jumlah pegawai awam bagi setiap 1,000 orang sebagai satu ukuran pembirokratisasian (bureaucratisation), angka-angka perbandingan tahun 1980 adalah seperti berikut: Malaysia 40.6, Indonesia 13.9, Thailand 7.6. Kes penswastaan yang telah dimulakan pada tahun 1983 dikatakan telah mengurangkan saiz birokrasi Malaysia. Didapati jumlah pegawai-pegawai awam dalam tahun 1990 (tidak termasuk pasukan polis dan angkatan bersenjata) masih lagi tinggi iaitu lebih kurang 38.6 orang bagi setiap 1000 orang penduduk. Usaha-usaha penswastaan hanya berjaya mengurangkan pegawai-pegawai kerajaan sekitar 50,000 sahaja daripada bayaran/tanggungan awam (public payroll). Peranan sektor awam dalam memperbaiki kualiti kehidupan adalah begitu signifikan sekali. Justeru, pertumbuhan ekonomi tidak boleh berlaku dengan cepat tanpa campur tangan pegawai-pegawai awam. Bagaimanapun tanpa tindakan affirmative atau tindakan yang hebat dan yakin seperti itu, maka matlamat-matlamat DEB, pertumbuhan dengan ekuiti dan kestabilan politik tentunya tidak akan boleh dicapai seluruhnya melalui mekanisme pasaran bebas. Campur tangan sektor awam nampaknya telah dapat menyediakan satu pertukaran (trade-off) yang positif antara pertumbuhan dan ekuiti seperti yang terdapat di Malaysia. Kewujudan begitu banyak badan-badan berkanun dan agensi-agensi di luar belanjawan (off-budget agencies) telah mengakibatkan pembesaran perbelanjaan sektor awam dalam tahun-tahun 1970-an dan juga awal tahun 1980-an. Dalam percubaan untuk mengurangkan saiz sektor awam dan untuk memulihkan kecekapan ekonomi, kerajaan telah menjalankan dasar penswastaan dengan kepercayaan bahawa ia boleh menggilapkan

90

kecekapan dalam perkhidmatan-perkhidmatan sektor awam, meningkatkan persaingan, seterusnya menggalakkan pertumbuhan ekonomi (Lihat Bab 5). Justeru, pembaharuan pentadbiran dalam suatu sistem ekonomi campuran akan menjadi fokus/tumpuan yang bersesuaian terhadap peningkatan sistem penghantaran/perkhidmatan atau delivery birokrasi supaya pertimbangan yang saksama sebagaimana juga objektif-objektif kestabilan politik, perpaduan nasional dan penghapusan sasaran golongan miskin dapat dilaksanakan dengan berkesan dan responsif. Satu masalah yang mungkin timbul ialah sama ada sektor awam boleh dipelihara pada satu saiz yang sederhana atau memadai setakat untuk mencapai matlamat-matlamat pertumbuhan dengan ekuiti. Ini memerlukan negara menjadi rakan kongsi lebih aktif dalam pembangunan ekonomi. Pandangan-pandangan tadi adalah signifikan dengan peranan negara pembangunan (delopmentalist state) di Malaysia, iaitu yang berperanan dalam membuat keputusan atau pengambilan keputusan serta perundingan/peranan orang tengah, dan bukan sebagai pengeluaran. Pembaharuan pentadbiran ke arah mempromosi produktiviti dalam prestasi birokrasi untuk pertumbuhan ekonomi perlu mencakupi perubahan struktur, teknologi dan sikap kelakuan dalam suatu segmen yang agak besar atau substantial dalam perkhidmatan awam Malaysia tersebut.


1. Apakah bentuk peranan perkhidmatan awam

dalam era 1970 hingga 2000?


4.5 KESIMPULAN Bab ini telah membicarakan mengenai peranan birokrasi di Malaysia dalam membangunkan masyarakat dan negara. Peranan pentadbir awam dikatakan bertambah daripada semata-mata menjaga keamanan dan menguatkuasakan undang-undang pada zaman penjajahan dahulu kepada membangunkan masyarakat yang berorientasikan pembangunan. Selain itu, peranan mereka juga adalah berat untuk menjayakan DEB serta menjayakan matlamat nasional seperti perpaduan dan keharmonian antara kaum serta integrasi nasional.

91

SOALAN PENILAIAN KENDIRI

1. Ceritakan serba sedikit asal-usul atau bagaimana birokrasi moden

barat di Malaysia bermula? 2. Huraikan keadaan birokrasi di Malaysia sebaik-baik sahaja negara

mencapai kemerdekaan (pasca-merdeka)? 3. Peranan birokrasi di Malaysia dalam era 1950-1960. Bincangkan. 4. Peranan birokrasi di Malaysia dalam era 1960-1970. Bincangkan. 5. Peranan birokrasi di Malaysia dalam era 1970-2000. Bincangkan.

Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini.

JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS

SDT 4.1

1. Terdapat empat kategori perkhidmatan, iaitu A, B, C dan D. Dalam

kategori A, terdapat enam kelas perkhidmatan. Salah satu daripadanya ialah Perkhidmatan Diplomatik dan Pentadbiran Persekutuan (Federal Administrative and Diplomatic Service - ADS). Lima kelas lagi terdapat di negeri Johor, Kedah, Terengganu, Kelantan dan Perlis. Di peringkat persekutuan, perkhidmatan awam kategori A mengandungi perkhidmatan ADS dan perkhidmatan profesional serta teknikal, seperti perkhidmatan kejuruteraan, perubatan, perundangan/kehakiman dan perkhidmatan yang berasaskan sains. Perkhidmatan kategori B dibahagikan kepada dua jenis utama iaitu pentadbiran dan profesional. Bagi perkhidmatan pentadbiran, ia terbahagi pula kepada dua kumpulan iaitu, Perkhidmatan Pentadbiran Am (General Administrative Service), dan perkhidmatan semi-profesional atau teknikal seperti pegawai-pegawai Imigresen, pegawai-pegawai Jabatan Pengangkutan Jalan dan pegawai-pegawai pendaftaran; dan Perkhidmatan Eksekutif. Antara contoh perkhidmatan profesional dan teknikal ialah Pembantu Teknikal Pertanian dan Pembantu Teknik atau kejuruteraan. Manakala kakitangan dari kategori B, C dan D terdiri daripada mereka yang tergolong dalam perkhidmatan-perkhidmatan sokongan yang lebih rendah seperti kerani, juruteknik, pelayan pejabat dan pemandu.

92

SDT 4.2 1. Proses Malayanisasi ialah proses menganaktempatankan atau

memalayakan semua jawatan pentadbiran di negara ini sebaik-baik sahaja negara mencapai kemerdekaan. Dalam tahun 1957, jumlah pegawai dagang adalah 67 peratus, iaitu seramai 1,564 jawatan MCS (Malayan Civil Service) dan pada permulaan tahun 1963 pula, terdapat hanya 24 orang atau 24 peratus sahaja yang masih berkhidmat dengan kerajaan. Dalam perkhidmatan teknikal dan profesional program Malayanisasi telah dilanjutkan tempohnya hingga kepada satu masa yang lebih panjang sebab jumlah pegawai tempatan sangat terhad terutama yang mempunyai kelulusan tinggi.

SDT 4.3

1. Polisi umum Penasihat-Penasihat British ialah untuk campur

tangan seberapa sedikit yang mungkin terhadap adat istiadat dan prejudis rakyat yang berbeza-beza yang terdapat di negeri-negeri tersebut, untuk tidak campur tangan dalam hal-ehwal agama Islam; menarik modal dari Eropah, China dan lain-lain; menggalakkan imigrasi buruh China, India dan lain-lain; membantu pembangunan sumber-sumber perlombongan dan pertanian di negeri-negeri berkenaan dengan membina jalan keretapi, kerja-kerja perparitan dan saliran; menubuhkan pasukan keselamatan untuk menjaga kehidupan dan harta benda awam, membina mahkamah keadilan, membuka hospital-hospital dan sekolah-sekolah, memilih tanah-tanah yang baik untuk hak milik dan menghapuskan duti import kecuali candu dan minuman keras, dan semua halangan-halangan terhadap perdagangan, perniagaan dan industri.

SDT 4.4

1. Dalam era selepas kemerdekaan, peranan birokrasi yang

berorientasikan tindakan action-oriented roles melibatkan empat unsur penting:

(i) Untuk memelihara undang-undang dan peraturan; (ii) Untuk menggubal dasar-dasar pembangunan; (iii) Untuk mengurus pembangunan di kawasan terpinggir di

luar bandar; dan melaksanakan pembangunan industri.

93

SDT 4.5 1. Semenjak diperkenalkan DEB dari tahun 1970 hingga 1990, sektor

awam Malaysia telah mengambil bahagian yang besar dalam ekonomi negara. Sejak itu, pertambahan peranan sektor awam telah bermula dalam ekonomi negara, iaitu begitu besarnya penglibatan birokrasi dalam aktiviti-aktiviti ekonomi. Peranan sektor awam dalam memperbaiki kualiti kehidupan adalah begitu signifikan sekali. Justeru pertumbuhan ekonomi tidak boleh berlaku dengan cepat tanpa campur tangan pegawai-pegawai awam. Bagaimanapun tanpa tindakan-tindakan affirmative atau tindakan-tindakan yang hebat dan yakin seperti itu, maka matlamat-matlamat DEB, pertumbuhan dengan ekuiti dan kestabilan politik tentunya tidak akan dicapai seluruhnya melalui mekanisme pasaran bebas. Peranan sektor awam nampaknya telah dapat menyediakan satu pertukaran (trade-ofj) yang positif antara pertumbuhan dan ekuiti seperti yang terdapat di Malaysia.

Documents

BAB 4