BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

Số: 193/BC-BTNMT

CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAMĐộc lập - Tự do - Hạnh phúc

Hà Nội, ngày 06 tháng 9 năm 2012

BÁO CÁO Tổng kết tình hình thi hành Luật Đất đai 2003

và định hướng sửa đổi Luật Đất đai

Luật Đất đai năm 2003 là một trong những đạo luật quan trọng, thu hút được sự quan tâm của toàn xã hội. Luật Đất đai năm 2003 cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành Luật tạo thành một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật khá hoàn chỉnh, thể hiện những quan điểm đổi mới của Đảng phù hợp với cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hoá đất nước. Luật và các văn bản dưới Luật đã nhanh chóng đi vào cuộc sống, góp phần đáng kể vào phát triển kinh tế, ổn định chính trị, xã hội. Tuy nhiên, hiện Luật Đất đai năm 2003 vẫn còn những hạn chế, bất cập.

Nhằm tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị về tổng kết thi hành Luật Đất đai và Quyết định thành lập Ban Chỉ đạo Trung ương về tổng kết thi hành Luật Đất đai năm 2003 và sửa đổi Luật Đất đai (sau đây viết tắt là Ban Chỉ đạo). Ban Chỉ đạo đã triển khai tổng kết thi hành Luật tại các Bộ, ngành và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; đồng thời đã trực tiếp tổ chức tổng kết tại 15 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đại diện cho các vùng, miền và mời các tỉnh, thành phố tham dự cho ý kiến.

Trên cơ sở kết quả tổng kết thi hành Luật Đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi trường, của các Bộ, ngành khác và địa phương, Bộ Tài nguyên và Môi trường báo cáo về tình hình thi hành Luật Đất đai 2003 như sau:

Phân thư nhấtKẾT QUẢ THI HÀNH LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2003

I. ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH, PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI ĐẾN PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI

Thực hiện Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 12 tháng 3 năm 2003 của Ban Chấp hành Trung ương Khóa IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Luật Đất đai năm 2003 được xây dựng nhằm thể chế hóa những quan điểm và nội dung đã nêu trong Nghị quyết số 26-NQ/TW theo hướng đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu

sử dụng đất, phục vụ mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; hoàn thiện cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, phát triển bền vững.

Đến nay, trên 90,25% diện tích tự nhiên của cả nước được khai thác đưa vào sử dụng cho các mục đích phát triển kinh tế - văn hóa - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Phân bổ quỹ đất đáp ứng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh. Việc chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất về cơ bản phù hợp với chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Quỹ đất nông nghiệp đã đáp ứng yêu cầu bảo đảm an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ và phát triển rừng. Quỹ đất dành cho công nghiệp, dịch vụ, xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển đô thị được mở rộng, từng bước đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và nhu cầu đô thị hóa. Diện tích đất chưa sử dụng cơ bản đã được đưa vào sử dụng. Việc sử dụng đất ngày càng tiết kiệm và hiệu quả. Việc thực hiện chính sách, pháp luật đất đai đã góp phần thực hiện thắng lợi Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm (2001-2010), với tốc độ tăng trưởng kinh tế đạt bình quân 7,26%; cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hướng tăng tỷ trọng công nghiệp, dịch vụ và giảm dần tỷ trọng ngành nông nghiệp trong cơ cấu kinh tế; thị trường quyền sử dụng đất từng bước đi vào hoạt động nề nếp; tăng trưởng kinh tế kết hợp hài hòa với phát triển văn hóa, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội.

1. Đối với phát triển nông nghiệp, nông thôn

Luật Đất đai năm 2003 đã có bước tiến quan trọng trong việc hoàn thiện chính sách đối với khu vực nông nghiệp, nông thôn theo hướng thúc đẩy phát triển thị trường hàng hóa nông nghiệp, tạo điều kiện đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn.

Tiếp nối những thành tựu vượt bậc trong lĩnh vực sản xuất nông nghiệp của 10 năm trước đây (1993 - 2003), cùng với việc đầu tư khoa học - kỹ thuật, công nghệ, chính sách giao đất cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài và các quy định hoàn chỉnh về quyền của hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp hiện đã phần giải phóng sức lao động, đưa nền nông nghiệp phát triển toàn diện, nhất là sản xuất lương thực, cây công nghiệp, nuôi trồng thủy sản, đưa Việt Nam trở thành một nước xuất khẩu hàng đầu thế giới về một số nông sản gạo, thủy sản và một số nông sản khác, đóng góp quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội bền vững. Giá trị sản xuất nông nghiệp trên một đơn vị diện tích đất nông nghiệp được nâng lên(1).

Việc lập và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã góp phần làm thay đổi diện mạo của nông thôn mới, quỹ đất sản xuất nông nghiệp đã được bố

1(?) Giá trị sản xuất nông nghiệp trên một đơn vị diện tích không ngừng tăng lên (năm 2004 giá trị sản xuất đất trồng trọt bình quân cả nước là 21,10 triệu/ha, năm 2010 là 54,60 triệu đồng/ha, có một số nơi đạt tới 100 - 140 triệu đồng/ha).

2

trí một cách hợp lý theo nguyên tắc bảo vệ quỹ đất trồng lúa, đảm bảo mục tiêu cung cấp đủ lương thực trong nước, có dự trữ chiến lược và xuất khẩu, hình thành các vùng chuyên canh phù hợp với tiềm năng, thế mạnh của từng vùng gắn liền với công nghiệp chế biến.

Thực hiện chính sách giao đất, cho thuê đất có mặt nước nuôi trồng thủy sản đã tạo động lực cho người dân yên tâm đầu tư phát triển sản xuất, nhờ đó ngành thủy sản đã từng bước phát triển và trở thành một trong những ngành chủ lực trong sản xuất nông nghiệp. Diện tích đất nuôi trồng thủy sản tăng(2) góp phần nâng sản lượng nuôi trồng thủy sản(3), đáp ứng đủ nguyên liệu cho công nghiệp chế biến, đưa Việt Nam trở thành nước xuất khẩu thủy sản lớn trên thế giới (đứng thứ 6 trong tốp 10 nước đứng đầu).

Chính sách, pháp luật đất đai đã đóng góp tích cực và hiệu quả trong việc khôi phục và bảo vệ rừng phòng hộ, rừng đầu nguồn, rừng khoanh nuôi tái sinh, rừng trồng kinh tế. Việc giao đất, giao rừng đã góp phần ngăn chặn được tình trạng suy thoái rừng nghiêm trọng. Đất lâm nghiệp trong 10 năm qua liên tục tăng, diện tích đất lâm nghiệp tăng góp phần nâng độ che phủ từ 35,2% năm 2000 lên 39,5% năm 2010. Diện tích đất chưa sử dụng của cả nước từng bước được khai thác đưa vào trồng rừng một cách hợp lý, vừa đảm bảo yêu cầu cân bằng hệ sinh thái và bảo vệ môi trường.

Các chương trình xây dựng nông thôn mới đã được quan tâm đẩy mạnh. Các công trình công cộng trong khu dân cư nông thôn như nhà trẻ, trường học, nhà văn hóa, khu vui chơi cho trẻ em, sân vận động, công trình tín ngưỡng dân gian…đã bước đầu được quan tâm xây dựng.

Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn đã khuyến khích việc tích tụ ruộng đất để tổ chức sản xuất nông nghiệp hàng hóa, phát triển kinh tế hộ gia đình, kinh tế trang trại và quá trình này đã từng bước diễn ra gắn với phân công lại lao động trong nông thôn, nông nghiệp. Cùng với việc quy định, mở rộng các quyền của người sử dụng đất, việc cấp giấy chứng nhận đã tạo điều kiện cho người dân thế chấp, vay vốn mở rộng sản xuất trong nông nghiệp. Ở Vùng đồng bằng sông Cửu Long đã có một số trang trại có quy mô tới hàng chục ha đến trên một trăm ha. Hiệu quả kinh tế của tích tụ ruộng đất đã góp phần nâng cao thu nhập cho người sử dụng đất, tăng nguồn thu ngân sách địa phương và thay đổi diện mạo của nông thôn mới.

Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đã có bước tiến đáng kể trong việc ổn định chỗ ở, đời sống, đặc biệt là đối với những người trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Chính sách này được sửa đổi, bổ 2 Diện tích đất nuôi trồng thủy sản năm 2010 là 690.221 ha tăng 322 nghìn ha so với năm 2000 (bình quân tăng 32,2 nghìn ha/năm) chủ yếu do chuyển đổi từ đất trồng lúa, rừng ngập mặn sang. 3 Sản lượng nuôi trồng thủy sản tăng từ 589,6 nghìn tấn năm 2000 lên 2.707 nghìn tấn năm 2010.

3

sung kịp thời phù hợp với thực tiễn nhằm giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước, của người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư.

2. Đối với phát triển kết cấu hạ tâng, công nghiệp, đô thị và dịch vụ

Việc chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất trong thời gian qua về cơ bản phù hợp với quá trình chuyển dịch cơ cấu lao động, cơ cấu đầu tư, tạo bước đi hợp lý cho quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hoá đất nước.

Quỹ đất dành cho phát triển công nghiệp, dịch vụ, xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển đô thị được mở rộng, từng bước đáp ứng nhu cầu của giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và nhu cầu đô thị hoá.

Diện tích đất dành cho phát triển đô thị tăng nhanh4, đã hình thành hệ thống mạng lưới đô thị phân bố tương đối hợp lý trên các vùng lãnh thổ cả nước.

Diện tích đất khu công nghiệp, cụm công nghiệp hiện có gần 100 nghìn ha5

giai đoạn 2006 - 2010, bình quân mỗi năm tăng 9,4 nghìn ha đáp ứng được yêu cầu thu hút nhà đầu tư vào hoạt động trong các khu công nghiệp, cụm công nghiệp có hạ tầng đồng bộ nhằm hạn chế ô nhiễm môi trường, góp phần thúc đẩy quá trình công nghiệp hoá đất nước.

3. Phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản

Luật Đất đai năm 2003 và các pháp luật khác có liên quan được ban hành đã làm thay đổi căn bản thị trường bất động sản nói chung, thị trường quyền sử dụng đất nói riêng. Đã tạo lập được cơ chế để thị trường bất động sản hoạt động và phát triển tương đối nhanh, đồng bộ. Giao dịch về quyền sử dụng đất từng bước đi vào nề nếp.

Tổ chức phát triển quỹ đất, Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, Quỹ phát triển đất, tổ chức môi giới, định giá, tư vấn pháp lý, tín dụng, sàn giao dịch được hình thành và hoạt động ngày càng chuyên nghiệp, hỗ trợ tích cực cho thị trường bất động sản. Thị trường quyền sử dụng đất vận hành đã góp phần tạo nguồn thu cho ngân sách và trở thành một trong những nguồn lực quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Nguồn thu từ đất đai cho ngân sách nhà nước tăng qua các năm (năm 2002 là 5.486 tỷ đồng, chiếm 4,4% tổng thu ngân sách nhà nước; năm 2010 là 67.000 tỷ đồng, chiếm 11,21% tổng thu ngân sách).

4. Tác động đến các vấn đề xã hội và bảo vệ môi trường4 Trong giai đoạn 2001 - 2010, đất đô thị tăng thêm 531 nghìn ha, bình quân tăng 53 nghìn ha/năm;5 Trong gần 100 nghìn ha đất công nghiệp có 72 nghìn ha đất Khu công nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập (tỷ lệ lấp đầy bình quân đạt gần 46%); 28 nghìn ha đất cụm công nghiệp do Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập.

4

Giải quyết các vấn đề xã hội là một trong những chủ trương và giải pháp lớn để phát triển kinh tế - xã hội của nước ta. Chính sách, pháp luật về đất đai với tầm ảnh hưởng sâu rộng tới mọi mặt của đời sống xã hội đã có những đóng góp tích cực trong việc giữ vững ổn định chính trị, đảm bảo an sinh xã hội; đã tạo được nhiều việc làm, ổn định đời sống cho người dân thông qua chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp sang công nghiệp, dịch vụ, chuyển dịch quỹ đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp. Đặc biệt là chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đã góp phần ổn định đời sống của người có đất bị thu hồi. Quyền và lợi ích hợp pháp của người dân được đảm bảo thông qua các chính sách, pháp luật và tổ chức thực hiện các quy định về công bố, công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; thủ tục hành chính;....

Đã thực hiện có hiệu quả chương trình “xóa đói, giảm nghèo” thông qua các chính sách hỗ trợ đất sản xuất, đất ở, nhà ở cho các hộ dân tộc thiểu số nghèo, đời sống khó khăn6; chính sách giao đất không thu tiền đối với đất sản xuất nông nghiệp; chính sách miễn, giảm tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất ở, công nhận quyền sử dụng đất và chính sách miễn, giảm các loại thuế liên quan đến đất đai cho các hộ nghèo;.... góp phần giảm tỷ lệ hộ nghèo của nước ta từ 18,1% năm 2006 xuống 9,45% năm 2010; đưa nước ta từ nước nghèo trở thành nước có thu nhập trung bình.

Thực hiện chính sách ưu đãi đối với người có công với cách mạng, người có thu nhập thấp, học sinh, sinh viên,... thông qua chính sách ưu đãi về miễn, giảm tiền sử dụng đất, thuế, phí, lệ phí và các chính sách khác có liên quan.

Trong công tác lập và triển khai thực hiện quy hoạch sử dụng đất đã đáp ứng cơ bản quỹ đất để xây dựng các công trình y tế, văn hóa, giáo dục - đào tạo, thể dục - thể thao; xây dựng các khu xử lý chất thải, rác thải, đặc biệt là tại các đô thị, khu vực phát triển nông nghiệp; có kế hoạch và giải pháp khuyến khích nhân dân bảo vệ rừng, trồng rừng phủ xanh diện tích đất trống đồi núi trọc nhằm giảm nguy cơ xói mòn, rửa trôi đối với đất đai, phòng chống giảm nhẹ thiên tai và biến đổi khí hậu. Mặt khác, việc tiếp tục thực hiện chính sách giao đất nông nghiệp ổn định lâu dài đã khuyến khích người dân yên tâm đầu tư cải tạo, bồi bổ đất giảm nguy cơ suy thoái và ô nhiễm đất nông nghiệp, góp phần bảo vệ được môi trường sinh thái.

II. KẾT QUẢ THỰC HIỆN CÁC NỘI DUNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤT ĐAI

1. Ban hành văn bản; phổ biến, tuyên truyền và kiểm tra thực hiện Luật Đất đai 6 Trong giai đoạn 2006-2010 đã hỗ trợ hơn 1.500 ha đất ở cho gần 72.000 hộ và hỗ trợ 30.000 ha đất sản xuất nông nghiệp cho hơn 83.500 hộ.

5

1.1. Kết quả thực hiện

1.1.1. Về ban hành văn bản hướng dẫn thi hành

a) Đối với các cơ quan cấp Trung ương

Sau khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết về giải quyết đối với một số trường hợp cụ thể về nhà đất trong quá trình thực hiện chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 01 tháng 7 năm 1991 và Nghị quyết quy định về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân để sử dụng vào mục đích nông nghiệp. Đồng thời, để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời tháo gỡ những ách tắc, khó khăn trong quá trình tổ chức thi hành Luật Đất đai, Chính phủ đã kịp thời trình Quốc hội ban hành, Quốc hội đã ban hành 04 Luật có sửa đổi, bổ sung một số nội dung của Luật Đất đai và trên 20 Luật có nội dung điều chỉnh liên quan đến đất đai. Quốc hội đã ban hành 01 Nghị quyết.

Chính phủ đã ban hành 22 Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; về đăng ký, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; về giá đất, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; xử phạt vi phạm hành chính;… Ngoài ra, Chính phủ cũng đã ban hành nhiều Nghị định có điều chỉnh đến các vấn đề liên quan đến đất đai như các Nghị định hướng dẫn về Luật Đầu tư, Luật Nhà ở, Luật Xây dựng, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Công chứng, Luật Thanh tra, Luật Khiếu nại, tố cáo, Luật Tài sản công, các Luật Thuế liên quan đến sử dụng đất;….

Chính phủ cũng đã ban hành các Nghị quyết về một số giải pháp phát triển lành mạnh thị trường bất động sản, về phát triển nhà ở xã hội và xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, của Bộ Công an, Bộ Quốc phòng.

Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 12 Chỉ thị và 17 Quyết định chỉ đạo, đôn đốc các Bộ ngành, địa phương triển khai thi hành Luật Đất đai; khắc phục yếu kém, sai phạm, tiếp tục đẩy mạnh tổ chức thi hành Luật Đất đai; tăng cường quản lý sử dụng đất của các quy hoạch và dự án đầu tư; về kiểm kê quỹ đất đang quản lý sử dụng của các tổ chức được Nhà nước giao đất, cho thuê đất; Quy chế mẫu về quản lý, sử dụng Quỹ phát triển đất.

Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tư pháp, Bộ Xây dựng, Bộ Tài chính và các Bộ, ngành có liên quan đã ban hành hơn 230 văn bản. Trong đó: Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành 28 Thông tư, 17 Thông tư liên tịch và 15 Quyết định; các Bộ, ngành khác ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai và hơn 140 văn bản liên quan đến lĩnh vực đất đai.

6

Nhìn chung, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 đã được ban hành kịp thời tạo hành lang pháp lý khá hoàn chỉnh, cơ bản phù hợp với thực tế, đáp ứng được yêu cầu công tác quản lý nhà nước về đất đai, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp, được đông đảo nhân dân đồng tình.

b) Đối với địa phương

Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) đã ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy định cụ thể để thực hiện Luật Đất đai và các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Trung ương ban hành, tập trung vào các nhóm vấn đề sau: về công tác lập, xét duyệt và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; về tài chính đất đai (ban hành bảng giá đất hàng năm, về đấu giá quyền sử dụng đất, về thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, về phí trong lĩnh vực đất đai); về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; về trình tự, thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai và các văn bản khác có liên quan đến quản lý và sử dụng đất đai như quy định hạn mức giao đất ở, hạn mức giao đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước chưa sử dụng cho hộ gia đình, cá nhân; quy định diện tích đất tối thiểu sau khi tách thửa; quy trình, quy phạm, đơn giá liên quan đến hoạt động kỹ thuật phục vụ quản lý đất đai.

Việc phân cấp cho địa phương quy định cụ thể một số nội dung đã làm cho chính sách đất đai được ban hành phù hợp hơn với thực tiễn, góp phần đưa công tác quản lý đất đai vào nề nếp làm giảm đáng kể các khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai.

1.1.2. Về phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai

a) Đối với các cơ quan cấp Trung ương

Ngày 17 tháng 01 năm 2003, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 13/2003/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình phổ biến, giáo dục pháp luật từ năm 2003 đến năm 2007, trong đó Đề án Phổ biến, tuyên truyền pháp luật về đất đai giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2007 giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì tổ chức thực hiện. Sau khi ban hành Luật Đất đai năm 2003, Thủ tướng Chính phủ đã có Chỉ thị số 05/2004/CT-TTg ngày 09 tháng 02 năm 2004 yêu cầu Thủ trưởng các Bộ, ngành, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương triển khai Chương trình phổ biến, giáo dục pháp luật đất đai.

Đề án Phổ biến, tuyên truyền pháp luật về đất đai giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2007 đã tập trung phổ biến, tuyên truyền, giáo dục về các nội dung mới của Luật Đất đai với nhiều hình thức:

7

- Tập huấn Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai cho đội ngũ cán bộ làm công tác Quản lý đất đai, Lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã.

- Viết bài và đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng Đài tiếng nói Việt Nam, Đài truyền hình Việt Nam và các báo đài ở địa phương.

- Xây dựng, biên tập và phát hành tuyển tập các văn bản pháp luật đất đai, tài liệu tuyên truyền theo chuyên đề, gồm phát hành 450 cuốn tuyển tập Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành; phát hành 11.000 đĩa CD cơ sở dữ liệu về pháp luật đất đai; biên soạn và phát hành 13.000 cuốn sách hỏi đáp pháp luật về đất đai; xây dựng 02 Chương trình và phát hành 3.500 đĩa CD gửi cho các đài phát thanh truyền hình tỉnh và huyện để phát thanh hàng ngày tại địa phương. Thiết kế và phát hành trên 1 triệu tờ rơi tuyên truyền các quy định của pháp luật về đất đai.

- Tổ chức các cuộc thi tìm hiểu pháp luật về đất đai như: thi trắc nghiệm trên Báo Cựu chiến binh Việt Nam đã thu hút 40.547 bài dự thi, trên Báo Pháp luật Việt Nam đã thu hút trên 11.088 bài dự thi; thi viết bài cho đối tượng là nông dân đã thu hút 457.160 bài dự thi; thi vấn đáp cho nữ nông dân trong cuộc thi “thôn nữ giỏi giang duyên dáng” đã thu hút 7.863 xã, phường, thị trấn của 54 tỉnh tham dự với số lượng trên 36.000 người dự thi.

- Tổ chức tiếp nhận thông tin phản ánh về pháp luật đất đai được thực hiện thường xuyên thông qua điện thoại, đơn thư gửi qua đường bưu điện, fax, thư điện tử, giao lưu trên mạng Internet, tiếp xúc trực tiếp qua khảo sát, kiểm tra tại địa phương... Riêng trong năm 2004, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã thành lập Tổ công tác chuyên trách và bố trí 3 số điện thoại để giải đáp; tiếp nhận 4.439 thông tin phản ánh bằng thư điện tử, tiếp xúc và nghe ý kiến hơn 200 doanh nghiệp, hơn 20.000 lượt người dân và nhận 17.480 đơn thư phản ánh về pháp luật đất đai. Trong 3 năm (năm 2004, 2005, 2006), Bộ Tài nguyên và Môi trường đã thực hiện 5 đợt giao lưu trực tuyến với người dân, doanh nghiệp để giải đáp pháp luật về tài nguyên và môi trường, trong đó có 2 đợt chuyên đề về pháp luật đất đai; từ năm 2006 trở đi, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã chỉ đạo các Sở Tài nguyên và Môi trường tổ chức giao lưu trực tuyến tại địa phương.

Ngoài việc tổ chức thực hiện Đề án Phổ biến, tuyên truyền pháp luật về đất đai, Chính phủ, các Bộ, ngành ở Trung ương còn tổ chức nhiều hoạt động phổ biến, tuyên truyền pháp luật về đất đai như hình thức giao lưu trực tuyến; phổ biến, tuyên truyền pháp luật cho đồng bào các dân tộc thiểu số, cho chức sắc nhà tu hành, tín đồ các tôn giáo; các hoạt động đào tạo, giảng dạy của các Viện nghiên cứu khoa học, Học viện, các trường chuyên nghiệp.

b) Đối với các địa phương

8

Ngay sau khi Luật Đất đai 2003 được ban hành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã ban hành các văn bản triển khai thi hành Luật Đất đai trên địa bàn tỉnh. Thực hiện Chỉ thị số 05/2004/CT-TTg ngày 09 tháng 02 năm 2004 của Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã cùng với các tổ chức, đoàn thể các cấp (Mặt trận Tổ quốc, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Hội Liên hiệp Phụ nữ, Hội Luật gia, Hội Nhà báo…) đã thực hiện nhiều hoạt động tuyên truyền, phổ biến Luật Đất đai năm 2003 như:

- Tổ chức tập huấn Luật Đất đai năm 2003 cho cán bộ các cấp; một số tỉnh còn kết hợp tập huấn Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành với việc chấn chỉnh các sai phạm, yếu kém đã phát hiện trong quản lý, sử dụng đất.

- Hội nghị, hội thảo chuyên đề, toạ đàm, đối thoại doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân;

- Xây dựng và phát hành bản tin, tờ rơi; mở các chuyên mục “hỏi đáp”, "luật sư của bạn", "trợ giúp pháp lý"; tổ chức cuộc thi tìm hiểu pháp luật về đất đai với nhiều hình thức phong phú như thi viết, thi sân khấu hóa; tổ chức giao lưu trực tuyến; giải đáp, tư vấn pháp luật; tổ chức tiếp công dân và giải đáp chính sách pháp luật về đất đai cho người dân.

- Công khai các thủ tục hành chính về đất đai tại trụ sở cơ quan có thẩm quyền giải quyết hồ sơ và trên trang Web của địa phương.

Việc phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai đã được các cấp, các ngành ở Trung ương và địa phương tổ chức với nhiều hình thức phù hợp cho từng đối tượng, góp phần nâng cao nhận thức, ý thức chấp hành pháp luật đất đai của các tổ chức và công dân.

1.1.3. Về kiểm tra thi hành pháp luật đất đai

Thực hiện chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, các Bộ, ngành ở trung ương, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã tổ chức hướng dẫn triển khai thi hành Luật Đất đai đồng thời với công tác kiểm tra việc thi hành pháp luật về đất đai, cụ thể là:

a) Kiểm tra việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai:

Ngay sau khi Luật Đất đai có hiệu lực thi hành, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tiến hành tổ chức kiểm tra công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật thông qua việc rà soát các văn bản thuộc lĩnh vực đất đai. Kết quả cho thấy có 38 văn bản hết hiệu lực, 68 văn bản còn hiệu lực thi hành và 10 văn bản đang xử lý sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế cho phù hợp với các quy định mới của pháp luật hiện hành. Ngoài ra, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã rà soát 85 thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai theo cơ chế “một cửa”, “một cửa liên thông”, trong đó đề xuất giữ nguyên 52 thủ tục, sửa đổi, bổ sung 17 thủ tục, huỷ bỏ 02

9

thủ tục, cắt giảm 14 thủ tục nhằm góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp trong việc tiếp cận và thực hiện thủ tục hành chính, đồng thời tiết kiệm ngân sách nhà nước, phòng ngừa tham nhũng và nâng cao hiệu quả của công tác quản lý Nhà nước về đất đai.

b) Kiểm tra công tác thi hành Luật Đất đai

Năm 2005, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tổ chức 13 đoàn công tác thực hiện tổng kiểm tra việc thi hành pháp luật về đất đai tại 64 tỉnh, 160 đơn vị hành chính cấp huyện, 159 đơn vị hành chính cấp xã, 68 doanh nghiệp có dự án đầu tư sử dụng đất; tiếp xúc nghe ý kiến của 432 doanh nghiệp và hơn 20.000 người dân. Qua đợt kiểm tra, Bộ đã đánh giá được thực trạng triển khai pháp luật về đất đai ở tất cả các địa phương, báo cáo Chính phủ và đề xuất những giải pháp điều chỉnh kịp thời. Năm 2006, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tổ chức kiểm tra việc khắc phục sai phạm đã phát hiện qua đợt kiểm tra năm 2005 tại 40 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Trong năm 2006, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tổ chức kiểm tra tình hình sử dụng đất của các quy hoạch và dự án đầu tư trên địa bàn cả nước; trong đó đã thành lập 05 đoàn công tác trực tiếp kiểm tra tại 15 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Qua đợt kiểm tra, Bộ đã trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Chị thị số 09/2007/CT-TTg ngày 06 tháng 4 năm 2007 về tăng cường quản lý sử dụng đất của các quy hoạch và dự án đầu tư.

Năm 2008, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tổ chức kiểm tra việc quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên địa bàn cả nước, trong đó rà soát, kiểm tra thực trạng công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch, sử dụng đất nông nghiệp nói chung và đất trồng lúa nước nói riêng theo Quyết định số 391/QĐ-TTg ngày 18 tháng 4 năm 2008 của Thủ tướng Chính phủ. Đồng thời, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã kiểm tra tình hình quản lý, sử dụng đất đối với các dự án có mục tiêu kinh doanh sân golf tại 12 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Năm 2010, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã thành lập các Đoàn thanh tra việc chấp hành pháp luật về đất đai, môi trường, tài nguyên nước đối với các dự án sân golf trong cả nước; qua đó, đã phát hiện có 27 sân tại 13 tỉnh nằm ngoài quy hoạch đã được phê duyệt, trong diện tích đất quy hoạch sân golf có cả đất ở (chiếm 8% tổng diện tích), có 03/59 dự án đã thực hiện việc xây dựng nhà ở, biệt thự để bán.

Hàng năm, Bộ Tài nguyên và Môi trường còn tổ chức nhiều đoàn thanh tra các vụ việc vi phạm pháp luật về đất đai được phát hiện thông qua công tác kiểm tra, giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo, các cơ quan báo chí, ý kiến phản ảnh của người dân. Nhiều vụ việc vi phạm pháp luật về đất đai tại các địa phương đã được phát hiện và xử lý kịp thời.

10

Bên cạnh đó, Thanh tra Chính phủ, các Bộ, ngành khác ở Trung ương và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tổ chức việc kiểm tra tình hình thi hành pháp luật về đất đai.

Việc kiểm tra thi hành pháp luật đất đai đã được thực hiện thường xuyên, có trọng tâm, trọng điểm, đã kịp thời phát hiện và xử lý những sai phạm trong quản lý và sử dụng đất đai. Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp đã nỗ lực lớn trong việc giám sát thi hành Luật Đất đai; Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp đã quyết tâm chỉ đạo thực hiện nghiêm pháp luật đất đai, nhiều địa phương đã thực hiện tốt cải cách thủ tục hành chính trong quản lý sử dụng đất đai.

1.2. Những tồn tại, bất cập và nguyên nhân

- Mặc dù chỉ có đối tượng quản lý là đất đai nhưng được điều chỉnh ở nhiều văn bản khác nhau (ngoài Luật Đất đai và 04 Luật có sửa đổi, bổ sung một số nội dung của Luật Đất đai còn có trên 20 Luật và trên nhiều văn bản của Chính phủ có nội dung điều chỉnh liên quan đến đất đai). Các văn bản này được ban hành ở những thời điểm khác nhau, cơ quan chủ trì xây dựng khác nhau nên đã dẫn đến sự chồng chéo, có nhiều điểm chưa thống nhất (hiện nay còn một số điểm mẫu thuẫn giữa Luật Đất đai với Luật Dân sự, Luật Doanh nghiệp, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo), làm cho các cơ quan quản lý khó khăn, lúng túng trong việc áp dụng pháp luật và gây khó khăn cho việc thực hiện pháp luật của người dân và doanh nghiệp. Một số quy định phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần trong thời gian ngắn khi chưa kịp tổng kết, đánh giá đầy đủ thực tiễn trước khi ban hành dẫn đến tình trạng thiếu ổn định, tính khả thi thấp và là nguyên nhân gây ra so bì, khiếu kiện. Một số vấn đề được quy định trong nhiều văn bản đã gây khó khăn trong quá trình tổ chức thực hiện, một số quy định chưa phù hợp với thực tiễn và một số vấn đề phát sinh chưa được quy định cụ thể đã gây khó khăn trong việc quản lý và sử dụng đất đai. Công tác tự kiểm tra việc ban hành văn bản của địa phương chưa được thực hiện thường xuyên, còn tình trạng ban hành văn bản chưa kịp thời và không đảm bảo tính thống nhất trong quá trình triển khai.

- Việc kiểm tra thi hành pháp luật về đất đai tại một số địa phương chưa được thực hiện thường xuyên, nghiêm túc, đặc biệt là vai trò của Ủy ban nhân dân các cấp trong việc phát hiện và xử lý kịp thời các sai phạm trong quản lý, sử dụng đất.

- Công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai chưa được triển khai đồng đều ở các địa phương, nhiều nơi còn mang tính hình thức, thiếu hiệu quả, nhất là các vùng sâu, vùng xa, vùng có đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống từ đó dẫn tới nhận thức chưa đầy đủ về chính sách pháp luật về đất đai gây khiếu kiện kéo dài, vượt cấp...

11

Nguyên nhân chính của những tồn tại trên là do:

- Quan hệ đất đai tác động đến nhiều mặt của đời sống xã hội và rất phức tạp, nhạy cảm; lịch sử và tập quán sử dụng đất có sự khác biệt lớn giữa các vùng, miền nên khó khăn trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật về đất đai phù hợp với tất cả các địa phương trong cả nước.

- Việc thực hiện một số nội dung cụ thể về đất đai có liên quan đến nhiều Bộ, ngành, cơ quan, song việc phối hợp trong xây dựng, ban hành các văn bản có nội dung điều chỉnh liên quan đến đất đai còn thiếu chặt chẽ và chưa đồng bộ.

- Đội ngũ cán bộ trực tiếp tham gia công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật còn thiếu kinh nghiệm, chưa đáp ứng yêu cầu trong quá trình chuyển đổi và phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

- Một số địa phương chưa coi trọng việc cải cách hành chính trong việc ban hành các văn bản pháp luật về sử dụng đất đai, văn bản quy định không rõ ràng, cụ thể hoặc đặt thêm các thủ tục trong quản lý. Nhiều địa phương chưa quan tâm đúng mức và chưa bố trí kinh phí thích đáng cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền cũng như công tác phổ biến, giáo dục và kiểm tra pháp luật về đất đai.

2. Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

2.1. Kết quả thực hiện

Việc lập, xét duyệt và triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp đã dần đi vào nề nếp, tuân thủ các nguyên tắc, căn cứ, trình tự, nội dung mà pháp luật đất đai quy định.

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2010 được triển khai khá đồng bộ theo 04 cấp hành chính (quốc gia, cấp tỉnh, huyện và xã). Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 của cả nước đã được Quốc hội Khóa XI, Kỳ họp thứ 5 thông qua tại Nghị quyết số 29/2004/QH11 ngày 15 tháng 6 năm 2004. Kế hoạch sử dụng đất 5 năm (2006-2010) của cả nước được Quốc hội Khóa XI, Kỳ họp thứ 9 thông qua tại Nghị quyết số 57/2006/QH11 ngày 29 tháng 6 năm 2006.

Công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2020 tiếp tục được đổi mới. Từ kinh nghiệm rút ra qua quá trình triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngay 13 tháng 8 năm 2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trong đó đổi mới về phương pháp lập quy hoạch kế hoạch sử dụng đất, quy định rõ trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương trong việc lập quy hoạch sử dụng đất; xác định cụ thể chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất của từng cấp nhằm tạo ra sự linh hoạt, chủ động cho địa phương trong việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Bộ Tài nguyên

12

và Môi trường cũng đã ban hành Thông tư số 19/2010/TT-BTNMT quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và Chỉ thị số 01/CT-BTNMT về tăng cường công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đến nay, việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đến năm 2020 đang được triển khai đồng bộ tại 04 cấp.

Công tác quản lý đất đai theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ngày càng đi vào thực chất, góp phần tích cực vào việc sử dụng đất hợp lý và có hiệu quả. Việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đã bám sát và tuân thủ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã tạo cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và làm cho việc sử dụng đất đai ngày càng có hiệu quả, tiết kiệm hơn.

Nhận thức về vị trí, vai trò của công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và ý thức chấp hành quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp chính quyền đã được nâng lên; tình trạng vi phạm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất ở các địa phương đến nay đã giảm. Việc lấy ý kiến người dân, công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã phát huy tính dân chủ, minh bạch, tăng cường sự giám sát của người dân, hạn chế tiêu cực trong công tác quản lý đất đai.

Việc tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại các địa phương đã có nhiều cố gắng. Kết quả thực hiện các chỉ tiêu theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (tính đến 31 tháng 12 năm 2010) về cơ bản đạt được những chỉ tiêu mà Quốc hội quyết định, trong đó nhiều chỉ tiêu sử dụng đất đạt cao như chỉ tiêu sử dụng đất nông nghiệp đạt 100,02 %; đất lâm nghiệp đạt 94,59 %; đất khu công nghiệp đạt 100,0%; đất giao thông đạt 94,34%; đất thủy lợi đạt 96,88%; đất cơ sở y tế đạt 85,71%; đất cơ sở giáo dục - đào tạo 97,62 %; đất di tích, danh thắng 94,44 %; khai thác đất chưa sử dụng đưa vào sử dụng đạt 91,02%. Nhìn chung, cơ cấu sử dụng đất đã được chuyển đổi phù hợp với quá trình chuyển đổi cơ cấu kinh tế, đã đẩy mạnh chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất trong nông nghiệp, nông thôn phù hợp với nền kinh tế hàng hóa, tạo điều kiện để kinh tế nông thôn đã thoát khỏi tình trạng tự cung, tự cấp và chuyển sang sản xuất hàng hóa, bộ mặt kinh tế - xã hội nông thôn được cải thiện. Quy hoạch sử dụng đất đã góp phần khôi phục, bảo vệ và phát triển rừng, đất dành cho phát triển công nghiệp, dịch vụ, xây dựng kết cấu hạ tầng, chỉnh trang và phát triển đô thị được mở rộng, cơ bản từng bước đáp ứng được nhu cầu của giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Thông qua thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã tạo quỹ đất để đấu giá đất giao đất, cho thuê đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân; đóng góp đáng kể vào tăng trưởng kinh tế và tăng thu ngân sách.

13

Nhìn chung, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã giữ vai trò quan trọng trong việc tăng cường hiệu lực và hiệu quả của quản lý nhà nước về đất đai, góp phần tích cực vào việc phát huy tiềm năng đất đai phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và chuyển đổi cơ cấu lao động thông qua chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất, tạo việc làm mới, tăng thu nhập, cải thiện đời sống cho nhân dân. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã khoanh định quỹ đất sản xuất nông nghiệp, bảo vệ quỹ đất trồng lúa, đảm bảo mục tiêu cung cấp đủ lương thực trong nước, có dự trữ chiến lược và xuất khẩu; công tác bảo vệ và phát triển rừng đã có những chuyển biến tích cực, ngăn chặn được tình trạng suy thoái rừng nghiêm trọng; bước đầu đáp ứng nhu cầu đất để đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và phát triển đô thị; tạo nguồn lực quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội của đất nước thông qua đấu giá, thu tiền khi giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; diện tích đất chưa sử dụng từng bước được khai thác đưa vào sử dụng một cách hợp lý, vừa đáp ứng nhu cầu sử dụng đất cho phát triển kinh tế - xã hội vừa đảm bảo yêu cầu cân bằng hệ sinh thái và bảo vệ môi trường.

2.2. Vướng mắc, bất cập và nguyên nhân

Chất lượng quy hoạch sử dụng đất chưa đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là chưa có tầm nhìn xa trong dự báo. Việc lập, tổ chức triển khai và giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa được quan tâm đúng mức; việc phân cấp trong quản lý quy hoạch còn bất cập; quy hoạch sử dụng đất được lập theo đơn vị hành chính không đảm bảo tính kết nối liên vùng, không phát huy được thế mạnh của từng vùng và bảo đảm sự phát triển hài hòa giữa các vùng; quy hoạch sử dụng đất chưa thực hiện phân vùng chức năng sử dụng đất theo không gian mà mới chỉ chú ý đến việc phân bổ các chỉ tiêu loại đất(7);

Trong thực hiện quy hoạch sử dụng đất vẫn còn nhiều vấn đề tồn tại, yếu kém, bức xúc như: việc điều chỉnh quy hoạch, sử dụng đất sai mục đích, kém hiệu quả, quyết định chuyển đổi mục đích sử dụng đất còn tùy tiện, vi phạm pháp luật còn xẩy ra ở một số nơi. Quy hoạch sử dụng đất phục vụ chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn, đường giao thông chưa tạo được quỹ đất có giá trị cao hai bên đường, xung quanh khu vực đất thu hồi để đấu giá tăng nguồn thu bù đắp chi phí bồi thường, xây dựng công trình công cộng.

Nguyên nhân chính của tình trạng trên là do:

Luật còn quy định chung về nguyên tắc, căn cứ và nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho các cấp, do đó chưa thể hiện tính vĩ mô, định hướng của quy hoạch cấp trên và tính chi tiết, cụ thể của quy hoạch cấp dưới. Quy định nội 7 Đến cuối năm 2011, đã có 11 quy hoạch xây dựng vùng liên tỉnh được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, 9 quy hoạch xây dựng vùng dọc theo các tuyến đường cao tốc đang lập.

14

dung về kế hoạch sử dụng đất chưa cụ thể trong khi kế hoạch sử dụng đất cần phải chi tiết hoá quy hoạch sử dụng đất để làm căn cứ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất hàng năm của các địa phương. Việc quy định thời điểm lập và thời hạn hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong năm cuối của kỳ quy hoạch trước đó đối với cả 04 cấp gây khó khăn, áp lực cho các địa phương về nhân lực, vật lực, thời gian, tiến độ để thực hiện. Mặc dù Luật đã quy định về trách nhiệm tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhưng còn thiếu những chế tài đủ mạnh để xử lý các trường hợp vi phạm. Nhận thức về vai trò và vị trí của quy hoạch sử dụng đất mặc dù đã được nâng lên nhưng còn hạn chế, chưa đầy đủ, chưa thống nhất, dẫn đến sự phối hợp giữa các ngành, các cấp, các đơn vị và địa phương còn hạn chế.

Công tác kiểm tra, giám sát, đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa thực sự nghiêm túc, chưa thường xuyên và đi vào thực chất, đặc biệt là việc quản lý, sử dụng đất theo các chỉ tiêu quy hoạch đã được phê duyệt. Nhiều địa phương chỉ mới chú trọng đến công tác lập quy hoạch, chưa chú trọng đến công tác quản lý và tổ chức triển khai đưa quy hoạch vào thực tiễn cuộc sống. Một số địa phương thực hiện chưa đúng và chưa đầy đủ quy trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; việc thực hiện công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vẫn còn mang tính hình thức và chưa đầy đủ nên việc tiếp cận thông tin của nhân dân còn bị hạn chế.

Việc bồi thường, giải phóng mặt bằng để thực hiện quy hoạch chỉnh trang phát triển đô thị đòi hỏi kinh phí lớn, trong khi nguồn vốn của nhà nước còn hạn chế, do vậy mà việc tổ chức thực hiện chỉnh trang phát triển đô thị gắn với thu hồi đất của diện tích đất liền kề để tạo quỹ “đất sạch” đấu giá quyền sử dụng đất tạo vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng, chỉnh trang đô thị chưa được chính quyền địa phương tổ chức quyết liệt.

3. Về giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất

3.1. Kết quả thực hiện

Thực hiện việc giao đất, cho thuê đất đã góp phần quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, thu hút đầu tư và bước đầu phát huy nguồn lực của đất đai trong phát triển của đất nước. Tổng diện tích đất đã được Nhà nước giao, cho thuê và công nhận quyền sử dụng đất cho các đối tượng sử dụng là 24.996 nghìn ha, chiếm 75,53% tổng diện tích tự nhiên cả nước; cụ thể như sau:

- Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng 14.878 nghìn ha chiếm 59,52% tổng diện tích đã giao, cho thuê; trong đó diện tích đất nông nghiệp 13.915 nghìn ha, chiếm 93,53% diện tích đất nông nghiệp Nhà nước đã giao, cho thuê cho các đối tượng sử dụng;

- Các tổ chức trong nước sử dụng 9.735 nghìn ha chiếm 38,95 % tổng

15

diện tích đã giao, cho thuê; trong đó diện tích đất phi nông nghiệp 1.021 nghìn ha, chiếm 59,50% diện tích đất phi nông nghiệp Nhà nước đã giao cho các đối tượng sử dụng;

- Tổ chức, cá nhân nước ngoài được thuê sử dụng 56 nghìn ha (chỉ chiếm 0,22% tổng diện tích đã giao, cho thuê), trong đó đất nông nghiệp 30 nghìn ha (53,57%), đất phi nông nghiệp 26 nghìn ha (46,43%);

- Cộng đồng dân cư được giao 325 nghìn ha (chiếm 1,30% tổng diện tích đã giao, cho thuê), trong đó đất nông nghiệp 274 nghìn ha (1,10%), đất phi nông nghiệp 6 nghìn ha (0,20%).

Trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất đã được thực hiện theo đúng quy định; đã từng bước khắc phục tình trạng giao đất, cho thuê đất trái thẩm quyền, không đúng đối tượng. Đất được giao, cho thuê, được chuyển mục đích về cơ bản là phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được xét duyệt và quá trình chuyển đổi cơ cấu đầu tư, cơ cấu lao động và bảo đảm quốc phòng - an ninh.

3.2. Vướng mắc, bất cập và nguyên nhân

Tình trạng đất được giao cho thuê sử dụng không đúng mục đích, vi phạm pháp luật, găm giữ đất, chậm đưa vào sử dụng hoặc chuyển nhượng dự án còn xảy ra ở nhiều địa phương dẫn đến lãng phí đất đai và gây bất bình trong dư luận. Nhiều địa phương còn thiếu cân nhắc trong việc chuyển mục đích sử dụng chuyên trồng lúa nước, đất lâm nghiệp có rừng, giao đất, cho thuê đất tại các khu vực nhạy cảm, vùng biên giới. Còn tình trạng nhiều tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền nhưng sử dụng lãng phí và thiếu trách nhiệm trong quản lý để xảy ra nhiều sai phạm.

Nguyên nhân của tình trạng trên là do:

Theo chính sách hiện hành, đối tượng được giao đất không thu tiền sử dụng đất quá rộng. Việc phân cấp mạnh về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất cùng với quy định phân cấp mạnh thẩm quyền quyết định đầu tư của pháp luật về đầu tư chưa đi đôi với việc giảm sát thực thi trên thực tế đã bộc lộ nhiều bất cập. Quy định về căn cứ giao đất, cho thuê đất cùng với việc định giá đất để tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất thường thấp hơn nhiều so với giá đất trên thị trường, đặc biệt là giá cho thuê đất quá thấp cũng là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng một nhà đầu tư được giao đất, thuê đất để thực hiện nhiều dự án nhưng găm giữ đất, chậm đưa vào sử dụng hoặc chuyển nhượng dự án. Quy định Nhà nước cho thuê đất trả tiền hàng năm hoặc trả tiền một lần cho cả thời gian thuê đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, Nhà nước cho thuê đất trả tiền hàng năm hoặc giao đất có thu tiền sử dụng đất đối với tổ chức kinh tế trong nước, dẫn đến sự không thống nhất giữa nhà đầu tư

16

trong nước, nhà đầu tư nước ngoài và chưa gắn với mục đích sử dụng đất. Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp hiện nay còn thấp(8) nên có nhiều trường hợp sử dụng đất có diện tích lớn đã lách luật bằng cách nhờ người khác đứng tên khi nhận chuyển quyền sử dụng đất, gây khó khăn cho công tác quản lý nhà nước về đất đai, gây phức tạp trong việc đăng ký sử dụng đất, dễ phát sinh khiếu kiện, tranh chấp đất đai. Quy định giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất chưa được nhiều địa phương nghiêm túc thực hiện. Nhiều địa phương chạy theo nhà đầu tư trong việc phát triển các dự án đô thị nhỏ lẻ, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, thiếu sự phối hợp thống nhất trên quy mô liên vùng, liên tỉnh; chưa xem xét đồng bộ với điều kiện hạ tầng kỹ thuật, xã hội, khả năng và thực tế lấp đầy các khu công nghiệp. Một số địa phương chưa đánh giá hết năng lực các nhà đầu tư khi giao đất, cho thuê đất. Việc kiểm tra, xử lý vi phạm sau khi giao đất, cho thuê đất chưa được tiến hành một cách thường xuyên. Chưa thống nhất các thủ tục về đầu tư, xây dựng và đất đai trong việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, hồ sơ còn phức tạp, thời gian thực hiện còn kéo dài. Thực tế phát sinh một số trường hợp xin sử dụng đất để đầu tư xây dựng công trình ngầm, đầu tư xây dựng nghĩa trang, nghĩa địa để kinh doanh,... nhưng Luật Đất đai chưa có quy định điều chỉnh.

4. Thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư

4.1. Kết quả thực hiện

a) Về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế

Theo báo cáo chưa đầy đủ của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, sau gần 7 năm triển khai thực hiện Luật Đất đai, tổng diện tích đất đã thu hồi là 728 nghìn ha (trong đó có 536 nghìn ha đất nông nghiệp) của 826.012 hộ gia đình, cá nhân để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế.

Các tỉnh, thành phố thu hồi diện tích đất lớn là Đắk Lăk (114.524 ha), Điện Biên (66.944 ha), Sơn La (61.334 ha), Nghệ An (33.357 ha), Bình Phước (27.109 ha), Quảng Nam (24.541 ha), Quảng Ninh (13.529 ha), Gia Lai (12.301 ha). Tỉnh thu hồi diện tích đất ít là Vĩnh Long (325 ha), Tiền Giang (448 ha), Hậu Giang (974 ha).

8 Theo Luật Đất đai năm 2003, hạn mức diện tích sử dụng đất được quy định bao gồm: (i) đối với đất sản xuất nông nghiệp trồng cây hàng năm là không quá 3 ha, (ii) đối với đất sản xuất nông nghiệp trồng cây lâu năm là không quá 10 ha đối với vùng đồng bằng và không quá 30 ha đối với trung du và miền núi, (iii) đối với đất rừng là không quá 30 ha, (iv) đối với đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp thì xét duyệt theo dự án đầu tư, (v) đối với đất ở theo hạn mức do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định; thời gian sử dụng đất được quy định bao gồm: (i) đối với đất sản xuất nông nghiệp trồng cây hàng năm là 20 năm, (ii) đối với đất sản xuất nông nghiệp trồng cây lâu năm và đất rừng sản xuất là 50 năm, (iii) đối với đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp thì xét duyệt theo dự án, (iv) đối với đất ở cho hộ gia đình, cá nhân là ổn định lâu dài.

17

Nhìn chung, diện tích đất được thu hồi đã đáp ứng được mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh của địa phương; các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư từng bước được điều chỉnh, bổ sung phù hợp với cơ chế quản lý kinh tế thị trường, đảm bảo tốt hơn quyền lợi hợp pháp của người bị thu hồi đất. Việc tổ chức thực hiện thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư của Trung tâm phát triển quỹ đất bước đầu đã phát huy hiệu quả tốt, góp phần đáp ứng nhu cầu "đất sạch" để thực hiện các dự án đầu tư nhất là các dự án đầu tư nhằm mục đích công cộng.

b) Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai

Theo kết quả tổng hợp báo cáo của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì trong gần 7 năm, các địa phương đã quyết định thu hồi 50.906 ha của 1.481 tổ chức và 598 hộ gia đình, cá nhân vi phạm pháp luật về đất đai. Những tỉnh thu hồi nhiều đất do vi phạm pháp luật về đất đai như: Bình Phước 6.070 ha, Phú Yên 5.813 ha, Đắk Nông 5.791 ha, Quảng Nam 5.217 ha, Gia Lai 2.719 ha, Quảng Ninh 2.245 ha, Khánh Hòa 604 ha, Hà Nội 594 ha. Đây được coi là một tiến bộ nổi bật trong công tác quản lý đất đai so với thời gian trước đây.

c) Tạo quỹ "đất sạch" để đấu giá quyền sử dụng đất

Một số Bộ, ngành và địa phương, đặc biệt là các thành phố lớn như Hà Nội, Hải Phòng, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng... đã đánh giá cao hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất trong công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và tạo quỹ "đất sạch" để đấu giá quyền sử dụng đất. Cơ chế tạo "đất sạch" do Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện tại nhiều địa phương bước đầu đã phát huy hiệu quả, góp phần nâng cao giá trị, hiệu quả sử dụng đất, đồng thời minh bạch hóa công tác giao đất, cho thuê đất, hạn chế tình trạng tham nhũng trong quản lý đất đai.

4.2. Những vướng mắc, bất cập và nguyên nhân

Việc thu hồi đất để thực hiện các dự án vẫn là một trong những vấn đề nổi cộm ở nhiều địa phương, làm chậm tiến độ triển khai nhiều dự án đầu tư, gây bức xúc cho cả người sử dụng đất, nhà đầu tư và chính quyền nơi có đất thu hồi do các nguyên nhân sau:

- Việc thực hiện cơ chế tự thỏa thuận đã tạo điều kiện cho nhà đầu tư chủ động quỹ đất thực hiện dự án, rút ngắn thời gian giải phóng mặt bằng, hạn chế khiếu kiện, đồng thời giảm tải cho các cơ quan hành chính nhà nước các cấp trong việc thu hồi đất. Tuy nhiên, đã tạo ra sự chênh lệch lớn về giá đất so với dự án do Nhà nước thu hồi trong cùng khu vực. Nhiều địa phương còn áp dụng cơ chế này đối với những dự án lớn (diện tích đất và số hộ dân bị thu hồi lớn), nên nhà đầu tư rất khó có thể hoàn thành việc giải phóng mặt bằng do một số người có đất nằm trong khu vực dự án không hợp tác với nhà đầu tư, không bảo

18

đảm thực hiện dự án theo đúng tiến độ và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

- Luật Đất đai thiếu quy định làm cơ sở thực hiện đo đạc, kiểm đếm để lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trước khi có quyết định thu hồi đất để lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trước khi có quyết định thu hồi đất nên khó khăn trong thực hiện nhất là đối với trường hợp người bị thu hồi đất không hợp tác để thực hiện đo đạc, kiểm đếm. Việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng còn bất cập, chưa có cơ chế giải quyết một cách rõ ràng, minh bạch, hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước, người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư. Chưa quy định việc sử dụng tư vấn giá đất, giải quyết khiếu nại về giá đất và cơ chế bắt buộc để đảm bảo có quỹ đất, có nguồn vốn xây dựng khu tái định cư trước khi thu hồi đất;

- Các quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thường xuyên thay đổi dẫn tới tình trạng so bì, khiếu nại của người có đất bị thu hồi qua các dự án hoặc trong một dự án nhưng thực hiện thu hồi đất qua nhiều năm.

- Giá đất bồi thường chủ yếu thực hiện theo bảng giá nên còn thấp so với giá đất thị trường; còn tình trạng không thống nhất về cơ chế bồi thường giữa các dự án đầu tư có nguồn vốn trong nước và dự án từ vốn vay của các ngân hàng nước ngoài (ADB, WB).

- Việc chuẩn bị phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chưa được các cấp chính quyền quan tâm đúng mức, nhất là phương án giải quyết việc làm cho người bị thu hồi đất. Nhiều địa phương chưa coi trọng việc lập khu tái định cư chung cho các dự án tại địa bàn, một số khu tái định cư đã được lập nhưng chất lượng chưa đảm bảo yêu cầu “có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”; việc lập và thực hiện phương án bồi thường của một số dự án chưa đảm bảo dân chủ, công khai, minh bạch; một số nơi chưa chú trọng tạo việc làm mới, chuyển đổi nghề cho người có đất bị thu hồi; năng lực, phẩm chất của đội ngũ cán bộ làm công tác giải phóng mặt bằng ở nhiều nơi còn chưa đáp ứng yêu cầu; một số dự án còn thiếu công khai, dân chủ, minh bạch. Tổ chức thực hiện còn thiếu kiên quyết, chưa phát huy vai trò của các tổ chức quần chúng tham gia thực hiện.

- Một số địa phương thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành; chưa làm tốt công tác tuyên truyền, vận động, giải thích cho nhân dân hiểu rõ quy định của pháp luật hoặc né tránh, thiếu cương quyết, không giải quyết dứt điểm, làm cho việc giải phóng mặt bằng bị kéo dài nhiều năm. Năng lực của đội ngũ cán bộ làm công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng còn hạn chế và thiếu chuyên nghiệp. Trong khi đó, Tổ chức Phát triển quỹ đất chưa được quan tâm đầu tư đúng mức về kinh phí và nhân lực để thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt, tạo quỹ "đất sạch" triển khai khi

19

có dự án đầu tư.

- Nhà nước thiếu vốn để giao cho các tổ chức chuyên nghiệp thực hiện nên phổ biến vẫn thực hiện thu hồi đất và giao chỉ định cho chủ đầu tư, cho phép chủ đầu tư ứng vốn để trả trước tiền bồi thường giải phóng mặt bằng dễ dẫn đến khiếu kiện của người dân. Đồng thời, nhà nước chưa thu được đầy đủ phần giá trị tăng thêm từ đất do chuyển mục đích sử dụng đất mà không do nhà đầu tư mang lại để điều tiết chung.

- Thẩm quyền thu hồi đất đã phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, trong đó có nhiều dự án thu hồi diện tích lớn, thu hồi đất trồng lúa, đất rừng để chuyển sang đất phi nông nghiệp ảnh hưởng đến đời sống và việc làm của nhiều hộ dân nhưng thực hiện còn thiếu cân nhắc, tính toán, trong khi việc kiểm tra, giám sát của cơ quan cấp trên còn thiếu chặt chẽ.

- Luật Đất đai đã quy định các trường hợp không sử dụng, chậm sử dụng hoặc sử dụng đất không đúng mục đích thì Nhà nước thu hồi và không bồi thường về đất, nhưng được bồi thường đối với tài sản đã đầu tư gắn liền với đất. Quy định này đã gây khó khăn cho Nhà nước trong việc thu hồi đất trong các trường hợp trên (xác định chi phí đã đầu tư, kinh phí để bồi thường) để giao lại cho các nhà đầu tư có năng lực, đồng thời làm cho việc thực thi pháp luật về đất đai của nhà đầu tư thiếu nghiêm minh; dẫn đến còn tình trạng lãng phía đất đai và gây bất bình trong dư luận.

- Mặc dù, chính sách, pháp luật về khiếu nại, tố cáo, tố tụng hành chính, tố tụng dân sự đã được đổi mới từ khi Quốc hội ban hành Luật Đất đai năm 2003 nhưng bất cập chủ yếu tại địa phương hiện nay là tình trạng khiếu kiện về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, trong đó có vướng mắc trong thực hiện cưỡng chế thu hồi đất.

5. Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chưng nhận quyền sử dụng đất, thống kê, kiểm kê đất đai

5.1. Kết quả đạt được

a) Về đo đạc bản đồ địa chính, đăng ký, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, xây dựng hồ sơ địa chính

- Sau gần 07 năm thực hiện Luật Đất đai 2003, sự hình thành hệ thống Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất, cùng với sự quan tâm chỉ đạo và hỗ trợ kinh phí của Trung ương, sự quan tâm đầu tư kinh phí của các địa phương mà việc đo đạc lập bản đồ địa chính, đăng ký, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã được đẩy mạnh. Kết quả đến nay, cả nước đã đo đạc lập bản đồ địa chính đạt 74,9% tổng diện tích tự nhiên và đã cấp Giấy chứng nhận đất sản xuất nông nghiệp đạt 85% tổng diện tích, đất lâm nghiệp đạt 86,3% diện tích, đất ở nông

20

thôn đạt 82,1% diện tích, đất ở đô thị đạt 63,5%, đất chuyên dùng đạt 54,9% diện tích, đất cơ sở tôn giáo đạt 81,6 % diện tích. Trong đó, việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất trong hơn 01 năm qua, cả nước đã cấp được 1.348.152 giấy với diện tích 898.030 ha.

Kết quả đó đã góp phần giải quyết những vấn đề tồn tại trong quản lý và sử dụng đất; tạo điều kiện thuận lợi cho người sử dụng đất thực hiện các quyền; giải quyết có hiệu quả tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai; tạo điều kiện thuận lợi đẩy nhanh việc bồi thường, giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất; nâng cao nhận thức, hiểu biết pháp luật đất đai của người dân.

- Việc lập hồ sơ địa chính đã được các địa phương quan tâm, chú trọng thực hiện, kết quả đến nay đã có trên 70% số xã, phường, thị trấn đã xây dựng được hồ sơ, sổ sách địa chính phục vụ cho yêu cầu quản lý đất đai. Đặc biệt, nhiều địa phương đã triển khai xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính để thay thế dần cho việc lập sổ sách địa chính dạng giấy, nhằm thiết lập hệ thống thông tin đất đai hoàn chỉnh, hiện đại; tạo điều kiện cho việc khai thác, cung cấp thông tin đất đai một cách thuận lợi, nhanh chóng, chính xác; nâng cao năng lực và hiệu quả của hệ thống đăng ký đất đai; góp phần thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản minh bạch. Trong đó có nhiều tỉnh triển khai mạnh như Bắc Ninh, Nghệ An, An Giang, Thừa Thiên - Huế, TP Hồ Chí Minh; riêng Đồng Nai đã cơ bản hoàn thành xây dựng, vận hành sử dụng cơ sở dữ liệu địa chính thống nhất từ tỉnh đến huyện cho tất cả các xã.

b) Về thống kê, kiểm kê đất đai

Đã tổ chức thực hiện và hoàn thành việc thống kê đất định kỳ hàng năm và kiểm kê đất các năm 2005, 2010. Ngoài ra, còn thực hiện nhiều cuộc điều tra chuyên đề để phục vụ các yêu cầu khác nhau trong quản lý đất đai, điển hình là việc kiểm kê quỹ đất đang quản lý, sử dụng của tổ chức được Nhà nước giao đất, cho thuê đất theo Chỉ thị số 31/2007/CT-TTg ngày 14 tháng 12 năm 2007 của Thủ tướng Chính phủ. Kết quả đã xác lập được bộ số liệu đất đai đầy đủ của cả nước, đáp ứng yêu cầu thông tin đất đai phục vụ cho quản lý đất đai, quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh của các cấp và các ngành; đã đánh giá đầy đủ, đúng thực trạng tình hình quản lý, sử dụng đất đai và đề xuất nhiều biện pháp, chính sách, pháp luật nhằm chấn chỉnh, tăng cường quản lý đất đai, kiểm tra, thanh tra xử lý tình trạng vi phạm pháp luật đất đai của các tổ chức, cá nhân.

5.2. Vướng mắc, bất cập và nguyên nhân

Mặc dù đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng nhưng công tác đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền

21

sử dụng đất, thống kê, kiểm kê đất đai cũng còn một số tồn tại, hạn chế trong đó nổi lên là:

- Còn xảy ra tình trạng tranh chấp trong việc sử dụng đất bãi bồi ven biển và mặt nước ven bờ biển ở một số địa phương mà không có cơ sở giải quyết;

- Việc đo đạc lập bản đồ địa chính, đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận lần đầu đến nay chưa hoàn thành, nhu cầu cấp giấy chứng nhận và đăng ký biến động lớn còn rất lớn;

- Hồ sơ địa chính lập chưa đầy đủ, thống nhất; việc cập nhật, chỉnh lý biến động chưa được thực hiện thường xuyên, đồng bộ theo quy định; nhiều nơi đã cấp Giấy chứng nhận, xây dựng hồ sơ địa chính nhưng chưa ổn định, còn phải làm lại do việc dồn điền đổi thửa sau khi cấp Giấy chứng nhận hoặc do chưa có bản đồ địa chính nên phải cấp theo tự khai báo của người dân hoặc cấp theo các loại bản đồ cũ có độ chính xác thấp;

- Việc xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính triển khai còn chậm và phân tán, thiếu đồng bộ, chưa được kết nối giữa các cấp và các cơ quan có liên quan nên chưa được cập nhật đầy đủ, thường xuyên, hiệu quả sử dụng chưa cao, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý đất đai và thị trường bất động sản.

- Công tác thống kê, kiểm kê đất đai theo định kỳ của các địa phương thường hoàn thành chậm, chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu thông tin đất đai cho việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và các quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các cấp, các ngành; chất lượng số liệu thống kê định kỳ hàng năm của nhiều địa phương chưa cao do việc đo vẽ bản đồ địa chính chậm và việc cập nhật, chỉnh lý biến động chưa thực hiện tốt.

Nguyên nhân chính của những tồn tại trên là do:

+ Pháp luật về đất đai chưa có quy định về phạm vi quản lý đất đai (đường địa giới) của chính quyền các địa phương đối với đất mặt nước ven biển, nên khó khăn trong việc xác định phạm vi quản lý đất và tổng diện tích tự nhiên của các địa phương ven biển;

+ Chưa quy định rõ tính bắt buộc phải đăng ký bao gồm đăng ký ban đầu và đăng ký biến động, chưa có chế tài đủ mạnh để xử lý nên nhiều trường hợp chây ỳ, không kê khai đăng ký theo quy định, dẫn đến nhà nước không lập được hồ sơ để quản lý.

+ Việc xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai, hệ thống thông tin về đất đai chưa được quan tâm đúng mức.

+ Hệ thống Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, nhất là ở cấp huyện còn hạn chế về nhân lực (thường mới chỉ đáp ứng từ 20 đến 30% so với nhu cầu); thiếu các trang thiết bị kỹ thuật, trụ sở làm việc chật hẹp; do đó, nhiều Văn

22

phòng chưa đủ điều kiện để triển khai thực hiện hết chức năng, nhiệm vụ được giao nên các đơn vị khác còn phải làm thay một phần công việc, dẫn đến sự chồng chéo chức năng, nhiệm vụ với Phòng Tài nguyên và Môi trường. Nhiều địa phương do thiếu cán bộ nên cơ quan Tài nguyên và Môi trường huy động cả cán bộ Văn phòng đăng ký để thực hiện các nhiệm vụ cấp bách như giải quyết khiếu nại, tranh chấp, giải phóng mặt bằng. Một số địa phương do nhận thức chưa đầy đủ, hoặc do cục bộ về lợi ích dẫn đến sự không thống nhất trong việc thẩm tra, trình ký giấy chứng nhận. Quy định thành lập Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất ở 2 cấp đang có một số bất cập trong phối hợp; hơn nữa, hồ sơ địa chính phải được xây dựng và quản lý ở 2 cấp gây tốn kém, bị phân tán, dễ thất lạc; làm cho quy trình cập nhật, chỉnh lý biến động phức tạp, không được thực hiện đầy đủ. Thực tế ở các nước trên thế giới, cơ quan đăng ký chỉ được thành lập ở một cấp và có các chi nhánh bố trí theo khu vực, có thẩm quyền quyết định việc đăng ký, cấp Giấy chứng nhận; trong đó thành lập ở cấp trung ương (trực thuộc cơ quan quản lý đất đai) như Úc, Canada, New Zealand, Anh, Thụy Điển hoặc trực thuộc Bộ Kinh tế - Tài chính như ở Pháp; thành lập ở cấp tỉnh (hoặc cấp hạt) như Thái Lan, Malaixia, Hoa kỳ.

+ Quy định thu nghĩa vụ tài chính về đất khi cấp Giấy chứng nhận (gồm tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ, lệ phí công chứng hợp đồng) còn cao, vượt quá khả năng đối với phần lớn các hộ gia đình; việc thu lệ phí trước bạ khi cấp Giấy chứng nhận lần đầu không hợp lý (như trường hợp cấp Giấy chứng nhận đất nông nghiệp, lâm nghiệp không có quyết định giao đất hoặc cấp đổi Giấy chứng nhận có thay đổi diện tích do đo đạc). Một số khoản thu còn trùng lặp (vừa thu thuế thu nhập từ chuyển quyền vừa thu lệ phí công chứng hợp đồng chuyển quyền theo % giá trị nhà, đất; vừa thu lệ phí trước bạ theo % giá trị).

+ Việc chấp hành quy định về đăng ký, cấp Giấy chứng nhận ở nhiều địa phương chưa nghiêm như yêu cầu nộp thêm nhiều giấy tờ trái quy định; khi tiếp nhận hồ sơ không kiểm tra, hướng dẫn đầy đủ làm cho người dân phải đi lại nhiều lần; còn thực hiện thêm một số thủ tục gây trùng lặp pháp lý; thời gian thực hiện thủ tục còn kéo dài quá quy định mà không được thông báo lý do.

+ Do một thời gian dài buông lỏng quản lý đất đai, tình trạng vi phạm pháp luật đất đai còn nhiều (như lấn chiếm, chuyển mục đích trái phép, không sử dụng đất được giao; chuyển nhượng đất hoặc chuyển nhượng dự án sử dụng đất mà không làm thủ tục quy định; tranh chấp đất đai), nhiều vụ việc vi phạm kéo dài nhiều năm, nhiều lần không được xử lý dứt.

+ Kinh phí cho việc đo đạc lập bản đồ địa chính, đăng ký đất đai, cấp Giấy chứng nhận, xây dựng hồ sơ địa chính và cơ sở dữ liệu đất đai trong nhiều năm qua chưa được các địa phương bố trí đầy đủ theo yêu cầu; nhiều địa phương chưa dành đủ 10% tiền thu từ đất để thực hiện theo đúng chỉ đạo của

23

Chính phủ.

+ Cán bộ địa chính mỗi xã chỉ có một người là không hợp lý vì điều kiện tự nhiên của mỗi xã và công việc rất khác nhau, bên cạnh đó họ lại phải thực hiện rất nhiều nhiệm vụ khác; nhiều địa phương chưa được duy trì ổn định do thực hiện quy định luân chuyển cán bộ.

6. Về tài chính đất đai, giá đất

6.1. Kết quả thực hiện

Nhìn chung, chính sách về giá đất thời gian qua đã liên tục được điều chỉnh, hoàn thiện theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, đã góp phần tạo chuyển biến tích cực trong quản lý nhà nước về đất đai, từng bước phát huy nguồn lực đất đai để phát triển kinh tế - xã hội và là cơ sở để từng bước giải quyết tốt hơn quyền lợi của người có đất bị thu hồi, đồng thời góp phần hạn chế tham nhũng trong quản lý, sử dụng đất.

Nguồn thu từ đất đai cho ngân sách nhà nước tăng qua các năm (năm 2002 là 5,5 nghìn tỷ đồng, năm 2005 đạt gần 18 nghìn tỷ đồng, năm 2006 đạt gần 21 nghìn tỷ đồng, năm 2007 đạt gần 37 nghìn tỷ đồng, năm 2008 đạt trên 40 nghìn tỷ đồng, năm 2009 đạt gần 47 nghìn tỷ đồng và năm 2010 đạt 67 nghìn tỷ đồng).

Hệ thống chính sách thuế đối với đất đai đã được quy định tương đối đầy đủ, có nhiều đổi mới phù hợp với quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, góp phần tăng cường công tác quản lý đất đai, làm lành mạnh hóa thị trường bất động sản. Việc điều tiết thu nhập đối với các tổ chức, cá nhân chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã được thực hiện thông qua chính sách thuế chuyển quyền sử dụng đất, đã hỗ trợ, khuyến khích sản xuất, kinh doanh nhất là sản xuất nông nghiệp.

Việc xây dựng bảng giá đất hàng năm đã được các địa phương chú trọng và được thực hiện chi tiết đến từng huyện, xã, có nơi đến từng thửa đất, làm căn cứ để tính tiền sử dụng đất khi chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, tính thuế, lệ phí và các khoản thu tài chính khác.

Nguyên tắc xác định giá đất sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường được xác lập và triển khai thực hiện, bước đầu làm lành mạnh hóa các quan hệ đất đai, là cơ sở để giải quyết tốt hơn quyền lợi của người có đất bị thu hồi, đồng thời góp phần hạn chế tham nhũng, tiêu cực trong quản lý, sử dụng đất.

6.2. Vướng mắc, bất cập và nguyên nhân

Mặc dù đạt được những thành tựu cơ bản nhưng chính sách tài chính đất đai còn nhiều mặt hạn chế như: Việc quản lý nhà nước về giá đất còn bất

24

cập, chưa theo sát thị trường. Bảng giá công bố tại các địa phương chỉ bằng khoảng 30%-60% so giá thị trường)(9). Bảng giá thấp này khi được áp dụng để tính toán nghĩa vụ tài chính về sử dụng đất đai đã gây thất thu cho ngân sách nhà nước nhưng nếu khi dùng mức giá thấp này để tính toán giá bồi thường, người bị thu hồi đất lại không đồng ý, phát sinh khiếu kiện và ảnh hưởng đến tiến độ giải phóng mặt bằng. Một số sắc thuế chậm được ban hành hoặc đã được ban hành nhưng thực hiện chưa tốt. Chính sách tài chính, chính sách thuế chưa đáp ứng yêu cầu điều tiết lại hài hòa phần giá trị tăng thêm từ đất đai không phải do người sử dụng đất tạo ra, mà do đô thị hóa, do Nhà nước đầu tư cơ sở hạ tầng, do quy hoạch chuyển đổi mục đích sử dụng đất đem lại, để phục vụ cho lợi ích chung.

Nguyên nhân của tình trạng trên là do:

- Khung giá các loại đất được quy định cho 03 vùng đồng bằng, trung du, miền núi và có biên độ quá rộng, chậm được điều chỉnh(10). Vì vậy, khi sử dụng để làm căn cứ cho các địa phương ban hành Bảng giá đất thì chưa sát thị trường và có sự chênh lệch giá đất của từng loại đất giữa các vùng, giữa các địa phương trong cùng một vùng(11).

- Giá đất trong Bảng giá đất thường thấp hơn nhiều so với giá đất trên thị trường nhưng lại được hầu hết các địa phương sử dụng để áp dụng cho các mục đích trong quản lý, sử dụng đất đai; việc xác định giá đất cụ thể sát với giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường để tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất mặc dù đã có quy định nhưng thực hiện còn hạn chế(12).

- Còn có sự chênh lệch lớn về giá đất tại các khu vực giáp ranh giữa các địa phương(13), trong khi pháp luật về đất đai hiện hành lại chưa có cơ chế hữu hiệu để giải quyết tình trạng này.

- Phân công nhiệm vụ quản lý nhà nước về giá đất còn phân tán, hệ thống cơ quan định giá đã hình thành nhưng tính chuyên nghiệp chưa cao và chưa thật đồng đều, phần định giá nhà nước chủ yếu theo cơ chế hội đồng liên ngành; chưa có hệ thống quản lý, theo dõi, cập nhật tình hình thị trường, giá cả làm cơ sở cho công tác quản lý nhà nước về giá đất.

9 Mức giá cao nhất trong bảng giá đất của Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh là 81 triệu đồng/m 2 (cũng là mức tối đa trong Khung giá đất của Chính phủ), trong khi giá đất chuyển nhượng cao nhất thực tế trên thị trường cao hơn 400 triệu đồng/m2, cá biệt có nơi hàng tỷ đồng/m2.10(?) Từ 01 tháng 7 năm 2004 đến nay chỉ có 01 lần điều chỉnh Khung giá các loại đất vào năm 2007.11(?) Giá đất nông nghiệp trồng cây hàng năm ở vùng đồng bằng là từ 3.000 - 162.000 đồng; vùng trung du là từ 2.400 - 126.000 đồng; vùng miền núi từ 800 - 85.200 đồng. Giá đất ở tại đô thị trong Khung giá từ 1,5 triệu đồng - 81 triệu đồng/m2.12 (?) Trong 8 tỉnh, thành phố khảo sát chỉ có thành phố Hồ Chí Minh và tỉnh Quảng Ninh thực hiện xác định giá đất cụ thể để tính thu tiền sử dụng đất khi giao đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.13(?) Giá đất tại khu vực giáp ranh thành phố Hà Nội với các tỉnh lân cận như Hưng Yên, Bắc Ninh, Thái Nguyên, Vĩnh Phúc,… chênh lệch từ 100 - 716%.

25

- Số lượng các tổ chức tư vấn giá đất còn ít (14), năng lực định giá còn hạn chế; khung pháp lý cho hoạt động tư vấn giá đất độc lập chưa đầy đủ, chưa đáp ứng yêu cầu hỗ trợ các địa phương trong việc xây dựng Bảng giá đất và định giá cụ thể.

- Nhiều địa phương chưa tuân thủ nghiêm túc nguyên tắc tham khảo thị trường trong xây dựng và ban hành bảng giá đất; giá đất trong Bảng giá thường thấp để thu hút đầu tư, giảm thu tiền sử dụng đất khi cấp Giấy chứng nhận, giảm kinh phí bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

- Khung pháp lý cho hoạt động tư vấn giá đất độc lập chưa đầy đủ và còn thiếu thống nhất giữa Pháp lệnh giá, Luật Kinh doanh bất động sản và Luật Đất đai nên dịch vụ tư vấn giá đất phát triển chưa mạnh, chưa đáp ứng yêu cầu xây dựng bảng giá đất và định giá đất cụ thể từng thửa đất.

- Việc áp dụng nguyên tắc, phương pháp định giá đất của các địa phương để xây dựng bảng giá đất nông nghiệp còn nhiều điểm chưa phù hợp. Các mức giá đất nông nghiệp tại khu vực có quy hoạch điều chỉnh hoặc có kế hoạch xây dựng, nâng cấp kết cấu hạ tầng, tuy quy hoạch, kế hoạch chưa thực hiện nhưng trên thực tế giá đất nông nghiệp đã ăn theo và cao hơn nhiều so với lúc chưa có quy hoạch, kế hoạch được duyệt.

- Cơ chế định giá đất chưa phù hợp; cơ quan quản lý nhà nước về giá đất nhưng lại thực hiện định giá đất cụ thể tới từng thửa, trong khi đó cơ quan chuyên ngành về đất đai thì xây dựng khung giá, bảng giá đất.

- Nhà nước chưa tổ chức được hệ thống theo dõi giá đất trên thị trường để làm cơ sở định giá đất phù hợp với giá đất trên thị trường trong điều kiện bình thường.

- Mặc dù, Quốc hội ban hành Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp và Luật Thuế thu nhập cá nhân, trong đó có việc áp dụng thuế suất lũy tiến từng phần đối với người có thu nhập cao khi chuyển quyền sử dụng đất song mới chỉ thực hiện đối với doanh nghiệp kinh doanh bất động sản. Tuy nhiên, do việc xác định chính xác thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất gặp khó khăn nên trong nhiều trường hợp, để chống thất thu, chủ yếu vẫn phải áp dụng theo mức thu khoán trên giá trị chuyển nhượng; hiện chưa có cơ chế buộc người chuyển nhượng quyền sử dụng đất phải khai báo đúng giá chuyển nhượng để thu đúng, thu đủ thuế về cho ngân sách.

7. Giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai; thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm

7.1. Kết quả thực hiện14(?) Theo Thông báo số 58/TB-BTC ngày 20 tháng 01 năm 2012 của Bộ Tài chính có 79 doanh nghiệp đủ điều kiện hoạt động thẩm định giá năm 2012.

26

Công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai đã được các ngành, các cấp quan tâm giải quyết, từng bước hạn chế khiếu kiện vượt cấp, góp phần ổn định tình hình chính trị, giữ vững an ninh, trật tự xã hội. Một số địa phương đã đặt công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai là nhiệm vụ trọng tâm trong công tác quản lý đất đai; đã đổi mới công tác tiếp công dân, kiện toàn bộ máy và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp công dân và giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai. Việc đùn đẩy trách nhiệm giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo đã giảm so với trước đây.

Công tác xét xử, giải quyết tranh chấp, khiếu kiện về quản lý, sử dụng đất đai đã đảm bảo quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất. Nhiều bản án, quyết định của Tòa án được nhân dân đồng tình ủng hộ và bảo đảm hiệu lực thi hành(15).

Sau khi ban hành Luật Đất đai năm 2003, hệ thống pháp luật về khiếu nại, tố cáo, tố tụng hành chính, tố tụng dân sự đã có nhiều đổi mới như quy định rõ thẩm quyền và trình tự giải quyết theo hướng mở rộng quyền cho người dân được khiếu kiện đến cơ quan hành chính hoặc Tòa án; trường hợp cơ quan hành chính đã có quyết định giải quyết cuối cùng thì chỉ được khiếu kiện ra Tòa án (16), không còn cơ quan nào được tiếp tục giải quyết.

7.2. Vướng mắc, bất cập và nguyên nhân

Tình hình tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai vẫn diễn biến phức tạp, tính chất tranh chấp ngày càng gay gắt, kéo dài, tập trung vào bồi thường giải phóng mặt bằng phát triển các khu đô thị (chiếm gần 70% tổng số vụ khiếu nại, tố cáo), trong đó, chủ yếu là khiếu nại về giá đất bồi thường, tiềm ẩn sự mất ổn định ở một số nơi. Nguyên nhân của tình trạng trên là do:

- Quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai chưa đủ rõ dẫn đến công tác xét xử, giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện về đất đai còn nhiều hạn chế; chế tài xử lý chưa đủ mạnh để ngăn ngừa các hành vi vi phạm.

- Công tác hòa giải ở cấp cơ sở chưa được quan tâm đúng mức, nhiều địa phương không bố trí cán bộ có đủ năng lực, phẩm chất, kinh nghiệm đảm nhiệm công việc này nên việc hòa giải đạt hiệu quả chưa cao. Nhiều vụ việc giải quyết không triệt để dẫn đến khiếu kiện đông người, có trường hợp dẫn đến vụ án hình sự. Một số địa phương chưa làm tốt trách nhiệm phát hiện, 15 Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tiếp nhận 10.137 đơn thư vào năm 2005, đến năm 2011 giảm xuống còn 5.298 đơn thư. Tòa án các cấp đã thụ lý giải quyết theo thủ tục sơ thẩm 307.912 vụ việc, trong đó số vụ việc tranh chấp liên quan đến đất đai chiếm 22,70%.16 Theo báo cáo của Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, từ 01 tháng 7 năm 2004 đến 30 tháng 8 năm 2010, Tòa án các cấp đã thụ lý giải quyết theo thủ tục sơ thẩm 307.912 vụ việc dân sự, trong đó số vụ việc tranh chấp liên quan đến đất đai là 69.806 vụ việc (chiếm 22,70%).

27

ngăn chặn, xử lý kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật về đất đai trên địa bàn như vi phạm trong thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, bồi thường, tái định cư, cấp giấy chứng nhận.

- Công tác thanh tra chưa được tổ chức thường xuyên, còn thiếu tính chủ động, chưa đáp ứng yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn. Việc xử lý sau thanh tra của các cấp các ngành chưa kiên quyết, triệt để, kịp thời làm hạn chế đến hiệu quả hoạt động thanh tra, cụ thể: tình trạng lấn chiếm đất công, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp, sử dụng sai mục đích, để đất hoang hóa diễn ra thường xuyên và dưới nhiều hình thức gây bức xúc trong dư luận nhân dân và xã hội nhưng chưa có chế tài đủ mạnh để ngăn ngừa các hành vi vi phạm; chế tài quy định xử lý, xử phạt vi phạm pháp luật đất đai còn nhẹ, chưa đủ sức răn đe các đối tượng vi phạm.

- Chính sách, pháp luật về đất đai thường xuyên thay đổi trong từng giai đoạn lịch sử, không ổn định, còn thiếu đồng bộ, chồng chéo, mâu thuẫn với pháp luật về dân sự, pháp luật về khiếu nại, tố cáo dẫn đến tình trạng khó phân định thẩm quyền giải quyết, chất lượng giải quyết chưa cao đối với một số trường hợp khiếu kiện của công dân dẫn đến tình trạng khiếu nại không có điểm dừng, không rõ trách nhiệm cuối cùng thuộc về cơ quan nào.

- Ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận người sử dụng đất còn hạn chế. Nhiều người dân không khiếu kiện ra tòa mà tiếp tục gửi đơn khiếu nại đến các cơ quan Đảng, cơ quan Nhà nước đề nghị xem xét giải quyết; các cơ quan này khi nhận được đơn lại tiếp tục xử lý, chuyển đơn không đúng quy định của pháp luật dẫn đến việc giải quyết khiếu kiện về đất đai kéo dài, không dứt điểm.

- Việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai còn mang tính chủ quan, nể nang, nặng về mệnh lệnh hành chính, chưa thường xuyên tham vấn cộng đồng, nhiều quyết định giải quyết chưa thấu tình đạt lý. Việc tổ chức thực hiện các quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật còn thiếu kiên quyết, dẫn đến vụ việc không được giải quyết dứt điểm, khiếu kiện kéo dài. Hình thức văn bản giải quyết một số vụ việc chưa đảm bảo theo quy định của pháp luật như việc ban hành công văn, thông báo... để thay thế quyết định giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai.

- Cơ sở vật chất kỹ thuật phục vụ cho việc quản lý đất đai còn lạc hậu, chưa đáp ứng yêu cầu; năng lực đội ngũ cán bộ quản lý đất đai, nhất là ở cơ sở còn nhiều hạn chế. Nguồn kinh phí phục vụ cho công tác thanh tra, xử lý vi phạm, cưỡng chế, thu hồi đất của đối tượng có sai phạm đất đai còn gặp nhiều khó khăn.

- Bộ máy và đội ngũ cán bộ làm công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai chưa được kiện toàn củng cố, cán bộ còn yếu về năng lực. Lực

28

lượng cán bộ thanh tra tài nguyên và môi trường còn quá thiếu, các cuộc thanh tra chủ yếu do Thanh tra Sở tiến hành, cấp huyện chưa đủ cán bộ thanh tra để thực hiện do vậy phạm vi, mức độ cũng như số lượng, chất lượng, hiệu quả của công tác thanh tra còn hạn chế.

8. Về việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất

8.1. Kết quả thực hiện

Pháp luật đất đai đã quy định cụ thể các quyền cho từng đối tượng sử dụng đất phù hợp với hình thức sử dụng đất và các quyền này ngày càng hoàn thiện hơn. Các quyền của người sử dụng đất đã được bảo đảm thực hiện và phát huy hiệu quả trong đời sống, sản xuất kinh doanh, tạo cơ sở phát triển thị trường bất động sản, tăng cường cơ chế giao dịch dân sự, hạn chế các biện pháp can thiệp hành chính trong việc tạo lập quỹ đất để thực hiện các dự án đầu tư.

Sau khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành, số lượng giao dịch chính thức đã tăng lên rõ rệt, đặc biệt tại những địa phương có nền kinh tế phát triển, có giá đất cao. Mặt khác, việc cải cách thủ tục hành chính có tiến bộ cũng là một nguyên nhân làm tăng lên các giao dịch chính thức.

Nhiều địa phương đã tổ chức cho hộ gia đình, cá nhân thực hiện “dồn điền, đổi thửa” đất nông nghiệp giữa các hộ nông dân thông qua việc thực hiện quyền “chuyển đổi quyền sử dụng đất”, đã giảm số thửa đất trên mỗi hộ xuống đáng kể, tăng năng suất, tiết kiệm lao động và đầu tư.

Quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã đáp ứng được nhu cầu của đại đa số người dân khi có nhu cầu về đất nông nghiệp, đất ở và đất sản xuất kinh doanh.

Quyền cho thuê và cho thuê lại đất đã có tác động tích cực trong việc đầu tư trên đất, tạo điều kiện cho nhà đầu tư yên tâm đầu tư kết cấu hạ tầng và người sản xuất chủ động trong sử dụng đất làm mặt bằng sản xuất, kinh doanh trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các khu sản xuất tập trung có cùng chế độ sử dụng đất khác.

Các hoạt động thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất đã hòa nhập với thị trường tài chính, góp phần thúc đẩy đầu tư, phát triển kinh tế đất nước.

Các giao dịch về quyền sử dụng đất gắn với cơ sở sản xuất, dịch vụ phi nông nghiệp ít bị ảnh hưởng bởi khó khăn về kinh tế toàn cầu hiện nay như khách sạn, nhà hàng, siêu thị, trung tâm thương mại vẫn tiếp tục phát triển, đặc biệt là giao dịch nhà đất có văn phòng cho thuê tại các đô thị lớn hoặc các khu vực có hoạt động kinh tế, đầu tư phát triển có tình trạng cung thấp hơn cầu, dẫn tới giá thuê cao, có lợi cho nhà đầu tư văn phòng cho thuê nhưng ảnh hưởng xấu đến môi trường đầu tư do chi phí tăng.

29

Cơ chế hỗ trợ thực hiện các giao dịch đất đai, bất động sản đã hoạt động ở một số địa phương như sàn giao dịch bất động sản, dịch vụ định giá đất, thẩm định giá đất.

8.2. Vướng mắc, bất cập và nguyên nhân

- Việc thực hiện quy định về quyền góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất và quy định về quyền, nghĩa vụ sử dụng đất của chủ thể nhận góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất tại một số địa phương còn vướng mắc, lúng túng và không thống nhất, tiềm ẩn nguy cơ tranh chấp đất đai khó giải quyết sau này.

- Quy định chỉ có quyền thế chấp bằng giá trị quyền sử dụng đất tại tổ chức tín dụng hoạt động tại Việt Nam và quy định tổ chức, cá nhân nước ngoài không có quyền nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư cũng làm hạn chế việc huy động nguồn vốn đầu cho thị trường bất động sản.

- Cơ chế quản lý, trình tự, thủ tục hành chính thực hiện các quyền của người sử dụng đất vẫn còn gây phiền hà cho người dân, không tạo điều kiện cho việc phát triển thị trường quyền sử dụng đất, thị trường bất động sản.

- Cơ chế bảo hộ quyền lợi của các bên liên quan trong các giao dịch về quyền sử dụng đất thiếu đồng bộ, hiệu quả thấp. Tình trạng giao dịch ngầm vẫn diễn ra khá phổ biến; Nhà nước chưa quản lý được và thất thu thuế.

Nguyên nhân của tình trạng trên là

- Mặc dù pháp luật đất đai quy định cho người sử dụng đất có nhiều quyền nhưng lại không quy định các điều kiện thực hiện nên xảy ra tình trạng nhà nước không kiểm soát được.

- Quy định về quyền góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất của Luật Đất đai năm 2003 chưa đầy đủ, cụ thể và chưa thống nhất, đồng bộ với quy định của pháp luật về dân sự, pháp luật về đầu tư, pháp luật về doanh nghiệp, gây khó khăn cho các địa phương và người sử dụng đất trong quá trình áp dụng.

- Luật Đất đai năm 2003 chưa có các quy định về quyền thế chấp bằng giá trị quyền sử dụng đất tại các tổ chức tín dụng hoạt động tại nước nước ngoài để vay vốn; quyền nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất của tổ chức, cá nhân nước ngoài đề thực hiện các dự án đầu tư tại Việt Nam.

- Quy định việc thế chấp để vay vốn được hiểu là chỉ có thế chấp quyền sử dụng đất cho mục đích sản xuất, kinh doanh. Quy định này là không hợp lý, vì nhiều trường hợp người dân vay tiền vì các mục đích khác (vay tiền cho con đi học, chữa bệnh, xây dựng nhà ở,...).

- Chế tài xử phạt việc không chấp hành quy định về đăng ký giao dịch thực hiện các quyền của người sử dụng đất chưa đủ mạnh.

- Nhận thức và việc chấp hành quy định của pháp luật đất đai về việc đăng ký giao dịch thực hiện các quyền của người sử dụng đất còn chưa nghiêm gây

30

khó khăn cho cơ quan quản lý;

- Công tác kiểm tra, giám sát việc chấp hành pháp luật trong việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất của các cấp, các ngành và địa phương chưa tốt.

9. Về việc thực hiện các thủ tục hành chính trong quản lý sử dụng đất đai

9.1. Kết quả thực hiện

Sau khi Luật Đất đai được ban hành Cơ quan làm dịch vụ công ngày càng được hoàn thiện và đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính của Quốc hội và Chính phủ; thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai đã dần được cải cách theo hướng đơn giản hoá; rút ngắn thời gian thực hiện, tạo thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp.

Thực hiện Đề án 30 của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã thực hiện việc rà soát 85 thủ tục hành chính về đất đai liên quan đến người dân và doanh nghiệp để loại bỏ các thủ tục không cần thiết, đơn giản hóa thành phần hồ sơ, rút ngắn thời gian thực hiện thủ tục, sau khi rà soát các thủ tục liên quan đến đất đai còn 71 thủ tục. Bộ Tài nguyên và Môi trường đã chỉ đạo các Sở Tài nguyên và Môi trường và các cơ quan tiếp nhận thủ tục thực hiện việc công khai các thủ tục hành chính để người dân, doanh nghiệp thực hiện, giám sát. Về cơ bản, thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đai đã được quy định theo nguyên tắc “một cửa”, thủ tục hồ sơ đơn giản, thời gian thực hiện các thủ tục được rút gọn. Chính phủ và các địa phương đã có nhiều nỗ lực trong việc rà soát, bãi bỏ những thủ tục, hồ sơ, các bước không cần thiết; ứng dụng công nghệ thông tin trong việc thực hiện thủ tục hành chính; công bố công khai các thủ tục để cho người dân và doanh nghiệp thuận tiện tra cứu, áp dụng; bước đầu đáp ứng yêu cầu về cải cách hành chính.

9.2. Những vướng mắc, bất cập và nguyên nhân

Việc thực hiện các thủ tục về đất đai vẫn còn kéo dài, phức tạp gây khó khăn cho người dân và doanh nghiệp làm giảm sức hấp dẫn của môi trường đầu tư ở nước ta; ở nhiều địa còn có tình trạng cán bộ nhũng nhiều, gây phiền hà, khó khăn cho người dân, doanh nghiệp khi giải quyết thủ tục và thực hiện các quyền của người sử dụng đất vẫn còn diễn ra ở nhiều địa phương. Nguyên nhân chính của những tồn tại trên là do:

- Thủ tục thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn còn rườm rà, hồ sơ còn phức tạp, thời gian thực hiện còn kéo dài. Việc quy định chi tiết trình tự, thời gian thực hiện giải quyết thủ tục trong Luật đã làm hạn chế tính chủ động của Chính phủ, địa phương trong việc cải cách thủ tục hành chính. Mặt khác, do tính chất của đất

31

đai phức tạp, điều kiện thực hiện của từng địa phương khác nhau nên việc quy định thống nhất 01 thủ tục 01 thời gian thực hiện là không thực tế.

- Quy định về công chứng, chứng thực hợp đồng chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất còn chưa thống nhất giữa Luật Đất đai với Luật Công chứng;

- Quy định về thủ tục thế chấp yêu cầu các hợp đồng bắt buộc phải có chứng thực của Ủy ban nhân dân cấp xã hoặc chứng nhận của công chứng nhà nước. Trong khi đó Nghị quyết số 25/NQ-CP của Chính phủ đã yêu bãi bỏ yêu cầu bắt buộc việc công chứng, chứng thực hợp đồng thế chấp.

- Việc tổ chức thực hiện các thủ tục hành chính chưa nghiêm; sự phối hợp giữa các ngành trong việc luân chuyển hồ sơ để giải quyết các thủ tục hành chính chưa tốt.

- Lực lượng cán bộ làm công tác quản lý đất đai còn thiếu về số lượng, yếu về chuyên môn và thường trong tình trạng quá tải, nhất là cán bộ ở cơ sở. Hồ sơ, cơ sở dữ liệu, hệ thống thông tin về đất đai, cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ cho công tác quản lý đất đai còn chưa đáp ứng đủ để thực hiện tốt khối lượng công việc được giao.

- Tinh thần, thái độ phục vụ chưa tốt, hiện tượng cán bộ nhũng nhiễu, gây phiền hà cho người dân, doanh nghiệp khi giải quyết thủ tục và thực hiện các quyền của người sử dụng đất vẫn còn diễn ra ở nhiều địa phương. Một số nơi chưa quan tâm bố trí cán bộ có đủ năng lực, phẩm chất đạo đức để tiếp nhận, giải quyết các thủ tục hành chính.

- Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong thực hiện thủ tục hành chính về đất đai còn hạn chế.

10. Về tổ chưc bộ máy

10.1. Kết quả đạt được

Sau khi có Luật Đất đai năm 2003, tổ chức bộ máy quản lý đất đai dần được quan tâm kiện toàn. Ở Trung ương có Tổng cục Quản lý đất đai trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường; ở dưới các địa phương có các Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Tài nguyên và Môi trường, cán bộ địa chính cấp xã thuộc Ủy ban nhân dân các cấp. Trong những năm qua, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã phối hợp với Bộ Nội vụ, các Bộ, ngành có liên quan và Ủy ban nhân các tỉnh, thành phố ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để xây dựng và kiện toàn bộ máy cũng như chuẩn hóa và nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ làm công tác quản lý đất đai. Tính đến nay, đã có 63/63 thành lập Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất cấp tỉnh; 563/698 huyện, thị, thành phố thuộc tỉnh, thị xã đã thành lập Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất cấp huyện; có 12/63 tỉnh đã thành lập Chi cục Quản lý đất đai trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường; 56/63 tỉnh thành lập Tổ chức Phát triển quỹ đất cấp tỉnh; 129/696 Tổ chức phát triển quỹ đất cấp huyện được thành lập mới. Hệ thống tổ chức cơ

32

quan chuyên môn về quản lý đất đai ở địa phương bao gồm: ở cấp tỉnh có Sở Tài nguyên và Môi trường; ở cấp huyện có Phòng Tài nguyên và Môi trường, cấp xã có cán bộ chuyên trách về công tác Địa chính.

10.2. Những vướng mắc, bất cập và nguyên nhân

- So với nhiệm vụ quản lý đất đai được quy định trong pháp luật thì bộ máy hiện nay, đặc biệt là ở địa phương không đủ về số lượng và không đảm bảo về chất lượng để tổ chức thực hiện nhiệm vụ.

- Nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai còn phân tán ở nhiều cơ quan dẫn đến thiếu tính thống nhất trong quá trình triển khai chỉ đạo thực hiện, nhất là về tài chính đất đai.

- Một số địa phương (Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và một số đô thị khác) đề nghị thí điểm mô hình cơ quan quản lý đất đai phù hợp với mô hình chính quyền đô thị để kịp thời đáp ứng yêu cầu quản lý đặc thù.

- Chức năng của một số Phòng, Ban thuộc một số Sở Tài nguyên và Môi trường còn trùng lắp hoặc chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao; việc sắp xếp, kiện toàn tổ chức bộ máy của Sở Tài nguyên và Môi trường cho phù hợp với các quy định hiện hành còn chậm; Trung tâm phát triển quỹ đất còn phân tán, chưa tập trung một đầu mối.

Văn phòng Đăng ký đất đai quận, huyện, thị xã trực thuộc phòng Tài nguyên và Môi trường, nhưng nhiều nơi lại chịu sự điều hành trực tiếp của Ủy ban nhân dân cấp quận, huyện, thị xã và không có mối quan hệ chuyên môn với Văn phòng Đăng ký đất đai.

- Cơ chế phối hợp giữa các Sở - ngành liên quan đến lĩnh vực đất đai còn nhiều bất cập, việc tích hợp thông tin trong quản lý còn nhiều hạn chế.

- Lực lượng cán bộ làm công tác quản lý đất đai còn thiếu về số lượng, yếu về chuyên môn và thường trong tình trạng quá tải, nhất là cán bộ ở cơ sở. Hồ sơ, cơ sở dữ liệu, hệ thống thông tin về đất đai, cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ cho công tác quản lý đất đai còn chưa đáp ứng đủ để thực hiện tốt khối lượng công việc được giao.

- Công tác quản lý, giám sát từ cơ sở là rất quan trọng, trong khi lực lượng cán bộ địa chính cấp xã còn kiêm nhiệm nhiều nhiệm vụ và phần lớn chưa được đào tạo trình độ chuyên môn nghiệp vụ cơ bản.

11. Việc thực hiện các quy định về chế độ sử dụng một số loại đất

Tài nguyên đất của nước ta hiện có khoảng 33.096 nghìn ha, đứng thứ 59 trong hơn 200 nước trên thế giới, là một trong những nước có diện tích đất đai bình quân đầu người thấp trên thế giới (khoảng 0,37 ha đất tự nhiên/người và

33

0,28 ha đất nông nghiệp/người). Trong tổng diện tích tự nhiên của cả nước có 90,44% diện tích đã được khai thác đưa vào sử dụng cho các mục đích, cụ thể về tình hình sử dụng đất theo số liệu thống kê đến thời điểm ngày 31 tháng 12 năm 2010 như sau:

- Đất nông nghiệp: 26.226 nghìn ha (chiếm 79,24% tổng diện tích đất tự nhiên của cả nước), trong đó diện tích đất trồng lúa là 4.120 nghìn ha; diện tích đất nông nghiệp năm 2010 tăng 1.643 nghìn ha so với năm 2005.

- Đất phi nông nghiệp: 3.705 nghìn ha (chiếm 11,20% tổng diện tích đất tự nhiên của cả nước), trong đó diện tích đất ở là 684 nghìn ha (đất ở tại nông thôn là 550 nghìn ha; đất ở tại đô thị là 134 nghìn ha); đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp là 259 nghìn ha, đất có mục đích công cộng là 1.207 nghìn ha); diện tích đất phi nông nghiệp năm 2010 tăng 448 nghìn ha so với năm 2005.

- Đất chưa sử dụng: 3.164 nghìn ha (chiếm 9,56% tổng diện tích đất tự nhiên của cả nước), trong đó chủ yếu là đất núi đá chưa sử dụng (2.632 nghìn ha); diện tích đất chưa sử dụng giảm 2.116 nghìn ha so với năm 2005.

Nhìn chung, việc sử dụng đất ngày càng tiết kiệm và hiệu quả, quỹ đất được bố trí sử dụng hợp lý và bước đầu đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo, an ninh, quốc phòng, an ninh lương thực, phát triển đô thị, công nghiệp, dịch vụ theo yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

11.1. Đất nông nghiệp

Quỹ đất nông nghiệp của nước ta tính bình quân diện tích đất theo nhân khẩu vào loại thấp trên thế giới. Vì vậy, chủ trương “quản lý chặt chẽ, bảo vệ đất canh tác, đặc biệt là đất tốt trồng lúa theo quy hoạch để bảo đảm an ninh lương thực quốc gia” đã được thể chế cụ thể trong Luật Đất đai và các văn bản dưới Luật.

Để quản lý, bảo vệ đất sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối, đặc biệt là đất tốt trồng lúa, Ban Chấp hành Trung ương, Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các Nghị quyết, Nghị định, Chỉ thị, Quyết định về kiểm soát chặt chẽ việc chuyển đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp, tăng cường công tác quản lý đất trồng lúa, đảm bảo an ninh lương thực quốc gia, khuyến khích nông dân và các địa phương giữ đất lúa, khai hoang, đưa đất chưa sử dụng vào sản xuất nông nghiệp để bù đắp diện tích chuyển sang đất phi nông nghiệp. Nhờ đó, trong mười năm qua (2001 - 2010), diện tích đất sản xuất nông nghiệp không giảm mà vẫn tăng(17). Việc đổi mới

17 Đất sản xuất nông nghiệp tăng 556 nghìn ha so với năm 2000 (năm 2010 có 10.126 nghìn ha). Hiện nay, để tiếp tục “quản lý chặt chẽ, bảo vệ đất canh tác nông nghiệp, đặc biệt là đất tốt trồng lúa theo quy hoạch để bảo đảm an ninh lương thực quốc gia”, trên cơ sở kết luận của Bộ Chính trị, Chính phủ đã trình Quốc hội quyết định quy hoạch sử dụng đất giai đoạn đến 2020 cấp quốc gia, trong đó xác định giữ 3,8 triệu ha đất trồng lúa và phân bổ cụ thể cho từng địa phương, phát triển diện tích đất có rừng để tăng độ che phủ từ 39,5% hiện nay lên 45% vào năm 2020.

34

chính sách về đất nông nghiệp đã tạo điều kiện cho người dân yên tâm đầu tư phát triển sản xuất nông nghiệp, góp phần giải phóng sức lao động, đưa nền nông nghiệp phát triển toàn diện, nhất là sản xuất lương thực, cây công nghiệp, nuôi trồng thủy sản, đưa Việt Nam trở thành một nước xuất khẩu hàng đầu thế giới về gạo, thủy sản và một số nông sản khác, đóng góp quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội bền vững. Tuy nhiên, nhiều địa phương vẫn còn tình trạng quản lý chưa chặt chẽ thiếu cân nhắc thận trọng, thậm chí có nơi không tuân theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong việc chuyển đổi đất nông nghiệp, trong đó có đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp như khu công nghiệp, cụm công nghiệp, sân golf, khu đô thị; nhiều dự án chậm đưa vào sử dụng, để đất hoang hóa gây bức xúc trong nhân dân.

Đối với đất lâm nghiệp: pháp luật đất đai đã từng bước thể chế hóa các quy định về việc quản lý sử dụng đất lâm nghiệp, kết hợp lâm nghiệp với nông nghiệp và nuôi trồng thủy sản; kết hợp kinh doanh cảnh quan, du lịch sinh thái - môi trường dưới tán rừng,... Việc giao đất có rừng cho cộng đồng dân cư, đặc biệt là cộng đồng làng bản đã góp phần quan trọng trong bảo vệ và phát triển rừng. Trong mười năm qua, diện tích đất rừng tăng(18). Tuy nhiên, chất lượng rừng hiện nay đang có dấu hiệu giảm sút. Một số nơi như khu vực Tây Nguyên, Bắc Trung bộ, Miền núi và Trung du Bắc bộ do còn tình trạng khai thác bất hợp pháp, đốt phá làm nương rẫy nên diện tích rừng tại các khu vực này đang giảm; việc chuyển một số diện tích từ đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng sang đất rừng sản xuất, đất trồng cây công nghiệp lâu năm thiếu quy hoạch chặt chẽ. Việc đổi mới, sắp xếp lại các lâm trường quốc doanh còn chậm, lúng túng. Việc sử dụng đất rừng còn lãng phí, hiệu quả thấp, với gần 1/2 diện tích tự nhiên của cả nước, nhưng hiệu quả kinh tế cũng như hiệu quả xã hội chưa tương xứng với tiềm năng đất đai; tình trạng giao khoán đất lâm nghiệp không đúng quy định, chuyển nhượng trái phép đất nhận khoán, tranh chấp đất đai giữa người dân địa phương với lâm trường, công ty lâm nghiệp vẫn diễn ra rất phức tạp.

Thực hiện chính sách giao đất, cho thuê đất có mặt nước nuôi trồng thủy sản đã tạo động lực cho người dân yên tâm đầu tư phát triển sản xuất, nhờ đó ngành thủy sản đã từng bước phát triển và trở thành một trong những ngành chủ lực trong sản xuất nông nghiệp. Diện tích đất nuôi trồng thủy sản tăng(19) góp phần nâng sản lượng nuôi trồng thủy sản(20), đáp ứng đủ nguyên liệu cho công nghiệp chế biến, đưa Việt Nam trở thành nước xuất khẩu thủy sản lớn trên thế giới (đứng thứ 6 trong tốp 10 nước đứng đầu). Tuy nhiên, việc chuyển một số lớn diện tích sang nuôi trồng thủy sản nước mặn ở một số địa phương còn thiếu cân nhắc

18 Diện tích đất lâm nghiệp năm 2010 có 15.366 nghìn ha, tăng 3.790 nghìn ha so với năm 2000.19 Diện tích đất nuôi trồng thủy sản năm 2010 là 690.221 ha tăng 322 nghìn ha so với năm 2000 (bình quân tăng 32,2 nghìn ha/năm) chủ yếu do chuyển đổi từ đất trồng lúa, rừng ngập mặn sang. 20 Sản lượng nuôi trồng thủy sản tăng từ 589,6 nghìn tấn năm 2000 lên 2.707 nghìn tấn năm 2010.

35

làm ảnh hưởng đến diện tích, chất lượng đất trồng lúa.

Nhà nước có chính sách bảo vệ và ưu tiên những vùng đất làm muối có năng suất, chất lượng cao; khuyến khích việc đưa vào sử dụng những vùng đất có khả năng làm muối để sản xuất muối phục vụ cho nhu cầu công nghiệp và đời sống. Tuy nhiên, trong những năm vừa qua, các địa phương chưa quan tâm đúng mức đến sự phát triển của ngành muối nên đời sống của diêm dân còn nhiều khó khăn, một phần diện tích này đã bị chuyển sang nuôi trồng thủy sản(21).

Diện tích đất bãi bồi ven sông, ven biển, đất có mặt nước ven biển của nước ta có tiềm năng rất lớn trong nuôi trồng thủy sản, bảo vệ hệ sinh thái ngập nước, xây dựng các công trình, kho bãi, bến cảng, khai thác vật liệu xây dựng, có ý nghĩa quan trọng trong quốc phòng, an ninh. Tuy nhiên, việc quản lý, khai thác sử dụng đất bãi bồi ven sông, ven biển, đất có mặt nước ven biển chưa được chú trọng, hiện nay chủ yếu tập trung vào nuôi trồng thủy sản; nhiều nơi chưa thống kê diện tích đất này vào diện tích đất tự nhiên để quản lý, khai thác, sử dụng; chưa phân định rõ nhiệm vụ quản lý giữa các cấp, các ngành đối với loại đất này.

11.2. Đất phi nông nghiệp

a) Đất phát triển đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị

Sau khi có Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Đầu tư, Luật Quy hoạch đô thị, việc sử dụng đất để chỉnh trang, phát triển đô thị nhìn chung đã phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng đô thị đã được xét duyệt.

Việc phát triển và quản lý nhà ở, đầu tư xây dựng hạ tầng, quy hoạch xây dựng đô thị đã được Nhà nước chú trọng quan tâm; số lượng các đô thị và nhà ở đặc biệt là nhà ở xây dựng theo dự án tăng nhanh trong những năm vừa qua; nhiều chương trình phát triển nhà ở đã được Nhà nước phê duyệt và triển khai thực hiện. Các đô thị đang được cải tạo và xây dựng mới, góp phần hình thành hệ thống mạng lưới đô thị trên các vùng, miền(22). Diện tích đất xây dựng đô thị đang từng bước được mở rộng và sử dụng có hiệu quả, quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng và nhà ở ngày càng tăng nhanh; nhiều nguồn lực bao gồm cả nguồn lực đất đai đã được huy động để thực hiện các dự án đầu tư phát triển đô thị; trật tự kỷ cương trong quản lý quy hoạch xây dựng và sử dụng đất đô thị từng bước 21 Đất làm muối năm 2010 cả nước có 18 nghìn ha, giảm một (01) nghìn ha so với năm 2000. 22 Năm 2010, cả nước có 755 đô thị, gồm 5 thành phố trực thuộc Trung ương, 54 thành phố trực thuộc tỉnh, 43 thị xã và 624 thị trấn. Diện tích đất đô thị (theo địa giới hành chính phường, thị trấn) có 1.517 nghìn ha, chiếm 4,58% diện tích tự nhiên toàn quốc. Quy mô dân số đô thị là 26,22 triệu người (chiếm 30,17% dân số cả nước), mật độ dân số 1.734 người/km2. Thời kỳ 2001 - 2010, đất đô thị tăng thêm 531 nghìn ha, bình quân tăng 53 nghìn ha/năm (riêng đất ở tại đô thị tăng bình quân trên 6 nghìn ha/năm). Trong 10 năm qua có khoảng 632 dự án khu đô thị mới với diện tích 101 886 ha được triển khai thực hiện.Thực hiện Chỉ thị số 134/CT-TTg ngày 20/01/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật đất đai của tổ chức được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, đã kiểm tra 33 đơn vị trực thuộc Bộ Giao thông vận tải với 404 ha đất trong đó có gần 116 ha đất bị lấn, chiếm.

36

được nâng cao.

Tuy nhiên, trong quản lý và phát triển đất đô thị nhìn chung vẫn chưa làm chủ được tình hình phát triển đô thị, còn thiếu sót, yếu kém như:

- Cơ cấu tổ chức không gian, hệ thống dân cư đô thị trên địa bàn cả nước mất cân đối; việc giao từng phần diện tích đất phát triển đô thị để thực hiện các dự án nhỏ lẻ đã dẫn đến tình trạng đô thị phát triển manh mún, không đồng bộ về hạ tầng; quản lý sử dụng đất đô thị hiệu quả chưa cao do chưa có sự thống nhất giữa các loại quy hoạch, đặc biệt là quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng.

- Phần lớn đất đô thị được sử dụng chưa đáp ứng yêu cầu phát triển đô thị hiện đại; việc quản lý đất ở, nhà ở đô thị chưa tốt, dẫn đến tình trạng xây dựng không phép, tùy tiện và lộn xộn, chưa có quy hoạch, kế hoạch phát triển nhà ở, ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư, phát triển và sử dụng đất đô thị.

- Hệ số sử dụng đất đô thị nói chung còn thấp; đô thị chủ yếu phát triển theo chiều ngang, phần trên không và phần ngầm dưới lòng đất sử dụng chưa hiệu quả; phân bổ giữa khu vực dân cư, khu vực hành chính, khu vực kinh tế thương mại, dịch vụ với khu vực các công trình công cộng chưa hài hòa, hợp lý. Phần lớn các đô thị có cơ sở hạ tầng còn yếu kém, thiếu quỹ đất dành cho xây dựng nhà ở xã hội, nhà ở cho người có thu nhập thấp, xây dựng các công trình công cộng như trường học, bệnh viện, khu vui chơi, thể thao, bãi đỗ xe…, cơ cấu hạ tầng chưa đồng bộ, chưa phù hợp với yêu cầu tổ chức sản xuất và đời sống sinh hoạt của dân cư.

b) Đất phát triển khu dân cư nông thôn

Thực hiện các quy định của Luật Đất đai, Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã quy định hạn mức đất giao cho mỗi hộ gia đình, cá nhân để làm nhà ở tại nông thôn phù hợp với điều kiện và tập quán của địa phương. Việc phân bổ đất ở tại nông thôn nhìn chung đã bảo đảm thuận tiện cho đời sống và sản xuất của nhân dân. Các chương trình xây dựng nông thôn mới, xây dựng khu tái định canh, định cư cho đồng bào dân tộc thiểu số, khu dân cư vượt lũ… đã được quan tâm đẩy mạnh. Các công trình công cộng trong khu dân cư nông thôn như nhà trẻ, trường học, nhà văn hóa, khu vui chơi cho trẻ em, sân vận động, công trình tín ngưỡng dân gian…đã bước đầu được quan tâm xây dựng.

Tuy nhiên, việc quản lý, sử dụng đất trong các khu dân cư nông thôn còn có những mặt hạn chế đặc biệt là tình trạng xây dựng nhà ở không theo quy hoạch, thiếu mỹ quan; tự phát xây dựng nhà ở trên đất nông nghiệp, nhất là vùng ven đô thị; quỹ đất dành cho các nhu cầu y tế, văn hóa, giáo dục - đào tạo, thể dục - thể thao trong khu dân cư chưa đáp ứng được nhu cầu, vị trí bố trí chưa hợp lý;

37

các cụm công nghiệp, làng nghề... thiếu hệ thống bảo vệ môi trường; thiếu diện tích đất dành cho việc thu gom và xử lý chất thải.

c) Đất xây dựng công trình giao thông, thủy lợi, điện và đất hành lang an toàn công trình

Việc phân cấp quản lý và phân định rõ trách nhiệm của các cấp, các ngành trong việc quản lý đất xây dựng công trình giao thông, thủy lợi, điện và hành lang an toàn các công trình đã từng bước được hoàn thiện trong hệ thống pháp luật về đất đai và pháp luật có liên quan đã tạo cơ sở pháp lý để quản lý, khai thác sử dụng hiệu quả các công trình hiện có, hạn chế việc lấn, chiếm dụng đất hành lang các công trình; rút ngắn thời gian thi công các công trình.

Tuy nhiên, hiệu quả quản lý và sử dụng các công trình còn hạn chế do: tư duy về phát triển kết cấu hạ tầng chậm đổi mới, chưa phù hợp với cơ chế thị trường, nguồn lực đầu tư chủ yếu dựa vào ngân sách nhà nước; sự phối hợp giữa các cơ quan hữu quan còn bất cập, chất lượng quy hoạch còn thấp, thiếu tính đồng bộ, bao quát, kết nối và tầm nhìn dài hạn, thiếu chế tài kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm.

c) Quản lý, sử dụng đất của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị sự nghiệp công lập

Việc bố trí quỹ đất cho các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội chưa tương xứng với nhiệm vụ, yêu cầu hiện đại hóa và cải cách hành chính. Việc giao đất không thu tiền sử dụng đất cho các đơn vị sự nghiệp đã tạo điều kiện cho các đơn vị sự nghiệp công thực hiện các nhiệm vụ được giao(23).

Tuy nhiên, do không phải nộp tiền sử dụng đất (không gắn chi phí với hiệu quả) nên còn xảy ra tình trạng thiếu trách nhiệm trong việc quản lý quỹ đất được giao; việc sử dụng đất ở nhiều đơn vị còn lãng phí; tình trạng đất bị lấn, chiếm, chiếm dụng, cho thuê, cho mượn mặt bằng sai quy định còn phổ biến.

đ) Quản lý, sử dụng đất làm mặt bằng cho sản xuất, kinh doanh, khai thác khoáng sản

Trong giai đoạn công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, quỹ đất dành cho xây dựng khu công nghiệp đã được ưu tiên bố trí(24). Tuy nhiên, hiệu quả sử dụng đất các khu công nghiệp chưa cao, kết quả thu hút các nhà đầu tư có tiềm năng tài chính và nắm công nghệ từ các nước phát triển vào khu công nghiệp

23 Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2009 đã cho phép các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính được sử dụng tài sản nhà nước vào mục đích sản xuất, kinh doanh dịch vụ, cho thuê, liên doanh, kiên kết kéo theo chuyển đổi công năng tài sản gắn liền với đất.24 Đến năm 2010, các khu công nghiệp trong cả nước đã sử dụng 72 nghìn ha (tỷ lệ lấp đầy bình quân đạt gần 46%); đất cụm công nghiệp có 28 nghìn ha. Hiện nay, để đáp ứng quỹ đất đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp, Quốc hội đã quyết định dành thêm 128 nghìn ha.

38

còn thấp; việc phân bố còn dàn trải, tính liên kết thấp; bên cạnh đó vẫn còn tình trạng các địa phương giao đất, cho thuê đất thực hiện các dự án đầu tư ngoài khu công nghiệp trong khi các khu công nghiệp chưa lấp đầy; một số địa phương còn tình trạng sử dụng đất không đúng mục đích, gây lãng phí do chưa tuân thủ quy hoạch được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.

Quỹ đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh ngày càng tăng, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế nhưng vẫn còn có nhiều trường hợp sử dụng đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp sai mục đích, kém hiệu quả, gây ô nhiễm môi trường. Các cơ sở sản xuất kinh doanh nhỏ và vừa, nhất là các làng nghề chưa được quy hoạch lại, còn xen kẽ trong khu dân cư và khó khăn trong mở rộng sản xuất, mở rộng mặt bằng.

Việc sử dụng đất để thăm dò, khai thác khoáng sản còn nhiều vi phạm, nhất là tình trạng khai thác trái phép, không hoàn thổ sau khai thác, còn gây hậu quả xấu tới sản xuất, môi trường và đời sống dân sinh ở những nơi có hoạt động khai thác khoáng sản, gây mất trật tự trị an tại địa phương(25).

e) Quản lý, sử dụng đất quốc phòng, an ninh

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh đã được lập, điều chỉnh bảo đảm phù hợp với yêu cầu củng cố quốc phòng, an ninh và phát triển kinh tế - xã hội. Việc sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh đã dần đi vào nề nếp; các vị trí đất quốc phòng, an ninh cơ bản gắn với các công trình quốc phòng, an ninh theo quy hoạch chi tiết được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Cơ chế phối hợp giữa Bộ Quốc phòng, Bộ Công an và địa phương ngày càng tốt hơn, từng bước hạn chế tình trạng sử dụng đất quốc phòng, an ninh tùy tiện, để đất bị lấn chiếm. Việc sử dụng đất quốc phòng, an ninh kết hợp với làm kinh tế tại khu vực biên giới, hải đảo đã đạt được một số kết quả quan trọng, góp phần làm thay đổi diện mạo khu vực biên giới và biển đảo(26).

Tuy nhiên, công tác quản lý và sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh vẫn còn một số thiếu sót như tỷ lệ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất an ninh còn thấp (đến năm 2010 mới đạt 63,4% diện tích đất an ninh); một số đơn vị tự ý cho thuê mặt bằng, bến bãi, kho tàng, trạm xưởng; tự tiện chuyển thành đất làm nhà ở cho gia đình cán bộ; tình trạng không thống nhất về quản lý, sử dụng đối với loại đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp do các đơn vị lực lượng vũ trang sử dụng phục vụ cải tạo lao động đối với phạm nhân do còn chưa 25 Trong 10 năm qua (từ 2000-2010) cùng với việc phân cấp cho địa phương cấp phép khai thác khoáng sản, đất cho hoạt động khoáng sản đã tăng thêm 20 nghìn ha (năm 2000 là 15.400 ha, năm 2010 là 35.400 ha).26 Đến năm 2010, cả nước có 287 nghìn ha đất quốc phòng và 48 nghìn ha đất an ninh, trong đó đất xây dựng trụ sở, doanh trại, trường học bệnh viện, nhà điều dưỡng chiến 5% diện tích đất an ninh. Thực hiện Chỉ thị số 134/CT-TTg ngày 20/01/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật đất đai của tổ chức được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, đã kiểm tra 26 đơn vị công an với 5 nghìn ha đất trong đó thu hồi hơn 163 ha đất bị lấn, chiếm.

39

rõ là đất quốc phòng, an ninh hay đất khác do UBND các cấp quản lý; chưa rõ thẩm quyền quản lý giữa đơn vị quốc phòng và hàng không đối với đất xây dựng cảng hàng không; một số doanh nghiệp quốc phòng, an ninh chưa thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của người sử dụng đất; tranh chấp giữa các đơn vị quốc phòng, công an với người dân địa phương vẫn còn xảy ra; thiếu cơ chế phối hợp để kiểm tra, thanh tra việc sử dụng đất quốc phòng, đất an ninh.

g) Quản lý, sử dụng đất di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh

Công tác quản lý, sử dụng đất có di tích lịch sử - văn hoá, danh lam thắng cảnh đã có nhiều chuyển biến tích cực, trong 10 năm qua, diện tích tăng bình quân 1,1 nghìn ha/năm; cả nước có hơn 3.000 di tích cấp quốc gia và 5 danh thắng được UNESCO công nhận là di sản văn hóa và di sản thiên nhiên thế giới.

Tuy nhiên, nhiều địa phương còn để tình trạng cá nhân, tổ chức xâm lấn đất có di tích lịch sử - văn hoá, danh lam thắng cảnh, ảnh hưởng đến cảnh quan môi trường, giá trị của di tích; cảnh quan của một số di sản bị ảnh hưởng bởi những công trình xây dựng xung quanh có quy mô quá lớn (về chiều cao và diện tích xây dựng); vẫn còn tình trạng phát triển không theo quy hoạch, không đảm bảo các tiêu chí về đất di tích danh thắng, lợi dụng để mở rộng diện tích đất di tích, danh thắng kết hợp làm dịch vụ, thu lời trái phép.

h) Quản lý, sử dụng đất cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng

Thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước về tôn giáo, trong thời gian qua, việc quản lý, sử dụng nhà, đất liên quan đến tôn giáo đã được thực hiện thống nhất, đúng pháp luật và phù hợp tình hình thực tế, góp phần tăng cường củng cố khối đại đoàn kết toàn dân tộc, góp phần ổn định chính trị - xã hội và xây dựng, phát triển đất nước. Các ngành, các cấp theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã thực hiện nghiêm các chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng nhà, đất liên quan đến tôn giáo; xem xét, giải quyết kịp thời nhu cầu chính đáng về đất đai của các cơ sở tôn giáo; chỉ đạo các cơ quan chuyên môn tiếp tục thực hiện và đẩy nhanh tiến độ cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho cơ sở tôn giáo có đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật về đất đai(27). Tuy nhiên, thực tế còn tình trạng lợi dụng sự thiếu hiểu biết của một bộ phận giáo dân để xúi giục khiếu kiện, đòi lại tài sản là nhà, đất cũ đã quản lý, sử dụng vào mục đích khác do thực hiện theo các chính sách về nhà, đất của Đảng và Nhà nước qua các thời kỳ; một số nơi còn xảy ra tranh chấp đất đai có nguồn gốc sở hữu cộng đồng của người dân địa phương trước đây.

Việc sử dụng đất có các công trình là đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ đã đi vào nền nếp, sử dụng đúng mục đích, phù hợp với quy hoạch, kế

27 Đất tôn giáo, tín ngưỡng trong 10 năm qua đã tăng thêm 13 nghìn ha.

40

hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn, đáp ứng nhu cầu tín ngưỡng của nhân dân. Tuy nhiên, thực tế đã diễn ra tình trạng cá nhân tự chuyển mục đích sử dụng đất để làm các công trình tín ngưỡng nhưng không làm thủ tục theo quy định.

i) Quản lý, sử dụng đất nghĩa trang, nghĩa địa, đất xử lý chất thải

Việc ban hành các quy định về xây dựng, quản lý và sử dụng đất làm nghĩa trang, nghĩa địa, đất xử lý chất thải đã từng bước góp phần quản lý chặt chẽ loại đất này. Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa hiện có đã từng bước được quy hoạch thành khu tập trung, xa khu dân cư, thuận tiện cho việc chôn cất, thăm viếng, hợp vệ sinh và tiết kiệm đất. Một số đô thị lớn, đã có nhà hỏa táng, người dân ngày càng quen dần với hình thức hỏa táng để đảm bảo vệ sinh và văn minh đô thị. Tuy nhiên, diện tích đất làm nghĩa trang, nghĩa địa trong 10 năm qua vẫn tiếp tục có xu hướng tăng nhanh (bình quân tăng khoảng 0,7 nghìn ha/năm). Nhiều địa phương còn để các nghĩa trang, nghĩa địa phân tán trên đất nông nghiệp, tự phát xây mộ phần với diện tích lớn. Có địa phương đã cho phép một số doanh nghiệp sử dụng đất làm nghĩa địa có mục đích kinh doanh, song pháp luật vẫn chưa có đủ các chế tài để điều chỉnh. Nhiều nghĩa trang, nghĩa địa nằm trong khu dân cư nhưng chưa được di dời theo quy hoạch. Việc quy hoạch các bãi rác, khu xử lý rác thải chưa được quan tâm(28).

11.3. Đất chưa sử dụng

Luật Đất đai quy định Nhà nước có chính sách khuyến khích người sử dụng đất đầu tư lao động, vật tư, tiền vốn và áp dụng thành tựu khoa học và công nghệ vào việc khai hoang, phục hoá, lấn biển, đưa diện tích đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước hoang hoá vào sử dụng. Chính quyền các cấp đã có nhiều biện pháp quản lý, bảo vệ đất chưa sử dụng tại địa phương, có kế hoạch đầu tư để đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng, bù đắp một phần diện tích đất nông nghiệp bị chuyển sang đất phi nông nghiệp tại địa phương; đối với diện tích đất được quy hoạch sử dụng vào mục đích nông nghiệp thì ưu tiên giao cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối tại địa phương chưa được giao đất hoặc thiếu đất sản xuất(29).Tuy nhiên, việc xây dựng kế hoạch và có cơ chế đủ mạnh để thu hút vốn đầu tư, khai thác đất chưa sử dụng chưa được quan tâm đúng mức.

III. ĐÁNH GIÁ CHUNG

1. Những mặt được

28 Chỉ có 13/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có bãi chôn lấp rác được thiết kế, xây dựng hợp vệ sinh, còn lại chưa đáp ứng được yêu cầu.29 Trong giai đoạn 2001 - 2010, cả nước đã khai thác đưa vào sử dụng khoảng 5,6 triệu ha cho các mục đích nông nghiệp và phi nông nghiệp.

41

Luật Đất đai năm 2003 được Quốc hội khóa XI thông qua tại kỳ họp thứ 4 ngày 26 tháng 11 năm 2003. Sau gần 10 năm thi hành Luật Đất đai năm 2003, đã đạt được những kết quả chủ yếu như sau:

- Chính sách, pháp luật đất đai từng bước được hoàn thiện, được phổ cập trên toàn mặt bằng xã hội, ý thức pháp luật về đất đai của xã hội được nâng cao so với trước đây, đã đóng góp tích cực cho phát triển kinh tế, góp phần giữ vững ổn định chính trị, đảm bảo an sinh xã hội; đã thu hẹp sự phân biệt giữa nhà đầu tư trong nước và nước ngoài trong việc tiếp cận đất đai; khắc phục những bất cập về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; đổi mới công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai.

- Phân bổ quỹ đất đáp ứng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh. Việc chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất về cơ bản phù hợp với chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Quỹ đất nông nghiệp đã đáp ứng yêu cầu bảo đảm an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ và phát triển rừng. Quỹ đất dành cho công nghiệp, dịch vụ, xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển đô thị được mở rộng, từng bước đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và nhu cầu đô thị hóa. Diện tích đất chưa sử dụng cơ bản đã được đưa vào sử dụng.

- Các quyền của người sử dụng đất được mở rộng và được Nhà nước bảo đảm thực hiện đã làm cho người sử dụng đất gắn bó hơn với đất đai, yên tâm đầu tư, phát triển sản xuất, kinh doanh để tăng hiệu quả sử dụng đất.

- Thị trường bất động sản trong đó có quyền sử dụng đất đã tạo lập được cơ chế hoạt động, phát triển tương đối đồng bộ; từng bước hoàn thiện chính sách tài chính đất đai theo hướng tiếp cận cơ chế thị trường, đã huy động được nguồn vốn xã hội cho thị trường, thu hút đầu tư cho phát triển, đưa đất đai trở thành nguồn nội lực, nguồn vốn để phát triển đất nước.

- Công tác quản lý nhà nước về đất đai đã có nhiều chuyển biến, hệ thống tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đất đai từng bước được củng cố, cán bộ làm công tác quản lý đất đai được tăng cường. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được triển khai đồng bộ ở các cấp; công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đã được quan tâm chỉ đạo thực hiện; cải cách thủ tục hành chính về lĩnh vực đất đai đã được đẩy mạnh.

2. Một số tồn tại hạn chế chủ yếu

Mặc dù đạt được nhiều thành tựu quan trọng, tuy nhiên, qua tổng kết tình hình thi hành Luật Đất đai năm 2003 còn nổi lên một số tồn tại, bất cập chủ yếu như sau:

- Pháp luật đất đai và các pháp luật khác có liên quan đến đất đai quy định

42

còn thiếu đồng bộ, chồng chéo, mâu thuẫn dẫn đến việc áp dụng khó khăn. Mặt khác, pháp luật về đất đai còn một số nội dung chưa rõ ràng, chưa phù hợp. Việc phân cấp thẩm quyền trong quản lý đất đai chưa đi đôi với qui định cơ chế bảo đảm quản lý thống nhất của Trung ương. Công tác thanh tra, giám sát thi hành pháp luật chưa nghiêm, trong khi chế tài xử lý vi phạm pháp luật về đất đai còn thiếu và chưa đủ mạnh để ngăn chặn các hành vi vi phạm.

- Nguồn lực về đất đai chưa được khai thác và phát huy đầy đủ để trở thành nguồn nội lực quan trọng phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước mà thể hiện tập trung nhất là ở khâu quy hoạch sử dụng đất. Việc sử dụng đất ở nhiều nơi còn lãng phí, hiệu quả thấp. Nhiều diện tích đất bị thu hồi để thực hiện các dự án đầu tư nhưng tiến độ đầu tư chậm, còn để hoang phí đất đai, gây nhiều bức xúc trong xã hội. Nhiều địa phương chưa quan tâm thực hiện cơ chế tạo quỹ đất “sạch” để đấu giá quyền sử dụng đất, tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước.

- Công tác quản lý nhà nước về đất đai vẫn còn hạn chế, bất cập. Quy hoạch sử dụng đất chất lượng chưa cao, chưa đồng bộ với các quy hoạch chuyên ngành, tính kết nối liên vùng, liên tỉnh và quản lý quy hoạch còn yếu. Đăng ký đất đai, đặc biệt là đăng ký biến động làm chưa tốt.

- Các quy định của pháp luật chưa làm rõ cơ chế thực hiện các quyền định đoạt của Nhà nước với vai trò là đại diện chủ sở hữu đất đai và chưa giải quyết hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư. Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất chưa được quy định đầy đủ, nhất là điều kiện thực hiện các quyền. Việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương trong quản lý, sử dụng đất chưa nghiêm.

- Quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai còn chưa đáp ứng được yêu cầu dẫn đến nhiều vụ việc phải giải quyết qua nhiều cấp, kéo dài; nhiều bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhưng chưa được thi hành; tình hình khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai còn diễn biến phức tạp.

- Thị trường bất động sản trong đó có quyền sử dụng đất còn bộc lộ những yếu kém, không ổn định, phát triển thiếu lành mạnh, giao dịch “ngầm” khá phổ biến. Tình trạng đầu cơ đất đai còn xảy ra đẩy giá đất tăng cao đã có tác động không nhỏ đến ổn định kinh tế vĩ mô. Chưa đáp ứng được nhu cầu nhà ở, đất ở của các đối tượng chính sách xã hội, cán bộ công chức, người có thu nhập thấp. Việc cấp giấy chứng nhận đối với đất ở tại đô thị còn chậm. Chính sách thuế chưa thực hiện tốt vai trò điều tiết thị trường bất động sản.

- Thủ tục hành chính về đất đai vẫn còn rườm rà, thời gian giải quyết còn dài; một số địa phương còn quy định thêm thủ tục, giấy tờ, chưa cung cấp thông tin đầy đủ, kịp thời cho người dân và doanh nghiệp; chưa gắn việc thực hiện quy trình giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất với thủ tục

43

về đầu tư và xây dựng; sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong việc thực hiện các thủ tục chưa tốt.

- Tổ chức bộ máy, năng lực đội ngũ cán bộ về quản lý đất đai còn chưa đáp ứng yêu cầu thực thi nhiệm vụ, nhất là ở cấp cơ sở. Đầu tư xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật phục vụ công tác quản lý đất đai còn hạn chế.

3. Nguyên nhân của những tồn tại

Những tồn tại, bất cập trong thi hành Luật Đất đai năm 2003 nêu trên do một số nguyên nhân chủ yếu như sau:

- Thứ nhất, đất đai có nguồn gốc rất phức tạp; chính sách đất đai thay đổi qua nhiều thời kỳ; việc quản lý đất đai được thực hiện trong cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, người sử dụng đất được trao nhiều quyền, trong khi quyền sử dụng đất là hàng hóa đặc biệt cũng đặt ra nhiều vấn đề mới, trong khi chúng ta còn thiếu kinh nghiệm. Mặt khác, công tác nghiên cứu, tổng kết thực tiễn để làm rõ cơ sở khoa học, lý luận còn hạn chế.

- Thứ hai, pháp luật về đất đai còn một số nội dung chưa đủ rõ, chưa phù hợp; các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai được ban hành nhiều nhưng còn thiếu đồng bộ, có mặt còn chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu thống nhất giữa pháp luật đất đai với các pháp luật khác. Việc phân cấp thẩm quyền trong quản lý đất đai chưa đi đôi với qui định cơ chế bảo đảm quản lý thống nhất của Trung ương; mặt khác chưa phù hợp với năng lực thực hiện pháp luật của địa phương. Chế tài xử lý vi phạm pháp luật về đất đai còn thiếu và chưa đủ mạnh để ngăn chặn các hành vi vi phạm.

- Thứ ba, tổ chức thực hiện pháp luật về đất đai chưa nghiêm; việc phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai còn chưa được chú trọng, kém hiệu quả; việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trong đó có việc chỉ đạo xây dựng, thực hiện, kiểm tra, sơ kết, tổng kết rút kinh nghiệm trong việc thi hành pháp luật chưa đầy đủ, kịp thời; một bộ phận cán bộ làm công tác quản lý đất đai còn yếu kém về năng lực, phẩm chất, còn lợi dụng chức vụ, quyền hạn để trục lợi, tham nhũng trong công tác quản lý, sử dụng đất đai, gây ảnh hưởng xấu trong xã hội và bất bình trong nhân dân; việc thanh tra, kiểm tra giám sát và xử lý các hành vi sai phạm trong quản lý đất đai chưa kịp thời; ý thức chấp hành pháp luật về đất đai của một bộ phận nhân dân còn hạn chế.

Đất đai là vấn đề lớn, phức tạp và rất nhạy cảm, tác động trực tiếp đến kinh tế, chính trị, xã hội, sự ổn định và phát triển của đất nước; kết quả tổng kết gần 10 năm thực hiện Luật Đất đai năm 2003 đã chỉ ra những tồn tại, bất cập của hệ thống pháp luật về đất đai. Mặt khác, để thể chế hóa những quan điểm, chủ trương, chính sách lớn của Đảng đã được nêu trong Nghị quyết Đại hội Đảng

44

toàn quốc lần thứ XI, Kết luận số 22-KL/TW ngày 25 tháng 5 năm 2012 của Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XI đòi hỏi phải sửa đổi Luật Đất đai năm 2003 một cách toàn diện.

Phân thư hai

ĐỀ XUẤT HƯỚNG SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI

I. VỀ MỤC TIÊU SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI

(1). Đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế; khai thác, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả, phát huy tối đa tiềm năng, nguồn lực đất đai để phát triển kinh tế - xã hội.

(2). Nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước về đất đai; tăng cường vai trò của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai từ Trung ương đến cơ sở.

(3). Cải cách thủ tục hành chính về đất đai vừa đảm bảo quản lý chặt chẽ, hiệu quả tài nguyên đất vừa bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch, thuận tiện cho người sử dụng đất thực hiện các quyền và giám sát việc thực hiện của các cơ quan nhà nước nhằm hạn chế tham nhũng, lãng phí trong quản lý, sử dụng đất đai.

(4). Giảm khiếu kiện về đất đai góp phần bảo đảm ổn định chính trị, xã hội và phát triển đất nước.

II. VỀ QUAN ĐIỂM SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI

(1). Sửa đổi Luật Đất đai phải phù hợp với quan điểm, cương lĩnh, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Đảng; bảo đảm ổn định chính trị - xã hội; phù hợp với đường lối đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế.

(2). Tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã giao cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong quá trình thực hiện các chính sách đất đai. Không đặt vấn đề điều chỉnh lại đất nông nghiệp đã giao cho hộ gia đình và cá nhân.

(3). Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt; là tài sản, nguồn lực to lớn của đất nước, là nguồn sống của nhân dân ta; quyền sử dụng đất là hàng hoá đặc biệt. Khai thác, sử dụng hợp lý, hiệu quả và tiết kiệm tài nguyên đất. Kiểm soát chặt chẽ việc chuyển đất nông nghiệp, nhất là đất trồng lúa, đất có rừng sang sử dụng vào mục đích khác nhằm đảm bảo

45

vững chắc an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ môi trường, sinh thái. Khuyến khích tích tụ ruộng đất, phát triển trang trại, doanh nghiệp nông nghiệp phù hợp với điều kiện của từng vùng.

(4). Bảo đảm hài hòa các lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đầu tư, trong đó chú trọng đến lợi ích của Nhà nước. Xây dựng cơ chế và có những giải pháp để đất đai trở thành nguồn lực cho sự phát triển của đất nước. Địa tô chênh lệch, lợi ích mang lại từ việc thực hiện quy hoạch phát triển đô thị, giao thông phải được thu về cho Ngân sách để phục vụ chung cho toàn xã hội.

(5). Bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ giữa quy định của Luật Đất đai với các luật khác có liên quan, giữ vững nguyên tắc pháp chế và tính nghiêm minh của pháp luật về đất đai, hạn chế các quy định mang tính chất hợp thức hóa vi phạm. Đảm bảo thống nhất quản lý nhà nước về đất đai từ Trung ương đến cơ sở, tập trung đầu mối để nâng cao vai trò của đại diện chủ sở hữu trong việc quản lý, sử dụng đất đai. Tăng cường trách nhiệm và nghĩa vụ của mọi thành viên trong xã hội đối với việc quản lý và sử dụng đất.

III. HƯỚNG SỬA ĐỔI LUẬT ĐẤT ĐAI VÀ TÁC ĐỘNG CỦA VIỆC SỬA ĐỔI LUẬT

1. Giải quyết sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa Luật Đất đai với các Luật khác có liên quan

Rà soát, sửa đổi đồng bộ các Luật có liên quan đến Luật Đất đai để đảm bảo tính thống nhất trong việc thực thi theo nguyên tắc lĩnh vực đất đai do Luật Đất đai điều chỉnh nhằm khắc phục sự chồng chéo, thiếu thống nhất như hiện nay, như Luật Quản lý tài sản Nhà nước, Luật Ngân sách, Bộ Luật Dân sự...

2. Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác quy hoạch kế hoạch sử dụng đất đai đề nghị cần sửa đổi bổ sung các nội dung sau đây:

- Quy định rõ vai trò của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất “phân bổ quỹ đất cho các ngành, lĩnh vực” và là căn cứ để Nhà nước thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất;

- Quy định cụ thể căn cứ và nội dung lập quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất của từng cấp nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý của mỗi cấp; bổ sung và lồng ghép nội dung quy hoạch sử dụng đất của các vùng kinh tế - xã hội vào quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia để tăng tính liên kết liên giữa các tỉnh, liên kết vùng; lồng ghép nội dung quy hoạch sử dụng đất chi tiết ở cấp xã vào quy hoạch sử dụng đất cấp huyện nhằm nâng cao chất lượng và rút ngắn thời gian hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

- Quy định trách nhiệm thẩm định để trình duyệt quy hoạch, kế hoạch sử

46

dụng đất; điều chỉnh thẩm quyền phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp tỉnh từ Chính phủ sang Thủ tướng Chính phủ, của cấp huyện từ Ủy ban nhân dân cấp tỉnh sang Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nhằm rút ngắn thời gian phê duyệt và cải cách thủ tục hành chính;

- Bổ sung quy định về tổ chức hoạt động tư vấn quy hoạch sử dụng đất nhằm chuyên nghiệp hóa việc lập quy hoạch, nâng cao chất lượng và tính khả thi của quy hoạch sử dụng đất;

- Bổ sung quy định về chế độ báo cáo định kỳ việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Ủy ban nhân dân các cấp, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Tài nguyên và Môi trường;

- Bố sung quy định cụ thể về kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

3. Về giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất

- Về chính sách giao đất nông nghiệp

Không đặt vấn đề điều chỉnh lại đất nông nghiệp đã giao cho hộ gia đình, cá nhân; tuy nhiên, tiếp tục hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai theo hướng Nhà nước sẽ có chính sách phù hợp để đất nông nghiệp được giao cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp sử dụng với hiệu quả cao nhất.

- Về thời hạn sử dụng đất nông nghiệpCó 02 loại ý kiến:+ Loại ý kiến thứ nhất đề nghị thực hiện giao đất nông nghiệp cho hộ gia

đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài người dân yên tâm đầu tư, sản xuất; việc quy định thời hạn sẽ làm tăng thêm các thủ tục hành chính và chi phí cho việc gia hạn sử dụng đất khi hết thời hạn.

+ Loại ý kiến thứ hai đề nghị giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân với thời hạn thống nhất là 50 năm.

- Về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp

Có 2 loại ý kiến:

Loại ý kiến thứ nhất đề nghị bỏ hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp để đẩy nhanh quá trình tích tụ ruộng đất và sản xuất hàng hóa lớn. Tuy nhiên, mặt trái của quá trình tập trung, tích tụ đất nông nghiệp sẽ làm nảy sinh các trường hợp hộ gia đình, cá nhân thiếu đất sản xuất, tình trạng chênh lệch giàu - nghèo gia tăng.

Loại ý kiến thứ hai đề nghị nâng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp lên tối đa không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp. Quy định này nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc tích tụ, tập trung đất nông

47

nghiệp để hình thành các vùng sản xuất hàng hóa lớn trong nông nghiệp, đồng thời đảm bảo quá trình tích tụ ruộng đất phù hợp với quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cơ cấu lao động.

Ngoài ra, cũng có ý kiến đề nghị chỉ nâng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân lên không quá 5 lần hạn mức giao đất nông nghiệp.

- Về điều kiện để giao đất, cho thuê đất

Bổ sung quy định về điều kiện giao đất, cho thuê đất đối với nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư,. Quy định điều kiện giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư nói chung và các dự án tại các khu vực nhạy cảm, khu vực biên giới nói riêng; hạn chế việc giao đất để thực hiện các dự án quy mô nhỏ tại các thành phố trực thuộc Trung ương mà chủ yếu là các dự án phát triển cả một khu đô thị đủ lớn, đồng bộ cả nhà ở và hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, cảnh quan môi trường.

Bổ sung các quy định này sẽ tạo điều kiện để lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực để thực hiện dự án đầu tư; đảm bảo tính khả thi trong việc triển khai, hạn chế tình trạng giao đất tràn lan cho nhà đầu tư và chậm đưa đất vào sử dụng, lãng phí tài nguyên đất.

- Về đối tượng được giao đất không thu tiền sử dụng đất Nhiều ý kiến cho rằng cần tiến tới xóa bỏ bao cấp trong sử dụng đất; thực

hiện bãi bỏ quy định giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với các tổ chức sự nghiệp; các tổ chức này phải chuyển sang áp dụng hình thức thuê đất, trước mắt có thể xem xét miễn tiền thuê đất đối với một số đơn vị sự nghiệp như y tế, giáo dục, thể dục, thể thao,... thuộc lĩnh vực khuyến khích xã hội hóa. Việc chuyển sang áp dụng hình thức thuê đất, các tổ chức sự nghiệp sẽ sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả đất đai.

Có ý kiến đề nghị vẫn giữ như quy định hiện hành, các tổ chức sự nghiệp vẫn được áp dụng hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất, vì quy định như dự thảo Luật sẽ khó khăn cho các đơn vị sự nghiệp.

- Về hình thức giao đất, cho thuêđất để thực hiệndựánđầu tư

Loại ý kiến thứ nhất đề nghị giao đất có thu tiền sử dụng đất đối với đất ở của hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc xây dựng nhà ở hỗn hợp cả để bán và cho thuê.

Loại ý kiến thứ hai đề nghị bổ sung quy định giao đất có thu tiền sử dụng đất đối với nhà đầu tư nước ngoài đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc đầu tư xây dựng nhà ở hỗn hợp cả để bán và cho thuê. Việc sửa đổi này sẽ không còn sự phân biệt về hình thức sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ sử dụng

48

đất giữa nhà đầu tư trong nước và nước ngoài; đồng thời thuận lợi hơn trong việc tính thu các nghĩa vụ tài chính sử dụng đất của các nhà đầu tư, cũng như việc thực hiện bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất. Chủ trương thí điểm giao đất có thời hạn, thu tiền một lần đối với nhà đầu tư nước ngoài đã được đề cập tại Nghị quyết 26-NQ/TW, Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX.

- Về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất

Đề nghị điều chỉnh thẩm quyền từ Ủy ban nhân dân sang Chủ tịch Ủy ban nhân dân để đảm bảo rút ngắn thời gian thực hiện thủ tục, quy rõ trách nhiệm của người đứng đầu Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện trong việc giao đất, cho thuê đất. Bổ sung điều kiện trong giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất có rừng phòng hộ để khắc phục được các hạn chế, bất cập trong việc thực hiện phân cấp hiện nay; đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất của cơ quan Trung ương là đối với các vấn đề quan trọng như bảo vệ đất trồng lúa, đất rừng, phát triển công nghiệp, đô thị, sử dụng đất tại vùng biên giới, khu vực nhạy cảm.

- Về việc giao đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đầu thầu dự án có sử dụng đất

Bổ sung và hoàn thiện cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất để góp phần tăng thu ngân sách nhà nước và phù hợp với thực tế tránh tham nhũng, lãng phí trong về đất đai.

- Về việc quản lý và sử dụng đất để xây dựng các công trình ngầm

Bổ sung vào nội dung Luật một số quy định về quản lý, sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm nhằm tạo hành lang pháp lý phù hợp với xu thế phát triển trong thời gian tới.

4. Thu hồi đất

Đề nghị sửa đổi Luật Đất đai theo hướng Nhà nước thực hiện thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế - xã hội. Đối với dự án sản xuất kinh doanh nhỏ lẻ phù hợp với quy hoạch kế hoạch sử dụng đất, nhà đầu tư trong nước thực hiện nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân để thực hiện dự án.

- Bổ sung quy định về trường hợp Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng đã thoả thuận được với người có đất bị thu hồi về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất được ra quyết định thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất mà không phải chờ đến hết thời hạn thông báo thu

49

hồi đất;

- Làm rõ căn cứ để thu hồi đất đối với trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế - xã hội; thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai; thu hồi đất do chấm dứt sử dụng đất theo quy định của pháp luật hoặc tự nguyện trả lại đất;

- Bổ sung quy định về cưỡng chế thu hồi đất trong dự thảo Luật nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ cho việc cưỡng chế, đồng thời hạn chế sự tùy tiện trong tổ chức thực hiện.

- Sửa đổi thẩm quyền thu hồi đất theo hướng Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thu hồi đất đối với trường hợp khu đất thu hồi có cả tổ chức và hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất.

5. Về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

Để hạn chế những khiếu kiện về đất đai cần sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai theo hướng:

- Làm rõ nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất theo hướng người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ kiện quy định thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng với loại đất bị thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền; giá đất tính tiền bồi thường thực hiện tại thời điểm quyết định thu hồi đất; người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất thì được xem xét hỗ trợ nhằm tổ chức lại sản xuất và bảo đảm đời sống; trường hợp hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở thì được bố trí tái định cư, ưu tiên bố trí tái định cư tại chỗ (khu tái định cư tập trung phải bảo đảm có điều kiện hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ); Nhà nước điều tiết một phần nguồn thu từ đất để thực hiện việc hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi; trường hợp người sử dụng đất được Nhà nước bồi thường khi thu hồi đất mà chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai theo quy định của pháp luật thì phải trừ đi khoản tiền phải thực hiện nghĩa vụ tài chính vào số tiền được bồi thường; việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất phải đảm bảo dân chủ, khách quan, công bằng, công khai;

- Bổ sung và làm rõ những trường hợp được Nhà nước bồi thường và không được bồi thường về đất, tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất; quy định cụ thể về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, đất ở và đất phi nông nghiệp không phải là đất ở; đối với tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài sử dụng đất phi nông nghiệp không phải là đất ở do nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất mà đất đó không phải là đất thuê thì được bồi thường bằng tiền theo thời hạn sử dụng đất còn lại;

- Bổ sung quy định về bồi thường do bị hạn chế khả năng sử dụng đất và

50

giao cho Chính phủ quy định cụ thể nhằm bảo đảm lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất;

- Có chế tài mạnh để xử lý đối với trường hợp vi phạm pháp luật đất đai theo hướng không thanh toán giá trị sử dụng đất còn lại, tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu hồi đất;

- Bổ sung quy định về xử lý các khiếu nại, tố cáo về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo hướng việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo; trường hợp quá trình giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư có liên quan đến giá đất tính bồi thường thì người có đất bị thu hồi có quyền mời tư vấn giá đất độc lập để tham vấn ý kiến; cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải thành lập Hội đồng tư vấn về giá đất hoặc trưng cầu thẩm định giá đất trong quá trình giải quyết khiếu nại.

6. Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chưng nhận

- Quy định hình thức đăng ký đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất bằng hình thức trên giấy hoặc điện tử; làm rõ các trường hợp đăng ký lần đầu, đăng ký biến động và thời điểm hiệu lực của việc đăng ký;

- Quy định đăng ký đất đai bắt buộc đối với người sử dụng đất, làm rõ trách nhiệm thực hiện đăng ký đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất;

- Quy định hồ sơ địa chính dạng giấy, dạng số, đồng thời giao trách nhiệm cho Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định cụ thể nội dung này và có lộ trình chuyển đổi hồ sơ từ dạng giấy sang dạng số nhằm xây dựng hệ thống quản lý đất đai hiện đại, đáp ứng kịp thời yêu cầu của người dân, doanh nghiệp và yêu cầu quản lý của Nhà nước;

- Bổ sung quy định về những trường hợp không được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;

- Đề nghị bãi bỏ quy định về việc xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã về tình trạng tranh chấp đất đai khi cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nhằm đơn giản thủ tục hành chính, hạn chế tiêu cực, tham nhũng khi xét cấp giấy chứng nhận;

- Sửa đổi quy định về thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo hướng chuyển từ thẩm quyền chung của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện sang thẩm quyền riêng của Chủ tịch Ủy ban nhân dân; đồng thời quy định đối với địa phương đã hoàn thành việc xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận cho tất cả các trường hợp.

51

7. Về tài chính đất đai và giá đất

Đề nghị sửa đổi quy định nguyên tắc định giá đất: "phù hợp với giá thị trường trong điều kiện bình thường" thay cho nguyên tắc "sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường" để thuận lợi hơn cho việc triển khai công tác định giá đất

- Chính phủ quy định khung giá các loại đất, khi giá đất trên thị trường có biến động lớn thì điều chỉnh cho phù hợp; căn cứ nguyên tắc, phương pháp định giá đất, khung giá các loại đất và giá đất chuẩn của vùng giá trị đất thuộc khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng bảng giá đất tại địa phương; khi giá đất trên thị trường có sự thay đổi lớn thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh điều chỉnh bảng giá đất cho phù hợp; trường hợp chưa kịp điều chỉnh thì Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể để áp dụng; bỏ quy định bảng giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành và công bố vào ngày 01 tháng 01 hằng năm; giá đất trong Bảng giá đất được sử dụng để làm căn cứ tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; tính tiền thuê đất khi Nhà nước cho thuê đất; tính giá trị quyền sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước; tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; tính các khoản thuế liên quan đến đất đai; tính phí và lệ phí trong quản lý, sử dụng đất đai; tính tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai; tính tiền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai;

- Sửa đổi, bổ sung quy định về định giá đất tại khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương theo hướng giao cơ quan có trách nhiệm xây dựng khung giá đất căn cứ vào nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất để xác định phạm vi, giá đất chuẩn của từng vùng giá đất thuộc khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương để làm cơ sở cho các địa phương ban hành giá đất nhằm khắc bất cập về chênh lệch giá đất tại khu vực giáp ranh hiện nay;

- Quy định Ủy ban nhân dân cấp tỉnh lập Quỹ phát triển đất để ứng vốn để tạo quỹ đất theo quy hoạch; ứng vốn để thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, đầu tư phát triển hạ tầng để đấu giá quyền sử dụng đất;…. Quỹ phát triển đất được lập từ nguồn thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền đấu giá quyền sử dụng đất và huy động các nguồn vốn khác.

8. Về chế độ sử dụng các loại đất

Sửa đổi một số quy định về chế độ sử dụng một số loại đất theo hướng:- Quy định thời hạn giao đất trong hạn mức sử dụng đất cho hộ gia đình,

cá nhân lên 50 năm thống nhất cho các loại đất nông nghiệp để khuyến khích

52

nông dân gắn bó hơn với đất đai và yên tâm đầu tư sản xuất;- Quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ

gia đình, cá nhân không vượt quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân và giao Chính phủ quy định cụ thể cho phù hợp với đặc điểm của từng vùng và từng thời kỳ, tạo điều kiện cho quá trình tích tụ, tập trung đất đai để hình thành những vùng sản xuất hàng hóa lớn trong nông nghiệp;

- Đối với đất trồng lúa, bổ sung quy định theo hướng làm rõ trách nhiệm của Nhà nước trong việc hỗ trợ những vùng, những địa phương trồng lúa, trách nhiệm của chủ đầu tư dự án có sử dụng đất mà phải chuyển mục đích đất chuyên trồng lúa nước sang loại đất khác thì phải có phương án bóc lớp đất mặt và bổ sung diện tích đất chuyên trồng lúa nước bị mất do chuyển mục đích hoặc tăng hiệu quả sử dụng đất trồng lúa;

- Quy định hạn chế phạm vi giao đất của Ban quản lý trong khu kinh tế theo hướng Ban quản lý khu kinh tế có quyền giao lại đất khu phi thuế quan, khu bảo thuế, khu chế xuất, khu công nghiệp và các các khu chức năng khác phù hợp với đặc điểm của từng khu kinh tế, các loại đất còn lại do Ủy ban nhân dân tỉnh hoặc cấp huyện giao.

- Quy định việc sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm phải phù hợp với quy hoạch xây dựng công trình ngầm, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và các quy hoạch khác có liên quan; Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với đối với tổ chức, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài để xây dựng công trình ngầm sử dụng vào mục đích công cộng không có mục đích kinh doanh; cho thuê đất đối với tổ chức, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài, tổ chức kinh tế liên doanh để xây dựng công trình ngầm có mục đích kinh doanh .

9. Về việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất

Đề nghị bổ sung về quyền của người sử dụng đất bao gồm:

- Bổ sung quy định về quyền sử dụng hạn chế đối với thửa đất liền kề; quy định về quyền và nghĩa vụ của nhóm người sử dụng đất mà quyền sử dụng đất là tài sản chung;

- Sửa đổi theo hướng không giới hạn mục đích thế chấp quyền sử dụng đất chỉ để vay vốn sản xuất kinh doanh như Luật hiện hành;

- Quy định về thế chấp quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất thuộc sở hữu của người sử dụng đất tại ngân hàng ở nước ngoài theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ trong một số trường hợp cụ thể;

- Bổ sung quy định về quyền của tổ chức kinh tế nhận góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất;

- Bổ sung quy định về quyền tự đầu tư trên đất hoặc cho thuê quyền sử

53

dụng đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân trong trường hợp đất mà họ đang sử dụng thuộc diện thu hồi để đầu tư dự án có mục đích sản xuất, kinh doanh hoặc xây dựng kinh doanh nhà ở;

- Bổ sung một mục mới quy định về điều kiện thực hiện các quyền của người sử dụng đất như: điều kiện chung để thực hiện giao dịch các quyền của người sử dụng đất; điều kiện được bán tài sản gắn liền với đất được nhà nước cho thuê trả tiền thuê đất hàng năm; điều kiện chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp; trường hợp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất; trường hợp hộ gia đình, cá nhân chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất có điều kiện; điều kiện nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp; điều kiện chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong thực hiện dự án đầu tư xây dựng kinh doanh nhà ở để bán hoặc cho thuê, dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê.

10. Giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai; thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm về đất đai

Sửa đổi Luật Đất đai theo hướng giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai được thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại, pháp luật về tố cáo, tố tụng hành chính, ...; quy định thời hạn kết thúc giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai của cơ quan hành chính và giải quyết của Tòa án. Bổ sung các chế tài nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai.

- Quy định về thanh tra chuyên ngành đất đai phù hợp với quy định của pháp luật về thanh tra.

- Làm rõ thẩm quyền giải quyết tranh chấp đối với trường hợp không có Giấy chứng nhận hoặc không có giấy tờ theo quy định; bãi bỏ quy định tại khoản 1 Điều 264 Luật tố tụng hành chính nhằm đảm bảo tính đồng bộ trong hệ thống pháp luật.

Việc sửa đổi các quy định về thanh tra, kiểm tra, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai và giải quyết khiếu nại, tố cáo sẽ góp phần khắc phục các tồn tại, vướng mắc nêu trên.

10. Về tổ chưc, bộ máy

- Kiện toàn và tăng cường bộ máy cơ quan quản lý đất đai theo nguyên tắc một nhiệm vụ do một cơ quan thống nhất quản lý.

- Bổ sung quy định doanh nghiệp nhà nước có chức năng phát triển quỹ đất và đầu tư kết cấu hạ tầng.

- Bổ sung quy định về mô hình quản lý đất đai gắn với quản lý nhà nước

54

của chính quyền đô thị theo hướng tổ chức hệ thống Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất một cấp đối và có các chi nhánh tại các khu vực; cán bộ địa chính do Phòng Tài nguyên và Môi trường trực tiếp quản lý.

11. Về thủ tục hành chính liên quan đến quản lý sử dụng đất

Sửa đổi theo hướng Luật Đất đai chỉ quy định các nguyên tắc chung trong việc thực hiện thủ tục hành chính; trình tự, thủ tục thực hiện cụ thể giao cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quy định và Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn cho phù hợp với điều kiện cụ thể và từng giai đoạn phát triển, phù hợp với chủ trương cải cách hành chính của Đảng, Nhà nước; chuyển dần sang giao dịch điện tử trong lĩnh vực đất đai.

12. Tạo nguồn lực từ đất đai, đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, người sử dụng đất và nhà đâu tư

Để tạo nguồn lực từ đất đai cho đầu tư phát triển, Luật Đất đai cần được sửa đổi theo hướng Nhà nước chủ động thu hồi đất theo quy hoạch để tạo quỹ đất "sạch", đầu tư công trình kết cầu hạ tầng, công trình phục vụ lợi ích công cộng và tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất. Khi xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng, chỉnh trang đô thị phải quy hoạch và tổ chức khai thác cả quỹ đất bên cạnh công trình kết cấu hạ tầng, vùng phụ cận để tạo nguồn lực từ đất đai đầu tư cho các công trình này và hỗ trợ người có đất bị thu hồi; đồng thời phải ưu tiên cho người bị thu hồi đất được giao đất hoặc mua nhà trên diện tích đất đã thu hồi mở rộng (tái định cư tại chỗ) theo quy định của pháp luật. Di dời các cơ sở sản xuất, các đơn vị sự nghiệp tập trung đông người tại các đô thị sang các khu công nghiệp, khu kinh tế, khu quy hoạch để khai thác lợi thế của đất, hạn chế ô nhiễm môi trường, giảm ách tắc giao thông; ưu tiên dành quỹ đất cho phát triển thương mại, dịch vụ ở những nơi có lợi thế. Hoàn thiện cơ chế để tăng cường năng lực của Tổ chức phát triển quỹ đất và tăng nguồn vốn cho Quỹ phát triển đất.

Bên cạnh đó, quy định cụ thể cơ chế nhà đầu tư nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất hoặc doanh nghiệp thuê đất trực tiếp của người sử dụng đất. Nhà nước có cơ chế bảo đảm quyền lợi cho người góp vốn bằng quyền sử dụng đất, nhất là người dân trực tiếp sản xuất nông nghiệp.

Sau hơn tám năm triển khai thực hiện, mặc dù đạt được những thành tựu quan trọng, song thực tế vẫn còn nổi lên nhiều tồn tại, bất cập. Vì vậy, cần thiết phải sửa đổi toàn diện Luật Đất đai nhằm khắc phục những tồn tại bất cập nêu trên, đồng thời đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong giai đoạn sắp tới./.

Nơi nhận: - Thủ tướng Chính phủ (để báo cáo); - Các Phó Thủ tướng Chính phủ (để báo cáo);

BỘ TRƯỞNG(Đã ký)

55

- Văn phòng Chính phủ; - Văn phòng Trung ương Đảng;- Văn phòng Chủ tịch nước;- Văn phòng Quốc hội;- Bộ Tư pháp;- Ban Dân nguyện của UBTVQH; - Các Thứ trưởng (để biết);- Lưu VT, TCQLĐĐ.

Nguyễn Minh Quang

56