Datum

2009-05-15

Postadress: Box 13, 264 21 Klippan. Besöksadress: Storgatan 33, Klippan. Telefon: 0435-71 99 00 Telefax: 0435-71 99 10

Postadress: Box 53, 221 00 Lund. Besöksadress: Baravägen 1, Lund. Telefon 046-71 99 00 Telefax: 046-71 99 30

Plusgiro: 34 68 83-2 Bankgiro: 312-8154 Organisationsnummer: 837600-9109 E-post: kansliet@kfsk.se Webb: www.kfsk.se

Barnhälsodataprojektet

Sammanställning av kartläggning

Identitetshantering

-

ID-projektet

Datum

2009-05-15

2

Innehållsförteckning

Innehållsförteckning 2

1 Dokumenthistorik 3 1.1 Versioner 3

2 Förkortningar/förtydliganden 3 3 Bakgrund 4 4 Syfte 6

5 Sammanfattning 7 6 Nulägesbeskrivning Skåne 9

6.1 Den digitala identiteten 9 6.1.1 Den samlade bilden 11

6.2 Tillämpningar av en digital identitet 13 6.2.1 En decentraliserad förvaltning av användarkonton och åtkomst 13

6.2.2 En centraliserad förvaltning av användarkonton och åtkomst 15 6.3 Hantering av personuppgifter 17

6.3.1 Kvalitetssäkrade personuppgifter 18 6.4 Strukturer och standards 19

7. Vilken roll spelar identitetshantering i den kommunala verksamheten? 22

8. Analys av nuläge 24

8.1 Tillståndet för skånska kommuner 25 8.2 I det nationella perspektivet 26

9. Utmaningarna 27

9.1 Organisation 27 9.2 Verksamhetssystem 28

9.3 Statiska strukturer 29

10. Vad driver kostnaderna i ett identitetshanteringsprojekt? 30 10.1 Organisatoriska förutsättningar 31

10.2 Ambitionsnivån 32 10.3 Uppgiftskvalitet 33

11. Vägen framåt 34

11.1 Finansiering 34

11.2 Samverkan 34

11.3 Gemensam standardisering 35 12. Var början man? 36

12.1 Begränsad budget och hård belastning 36 12.2 Redo att etablera grunden 37 12.3 Kommuner som kommit en bit på vägen 38

12.4 För alla 39 13. Positionering av pågående projekt 41

Datum

2009-05-15

3

1 Dokumenthistorik

1.1 Versioner

Version Datum Beskrivning Upprättad av

0.9 2009-05-08 Grundversion skapad Thomas Andersson

1.0 2009-05-13 Sammanställning uppdaterad efter

temadag

Thomas Andersson

2 Förkortningar/förtydliganden

Förkortning Beskrivning

BHD

BIF

E-dos

HSA

KFSK

Pulsen

Barnhälsodata

Bastjänster InformationsFörsörjning

Apotekets e-recept tjänst

Hälso- och Sjukvårdens Adressregister

Kommunförbundet Skåne

Pulsen Integration AB, 556353-7579

RS

SITHS

SKL

SVPL

SVR

Region Skåne

Säker IT i Hälso- och Sjukvården

Sveriges Kommuner och Landsting

Samordnad VårdPLanering

Sjukvårdsrådgivningen

Datum

2009-05-15

4

3 Bakgrund

Delprojekt ”ID-projektet” i Barnhälsodataprojektet formulerades med syftet att

kartlägga hur identitetsdata hanteras i de skånska kommunerna idag. Mot denna

bakgrund har ett arbete genomförts tillsammans med samtliga skånska kommuner

under hösten 2008 och våren 2009. Under projektet har majoriteten av

kommunerna varit delaktiga i projektarbetet om än i något varierande

utsträckning. Arbetsgången har sett ut som följer:

Oktober, 2008 Framtagning av kartläggningsunderlag som respektive

kommun kan använda för att kartlägga sin nuvarande

identitetshantering. Detta med en processorienterad

utgångspunkt som engagerar såväl IT som

personaladministrativ avdelning i frågorna.

November, 2008 Projektdag tillsammans med samtliga skånska

kommuner samt representanter från SKL,

Sjukvårdsrådgivningen AB (SVR) samt Region Skåne.

En dag med syftet att etablera definitioner för

begreppet identitetshantering och dess inverkan på

nationella, regionala och i slutänden kommunala

projekt. Genomgång och beskrivning av förslag till

arbetsmetodik, samarbetsformer samt extern hjälp som

ingått i projektet. Dagen avslutades med uppstart och

planering av projektarbetet enligt fyrahörnsmodell.

Dec 08 till Mars 09 Delegerat arbete där varje kommun kartlagt sin

identitetshantering med hjälp av erhållna mallar,

rutiner och arbetsmetoder. I varje hörn genomfördes

tre gemensamma arbetsmöten där tankar och

kartläggningsproblem kunde lyftas för diskussion.

Mars-April, 2009 Analys och sammanställning av inkomna rapporter

från medverkande kommuner. Detta med syftet att

identifiera vägar till en mer effektiv identitetshantering

för samtliga kommuner.

Datum

2009-05-15

5

Vid sammanställningen av detta dokument kvarstår två aktiviteter i projektplanen:

Maj, 2009 Avslutande träff med kommunerna i det sydöstra

hörnet.

Maj, 2009 Temadag tillsammans med samtliga skånska

kommuner med syftet att presentera detta underlag,

exemplifiera vägar framåt med hjälp av praktikfall från

andra kommuner samt säkerställa att fortsatt arbete tar

vid.

Totalt sett har 24 av 33 kommuner bidragit med sina dokumenterade nulägen.

Dessa kartläggningar tillsammans med övriga kommuners muntliga återkoppling i

samband med projektmöten utgör underlaget för efterföljande analys.

Datum

2009-05-15

6

4 Syfte

Genomfört arbete i ”ID-projektet” syftar till ett etablera en dialog med och mellan

kommunerna i frågorna om en effektiv och säker identitetshantering. Det finns

drivande krafter idag i form av vårdnära tjänster som BHD (Barnhälsodata),

SVPL (Samordnad Vårplanering) och E-dos som kräver en fungerande process för

tilldelning av behörighet och åtkomst. Gemensamt för samtliga tjänster är att de

utgår ifrån HSA och utfärdade SITHS-kort. Ett faktum som ställer höga krav på

en rationell hantering av digitala identiteter med tillhörande (kvalitetssäkrade)

personuppgifter.

Sammanställningen, d v s detta dokument, syftar till att övergripande beskriva

nuläget för de skånska kommunerna i frågan om identitetshantering. En

sammanställning som inte gör anspråk på att erbjuda lösningsförslag på detaljnivå

utan snarare erbjuda synliga vägar framåt där kommuner med olika förutsättningar

kan nå fram till en säkrare och mer effektiv hantering av digitala identiteter.

Datum

2009-05-15

7

5 Sammanfattning

Under drygt sex månaders projektarbete har 24 av 33 kommuner dokumenterat

och påvisat sitt nuläge avseende hur en digital identitet hanteras. Ytterligare sju

kommuner har medverkat i dialogerna men valt att inte dokumentera sitt nuläge

av olika anledningar.

Trots att inte 100 % av de skånska kommunerna finns representerade i det

underlag som sammanställts så bedömer projektgruppen att övergripande

slutsatser kan dras med relativt låg felmarginal.

Den genomförda kartläggningen visar tydligt på en manuellt präglad hantering av

företrädelsevis personuppgifter. Ca 80 % av kommunerna passar in i denna

beskrivning medan resterande har en pågående utveckling mot automatiserade

verksamhetsprocesser med en automatiserad och kvalitetssäkrad hantering av

digitala identiteter och behörigheter som följd.

Diskussionen med kommunerna visar på ett antal faktorer som bidragande till det

nuläge som råder där främst ekonomi och organisation framstår som bromsande.

IT-organisationen bär i de flesta kommunerna ansvaret kring tillämpningen av

den digitala identiteten, d v s inloggningsuppgifter och behörigheter i IT-system,

och har inte lyckats kommunicera behovet av en annan hantering vidare till

verksamheterna. Något som i viss utsträckning reflekterar behovet av forum inom

kommunen där tvärsnittsfrågor kan diskuteras, beslutas och prioriteras. En

funktion som bör anses som direkt avgörande för att kunna hitta en fungerande

finansiering för projekt som spänner över verksamhetsutveckling och IT-relaterad

utveckling. Idag har frågan om den digitala identiteten och processerna runt denna

företrädelsevis blivit en IT-fråga och tillika en investering övermäktig den

normala IT-budgeten.

Nuläget för majoriteten av kommunerna begränsar kommunernas möjlighet till

samverkan kring ett fungerande IT-stöd på kommunal, regional och nationell nivå.

Detta har blivit särskilt påtagligt inom vård- och omsorg där nationella initiativ

såsom HSA, SITHS och SVPL visar på en kravställning övermäktig

kommunernas förutsättningar. Vidare så synliggörs behovet av förändring vid

samverkan mellan kommuner där hanteringen av personuppgifter, och den digitala

identiteten, i sin helhet reducerar möjligheterna till samverkan alternativt att

utvinna besparingar ur den gemensamma investeringen. Ett tredje exempel är

kommunernas gemensamma ambition om att möta medborgaren i en tätare dialog

med e-tjänster som en viktig del. Den volym som medborgarna utgör i respektive

kommun bedöms av de allra flesta kommuner som övermäktig nuvarande

manuellt och stuprörsorienterat arbetssätt.

Datum

2009-05-15

8

Analysen av vägen framåt för de skånska kommunerna visar på behovet av en

långsiktig vision kombinerad med en kortsiktig handlingsplan för att lösa

uppgiften. Förutsättningarna för att lösa uppgiften är i många hänseenden kopplat

till kommunens storlek där mindre och mellanstora kommuner ser problem att

göra de tröskelinvesteringar som förväntas krävas. Istället ser den mest

gynnsamma vägen, ur ett ekonomiskt och tidsrelaterat hänseende, framåt vara

samverkan där gemensamma mål och gemensamma investeringar möjliggör en

mindre investering per kommun. Idag genomförs denna utveckling företrädelsevis

i egen regi trots att de gemensamma nämnarna är många i såväl förutsättningar

som önskat tillstånd.

Detta dokument syftar till att synliggöra dessa vägar framåt och utgöra ett

underlag för fortsatt framarbetning av handlingsplaner på kommununik nivå såväl

som i kommunkluster eller andra samarbetsgrupperingar. Ur ett vård- och

omsorgsperspektiv så är det en direkt förutsättning att denna kartläggning omsätts

till handling på kommunal nivå för att morgondagens gemensamma e-tjänster

inom området ska kunna tillämpas på bred front.

Datum

2009-05-15

9

6 Nulägesbeskrivning Skåne

Nuläget för de skånska kommunerna presenteras i övergripandet format i detta

stycke. Beskrivningen har sitt ursprung från de arbetsmöten som genomförts inom

projektets ramar samt i de kartlagda processer som kommunerna i egen regi tagit

fram.

Fokus i beskrivningen ligger på etableringen och förvaltningen av digitala

identiteter för de skånska kommunerna. Hur nuläget relaterar till det befintliga och

det kommande behovet behandlas vidare under punkt 8.

6.1 Den digitala identiteten

Etableringen och förvaltningen av en digital identitet inom den skånska

kommunen är företrädelsevis reaktiv, manuell och präglad av

dubbeladministration. Arbetssättet präglas av ett teknikorienterat angreppssätt där

person-, anställnings- och ”roll”-relaterade uppgifter ses som sekundärt till

användarkontot eller behörigheten.

I ett generaliserat exempel så kommer en digital identitet till enligt följande (för

majoriteten av de skånska kommunerna):

Anställd

Behov

IT

Manuell

hantering

ANAN

Användarkonto

Anställd

Behov

IT

Manuell

hantering

ANAN_1

Användarkonto

Medborgare

Behov

IT

Manuell

hantering

19540501

Användarkonto

Förälder

Behov

IT

Manuell

hantering

ANAN_09_01

Användarkonto

Figur 1. En manuell och stuprörsorienterad modell

Vad bilden avser att beskriva är ett förfarande som präglas av dubbelarbete och

som bäddar för en ohållbar situation på sikt. Vad ett manuellt och

Datum

2009-05-15

10

stuprörsorienterat angreppssätt bidrar till har många av kommunerna själva påtalat

i samband med kartläggningen:

Det går inte att få en översikt kring den digitala identiteten. Man har en

uppsjö användarkonton i olika verksamhetssystem med det är svårt att

säga vems konto som är vems

Samma uppgifter kring en person matas in i system om och om igen. Vilka

uppgifter som skrivs in är person- och systemberoende

När en person slutar är det praktiskt taget omöjligt att avgöra om

personens behörigheter är bortplockade i samtliga verksamhetssystem

eftersom man saknar en översiktsbild

Behörigheter tilldelas och användarkonton skapas sällan utifrån några

konkreta beställningsunderlag. IT-avdelningen får ofta anta vilken

behörighet personen ska ha och utgår inte sällan från vad en kollega har

för behörighet

Återanvändning av redan befintliga person- eller anställningsuppgifter

förekommer men det finns ingen möjlighet att säga om det är korrekta

eller inaktuella uppgifter som återanvänds

Förändringar av person- eller anställningsrelaterade uppgifter sker

företrädelsevis endast på uppmaning av den anställde själv. Vill inte

personen ifråga byta e-postadress eller användarnamn i ett

verksamhetssystem så når sällan den informationen IT-avdelningen

På sikt söndrar denna metod all information kring kommunens digitala identiteter.

Därmed finns inte heller möjligheten att på ett fullgott sätt säkerställa att:

Kommunen har korrekta personuppgifter för anställda, elever och

medborgare

Personer som inte längre är anställda inte har åtkomst till

verksamhetssystem och kommunkritisk information

Efterlevnad av, för kommunen, gällande lagar och regelverk

Sammanfattningsvis så kan man konstatera, vilket de skånska kommunerna även

själva gjort, att denna metod inte är hållbar idag eller på sikt. Behovet av en annan

hantering tydliggörs om inte annars i de forum när man pratar om kommunal,

regional eller nationell samverkan. Även en tätare relation med kommunens

invånare ställer rationaliseringskrav kring identitetshanteringen som inte denna

manuella och stuprörsorienterade metod kan möta. Åtminstone inte inom rådande

personal- och kostnadsramar.

Datum

2009-05-15

11

6.1.1 Den samlade bilden

Kartläggningen visar på undantag från den traditionella stuprörsorienterade

modellen med fokus på användarkonton. Ca 20 % av de skånska kommunerna har

inlett en resa mot en samlad digital identitet med tekniska stöd för en mer

automatiserad process.

Generaliserat så bygger dessa kommuner den digitala identiteten ur ett något

annorlunda perspektiv än de som ligger kvar i en stuprörsorienterad modell.

Angreppssättet skulle förenklat kunna beskrivas enligt:

ANAN

Anders Andersson

Anställd Medborgare Elev Patient Förälder

Arbetsledare (50%)

Handläggare (50%)

KomvuxVillaägare

Omsättning av personuppgifter till behörigheter

Åtkomst till bastjänster (IT)

Åtkomst till lokal

Personlig e-postadress

Eget telefonnummer

...

Åtkomst till kommunens

e-tjänster, ex:

Energiförbrukning

Självservice bygglov

Markplan för område

Åtkomst till bastjänster (IT)

Åtkomst till skolportal

Personlig e-postadress

...

Åtkomst till egen journal

Åtkomst till barnets journal

Åtkomst till vårdnära e-

tjänster

Åtkomst till skolnära e-

tjänster, ex:

Omdömen för barnet

Lagd planering

Närvarostatistik

Omsättning till teknik (användarkonton och behörigheter)

19540501 ANAN_09 19540501 ANAN_09_1ANAN_1

Figur 2. Ett verksamhets- och personcentrerat angreppssätt

Datum

2009-05-15

12

I ett försök att fånga den kompletta digitala identiteten har man anammat en

modell där man:

Identifierat den mest naturliga punkten för att initiera och avsluta en

digital identitet i kommunens olika verksamhetssystem. För de flesta

kommuner är detta det personaladministrativa systemet – PA-systemet

(alternativt lönesystemet)

Identifierat unika uppgifter som kan användas för att binda samman den

kompletta digitala identiteten för en person med syftet att få en helhetsbild.

För de flesta kommunerna har personnumret tillämpats som denna ”unika

nyckel”

Identifierat den faktiska nyanställningsprocessen och översatt denna i

digitala regelverk som tillser att rätt behörigheter tilldelas en nyanställd

per automatik.

Identifierat vilka uppgifter som håller högst kvalitet var och därigenom

säkerställt att en personuppgift endast administreras en gång och från en

och samma punkt

Integrerat olika verksamhetssystem med syftet att säkerställa att samma

uppgifter finns kring en person i verksamhetssystemen

Integrerat olika verksamhetssystem med syftet att per automatik kunna

lägga till, förändra eller ta bort behörigheter för en person i flera olika

system

För att nå till en komplett samlad bild över den digitala identiteten så krävs

fortsatt arbete även för dessa kommuner. Vidare så har man delvis säkerställt att

man har samma personuppgifter i sina verksamhetssystem men därmed inte sagt

att de är korrekta. Idag kvalitetssäkras personuppgifter endast i begränsad

utsträckning vilket beskrivs mer ingående under punkt 6.3.

Datum

2009-05-15

13

6.2 Tillämpningar av en digital identitet

I IT-relaterade sammanhang likställs ofta den digitala identiteten med

användarkonton i olika verksamhetssystem. Dessa användarkonton används sedan

för att tilldela behörigheter i hela eller delar av ett verksamhetssystem.

Med fokus på just hanteringen av användarkonton så har genomförd kartläggning

påvisat ett nuläge där ca 80 % av de skånska kommunerna tillämpar en manuell

metod medan övriga 20 % i varierande utsträckning automatiserat densamma. I

efterföljande stycken fördjupar vi oss en aning i dessa två huvudspår.

6.2.1 En decentraliserad förvaltning av användarkonton och åtkomst

Majoriteten av de skånska kommunerna hanterar skapande, förändring och

borttagning av användarkonton/behörigheter på ett företrädelsevis manuellt sätt.

En manuell metod som, medvetet eller omedveten, vuxit fram ur och bidragit till

en stuprörsorienterad hantering av personuppgifter och tillämpade

användarkonton.

För dessa kommuner så kan tillståndet, om än förenklat, beskrivas enligt:

Inloggningskatalog

PA-system

Lagringsytor

E-postsystem

Växelsystem

EA-system

Portalkatalog

Självadministration Lön

Anders Andersson?

Figur 3. Decentraliserad administration av användarkonton

Metoden har sina framsidor och då kanske främst att uppläggning av nya

användarkonton genomförs med korta ledtider och med stort utrymme för

individuella anpassningar. Som en annan fördel kan omnämnas att

Datum

2009-05-15

14

administratören för respektive system rör sig med relativt stor frihet och kan

tillämpa en minimalistisk modell, d v s endast förse system med de nödvändiga

uppgifter som kontoskapandet kräver.

Tyvärr så är modellen även förenad med väldigt stora nackdelar. Likt figur 1

beskriver så är det mer eller mindre omöjligt att med små medel få fram en

översiktsbild som berättar var Anders Andersson finns representerad i form av ett

användarkonto. Sett enbart ur ett perspektiv om nyskapande av användarkonton så

är detta inte ett större problem utan de upptäcks mer i ett förvaltnings- och

förändringshänseende. Några konkreta exempel:

När Anders Andersson byter efternamn så vet jag inte vilka system han

finns representerad i och kan därmed inte säkerställa att jag har korrekt

information och framförallt samma information i samtliga system.

Förutom att jag sedan tidigare inte riktigt vet var Anders Andersson finns

upplagd med behörighet att använda systemet/tjänsten så kan jag inte

heller med säkerhet säga att jag vet vilket användarkonto som är Anders. I

värsta fall så får jag härmed även problem med nyskapandet av

användarkonto om jag inte vet om han finns upplagd sen tidigare. Det ger

Anders utrymmet att agera under två olika digitala identiteter även om han

är samma person. Inte för att vi misstror Anders men han har nu fått

möjligheter att agera inkognito i verksamhetens berörda system.

Den dagen Anders bestämmer sig för att avsluta sin anställning i

kommunen så står vi inför faktum att vi inte vet vilka användarkonton som

ska inaktiveras eller tas bort. De mest grundläggande, exempelvis generell

åtkomst till kommunens nätverk och att Anders inte längre ska få lön, är

normalt sett inte problemet. Men med tanke på att Anders i vårt exempel

arbetat inom kommunen under åtskilliga år så har han också samlat på sig

behörigheter till en betydande del av systemen och tjänsterna. Att

säkerställa inaktiveringen av dessa är ett betydligt större problem vilket

givetvis kan omsättas till en ren säkerhetsrisk tillsammans med att

kommunen inte kan garantera att man följer gällande lagar och normer

(regelefterlevnad).

Ett tredje och sista exempel är tillfället då Anders byter tjänst inom

kommunen. I hans gamla tjänst så skulle han ha åtkomst till vårdnära

system medan han i sin nya tjänst inte längre är behörig att ha åtkomst till

patientrelaterad information. Med den bristande översiktsbilden vet vi inte

med säkerhet var Anders finns representerad och kan därmed inte

säkerställa att kommunen och Anders hamnar i denna situation. Det finns

inte heller någon stödmekanism i vårt sätt att hantera omsättningen av

Anders digitala identitet till användarkonton med behörigheter i olika

system. Det är helt enkelt upp till berörd administratör att beakta dessa

externa regelverk och tillse att de efterlevs i hanteringen.

Datum

2009-05-15

15

Ovanstående exempel kan säkerligen uppfattas som något dramatiserade och

verklighetsfrämmande för vissa kommuner. Faktum kvarstår dock att förutom den

uppenbara rationaliseringspotentialen så följer även stora säkerhetsrisker med en

manuell hantering.

6.2.2 En centraliserad förvaltning av användarkonton och

åtkomst

Även om ca 80 % av kommunerna befinner sig i en decentraliserad administration

och förvaltning så finns det drygt 20 % som tillämpat en annan modell.

Här har man valt en mer centraliserad modell där uppläggning, förändring och

borttagning av användarkonton och behörigheter. För att undvika tekniken så

väljer vi att fördjupa oss i skillnaderna i principen framför integrationsnära

beskrivningar.

Centraliseringen har företrädelsevis genomförts i dessa kommuner med fokus på

att:

Säkerställa att man vet vilka system anställda/elever har åtkomst till

Säkerställa att man har samma information en person i alla system där

han/hon finns representerad

Reducera administrationen av person- och anställningsrelaterade uppgifter

genom att konsolidera arbetet kring en administrationspunkt istället för

flera

I vilken utsträckning man lyckats med detta varierar från kommun till kommun

där antalet integrerade system kan användas som måttstock. Här finns även

utmaningar som vi berör mer under punkt 9.

Datum

2009-05-15

16

Som motvikt till figur 3 så ser principen för den centraliserade förvaltningen ut

enligt:

Inloggningskatalog

PA-system

Lagringsytor

E-postsystem

Växelsystem

EA-system

Portalkatalog

Självadministration Lön

Anders Andersson

Figur 4. Centraliserad administration av användarkonton

Med hjälp av uppgifter som är unika för just Anders Andersson, företrädelsevis

personnummer, så har man kunnat skapa en sammanhållande digital identitet för

Anders. Delar av förvaltningen av Anders Andersson diverse användarkonton har

därmed kunnat automatiseras vilket bidrar till att man med mindre medel kan

säkerställa att man har samma information om Anders i samtliga system där han

finns representerad.

Den traditionellt mest tillämpade modellen bygger vidare på att Anders Andersson

får sina användarkonton per automatik i samband med att han läggs upp som

anställd i det personaladministrativa systemet och att hans

användarkonton/behörigheter försvinner den dagen han slutar sin anställning. Hur

det i detalj går till, exempelvis inaktivering kontra borttagning av användarkonton,

ser olika ut från kommun till kommun där rådande policys implementerats i dessa

regelverk.

Likt det decentraliserade angreppssättet så kan även det centraliserade alternativet

fördjupas ytterligare. Denna sammanställning syftar dock till att påvisa den

principiella skillnaden i den hantering som finns idag inom de skånska

kommunerna vilka täcks in ovan i olika utsträckning.

Datum

2009-05-15

17

6.3 Hantering av personuppgifter

Vikten av korrekta och kompletta personuppgifter kan givetvis inte påtalas för

många gånger egentligen oavsett område och tillämpning. När det kommer till den

normala kommunala verksamheten så utgör personuppgifterna, ofta i kombination

med anställningsuppgifter, det underlag som används för att:

Betala ut rätt lön till rätt person

Avgöra vilka verktyg och stöd han/hon är berättigad till i sin arbetsroll

Skapa kontaktinformation kring personen (telefon, e-postadress, visitkort

etc.)

Felaktiga personuppgifter kan få konsekvenser från kosmetik (ex. fel namn i e-

postadressen eller på visitkortet) till ekonomiska förluster eller regelverks-

/avtalsbrott. Under kartläggningens arbetsgång har det berättats om fall där fel

ersättning betalats ut till fel person på grund av felaktiga uppgifter. Vidare så har

media rapporterat om åtskilliga exempel där personer som slutat, i offentlig

sektor, haft åtkomst till exempelvis ekonomisystem eller journalsystem över ett år

efter avslutad anställning.

Från den genomförda kartläggningen så kan man dra slutsatsen att de skånska

kommunerna idag är oerhört beroende av en fungerande muntlig/skriftlig

kommunikation i flera led. Anställande chefer bär idag ett stort ansvar i

förvaltningen av personuppgifter från första till sista anställningsdagen där ett

förenklat normalfall ser ut som följer:

Anställande chefNyanställd

PA Lön

Växel

IT-kontakt

Nätverk

E-post

Leverantör

Personuppgifter

Telefonnr

Per

sonu

ppgifte

r

Ans

tälln

ings

bevis

Personuppgifter

E-post, anv. konto,

dator etc

Personbevis

Figur 5. En normaliserad hantering av personuppgifter vid nyanställning

Datum

2009-05-15

18

Vikten av att anställande chef bär vidare korrekt information kan inte nog

understrykas vid en sådan hantering. I de fall uppgifterna kommuniceras vidare

muntligen, vilket förefaller vara väldigt vanligt förekommande, så ökar riskerna

givetvis för att fel uppgifter förs in i diverse system och beställningar.

Under kartläggningens gång har det även framkommit att ett uppvisat personbevis

i samband med anställningstillfället inte är ett obligatoriskt moment för många av

kommunerna. Ett faktum som bidrar till ytterligare en potentiell felkälla där den

nyanställde kanske inte använder sitt tilltals namn till vardags eller använder ett

smeknamn (ex. Janne istället för Jan, eller Vivi istället för Veronica). Det kan ses

som en rent kosmetisk fråga men som samtidigt kan bli komplex om man avser att

validera personuppgifter mot externa källor, exempelvis Skatteverket, alternativ

avser att automatisera delar av sina verksamhetsprocesser.

6.3.1 Kvalitetssäkrade personuppgifter

Definitionen av vad en kvalitetssäkrad personuppgift är varierar beroende vem

och i vilket sammanhang man frågar. I kartläggningen har vi valt att förhålla oss

till två grundläggande ambitionsnivåer:

1. Uppvisande av ID-handling/personbevis i samband med anställning

2. Validering av personuppgifter mot externt register (exempelvis

Skatteverkets folkbokföringsregister)

Nuläget för de skånska kommunerna ser väldigt olika ut från kommun till

kommun i detta hänseende. En del kommuner tillämpar den första nivån,

uppvisande av personbevis, men långt ifrån utan undantag. Detta enligt muntlig

utsago i samband med kartläggningen.

Validering mot externa register förekommer i viss utsträckning och då främst via

systemknutna slagningar mot ett s.k. KIR (Kommuninvånarregister = egna

kommunens innevånare). Det finns dock ingen skånsk kommun som idag har en

kvalitetssäkring som är bred nog för att, manuellt eller automatiskt, täcka in

personuppgifterna i samtliga system. En konsekvens av detta är att kvaliteten på

uppgifterna varierar från system till system med tillhörande problematik.

Vanligast förekommande är att högst kvalitet på personuppgifter återfinns i

elevadministrativt alternativ personaladministrativ system.

Datum

2009-05-15

19

6.4 Strukturer och standards

Det är inte särdeles svårt att försvara den manuella och stuprörsorienterade

hantering som präglar de skånska kommunerna. Vanligtvis så får IT-avdelningen

skulden för att det är som det är och inte som det kanske borde vara.

Det finns ett arv att ta hänsyn till när man bedömer nuläget och tillika strukturer

som behöver ifrågasättas och förändras. En mer strömlinjeformad hantering av de

digitala identiteterna ställer ett motkrav som måste mötas med en fungerande

retorik.

Vikten av ett gemensamt språk mellan de olika verksamheterna och IT-

avdelningen har diskuterats återkommande under kartläggningsarbetet och det

råder en delad bild mellan kommunerna om att här finns ett utrymme för

förbättring.

Vad är det då för strukturer och standards som vi pratar om och som är relevanta i

ämnet identitetshantering? Några av de exempel som uppkommit i samband med

kartläggningen är:

Vikten av en fastställd organisationsstruktur

För de flesta organisationer så ser organisationen olika ut beroende på

vem som frågar och vem som svarar. Det finns en linjeorganisation, en

ekonomisk organisation en beslutsorganisation etc. För att kunna

automatisera förvaltningen av den digitala identiteten och samtidigt

säkerställa en fungerande regelefterlevnad så krävs ingångsvärden i form

av organisationsuppgifter. Inte för att IT-avdelningen önskar så utan för

att verksamheten normalt ser dessa som en parameter för att avgöra vad

personen ska vara behörig att få åtkomst till. Det kan vara en ”hård”

behörighet i form av tillgång till ett verksamhetssystem eller en ”mjuk”

behörighet i form av ett passerkort, personliga visitkort eller tillgång till

poolbilar.

Vikten av ett tydligt ansvar/mandat

Vem äger ansvaret och mandatet att avgöra vad en nyanställd är behörig

till? För majoriteten av kommunerna saknas ett chefsregister eller

motsvarande dokumenterad beslutsorganisation. Att kunna etablera

automatiserade arbetsflöden och processer ställer krav på en tydlig

struktur från verksamheten. För att bryta manuella och personliga

beställningar/förändringar så kommer behovet av denna struktur endast

öka.

Datum

2009-05-15

20

Vikten av att omvärdera standards

Är det rationellt och användarvänligt att tillämpa standards på systemnivå

eller kan man ta ett bredare grepp? Det är en fråga som varit uppe vid

flertalet tillfällen under kartläggningen och det enade svaret kan anses

vara nej. Att exempelvis införa en gemensam namnstandard för alla

användarkonton är en möjlighet vid integration och automatisering. Här

finns egentligen endast två hinder i form av eventuella

systembegränsningar eller motstånd till förändring från verksamhet eller

IT.

Vikten av att överge statiska strukturer

Det bästa exemplet finner vi förmodligen i form av alla katalogtjänster,

databaser och verksamhetssystem som traditionellt byggts upp enligt

statiska organisationsstrukturer. Med tidigare omnämnd problematik

kring säkerställandet av ”rätt” organisation så följer även behovet av

manuell förvaltning av dessa strukturer. Precis som uppgifterna kring en

digital identitet så är organisationsuppgifter och organisationsrelationer

normalt stuprörsorienterade vilket innebär att de ser olika ut från system

till system. Vad tjänar strukturerna för nytta och hur kan de underhållas

från en punkt?

Vikten av att kravställa tydligt mot leverantörer

Gemensamt för samtliga kommuner är en inlåsning i verksamhetssystem

som är stängda för integration. Ett faktum som begränsar möjligheten att

hämta och tillföra information till systemet på ett automatiserat sätt. Att

manuell inmatning ska krävas i systemet när uppgifterna redan finns

digitalt, och kanske rent utav kvalitetssäkrade, i ett annat system bör inte

vara acceptabelt. Leverantörerna av diverse verksamhetssystem har av

tradition bidragit till en inlåsning i stuprörsorienterad administration och

förvaltning. Kommunerna behöver enskilt och tillsammans bryta denna

modell genom en tuffare och tydligare kravställning mot leverantörerna.

Ett ämne som inte endast är en IT-fråga utan i synnerhet en

verksamhetsfråga.

De kommuner som tagit sig en bit på vägen mot digitala processer för en mer

automatisk hantering av identiteter (och behörigheter) har under kartläggningen

berättat om konsekvenserna av föråldrade strukturer och standards. Några

konkreta exempel är:

Kvalitetssäkrade personuppgifter kan inte föras in per automatik i ett

verksamhetssystem då tillverkaren/leverantören inte tillåter det

Datum

2009-05-15

21

Massförändringar av uppgifter i ett verksamhetssystem måste genomföras

manuellt via tillhörande administrationsgränssnitt

Kommunens namnstandard kan inte tillämpas i verksamhetssystemet på

grund av begräsningar i produkten

Verksamhetssystemet kan inte ta emot aviseringar om förändrade

personuppgifter. (exempelvis ett namnbyte eller en tillkommen

sekretessmarkering)

Komplexa integrationer på grund av statiska strukturer i systemet

(företrädelsevis organisatoriskt uppbyggda strukturer)

Datum

2009-05-15

22

7. Vilken roll spelar identitetshantering i den kommunala verksamheten?

De skånska kommunerna ser idag ungefär samma utveckling även om

tidsperspektivet och omfattningen variera från organisation till organisation.

Historik i närtid visar på ett IT-stöd som växer sig allt mer omfattande i takt med

att traditionella tjänster digitaliseras och behandlas med hjälp av datorstöd.

Volymen brukare av dessa tjänster växer ständigt eftersom nyutvecklade tjänster

även innebär att anspråk på att nå fler målgrupper. Från ett IT-stöd fokuserat på

anställda och elever så har målgrupper som exempelvis medborgare,

vårdnadshavare och externa parter/bolag blivit en allt mer prioriterad målgrupp

för delar av kommunens utbud av IT-tjänster.

Det faktum att allt mer av kommunens verksamhet bedrivs med IT-tjänster som en

viktig kugge driver även kravbilden kring hur tjänsterna hanteras. Säkerställandet

att endast personer som är behöriga att använda en tjänst blir allt viktigare då

kritisk information hanteras i kommunens verksamhetssystem. En bristande

hantering av personuppgifter och behörighetstilldelning kan i värsta fall leda till

att obehörig personal kan läsa en journal för en patient, godkänna en felaktig

utbetalning eller radera verksamhetskritisk information. Att säkerställa att endast

”rätt behörighet ges till rätt person” är en uppgift som bör anses som övermäktig i

en decentraliserad och manuell hantering av den digitala identiteten.

En annan dimension kring vikten av en fungerande identitetshantering uppdagas i

ett samverkansperspektiv. För många kommuner har denna nyans blivit väl

påtaglig i olika samverkansprojekt på kommunal, regional och nationell nivå. Att

dela tjänster över ”gränserna” kommer givetvis med grundkravet om att endast

behöriga personer tilldelas åtkomst till tjänsterna. Återigen är betydelsen av

kvalitetssäkrade personuppgifter vital för att kunna tillämpa den nyutvecklade

tjänsten på ett säkert sätt.

Vidare måste parterna mötas i en överenskommelse kring vilka uppgifter som är

ett krav för att behörighet ska tilldelas. En dialog som förutsätter god kontroll över

den digitala identiteten inom kommunen. Tilldelas obehöriga personer åtkomst till

en gemensam tjänst så ligger inte påverkan längre på den enskilda kommunen

utan betydligt fler parter än så. Vems är ansvaret för att säkerställa att endast

behöriga personer kan komma åt tjänsten?

Slutsatsen blir att den digitala identiteten spelar en vital roll i den kommunala

verksamheten. Ansvaret för en fungerande och säker hantering delas av hela

verksamheten där IT-lösningar kan vara ett aktivt stöd i säkerställandet av att

endast rätt personer har rätt tillgång till rätt IT-tjänst.

Datum

2009-05-15

23

Att identifiera och digitalisera verksamhetsprocesser kring anställning och avslut

är en väldigt god början till en säkrare och mer rationell hantering.

Återanvändandet av kvalitetssäkrade uppgift, från intern eller extern källa, är en

annan förändring som reducerar den mänskliga faktorn (ex. felskriven eller

ignorerad uppgift) och rationaliserar tilldelning av behörighet.

Viktigast av allt är kanske att klä av de tekniska termerna vid

behörighetstilldelning och delegera ut tilldelningen i verksamheten. Vem vet

bättre än anställande chef eller linjechef vad en nyanställd behöver för stöd för att

kunna genomföra sina arbetsuppgifter?

Insatsen i dagens kommunala verksamhet är idag för stor för att regelefterlevnad

och riskminimering ska utgå ifrån ett användarnamn och lösenord isolerat från sin

omgivning.

Datum

2009-05-15

24

8. Analys av nuläge

Den genomförda kartläggningen har medvetet begränsats i sin omfattning till att i

första hand fokusera på fyra grundläggande verksamhetsprocesser:

(Ny)anställningsprocess

o Från undertecknat anställningsavtal till en aktiv medarbetare

Förändring av personuppgifter

o Företrädelsevis för- och/eller efternamn

Förändring av tjänst/roll

o Omsättning av en ny tjänst/roll till nya behörigheter

Avslut av anställning

o Hantering från avslut/uppsägning till återkallade behörigheter

Detta är företrädelsevis manuella processer idag inom de skånska kommunerna.

Analysen utifrån inkomna kartläggningar är mer eller mindre samstämmig för

samtliga kommuner:

Anställande chef bär ett stort ansvar för att tillse att

förvaltare/administratörer får den information de efterfrågar för att tilldela

behörigheter för respektive tjänst.

Uppgifter kring en person återanvänds sällan och i förekommande fall så

är informationen/uppgiften vidarebefordrad i flera led. Ett

tillvägagångssätt som försämrar uppgiftskvaliteten eftersom de riskerar att

förvrängas från källa till mottagare.

Anställningsprocessen och tilldelning av behörigheter fungerar bäst av

dessa fyra verksamhetsprocesser. Sämst fungerar avslut av anställning som

sällan återkopplas till ägare/administratörer för de tjänster där den

anställde har behörigheter. Risken för obehörig åtkomst av en icke-anställd

ökar därmed betydligt samtidigt som verksamhetssystem och tjänster

belastas med personer som inte längre ska använda tjänsten. I flera fall

innebär detta att tjänster licensieras och dimensioneras för en volym som

vida överstiger behovet.

Datum

2009-05-15

25

8.1 Tillståndet för skånska kommuner

Majoriteten av de skånska kommunerna tillhör den kategori som beskrivs ovan,

dvs en manuellt präglad och stuprörsorienterad hantering av den digitala

identiteten. Med det givna nuläget så har dessa kommuner mindre goda

förutsättningar för samverkan enligt i punkt 7 fört resonemang.

En minoritet, ca 20-25%, av kommunerna har befintliga ”lösningar” eller

pågående projekt där man försöker förena verksamhetsprocesserna med ett

automatiserat IT-stöd. Detta med syfte om att ta kontrollen över den digitala

identiteten och då företrädelsevis i de mest basala verksamhetssystemen såsom

PA-system, EA-system och behörighets-/inloggningskatalogen. Gemensamt för

majoriteten är även att man försöker eller redan har förenat leveransen av IT-

tjänster till administrativ och pedagogisk verksamhet. En separering av

infrastruktur och identitet som traditionellt etablerats i kommunen av

säkerhetsskäl.

För de kommuner som inlett arbetet mot en mer säker och rationell hantering av

den digitala identiteten och dess behörigheter så bör förutsättningarna för

samverkan bedömas som goda.

Gemensamt för samtliga kommuner är att man kvalitetssäkrar personuppgifter i

väldigt begränsad utsträckning alternativt inte alls. En tjänst kallad KIR,

kommuninvånarregister, finns representerad på många håll som en

kvalitetssäkringskälla men omfattar bara innevånarna i egna kommunen. Denna

används dock företrädelsevis som referenskälla för manuell inmatning alternativt

för semiautomatiska uppdateringar (via s.k. aviserings- eller infiler) i ett enskilt

system. Metoden bidrar till god kvalitet i det enskilda verksamhetssystemet men

löser inte behovet av en enad digital identitet uppbyggd med kvalitetssäkrade

uppgifter. Detta problem beskrivs mer ingående i punkt 6.2.

Sett till de mer organisatoriska faktorerna så delar majoriteten av kommunerna

utmaningen i att inte ha några naturliga forum där tvärsnittsfrågor kan hanteras

och beslutas. I fallet identitetshantering och behörighetens tilldelning är denna

organisatoriska funktion kritisk då verksamhetens processer återkommande

spänner över olika verksamhetsområden, förvaltningar eller avdelningar med

delade ansvar för olika steg i processen.

Vidare så finns genomgående ett mönster i att IT-avdelningarna traditionellt har

svårt att möta verksamheten i denna typ av frågor. Vi bedömer att detta i

huvudsak beror på att man inte arbetat tillräckligt med att etablera en gemensam

terminologi och en icke-teknisk retorik. I förekommande fall har detta dessutom,

medvetet eller omedvetet, bidragit till att IT-avdelningen fastnat i ett

förvaltningsuppdrag trots att verksamheten i övrigt är i stort behov av

vidareutveckling av kommunens infrastruktur.

Datum

2009-05-15

26

Hanteringen av digitala identiteter är ett sådant exempel och utvecklingen av e-

tjänster till medborgare och andra externa målgrupper är ett annat.

Den gemensamma bilden för de skånska kommunerna indikerar ett nuläge där det

finns tydliga begränsningar i förmågan att samverka kring gemensamma IT-

tjänster. Detta ser vi bland annat som en konsekvens av det faktum att

kommunerna, beroende på dess storlek och kapital, hamnat i otakt i sin

utveckling. Vi ser en risk i att dessa klyftor fortsätter att öka vilket på sikt skulle

kunna medföra att 20-25% av kommunerna vidareutvecklar sitt IT-stöd medan

övriga kommuner skiljer sig alldeles för mycket för att kunna återanvända de

lösningar och erfarenheter som upparbetats.

Just att kunna återanvända lösningar kommunerna emellan ses som en

framgångsfaktor för att kunna hålla någorlunda samma takt. Många

utvecklingsprojekt är idag av en så pass komplex karaktär att overheadkostnaden i

projekten är mer eller mindre densamma oavsett kommunens storlek. Att

projektera och införa en identitetshanteringslösning för 500 eller 5000 anställda är

förenat med ungefär samma projekteringsarbete och insatser vid ett införande.

Volymen har i detta fall största inverkan på dimensioneringen av den tekniska

lösningen vilket ur ett helhetsperspektiv utgör en relativt liten del av den totala

projektkostnaden.

8.2 I det nationella perspektivet

Den genomförda kartläggningen visar på ett betydande avstånd mellan

kommunernas nuläge och de visioner/tjänster/funktioner som drivs på nationellt.

Särskilt påtagligt är detta inom vård och omsorg där utvecklingen går med rasande

fart på nationell och i viss mån regional nivå. Många av de skånska kommunerna

befinner sig dock långt ifrån en hantering och en teknisk infrastruktur som är redo

för automatiserad leverans av kvalitetssäkrade digitala identiteter till

nationella/regionala tjänster eller underlag för rollbaserad behörighetstilldelning.

Flertalet av de tjänster som utvecklas nationellt/regionalt ställer vidare krav på

omfattande förändringar på kommunal nivå för att kommunen ska kunna tillämpa

tjänsten. I ett perspektiv där de skånska kommunerna har väldigt olikartade

förutsättningar så är denna tröskelinvestering för många en omöjlighet utan

samverkan.

Datum

2009-05-15

27

9. Utmaningarna

Vägen framåt kantas av ett stort antal utmaningar för den skånska kommunen. I

detta underlag tänker vi främst på de utmaningar som är förenad med

utvecklingen av automatiserade verksamhetsprocesser där personuppgifter

omsätts till behörigheter på ett sätt som är rationellt, säkert och följer gällande

regelverk. Samtidigt kan man med gott samvete påstå att flertalet av dessa

utmaningar är fullt applicerbara på även andra utvecklingsprojekt som spänner

över hela verksamheten.

9.1 Organisation

De organisatoriska faktorerna utgör förmodligen den främsta utmaningen för

majoriteten av de skånska kommunerna. Att etablera och motivera ett mer

processorienterat arbetssätt är svårt och i synnerhet om den främsta drivkraften

kommer från IT-organisationen. I detta hänseende är det återigen oerhört viktigt

att en retorik av icke-teknisk karaktär tillämpas. För många organisationer så kan

det dessutom upplevas som kontroversiellt att IT-organisationen påpekar en

förbättringspotential inom områden som egentligen är verksamhetens egna

områden att förvalta och vidareutveckla. Samtidigt är det viktigt att synliggöra det

faktum att IT-avdelningen är den del av verksamheten där mest repetitivt arbete

genomförs och därmed en fullt naturlig källa och förespråkare för

personoberoende processer framför separerade rutiner.

Kompetensen inom området identitet och åtkomst är genomgående begränsad

inom kommunerna. Ett kompetensbehov som delvis är förenat med produkt-

/lösningskunskap men även förmågan att identifiera och modellera mer rationella

verksamhetsprocesser. Detta är en faktor som bidrar till ett ökat behov av

konsultinsatser och därmed en högre projektkostnad.

Erfarenheter från identitetshanteringsprojekt visar även på att det traditionellt är

svårt att få det engagemang och den prioritering som krävs från nyckelpersoner

inom verksamheten. Något som oftast är en ren konsekvens av den problematik

som beskrivits i första stycket, d v s en retorik som inte fungerat fullt ut över

verksamhetens olika områden. Ett förebyggande arbete i form av gemensamt

definierade mål och förväntad effekthemtagning är ett sätt att skapa ett

engagemang innan projektarbetet inleds.

Datum

2009-05-15

28

9.2 Verksamhetssystem

De skånska kommunerna delar ett systemrelaterat nuläge som är gemensamt för

majoriteten organisation världen över. Med detta menas att man har olika

verksamhetssystem som erbjuder olika förutsättningar för integration och

rationalisering. Vi har valt att presentera dessa i tre förenklade kategorier:

1) Helt stängda system

2) Delvis stängda system

3) ”Öppna” system

I kategorin helt stängda system finner vi verksamhetssystem som inte tillåter att

uppgifter skapas eller förändras från någon annan punkt än det inbyggda

administrationsgränssnittet. Denna kategori av system är därmed inte möjliga att

integrera mot och bidrar till en fortsatt stuprörsorienterad hantering av

information. Även om jag har korrekta uppgifter kring en person i ett annat

verksamhetssystem så måste jag helt enkelt manuellt knappa in dessa uppgifter

via det aktuella administrationsgränssnittet.

I den andra kategorin, delvis stängda system, finner vi verksamhetssystem som i

princip inte tillåter att uppgifter skapas eller förändras från någon annan punkt än

det inbyggda administrationsgränssnittet. Undantaget med denna kategori är att

man accepterar aviseringsfiler (eller s.k. ”infiler”) som med ett manuellt

handgrepp kan importeras in i verksamhetssystemet. Denna typ av system kan

därmed inte integreras på ett helautomatiserat sätt utan kräver en semiautomatisk

hantering av uppgifter.

Den tredje kategorin utgörs företrädelsevis av katalogtjänster och i viss mån

databaser. Här är det fritt fram för helautomatiserad integration då systemet

accepterar förändringar av uppgifter från andra punkter än tillhörande

administrationsgränssnitt. Kommunens inloggnings-/behörighetskataloger är goda

exempel på ”system ” i denna kategori.

Utmaningen kan mot denna bakgrund beskrivas som tudelad. Dels så är det givna

nuläget en utmaning eftersom en helautomatiserad process av systemskäl inte är

möjlig. Den andra delen av utmaningen ligger i att kommunerna bör ställa tuffare

krav mot tillverkare av verksamhetssystem och kräva att integration för

återanvändning av kvalitetssäkrade uppgifter tillåts. Först då kan manuella och

stuprörsorienterade rutiner ersättas med automatiserade alternativ enligt

verksamhetens behov och regleringar.

Datum

2009-05-15

29

9.3 Statiska strukturer

Erfarenheter visar på ett nuläge där befintliga verksamhetssystem och

behörighetssystem präglas av statiskt uppbyggda strukturer. Även om

kartläggningen inte berört infrastrukturen på denna nivå så upplever vi att bilden

bekräftats även av kommunerna i samband med projektmöten.

Med statiska strukturer avses främst organisatoriska strukturer i olika

verksamhetssystem som byggts upp av administrationsskäl eller eftersom

systemet tilldelar behörigheter på ett sådant sätt. Baksidan med denna typ av

strukturer är att de är olika från system till system och väldigt sällan speglar någon

verklig bild över kommunens faktiska organisation. Underhållet av dessa

strukturer är vidare helt manuellt och i stort endast behovsdrivet.

Utmaningen finner vi i att bryta detta mönster där det sällan går att argumentera

för nytta med alla dessa uppbyggda strukturer. Förutom att det bidrar till en

kostnadsdrivande administration så tillför det vidare en komplexitet i

integrationsprojekt där kostnad sällan står i paritet med vinst.

Datum

2009-05-15

30

10. Vad driver kostnaderna i ett identitetshanteringsprojekt ?

Från genomfört kartläggningsarbete kan slutsatsen dras att många kommuner har

ambitionen om en mer kontrollerad och automatiserad hantering av den digitala

identiteten men anser sig inte kunna rymma ett sådant projekt inom fastställda

budgetramar. En nulägesbeskrivning som passar väl in på även den nationella

profilen där företrädelsevis större kommuner och landsting har kommit

någonstans i detta ämne.

En annan faktor är att finansieringen av identitetshanteringsprojekt i de allra flesta

fall hanteras som ett IT-projekt. Detta trots att de tekniska stöden utgör en relativt

liten del av det man kan kalla en fungerande identitetshanteringslösning. Under

tidigt 2000-tal har denna typ av projekt alltför ofta positionerats som IT-projekt

och därmed fått ett alldeles för tungt fokus på rationalisering av användarkonton

snarare än att digitalisera verksamhetens anställningsprocesser med syfte om

kvalitetssäkring, regelefterlevnad och riskminimering.

Ur erfarenheter från ett hundratal identitetshanteringsprojekt, i huvudsak inom den

offentliga sektorn, kan man identifiera ett par återkommande faktorer som har

stor inverkan på projektets kostnad såväl som kalendermässiga längd.

Organisatoriska förutsättningar

Str

uk

ture

r i s

ys

tem

/ka

talo

gAm

bitio

ns

niv

å p

roc

es

se

r

Kostnad

Handläggare

Uppgiftskvalitet

Figur 6. Faktorer som driver kostnaden i projektet

Ett förebyggande och förberedande arbete förväntas minska de externa insatserna,

och därmed även kostnaderna, för rena införandeprojekt inom området. Vidare så

bör kalendertiden för projektet kunna komprimeras med resultatet att projektet

inte ”blöder” onödiga kostnader.

Datum

2009-05-15

31

10.1 Organisatoriska förutsättningar

En fungerande identitetshantering bygger på att den digitala identiteten följer de

processer som råder inom verksamheten. För många kommuner är begreppet

kanske snarare rutiner men oavsett så handlar det om fastställda riktlinjer för hur

verksamheten bedrivs.

Befintliga erfarenheter från kommuner visar på ett antal tydliga ingångsvärden:

En betydande andel av kommunerna följer inte några fastställda riktlinjer

för exempelvis nyanställning eller en avslutad anställning

Vanligtvis är ”riktlinjen” personberoende och finns sällan dokumenterad.

Den präglas även av ett traditionellt arbetssätt och utvärderas sällan

Det finns sällan en gemensam process för hela verksamheten. Med

exemplet nyanställning så är det vanligt att det finns en process i

verksamheten (t o m på förvaltnings-/avdelningsnivå) och en process inom

IT-avdelningen. Väldigt ofta så möts inte dessa processer/rutiner på ett

naturligt sätt utan kan snarare ses som en bruten process

Det finns inga naturliga forum, organisatoriska strukturer eller metoder för

att mötas i tvärsnittsfrågor. Att ta kontrollen över den digitala identiteten

kräver en bred samsyn inom hela verksamheten för att nå en gemensam

process och därmed nå rationaliseringsvinster

Tillsammans vållar dessa ingångsvärden oftast stora problem för projektarbetet

som, förutom sina planerade leveranser, även får ta ett ansvar för att etablera detta

kontaktnätverk inom kommunen. I projekt som har tyngdpunkten på konsultstöd

så är detta en faktor som snabbt bidrar till en ökad kostnad för projektet.

Samtidigt ska man tillägga att det finns fall där utomstående personer kan bidra

positivt till detta förändringsarbete genom sin neutralitet.

Hur kan man möta denna kostnadsdrivande faktor?

Genom att etablera organisatoriska strukturer i vilka tvärsnittsfrågor i allmänhet

kan behandlas. I detta fall är identitetshanteringen det konkreta exemplet men

framtidsbilden visar på ett ökande behov av bred förankring. Vinsten hämtas

därmed inte enbart hem i detta projekt utan lämnar även en stor möjlighet till

framtida tillämpning av upparbetade forum, strukturer och kontaktvägar.

Datum

2009-05-15

32

Kommunen kan även genomföra en intern översyn kring gällande rutiner och

processer i vilka personuppgifter, anställningsuppgifter och organisationsuppgifter

hanteras. Att känna till sitt nuläge alternativt nulägen är ett oerhört värdefullt

underlag för att kunna avgöra hur framtiden bör/ska se ut. I många fall så bidrar

detta även till att synliggöra förbättringspotentialen i enskilda moment som snabbt

kan mötas med en annan manuell rutin eller tillägget av ett nytt processteg. Den

totala sanningen finns inte i en full digitalisering av verksamhetsprocesser utan

snarare i ett ständigt förändrings- och förbättringsarbete i vilket IT-stöd är en del.

Sist men inte minst så finns en förbättringspotential i kommunikationen och

samarbetet mellan verksamheterna och IT-avdelningen. Att hitta ett gemensamt

språk och en tydlig ansvars- och mandatfördelning är en faktor för alla projekt och

i synnerhet i projekt av denna karaktär där verksamheterna måste vara drivande i

en fråga som i de flesta fall väckts till liv eller uppmärksammats av IT-

avdelningen.

10.2 Ambitionsnivån

För många organisationer är det en lång resa från idé till en förankrad vision för

hur man ska förhålla sig till dess digitala identiteter och hur verksamhetsprocesser

bäst hjälps med IT-stöd. Väl framme vid en framtagen vision är ambitionsnivån

stor med förväntan på operativa resultat och en snabb hemtagning av effekter.

Erfarenheter visar på att det första projektet, mot denna bakgrund, tenderar att

vara överambitiöst i sin karaktär.

Många siktar på ett stort kliv från en manuell process till en helt automatiserad

process i ett och samma projekt. Oftast så blir tyvärr utgången densamma i dessa

fall där klivet från projekteringsarbete till införande mattar ur alla inblandade

parter med ett misslyckat projekt som resultat. Misslyckat i form av en

övertrasserad budget, en rullande tidplan eller ett slutresultat som inte möter

förväntningen.

Erfarenheter visar på att det är vitalt att formulera en vision som tar höjd för

framtiden och håller en rimlig ambitionsnivå om var organisationen förväntar sig

vara om 3-5 år. Lika viktigt är det att utifrån visionen prioritera de behov man

behöver möta först och börja i mindre skala. Ett identitetsprojekt är iterativt i

många hänseenden där lärandeprocessen, som det första projektet erbjuder, inte

ska underskattas. Ett kortare projekt med en kortare väg till första

effekthemtagningen ger organisationen energi som tillsammans med

erfarenheterna borgar för ett än mer friktionsfritt mötande av nästa behov.

Tänk stort men börja smått.

Datum

2009-05-15

33

10.3 Uppgiftskvalitet

Med risk för upprepning från tidigare stycken i denna sammanställning så lyfter vi

fram uppgiftskvalitet som en betydande faktor i form av kostnad.

Arbetet med att automatisera processer och integrera system, med syftet om en

mer rationell hantering av digitala identiteter och behörigheter, utgår alltid ifrån

nuläget. I alldeles för många fall så tror man sig ha bättre kvalitet i sina

verksamhetssystem än vad man faktiskt har. Det är exempelvis tyvärr inte alls

ovanligt att det finns 1000 personer i det personaladministrativa systemet trots att

kommunen bara har 500 anställda. Ett annat exempel är behörighetskataloger

inom kommunen som inte sällan rymmer tre eller fyra gånger fler identiteter än

antalet personer inom verksamheten.

Varför är det viktigt? Att automatisera processer innebär att befintlig

personinformation återanvänds i den utsträckning det är möjligt. Det ligger inte i

någons intresse att återskapa personinformation som redan finns. Risken finns

alltså att jag sätter hundra- eller tusentals identiteter i omlopp som inte ens arbetar

kvar. Fram till dess att verksamhetsprocesserna automatiserats så finns det bara

verksamheten som kan svara på om personen faktiskt arbetar för kommunen eller

inte. Att upptäcka detta innan projektet framför i projektet bidrar till att hålla nere

kostnaderna.

Med endast ”aktiva” personer kvar i systemen så bör man titta en nivå djupare på

de digitala identiteterna. Några exempel på uppgifter som bör hålla en

genomgående god kvalitet:

Förnamn och efternamn – Är en basuppgift i den digitala identiteten.

Används bland annat för att skapa e-postadress, löneunderlag, visitkort

eller andra personliga underlag/tjänster.

Titel/befattning – Är troligtvis ett värde som man vill använda för att

avgöra vilka behörigheter personen ska ha

Organisatorisk tillhörighet (förvaltning/enhet/avdelning) – Är ett värde,

som i kombination med titel/befattning, som normalt sett reglerar vad

personen behöver för att kunna genomföra sina arbetsuppgifter

Många organisationer väljer även att införa personnumret på sina identiteter i

olika verksamhetssystem. Genom att personnumret är unikt för personen och kan

därmed användas för att avgöra att person A i ett verksamhetssystem även är

person A i ett annat verksamhetssystem. Det kan givetvis även vara ett annat

värde i form av ett unikt löpnummer. Oavsett så är detta unika värde något som

normalt sett används som ”matchningsnyckel” för att binda samma en komplett

digital identitet för en person.

Datum

2009-05-15

34

11. Vägen framåt

Efter genomförd kartläggning finns en samstämmighet mellan de skånska

kommunerna om att en annan hantering av digitala identiteten krävs för att möta

behovet på ett rationellt och säkert sätt. För många är inte frågan ny och inte heller

insikten i vart låsningarna och riskerna finns.

Det stora problemet för de allra flesta är och har varit dels investeringens storlek

och dels att man inte når/nått fram till verksamheten. Fokus i jakten på en mer

framkomlig väg framåt ligger därmed på ekonomin. I efterföljande stycken finns

beskrivet förslag på ett antal olika inriktningar som inverkar positivt just på den

kostnad som är förenad med ämnet.

11.1 Finansiering

Identitetshanteringsprojekt är oftast förenat med en relativt hög

investeringströskel för första projektet. Förutom att grunden ska läggas i detta

projekt så stöter man dessutom på alla de utmaningar som beskrivits i punkt 10.

Väl igenom det första projektet så har man etablerat organisatoriska

förutsättningar och metoder för en mer rationell vidareutveckling vilket bidrar till

mer kostnadseffektiva projekt.

Vi väljer att presentera två olika inriktningar som kan bidra till en annan typ av

finansiering och därmed en mindre tröskel att ta sig över initialt:

Köpa funktion/integration som en tjänst istället för utveckling i egen regi.

Pågående samarbete med Region Skåne kring det projekt som kallas

”Samverkanslager” är ett ypperligt exempel på detta.

Köpa färdiga integrationer där en standardiserad hantering av den digitala

identiteten erbjuds mellan utpekade käll- och målsystem. Denna variant av

investering kräver dock att man säkerställer att behovet ligger i linje med

de färdiga integrationer som erbjuds. I annat fall riskerar anpassning av en

inköpt funktion att öka kostnaden i vilket fall.

11.2 Samverkan

Att samverkan mellan kommunerna är ett ypperligt sätt att nå fördelningsvinster

och en mindre investering för berörda kommuner. Maximal besparingspotential

ser vi vid samverkan mellan kommuner som delar:

Önskade processer efter införandet

Datum

2009-05-15

35

Ambitionsnivån kring placeringslogik (en avlämningspunkt i

verksamhetssystemen är ett bra sätt att nå maximal samverkansvinst)

Samma produkter och versioner på de verksamhetssystem som avses

integreras

För kommuner som redan påbörjat ett identitetsarbete och har en befintlig

infrastruktur på plats så hämtas störst vinster vid samverkan med andra kommuner

med samma integrationsmotor. Idag finns företrädelsevis produkterna Novell

Identity Manager och Microsoft Identity Lifecycle Manager representerade i de

skånska kommunerna. Detta med några enstaka undantag.

Samverkansmöjligheterna ur detta hänseende bör med andra ord bedömas som

goda.

11.3 Gemensam standardisering

Att standardisera över kommungränserna skulle skapa möjligheter för än mer

kostnadsbesparingar i form investeringar i lösningar som inte behöver anpassas

från kommun till kommun.

Vi syftar då på standardisering som inte nödvändigtvis behöver innebära samma

produkt och samma leverantör utan snarare ett standardiserat sätt som funktion

levereras på.

Datum

2009-05-15

36

12. Var början man?

Trots alla gemensamma nämnare så befinner sig de skånska kommunerna i ett

läge med olika förutsättningar i form av budget, belastning på personal och andra

pågående utvecklingsprojekt. Mot denna bakgrund har vi valt att föreslå fyra

alternativa startpunkter:

Kommuner med begränsad budget och en redan hård belastning

Kommuner som anser sig redo att etablera en grund

Kommuner som kommit en bit på vägen

Vidare så presenterar vi en fjärde startpunkt som vi bedömer som aktuell för alla

kommuner.

12.1 Begränsad budget och hård belastning

Flertalet av kommunerna indikerar just denna situation som ett direkt resultat av

pågående finanskris i omvärlden. Vår rekommendation till dessa kommuner är ett

angreppssätt som i många hänseenden kan beskrivas som förberedande:

1. Sätt upp modesta mål för 2009 som syftar till att förbereda för etableringen

av en grund under 2010. Formulera en handlingsplan för hösten som är

tillbakahållen i sin karaktär och defensiv i sin tidsplan. Exempel på

lämpliga aktiviteter för dessa kommuner kan vara:

a. Lägg tid i den egna organisationen för att etablera

tvärsnittsforum i vilket/vilka behovet av gemensamma och

automatiserade processer kan förankras.

b. Inventera systemägare/systemförvaltare inom organisationen och

kartlägg vad deras roll innebär idag och vilket ansvar de behöver

ta framöver. I de allra flesta fall så är denna roll passiv idag

vilket rimmar illa med en kontrollerad tilldelning av

behörigheter och säkerställandet av att endast rätt personer har

tillgång till rätt verksamhetssystem.

c. Kartlägg uppgiftskvaliteten i de mest verksamhetskritiska

systemen. Endast genom att rensa ut de personer som inte längre

är anställda eller inte ska ha behörighet i systemet kan positiva

synergieffekter uppnås. Att endast ha aktiva brukare är en effekt

och i vissa fall kan licensbesparingar uppnås redan dag 1.

Datum

2009-05-15

37

d. Förse inloggningskatalogen med personunika uppgifter för att

lägga grunden till en enad digital identitet i linje med

resonemanget under punkt 6.2. En sådan unik uppgift kan vara

personnummer eller ett K-id enligt den tanke som utvecklas

inom projektet ”samverkanslager”.

2. Förankra visionen tillsammans med verksamheterna och identifiera de

behov som är högst prioriterade. Hur ser verksamheterna att kommunen

bäst erbjuder IT-relaterade tjänster till samtliga målgrupper?

3. Budgetera för utvecklingsprojekt under 2010 i den mån det är möjligt.

12.2 Redo att etablera grunden

Med rekommendationen ”tänk stort och börja smått” i åtanke så bedömer vi att

det mest ”akuta” behovet finns kring en kvalitetssäkrad hantering av anställda.

Mot denna bakgrund föreslår vi ett första utvecklingsprojekt för dessa kommuner

som fokuseras runt:

(Ny)anställningsprocess

o Från undertecknat anställningsavtal till en aktiv medarbetare

Förändring av personuppgifter

o Företrädelsevis för- och/eller efternamn

Förändring av tjänst/roll

o Omsättning av en ny tjänst/roll till nya behörigheter

Avslut av anställning

o Hantering från uppsägning till återkallade behörigheter

Vidare bedömer vi att grunden behöver innefatta en kvalitetssäkringstjänst som

säkerställer att endast korrekta personuppgift finns i berörda verksamhetssystem.

Vi tror också att en delegerad administrationspunkt behövs för att snabbt generera

en digital identitet som kan omsättas till användarkonton när:

1) Uppläggning i personaladministrativt system (PA-/lönesystem) inte är lika

snabb som behovet kräver

2) Visstidsanställda som inte nödvändigtvis hanteras i PA-systemet

Datum

2009-05-15

38

Denna grund skulle, oavsett produktval, indikera ett angreppssätt enligt:

PA-system EA-system

Ped personal

EleverAdm personal

Adm personal

Ped personal

Elever

Katalog ADME-post

Adm personal

Ped personal

Elever

Integrationsmotor

Pedagogisk personalAdministrativ personalA

ll pe

rso

na

l

Adm personal

Ped personal

Elever

Extern

Gränssnitt

Kvalitetssäkringstjänst

(personuppgifter)

12.3 Kommuner som kommit en bit på vägen

För de skånska kommuner som redan etablerat grunden till en mer säker och

rationell hantering av den digitala identiteten så är den fortsatta vägen fram

närmast kommununik.

Vi väljer att presentera ett par olika inriktningar som kan/bör värderas som nästa

steg i dessa utvecklingsprojekt:

1) Komplettera lösningen med en integration mot det regionala

samverkanslagret där upplägg, förvaltning och borttag/återkallning kan

hanteras per automatik. Samverkanslagrets utformning fokuserar kring

HSA, underlag till SITHS-kort samt behörighetstilldelning i SVPL

(Samordnad vårdplanering), E-dos (Apoteket) och BHD (Barnhälsodata).

2) Komplettera lösningen med en kvalitetssäkringstjänst som kan försörja

verksamhetssystemen med kvalitetssäkrade personuppgifter (med

Skatteverkets tjänst Navet som yttersta referenskälla).

Datum

2009-05-15

39

3) Tillämpa alternativt förädla ett delegerat administrationsgränssnitt i vilket

anställande chefer kan initiera en nyanställd eller ange en avslutad

anställning på ett enkelt sätt med automatisk tilldelning/återkallning av

behörigheter. Samma gränssnitt kan vidare tillämpas för delegering av

självadministration till slutanvändare i verksamheten.

4) Förädla befintliga digitala processer med beslutsflöden/arbetsflöden där

tilldelning sker endast utifrån godkända beställningar enligt gällande

chefs-/linjeorganisation.

5) Utvärdera vad en rollbaserad behörighetstilldelning, framför dagens

statiska eller uppgiftsbaserade tilldelning, skulle kunna bidra med i form

av enkelhet, spårbarhet, regelefterlevnad och ytterst kostnadsbesparingar

Det som vi rekommenderar som viktigast och förespråkar är en hög prioritering av

kvalitetssäkringstjänsten. Detta med resonemanget om att oavsett vilken fortsatt

inriktning som kommunerna väljer så är korrekta personuppgifter en direkt

förutsättning.

12.4 För alla

Det fortsatta arbetet innehåller två steg som är vitala för samtliga kommuner:

Formulera en strategi tillsammans med verksamheterna för området

identitet och åtkomst (IAM). Att etablera ett gemensamt språk, finna

gemensamma drivkrafter och prioritera gemensamma mål kommer att vara

oerhört viktigt för att möta den utveckling som kan förväntas under

kommande femårsperiod. En utveckling som kommer att innebära:

o Fler och fler medborgarnära e-tjänster – kanske främst på vårdnära

tjänster

o Fler och fler samverkansprojekt och gemensamma investeringar i

tjänster som spänner över kommunkluster, kommun/landsting samt

mellan kommun och externa parter (exempelvis privata

vårdnadsgivare, kommunala bolag etc.)

o En leverans av IT-tjänster som successivt flyttas från kommunens

lokala infrastruktur ut i molnbaserade tjänster (Cloud Computing)

eller i federerade tjänster

o En ökad komplexitet och volym av tjänster som medför krav på

rationalisering för att bibehålla nuvarande storlek på IT-

organisationen

Datum

2009-05-15

40

Validera IT-organisationens uppdrag – förvaltning och/eller utveckling.

För många IT-chefer är detta idag en huvudvärk där man har medel för

förvaltning men förväntningar på utveckling. Att fastställa hur kommunen

ska förhålla sig till framtida utveckling är särskilt viktigt med tanke på att

allt mer av utvecklingen tenderar att ha karaktären av verksamhetsprojekt

framför IT-projekt. Det förefaller rimligt att anta att kommunernas IT-

budget ensamt inte kan möta de tjänster som efterfrågas och formuleras på

politisk nivå. Hur ser investeringar och kostnadsfördelning ut inom

organisationen? Hur behöver de se ut för att kommunen ska kunna möta

behovsbilden?

Datum

2009-05-15

41

13. Positionering av pågående projekt

Inom området vård och omsorg så är det just nu väldigt många pågående projekt

som hakar i varandra. Mötena som genomförts som en del av kartläggningsarbetet

har visat på att väldigt många har svårt att se hur alla satsningar hänger ihop. Som

en avslutande del i denna sammanställning av BHD delprojekt ID-projektet gör vi

därför ett försök i att förtydliga denna bild något.

Vi väljer att fokusera på de projekt som varit mest aktuella under projektarbetet

runt den digitala identiteten, nämligen:

Barnhälsodata (BHD) – delprojekt ID-projektet (kartläggning

identitetsdata)

Samverkanslager (där Region Skånes interna projektnamn är

”kommunintegration”)

SVPL (system för samordnad vårdplanering)

E-dos (system för ordinationer)

HSA (Hälso- och sjukvårdens adressregister)

SITHS (Säker IT inom hälso- och sjukvård)

Metakatalog

HSA

SITHS

PA

EA Katalog

PA

EA Katalog

Unika ID:n

MetakatalogESB

Web Services

Auto

matik

Ma

nu

ell

SVPL

E-dos

Sa

mv

erk

an

sla

ge

rB

HD

– D

elp

roje

kt

Ide

nti

tet

Ge

me

ns

am

ma

tjän

ste

r

Kommun Kommun

Samverkanslager

Figur 7. Positionering av pågående projekt

Sambandet mellan samtliga projekt är behovet av kvalitetssäkrade

personuppgifter. SVPL och E-dos bör i detta sammanhang ses som två konkreta

exempel på tillämpningar av en kvalitetssäkrad och säker digital identitet.

Datum

2009-05-15

42

Att använda dessa tjänster/system kräver ett personligt SITHS-kort (SITHS-

certifikat) som utfärdas utifrån registrerade uppgifter i HSA.

Att föra in uppgifter i HSA kommer vidare med förbehållet om att

personuppgifterna är kvalitetssäkrade mot företrädelsevis Skatteverkets

folkbokföringsregister.

Det är i detta sammanhang som projektet ”Samverkanslager” kommer in i bilden

då det bland annat syftar till att förenkla inmatning i HSA-katalogen för samtliga

skånska kommuner. För de kommuner som har rätt förutsättningar så är även en

helautomatiserad process mot samverkanslagret möjlig.

Barnhälsodataprojektets kartläggning syftar i sin tur på att få en utveckling mot en

automatiserad, kvalitetssäkrad och säker hantering av den digitala identiteten på

kommunal nivå. Når kommunen dit så har man, i linje med tidigare resonemang,

skapat sig goda förutsättningar för samverkan på kommunal, regional och

nationell nivå där man kan ansluta sig till tjänster på ett automatiserat sätt.

Ur ett sådant perspektiv så blir tillämpningen av fler tjänster på olika nivåer

betydligt mer kostnadseffektiv då uppgifter återanvänds och förs över mellan

olika tjänster på ett automatiserat vis.