Bases Conceptuales y Metodolgicas para la Elaboracin de la Gua Nacional

de Ordenamiento Territorial

REPUBLICA FEDERAL

DE ALEMANIA

REPUBLICA DEL

PERU

COOPERACION

Bases Conceptuales y Metodolgicas para la Elaboracin de la Gua Nacional

de Ordenamiento Territorial

EQUIPO DE REDACCIN (GTZ):Alberto Aquino, Josef Haider, Isabel Renner, Manuel Snchez

COLABORADORES (GTZ):Absaln Barboza Coronado, Ademhir Paredes Saldaa, Alonso Moreno Daz, Fausto Asencio, Gonzalo Valdera, Harald Spahn, Hugo Centurin Crdenas, Ozman Altamirano

REVISIN Y ADECUACIN (CONAM):Mariano Castro Snchez-Moreno, Karina Pinasco Vela, Doris Rueda Curimania

Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbHAv. Prolongacin Arenales 80Miraflores, Lima 8www.gtz.de

Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) Av. Guardia Civil 05 San Borja, Lima www.conam.gob.pe

Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH. 2006

Primera edicin: Noviembre 006Diseo e Impresin: VisionpcperuImpreso en el Per

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 006-075

El CONAM es la Autoridad Ambiental Nacional y ente rector del Sistema Nacional de Gestin Ambiental. Su misin es promover el desarrollo sostenible propiciando el equilibrio entre el crecimiento econmico, la proteccin del ambiente o el bienestar social, en estrecha coordinacin con el sector pblico, sector privado y la sociedad civil.

La GTZ es una empresa de cooperacin internacional para el desarrollo sostenible, que fue fundada en 975 como empresa de derecho privado y acta, principalmente, por encargo del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo BMZ.

La impresin de este documento fue posible gracias a:

Programa Desarrollo Rural Sostenible (PDRS) Proyecto de Gestin de Riesgo de Desastres (PGRD) Proyecto Regional Cuencas Andinas CEDEPAS Norte

5INDICE

PRESENTACIN __________________________________________________________________ 7

INTRODUCCIN __________________________________________________________________ 9

1. QU ES EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL? ______________________________________ 11

. Conceptos Generales para el Ordenamiento Territorial ___________________________ .. Territorio __________________________________________________________ .. Ordenamiento _____________________________________________________ .. Ordenamiento Territorial (OT) _________________________________________ . Algunos Fines Generales del Ordenamiento Territorial ___________________________ 5 . Principios para Ordenar el Territorio __________________________________________ 6 . Los Espacios del Ordenamiento Territorial _____________________________________ 7 .. A Nivel de mbitos de Gobierno ______________________________________ 7 .. En los Espacios Rural - Urbanos ________________________________________ 7 .. El mbito de Cuencas _______________________________________________ 8 .. reas Naturales Protegidas (ANP) ______________________________________ 8 ..5 Los Espacios de las Comunidades Nativas y Campesinas ___________________ 8

2. ASPECTOS RELEVANTES DEL MARCO NORMATIVO PERUANO PARA EL ORDENAMIENTO __ TERRITORIAL ________________________________________________________________ 19

. Conceptos Vinculados al Ordenamiento del Territorio en la Legislacin _____________ .. Territorio __________________________________________________________ .. Ocupacin del Territorio _____________________________________________ .. Uso del Territorio ___________________________________________________ .. Demarcacin Territorial ______________________________________________ ..5 Ordenamiento Territorial (OT) _________________________________________ ..6 Ordenamiento Ambiental (OA) ________________________________________ ..7 Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) ________________________________ ..8 Acondicionamiento Territorial (AT) _____________________________________ ..9 reas Naturales Protegidas (ANP) ______________________________________ ..0 Recursos Naturales _________________________________________________ . Relaciones Temticas entre Conceptos _______________________________________ . Instrumentos del Ordenamiento en la Legislacin ______________________________ 5 . Competencias para el Ordenamiento _________________________________________ 7 .. Competencias del Gobierno Nacional __________________________________ 7 .. Competencias Exclusivas de los Gobiernos Regionales _____________________ 9 .. Competencias Exclusivas de los Gobiernos Locales________________________ 0 .. Competencias Compartidas de los Gobiernos ____________________________ 0 .5 Para Ejercer las Competencias y Evitar los Conflictos_____________________________

63. UTILIDAD DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL ____________________________________ 33

. Productos Esperados del Ordenamiento Territorial ______________________________ 5 .. Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) ________________________________ 5 .. Normas y Regulaciones de OT ________________________________________ 7 .. Proyectos y Medidas Estratgicos para el Acondicionamiento Sostenible del ____ Territorio __________________________________________________________ 7 .. Programa de Inversiones Territoriales ___________________________________ 8 . Quin Utiliza los Planes de Ordenamiento y Para Qu? __________________________ 8

. PROPUESTA METODOLGICA PARA LA ELABORACIN DE PLANES DE ORDENAMIENTO __ TERRITORIAL ________________________________________________________________ 41

. Estrategias Generales Para Conducir el Proceso de OT ___________________________ . Fases del Proceso de OT ___________________________________________________ .. Preparatoria _______________________________________________________ .. Zonificacin Ecolgica Econmica _____________________________________ 7 .. Planeacin ________________________________________________________ 5 .. Consulta Ciudadana ________________________________________________ 5 ..5 Aprobacin Legal del POT ____________________________________________ 5 ..6 Implementacin de los Planes de OT ___________________________________ 5

5. ASPECTOS DE LA IMPLEMENTACIN DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL ___55 5. Normatividad para que el Plan sea Operativo __________________________________ 57 5. Institucionalidad para la Gestin del Territorio _________________________________ 57 5. Incentivos para los Actores Poblacionales _____________________________________ 57 5. Financiamiento de las Obras de Acondicionamiento del Territorio _________________ 58 5.5 Aspectos de Comunicacin y Movilizacin de la Poblacin _______________________ 58 5.6 Mecanismos de Concertacin y de Resolucin de Conflictos ______________________ 58 5.7 Aspectos del Monitoreo y Evaluacin del Territorio ______________________________ 58 5.8 Articulaciones de los Procesos de OT _________________________________________ 59 5.8. Articulaciones entre Planes de OT _____________________________________ 59 5.8. Articulaciones del Ordenamiento Territorial con otros Procesos de ___________ 5 Gestin del Desarrollo _______________________________________________ 60

BIBLIOGRAfIA _________________________________________________________________ 63

ANExOS _________________________________________________________________ 65 ANEXO 0: Abreviaturas usadas __________________________________________________ 65 ANEXO 0: Ejemplo de presupuesto del proceso de OT provincial _______________________ 66 ANEXO 0: Plan Operativo Bianual ZEE (agosto 005 - julio 007) _______________________ 67 ANEXO 0: Directiva: Metodologa para la ZEE _______________________________________ 80 ANEXO 05: Anlisis de Riesgo y SIG _______________________________________________ 05 ANEXO 06: Ejemplos metodolgicos en la etapa de planeacin ________________________ 07

7Presentacin

La visin sobre el desarrollo ha cambiado en los ltimos aos. Del pensamiento sec-torial, se ha pasado a una concepcin ms holstica y centrada en el desarrollo de las

capacidades individuales y colectivas de los acto-res. Se enfatiza en la idea del desarrollo sostenible y humano, centrndolo no en el sector sino en el territorio. Se plantea el anlisis y actuacin sobre un territorio concreto, teniendo en cuenta sus caractersticas ecolgicas, econmicas, sociopol-ticas, institucionales y sin perder de vista el peso de la historia transcurrida all y la cultura generada por muchas generaciones anteriores.

En un territorio concreto ocurren distintos tipos de actividades productivas; diferentes prcticas de interaccin entre organizaciones pblicas y priva-das; dismiles formas de ejercer autoridad y poder, de acuerdo con las medidas de centralizacin o descentralizacin que se den y de acuerdo a la dis-tribucin de la riqueza. Finalmente, hay que enten-der que las decisiones de los actores van definien-do la forma de ocupacin y la vida del territorio. Esos procesos dinmicos arrojan a veces resulta-dos negativos. Por ejemplo, encontramos actores viviendo en sitios de alto riesgo ante fenmenos naturales u observamos que hay alto grado de de-gradacin de los recursos agua y suelo generado por una ubicacin no apta para las producciones agropecuarias o nos enfrentamos a altos procesos de contaminacin por no saber dnde y cmo ubi-car determinados servicios.

Cmo lograr disminuir los impactos negativos y mejorar la ocupacin del territorio en pro de un desarrollo sostenible? es la pregunta de los distin-tos actores. Existen varias alternativas, sin embar-

go, uno de los instrumentos ms completos en la actualidad es el Ordenamiento Territorial (OT).

Similar a lo que ocurre en pases vecinos, el Estado peruano adelanta los procedimientos de legisla-cin, de motivacin y de exigencia a los munici-pios y regiones para que lleven a la prctica los procesos de ordenamiento de sus territorios, para que mediante la elaboracin de planes especfi-cos contribuyan a mejorar la base para las inver-siones econmicas y sociales. La puesta en prcti-ca demanda la provisin de capacidades tcnicas y econmicas, las cuales, a pesar de los esfuerzos realizados por lograrlas, constituyen aun para los municipios y regiones del pas una limitante sig-nificativa.

El Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) y la GTZ, desean mediante la publicacin del presen-te documento denominado Bases Conceptuales y Metodolgicas para la Elaboracin de la Gua Na-cional de Ordenamiento Territorial, contribuir en la formacin de recursos humanos y orientar a los actores sobre los metodologas para elaborar los planes de OT.

El presente documento es el fruto de las experien-cias de OT en Arequipa, Cajamarca, Piura y San Martn y la reflexin de experiencias en otros pa-ses vecinos. No es un trabajo totalmente acabado, sino un intento de sistematizar las mencionadas experiencias. Creemos, sin embargo, que ayudar a las autoridades y a los tcnicos y profesionales, a llevar a cabo los procesos y a facilitar el aprendi-zaje sobre stos. En un futuro prximo estaremos publicando la Gua Nacional para el Ordenamiento Territorial.

Toma como base las experiencias trabajadas en el distrito de Nueva Cajamarca y Comunidades Ribereas en el Bajo Huallaga, en el de-partamento de San Martn; en dos microcuencas de la Provincia de San Marcos, San Pablo y Contumaz y extensin a San Miguel en la cuenca del ro Jequetepeque en el departamento de Cajamarca, y en el distrito de Pampacolca, Provincia de Castilla en el departamento de Arequipa, as como tambin las experiencias del Proyecto MASAL - COSUDE - MINAG, desarrolladas en Cuzco y Apurmac.

8Esta sistematizacin tambin podr aportar a los procesos de Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) que de manera descentralizada y multisec-torialmente vienen ejecutndose en el pas de acuerdo con el Primer Plan Operativo Bianual de

ZEE 005-007, aprobado por la R.P. N 5-005/CONAM/PCD del 08 de agosto del 005. Estas ex-periencias involucran a diversos niveles de gobier-no, comunidades, empresariado y facilitadores formados.

Lima, Noviembre del 006.

Mariano Castro Snchez-Moreno Helmut Eger Secretario Ejecutivo CoordinadorConsejo Nacional del Ambiente (CONAM) Programa Desarrollo Rural Sostenible (PDRS) - GTZ

Alonso Moreno Daz Philipp BussAsesor Principal Asesor PrincipalProyecto Regional Cuencas Andinas (GTZ) Proyecto Gestin de Riesgos de Desastres (PGRD) - GTZ

9Introduccin

El conocimiento del territorio es un prerre-quisito para el desarrollo equilibrado y sos-tenible de los espacios descentralizados de gestin poltico administrativa. Conocien-

do las potencialidades y limitaciones del territorio, las poblaciones tienen mayor posibilidad de utili-zar los recursos disponibles de una manera racio-nal, eficaz y eficiente. Un instrumento importante para ello es el Ordenamiento Territorial .

El ordenamiento del territorio puede verse como parte de los procesos de gestin del desarrollo. An as, tiene un objeto especfico y requiere de metodologas particulares. Esa quizs sea la razn por la cual la legislacin peruana ms reciente, in-cluye el Ordenamiento Territorial como una de las tareas especiales encargadas a los gobiernos des-centralizados en sus niveles distrital, provincial y regional.

Las leyes hablan indistintamente de ordenamiento territorial, como de ordenamiento ambiental, o de acondicionamiento territorial, y proponen diferen-tes tipos de planes que se ocupan de los proble-mas del espacio. Sin embargo, como se ver en el captulo , hay suficientes razones para pensar que todos estos conceptos e instrumentos pueden tratarse genricamente como parte de los proce-sos de ordenamiento territorial2. Parte del trabajo del equipo multisectorial que conforma el Comi-t Tcnico Consultivo Nacional de la Zonificacin Ecolgica Econmica y Ordenamiento Territorial (CTC ZEE y OT), liderada por el CONAM e institui-da de acuerdo al DS N 087-00-PCM, Reglamen-to de Zonificacin Ecolgica Econmica; es el de homogenizar conceptos, criterios y metodologas para el OT en el pas.

Un rasgo caracterstico de estos procesos es que, en general, estn orientados a la generacin de ri-queza y a la solucin de los conflictos en el uso y ocu-pacin del territorio, los cuales pueden sobrevenir por el desconocimiento de los peligros y limita-ciones del territorio y sus recursos; por la prcti-ca de actividades no adecuadas para el espacio, o por ambos factores. El Ordenamiento Territorial advierte de las restricciones naturales a las que deben sujetarse los procesos de desarrollo e iden-tifica las potencialidades que pueden convertirse en fortalezas para aprovechar eficientemente las oportunidades con el fin de conseguir la visin de desarrollo anhelada. Por lo que debe verse como una estrategia clave de carcter preventivo.

Esa es la razn por la cual constituye una de las estrategias primarias para el desarrollo sostenible. Se orienta centralmente a reducir la creacin de riesgos y aumentar las posibilidades de obtener condiciones para la mejora de la calidad de vida de las generaciones futuras. El presente documen-to intenta presentar de manera clara y entendi-ble el marco conceptual del Ordenamiento Te-rritorial y proponer una metodologa viable para conducir procesos de ordenamiento en mbitos descentralizados del Per. Las orientaciones es-tn basadas principalmente en las experiencias de municipios distritales y provinciales, as como con organizaciones e instituciones de cuencas y sub-cuencas. Por ello, su utilidad puede ser mayor en esos mbitos. Sin embargo, no se descarta que las mismas puedan ayudar a generar procesos a nivel de regiones, de centros urbanos o de otros espa-cios especficos.

El captulo inicial revisa los conceptos bsicos para entender los procesos de ordenamiento. En el

Considerando que, en este documento por razones de simplificacin y por el acuerdo asumido en el CTC ZEE y OT a los diferentes pla-nes que se ocupan del territorio, se les llamar Planes de Ordenamiento Territorial (POTs), aunque la legislacin Peruana utilice nombres especficos para cada caso.

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captulo se hace una somera interpretacin del marco normativo peruano en la intencin de arti-cular los conceptos que las leyes traen. Luego se exponen los usos y beneficios que pueden tener los planes de ordenamiento territorial para los ac-tores del desarrollo (captulo ), y a continuacin (captulo ) se revisa la propuesta metodolgica a seguirse para la elaboracin de los diversos planes de ordenamiento considerados en las leyes perua-nas.

El presente documento no pretende ser un manual exhaustivo de procedimientos. Lo que ofrece, en particular, son pautas para la elaboracin de planes de ordenamiento territorial en sus modalidades

ms frecuentes. No obstante, se ha credo impor-tante alcanzar criterios para la fase de la implemen-tacin de los planes (captulo 5), aunque para eso todava es preciso realizar mayor trabajo.

No es necesario insistir en que las orientacio-nes contenidas en el documento no sustituyen el aprendizaje de cada proyecto. Por ello han de manejarse de manera flexible, dependiendo del espacio en el que se trabaje y de los objetivos terri-toriales especficos que se pretendan en cada caso. No es, por tanto una gua acabada, y seguramente podr enriquecerse con los alcances que se hagan desde otras experiencias.

1. Qu es el Ordenamiento Territorial?

1. Qu es el Ordenamiento Territorial?

1.1 Conceptos Generales para el Or-denamiento Territorial

Nada es difcil, mientras no nos toque definirlo reza un dicho popular y encierra una gran verdad. Sin embargo, es inevitable partir de definiciones. Los conceptos son las herramientas de entrada para comprender y actuar sobre la realidad. Por eso es que no se puede avanzar en el Ordenamien-to Territorial sin haber reflexionado antes sobre las nociones bsicas vinculadas a la gestin del terri-torio. Poco a poco los conceptos se tornan mane-jables cuando se discuten y aclaran en la prctica, y se comprende los contextos a los cuales se apli-can.

1.1.1 Territorio

Desde una perspectiva amplia, vinculada al desa-rrollo, el territorio puede verse como un conjunto de relaciones dinmicas entre personas, y entre stas y la naturaleza, en un espacio geogrfico y un tiempo determinado. Dichas relaciones estn definidas por los procesos histricos y las carac-tersticas polticas, socioeconmicas, culturales y biofsicas existentes. En tal sentido, el territorio es un espacio geogrfico al cual se le aade una di-mensin poltica, jurisdiccional y cultural. El terri-torio es considerado as como un producto social e histrico, dotado de una determinada base de re-cursos naturales, de ciertas formas de produccin, consumo e intercambio; y de una red de institu-ciones y formas de organizacin que dan cohesin al resto de elementos. Eso hace que tenga que ver con las interrelaciones entre las personas y con su identidad comunitaria.

Esta manera de entender el territorio, no excluye definiciones ms restringidas de las que tambin se hace uso. Por ejemplo, las contenidas en la le-

gislacin peruana, en la que se destacan al menos dos sentidos de la palabra territorio. Segn el pri-mero, el territorio comprende el suelo, el subsue-lo, el dominio martimo y el espacio areo que los cubre. De acuerdo con el segundo sentido, el territorio es el espacio geogrfico vinculado a un grupo social, que resulta a partir de los espacios proyectados por los grupos sociales a travs de las redes, circuitos y flujo .

Este ltimo concepto es el que usaremos preferen-temente, en el inters de mantener una distincin clara entre los elementos intrnsecos del territorio y sus relaciones con otros factores que pueden considerarse externos.

Entenderemos el territorio, entonces, como el es-pacio fsico natural, delimitado poltica y administra-tivamente, en el que se practican las diversas activi-dades humanas.

1.1.2 Ordenamiento

La idea de orden presupone una cierta organiza-cin. Un intento de controlar la articulacin entre elementos, con algn criterio de racionalidad. En materia territorial, ordenamiento significa lograr, como se resalta en la frase: Un lugar para cada cosa y cada cosa en su lugar.

Sin embargo, el ordenamiento del territorio no puede ser esttico, debido a que las relaciones so-ciales y naturales que conforman el territorio no tienen temporalidad constante. Dependen cuan-do menos de las consecuencias de los cambios precedentes, de las variaciones en las circunstan-cias naturales y de los balances de poder de los actores sociales. Eso implica que en los procesos de ordenamiento del territorio no se pueden im-poner soluciones genricas irrevisables.

Constitucin Poltica del Per, Artculo 5. Decreto Supremo 068-00-PCM Reglamento de la Ley sobre Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica,

Artculo 8.

1.1.3 OrdenamientoTerritorial(OT)

Hay varias formas de hablar del Ordenamiento Territorial. Una de ellas dice que OT es un proce-so colectivo que implica una serie de decisiones a partir de las cuales una poblacin, a travs de sus diferentes formas de organizacin social, poltica, administrativa, econmica, ambiental y sus visio-nes culturales del mundo, da un uso adecuado y racional al territorio.

En esta definicin se resalta la importancia de OT como resultado de procesos de planificacin y con-certacin social. Otro punto de vista indica que OT es un conjunto de acciones emprendidas por las autoridades y las organizaciones para orientar la transformacin, ocupacin y utilizacin del espa-cio geogrfico, buscando su desarrollo socioeco-nmico y teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la poblacin, las potencialidades del territorio y la armona con el medio ambiente5.

Aqu se da importancia al Ordenamiento Territorial como medida poltica, resultado principal de las ac-ciones de gobierno.

A menudo se ha visto tambin el ordenamiento como una tarea de conocimiento especializado del territorio, resaltando la necesidad de que se asien-te en una adecuada base de diagnstico tcnico.

Cualquiera sea el nfasis que se prefiera, en gene-ral, lo que puede decirse es que el Ordenamiento Territorial tiene por objeto las relaciones entre el territorio y sus ocupantes. Vale decir, entre el te-rritorio y los recursos naturales6, por un lado, y las actividades humanas, por el otro.

Esto permite decir que el Ordenamiento Territorial es la planeacin de las actividades humanas estra-tgicas para el desarrollo sostenible7, de acuerdo con las condiciones del territorio y sus recursos na-turales.

Ntese que, a pesar de la denominacin, propia-mente lo que se ordena no es el territorio desde que el territorio, en ltimo anlisis, constituye una condicin dada y por tanto, una restriccin -. Lo que se ordena son las actividades configuradoras del espacio desarrolladas por los grupos humanos.

Teniendo en consideracin, el marco legal y polti-co existente; mediante el trabajo multisectorial del CTC ZEE y OT, en la propuesta de Lineamientos de Poltica para el Ordenamiento Territorial, al OT lo definen como un instrumento que forma parte de la poltica de estado sobre el Desarrollo Sostenible. Como un proceso poltico, en la medida que involu-cra la toma de decisiones concertadas de los acto-res sociales, econmicos, polticos y tcnicos, para la ocupacin ordenada y uso sostenible del territorio.

Asimismo, como un proceso tcnico administra-tivo porque orienta la regulacin y promocin de la localizacin y desarrollo de los asentamientos humanos, de las actividades econmicas, sociales y el desarrollo fsico espacial, sobre la base de la ZEE que tiene en consideracin criterios ambien-tales, econmicos, socioculturales, institucionales y geopolticos, a fin de hacer posible el desarro-llo integral de la persona como garanta para una adecuada calidad de vida.

Adicionalmente, en la Ley General del Ambiente, Ley N 28611, se precisa que La planificacin sobre el uso del territorio es un proceso de anticipacin y toma de decisiones relacionadas con las acciones futuras en el territorio, el cual incluye los instru-mentos, criterios y aspectos para su ordenamiento ambiental. As como que El ordenamiento terri-torial ambiental es un instrumento que forma par-te de la poltica de ordenamiento territorial. Es un proceso tcnico-poltico orientado a la definicin de criterios e indicadores ambientales que condi-cionan la asignacin de usos territoriales y la ocu-pacin ordenada del territorio. (Art. 9).

5 Andrade Prez, A.: Bases Conceptuales para el OT en Colombia, Banco de la Repblica-Biblioteca Lus A. Arango; s.f.; Bogot.6 En ltimo anlisis los recursos son parte del territorio; sin embargo, es conveniente mantener la distincin conceptual entre territorio y

recursos en razn a sus diferencias cualitativas y a la importancia que tienen los recursos en s mismo.7 Por actividades humanas estratgicas para el desarrollo sostenible ha de entenderse aquellas que: a) predominan en el territorio, b) son

ms o menos estables en el tiempo, y c) configuran la fisonoma ecolgica productiva del mbito en el largo plazo.

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1.2 Algunos fines Generales del Ordenamiento Territorial

La finalidad principal del ordenamiento del terri-torio es contribuir al Desarrollo Sostenible. Es claro que sin un conocimiento adecuado de las posibili-dades del espacio fsico, la sostenibilidad del desa-rrollo sera incierta.

Desde el informe Brundtland, el desarrollo sosteni-ble se define como el proceso capaz de satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones fu-turas de satisfacer las suyas.

La ocupacin ordenada del territorio y el uso ra-cional de los recursos naturales, estn inexorable-mente vinculados; por lo que le corresponde al OT apuntar a un manejo integrado del medio biofsi-co y social.

Histricamente el modelo de desarrollo seguido en el Per y los pases de Amrica Latina, ha con-ducido a una fuerte concentracin territorial de las poblaciones, acompaada de una alta centraliza-cin del poder poltico y econmico. Se han ge-

nerado grandes bolsones de pobreza en algunos territorios, con una diferenciacin aguda entre lo urbano y lo rural, as como entre las regiones. A ello se acompaa un alto grado de degradacin de los recursos naturales. Enfrentar estos proble-mas y caminar hacia el paradigma del Desarrollo Sostenible implica varios cambios. Uno de ellos es la planificacin del territorio en la bsqueda de compensar los desequilibrios espaciales.

El OT puede responder a varios propsitos, de acuerdo a las circunstancias donde se promueva; pero su fin comn y superior es mejorar la toma de decisiones para el Desarrollo Sostenible. Si se ordena la ocupacin y uso del territorio de acuerdo con las condiciones fsicas de ste, se puede orientar me-jor las acciones de crecimiento y desarrollo. Como resultado debera obtenerse la utilizacin no de-predatoria de los recursos, la disminucin de las probabilidades de riesgo para las poblaciones y la optimizacin de los recursos.

De la idea de Desarrollo Sostenible, se desprenden algunos fines generales para el Ordenamiento Te-rritorial:

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1.3 Principios para Ordenar el Terri-torio

El Ordenamiento Territorial requiere de algunas condiciones o principios para ser efectivo, los cua-les sirven para llevar a cabo el proceso con mayo-res posibilidades de xito.

Participacin y Concertacin

Ordenar el territorio presupone la participacin, concertacin y cooperacin de los actores del m-bito, porque las personas que ocupan el territorio son las que mejor lo conocen. Tienen, por tanto, mayor derecho a tomar parte en las decisiones so-bre el mismo. Adems, su falta de involucramiento puede desembocar en que el proceso sea pura-mente formal, o constituya una fuente de perma-nentes conflictos.

Transversalidad

No es posible ordenar el territorio desde una sola perspectiva. Se requiere integrar conocimientos de diferentes prcticas sociales (de productores, co-merciantes, educadores, etc.) y disciplinas tcni-cas. En relacin con esto ltimo, sern necesarios estudios de suelo, agua y otros recursos naturales; de poblacin, de riesgos asociados a peligros na-turales, etc., para tener una idea cabal de las posi-bilidades y limitaciones del territorio, informacin que de manera integral nos brinda la ZEE. Al mis-mo tiempo habr que balancear las diferentes fina-lidades que se persiguen; equilibrar los diferentes usos (urbanos, rurales, industriales, ecolgicos, etc.) que se pretenden dar al territorio para evitar desbalances y problemas de depredacin.

Subsidiariedad

Este principio tiene por objeto garantizar que la toma de decisiones sobre el territorio se haga de la forma ms cercana al ciudadano, o por los gobiernos locales y regionales que se hallan ms cerca de l. En esas condiciones, la planeacin, el uso, el monitoreo y las responsabilidades sobre el territorio, tienen mayores posibilidades de ser eficaces.

La planificacin y ordenamiento territorial tienen por finalidad complementar la plani-ficacin econmica, social y ambiental con la dimensin territorial, racionalizar las interven-ciones sobre el territorio y orientar su conser-vacin y aprovechamiento sostenible. Tiene los siguientes objetivos segn lo establecido en el Art. 0 de la Ley General del Ambiente: . Orientar la formulacin, aprobacin y apli-

cacin de polticas nacionales, sectoriales, regionales y locales en materia de gestin ambiental y uso sostenible de los recursos naturales y la ocupacin ordenada del te-rritorio, en concordancia con las caracters-ticas y potencialidades de los ecosistemas, la conservacin del ambiente, la preserva-cin del patrimonio cultural y el bienestar de la poblacin.

. Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la gestin de los espacios y los recursos naturales de su jurisdiccin, pro-moviendo la participacin ciudadana y fortaleciendo a las organizaciones de la so-ciedad civil involucradas en dicha tarea.

. Proveer informacin tcnica y el marco re-ferencial para la toma de decisiones sobre la ocupacin del territorio y el aprovecha-miento de los recursos naturales; as como orientar, promover y potenciar la inversin pblica y privada; sobre la base del princi-pio de sostenibilidad.

. Contribuir a consolidar e impulsar los pro-cesos de concertacin entre el Estado y los diferentes actores econmicos y sociales, sobre la ocupacin y el uso adecuado del territorio y el aprovechamiento de los re-cursos naturales, previniendo conflictos ambientales.

5. Promover la proteccin, recuperacin y/o rehabilitacin de los ecosistemas degrada-dos y frgiles.

6. Fomentar el desarrollo de tecnologas lim-pias y responsabilidad social.

OBJETIVOS DEL OT

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Orientacin a Procesos

Imaginar que en cierto momento se pueda tener un plan de ordenamiento definitivo del territorio no es realista. Lo importante del proceso es que los actores estn en permanente comunicacin para la toma de decisiones sobre el territorio, y que los planes que generen puedan ser evaluados y ajus-tados continuamente por ellos, de acuerdo con los resultados que van consiguiendo en la prctica.

1.4 Los Espacios del Ordenamiento Territorial

Es evidente que el ordenamiento del territorio puede hacerse en diferentes niveles o mbitos. A nivel nacional, regional, local, distrital; en el mbi-to de cuencas y subcuencas, de centro poblado, de barrio e incluso a nivel de predios. En cada caso puede ocuparse de diferentes tareas, dependien-do de las definiciones y competencias contenidas en las leyes, de las caractersticas del mbito fsico, as como de las condiciones en que se desenvuel-ve la vida de las poblaciones.

No es lo mismo ordenar un pas cuyo territorio lo ocupan poblaciones urbanas, que otro en el que predominan zonas rurales, o reas con dinmicas naturales especficas. Ni es lo mismo en una ciudad de .000.000 de habitantes a orillas del mar, que en una comunidad de la sierra o de la selva; o en un municipio de 0.000 habitantes con poblacin campesina. Cada ordenamiento puede presentar distintos conflictos, soluciones y acciones; de or-den legal, social, ambiental, econmico, cultural, poltico, administrativo o de cualquier otra ndole.

1.4.1 ANiveldembitosdeGobierno

Este tipo de ordenamiento puede hacerse en los espacios poltico-administrativos del Gobierno Nacional, Regional o de los Gobiernos Locales, Provinciales y Distritales.

En el nivel nacional el ordenamiento tiene su cen-tro en la determinacin de polticas generales para el uso y la ocupacin del territorio nacional, deli-

mitacin de circunscripciones territoriales, y en el establecimiento de las competencias y recursos de cada nivel de la divisin poltico administrativa.

A nivel regional el foco puede ser la determinacin de polticas de desarrollo y de la identificacin de grandes zonas ecolgico - productivas; en tanto que a nivel local lo que interesa es la determinacin de programas y proyectos especficos de acuerdo a la delimitacin de espacios menores para las ac-tividades productivas, sociales y ambientales es-pecializadas.

1.4.2 EnlosEspaciosRural-Urbanos

Tambin pueden tomarse como reas de ordena-miento mbitos rurales o mbitos urbanos deter-minados.

En los espacios rurales se estudian los suelos, aguas, bosques y otros recursos naturales, para de-finir, sobretodo, dnde deben mantener, cambiar o expandir las actividades productivas.

En los espacios urbanos se toman en cuenta los problemas fsicos, sociales, culturales y econmi-cos relacionados con el funcionamiento y desarro-llo de las ciudades y centros poblados. En la mayo-ra de pases existen planes y normas para clasificar los usos del suelo urbano, incluyendo el catastro de viviendas; restricciones de tipo arquitectnico, definicin de zonas industriales, residenciales, re-creativas y de servicios; trnsito y transporte, segu-ridad, emergencias, etc.

En la Ley General del Ambiente lo especifican con mayor claridad haciendo nfasis que el ordena-miento urbano y rural le corresponde a los gobier-nos locales, en el marco de sus funciones y atribu-ciones, promover, formular y ejecutar planes de or-denamiento urbano y rural, en concordancia con la Poltica Nacional Ambiental y con las normas ur-bansticas nacionales, considerando el crecimiento planificado de las ciudades, as como los diversos usos del espacio de jurisdiccin, de conformidad con la legislacin vigente, los que son evaluados bajo criterios socioeconmicos y ambientales.

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1.4.3 ElmbitodeCuencas

Otro de los espacios en donde el Ordenamiento Territorial puede producir considerables cam-bios, es en el manejo de cuencas. Las cuencas y subcuencas a menudo se extienden por encima de las demarcaciones polticas. Con ello inducen a organizar el uso y manejo sostenible del agua y los otros recursos naturales en todos los espacios vinculados del mbito, evitando la generacin de externalidades entre comunidades ubicadas en la misma cuenca aunque pertenecientes a diferentes jurisdicciones administrativas, o incluso a diferen-tes pases.

1.4.4 reasNaturalesProtegidas(ANP)

En las reas Naturales Protegidas, por sus caracte-rsticas ecolgicas de riqueza paisajstica, cultural o de biodiversidad, los procesos de ordenamiento requieren de una secuencia tcnica ms rigurosa, especialmente para el establecimiento de zonas de amortiguamiento y zonas de tratamiento es-

pecial. Se trata de lograr que las medidas que se propongan, garanticen de la mejor forma el cum-plimiento de los objetivos especficos de creacin de cada rea protegida.

1.4.5 Los Espacios de las ComunidadesNativasyCampesinas

En muchos casos las comunidades nativas y cam-pesinas poseen territorios que abarcan espacios de cuenca, o subcuenca, as como de centros po-blados.

Es posible, entonces, elaborar planes de ordena-miento para el territorio de cada comunidad, o en otro caso, involucrar a las comunidades en los procesos de ordenamiento de los mbitos poltico administrativos. De ese modo puede evitarse dejar de lado a actores que tienen un rol decisivo en la gestin del territorio, cuando menos en las zonas de sierra y selva del Per, y lograr acuerdos que pueden ser vigilados por las propias comunidades y organizaciones de base.

92. Aspectos Relevantes del Marco Normativo Peruano para el Ordenamiento Territorial

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2. Aspectos Relevantes del Marco Normativo Peruano para el Ordenamiento Territorial

2.1 Conceptos Vinculados al Orde-namiento del Territorio en la Le-gislacin

La legislacin peruana ofrece diversos conceptos vinculados al Ordenamiento Territorial, aunque no siempre de alcances precisos. Eso justifica el traba-jo de interpretacin para hacer aplicables las nor-mas en la prctica.

2.1.1 Territorio

En las leyes hay al menos dos conceptos de terri-torio, a los cuales se hizo referencia en el captulo . Al primero (el territorio comprende el suelo, el subsuelo, el dominio martimo y el espacio areo que los cubre8), lo llamamos concepto interme-dio. Al segundo (territorio es el espacio geogrfico vinculado a un grupo social, que resulta a partir de los espacios proyectados por los grupos sociales a travs de las redes, circuitos y flujos9) lo llamamos concepto estricto, en la medida que identifica el territorio con una propiedad homognea que es la de constituir un espacio fsico o geogrfico.

El territorio es, por cierto, resultado de un complejo de interacciones y prcticas histricas, culturales, productivas, simblicas (concepto amplio); pero, en estricto, puede ser referido al sustrato fsico en el que se desenvuelven las actividades humanas y en el que existen los recursos.

2.1.2 OcupacindelTerritorio

Es el proceso de posesin del espacio fsico con carcter permanente, por parte de la sociedad. Tie-ne relacin con dos aspectos:

. Que la poblacin ocupa el territorio por medio de sus organizaciones (econmicas, culturales, etc.) es decir como sociedad.

. Que la ocupacin tiene sentido econmico y residencial sustentado en el valor de uso que la sociedad asigna a los recursos naturales con fines de produccin o residencia10.

2.1.3 UsodelTerritorio

Es el proceso mediante el cual la sociedad emplea territorio, es decir emplea sus recursos naturales y disfruta de estos.

A pesar de cierta ambigedad en las leyes, se po-dra decir que se ocupa el espacio fsico del territo-rio, y se usan los recursos adheridos a ste.

2.1.4DemarcacinTerritorial

Es el proceso tcnico geogrfico mediante el cual se organiza el territorio a partir de la definicin y delimitacin de las circunscripciones poltico ad-ministrativas a nivel nacional.

2.1.5OrdenamientoTerritorial(OT)

La expresin ordenamiento territorial se menciona en la Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sos-tenible de los Recursos Naturales (Ley N 68), indicndose que la ZEE la apoya para evitar conflic-tos por superposicin de ttulos y usos inapropia-dos, y dems fines. En Ley Orgnica de los Gobier-nos Regionales (Ley N 7867), sin definir en qu consiste. De igual modo, en el artculo 7 de la Ley Orgnica de Municipalidades (Ley N 797).

8 Constitucin Poltica del Per, Artculo 5.9 D.S. N 068-00-PCM Reglamento de la Ley sobre Conservacin y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biolgica, Artculo 87.0 Ibdem. Ibdem. Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial, Ley N 7867.

El trmino tambin se encuentra en la Ley y Regla-mento del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (Art. 6 Ley N 85 y Arts. 5 y 5 D.S. N 008-005-PCM) en los Reglamentos de Organizacin y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construc-cin y Saneamiento, y del Consejo Nacional del Ambiente. y en los considerandos del Decreto Su-premo N 05-00- PCM, por medio del cual se constituye la Comisin Nacional para el Ordena-miento Territorial Ambiental.

En la Estrategia Nacional Sobre Diversidad Biol-gica, se alude al ordenamiento del territorio en di-versas partes, enfatizando el vnculo que debera tener con el Manejo de Cuencas y la Zonificacin Ecolgica Econmica, para la proteccin de la bio-diversidad, desde un enfoque sistmico.

En la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (Ley N 85) se reitera el concepto de Ordenamiento Territorial Ambiental, en el inciso h) del artculo 6, correspondiente a los Instrumen-tos de Gestin y Planificacin Ambiental. En el Re-glamento de la misma (D.S. N 008-005-PCM) se dedica el Captulo III al Ordenamiento Ambiental del Territorio, dentro del cual se menciona a la Zo-nificacin Ecolgica y Econmica y el Ordenamiento Urbano.

Ya en la Ley General del Ambiente (Ley N 86 del 5.0.05), hay 5 artculos especficos dedica-dos al OT. Haciendo mencin que el ordenamien-to territorial tiene por finalidad complementar la planificacin econmica, social y ambiental con la dimensin territorial, racionalizar las intervencio-nes sobre el territorio y orientar su conservacin y aprovechamiento sostenible.

En la misma Ley especifican que la asignacin de usos se basa en la evaluacin de las potencialida-des y limitaciones del territorio utilizando, entre otros, criterios fsicos, biolgicos, ambientales, so-

ciales, econmicos y culturales, mediante el proce-so de zonificacin ecolgica y econmica.

En otros lugares el ordenamiento es referido tam-bin como organizacin del territorio.

2.1.6 OrdenamientoAmbiental(OA)

En la Ley General del Ambiente (Ley N 86 del 5.0.05), define al Ordenamiento Territorial Am-biental (OTA) como un instrumento que forma parte de la poltica de ordenamiento territorial. Como un proceso tcnico-poltico orientado a la definicin de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignacin de usos territoria-les y la ocupacin ordenada del territorio.

Tambin en el artculo numeral c) de la Ley N 60, Ley del Consejo Nacional de Ambiente, se alude al Ordenamiento y Calidad Ambiental y, como se dijo, en el D.S. N 05-00 - PCM, el trmino aparece unido al de Ordenamiento Territorial, como prioridad a nivel nacional y sobre la base de la ZEE. Algo ms explcita es la definicin del Reglamento de Organizaciones y Funciones del CONAM, el cual indica que el Ordenamiento Ambiental: tiene por objeto orientar y establecer que las condiciones del uso del espacio y de sus componentes se realicen de acuerdo con sus caractersticas ambientales, econmicas, culturales y sociales con el fin de obtener su mximo aprovechamiento sin comprometer su calidad y sostenibilidad5.

2.1.7 ZonificacinEcolgicaEconmica(ZEE)

El concepto se introduce de manera expresa en la Ley para el Aprovechamiento Sostenible de los Re-cursos Naturales6 del ao 997, la cual se refiere al proceso de aprobacin de la ZEE nacional por la Presidencia del Consejo de Ministros7.

En particular, en el objetivo estratgico . del D.S. N 0-00-PCM, de setiembre del 00. Artculos 5,5,55 y 56 del D.S. N 008-005-PCM.5 Artculo del D. S. N 0-00-PCM Reglamento de Organizacin y Funciones del CONAM.6 Ley N 68, Artculo .7 Segn el IIAP (Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana), la ZEE: Es instrumento tcnico que est orientado a identificar y

sugerir los usos ms adecuados de los diversos espacios del territorio y de sus recursos naturales: reas con vocacin agrcola, pecuaria, forestal, pesquera, minero-energtico, proteccin, conservacin de la biodiversidad, ecoturismo y urbanismo-industrial. En tal sentido, la Zonificacin Ecolgica Econmica se constituye en la base tcnica y cientfica del proceso de Ordenamiento Territorial. Propuesta de ZEE como Base para el Ordenamiento Territorial de Madre de Dios.

Posteriormente el Reglamento de Zonificacin Ecolgica Econmica8 del ao 00, define la ZEE como un proceso dinmico y flexible para la identificacin de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluacin de sus potencialidades y limitaciones con criterios fsicos, biolgicos, sociales, econmi-cos y culturales .

El Reglamento considera como objetivos de la Zo-nificacin Ecolgica Econmica los siguientes:

Una vez aprobada la ZEE se convierte en un ins-trumento tcnico normativo y orientador del uso sostenible de sus recursos naturales y la ocupa-cin ordenada del territorio. As mismo, la ZEE es el instrumento base para el Ordenamiento Territo-rial y permite la definicin de planes alternativos de uso de los recursos en condiciones ecolgicas, econmicas y socialmente sostenibles, y la asigna-cin de recursos financieros, incentivos y polticas para promover su uso.

Las diversas instituciones pblicas y privadas en el mbito nacional, regional y local, debern utilizar de manera obligatoria la ZEE como instrumento de planificacin y de gestin del territorio.

2.1.8AcondicionamientoTerritorial(AT)

El trmino se incluye en la Ley Orgnica de los Go-biernos Regionales (Ley N 7867), en la Ley Org-nica de Municipalidades (Ley N 797) y en el De-creto Supremo N 07-00-VIVIENDA0. El Artcu-lo de ese Decreto vincula el Acondicionamiento Territorial con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, los usos del suelo, la organi-zacin fsico espacial de las actividades econmi-cas, sociales y poltico-administrativas. Como pue-de verse, se trata de aspectos a los que tambin se alude cuando se habla de Ordenamiento Territo-rial y de Ordenamiento Ambiental, lo que permite pensar que pueden usarse como conceptos de un mismo gnero, aunque sean de diferente nivel.

2.1.9reasNaturalesProtegidas(ANP)

Las reas Naturales Protegidas son espacios con-tinentales y/o marinos del territorio nacional, ex-presamente reconocidos y declarados como tales, incluyendo sus categoras y zonificaciones, para conservar la diversidad biolgica y dems valores asociados de inters cultural, paisajstico y cien-tfico, as como por su contribucin al desarrollo sostenible del pas. Las reas Naturales Protegidas constituyen patrimonio de la Nacin. Su condi-

8 D.S. N 087-00-PCM.9 Artculo , D.S. N 087-00-PCM.0 Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.

Conciliar los intereses nacionales de la con-servacin del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

Orientar la formulacin, aprobacin y apli-cacin de polticas nacionales, sectoriales, regionales y locales sobre el uso sostenible de los recursos naturales y del territorio, as como la gestin ambiental en concordancia con las caractersticas y potencialidades de los ecosistemas, la conservacin del am-biente, y el bienestar de la poblacin.

Proveer el sustento tcnico para la formula-cin de los planes de desarrollo y de orde-namiento territorial, en el mbito nacional, regional y local.

Apoyar el fortalecimiento de capacidades de las autoridades correspondientes para conducir la gestin de los espacios y los re-cursos naturales de su jurisdiccin;

Proveer informacin tcnica y el marco refe-rencial para promover y orientar la inversin pblica y privada.

Contribuir a los procesos de concertacin entre los diferentes actores sociales sobre la ocupacin y uso adecuado del territorio9.

cin natural debe ser mantenida a perpetuidad pudiendo permitirse el uso regulado del rea y el aprovechamiento de recursos, o determinarse la restriccin de los usos directos.

Estas reas se administran por el Sistema Nacio-nal de reas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE), cuyo ente rector es el Instituto de Re-cursos Naturales (INRENA). Se crean por Decreto Supremo, aprobado por el Consejo de Ministros, refrendado por el Ministro de Agricultura. En el SINANPE intervienen las instituciones pblicas del gobierno central, los gobiernos regionales, las mu-nicipalidades, las instituciones privadas y las po-blaciones locales.

Tambin contamos con el Sistema Complemen-tario de reas Naturales Protegidas y que pueden ser determinadas como producto de los procesos de ordenamiento territorial regional o local; stas son las reas de Conservacin Regional, reas de Conservacin Municipal y otras de carcter pri-vado o comunal, como son las reas de Conser-vacin Privada, las Servidumbres Ecolgicas, las Concesiones para Conservacin, entre otras esta-blecidas por ley.

2.1.10 RecursosNaturales

De acuerdo con la Ley Orgnica para el Aprove-chamiento Sostenible de los Recursos Naturales (Ley N 68), Se consideran recursos naturales a todo componente de la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser humano para la satis-faccin de sus necesidades, y que tengan un valor actual o potencial en el mercado; tales como:

las aguas: superficiales y subterrneas

el suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor: agrcolas, pecuarias, forestales y de proteccin

la diversidad biolgica: como las especies de flora, fauna y microorganismos o protistos; los recursos genticos, y los ecosistemas que dan soporte a la vida

los recursos hidrocarburferos, hidroenergti-cos, elicos, solares, geotrmicos y similares

la atmsfera y el espectro radioelctrico

los minerales

los dems considerados como tales

El paisaje natural, en tanto sea objeto de aprove-chamiento econmico, es considerado recurso na-tural para efectos de dicha Ley.

2.2 Relaciones Temticas entre Conceptos

De la revisin normativa surge que la expresin Ordenamiento Territorial puede tomarse como el concepto mayor, del cual forman parte, entre otros, los conceptos de Ordenamiento Ambiental y de Zonificacin Ecolgica Econmica. Esto en razn a que el OT se ocupa de la organizacin de todos los aspectos del territorio, los recursos naturales y actividades humanas incluidas.

A veces los conceptos de Ordenamiento Territorial y de Ordenamiento Ambiental pueden intercambiar-se porque entre ellos existen relaciones muy cerca-nas. El Ordenamiento Ambiental puede verse como un componente no slo inseparable, sino decisivo para el Ordenamiento Territorial en la mira del de-sarrollo sostenible. El OA se incorpora en los proce-sos de ordenamiento territorial de dos modos:

Primero, de manera sectorial, en tanto el OT debe considerar reas especializadas para la conserva-cin ambiental u otras finalidades ecolgicas.

Artculo de la Ley N 68, Ley de reas Naturales Protegidas. Artculo 7 de la Ley 68, Ley de reas Naturales Protegidas. Idem. Artculo 6. Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales, Ley N 68, Artculo .

5

Segundo, de manera transversal, en tanto el obje-tivo ambientalista acta como criterio orientador de todas las actividades incluidas dentro de la zo-nificacin del territorio. Desde este punto de vista, como se implica en la legislacin, el Ordenamiento Ambiental suministra al Ordenamiento Territorial los criterios para el manejo adecuado de los eco-sistemas dentro de los cuales se insertan las activi-dades de las colectividades humanas.

En razn a la importancia del enfoque ambiental en la ordenacin del territorio, puede ser aceptable ha-blar del Ordenamiento Territorial Ambiental en un solo concepto, como tiende a reiterarse en la legislacin.

Por otro lado, entre el Ordenamiento Territorial y la Zo-nificacin Ecolgica Econmica, pueden establecerse diferencias tiles y que determinan que los procesos de OT deben hacerse sobre la base de la ZEE.

La ZEE:

Se orienta a la caracterizacin de las potencia-lidades naturales o vocaciones del territorio, de acuerdo con sus posibilidades biofsicas.

Describe una zonificacin teniendo en cuenta, principalmente, dos criterios estratgicos gran-des: el ecolgico y el econmico.

Zonifica las actividades teniendo en cuenta cri-terios estratgicos adicionales, como pueden ser los de carcter turstico - paisajista, arqueo-lgico, de especializacin productiva, de riesgo, de expansin urbano rural.

Incorpora en su zonificacin las prcticas, tradicio-nes y aspiraciones histricas de las comunidades.

Tiene, en consecuencia, las caractersticas de un diagnstico del territorio.

El Ordenamiento Territorial:

Toma como base, necesariamente, los criterios de la ZEE.

Incorpora la planificacin estratgica y el nivel de toma de decisiones en la gestin del territorio.

En el marco de la legislacin tambin puede con-cluirse que el Ordenamiento Territorial involucra, conceptualmente, cuando menos los siguientes aspectos:

La demarcacin geogrfico - poltica del terri-torio.

La Zonificacin Ecolgica Econmica.

Objetivos del ordenamiento, definidos de acuerdo con las vocaciones del territorio espe-cfico de que se trate, y con los acuerdos de de-sarrollo de las comunidades asentadas5.

Reglamentacin y medidas, para la ubicacin de las poblaciones y la realizacin de sus acti-vidades de vida.

Instrumentos de accin como son los varios pla-nes territoriales (de Acondicionamiento Territo-rial, Urbanos, Rurales, etc.), los cuales operativizan el ordenamiento en diferentes niveles y mbitos.

2.3 Instrumentos del Ordenamiento en la Legislacin

Las leyes reconocen como principales instrumen-tos de gestin territorial, a un conjunto de planes definidos para cada mbito de la jurisdiccin geo-grfico - poltica del territorio. La enumeracin de esos planes y sus principales contenidos se resu-me a continuacin:

5 Se ha de tener presente en ello los fines generales sealados para la gestin local, a la cual responde tambin el ordenamiento: Los go-biernos locales promueven el desarrollo integral, para viabilizar el crecimiento econmico, la justicia social y la sostenibilidad ambiental. La promocin del desarrollo local es permanente e integral. Las municipalidades provinciales y distritales promueven el desarrollo local, en coordinacin y asociacin con los niveles de gobierno regional y nacional, con el objeto de facilitar la competitividad local y propiciar las mejores condiciones de vida de su poblacin (Art. X, Ttulo Preliminar Ley Orgnica de Municipalidades).

6

7

En la legislacin tambin se mencionan Planes de Desarrollo Concertado, Planes de Desarrollo Econmico Local, Planes de Manejo de Cuencas, Planes Maestros de reas Naturales Protegidas, y otros para finalidades especficas.

2.4 Competencias para el Ordena-miento

Los procesos de Ordenamiento Territorial se rigen por las normas de competencia correspondientes a los tres niveles de gobierno (local, regional y na-cional). Las competencias, de acuerdo con la Ley de Bases de la Descentralizacin (Ley N 778), pue-den ser exclusivas, compartidas y delegables.

Competencias exclusivas, son aquellas cuyo ejercicio corresponde de manera exclusiva y excluyente a cada nivel de gobierno conforme a la Constitucin y la ley6.

Competencias compartidas son aquellas en las que intervienen dos ms niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la funcin especfica que le corresponde a cada nivel7.

Competencias delegables son aquellas en que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedi-miento establecido en la ley8.

2.4.1 CompetenciasdelGobiernoNacional

El Gobierno Nacional dicta las polticas nacionales y sectoriales que sirven de base al Ordenamiento Territorial.

Para el desarrollo de las competencias de este ni-vel de gobierno, en cumplimiento al art. del DS N 087-00/PCM se constituye el Comit Tcni-co Consultivo Nacional relacionado con la ZEE y

OT. Este Comit est integrado por diversos repre-sentantes del sector pblico y privado; lo preside el CONAM y cumple las siguientes funciones:

Opinar y recomendar respecto a los temas que proponga a su consideracin el CONAM, tales como la Estrategia Nacional de Zonificacin Ecolgica y Econmica y la normatividad com-plementaria que se emita sobre el tema.

Opinar y recomendar sobre normas, procesos y metodologas que viabilicen la puesta en mar-cha de la Zonificacin Ecolgica y Econmica y el Ordenamiento Territorial en el pas.

Asimismo, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y el Ejecutivo intervienen en el OT principal-mente a travs de las siguientes instituciones:

Consejo Nacional del Ambiente (CONAM):

Es la Autoridad Ambiental Nacional que dirige el Sistema Nacional de Gestin Ambiental.

El Poder Ejecutivo, a propuesta del CONAM, y en coordinacin con los niveles descentralizados de gobierno, establece la poltica nacional en mate-ria de ordenamiento territorial ambiental, la cual constituye referente obligatorio de las polticas pblicas en todos los niveles de gobierno.

Formula, coordina, dirige, y evala la poltica nacional ambiental, la que, una vez aprobada por el Consejo de Ministros, es de cumplimien-to obligatorio por las entidades del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Locales.

Establece los criterios y procedimientos tcnico administrativos para el ordenamiento y calidad ambiental.

Dirige el proceso de gestin de la ZEE en el pas9.

6 Inciso . del Artculo de la Ley N 778, Ley de Bases de la Descentralizacin.7 Inciso . del Artculo de la Ley N 778, Ley de Bases de la Descentralizacin.8 Inciso . del Artculo de la Ley N 778, Ley de Bases de la Descentralizacin.9 Artculo. , D.S. N 087-00-PCM.

8

Ministerio de Vivienda, Construccin y Sanea-miento:

Sus funciones son: Disear, normar y ejecutar la po-ltica nacional y acciones del sector en materia de vi-vienda, urbanismo, construccin y saneamiento. Sus funciones son compartidas con los gobiernos regio-nales y locales, en materia de urbanismo, desarrollo urbano y saneamiento0. A travs de la Direccin de Ordenamiento Territorial coordina, concuerda y for-mula propuestas de acondicionamiento del espacio, zonificacin econmica-ecolgica y programas pun-tuales de vivienda, equipamiento urbano y produc-tivo para el desarrollo y consolidacin de los centros de poblacin y del sistema urbano-territorial .

Ministerio de Energa y Minas:

Formula las polticas de alcance nacional en mate-ria de electricidad, hidrocarburos y minera, y de-fine el otorgamiento de concesiones mineras en el marco de sus competencias.

Ministerio de Agricultura:

Formula, coordina y evala las polticas nacionales en lo concerniente al sector agrario, en materia de pre-servacin y conservacin de los recursos naturales.

Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRE-NA):

Formula, propone, concerta, conduce y evala las polticas, normas, estrategias, planes y pro-gramas para el aprovechamiento sostenible de los recursos agua, suelo, flora y fauna silvestre, recursos genticos y para la conservacin de la diversidad biolgica silvestre.

Conduce el Sistema Nacional de reas Natu-rales Protegidas y supervisa la gestin de las

reas Naturales Protegidas que no forman par-te de este sistema.

Propone lineamientos de poltica y normas en materia de Manejo de Cuencas.

Propone la normatividad requerida para la ges-tin y desarrollo de reas Naturales Protegidas5.

Ministerio de Produccin, Viceministerio de Pesquera:

Promover el desarrollo sostenido de la pesquera como fuente de alimentacin, empleo e ingresos y de asegurar un aprovechamiento responsable de los recursos hidrobiolgicos, optimizando los beneficios econmicos, en armona con la preser-vacin y la conservacin del medio ambiente y la conservacin de la biodiversidad. Uno de sus ins-trumentos es el ordenamiento pesquero.

Ministerio de Comercio Exterior y Turismo:

Promover el desarrollo turstico, mediante el esta-blecimiento de dos categoras de uso: Reserva tu-rstica y Zonas de desarrollo turstico.

Ministerio de Salud:

Establecer un marco normativo que garantice y promueva la salud de la poblacin del Per y para ello, a travs de los lineamientos de Poltica Nacio-nal en materia de salud, ambiente y desarrollo se tiene definido como uno de los prioritarios al Or-denamiento Territorial.

Ministerio de Defensa:

Garantizar el accionar conjunto de los Institutos de las Fuerzas Armadas en el mantenimiento de la independencia, soberana e integridad territorial

0 Inciso a) del Artculo , Ley N 779. Inciso 9. del Artculo 9 del ROF del Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento ( Resolucin Ministerial N 75-00-VIVIENDA). Decreto Legislativo N 596, Ley Orgnica del Sector Energa y Minas, Artculo 5. Artculo 5, inciso a) de la Ley N 590, Ley Orgnica del Ministerio de Agricultura. Artculo 5 del Decreto Supremo N 00-00-AG, Reglamento de organizacin y funciones del INRENA.5 Artculo 8 de la Ley de reas Naturales Protegidas.

9

de la Repblica, asegurando la debida preparacin y capacitacin, as como la administracin de los recursos presupuestales, de acuerdo a la Ley.

Ministerio de Educacin:

Preservar el patrimonio cultural de la nacin. Se establecen las siguientes categoras de uso: bien inmueble cultural, zonas monumentales, zonas de reserva arqueolgica, reas de investigacin, zo-nas de patrimonio natural-cultural, parque prehis-trico nacional.

Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hi-drogrficas y Conservacin de Suelos (PRONA-MACHCS):

Propone y concerta la formulacin e implemen-tacin de polticas y estrategias vinculadas al ma-nejo de recursos naturales, infraestructura rural, produccin y transformacin agropecuaria y la gestin de cuencas, para contribuir al desarrollo rural de la sierra en trminos de sostenibilidad econmica social y ambiental6.

Instituto Geolgico Minero y Metalrgico (IN-GEMMET):

Realiza el Inventario Nacional y Regional de los Recursos no Renovables.

Promueve el desarrollo de la actividad minera y la explotacin sostenible de los recursos mi-nerales facilitando la toma de decisiones del sector Energa y Minas, colaborando con los organismos pblicos en la planificacin y el de-sarrollo local, comunitario, regional y nacional.

Autoridades Autnomas de Cuencas:

Planifican y coordinan el aprovechamiento ra-cional de los recursos hdricos.

Promueven y dirigen la formulacin de los Pla-nes Maestros de Aprovechamiento Racional de los Recursos Hdricos e impulsan su ejecucin.

Velan por el estricto cumplimiento de la nor-matividad vigente en materia de aguas y los otros recursos naturales7.

2.4.2 CompetenciasExclusivasdelosGo-biernosRegionales

En materia ambiental y de ordenamiento territo-rial los Gobiernos Regionales tienen las siguientes competencias exclusivas:

Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los gobiernos locales8.

Formular, coordinar, conducir y supervisar la aplicacin de estrategias regionales respecto a la diversidad biolgica y sobre cambio climti-co9.

Planificar y desarrollar acciones de ordena-miento y delimitacin en el mbito del territo-rio regional y organizar, evaluar y tramitar los expedientes tcnicos de demarcacin territo-rial0.

El diseo y ejecucin de programas regionales de cuencas, corredores econmicos y de ciuda-des intermedias.

6 Artculo 6, inciso a) del Decreto Supremo N 06-00-AG, Reglamento de Organizacin y Funciones del PRONAMACHCS.7 Decreto Legislativo N 65, Ley de Promocin de las Inversiones en el Sector Agrario.8 Artculo 5, inciso a) de la Ley N 7867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.9 Idem. Artculo 5, inciso c) de la Ley N 7867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.0 Idem. Artculo 5, inciso f) de la Ley N 7867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Artculo 5, inciso e) de la Ley N 778, Ley de Bases de la Descentralizacin.

0

2.4.3 CompetenciasExclusivasdelosGo-biernosLocales

A nivel provincial:

Normar la zonificacin, urbanismo, acondiciona-miento territorial y asentamientos humanos.

Planificar integralmente el desarrollo local y el Ordenamiento Territorial en el nivel provin-cial.

Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territo-rial (PAT) de nivel provincial, que identifica las reas urbanas y de expansin urbana, as como las reas de proteccin o de seguridad por ries-gos naturales; las reas agrcolas y las reas de conservacin ambiental.

Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural el Esquema de Zonificacin de reas urbanas el Plan de Desarrollo de Asenta-mientos humanos y dems Planes Especficos5.

Los gobiernos locales pueden establecer, sobre la base de sus planes de ordenamiento territo-rial y en el exclusivo mbito de su competencia y jurisdiccin, reas destinadas a complementar las acciones de conservacin de la diversidad biolgica, de recreacin y educacin a la pobla-cin de su jurisdiccin, siempre que no estn comprendidas en los mbitos de las reas Na-turales Protegidas, cualesquiera sea su nivel6.

A nivel distrital

Formular y aprobar el Plan Urbano Distrital7.

Aprobar el Plan Urbano o Rural distrital, segn corresponda, con sujecin al plan y las normas municipales provinciales sobre la materia8.

2.4.4 Competencias Compartidas de losGobiernos

El Gobierno Nacional y los Gobiernos Regionales comparten, en aspectos vinculados al Ordena-miento Territorial, las siguientes competencias:

Promocin, gestin y regulacin de actividades econmicas y productivas en su mbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquera, industria, comercio, turismo, energa, hidrocarburos, minas, transportes, comunica-ciones y medio ambiente9.

Gestin sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental50.

En su conjunto, los tres niveles de Gobierno com-parten las funciones de:

Preservar y administrar, en coordinacin con los gobiernos locales, las reservas y reas naturales protegidas regionales que estn comprendi-das ntegramente dentro de su jurisdiccin, as como los territorios insulares5.

Ejecutar la Zonificacin Ecolgica Econmica dentro de sus respectivas jurisdicciones5; as como aprobarla en su nivel correspondiente5.

Por su lado, el Gobierno Provincial y el Gobier-no Regional comparten:

Artculo , inciso b) de la Ley N 778, Ley de Bases de la Descentralizacin. Artculo 7, inciso ) de la Ley N 797, Ley Orgnica de Municipalidades. Idem. Artculo 79 inciso ..5 Idem. Artculo 79 inciso ..6 Artculo 78 del D.S. N 08-00-AG, Reglamento de la Ley de reas Naturales Protegidas.7 Artculo D.S. N 07-00-VIVIENDA, Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.8 Artculo 79 inciso ., de la Ley N 797, Ley Orgnica de Municipalidades.9 Artculo 6 inciso c) de la Ley N 778, Ley de Bases de la Descentralizacin.50 Idem. Artculo 6.5 Artculo 5 inciso j) de la Ley N 7867, Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.5 Artculo , D.S. N 087-00-PCM.5 Idem. Artculo .

La preservacin y administracin de reas de Reserva y reas Naturales Protegidas locales, la defensa y proteccin del ambiente5.

Pronunciarse respecto de las acciones de de-marcacin territorial dentro del mbito de la provincia55.

5 Artculos y de la Ley N 778, Ley de Bases de la Descentralizacin.55 Artculo 79, inciso . de la Ley N 797, Ley Orgnica de Municipalidades.

2.5 Para Ejercer las Competencias y Evitar los Conflictos

La Constitucin Peruana prev mecanismos para resolver los conflictos de competencia entre rga-

nos del Estado, acudiendo al Tribunal Constitucio-nal. Sin embargo, se puede eludir el conflicto utili-zando las prerrogativas que tienen los gobiernos descentralizados y las entidades pblicas.

De acuerdo con el artculo . de la Ley de Bases de la Descentralizacin, las competencias compartidas deben entenderse como sucesivas, y en tal sentido, complementarias. Quiere decir que cada gobierno se hace cargo de una parte de la competencia, lo cual presumiblemente tendra que ser regulado por ley56. La misma Ley maneja un criterio seme-jante para las competencias delegables:

Competencias delegables: son aquellas que un nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o funcin dele-gada. La entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el periodo de la delegacin57.

A primera vista podra pensarse que los Gobiernos Regionales y Locales estn impedidos de compar-tir o delegar competencias, hasta tanto no se ten-ga una ley reglamentaria. Sin embargo, la lectura sistmica del texto legislativo -teniendo en cuen-ta, adems, la autonoma poltica reconocida a los diferentes niveles de gobierno58- lleva a concluir que, en ausencia de ley reglamentaria, la forma de compartir o delegar competencias puede regular-se por acuerdo entre Regiones y Municipalidades a travs de sus rganos de gobierno.

En efecto, el Artculo 5 de la Ley N 778 indica que El Poder Ejecutivo puede delegar a los go-biernos regionales o locales, funciones de su com-petencia, en forma general o selectiva, mediante convenios suscritos por ambas partes, criterio aplicable por analoga a los acuerdos que puedan tomarse entre Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales o slo entre estos ltimos.

Las municipalidades pueden delegar, entre ellas o a otras entidades del Estado, las competencias y fun-ciones especficas exclusivas establecidas en la pre-

sente Ley, en los casos en que se justifique la necesi-dad de brindar a los vecinos un servicio oportuno y eficiente, o por economas de escala. Los convenios establecen la modalidad y el tiempo de la delegacin, as como las condiciones y causales para su revoca-cin. Los convenios en materia tributaria se rigen por ley especial. La responsabilidad es indelegable 59.

Tngase en cuenta que la Ley deja abierta las posibi-lidades de delegacin, mediante acuerdo, de las com-petencias exclusivas, lo que quiere decir que el acuerdo podra aplicarse con mayor razn (a fortiori), tambin para el ejercicio de las competencias compartidas; siempre que se trate de competencias comprendidas en el dominio de los gobiernos que comparten.

En la coordinacin de competencias sirve de gua tambin el principio de subsidiariedad, segn el cual:

Las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la poblacin si se efectan descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la asignacin de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea equilibrada y adecuada a la mejor prestacin de los servicios del Estado a la comunidad60.

En consecuencia: El gobierno ms cercano a la po-blacin es el ms idneo para ejercer la competencia o funcin, por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumpli-das ms eficientemente por los gobiernos regionales, y stos a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales, evitndose la duplicidad y superposicin de funciones6.

Por ltimo, debe anotarse que entre las funciones del CONAM se encuentra la de: Resolver en ltima instancia administrativa cuando exista contradiccin entre las decisiones sectoriales o de otros niveles de gobierno, sobre las categoras de uso definidas en la ZEE (art. inciso f del D.S. N 087-00-PCM).

56 La Ley indica la funcin especfica y responsabilidad que corresponde a cada nivel, Art. ., Ley N 778.57 Artculo , inciso ., Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 778.58 Idem. Artculo 9, inciso 9., Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 778 59 Artculo 76, Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 797.60 Artculo , Ley de Bases de la Descentralizacin.6 Artculo , inciso ., Ley de Bases de la Descentralizacin.

3. Utilidad del Ordenamiento Territorial

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3. Utilidad del Ordenamiento Territorial

Los procesos de OT persiguen la elaboracin de variados planes y la generacin de instrumentos especficos para la gestin del territorio.

Por lo que el OT es especialmente til para los go-biernos descentralizados y los actores locales en diferentes tareas de la gestin del desarrollo. Sin embargo, como en cualquier proceso de planea-cin, importa no slo el documento del Plan en s mismo; sino el proceso de planeacin, en el que se va motivando a los actores, sensibilizando a la poblacin, generando empatas, fortaleciendo es-tructuras y capacidades, promoviendo la coopera-cin y tomando decisiones concertadas sobre los mejores usos del territorio.

Los productos tpicos de ese proceso, recogidos generalmente en el documento del Plan de Orde-namiento Territorial (POT), son:

Decisiones de zonificacin del territorio de acuerdo a la ZEE.

Normas y regulaciones de ordenacin del terri-torio.

Identificacin de proyectos estratgicos para el acondicionamiento sostenible del territorio.

Programa de inversiones de acuerdo a las prio-ridades de OT.

Hay que advertir tambin que en todo el proceso se acumula conocimiento, se genera informacin y se forman capacidades locales para la gestin adecuada del territorio.

3.1 Productos Esperados del Ordena-miento Territorial

3.1.1 Zonificacin Ecolgica Econmica(ZEE)

En el marco de la elaboracin de los Planes de Ordenamiento Territorial se evalan las poten-cialidades y limitaciones de las reas del terri-torio, decidiendo el mejor uso alternativo de las mismas.

El resultado de esa evaluacin es la Zonificacin Ecolgica Econmica, en las posibilidades fsi-cas, biolgicas, sociales, econmicas y culturales de las reas, en la que se describe las funciones asignadas a cada zona y las recomendaciones para potenciar el cumplimiento de sus roles. Las recomendaciones, dependiendo del nivel de de-talle trabajado, pueden incluir medidas estruc-turales (por ejemplo, la construccin de infraes-tructura productiva estratgica) y no estructura-les (por ejemplo, promover ciertas prcticas de conservacin). Adems, se incluyen propuestas para la articulacin entre las zonas (por ejemplo, red vial, red de agua potable, red elctrica, corre-dores econmicos, tursticos, etc.).

En el cuadro N se presentan las zonas ecolgi-cas econmicas identificadas luego del proceso de anlisis y evaluacin, las Unidades Ecologicas Economicos; y en el cuadro N 5 la ZEE responde preguntas relacionadas a las potencialidades y limitaciones del territorio.

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CUADRO N 4 ZONAS ECOLGICA ECONMICAS IDENTIFICADAS EN LA ZEE

Incluye reas que por su naturaleza tienen mayor aptitud para uso agropecuario, forestal, industrial, pesquero, acucola, minero, energtico, turstico, entre otras.

Incluye reas que requieren de una estrate-gia especial para la recuperacin de los ecosistemas degradados o contaminados.

Que incluye las zonas urbanas e industriales actuales y las de posible expansin con aptitud para el desarrollo de nuevos asentamientos urbanos e industriales.

Incluye reas arqueolgicas, histrico culturales, y aquellas que por su naturaleza requieren de una estratregia especial para la asignacin de usos (territorios indgenas en aislamiento voluntario, zonas de seguridad nacional, etc).

Zonas productivas

Zonas de proteccin y conservacin ecolgica

Zonas de tratamiento especial

Zonas de recuperacin

Zonas urbanas o industriales

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3.1.2 NormasyRegulacionesdeOT

Adems de la ZEE ser necesario emitir normas que establezcan las delimitaciones de cada zona; las estructuras de administracin y gestin de las mismas; las actividades permitidas y no permitidas en cada mbito, etc. Estas normas, en el mbito Re-gional y Local, generalmente han de ser Ordenan-zas; pero podran ser, en algn caso, acuerdos de carcter general.

El Plan Operativo Bianual de ZEE tiene como finali-dad contar con un instrumento orientador y plani-ficador de los esfuerzos nacionales sobre la Zonifi-cacin Ecolgica y Econmica (anexo ).

CUADRO 5: PREGUNTAS QUE LA ZEE RESPONDE

La ZEE busca responder:

Qu zonas poseen vocacin natural para implementar proyectos de desarrollo agropecuario?

Qu zonas son ms propicias para implementar proyectos de desarrollo forestal?

Qu zonas poseen mayor potencialidad de recursos para implementar proyectos de desarrollo agrcola?

Qu sitios poseen atractivos en trminos de paisaje, biodiversidad, riqueza cultural y rasgos geogrficos que permitira definir corredores tursticos?

Qu zonas, adicionales a las existentes, por sus caractersticas biolgicas y ecolgicas requie-ren de un tratamiento especial para la conservacin de la biodiversidad, en trminos de reas Naturales Protegidas?

Qu zonas, que por sus caractersticas fsicas y ecolgicas, ameritan definir polticas para pro-teccin, como reas de conservacin municipal?

Qu zonas requieren de una poltica de reforestacin orientada a la recuperacin de reas con conflicto de uso?

Qu zonas, por sus caractersticas fsicas y valor bioecolgicas (alto riesgo a la erosin, sismo e inundacin, biodiversidad), son muy vulnerables, tanto para la localizacin de caseros como para el trazo de vas terrestres o para el desarrollo de proyectos productivos y otras obras de infraestructura?

Qu zonas son las adecuadas para realizar mis proyectos de impacto local y promover la inver-sin pblica y privada?

El CONAM es la entidad responsable de impulsar, promover y ejecutar la elaboracin del Plan Operati-vo Bianual de ZEE, teniendo en cuenta las prioridades espaciales determinadas por las polticas en los dife-rentes niveles de gobierno, as como las solicitudes y propuestas de ZEE (Art. 9 D.S. N 087-00-PCM).

3.1.3 Proyectos y Medidas EstratgicasparaelAcondicionamientoSosteni-bledelTerritorio

Los planes de ordenamiento tambin contienen la identificacin de proyectos estratgicos necesa-rios para potenciar las funciones de cada zona, as como para articular el territorio del mbito.

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Para acondicionar el territorio puede proponerse la construccin de infraestructura mayor (puentes, caminos, reservorios, instalacin de equipamiento productivo, red de energa, servicios pblicos); y la implementacin de medidas como, por ejemplo, la creacin de reas de reserva, normas para reducir riesgos asociados a peligros naturales. Se tiene as un mapa de la infraestructura que ocupar el terri-torio a largo plazo y de los proyectos estratgicos que deben emprenderse.

3.1.4 ProgramadeInversionesTerritoria-les

Los planes de ordenamiento territorial, como eje principal para el desarrollo regional y local, deben direccionar y sugerir las prioridades de inversin, para lograr que las zonas identificadas se vayan consolidando paulatinamente. Se debera esbozar una estrategia de inversin coordinada entre el gobierno local, el sector pblico y privado, y otros actores, de tal modo que ao tras ao se manten-ga la continuidad de la inversin orientada a las prioridades del territorio.

El programa de inversiones territoriales debe dar lugar a la elaboracin de perfiles para los proyec-tos estratgicos. En materia ambiental se puede pensar, por ejemplo, en inventarios y recuperacin de especies; construccin de cabinas de vigilancia, lugares de proteccin para especies en peligro de extincin, forestacin, cercos de proteccin, etc.

En las zonas de riesgo se pueden proponer defen-sas contra huaycos, reforzamiento de vas, mejora-miento de tecnologas constructivas, reubicacin de viviendas y otros.

En las zonas destinadas para la produccin, pro-mover cierto tipo de cultivos de acuerdo con las caractersticas de los suelos; lugares de almacena-miento y transformacin, vas de transporte, etc.

El Plan de OT debe enriquecer y retroalimentar la visin y objetivos estratgicos contemplados en el Plan de Desarrollo Concertado, de manera que los proyectos priorizados en el ordenamiento te-rritorial tengan la ms alta puntuacin para recibir financiamiento en el Presupuesto Participativo de cada ao, y de otros sectores pblicos, de acuerdo con los criterios de asignacin de gasto que se to-men en cuenta en estos procesos.

Debemos tener claro que no deben iniciarse dos procesos de planificacin paralelos, sino por el contrario trabajar conjuntamente de manera inte-grada y articulada, lo que va a generar confianza en los actores involucrados y credibilidad al pro-ceso.

3.2 QuinUtilizalosPlanesdeOrdena-mientoyParaQu?

Estn dirigidos a facilitar la toma de decisiones so-bre el uso y ocupacin del territorio, tanto por las autoridades, las instituciones pblicas y privadas, las organizaciones de la sociedad civil, as como por las familias y pobladores (grfico ). Los planes de ordenamiento informan sobre las potencialida-des y limitaciones de un territorio determinado, as como sobre los acuerdos sociales logrados para su gestin adecuada y la especializacin de los pro-yectos priorizados. De ese modo, permiten a todos los agentes orientar sus decisiones de vida y de inversin en el espacio en el que se ubican, mini-mizando los factores de riesgo del entorno fsico, o evitando incurrir en actividades poco sostenibles o inadecuadas para las condiciones del mbito.

La ZEE como parte del proceso del POT, determina los espacios adecuados para los proyectos de los Planes de Desarrollo Concertados (PDC), los recur-sos explotables, las reas para la expansin de po-blados y asentamientos de familias, entre otros.

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4. Propuesta Metodolgica para la Elaboracin

de Planes de Ordenamiento Territorial

4. Propuesta Metodolgica para la Elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial

El proceso de elaboracin de los Planes de Orde-namiento Territorial depende mucho de las ca-ractersticas geogrficas del mbito, del nivel de gobierno en el que se opera, del tipo especfico de Plan que se trate, de las caractersticas de los actores locales y de los objetivos que se priorizan en cada zona. Eso quiere decir que el diseo del mismo puede variar de acuerdo con cada una de esas particularidades. Sin embargo, en las dife-rentes experiencias se sigue una secuencia reco-mendable que incluye bsicamente las etapas de Preparacin, Zonificacin Econmica Ecolgi-ca, Planificacin, Consulta Ciudadana, Aproba-cin Legal e Implementacin.

Desde 00 la Zonificacin Ecolgica Econ-mica se promueve y ejecuta a travs del Plan Operativo Bianual que se formula en cumpli-miento del D.S. N 087-00-PCM, Reglamento de la ZEE, que seala en sus Artculos y 9, el CONAM, en su condicin de Autoridad Am-biental Nacional, dirige el proceso de la Gestin de la Zonificacin Ecolgica y Econmica en el pas, y el CONAM impulsar, promover, y ejecutar la elaboracin del Plan, teniendo en cuenta las prioridades espaciales determinadas por las polticas en los diferentes niveles de Go-bierno.

Los objetivos de los Planes Operativos Bianua-les de Zonificacin Ecolgica y Econmica son:

Orientar y planificar los procesos de ZEE que se desarrolla en el pas.

Promover la ejecucin de proyectos de ZEE a nivel regional y local.

Establecer, metas, plazos, responsabilidades y financiamiento para cada ZEE planificada.

4.1 Estrategias Generales para Con-ducir el Proceso de OT

El Ordenamiento Territorial no puede verse slo como un proceso de recoleccin tcnica de in-formacin, ni de cumplimiento de una tarea de gobierno. Ante todo es un proceso de acuerdos sociales, a travs de los cuales, las personas y los grupos sociales vinculados a un espacio geogr-fico, se apropian del territorio y van tomando decisiones concertadas respecto al uso sostenible de ste.

En razn a ello es importante considerar las si-guientes estrategias en el proceso:

Equilibrio entre lo Tcnico, lo Poltico y lo Par-ticipativo:

Debe buscarse el equilibrio entre lo poltico y lo so-cial para que las decisiones sobre el territorio sean conocidas y adoptadas por los grupos humanos que pertenecen y realizan actividades legtimas en el territorio, y no sean vistas slo como decisiones de las autoridades. Asimismo, promover el equili-brio entre lo tcnico y lo participativo que permita integrar el conocimiento popular, la experiencia y los intereses de los grupos asentados en el mbi-to, con la informacin que puede obtenerse con la ayuda de mtodos especializados.

Inclusin de Actores Relevantes:

Lo anterior, condiciona que la tarea inicial ms importante para la elaboracin de los planes de ordenamiento sea la identificacin de actores re-levantes en y para el territorio. Y por actores rele-vantes ha de entenderse aquellos que:

a. Realizan actividades que impactan en la confi-guracin del espacio.

b. Poseen informacin til sobre el territorio.

c. Tienen alguna competencia normativa para in-tervenir sobre el territorio.

d. Necesitan ser involucrados en el proceso de toma de decisiones por el rol social que juegan.

Negociacin Permanente

Para reducir conflictos, propiciar acuerdos y mo-tivar a los actores al dilogo y entendimiento, el proceso requiere de negociacin permanente de intereses entre los actores del territorio. Ser im-portante identificar los puntos de controversia re-levantes y preparar el camino de negociacin para que se pueda llegar a acuerdos que satisfagan las expectativas de todos.

Estrategia Comunicacional

El proceso del ordenamiento es la mejor oportuni-dad para educar a la comunidad en los valores his-tricos, ambientales, logsticos y de identidad del territorio, a lo largo de todas las actividades que se desarrollan. Por ello se hace importante manejar desde el inicio una adecuada estrategia comuni-cacional, que involucre a los actores, llegue a la co-munidad y permita motivar la conducta de la gen-te en concordancia con las aspiraciones del plan.

Conformacin de las Comisiones Tcnicas Re-gionales y/o Locales de ZEE y OT

Es importante que el proceso sea promovido por un grupo motor conformado por actores del mbito, en el que haya confluencia de capacidades polti-cas, tcnicas y participativas, para generar intereses comunes sobre el uso y ocupacin del territorio.

Estas comisiones contribuirn en el cumplimien-to de los procesos de ZEE establecidos en el Plan Operativo Bianual de ZEE. As como en los Planes Operativos de los procesos de OT que se muestra en el cuadro N 6.

La Comisin Tcnica Regional y/o Local de ZEE y OT, co-ordinar directamente con el Equipo Tcnico, los cuales pueden contar con apoyo y alianzas estratgicas.

Cada proceso de ZEE desarrollado en el mbito regional y local (macro y meso) requiere la con-formacin de una Comisin Tcnica y de manera opcional para el caso de microzonificacin.

Estas Comisiones sern constituidas a travs de una Ordenanza por el Gobierno Regional y/o Local se-gn corresponda (Art. 6 D.S. N 087-00-PCM).

4.2 fases del Proceso de OT

4.2.1 Preparatoria

En esta etapa se preparan las condiciones y se de-termina la secuencia general de acciones para la formulacin y gestin del plan. Por lo general in-cluye las siguientes actividades aunque no nece-sariamente en ese orden:

Iniciativa y decisin poltica. Las iniciativas pue-den surgir de diferentes actores sociales, pero es indispensable lograr la decisin de la auto-ridad del territorio para iniciar el proceso. En el caso de la ZEE debe incluirse la iniciativa en el Plan Operativo Bianual de ZEE, con la finalidad de asegurar la participacin multisectorial y re-conocimiento oficial del proceso.

Revisin del marco normativo y conceptual. Definicin del tipo de Plan a desarrollarse de acuerdo con las categoras legales (vase cap-tulo ). Esto debe ser realizada por la Comisin Tcnica Regional y/o Local de ZEE y OT, una vez formada.

Acuerdos entre los principales actores sobre los objetivos del proceso, los plazos de referencia, preparacin del presupuesto del proceso (va-se anexo 0) y compromisos de aporte de re-cursos y otros. Elaboracin de convenios y com-promisos entre Gobiernos y entre instituciones.

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En este momento es importante definir si habr delegacin de competencias entre gobiernos, si, por ejemplo, hay el inters de hacer el orde-namiento a diferentes niveles y se puede dise-ar un proceso comn.

Conformacin de la Comisin Tcnica Regional y/o Local de ZEE y OT (Art. 6 del Reglamento de ZEE, D.S. N 087-00/PCM), liderado por las autoridades del territorio con la participacin de representantes de otros niveles de gobier-no vinculados al mbito y de las organizaciones ms importantes de la comunidad. Esta Comi-sin desarrolla los objetivos del ordenamiento,

en el marco del Plan de Desarrollo Concertado, lo orienta, promueve y supervisa. En l deben tomar parte los actores ms relevantes con competencias legales o poder de decisin so-bre el mbito. Las funciones de la Comisin Tc-nica Regional y/o Local son:

a) Proponer, opinar, acompaar y coordinar la ejecucin del proceso de la ZEE y OT a nivel regional y local; as como los aspectos rela-cionados a la macrozonificacin nacional; y

b) Proponer los mecanismos de consulta y par-ticipacin ciudadana y pro