Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. 05/01/2015.

CUIDADO Y EDUCACIÓN PARA LA PRIMERA INFANCIA

DOCUMENTOS1:

I. Antecedentes generales, política y marco legal comparado. Finlandia, Holanda e Inglaterra.2

II. Experiencia Nacional en Cuidado y Educación para la Primera Infancia. Compromisos e iniciativas de ley del Gobierno que se encuentran en tramitación.3

III. Consulta a Expertos/as. Desafíos y sugerencias de políticas para Cuidado y Educación en la Primera Infancia.4

1 Elaborados para la comunidad parlamentaria, en el marco de la tramitación de dos proyectos de ley, de iniciativa gubernamental, que buscan modificar la institucionalidad de la Educación Parvularia: el proyecto de ley que Crea la autorización de funcionamiento de Jardines Infantiles (Boletín N° 8859-04), en segundo trámite constitucional, en el Senado, y el proyecto de ley que crea la Subsecretaría de Educación Parvularia, la Intendencia de Educación Parvularia, y modifica otros cuerpos legales (Boletín N° 9365-04), en segundo trámite constitucional, en la Cámara de Diputados. 2 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. María Pilar Lampert-Grassi, y Christine Weidenslaufer. Equipo de trabajo: Área Políticas Sociales y Asesoría Técnica Parlamentaria. 3 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. María Pilar Lampert Grassi, y Mauricio Holz. Equipo de trabajo: Área Políticas Sociales y Asesoría Técnica Parlamentaria. 4 Claudia Robles, Oficial de la División de Desarrollo Social, de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe (CEPAL), Daniel Contreras y Patricia Núñez, Consultores, UNICEF, Marcela Pardo, de la Universidad de Chile, Alejandra Cortázar, de la Universidad Diego Portales, y Cynthia Adlerstein, de la Pontificia Universidad Católica.

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Tabla de contenido Presentación ............................................................................................................... 3

Introducción ............................................................................................................... 5

Resumen ejecutivo ...................................................................................................... 7

PRIMERA PARTE. ANTECEDENTES GENERALES PARA EL DISEÑO DE LAS POLÍTICAS DE CUIDADO Y EDUCACIÓN DE LA PRIMERA INFANCIA ...........................................12

I. Experiencias esenciales en los primeros años de aprendizaje .....................................12

II. Relevancia de la intervención temprana en el desarrollo bio-psico-social .....................13

1. Teorías del apego ............................................................................... 13

2. Desarrollo Cognitivo ............................................................................ 15

III. Importancia jurídica socioeducativa, y económica de la intervención temprana ............17

IV. Los programas de cuidado y educación en la primera infancia y sus factores condicionantes ...........................................................................................................19

1. El desarrollo cognitivo /emocional infantil ................................................. 20

2. Las características del vínculo parental ..................................................... 23

3. Los servicios CEPI de calidad ................................................................. 24

4. La participación laboral femenina y el aumento del ingreso familiar ................. 24

V. Factores estructurales para el cuidado y la educación en la primera infancia ................24

1. Coeficiente técnico de proporción docente / niños ....................................... 25

2. Calificaciones del docente y capacitación especializada ................................. 27

3. Condiciones laborales de los docentes y del personal de apoyo ....................... 28

4. Diversidad y equilibrio de género en los profesionales .................................. 29

5. Duración y cobertura del programa ......................................................... 30

6. Curriculum ....................................................................................... 30

7. Calidad de la infraestructura ................................................................. 31

SEGUNDA PARTE. POLÍTICA Y MARCO LEGAL COMPARADO. CUIDADO Y EDUCACIÓN PRIMERA INFANCIA EN FINLANDIA, HOLANDA E INGLATERRA ...............................33

I. Protección y fomento legal al CEPI .........................................................................34

1. Finlandia......................................................................................................34

2. Holanda .......................................................................................................35

3. Inglaterra ....................................................................................................36

II. Protección laboral de la maternidad/paternidad y subsidios para el cuidado infantil .... 37

1. Finlandia......................................................................................................37

2. Holanda .......................................................................................................38

3. Inglaterra ....................................................................................................39

III. Modalidades de prestación de servicios de CEPI ................................................ 40

1. Finlandia......................................................................................................40

2. Holanda .......................................................................................................40

3. Inglaterra ....................................................................................................41

IV. Currículo de CEPI ...................................................................................... 42

1. Finlandia......................................................................................................43

2. Holanda .......................................................................................................44

3. Inglaterra ....................................................................................................44

V. Personal calificado en la provisión de CEPI ....................................................... 45

1. Finlandia......................................................................................................45

2. Holanda .......................................................................................................46

3. Inglaterra ....................................................................................................48

VI. Gasto público y financiamiento de los servicios de CEPI ....................................... 49

1. Finlandia......................................................................................................49

2. Holanda .......................................................................................................50

3. Inglaterra ....................................................................................................51

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Presentación

La Biblioteca del Congreso Nacional tiene como función principal el apoyo a la comunidad parlamentaria en el ejercicio de sus funciones. En particular, y en lo relativo al desempeño de su función legislativa, busca acercar fundamentos teóricos y técnicos, junto a la evidencia nacional y comparada, mediante la elaboración de documentos de análisis (minutas, informes, estudios) y la asesoría presencial a comisiones. En esta oportunidad, en el marco de la tramitación de dos proyectos de ley, de iniciativa gubernamental, que buscan modificar la institucionalidad de la Educación Parvularia: el proyecto de ley que Crea la autorización de funcionamiento de Jardines Infantiles (Boletín N° 8859-04), en segundo trámite constitucional, en el Senado, y el proyecto de ley que crea la Subsecretaría de Educación Parvularia, la Intendencia de Educación Parvularia, y modifica otros cuerpos legales (Boletín N° 9365-04), en segundo trámite constitucional, en la Cámara de Diputados, la Biblioteca ha elaborado tres documentos:

I. Antecedentes generales, y experiencia comparada en políticas de Cuidado y Educación para la Primera Infancia. Finlandia, Holanda e Inglaterra.

II. Experiencia Nacional en Cuidado y Educación para la Primera Infancia. Compromisos e iniciativas de ley del gobierno que se encuentran en tramitación.

III. Consulta a Expertos/as. Desafíos y recomendaciones de políticas para Cuidado y Educación para la Primera Infancia.

Los dos primeros han sido elaborados por investigadores de la sección de Asesoría Técnica Parlamentaria, y a su vez, revisados y comentados por expertos/as de organismos internacionales y centros de investigación de destacadas universidades nacionales. Para complementar el análisis, se solicitó a dichos expertos/as la elaboración de un conjunto de minutas que conforman el tercer documento. El primer documento releva los antecedentes generales y la experiencia comparada en materia de cuidado y educación para la primera infancia. Se destacan las teorías del apego y la importancia social, educativa y económica de la intervención temprana. Incluye una revisión de programas de cuidado y educación para la primera infancia y de factores estructurales para promover su calidad. Sobre esta base, se revisa la experiencia de tres países –Finlandia, Holanda e Inglaterra— para conocer con qué alternativas de política y marco legal resuelven sus desafíos en materia de primera infancia. El segundo documento revisa la experiencia nacional, abordando, en lo principal, el marco legal del cuidado infantil en el derecho del trabajo, la protección a la maternidad en el mercado laboral, y el financiamiento de la protección legal a la madre trabajadora. Luego se examina exhaustivamente el estado del arte del diseño e implementación de políticas de educación parvularia, identificando los compromisos del gobierno en primera infancia y educación temprana, y la actual tramitación de los proyectos de ley de educación parvularia en la sede legislativa.

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Finalmente, el tercer documento compila cinco (5) textos de un selecto grupo de expertos /as que fueron requeridos por esta Biblioteca, con análisis de desafíos y recomendaciones de política pública para la primera infancia en materia de cuidado y educación. Se trata de reconocidos especialistas de dos organismos internacionales (CEPAL y UNICEF) y de tres universidades nacionales (Universidad de Chile, Universidad Diego Portales y Pontificia Universidad Católica de Chile). Con lo anterior, la Biblioteca quiere ofrecer un análisis contrastado y complementado por la comunidad académica y los organismos internacionales correspondientes. La participación de expertos en la producción de estos documentos, significa una oportunidad para articular el conocimiento con mayor profundidad y alcance, y al mismo tiempo, para representar a la comunidad parlamentaria distintas miradas e inquietudes que existen en el ámbito del cuidado y educación en primera infancia.

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Introducción

El presente documento releva los antecedentes generales y la experiencia comparada para el desarrollo de políticas públicas en el Cuidado y Educación en la Primera Infancia (en adelante CEPI). En este punto, es importante dar cuenta que hemos optado por utilizar el concepto de “cuidado y educación” siguiendo el uso del lenguaje de mundo anglófono, donde se utiliza la noción de Early Care and Education (ECE) y Early Childhood Care and Education (ECCE), que es el concepto usado por organismos internacionales como CEPAL, OCDE y UNESCO en sus textos. No obstante que UNESCO al traducir el término en español ha optado por usar “Atención y Educación de la Primera Infancia”5. La primera parte del documento desarrolla la importancia psicosocial, educativa y económica del aprendizaje en los primeros años. Se realizó una búsqueda exhaustiva de la literatura en la materia, para construir un marco teórico que diera cuenta, por una parte de los argumentos que sustentan la intervención temprana, y por otra, de la importancia del desarrollar políticas de calidad de cuidado y educación en la primera infancia. Entendiendo que estas deben comenzar durante el embarazo y continuar hasta que el niño ingrese a la educación escolar (incluso en los años posteriores), en las diversas modalidades en que estas políticas pueden entregarse. De hecho, en la provisión de dicho cuidado y educación, se define la relación que se establecerá entre la familia y el Estado, en temas tales como la duración de los permisos parentales y los fueros asociados, los subsidios al cuidado infantil, las políticas de desarrollo de habilidades parentales, la oferta de cuidado infantil ya sea informal (provisto por parientes, amigos, vecinos u otros) o formal (en centros de educación parvularia o cuidado comunitario), y el apoyo financiero a las familias, para que éstas puedan acceder a dicho cuidado. La distinción entre cuidado y educación es un tema complejo y aun en debate dentro del campo de la primera infancia a nivel internacional; en tanto el cuidado incluye procurar la salud y la seguridad del niño, mientras la educación conlleva aprendizaje activo. En la primera infancia, el cuidado y educación se constituyen en factores interrelacionados, siendo en los primeros años el cuidado prioritario frente a la educación, relación que se va invirtiendo a medida que el niño o niña crece. En este orden de cosas, se revisan tres distintas líneas de investigación: la investigación neuro-científica, que resalta la criticidad del desarrollo temprano del cerebro; la investigación en el área de las ciencias sociales, que indica que tales programas mejoran la preparación de los niños tanto para la escuela como para la vida; y la investigación econométrica, que expone que éstos ahorran a la sociedad una cantidad significativa de dinero en el tiempo. Más allá de que los datos son claros y demostrarían incontrovertiblemente que el cuidado y la educación en la primera infancia es fundamental, también se aborda desde una perspectiva jurídica como una cuestión de derechos. El derecho a la educación, tal como lo plantea la Convención de los Derechos del niño, es esencial para el desarrollo de la

5 Información disponible en: http://www.unesco.org/new/es/education/themes/strengthening-education-systems/early-childhood/ (Enero, 2015)

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personalidad y las capacidades del niño, así como también en la preparación para la vida adulta, por lo que los Estados Partes se deben comprometer a que este derecho se ejerza progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades. Además de la educación, desde un enfoque de derechos, se instala la preocupación por la protección integral de niños y niñas. También –y dado que este enfoque postula que las políticas de cuidado y educación se desarrollen en un enfoque basado en la igualdad y la no discriminación—, se revisa donde ha recaído el trabajo de cuidado, tanto al interior como al exterior de las familias. Desde el análisis, se observa que esta función ha recaído tradicionalmente sobre las mujeres, por lo que se deduce la necesidad de avanzar en políticas de corresponsabilidad parental, que por una parte favorezcan decididamente el involucramiento de los hombres en el cuidado y crianza de los niños/as, así como en la responsabilidad de las tareas domésticas; mientras por otro, permitan una mejor conciliación familia y trabajo, para hombres y mujeres. Del mismo modo, y como la situación que se da en cuidado se ha extendido para el caso de la educación preescolar, organismos internacionales han sugerido que para lograr programas CEPI de calidad, es primordial la diversidad y equilibrio de género en los profesionales. En la segunda parte del documento se detallan los sistemas CEPI en Finlandia, Holanda e Inglaterra, en relación a los siguientes aspectos: derechos de los niños al CEPI; protección laboral a la maternidad/paternidad; participación de la mujer en el mercado laboral; objetivos, principios y currículo de CEPI; institucionalidad y políticas públicas de CEPI; modalidades de prestación de servicios de CEPI; acceso a los servicios de CEPI; personal especializado; y gasto público en CEPI. Desde el punto de vista metodológico, se seleccionaron los casos de Finlandia, Holanda e Inglaterra, por cuanto estos suelen ser, entre otros, requeridos permanentemente en los estudios comparados por los parlamentarios. Además, las políticas públicas implementadas por estos países en materia de cuidado y educación en la primera infancia (CEPI) han experimentado importantes cambios en las últimas décadas, procesos caracterizados por enfoques particulares que permiten contrastarlos entre sí. Mientras para Finlandia existe una garantía legal al cuidado y educación infantil, la que es consistente con su sistema de bienestar (fuertemente subsidiado y regulado por el sector público); en Inglaterra y Holanda, países que no constituyen sistemas de bienestar (especialmente Inglaterra, de carácter liberal), el cuidado infantil no constituye un derecho de acceso universal. Así Inglaterra ha establecido nuevos subsidios asistenciales (desde 2004), mientras en Holanda se ha establecido obligaciones para las autoridades locales, de garantizar la prestación gratuita de los servicios para los padres que trabajan (desde 2006). Por último, una razón de carácter práctico para no incluir algún caso latinoamericano, se encuentra en que dicha perspectiva podía ser desarrollada a cabalidad por los expertos invitados a la mesa sobre políticas de cuidado y educación en la primera infancia, realizado en dependencias del Senado, el 28 de Noviembre de 2014.

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Resumen ejecutivo

En las últimas décadas han surgido –de forma creciente— abundantes fundamentos y evidencias en diversos ámbitos del conocimiento y de la experiencia humana que respaldan el desarrollo de las políticas públicas para la primera infancia, destacando la biología, la economía, la sociología y la educación. Sin embargo, más allá de estos argumentos, los organismos internacionales (Cepal, Unicef) enfatizan el enfoque de derechos como razón suficiente para garantizar una atención y educación de calidad para los niños y niñas, en tanto se constituyen desde su origen en sujetos de derechos. Todo lo anterior cobra mayor importancia cuando se consideran que muchos niños y niñas viven en situación de pobreza y vulnerabilidad, lo que dificulta sustancialmente su desarrollo e integración social. Importancia de la educación temprana para el desarrollo bio-psico-social El periodo temprano del desarrollo, desde el embarazo y hasta los primeros años de vida, es lo que se conoce como “período crítico”, esto significa que es una etapa donde es vital la presencia de ciertos estímulos para un adecuado desarrollo del organismo. Es esta fase, el cerebro experimenta un acelerado y estructurado crecimiento, el cual depende tanto de factores biológicos como de la experiencia, donde el ambiente actúa como gatillador neuronal, que por una parte va seleccionando los grupos de neuronas, pero que por otra, va desarrollando las conexiones que mejor calcen con las necesidades ambientales. Es decir, la organización cerebral humana no sólo necesita del ambiente para su desarrollo y organización, sino que está diseñada para adaptarse a ese ambiente, esto hace del cerebro un órgano bio-psico-social. Basándose en la “teoría del apego”, en las últimas décadas se han llevado a cabo diversas líneas de estudio, las que han demostrado que la interacción de los cuidadores primarios con los bebés es fundamental para el desarrollo tanto afectivo como cognitivo de estos últimos. En esta etapa de la vida, es esencial la creación de entornos afectivos y emocionalmente seguros en los que el desarrollo y el aprendizaje puedan tener lugar, ya que los niños pequeños necesitan establecer relaciones afectivas, sentirse valorados y queridos para asegurar su autoestima y bienestar. La forma en que se desarrolle este sistema afectivo de comunicación y regulación define en gran medida el que los bebés logren alcanzar sus metas biológicas y psicológicas, y por tanto, el curso que tomará el desarrollo posterior de esa persona, incluidos los mecanismos para enfrentar y regular el estrés, las emociones y las situaciones impredecibles, así como también moldearán el aprendizaje y los estados mentales. Desde el desarrollo de las capacidades exclusivamente cognitivas, las evidencias obtenidas en los últimos treinta años, dan cuenta de que los primeros cinco años de vida son críticos en el desarrollo de las funciones ejecutivas en particular y para el desarrollo cognitivo en general. De hecho, en edades tan tempranas como los seis meses de edad ya es posible observar cómo emergen diversas capacidades que

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posteriormente constituirán el desarrollo del “control ejecutivo”, el que implica una serie de capacidades cognitivas que han de permitir al niño mantener información, manipularla y actuar en función de ésta. Deficiencias en las funciones ejecutivas tempranas pueden ser indicadores sensibles de riesgo para problemas de aprendizaje futuros. Debido a las características del desarrollo neurológico en la primera infancia y la importancia que éste tiene en el desarrollo físico, emocional, cognitivo y social de los niños, es un momento de extrema sensibilidad y cierta irreversibilidad frente al daño y las condiciones adversas. De hecho, existe suficiente evidencia empírica que permite sostener que los retrasos cognitivos y de desarrollo general, sobrevienen mucho antes de que los niños ingresen en la enseñanza primaria, los que suelen tener consecuencias a largo plazo. Investigaciones en la materia muestran que la participación en programas de cuidado y educación en la primera infancia (CEPI) de alta calidad, sería una muy buena herramienta para mejorar el bienestar infantil presente, así como también, para prevenir o corregir los retrasos en la capacidad de aprendizaje, las desventajas derivadas de la pobreza y las condiciones socioeconómicas desfavorables. En particular, se estima que el concentrar la inversión en etapas tempranas sea la mejor forma de romper efectivamente la inequidad intergeneracional (“efecto cuna”), lo que tendrá un fuerte impacto en el futuro de esa persona, sus familias y en la sociedad en su conjunto. Importancia de la inversión en primera infancia Por otra parte, en términos económicos, los estudios en la materia demuestran que los beneficios logrados con el aporte económico en la primera infancia son superiores a los logrados con otras inversiones en la educación, ya que los beneficios son mayores y se mantienen durante un tiempo más prolongado que los producidos por las inversiones destinadas a los niños de más edad, los jóvenes o los adultos. Además los programas CEPI tienen un fundamento social adicional, ya que no sólo mejoran la calidad de vida presente y futura de una persona, sino que ayudan a reducir las desigualdades sociales vinculadas con la pobreza, el género, la raza, el origen étnico, la casta o la religión. El enfoque de derechos Desde un enfoque de derechos, para la Convención sobre los Derechos del Niño, la educación se constituye en un derecho fundamental para el desarrollo de la personalidad y las capacidades del niño, así como también para la preparación para la vida adulta, por lo que los Estados partes se deben comprometer a que este derecho se ejerza progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades. Para el Comité de los derechos del niño, el derecho a la educación durante la primera infancia comienza en el nacimiento y está estrechamente vinculado al derecho del niño pequeño al máximo desarrollo posible.

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Marco comparado para la protección y educación de la primera infancia Debe destacarse que internacionalmente existen diversos enfoques y percepciones frente al cuidado y educación infantil, las que dan origen a variados marcos de acción en los que operan los programas CEPI en los diversos países, incluyendo la relación familia y Estado en la provisión de dicho cuidado. En la actualidad, para los niños menores de 3 años de edad, la mayoría de los países OCDE han priorizado políticas públicas de cuidado, tanto universales como focalizadas, que se basan en intervenciones que se llevan a cabo en el ámbito familiar. De hecho, un número no menor de países paga subsidios para que el niño siga siendo cuidado en casa por sus padres, hasta la edad de 2 o 3 años. En cambio, para el siguiente grupo etario (3 a 6 años), existe un acuerdo tácito de dirigir la oferta programática de los servicios CEPI a centros especializados fuera del hogar. Lo señalado se refleja en el caso de Finlandia, las leyes de cuidado parental incluyen permisos remunerados de maternidad pre y postnatales, por un total de 4,5 meses, seguidos de un permiso parental compartido de 6,5 meses, sumado a un permiso de paternidad de 18 días. Posteriormente, para familias con niños entre 9 o 10 meses de edad (coincidente con el término del permiso parental) y los 7 años de edad (inicio de la educación primaria, de escolarización obligatoria) opera el derecho legal a recibir servicios CEPI, proporcionados por los municipios. Aún siendo un derecho, los padres deben efectuar copagos, dependiendo del tamaño y los ingresos de la familia, siendo más costosos los servicios privados. También existe un subsidio para el cuidado en el hogar para los niños menores de 3 años. Además, el Estado provee educación preescolar gratuita y voluntaria para los niños de 6 años, tanto en guarderías6 como en escuelas primarias. En virtud del derecho universal al CEPI, si los padres deciden no utilizar los servicios de CEPI municipales, tienen derecho a una licencia remunerada de cuidado infantil, una vez terminado el permiso parental. Además, los padres tienen derecho a trabajar menos horas a partir del término del permiso parental y hasta el final del segundo año escolar del niño (8 años de edad). Finalmente, el 2014 comenzó a operar un “subsidio de asistencia flexible”, para que los padres de niños menores de 3 años puedan combinar el trabajo con el cuidado infantil a tiempo parcial. En Inglaterra, la licencia de maternidad es de casi un año de duración, considerando pre y post natal, pero no todas las trabajadoras tienen derecho a la licencia de maternidad remunerada. Asimismo, los padres cuentan con una licencia de paternidad, con un período remunerado y otro no remunerado (en total, de 7 meses) y que depende, en parte, del regreso de la madre al trabajo. Además, ambos padres cuentan con un permiso parental no remunerado para cuidar del bienestar de sus hijos menores de 5 años de edad o de 18 años en circunstancias especiales7, que se extiende a 18 semanas por hijo, utilizable en períodos de 4 semanas anuales. Posteriormente, las familias con niños de 3 a 5 años de edad (o

6 La académica de la Universidad Diego Portales, Alejandra Cortazar, sugiere no usar el término “guardería”, por ser peyorativo. 7 En Inglaterra, a partir del 2015, el gobierno implementará un nuevo subsidio para ayudar a costear el cuidado infantil.

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para las familias vulnerables con niños de 2 años) tienen acceso a una prestación gratuita de servicios de cuidado y de educación preescolar, en jornada parcial, la que debe ser garantizada por los gobiernos locales. Por su parte en Holanda, la licencia maternal remunerada es de 4 meses (incluyendo pre y post natal), la que puede seguirse de una licencia parental no remunerada por un tiempo limitado. Posterior a ese período, los servicios de CEPI no son considerados un derecho, aunque los padres de niños menores de 12 años que trabajan o estudian pueden recibir un subsidio asistencial para ello, que opera como reembolso de lo pagado por los padres por el concepto de cuidado infantil, con tope. En la actualidad existe suficiente respaldo técnico para asegurar que sólo los servicios CEPI de alta calidad pueden entregar los beneficios cognitivos y sociales deseados, mientras que los servicios de mala calidad pueden tener efectos nocivos a largo plazo en el desarrollo infantil, por lo que ampliar la cobertura, sin poner el énfasis en el cumplimiento de requisitos de calidad, podría no traer los beneficios esperados en los infantes, sus familias y para la sociedad en su conjunto. Recomendaciones OECD para la generación de programas CEPI de calidad Con el objetivo de generar servicios y programas CEPI de buena calidad, la OCDE recomienda fijar estándares mínimos en siete (7) factores estructurales, los que estarían relacionados con la generación de buenos ambientes de aprendizaje, y por tanto con el impacto en el desarrollo cognitivo y social infantil: (1) Coeficiente técnico de proporción docente/niños; (2) Calidad docente y capacitación especializada; (3) Condiciones laborales de los docentes y personal de apoyo; (4) Diversidad y equilibrio de género en los profesionales; (5) Duración y cobertura del programa; (6) Curriculum; y (7) Calidad de la infraestructura y material pedagógico (edificio, tamaño de las salas, implementación de estas, espacio para juego y recreación, etc.). Políticas para la primera infancia en Finlandia, Holanda e Inglaterra Uno de los elementos claves en la provisión de servicios de CEPI, tanto en Finlandia, Holanda e Inglaterra, es el énfasis puesto en la formación y calificación docente y de personal de apoyo. En todos los países revisados se observa la exigencia de estudios superiores, incluyendo magíster para los profesionales a cargo, así como procesos de capacitación previa y posterior para el personal auxiliar. Así, ante su escasez, destaca como un desafío común, el reclutamiento de nuevos cuidadores y de profesores especializados en CEPI. Sin perjuicio de ello, persiste en los países analizados una baja valoración de la carrera de profesional en este ámbito, tendencia que ha ido variando, especialmente en Finlandia. Respecto de los currículos, los programas y planes básicos de CEPI implementados en cada país pueden ser elaborados para su aplicación nacional o bien, utilizados en planes o currículos generales. En Finlandia, las guarderías elaboran planes de CEPI individuales para cada niño, en colaboración con los padres, aunque existen

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directrices nacionales tanto para la etapa de 0 a 6 años de edad, así como para los preescolares de 6 a 7 años. Por el contrario, en Holanda no existe un plan de estudios nacional, para ningún nivel educativo, salvo para los niños entre 2 y 5 años de edad en situación de “riesgo de desventaja educativa”. En consecuencia, la mayoría de los centros preescolares utilizan programas curriculares preparados y seleccionados ya sea el gobierno local o por la propia organización. En Inglaterra, desde el año 2014, gracias a la unificación de los niveles preescolares en una sola etapa fundacional, se han establecido normas para el cuidado, el aprendizaje y el desarrollo de los niños desde el nacimiento hasta los 5 años de edad. Finalmente, en relación al gasto público en CEPI, se observa un alza en este ítem en todos los países analizados. En Finlandia, el financiamiento de la educación preescolar y los servicios de cuidado infantil es realizado por el gobierno central, quien realiza las transferencias correspondientes a las autoridades locales para el otorgamiento gratuito de los servicios básicos municipales (sea a través de servicios prestados por éstas o por privados), con una asistencia económica a los padres. En un modelo similar al finlandés, en Holanda existe un financiamiento desde el gobierno central hacia las autoridades locales, pero éste sólo tiene como destinatarios los niños de 3 y 4 años de edad (y de 2 años de edad en desventaja). En cambio, el financiamiento del cuidado infantil en Inglaterra es público/privado, con un fuerte subsidio a la “demanda”, es decir, a los padres y no a los proveedores. Asimismo, a diferencia de otros países, los empleadores holandeses son actores importantes en el financiamiento del CEPI.

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PRIMERA PARTE. ANTECEDENTES GENERALES PARA EL DISEÑO DE LAS POLÍTICAS DE CUIDADO Y EDUCACIÓN DE LA PRIMERA INFANCIA

I. Experiencias esenciales en los primeros años de aprendizaje

En los primeros años de existencia, tanto los bebés como los niños pequeños aprenden activamente todo el día, a través de los diversos tipos de experiencias visuales, auditivas y socio emocionales que éstos experimentan con sus padres y otros cuidadores. Sin embargo, para que ese aprendizaje se produzca, es fundamental la creación de entornos afectivos y emocionalmente seguros que le permitan al niño construir una autoimagen positiva de sí mismos y asegurar su bienestar8. Tal como señala Maturana, el niño, en su desarrollo, requiere como elemento esencial, no circunstancial, la permanencia y continuidad de la relación amorosa entre él, su madre y demás miembros de la familia. Todo lo anteriores esencial para el desarrollo fisiológico, para el desarrollo del cuerpo, de las capacidades sensoriales, de la conciencia individual y de la conciencia social del niño9.

Asimismo, a medida que pasan los primeros años, los seres humanos necesitamos ser vistos, apreciados, valorados, aceptados, y reconocidos. Es por esto que los continuos avances en el estudio de las emociones han afirmado la importancia de éstas en el aprendizaje, pues, como asegura Maturana, no hay acción humana sin una emoción que la funde como tal y la haga posible como acto y “(…) no es la razón lo que nos lleva a la acción sino la emoción”10.

Ya en el aula, diferentes estudios y autores han señalado la estrecha relación entre el rendimiento y una percepción positiva del clima escolar por parte de los alumnos. Para Cassassus11 el clima de aula es aquél que se genera a través de las emociones que surgen tanto de las relaciones y vínculos de convivencia entre estudiantes y profesor, como de las relaciones que se establecen entre pares. En la misma línea, para Assaèl y Neumann12, las interacciones entre los educandos y el docente, deben estar “basadas en la afectividad, y en gran parte, son construidas a partir de la percepción que el maestro tiene de sus alumnos, y de las expectativas y objetivos que se derivan de dicha percepción”. Para desarrollar climas positivos, es importante reconocer a cada niño como una persona única, valorando a cada uno por lo que es, teniendo altas expectativas y brindando apoyo a todos los niños y todas las niñas según sus necesidades13.

8 Guijarro, M. R. (2005). “La educación de calidad para todos empieza en la primera infancia”. Revista enfoques educacionales 7 (1): 11 – 33. Disponible en: http://bcn.cl/1o9ax (Enero, 2015). 9 Maturana, H. (1997). “El sentido de lo humano”. Disponible en: http://bcn.cl/1o9ay (Enero, 2015) 10 Maturana, H. (1990). “Emociones y lenguaje en educación y política”. Dolmen. Disponible en: http://www.systac.cl/emociones.pdf (Enero, 2015) 11 Casassus, J. (2006). “La educación del ser emocional”. Santiago de Chile: Cuarto Propio/Indigo. 12 Assaèl, J y Neumann, E (1991). “Clima emocional en el aula”. Santiago de Chile: Programa Interdisciplinario de Investigación en Educación (PIIE).2º edición. 13 La educación de calidad para todos empieza en la primera infancia. Op. Cit.

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Sin embargo, en el ámbito educacional las emociones de los estudiantes no parecen haber sido parte de los factores a considerar para el diseño de políticas, estrategias metodológicas y evaluativas; por el contrario, nuestra cultura escolar tiende a desvalorizar “lo emocional” por considerarlo opuesto a “lo racional”14.

II. Relevancia de la intervención temprana en el desarrollo bio-psico-social

El período temprano del desarrollo, desde el embarazo y durante los primeros años de vida, es lo que se conoce como “un período sensible” o “período crítico”. Esto significa que es una etapa en la que es vital la presencia de ciertos elementos (y estímulos) para un adecuado desarrollo del organismo15. De este modo, el cerebro experimenta un acelerado y estructurado crecimiento, el cual depende tanto de factores biológicos, como los nutrientes y la base genética, así como también de la experiencia donde el ambiente actúa como gatillador neuronal, que va seleccionando los grupos neuronales y conexiones que mejor calcen con las necesidades ambientales. Es decir, la organización cerebral humana no solo necesita del ambiente para su desarrollo y organización, sino que está diseñada para adaptarse a ese ambiente16. Tal como lo plantea Damasio (1999), el cerebro no es un órgano meramente biológico, sino que es mejor comprendido como un órgano bio-psico-social17. Uno de los aspectos fundamentales de este enfoque es que el ambiente que necesita y al que se debe adaptar el bebé, es uno caracterizado por relaciones afectivas continuadas y coherentes. En este marco, las figuras de apego toman gran relevancia, en la medida que apego y cerebro se constituyen en dos procesos co-dependientes, no pudiendo desarrollarse el uno sin el otro.

1. Teorías del apego

Basándose en la teoría del apego, en las últimas décadas se han llevado a cabo diversas líneas de estudio, las que han dado cuenta que la interacción de los infantes con sus cuidadores primarios (figuras de apego) es imprescindible para el desarrollo tanto afectivo como cognitivo del bebé. Sin embargo, la interacción cuidador18/bebé no es una relación unidireccional en donde los padres modelan y estructuran determinados repertorios de reflejos

14 Ibáñez, N. (2002). Las emociones en el aula.. Estudios Pedagógicos, Nº 28. Disponible en: http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-07052002000100002 (Enero, 2015) 15 Schore, A.N. (1994). “Affect regulation and the origin of the self”. The neurobiology of emotional development. Hillsdale NJ: Erlbaum. 16 Schore, A.N. (2001). “Effects of a secure attachment relationship on right brain development, affect regulation, and infant mental health”. Infant Mental Health Journal. Vol. 22. 17 Damasio, A. (1999). “The feeling of what happens: Body and emotions in making consciousness”. San Diego. Harcourt. 18 Cuidador hace referencia a las personas que cuidan de un modo continuado de un bebé. Para algunas teorías este rol corresponde mayoritariamente a las madres, mientras otras refieren a padres y madres, e inclusive a otro.

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básicos de éste, sino que el bebé contribuye desde los primeros momentos a esta interacción19. Los bebés, nacen con capacidades socio afectivas que les permiten orientarse, comunicar y preferir la interacción con otro ser humano20 y por tanto co-construyen con sus cuidadores un patrón dinámico de coordinación y sintonía afectiva y fisiológica mutua21. La forma en que se desarrolla este sistema afectivo de comunicación y regulación, donde participan bebés y padres, define en gran medida el que los bebés logren alcanzar sus metas biológicas y psicológicas, y por tanto, el curso que tomará el desarrollo posterior de esa persona22, incluido los mecanismos para enfrentar y regular el estrés, las emociones, las situaciones impredecibles, el aprendizaje y los estados mentales en épocas posteriores23. De modo más específico, existen consecuencias positivas para el cerebro del bebé en esta diada con el cuidador, entre las que se encuentran24:

• La interacción afectiva del cuidador primario activa neuronas dopaminérgicas en la formación reticular, promoviendo estados motivacionales, conductas de orientación y exploratorias.

• La interacción cara a cara entre el cuidador primario y el bebé, induce la producción de neurotrofinas (nutrientes para el cerebro), generando la creación de sinapsis, plasticidad sináptica y desarrollo de la corteza.

• El contacto íntimo entre el cuidador primario y el bebé, activa sistemas opiáceos (endorfinas), que estimulan la conducta lúdica de ambas partes de la diada.

En estos encuentros recíprocos, el cerebro del bebé también se ve afectado a través del aumento de la secreción de las betaendorfinas, las que estimularían un mayor crecimiento dendrítico. Por tanto, como se afirmó al inicio, el período prenatal y los primeros años de vida serían períodos críticos25, que por ende se consideran, por una parte, momentos para el fortalecimiento de condiciones vinculantes que favorecen la maduración bio–psico-social, mientras que, por otra parte, son momentos de extrema sensibilidad (y por tanto con cierto grado de irreversibilidad) al daño y las condiciones adversas26. 19 Field, T. y Fox N. (eds. (1985). “Social perception in infants”. Norwood. 20 Field, T. (1990) Primera Infancia (de 0 a 2 años) Serie Bruner. Ediciones Morata 21 Beebe, B. y Lachmann, F.M. (2002). Infant research and adult treatment. Co-constructing Interactions. The Analytic Press. 22 Tronick, E.Z. (1989) “Emotions and emotional communication in infants”. American Psychologist. 23 Schore, A.N. (2002). “Advance in neuropsychoanalysis, attachment theory, and trauma research: Implications for self psychology”. Psychoanalytic inquiry, vol. 22 Nº 3. 24 Schore, A.N. (2002). Dysregulation of the right brain. Australian and New Zealand Journal of Psychiatry. 25 Vale mencionar que el énfasis en el período crítico del desarrollo cerebral anterior a los tres años, no busca ignorar lo que acontece en los años posteriores, ni tampoco negar la plasticidad del cerebro maduro. De hecho, es amplia la literatura científica que da cuenta que los procesos cognitivos más complejos incluidos el razonamiento abstracto, la resolución de problemas, autorregulación y el pensamiento estratégico necesitan un nivel de maduración cerebral que solo se alcanza en la adolescencia. Thompson, R. y Nelson, C. (2001), en“Developmental science and media”. 26 Lacannelier, F. (2006). “Apego e intersubjetividad”. LOM ediciones.

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La materialización del lado positivo de los períodos críticos se ha expresado en lo que se conoce como “intervención temprana”, período en el cual es imprescindible intervenir con el objetivo de proporcionar al infante un ambiente afectivo y comunicativo, facilitador de las habilidades de regulación necesarias para una adecuada adaptación bio-psico-social27.

2. Desarrollo Cognitivo

El desarrollo de las funciones ejecutivas está íntimamente ligado a la maduración del cerebro y, especialmente, de la corteza pre frontal, la que se pensaba que no era activa hasta los doce años28 y que sólo se desarrollaba llegada la adultez. No fue sino hasta hace tres décadas que Diamond (1986)29, entre otros autores, demostró que no sólo en los primeros años de vida la corteza pre frontal no es funcionalmente silente, sino que el desarrollo de las funciones ejecutivas durante la infancia y la adolescencia son la base del desarrollo de una serie de capacidades cognitivas. De hecho, en edades tan tempranas como los seis meses de edad ya es posible observar cómo emergen diversas capacidades cognitivas que posteriormente constituirán el desarrollo del ‘funcionamiento ejecutivo’ o ‘control ejecutivo’, el que implica una serie de capacidades cognitivas que han de permitir al niño mantener información, manipularla y actuar en función de ésta; autorregular su conducta, logrando actuar de forma reflexiva y no impulsiva; y, adaptar su comportamiento a los cambios que pueden producirse en el entorno30. Alteraciones tempranas en el desarrollo ejecutivo limitan de forma dramática diversos aspectos del desarrollo infantil, incluyendo las competencias socio-emocionales, habilidades de plantearse un problema y razonar en torno a éste, la integración de pensamiento y acción31, la capacidad del niño para hacer frente a situaciones novedosas así como para adaptarse a los cambios de manera flexible32. A su vez, la investigación actual tiende a confirmar que el desarrollo de las funciones ejecutivas tempranas es un indicador central de habilidades de disposición escolar, y que su deficiencia puede ser un indicador sensible de riesgo para

27 Schore, A.N. (2003). “Affect regulation and the repair of the self”. Norton & Company. 28 Golden, C.J. (1981). “The Luria-Nebraska children’s battery: Theory and formulation”. En Hynd GW, Obrzut JE, eds. Neuropsychological assessment and the school-aged child. New York: Grune & Stratton; 1981. p. 277-302. 29 Diamond A. (1985). “Development of the ability to use recall to guide action, as indicated by infants’ performance on AB”. Child Dev 1985; 56: 868-83. / Diamond A, Doar B. (1989). “The performance of human infants on a measure of frontal cortex function, the delayed response task”. Dev Psychobiol; 22: 271-94. 30 García-Molina, A. et al. (2009). “Maduración de la corteza prefrontal y desarrollo de las funciones ejecutivas durante los primeros cinco años de vida”. Revista Neurol; 48 (8): 435-440. Disponible en: http://www.neurologia.com/pdf/Web/4808/bb080435.pdf (Enero, 2015). 31 Blair, C. (2013). “Funciones ejecutivas en el salón de clase”. Enciclopedia sobre el desarrollo de al primera Infancia. Disponible en: http://bcn.cl/1o9cr (Enero, 2015). 32 García-Molina, A. et al. (2009). Op. cit.

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problemas de aprendizaje, y tal vez, de riesgo de desarrollo temprano de una psicopatología33. En este orden, la investigación ha avanzado en la identificación de cómo se presenta el desarrollo de determinadas funciones ejecutivas tempranas. Alrededor de los ocho meses, los bebés son capaces de buscar el objeto que les ha sido ocultado y recuperarlo. Paralelamente, durante el primer año de vida también emerge la habilidad de suprimir respuestas dominantes. Así, investigadores en la materia sugieren que la capacidad del bebé para dejar de hacer una actividad placentera (por ej., jugar con un peluche) frente a la demanda de un cuidador es la primera forma de inhibición34 observada en humanos35. A los dos años comienza la adquisición de la capacidad de desarrollar reglas y la plasticidad para cambiar los criterios de clasificación36. Hacia los tres años el niño o niña comienza a desarrollar la capacidad de actuar en forma flexible y de orientarse hacia el futuro37, mientras se consolida su capacidad inhibitoria38 y gradualmente comienzan a desaparecer las respuestas automáticas y las respuestas asociadas a refuerzos. Finalmente, otras de las capacidades cognitivas que forman parte del sistema coordinado del control ejecutivo, es el poder regular la conducta a través de mecanismos internos, cuyos primeros indicios aparecen alrededor de los tres años. El poder consolidar la autorregulación de los propios procesos cognitivos (metacognición), influye directamente en la habilidad del niño para resolver los problemas39.

33 Blair, C. (2013). Op. cit. 34 En el marco de las teorías de las funciones ejecutivas, la inhibición se entiende como la interrupción de alguna respuesta o secuencia de conductas, que anteriormente han sido automatizadas o aprendidas, para resolver alguna tarea o acción. 35 Tirapu-Ustarroz J. et al (2002). “Funciones ejecutivas: necesidad de una integración conceptual”. Rev. Neurol; 34: 673-85. 36 Estudios realizados con la tarea denominada Dimensional Change Card Sort. En esta prueba han de clasificarse una serie de tarjetas de acuerdo con la forma o color de los dibujos que contienen (p. ej., estrella roja, camión azul, etc.). Los resultados muestran que los niños de 3 años presentan dificultades para cambiar de regla clasificatoria, por ejemplo, si inicialmente se le solicita que clasifique las tarjetas por la dimensión ‘color’ (pon las tarjetas rojas aquí y las azules allí) y posteriormente que lo haga por la dimensión ‘forma’ (pon las estrellas aquí y los camiones allí), un niño de 3 años continúa clasificando las tarjetas según la dimensión inicial (en este caso el color). No es hasta los 4 años cuando el niño cambia de dimensión sin dificultad. Esta capacidad para utilizar un par de reglas arbitrarias constituye el paso previo a la adquisición de la habilidad para integrar dos pares incompatibles de reglas en un solo sistema de reglas (típicamente alrededor de los 5 años). García-Molina, A et al (2009) Maduración de la corteza prefrontal y desarrollo de las funciones ejecutivas durante los primeros cinco años de vida. rev neurol; 48 (8): 435-440. Disponible en: http://www.neurologia.com/pdf/Web/4808/bb080435.pdf (Enero, 2015) 37 Antes de esto los niños son, a grandes rasgos, dependientes del estímulo, responden de forma rígida y estereotipada y se hallan orientados al presente. 38 Pruebas como la tarea noche-día (day-night task) se hacen patentes las dificultades de los niños de 3 a 4 años para guiar sus acciones mediante reglas que requieren actuar de forma contraria a sus inclinaciones. 39 Kochanska, G. y Aksan, N. (2006). “Children’s conscience and self-regulation”. J Pers 74: 1587-1617.

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III. Importancia jurídica, socioeducativa y económica de la intervención temprana

Según el documento Doing Better for Children40 de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), los países necesitan poner mayor atención a la vida que llevan sus niños, tanto por el bien de sus sociedades, como también por el de sus economías. Los niños tienen derecho al bienestar así como otros ciudadanos, ya que su presente bienestar es importante en sí mismo, pero, además, los niños se encuentran en el comienzo del ciclo de vida y mejorar su bienestar41 en el presente, tendrá un fuerte impacto en el futuro de esa persona, sus familias y en la sociedad en su conjunto. Con la Convención de los Derechos del Niño (ONU 1989), a la cual Chile suscribe, surge una nueva propuesta respecto a la infancia, tanto en el marco jurídico como en el cultural, donde el niño es entendido como un sujeto de derechos42, cuya particularidad dentro del universo de las personas, es que se reconoce que sus especiales necesidades y su fase vital de desarrollo, hace que se encuentren en mayor situación de vulnerabilidad, y por tanto sean fuente de derechos especiales43. En este marco, el derecho a la educación se constituye fundamental para el desarrollo de la personalidad y las capacidades del niño, así como también para la preparación para la vida adulta, por lo que los Estados partes se deben comprometer a que este derecho se ejerza progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades44. En particular a la forma en que este derecho se ejerce en la primera infancia, el Comité de los derechos del niño, en la Observación General Nº 745, ha declarado que si bien la Convención de los Derechos del Niño estipula que es obligación del Estado asegurar por lo menos la enseñanza primaria gratuita y obligatoria (art. 28) y reconociendo con aprecio que algunos Estados partes tengan previsto que todos los niños puedan disponer de un año de educación pre escolar gratuita, estipula

40 “Doing Better for Children” (2009). OCDE. Disponible en: http://bcn.cl/1o9cs (Enero, 2015). 41 Según Ben-Arieh y Frones (2007), el bienestar infantil abarca la calidad de vida en un amplio sentido, por lo que refiere a las condiciones económicas del niño, la relación con sus pares, sus derechos políticos y oportunidades para el desarrollo. De cualquier modo, cualquier intento por comprender el bienestar infantil en su totalidad, pasa por considerar indicadores entre una gran variedad de aspectos del bienestar. La OCDE en su documento Doing Better for Children, señala que el bienestar infantil es medido a través de múltiples políticas positivas, las que se agrupan en las siguientes categorías: bienestar material, vivienda y medio ambiente, bienestar educacional, salud y seguridad, conductas de riesgo y calidad de la vida escolar. 42 Lampert, MP (2012).”Cierre y conclusiones seminario Agenda legislativa de la infancia: Estado, Avances y Prioridades”. “La Agenda Legislativa de la Infancia: Estado, Avances, Prioridades”, organizado por la Cámara de Diputados y UNICEF, a realizarse el día 14 de junio del 2012. 43 Rico, M N (2013) “Derechos de la infancia. Enfoque, indicadores y perspectivas”, en Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH), Seminario Internacional. Indicadores de derechos económicos, sociales y culturales (DESC) y seguimiento de las políticas sociales para la superación de la pobreza y el logro de la igualdad. 12 y 13 de junio de 2013. Santiago de Chile: INDH. 44 Articulo 28 y 29, Convención sobre los Derechos del Niño http://www.un.org/es/events/childrenday/pdf/derechos.pdf (Enero, 2015) 45 Observación General Nº 7. Realización de los derechos del niño en la primera infancia http://www.unicef.cl/web/informes/derechos_nino/07.pdf (Enero, 2015)

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claramente, que el Comité interpreta que el derecho a la educación durante la primera infancia comienza en el nacimiento y está estrechamente vinculado al derecho del niño pequeño al máximo desarrollo posible. Por otra parte, existe suficiente evidencia técnica que permite sostener que los retrasos cognitivos y de desarrollo general sobrevienen mucho antes de que los niños ingresen a la enseñanza primaria, los que suelen tener consecuencias a largo plazo y ser más costosos de remediar posteriormente46. Datos provenientes del Reino Unido han demostrado que los resultados en pruebas efectuadas a los 22 meses de edad permiten pronosticar con un grado de certidumbre bastante elevado cuáles serán las calificaciones académicas conseguidas a los 22 años47. De este modo, la primera infancia se constituye en un período que encierra un gran potencial de crecimiento y desarrollo, a la vez de ser una etapa en la que los niños son particularmente vulnerables a quedar a la zaga. Ello sucede con frecuencia en los países más pobres e incluso en los estratos sociales más pobres de países muy ricos. En ambos contextos, los niños de grupos desfavorecidos son quienes más pueden beneficiarse de la educación de la primera infancia, y quienes más afectados pueden resultar si se les excluye de ella48. En este marco, existe acuerdo entre organismos internacionales como la UNESCO49, la OIT50 y la OCDE51 que la inversión en educación en la primera infancia debería considerarse como un bien público, en la medida que ésta puede mejorar la equidad social con mayores índices de rendimiento que las intervenciones dirigidas a niños de más edad. De hecho una política universal, bien diseñada y de alta calidad para la primera infancia se constituiría, desde una mirada micro social, en una muy buena herramienta para prevenir o corregir los retrasos en la capacidad de aprendizaje, y sería, posiblemente, la forma más efectiva para romper la inequidad inter-generacional52. Por su parte, desde un enfoque macro social, sería un excelente instrumento para disminuir las desventajas derivadas de la pobreza, del género, la

46 Doing Better for Children (2009). OCDE. Op cit. 47 “Llegar a los marginados: Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo” (2010). Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). 2010. Disponible en: http://bcn.cl/1o9d5 (Enero, 2015) 48 “Un buen Comienzo: La educación y los educadores de la primera infancia”. (2012) Organización Internacional del Trabajo (OIT). Disponible en: http://www.ilo.org/sector/Resources/publications/WCMS_171720/lang--es/index.htm (Enero, 2015) 49 “Llegar a los marginados: Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo” (2010). Op. cit. 50 “Un buen Comienzo: La educación y los educadores de la primera infancia”. OIT. Op. cit. 51 Doing Better for Children (2009). OCDE. Op. cit. 52 La inequidad inter-generacional se refiere al hecho de que el resultado de los padres y el de sus hijos está relacionado, centrándose principalmente en los niveles de ingreso y educación. Esta suerte de predeterminación del futuro de un niño, acorde al presente de sus padres, es fuente de preocupación en los países OCDE. Doing Better for Children (2009). OCDE. Op cit.

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raza, el origen étnico, la casta o la religión53, haciendo de la primera infancia un período crítico de acumulación de capital humano54. Desde un punto de vista económico, estudios que evalúan los costos y beneficios de los programas de “Cuidado y Educación en la Primera Infancia” (CEPI), señalan que éstos tendrían una relación positiva. En los Estados Unidos (EE.UU.), los estudios realizados demostrarían, que los beneficios logrados con la inversión en la primera infancia son superiores a los logrados con otras inversiones en educación, ya que los beneficios son mayores y se mantienen durante un tiempo más prolongado que los producidos por las inversiones destinadas a los niños de más edad, los jóvenes o los adultos55. En el informe Starting well, preparado por el Economist Inteligence Unit56, Sharon Kagan, profesora de políticas públicas de la primera infancia y familia de la Universidad de Columbia en EE.UU., nos presenta una buena síntesis de los beneficios de los programas CEPI. Según la autora, “los datos son en realidad incontrovertibles” y se demostrarían en tres distintas líneas de investigación: la investigación neuro-científica, que resalta la criticidad del desarrollo temprano del cerebro; la investigación en el área de las ciencias sociales, que indica que tales programas mejoran la preparación de los niños tanto para la escuela como para la vida; y la investigación econométrica, que expone que éstos ahorran a la sociedad una cantidad significativa de dinero en el tiempo57. Finalmente, pese a la cantidad abrumadora de argumentos en favor de la constitución de bases sólidas a temprana edad, la educación de la primera infancia sigue siendo una preocupación de segundo orden en los sistemas educativos de casi todo el mundo, y adolece de insuficiencia de recursos y de una planificación fragmentaria58.

IV. Los programas de cuidado y educación en la primera infancia y sus factores condicionantes

En algún momento, muchos niños pequeños tendrán que experimentar algún tipo de cuidado infantil fuera del entregado por su madre o su padre. Este puede ser informal o formal y por tanto provisto por parientes, amigos, vecinos, o algún

53 “Llegar a los marginados: Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo” (2010). UNESCO. Op. cit. 54 Naudeau, S. et al. (2011). “Investing in Young Children: An Early Childhood Development Guide for Policy Dialogue and Project Preparation”. Banco Mundial (Washington, D.C.). Disponible en: http://bcn.cl/1o9dd ( Enero, 2015) 55 “Llegar a los marginados: Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo” (2010). UNESCO. Op. cit. 56 El Economist Intelligence Unit (EIU) es una unidad de negocios independiente, que pertenece al grupo The Economist. Este organismo ofrece pronósticos y asesoría económica a sus clientes, desde 1946, a través de informes sobre análisis de países, industrias y gestión. Disponible en: http://bcn.cl/1o9ds (Enero, 2015). 57 “Starting well. Benchmarking early education across the world” (2012). Economist Inteligence Unit. Disponible en: http://www.lienfoundation.org/pdf/publications/sw_report.pdf (Enero, 2015). 58 “Una crisis encubierta: conflictos armados y educación Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo” (2011). UNESCO. Disponible en: http://bcn.cl/1o9e0 (Enero, 2015)

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personal contratado para dicho fin, así como también algún tipo de cuidado comunitario o en salas cuna o jardines infantiles. Definir en qué momento el cuidado infantil se torna educación, es algo complejo, debido a que el cuidado incluye procurar la salud y la seguridad del niño, controlar los conflictos entre los pequeños, asegurarse de que el niño o niña descanse lo suficiente, alimentarles, cambiarles de pañales y ropa; mientras la educación conlleva aprendizaje activo. Por esta razón, invariablemente el cuidado se va matizando con la educación. En este marco, tanto para la OCDE59, como para la OIT60, se entiende que en la primera infancia, el cuidado y educación se constituyen en factores interrelacionados, siendo en los primeros años el cuidado prioritario frente a la educación, relación que se va invirtiendo a medida que el niño o niña crece. Por eso al hacer el análisis, cuando se habla de cuidado/educación en la primera infancia se refiere a los servicios destinados a toda la franja etaria inferior a los seis años, lo que corresponde a enseñanza “preprimaria” de la UNESCO. Existen diversas actitudes y percepciones frente al cuidado y educación infantil, las que dan origen a variados marcos de acción en los que se desarrollan los programas CEPI en los diversos países OCDE, así como también, en que se establecen la relación familia y Estado en la provisión de dicho cuidado, definiendo temas tales como la duración de los permisos parentales y los fueros asociados, los subsidios al cuidado infantil, la oferta de cuidado infantil ya sea informal (provisto por parientes, amigos, vecinos) o formal (en centros especializados), y el apoyo financiero a las familias, para que éstas puedan acceder a dicho cuidado61. De este modo, el definir cuándo es apropiado llevar al niño a un cuidado fuera del hogar es un tema complejo y que se encuentra en la actualidad en discusión, ya que el efecto positivo o negativo del mismo en el bienestar del niño dependerá de muchos factores, tales como la edad del niño o niña y su desarrollo cognitivo, la calidad del cuidado parental, la calidad del servicio de cuidado entregado fuera del hogar y la participación femenina en el mercado laboral, como se detalla a continuación.

1. El desarrollo cognitivo /emocional infantil

a) Etapa de cero a tres años

Algunos estudios sugieren que el cuidado fuera del hogar a muy temprana edad podría limitar la posibilidad de amamantamiento y reducir el apego entre padres e hijos y perjudicar la relación adulto/niño, provocando que este último no reciba la atención suficiente que necesita para desarrollarse neurológica y afectivamente62. Sin embargo, otros estudios han señalado que el potencial efecto negativo (como

59 Doing Better for Children (2009). OCDE. Op cit. 60 Organización Internacional del Trabajo (OIT). Un Buen Comienzo: La educación y los educadores de la primera infancia. Op cit. 61 Doing Better for Children (2009). OCDE. Op cit. 62 “Un Buen Comienzo: La educación y los educadores de la primera infancia”. OIT. Op. cit.

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aumento de la posibilidad de agresividad y desobediencia), frente a la falta de cuidado maternal en los primeros meses o años de la vida de un infante, sería de corto plazo, el que podría reducirse a través del establecimiento de un cuidado infantil de buena calidad63. En la misma línea, de acuerdo a la OCDE, algunos estudios dan cuenta que la asistencia a centros de cuidado infantil expone a los niños a interacciones estresantes con otros en un momento de sus vidas en que no tienen la capacidad para lidiar con ellas64. No obstante, amplia documentación refiere que sería la permanencia por largas horas en los centros de cuidado infantil lo que sería estresante para los niños y no la asistencia per se la que produciría el problema. Por otro lado, este estrés estaría asociado a problemas de conducta y agresiones en los niños preescolares, los que disminuirían al establecerse una buena relación con los cuidadores. Estos últimos, de hecho, pueden y deben desarrollar relaciones significativas con los niños, pero la calidad de dicha relación depende de la conducta de ese cuidador con el grupo como un todo, y no a la relación que establecería con un niño en particular65. Sin embargo, la participación en dichos programas se debe entender como complementaria a la tríada afectiva generada con los padres del infante, ya que independientemente que los niños se encuentren asistiendo a cuidado infantil o no, los padres siguen cumpliendo el rol fundamental de establecer y mantener con sus hijos relaciones de cercanía afectiva66. Por esta razón es fundamental que los padres sean apoyados en el desarrollo de habilidades parentales, así como también mediante medidas de conciliación familia y trabajo, para que éstos puedan establecer un balance entre el hogar y el centro de cuidado, y continúen manteniendo una relación de cuidado e intimidad con sus hijos67. Esta pequeña muestra de la discusión técnica da cuenta que la discusión sobre los beneficios de los programas CEPI (impartidos fuera del hogar) en los primeros años de vida, no está zanjada, por lo que muchos países han priorizado políticas públicas, tanto universales como focalizadas, basadas en intervenciones en el ámbito familiar68. De hecho, un número no menor de países OCDE paga subsidios para que el niño siga siendo cuidado en casa por sus padres, hasta la edad de 2 o 3 años e incluso mayores, lo que reflejaría la creencia de que, para tales países, dicha opción sería una mejor elección (o más barata a largo plazo) para el desarrollo infantil69.

63 Love, J.M. et al. (2003). “Child Care Quality Matters: How Conclusions May Vary with Context”. Department of Child, Youth and Family Studies, University of Nebraska, Lincoln. Disponible en: http://bcn.cl/1o9el (Enero, 2015). 64 Doing Better for Children (2009). OCDE. Op. cit. 65 Ahnert, L. y Lamb, M. (2004). “Child Care and Its Impact on Young Children (2-5)” Encyclopedia on Early Childhood Development. Free University, GERMANY National Institute of Child Health and Human Development, USA. Disponible en: http://bcn.cl/1o9ex (Enero, 2015) 66 NICHD Early Child Care Research Network. The effects of infant child care on infant-mother attachment security: Results of the NICHD study of early child care. Child Development 1997;68(5):860-879.Disponible en: http://www.jstor.org/stable/1132038 (Enero, 2015) 67 Ahnert, L. et al. (2000). “Shared care giving: Comparison between home and child care settings”. Developmental Psychology; 36 (3): 339-351. Disponible en: http://bcn.cl/1o9gd (Enero, 2015). 68 Doing Better for Children (2009). OCDE. Op cit. 69 Doing Better for Children (2009). OCDE. Op. cit.

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b) Etapa de tres a cinco años

A diferencia de la etapa anterior, la comunidad científica pareciera haber llegado a acuerdo respecto de los beneficios del cuidado fuera del hogar para los niños de entre 3 y 5 años, ya que un cuidado de alta calidad puede mejorar sus funciones cognitivas70, así como también ayudar a desarrollar relaciones sociales positivas71. Por ejemplo, estudios llevados a cabo en EE.UU. con niños de 2 a 5 años muestran que éstos se benefician del cuidado infantil externo al ofrecerles oportunidades de mayor contacto social con adultos y, en particular, interacciones positivas con otros niños de su edad, abriéndoles el mundo social, las que son muy importantes a partir de los dos años de edad. Además, la experiencia de cuidado infantil fuera del hogar, mejoraría sus oportunidades educativas posteriores, ya que tales niños tendrían mayor disponibilidad para beneficiarse de la educación, ajustarse a rutinas y resistir conflictos72. Otro estudio longitudinal sobre la primera infancia, realizado también en EE.UU., demostró que los niños que siguen programas impartidos en centros de enseñanza entre los dos y los tres años de edad obtienen mayores beneficios cognitivos73. En el Reino Unido, se ha comprobado que el programa preescolar mejoraría el desarrollo intelectual y propiciaría una mayor independencia, un mejor grado de concentración y una mayor sociabilidad durante los tres primeros grados de la enseñanza primaria74. Mientras, en Francia, la participación en la enseñanza preprimaria de los niños de familias pobres e inmigrantes habría permitido el aumento de la tasa de retención en primaria, de 9% a 17%, y se habría observado una mejora en los resultados en lectura y cálculo75. Este acuerdo técnico se observa también en la práctica, ya que si bien en los países OCDE habría gran variabilidad en cuanto a la participación de los niños en programas CEPI, desde el nacimiento hasta las 3 años (formal e informal), la situación cambia para los niños de 3 a 5 años, donde la participación es sustancialmente más alta, y hay mayor semejanza en las tasas respectivas76.

70 Peisner-Feinberg, E.S. (2007). “Child Care and Its Impact on Young Children’s Development”. Encyclopedia on Early Childhood Development, FPG Child Development Institute University of North Carolina at Chapel Hill. Disponible en: http://bcn.cl/1o9gd (Enero, 2015) 71 McCartney, K. (2004). “Current Research on Child Care Effects”, in R.E. Tremblay, R.G. Barr, RDeV. Peters(eds.), Encyclopedia on Early Childhood Development, Centre of Excellence for Early Childhood Development, Montreal, Quebec. 72 Ahnert, L. y Lamb, M. (2004). Op cit. 73 “Un Buen Comienzo: La educación y los educadores de la primera infancia”. OIT. Op. cit. 74 Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Bases Sólidas: Atención y Educación de la Primera Infancia. 2007. Disponible en: https://web.oas.org/childhood/ES/Lists/Recursos%20%20Bibliografia/Attachments/129/83.pdf (Enero, 2015) 75 “Llegar a los marginados: Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo” (2010). UNESCO. Op. cit. 76 Doing Better for Children (2009). OCDE. Op. cit.

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2. Las características del vínculo parental

La calidad del vínculo que los padres puedan desarrollar con sus hijos, así como el capital cultural que éstos tienen, son factores fundamentales a la hora de definir el impacto que tendrá el cuidado infantil fuera de casa. Estudios en la materia muestran que para el caso de padres con problemas mentales, excesivamente estresados, con precarias habilidades parentales, provenientes de países pobres o que, viviendo en países más ricos, se encuentren en situación de vulnerabilidad, una educación temprana de calidad en la primera infancia tendrá un impacto positivo. Sin embargo, esta misma podría no tener el mismo nivel de impacto en niños y niñas que provienen de ambientes más aventajados77. Diferentes estudios en la materia, que comparan niños que han tenido experiencias positivas de aprendizaje en los primeros cinco años de vida versus aquéllos que no las han tenido por encontrarse en situación de vulnerabilidad, muestran que estos últimos comienzan el kínder con dos o más años de retraso en el desarrollo físico, emocional, cognitivo y social78. Un ejemplo de esta situación es el uso del lenguaje, pues al alcanzar los dos años de edad, los niños cuyas madres les han hablado frecuente y receptivamente tienen un vocabulario 8 veces mayor que aquellos niños cuyas madres les hablan menos y más pobremente. Esta relación entre la estimulación del lenguaje y paternidad activa, con el desarrollo cognitivo de los niños está ampliamente documentado, así como lo es la relación existente entre la amplitud del vocabulario y la capacidad de comprensión lectora, base del aprendizaje escolar79. Otro ejemplo lo constituye un proyecto turco de enriquecimiento temprano del niño realizado en los barrios pobres y de bajo nivel de educación de Estambul, que comprendía la adquisición de competencias parentales y la oferta de enseñanza preescolar. Éste dio como resultado que el 86% de los niños participantes del proyecto permanecieron en la escuela durante los siete años de escolaridad, mientras que solamente un 67% de los niños no participantes lo hicieron. En el largo plazo, se observó que los niños beneficiarios del programa obtenían mejores resultados escolares, tenían más posibilidades de ir a la universidad, empezaban a trabajar más tarde y gozaban de una situación profesional mejor que la de los niños que no se habían beneficiado de él80.

77 “Bases Sólidas: Atención y Educación de la Primera Infancia” (2007). UNESCO. Disponible en: http://bcn.cl/1o9j4 (Enero, 2015) 78 Ramey, C. y Ramey, S. (2004). “Early Learning and School Readiness”. Merrill-Palmer Quarterly, Vol. 50, N° 4, Pp. 471-491. Disponible en: http://www.psy.cmu.edu/~siegler/423-ramey04.pdf (Enero, 2015) 79 Early Learning and School Readiness. Ibídem. 80 “Bases Sólidas: Atención y Educación de la Primera Infancia” (2007). UNESCO. Op. cit.

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3. Los servicios CEPI de calidad

Respecto a la calidad del servicio de cuidado fuera del hogar, según el documento OCDE Starting Strong III81, existiría suficiente respaldo teórico para asegurar que sólo los servicios CEPI de alta calidad pueden entregar beneficios tales como: el establecimiento de las bases para el aprendizaje durante la vida, la reducción de las brechas sociales, el aumento de la movilidad social, el incentivo a la participación de la mujer en el mercado laboral, el aumento de las tasas de fertilidad y el mejoramiento del desarrollo económico y social. La sola expansión del acceso a servicios CEPI sin poner énfasis en la calidad de éstos, señala el informe citado, no traería los beneficios buscados ni para los niños ni para la sociedad en su conjunto. En este orden, la investigación muestra que si el servicio es de mala calidad, éste podría tener efectos nocivos en el desarrollo infantil a largo plazo.

4. La participación laboral femenina y el aumento del ingreso familiar

Si el acceso a servicios CEPI externos posibilitan mejores oportunidades de empleo remunerado para la familia y, por tanto, mayores ingresos para ésta, el cuidado infantil fuera del hogar puede tener efectos positivos en el bienestar familiar y consecuentemente en los niños, tanto a corto como a largo plazo82. Por otra parte, el establecimiento de políticas CEPI permite a los padres conciliar mejor el trabajo y la familia, de modo que dichas políticas suelen ser un apoyo para la inserción laboral de la mujer. De este modo, la provisión estatal de servicios CEPI para niños menores de 3 años, suele ser un indicador clave del compromiso gubernamental con la igualdad de las mujeres83.

V. Factores estructurales para el cuidado y la educación en la primera infancia

De acuerdo al informe Starting Strong III la calidad de los programas CEPI se puede entender como el resultado de una serie de factores, los que se pueden clasificar en dos grandes grupos: los factores estructurales y los factores de proceso84. Los primeros se refieren a los insumos que se utilizan para desarrollar el proceso educativo, mientras que los segundos tienen que ver con variables cualitativas, que se relacionan principalmente a la calidad de la interacción entre alumnos y entre el profesor y el alumno85.

81 “Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care” (2012). OECD. Disponible en: http://bcn.cl/1o9mq (Enero, 2015). 82 “Doing Better for Children” (2009). OCDE. Op. cit. 83 “Un buen comienzo: La educación y los educadores de la primera infancia”. OIT. Op. cit. 84 “Starting Strong III: A quality toolbox for Early Childhood Education and Care” (2012). OCDE. Op. cit. 85 “Starting Strong III: A quality toolbox for Early Childhood Education and Care” (2012). OCDE. Op. cit.

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Dentro de las variables asociadas a factores estructurales se puede mencionar el nivel de educación del docente, el número de alumnos por sala, el número de niños por adulto en la sala de clase, la disponibilidad de materiales, entre otras. Dentro de los factores de proceso se pueden mencionar la manera como el docente implementa la clase, la naturaleza de las interacciones alumno-profesor, el aprovechamiento del material disponible para beneficio del alumno, entre otros86. Si bien la mayoría de la evidencia muestra que los resultados positivos en la educación preescolar se deben principalmente a elementos asociados a factores de proceso, éstos sólo pueden desarrollarse sobre la base de los factores estructurales. Por ejemplo, una educadora de párvulo con un mayor nivel de calificación académica poseerá mejores estrategias y herramientas, y por lo tanto, tendría una mayor capacidad potencial para llevar adelante una interacción de calidad con los niños que educa87. Así, para lograr programas CEPI de calidad, es primordial el establecer estándares básicos de calidad88, los que deben ser garantizados mediante marcos legales y reglamentarios. Para tales efectos, la OCDE ha identificado siete (7) factores estructurales sobre los cuales recomienda fijar estándares mínimos, debido a que éstos están mayormente relacionados con la generación de buenos ambientes de aprendizaje y, por tanto, con educación de alta calidad89:

a. Coeficiente técnico de proporción docente/niños; b. Calidad docente y capacitación especializada; c. Condiciones laborales de los docentes y personal de apoyo; d. Diversidad y equilibrio de género en lo profesionales; e. Duración y cobertura del programa; f. Curriculum; y g. Calidad de la infraestructura (edificio, tamaño de las salas, equipamiento de

estas, material pedagógico, espacio para juego y recreación, etc.).

1. Coeficiente técnico de proporción docente / niños

El coeficiente técnico es un excelente predictor del aprendizaje de alta calidad90. Una baja proporción docente/niños es esencial para asegurar la calidad del servicio entregado, pues se incrementa el potencial de intervenciones frecuentes y significativas entre niños y profesores. En investigaciones recientes, se ha

86 “Starting Strong III: A quality toolbox for Early Childhood Education and Care” (2012). OCDE. Op. cit. 87 Pianta, R. et al (2009). “The Effects of Preschool Education: What We Know, How Public Policy Is or Is Not Aligned With the Evidence Base, and What We Need to Know”. Psychological Science in the Public Interest, Vol. 10, N° 2, pp. 49-88. 88 Si bien los países deben establecer los estándares mínimos, hay casos poco frecuentes donde los países no lo hacen, y aun así obtienen una muy alta calidad. Este es el caso de Suecia, donde se han establecido criterios de calidad en los currículos y las calificaciones de sus profesores, pero no la relación de número de niños por profesional. Sin embargo, logran altos estándares en dicho criterio y muy alta calidad del servicio en general. 89 “Starting Strong III: A quality toolbox for Early Childhood Education and Care” (2012). OCDE. Op. cit. 90 “Curriculum in Early Childhood Education and Care”, (2004) Policy Brief on Early Childhood, No. 26, UNESCO. Disponible en: http://bcn.cl/1o9pd (Enero, 2015).

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encontrado que los niños que han participado en programas de larga duración, con una baja proporción docente/niños, tienen mejor desempeño cognitivo a la edad de 15 años91 . Es necesario considerar que este coeficiente técnico cambia acorde a la edad de los infantes y sus necesidades. Para generar ambientes seguros para los niños menores de tres años el coeficiente técnico debe ser muy bajo, producto de la alta demanda de cuidado que los niños a esa edad requieren92. Sin embargo a medida que el niño crece, la relación entre adulto y niño va aumentando dado que la necesidad de cuidado disminuye, siendo posible el aplicar economía de escala en el cuidado93. Al calcular el coeficiente técnico, otro factor a considerar es el nivel de vulnerabilidad de los niños. Considerando que trabajar en grupos pequeños es un buen predictor de atención individualizada94, los niños vulnerables tienden a beneficiarse mucho más que aquéllos que tienen mejor capital cultural, debido a que aumenta la atención y hay más oportunidades de interacción95. Ejemplo de estos coeficientes son los estándares establecidos en los siguientes tres programas (ver tabla N°1): Tabla Nº 1. Características de programas de CEPI de alta calidad

High Scope Perry

Pre-school Programme96

Chicago Child - Parent

Programme97

Carolina Abecedarian Programme98

Rango de edad 3-4 3-4 0-5 Duración 2 años 2 años 5 años Máximo de niños por clase 13 17 12 Proporción docente/niño 1 : 6.5 1 : 8.5 1 : 6 Grado universitario de los profesores BA+ certificado99 BA + certificado BA o equivalente

Fuente: OECD, Starting Strong III, 2012 Del mismo modo, otros organismos especializados, como Childhood Resource and Research Unit de Canada100, establece proporciones aún más bajas:

• 1 adulto por cada 4 niños menores de 12 meses de edad; • 1 adulto por cada 6 niños de entre 12 y 23 meses de edad; • 1 adulto por cada 8 niños de entre 24 y 35 meses de edad; y

91 “Starting Strong III: A quality toolbox for Early Childhood Education and Care” (2012). OCDE. Op. cit. 92 “Starting Strong III: A quality toolbox for Early Childhood Education and Care” (2012). OCDE. Op. cit. 93 “Doing Better for Children” (2009). OCDE. Op. cit. 94 “Starting Strong III: A quality toolbox for Early Childhood Education and Care” (2012). OCDE. Op. cit. 95 “Increasing the Effectiveness of Preschool Programmes” (2006). National Institute For Early Education Research, NIEER, Policy Brief, NIEER, New Jersey. Disponible en: http://bcn.cl/1o9pk (Enero, 2015) 96 Para mayor información del programa ver en: http://bcn.cl/1o9pp (Enero, 2015). 97 Para mayor información del programa ver en: http://bcn.cl/1o9pz (Enero, 2015). 98 Para mayor información del programa ver en: http://abc.fpg.unc.edu/ (Enero, 2015). 99 Bachelor (bachiller) es un grado académico, mientras que el certificado se logra luego de aprobar una serie de cursos en un área o tema en particular. 100 "Quality targets in services for young children: Summary Childhood Resource and Research Unit de Canada. (2004). Disponible en: http://www.childcarecanada.org/sites/default/files/BN_qualityservicetargets.pdf (Enero, 2015).

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• 1 adulto por cada 15 niños de entre 36 y 71 meses de edad.

2. Calificaciones del docente y capacitación especializada

La mayoría de las investigaciones en la materia da cuenta que profesores mejor educados y con capacitación especializada en CEPI son más efectivos en generar interacciones estimulantes con sus alumnos y monitorear mejor el progreso logrado101, además de permitirles aumentar el vocabulario y la habilidad para solucionar problemas. Finalmente, dichos profesores tienden a ser más estimuladores, cálidos y comprensivos con sus alumnos102. En el sentido opuesto, según el informe McKinsey 2007, “el impacto negativo de los docentes con bajo desempeño es severo, particularmente en los primeros años de escolaridad. En el nivel primario, los alumnos con docentes con bajo desempeño durante varios años seguidos sufren una pérdida educacional, que es en gran medida irreversible”103. Prueba del impacto de la calidad docente en los programa CEPI lo entrega un estudio realizado por EPPE (Effective Provision of Pre school Education)104 en Inglaterra, el cual concluyó que tener docentes con baja calificación estaba asociado con bajos resultados en la interacción entre los niños, baja cooperación infantil, y alto nivel de conductas antisociales. Mientras que docentes con alta calificación estaban asociados a interacción positiva niño/adulto, lo que incluye felicitar, confortar, preguntar y responder a los niños105. En el mismo sentido, contratar y conservar un número suficiente de profesionales debidamente formados y motivados es esencial para mejorar el acceso a los servicios CEPI, así como la calidad de los mismos106. En Finlandia, país ubicado en el tope del ranking de calidad por sus servicios CEPI según el informe Starting Well, los profesores están altamente calificados: todos tienen un título de licenciatura en educación de tres o cuatro años de duración, complementado muchas veces con una maestría, la que es obligatoria en la enseñanza primaria y superior107.

101 “Starting Strong III: A quality toolbox for Early Childhood Education and Care” (2012). OCDE. Op. cit. 102 National Institute For Early Education Research, NIEER (2006), “Increasing the Effectiveness of Preschool Programmes”, Policy Brief, NIEER, New Jersey. Disponible en: http://nieer.org/publications/nieer-working-papers/increasing-effectiveness-preschool-programs (Enero, 2015). 103 Barber, M et al. “Cómo hicieron los sistemas educativos con mejor desempeño del mundo para alcanzar sus objetivos”, Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe Partnership for Educational Revitalization in the Americas (PREAL). Este documento fue originalmente preparado y publicado por McKinsey & Company bajo el título: “How the World’s Best-Performing School Systems Come Out On Top”, de los mismos autores. Septiembre, 2007. Págs. 11 y 12. Disponible en: http://m.preal.org/detalle.asp?det=1295 (Enero, 2015). 104 Para mayor información del programa: http://www.adls.ac.uk/find-administrative-data/linked-administrative-data/effective-pre-school-primary-and-secondary-education/ (Enero, 2015) 105 OECD, Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care, 2012. Op cit. 106 Organización Internacional del Trabajo (OIT). Un Buen Comienzo: La educación y los educadores de la primera infancia. Op cit. 107 “Starting well. Benchmarking early education across the world” (2012). Economist Inteligence Unit. Disponible en: http://www.lienfoundation.org/pdf/publications/sw_report.pdf (Enero, 2015).

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3. Condiciones laborales de los docentes y del personal de apoyo

Según el informe OCDE Starting Strong III, las condiciones laborales de los docentes (sueldo, coeficiente técnico, tamaño del grupo, condiciones laborales, trabajo en equipo, liderazgo del director, carga de trabajo, etc) pueden influir en la habilidad de los profesionales de desarrollar su trabajo bien y la satisfacción que tienen en éste108. En la misma línea, el National Institute for Early Education Research da cuenta que establecer salarios competitivos puede aumentar la motivación de los docentes que ya trabajan en el sector, a la vez de atraer profesionales altamente calificados y motivados; todos los cuales, con mayor probabilidad, estarán más satisfechos con sus labores, tendrán mejor desempeño y se comprometerán a largo plazo con la institución para la que trabajan (derivando en una menor rotación de personal)109. El tener profesionales motivados, satisfechos, comprometidos con su trabajo y que desarrollan bien su labor, redunda en una mejor atención a las necesidades de los niños110 y a un mejor desempeño escolar de estos últimos111. Un estudio realizado en Estados Unidos demostró que los niños de pre escolar educados por docentes altamente calificados -que tienen remuneraciones más altas que el promedio y equivalentes a las que obtienen sus colegas de primaria- obtienen mejores resultados (dos o más veces superior), en lenguaje y matemática112. Por otra parte, docentes con remuneraciones bajas tienen mayores probabilidades de tomar un segundo trabajo, tener bajo desempeño y menos compromiso con la institución educativa113. En Finlandia, los docentes cuentan con el mismo estatus que otros profesionales, como los abogados, con condiciones de trabajo comparables, aunque las remuneraciones no están entre las más altas de los países incluidos en el ranking. Por su parte, Childhood Resource and Research Unit de Canadá114 establece como objetivo que los docentes no reciban un sueldo menor que la remuneración mínima establecida nacionalmente, la que para los profesionales del área de CEPI (pre escolar) debiera ser comparable a la de los profesores de educación escolar.

108 “Starting Strong III: A quality toolbox for Early Childhood Education and Care” (2012). OCDE. Op. cit. 109 “Low Wages = Low Quality: Solving the Real Preschool Teacher Crisis”. National Institute for Early Education Research (NIEER) (2003), , Policy Brief, New Jersey. Disponible en: http://bcn.cl/1o9wz (Enero, 2015). 110 Shonkoff, J. P. and D. A. Phillips (2000). “From Neurons to Neighborhoods: The Science of Early Childhood Development”. National Academy Press, Washington D.C. Disponible en: http://files.eric.ed.gov/fulltext/ED446866.pdf (Enero, 2015). 111 “Low Wages = Low Quality: Solving the Real Preschool Teacher Crisis” (2003). NIEER. Op. cit. 112 Pianta, R. C. et al. (2009). “The Effects of Preschool Education: What We Know, How Public Policy Is or Is Not Aligne With the Evidence Base, and What We Need to Know”. Psychological Science in the Public Interest, Vol. 10, N° 2, pp. 49-88. Disponible en: http://eyeonkids.ca/docs/files/pspi_article.pdf (Enero, 2015). 113 "You bet I Care! A Canada-wide Study on Wages, Working Conditions and Practices in Child Care Centers, Centre for Families, Work and Well-being” (2000). University of Guelph, Ontario, Disponible en: http://bcn.cl/1o9xd (Enero, 2015). 114 “Quality targets in services for young children: Summary” (2004). Childhood Resource and Research Unit de Canada. Disponible en: http://bcn.cl/1o9xl (Enero, 2015).

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Sin embargo, vale mencionar que, si bien el informe OCDE Starting Strong III da cuenta de que las condiciones laborales de los docentes afectan la calidad del servicio CEPI entregado y por tanto el desarrollo infantil, el mismo informe señala que la literatura en el tema no es tan extensa , requiriéndose más información en los siguientes aspectos: salarios competitivos y beneficios laborales, carga de trabajo, y competencia de los directores de los centros educativos, tal como lo muestra la siguiente tabla N° 2: Tabla Nº 2. Condiciones laborales que mejoran la calidad CEPI y afectan el desarrollo infantil

Condiciones Laborales óptimas Aéreas de perfeccionamiento

Servicios CEPI Resultados en la educación infantil

Baja proporción docentes/alumnos y tamaño del grupo

� �

Salario competitivo y beneficios laborales � Falta claridad Carga de trabajo � Falta claridad Baja rotación de personal � � Ambiente estimulador y didáctico � Falta claridad Director de centro educativo competente y apoyador

� Falta claridad

Fuente: OECD, Starting Strong III, 2012.

4. Diversidad y equilibrio de género en los profesionales

En los países OCDE, la enorme mayoría de los profesores y cuidadores en servicios CEPI está representada por mujeres. Pero, sería importante, particularmente para los varones, tener modelos masculinos en la sala de clases o en los centros de cuidado infantil. Es por ello que para la OCDE es fundamental reforzar la presencia masculina en este ámbito, de modo de contrarrestar la visión tradicional de la mujer en la crianza de los niños y asegurar que la escuela y el aprendizaje tengan neutralidad de género115. En este sentido el Childhood Resource and Research Unit de Canada establece que al menos el 20% del personal contratado para entregar servicios CEPI deberían ser hombres116. Otro tema a considerar es que dentro de la predominante fuerza femenina, muy pocas profesoras provienen de minorías étnicas, siendo que la diversidad del personal es un factor que beneficia a los niños, abriendo nuevas posibilidades en sus mentes, contrarrestando estereotipos y fomentando el respeto por el aprendizaje multicultural117.

115 "Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OECD. Disponible en: http://www.oecd.org/newsroom/37425999.pdf (Enero, 2015). 116 “Quality targets in services for young children: Summary” (2004). Op cit. 117 OECD, Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care, 2012. Op cit.

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5. Duración y cobertura del programa

A pesar de haber mucha información sobre la modalidad del programa (part time o full time) y la duración de éste, pareciera que la jornada completa estaría más relacionada con efectos a largo plazo, tanto en el ámbito intelectual (mayor vocabulario y mejor capacidad de análisis), como en logros futuros (facilidad matemática y mejor memoria)118. Ejemplo de ello se observa en el programa PISA119 (OCDE), según el cual la participación en programas CEPI de un año lleva a un mejoramiento en 10 puntos en la medición internacional de PISA, en niños de 15 años120.

6. Curriculum

Según la OCDE, un currículo bien planeado y coordinado es crucial, por las siguientes razones121:

• Asegura que importantes áreas del aprendizaje sean cubiertas; • Permite homogenizar la calidad en las diversas modalidades de entrega del

servicio CEPI; • Asegura una mayor consistencia entre los servicios CEPI en las diferentes

regiones de un país; • Asegura la continuidad pedagógica entre los servicios de cuidado, desde los 0

años hasta la edad de ingreso obligatorio a la escuela (e incluso después); y • Constituye una guía y apoyo para el desarrollo del trabajo docente y facilita

la comunicación con los padres. Tradicionalmente, los currículos para CEPI han sido categorizados entre dos modelos, uno “académico” y otro entendido como “enfoque integral”. El enfoque académico está dirigido a desarrollar habilidades cognitivas, con el objeto de preparar al niño para un buen desempeño académico. Por su parte, el enfoque integral se centra en el niño y busca ampliar las posibilidades de desarrollo integral del infante así como su bienestar122. OCDE nos ofrece una tabla comparada que permite apreciar los efectos que tenderían a privilegiar estos distintos modelos curriculares (ver tabla N°3):

118 OECD, Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care, 2012. Op cit. 119 El Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos de la OCDE (PISA, por sus siglas en inglés), tiene por objeto evaluar hasta qué punto los alumnos cercanos al final de la educación obligatoria han adquirido algunos de los conocimientos y habilidades necesarios para la participación plena en la sociedad del saber. Ver más en: http://www.oecd.org/pisa/pisaenespaol.htm (Enero, 2015). 120 “PISA in Focus 1: Does participation in pre-primary education translate into better learning outcomes at school?” (2011). OECD. Disponible en: http://bcn.cl/1o9ys (Enero, 2015). 121 “Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care” (2012). OECD. Op. cit. 122 Pianta, R. C et al. (2009). Op. cit.

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Tabla Nº 3. Efectos de los currículos basados en los modelos académicos y de enfoque integral

Con que “modelo” es más probable mejorar en el niño… Académico Enfoque integral

Coeficiente Intelectual � Motivación para aprender � Alfabetización y habilidad matemática � Creatividad � Independencia � Conocimientos específicos � Autoconfianza � Conocimiento general � Iniciativa � Beneficios a corto plazo � Beneficios a largo plazo � Fuente: OECD, Starting Strong III, 2012. El enfoque académico es esencial para la enseñanza de materias que son críticas para la educación de un niño o niña, pero limita el espacio que el niño puede auto generarse, caracterizado por la búsqueda de actividades por iniciativa propia, la creatividad y la autodeterminación. Mientras, con objetivos más flexibles, el enfoque integral puede incorporar mejor factores como el bienestar social y emocional, el conocimiento general y las habilidades comunicacionales, pero a riesgo de perder el foco de las metas educacionales123. En este marco, según la OCDE, se necesita ir más allá de esta división técnica, buscando que, en los servicios CEPI de alta calidad124, ambos enfoques se integren en una práctica curricular donde lo cognitivo y el desarrollo social sean entendidos como complementarios, y por tanto, tratados con la misma importancia125. Ejemplo de ello es Suecia, cuyo servicio CEPI de alta calidad ha sido logrado, en parte, gracias a que los contenidos de sus currículos otorgan el mismo valor tanto al aprendizaje social como al aspecto cognitivo126.

7. Calidad de la infraestructura

Las investigaciones en la materia muestran que tanto el diseño como el ambiente de los espacios interiores y los requerimientos espaciales (iluminación, ventilación, colorido, textura, etc.), pueden influir en el aprendizaje, creatividad e intereses

123 “Curriculum in Early Childhood Education and Care”, (2004). UNESCO. Policy Brief on Early Childhood, N° 26. Disponible en: http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001374/137401e.pdf (Enero, 2015). 124 “Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care” (2012). OECD. Op. cit. 125 Pramling, N. y I. Pramling, S. (2011). “Educational encounters: Nordic studies in early childhood didactics”, Dordrecht, The Netherlands: Springer. Disponible en: http://bcn.cl/1o9z2 (Enero, 2015). 126 Pramling, S, y Asplund, C. (2008). “The playing learning child: Towards a pedagogy of early childhood”. Scandinavian Journal of Educational Research, Vol. 52, N° 6, pp. 623-641. Disponible en: http://bcn.cl/1o9z3 (Enero, 2015).

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culturales de los niños127. Además, espacios y límites bien definidos están asociados con interacciones positivas en la sala de clase y mayor tiempo de exploración del ambiente128. Basados en estudios sobre el uso del espacio, muchos países han definido estándares para el “espacio mínimo por niño”, el cual va gradualmente disminuyendo a medida que el niño o niña crece, como se muestra en la siguiente tabla: Tabla Nº4. Espacio interior y exterior por niño en países OCDE

Edad del Infante Espacio Exterior (M2) Espacio Interior (M2) Menor de 3 años 8.9 3.6

3 a 6 años 7 2.9 Fuente: OECD, Starting Strong III, 2012.

Entre los países OCDE, Turquía es uno de los que cuenta con menor espacio interior y exterior, con menos de 2 metros cuadrados de espacio interior y exterior por niño de 0 a 6 años, mientras que el Estado de Massachusetts en EE.UU. se encuentra entre quienes cuentan con más de 10 metros cuadrados de espacio interior y más de 20 metros cuadrados de espacio exterior para todos los niños129. Otro caso interesante es Canadá, donde el Childhood Resource and Research Unit de Canadá ha establecido como meta que, tanto el espacio interior como el exterior, sean suficientes para permitir a los niños jugar, dormir y usar el baño, considerando también las necesidades de los padres y del personal. Para lo anterior, establecen un espacio interno de al menos 6 metros cuadrados por cada niño, menor de tres años, y al menos 4 metros cuadrados por niño entre 3 y 6 años (este espacio no considera los usados para guardar ni los corredores o espacios de tránsito). Se debe considerar además un 5% del espacio para uso adulto y acceso directo a espacios externos de al menos 6 metros cuadrados por niño130.

127 Dearing, E. et al (2009). “Does Higher Quality Early Child Care Promote Low-Income Children’s Math and Reading Achievement in Middle Childhood?”. Child Development, Vol. 80, N° 5, pp. 1329-1349. Disponible en: http://bcn.cl/1o9z5 (Enero, 2015). 128 “Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care” (2012). OECD. Op. cit. 129 “Starting Strong III: A Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care” (2012). OECD. Op. cit. 130 “Quality targets in services for young children: Summary” (2004). Op. cit.

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SEGUNDA PARTE. POLÍTICA Y MARCO LEGAL COMPARADO. CUIDADO Y EDUCACIÓN PRIMERA INFANCIA EN FINLANDIA, HOLANDA E INGLATERRA

Como ya fue señalado con anterioridad, definir en qué momento el cuidado infantil se torna educación, es algo complejo, debido a que el cuidado incluye procurar la salud y la seguridad del niño, mientras que la educación conlleva aprendizaje activo. Por esta razón, invariablemente, el cuidado se va matizando con la educación y se constituyen en factores interrelacionados, siendo en los primeros años el cuidado prioritario frente a la educación, mientras esta relación se va invirtiendo a medida que el niño o niña crece. Así, se considera cuidado / educación en la primera infancia, a todos los servicios destinados a toda la franja etaria inferior a los seis años, lo que corresponde a enseñanza “preprimaria” según la UNESCO. En este marco, los distintos países OCDE han desplegado diversos sistemas y estructuras para desarrollar los programas de cuidado y educación en la primera infancia (CEPI)131, generándose diferencias significativas respecto de variables tales como: la cobertura, la edad de ingreso de los niños, el financiamiento y la duración de los programas132. En esta parte del informe, se detallan los sistemas CEPI en Finlandia, Holanda e Inglaterra, en relación a los siguientes aspectos: derechos de los niños al CEPI; protección laboral a la maternidad/paternidad; participación de la mujer en el mercado laboral; objetivos, principios y currículo de CEPI; institucionalidad y políticas públicas de CEPI; modalidades de prestación de servicios de CEPI; acceso a los servicios de CEPI; personal especializado; y gasto público en CEPI. Desde el punto de vista metodológico, se seleccionaron los casos de Finlandia, Holanda e Inglaterra, por cuanto estos suelen ser, entre otros, permanentemente requeridos en los estudios comparados por parlamentarios. Además, las políticas públicas implementadas por estos países en materia de cuidado y educación en la primera infancia (CEPI) han experimentado importantes cambios en las últimas décadas, procesos caracterizados por enfoques particulares que permiten contrastarlos entre sí. Por ejemplo, desde el punto de la garantía legal al cuidado y educación infantil, se observa que Finlandia comenzó tempranamente a establecer este derecho a principios de los años 70, en forma consistente con su sistema de bienestar (fuertemente subsidiado y regulado por el sector público). El acceso a estos servicios constituye un derecho legal de cada niño, que se traduce en obligaciones estatales de provisión de los mismos (en forma descentralizada, a través de los municipios) y en subsidios monetarios para los padres. A pesar de ser considerado internacionalmente como un modelo a seguir en materia de CEPI, éste es revisado por las partes interesadas (en un diseño colaborativo) continuamente para

131 “Education at a Glance 2013: OECD Indicators” (2013). OECD. Pág. 277. Disponible en: http://bcn.cl/1n5du (Enero, 2015). 132 Education at a Glance 2013: OECD Indicators” (2013). OCDE. Op. cit. Pág. 278.

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perfeccionarlo (v. gr. la reciente creación de una base de datos especializada y la dictación de nuevas directrices curriculares). En cambio Inglaterra y Holanda, países que no constituyen sistemas de bienestar (especialmente Inglaterra, de carácter liberal), las reformas más importantes han ocurrido en la última década. En ellos, el cuidado infantil no constituye un derecho de acceso universal, pero sí se han establecido nuevos subsidios asistenciales (desde 2004), en Inglaterra, y obligaciones para las autoridades locales de garantizar la prestación gratuita de los servicios para los padres que trabajan (desde 2006), en Holanda. Para este estudio tampoco se consideraron países federales, como Australia, Canadá, Alemania y los Estados Unidos de Norteamérica, por cuanto, no obstante existir interesantes experiencias locales, según la OECD, estos países nos han logrado implementar políticas nacionales unificadas. Por último, una razón de carácter práctico para no incluir algún caso latinoamericano, se encuentra en que dicha perspectiva podía ser entregada a cabalidad por la CEPAL, en el marco de la actividad ”Consulta a Expertos/as sobre Políticas de Cuidado y Educación para la Primera Infancia”, realizado en dependencias del Senado, el 28 de noviembre de 2014.

I. Protección y fomento legal al CEPI

El acceso a los servicios CEPI está determinado por las condiciones establecidas al efecto en la legislación de cada país, el que puede estar o no asegurado, en calidad de derecho (en forma explícita) o bien por medio del establecimiento de vacantes y financiamiento total o compartido de los servicios.

1. Finlandia

De acuerdo a la Ley de Cuidado Infantil de 1973, cada niño tiene derecho a recibir apoyo para la educación temprana o inicial. En este contexto, los servicios de guardería tienen que ofrecer a los niños relaciones constantes, seguras y afectuosas, actividades de apoyo para las diversas etapas del desarrollo infantil con atención a un entorno favorable para su crecimiento133. Asimismo, según la edad de los niños y sus necesidades individuales, los servicios de cuidado infantil o guardería deben tener en cuenta el patrimonio cultural general de éstos para promover su desarrollo físico, social y emocional, y para apoyar a su educación estética, intelectual, moral y religiosa134.

133 Office of the Ombudsman for Children. Finnish legislation concerning children. Disponible en: http://bcn.cl/1o9zz (Enero, 2015). 134 Office of the Ombudsman for Children. Op. cit.

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Siguiendo el informe OCDE “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care”135, de 2006 (en adelante, “Starting Strong II”), es posible afirmar que el sistema de CEPI finlandés se caracterizaría por su sensibilidad hacia los derechos del niño y una preocupación expresa por la igualdad y la equidad. Así, el acceso universal a servicios de cuidado infantil ha sido un derecho subjetivo de cada niño menor de 3 años desde 1990 y de todos los niños en edad preescolar (hasta los 7 años de edad) desde 1996. El derecho a la guardería puede ejercerse después de terminado el período de permiso parental, hasta la entrada del niño a la escuela primaria a los 7 años136. Sin embargo, aún siendo un derecho, existe un deber de copago para los padres, cuya cuota mensual por niño varía entre 0 y 264 euros (al año 2013), dependiendo del tamaño de la familia y los ingresos137. Por otra parte, la educación preescolar está regulada por la Ley de Educación Básica (Basic Education Act)138 de 1998. La sección 26 bis (incorporado en reforma del año 1999), consagra el derecho a la educación preescolar, pero deja la participación en ella a la decisión del padre o cuidador del alumno139. Por tanto, todos los niños de 6 años tienen el derecho de participar voluntaria y gratuitamente en la educación pre-escolar, siendo obligación de los municipios proporcionarla140.

2. Holanda

La Ley de Cuidado Infantil y Educación Preescolar de Calidad (llamada en inglés simplemente Child Care Act)141, de 2004, dispone que los padres que utilizan servicios formales de cuidado infantil tengan derecho a un subsidio asistencial142. Para acceder a este subsidio (y determinar su monto), los solicitantes deben cumplir los siguientes requisitos143: a) Que el niño sea miembro de un hogar en el que ambos padres trabajan (aunque no se establece un ingreso mínimo ni máximo, las familias de ingresos más altos reciben un subsidio más bajo que las de menores ingresos), b) Que el niño tenga entre 0 y 12 años de edad. Por otra parte, no se regulan en una sola ley las temáticas relacionadas con niños y jóvenes, ya que además de la Ley de cuidado infantil y educación preescolar

135“Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Pág. 318-324. Disponible en: http://www.oecd.org/newsroom/37425999.pdf (Enero, 2015). 136 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care”. (2006). OCDE. Pág. 386-393. 137 European Union: European Platform for Investing in Children. Finland: Universal services and financial benefits to promote the well-being of all children and families. Disponible en: http://bcn.cl/1n5m0 (Enero, 2015). 138 Ley disponible en (versión oficial en finlandés, al 2010): http://bcn.cl/1n5lz (Enero, 2015). 139 Se excepcionan de esta norma los niños que por razones de discapacidad o enfermedad deben tener una educación básica de una duración de 11 años y no el período regular de 9 años, pues éstos deben asistir a la educación preescolar durante el primer año de educación obligatoria. 140 “Finnish education in a nutshell”. Disponible en: http://bcn.cl/1o9zy (Enero, 2015). 141 Ley de Cuidado Infantil y Educación Preescolar de Calidad. Disponible en (versión original en holandés): http://bcn.cl/1oa05 (Enero, 2015). 142 Blue Umbrella. Dutch Childcare System. Disponible en: http://bcn.cl/1o9zo (Enero, 2015). 143 Blue Umbrella. Op. cit.

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mencionada, existe la Ley de Cuidado de la Juventud de 2005 (Youth Care Act), que regula los servicios de atención a los jóvenes en riesgo social y sus familias144. Esta ley está siendo actualmente revisada con el fin de entregar un marco jurídico integral para las cuestiones de infancia y juventud.

3. Inglaterra

Hasta finales de la década de 1990, la disponibilidad de servicios de CEPI variaba enormemente de una zona a otra del país. Sin embargo, a finales de dicho año se empezaron a ampliar las plazas para la educación preescolar mediante el financiamiento público de los proveedores. A su vez, la Ley de Estándares Escolares (School Standards and Framework Act) de 1998 estableció la obligación de las autoridades locales de garantizar la prestación de la educación preescolar145. Luego, la Ley de Cuidado Infantil (Childcare Act)146 de 2006147 agregó la obligación de las autoridades locales inglesas de garantizar los servicios de guardería para los padres que trabajan (sección 6)148. Esta ley estableció diversas obligaciones, entre ellas:

• Asegurar la provisión gratuita de servicios para la primera infancia para todos los niños elegibles en su área, llamada “educación temprana” (sección 7, de acuerdo a la modificación incorporada por la Ley de Educación de 2011, plenamente en vigor desde el 1 de septiembre de 2013).

• Evaluar los servicios de guardería (sección 11). • Proporcionar información, asesoramiento y capacitación a los proveedores de

servicios de cuidado infantil (sección 13). Debe aclararse que en Inglaterra los niños menores de 3 años no tienen un derecho universal a servicios de guardería y los padres pueden optar por contratar guarderías privadas, cuidadores o niñeras149. Excepcionalmente, los niños de 2 años de edad en situación de desventaja pueden acceder a la educación inicial a tiempo parcial, financiados por el gobierno. Además, desde septiembre de 2013, este derecho se ha extendido a los niños de 2 años de edad que cumplan con los criterios de elegibilidad económicos utilizados para la entrega gratuita de alimentación en escuelas así como a los niños bajo cuidado de la autoridad local (aproximadamente 130.000 niños), los que se ampliarán a 260.000 (equivalente al 40% del universo de tal grupo etario) a partir de septiembre de 2014150

144 Gobierno holandés. La reforma de la atención a largo plazo. Disponible en (versión en holandés): http://bcn.cl/1n5ds (Enero, 2015). 145 Eurypedia. United Kingdom (England). Early Childhood Education and Care. Disponible en: http://bcn.cl/1n63c (Enero, 2015). 146 Ley disponible en (versión original en inglés): http://bcn.cl/h9v2 (Enero, 2015). 147 La Ley de Niños y Familias (Children and Families Act)147 de 2014, y que entrará en vigencia en forma parcelada desde abril de este año, constituye un cuerpo normativo más integral, pero aún dirigidos a la protección de los niños más vulnerables. 148 Eurypedia. United Kingdom (England). Early Childhood Education and Care. Op. cit. 149 Eurypedia. United Kingdom (England). Early Childhood Education and Care. Disponible en: http://bcn.cl/1n63c (Enero, 2015). 150 Eurypedia. United Kingdom (England). Organization of Programmes for Children over 2-3 years. Op. cit.

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Asimismo, desde septiembre de 2010, se otorga un derecho general a 15 horas semanales de educación inicial gratuita para los niños de entre 3 y 4 años de edad, durante 38 semanas del año151. La provisión gratuita de estos servicios, a tiempo parcial, es ofrecida por una amplia gama de proveedores, sea financiados totalmente por el gobierno (guarderías escolares, escuelas primarias que ofrecen servicios de guardería, etc.), así como en el sector privado y de voluntariado. La mayoría de los proveedores financiados públicamente ofrecen servicios de CEPI diarios, desde las 09.00 hasta las 15.30 horas. Otros proveedores, tales como guarderías, suelen estar abiertas todo el día, desde las 08.00 hasta las 18.00 horas. Los padres (especialmente los que trabajan) pueden optar por pagar honorarios adicionales, para que sus hijos puedan permanecer por más tiempo del que cubre el beneficio152.

II. Protección laboral de la maternidad/paternidad y subsidios para el cuidado infantil

De acuerdo a la OCDE, el proceso de ampliación de los servicios CEPI ha ido de la mano con el aumento de la participación de las mujeres en la fuerza laboral153. Es por ello que en este contexto, cobran relevancia los sistemas de permisos y licencias (remunerados o no) dirigidos a los padres y madres trabajadoras y destinados al cuidado de los hijos, así como la existencia de subsidios estatales con el mismo fin154.

1. Finlandia

De acuerdo a datos actuales de la OCDE, en Finlandia, el 67,6% de las mujeres participa de la fuerza laboral (2014), de las cuales el 16,7% lo hace a tiempo parcial (2013)155. Por tanto, la existencia de un sistema integral de permisos o licencias remuneradas de maternidad/paternidad da a ambos padres la oportunidad de cuidar a sus hijos, sin perder su fuente de empleo156. En primer lugar, el permiso maternal prenatal se inicia no antes de 50 días ni después de 30 días hábiles, antes de que estén a punto de dar a luz, seguido de un permiso postnatal es de 105 días hábiles (18 semanas o 4,5 meses)157.

151 Gov.uk. Policy. Improving the quality and range of education and childcare from birth to 5 years. Op. cit. 152 Eurypedia. United Kingdom (England). Organization of Programmes for Children over 2-3 years. Op. cit. 153 “Education at a Glance 2013: OECD Indicators” (2013). OCDE. Op. cit. Pp. 276. 154 La duración de los permisos han sido aproximados, para facilitar su comparación. 155 OECD. StatExtracts. Disponible en: http://bcn.cl/1n5ls (Enero, 2015). 156 European Union: European Platform for Investing in Children. Finland: Universal services and financial benefits to promote the well-being of all children and families. Disponible en: http://europa.eu/epic/countries/finland/index_en.htm (Enero, 2015). 157 “Child and Family Policy in Finland”. Brochures of the Ministry of Social Affairs and Health (2013). Disponible en: http://bcn.cl/1n5eg (Enero, 2015).

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Luego de terminado el permiso maternal postnatal, operaría el permiso parental, que tiene una duración de 158 días hábiles (26 semanas o 6,5 meses) y que puede ser utilizado por cualquiera de los padres, una vez terminado el período de licencia maternal, o bien dividirlo entre ambos. Además, este permiso puede extenderse por otros 60 días laborales, por cada hijo, en caso de nacimientos múltiples158. A partir de la reforma legislativa vigente desde el año 2013, los padres pueden tomar hasta 18 días hábiles de permiso de paternidad, una vez que el niño nace, mientras la madre se encuentra con licencia de maternidad159. Por otra parte, los padres que deciden no utilizar los servicios municipales de guardería también tienen derecho a una licencia remunerada de cuidado infantil (a tiempo completo o parcial), después de terminado el permiso parental. Esto permite al padre o madre que se queda en el hogar, cuidar de un hijo menor de 3 años de edad, sin renunciar a su puesto de trabajo160. Finalmente, los padres161 tienen derecho a trabajar menos horas a partir del término del permiso parental y hasta el final del segundo año escolar del niño (hasta los 8 años de edad)162.

2. Holanda

Según cifras de la OECD para el año 2014, la tasa de participación laboral de las mujeres entre 15 y 64 años de edad fue 66,6%, de las cuales 38,7% lo hacen part-time163. De acuerdo a lo señalado por el propio gobierno holandés en el 2011, la mayoría de las madres holandesas, y a menudo también los padres, trabajan a tiempo parcial164. Estas tasas de empleo coexisten con un permiso maternal de 16 semanas (4 meses) remunerado (con el 100% de los ingresos), que usualmente se divide en 6 semanas de prenatal y 10 semanas de postnatal165. Los padres también tienen derecho a un permiso parental, que consiste la posibilidad de trabajar menos horas a la semana durante un período de tiempo limitado para pasar más tiempo con sus hijos. Por lo general, estas horas no son remuneradas, a menos que se acuerde algo distinto con el empleador166.

158 “Child and Family Policy in Finland”. Op. cit. 159 “Child and Family Policy in Finland”. Op. cit. 160 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. 161 En septiembre de 2013 el gobierno finlandés introdujo un “subsidio de asistencia flexible”, para animar a los padres de niños menores de 3 años a combinar el trabajo con el cuidado infantil ambos a tiempo parcial. El monto del subsidio asciende a 97,67 euros mensuales, siempre que los padres que trabajen un máximo de 4 días a la semana o 6 horas por día, y se paga por un niño a la vez (para entrar en vigencia en el año 2014) 162 European Union: European Platform for Investing in Children. Finland. Op. Cit. 163 OECD. StatExtracts. Disponible en: http://bcn.cl/1n5ls (Enero, 2015). 164 Netherlands Youth Institute. “Being Young in the Netherlands”. 2011. Disponible en: http://bcn.cl/1oa0c (Enero, 2015). 165 Netherlands Youth Institute. “Being Young in the Netherlands”. Op. cit. 166 Netherlands Youth Institute. “Being Young in the Netherlands”. Op. cit.

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Asimismo, los padres tienen acceso a un subsidio asistencial para el cuidado de los hijos que asisten a un centro CEPI, que opera como reembolso de lo pagado por los padres por este concepto. Este subsidio está determinado por las horas de trabajo de los padres, hasta un número máximo de horas al mes167:

• Tratándose de servicios de guardería a tiempo completo (Full Time Daycare): se calcula 1,4 x las horas de trabajo del padre/madre que trabaje la jornada menor.

• Tratándose de servicios de CEPI en horario extraescolar (Afterschool Care): se calcula 0.7 x las horas de trabajo del padre/madre que trabaje la jornada menor.

El tope de reembolso es de 230 horas mensuales, con independencia del tipo o la combinación de servicios de cuidado infantil. En 2014, la tarifa máxima por hora de servicios de guardería a tiempo completo es de 6,70 euros, para servicios CEPI en horario extraescolar 6,25 euros y para el cuidado de niños en el hogar (gastouderopvang) es de 5,37 euros168.

3. Inglaterra

Según datos de la OCDE, el 66,6% de las mujeres británicas participa de la fuerza laboral (datos del 2014), de las cuales el 72,4% lo hace a tiempo parcial (2013)169. En este contexto, legalmente la licencia de maternidad es de 52 semanas y se compone de una licencia ordinaria (Ordinary Maternity Leave), que cubre las primeras 26 semanas (6,5 meses), y una licencia adicional (Additional Maternity Leave), para las últimas 26 semanas 170. Ahora bien, no todas las trabajadoras tienen derecho a la licencia de maternidad remunerada (Statutory Maternity Pay, SMP). Son elegibles para este tipo de licencia las empleadas171 que han dado el aviso correspondiente. A éstas se les paga hasta 39 semanas, por lo general de la siguiente manera: las primeras 6 semanas reciben el 90% de sus ingresos semanales promedio (antes de impuestos), y las 33 semanas siguientes reciben 138.18 libras esterlinas semanales o el 90% de sus ingresos semanales promedio (el que sea menor), a los cuales se les deducen los impuestos respectivos y el Seguro Nacional172. Asimismo, los padres cuentan con una licencia de paternidad, la que se divide en ordinaria (Ordinary Paternity Leave) y adicional (Additional Paternity Leave). La

167 Blue umbrella. Childcare allowance calculator. Disponible en: http://bcn.cl/1n5lt (Enero, 2015). 168 Blue umbrella. Childcare allowance calculator. Op. cit. 169 OECD. StatExtracts. Disponible en: http://bcn.cl/1n5ls (Enero, 2015). 170 Gov.uk. Statutory Maternity Pay and Leave: employer guide. Disponible en: http://bcn.cl/1n5lo (Enero, 2015). 171 La ley inglesa distingue entre “trabajadores” y “empleados”, siendo sólo los últimos quienes poseen la plenitud de los derechos laborales, por estar sujetos a un contrato laboral. Los trabajadores están sujetos a contratos por obra. 172 Gov.uk. Maternity pay and leave. Disponible en: http://bcn.cl/1n5lq (Enero, 2015).

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primera consiste en 1 o 2 semanas pagadas (dentro de los 52 días desde el nacimiento o adopción), y la segunda, no pagada, hasta por 26 semanas, siempre que la madre o la co-adoptante vuelvan al trabajo, dependiendo del tiempo de la licencia maternal no utilizada por la madre173. Por último, los empleados elegibles pueden tomar un permiso parental no remunerado para cuidar del bienestar de sus hijos. Este permiso174 sólo aplica a padres con hijos menores de 5 años de edad o de 18 años en circunstancias especiales, y su duración es de 18 semanas por cada hijo, hasta los 5 años de edad, pero sólo utilizable en períodos de 4 semanas anuales por cada uno175.

III. Modalidades de prestación de servicios de CEPI

Las modalidades de prestación de servicios CEPI varían en cada país, según sea su principal objeto (cuidado, educación o ambos), su financiamiento (público, privado o mixto), las edades a las qué están dirigidos, los proveedores (centros especializados, escuelas, etc.), entre otros factores.

1. Finlandia

Como ya se ha señalado, una vez que el permiso parental ha llegado a su fin, los niños (y sus padres) pueden ejercer el derecho subjetivo de acceso a servicios de guardería. Estos servicios deben ser provistos por las municipalidades176. Los padres pueden optar a una de tres formas de cuidado infantil existentes, financiadas públicamente, hasta que el niño comience la etapa escolar (7 años). Las opciones son177: a) Guardería municipal, ya sea en un centro o en la casa de un proveedor de cuidado de niños, subcontratados por el municipio (guarderías familiares); b) Guardería privada, ya sea en un centro o en una guardería familiar, subvencionados a través de una asignación de guardería privada; y c) Cuidado por parte de uno de los padres, que se queda en casa y recibe una asignación de cuidado en el hogar, si el niño tiene menos de 3 años.

2. Holanda

A partir de 1985 la educación preescolar y primaria se empezó a impartir en un sólo bloque de 8 años, conformado por 2 años de preescolar y 6 años de primaria, conocido como “basisonderwijis”, que se inicia a los 4 años de edad, aunque la edad de escolarización obligatoria es a los 5 años178. La mayoría de los niños entran a la

173 Gov.uk. Paternity leave. Overview. Disponible en: http://bcn.cl/1n5lr (Enero, 2015). 174 De acuerdo con el Departamento de Educación, para ayudar a los padres con los gastos para el cuidado de sus hijos, a partir del 2015 se implementará un nuevo subsidio, libre de impuestos, por un valor de hasta 2.000 libras esterlinas por niño cada año. Ver en “Improving the quality and range of education and childcare from birth to 5 years”, disponible en: http://bcn.cl/1n5mj (Enero, 2015). 175 Gov.uk. Parental leave. Entitlement. Disponible en: http://bcn.cl/1n5lu (Enero, 2015). 176 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 318-324. 177 “Child and Family Policy in Finland”. Op. cit. 178 Estructura del Sistema Educativo en Holanda (Países Bajos). Resumen. Disponible en: http://bcn.cl/1n608 (Enero, 2015).

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escuela al cumplir los 4 años179. De este modo el CEPI en los Países Bajos puede ser impartido en varias modalidades, según el lugar en que ésta se desarrolle180:

a. Guarderías Los centros para el cuidado infantil o guarderías (kindercentra/kinderdagverblijf), atienden niños entre los 0 y 4 años, y están abiertas de 07:30 a 18:00 hrs. en días hábiles181.

b. Grupos de juegos Los grupos de juego (peuterspeelzalen/peutergroep o playgroups) están dirigidos a niños de entre 2,5 y 4 años de edad. Su objetivo es ofrecerles a éstos oportunidades para jugar, conocer a otros niños y potenciar su desarrollo182. Estos servicios son a menudo proporcionados por fundaciones sin fines de lucro y que suelen operar a nivel local dentro de un municipio. Los proveedores a menudo reciben el apoyo financiero de las autoridades locales, aunque los padres también pagan una contribución por asistencia. Esta contribución es menor en comunidades desfavorecidas, por cuanto los proveedores tienden a recibir más apoyo financiero del gobierno local183.

c. Escuelas primarias Los niños entre los 4 y los 6 años de edad, pueden recibir cuidados fuera del horario escolar (out-of-school care), cuando asisten a la escuela primaria (grados 1-2).

d. Cuidado infantil en casa de terceros El cuidado infantil por parte de cuidadores (child minding), para niños de 0 a 12 años de edad, es un servicio que se presta en una casa particular, pudiendo incluso ser provisto por un pariente, para un máximo de 6 niños, incluyendo los propios184.

3. Inglaterra

En un enfoque distinto a los casos de anteriores, en Inglaterra las reformas legales han tenido por objeto incorporar la primera infancia como una etapa más del sistema educativo. Así, en el presente, la escolarización obligatoria comienza a los 5 años de edad185. Entre los 0 y 5 años se encuentra la fase fundacional de cuidado y educación de los primeros años (Early Years Foundation Stage, EYFS)186, introducida 179 OECD. “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care”. Op. cit. Pág. 386-393. 180 Government.nl. Fact sheet Childcare and childcare allowance. Disponible en: http://bcn.cl/1n60h (Enero, 2015). 181 Ibidem. 182 Netherlands Youth Institute. Play groups policy. Disponible en: http://bcn.cl/1n5qu (Enero, 2015). 183 Ibidem. 184 Netherlands Youth Institute. Early childhood services. Op. cit. 185 Eurypedia. United Kingdom (England). Disponible en: http://bcn.cl/1n64c (Enero, 2015). 186 El documento marco de EYFS incluye 17 metas de aprendizaje temprano, agrupadas en torno a tres zonas primarias y cuatro áreas específicas. Las primeras áreas y sus objetivos asociados de aprendizaje temprano son: comunicación y lenguaje (escuchar y prestar atención; comprensión; hablar), desarrollo físico (movimiento y manipulación; salud y auto-cuidado), y desarrollo personal, social y emocional (auto-confianza y auto-conciencia; manejo de emociones y conducta; hacer relaciones). Las cuatro áreas específicas y sus objetivos asociados de aprendizaje temprano son: alfabetización (lectura y escritura), matemáticas (números; forma, espacio y medidas), entender el mundo (personas y comunidades; el mundo; tecnología), y artes y diseño expresivos (exploración y uso de medios y materiales; ser

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en el año 2008, también conocida como “educación preescolar”187. Actualmente, los servicios de CEPI en Inglaterra son provistos en las siguientes modalidades:

a. Centros infantiles “Inicio Seguro” Bajo el “Programa de Inicio Seguro” (Sure Start Programme) del gobierno, se ha desarrollado una red de centros infantiles, financiados por las autoridades locales, que ofrecen servicios integrados de educación, cuidado y otros conexos (que incluyen apoyo familiar, cuidado en el hogar, y atención prenatal), para la primera infancia en Inglaterra. Estos centros están destinados a todos, pero tienen prioridad las familias en mayor necesidad de apoyo188.

b. Guarderías escolares Las guarderías escolares (nursery schools), financiadas con fondos públicos, están destinadas a los niños de entre 3 y 4 años de edad, y los niños desfavorecidos de 2 años de edad. Pueden ser gestionadas públicamente, en el sector privado o en el del voluntariado189.

c. Escuelas primarias Igualmente financiadas públicamente, las escuelas primerias pueden ofrecer “clases de guardería” (nursery clases) y “clases para la etapa de recepción/fundación” (reception/foundation stage clases), destinadas a los niños de entre 4 y 5 años de edad190.

d. Cuidado de niños en casas de terceros Para proporcionar cuidado infantil de niños ajenos (childminding), menores de 5 años, el cuidador debe inscribirse en un registro especial llevado por Ofsted191. Esta obligación de registro afecta a quienes ejerzan esta labor durante más de 2 horas diarias en una casa que no es el hogar de los niños cuidados. Asimismo, deben registrarse todos los adultos que viven o trabajan en la casa dónde se prestará el servicio192. A diferencia de las modalidades anteriores, este tipo de servicio no está financiado públicamente.

IV. Currículo de CEPI

imaginativo).Ver en "Teaching and Learning in Programmes for Children over 2-3 years”, en Eurypedia. Disponible en: http://bcn.cl/1n607 (Enero, 2015). 187 Eurypedia. Early Childhood Education and Care. United Kingdom (England). Disponible en: http://bcn.cl/1n63c (Enero, 2015). 188 Eurypedia. United Kingdom (England). Organizational Variations and Alternative Structures in Early Childhood Education and Care. Disponible en: http://bcn.cl/1n63s (Enero, 2015). 189 Eurypedia. United Kingdom (England). Organization of Programmes for Children over 2-3 years. Disponible en: http://bcn.cl/1n5dx (Enero, 2015). 190 Eurypedia. United Kingdom (England). Organization of Programmes for Children over 2-3 years. Op. cit. 191 Gov.uk. Register as a childminder for children up to 5 (England). Overview. Disponible en: http://bcn.cl/1n63u (Enero, 2015). 192 El trámite tiene un costo de 35 libras esterlinas y la falta de registro se sanciona con una multa de 5.000 libras esterlinas y/o prisión. Ver en “Register as a childminder for children up to 5 (England)”. Op. cit.

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Los programas y planes básicos de CEPI implementados en cada país pueden ser elaborados para su aplicación nacional o bien, se utilizan planes o currículos generales.

1. Finlandia

En las guarderías se acostumbra elaborar un plan de cuidado y educación individual para cada niño, en colaboración con los padres, cuya ejecución se evalúa anualmente. Se trata de una obligación legal, de acuerdo a la Ley del Estatus y los Derechos de los Clientes de Bienestar Social193 del año 2000194. No obstante, el Instituto Nacional para el Bienestar y la Salud (National Institute for Health and Welfare)195 ha guiado la formulación de las Directrices Curriculares Nacionales sobre CEPI (National Curriculum Guidelines in ECEC, en adelante, las Directrices)196 para niños de 0 a 6 años de edad197. Las Directrices se publicaron en septiembre de 2003 y sirven como base para el diseño de los planes de estudio municipales para los niños de 0 a 6 años de edad. El plan de estudios hace hincapié en la importancia del cuidado, la crianza y la educación como un sistema integral para los niños pequeños, y como parte del aprendizaje permanente. Más allá de este enfoque, no se impone ningún requisito sobre las pedagogías específicas198. A través de una página web especializada (Kasvun kumppanit, “Socios para promover el bienestar de los niños”), se recopila toda la información recolectada por el Instituto Nacional de Salud y Bienestar Social, sobre los niños, los jóvenes y las familias. Este sitio está destinado a ser una herramienta práctica para los profesionales de atención de salud y de servicios sociales incluyendo al personal de guarderías y las escuelas, y a los responsables políticos en materia de bienestar social, salud y servicios de educación199. Por otro lado, la Junta Nacional de Educación200 es responsable de la orientación curricular de la educación preescolar (niños de 6 a 7 años de edad)201. El currículo o plan de estudios básico que rige la educación preescolar es el mismo, independientemente del lugar en que ésta se presta (guarderías o escuelas)202. Desde el año 2000, el Currículo Básico para la Educación Preescolar, adoptado por la Junta (con colaboración de todas las partes interesadas: autoridades y

193 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 318-324. 194 Ley disponible en (versión oficial en finlandés): http://bcn.cl/1n5ma (Enero, 2015). 195 Disponible en: http://www.thl.fi/en/web/thlfi-en (Enero, 2015). 196 Directrices disponibles en (versión oficial traducida al inglés): http://bcn.cl/1oa0o (Enero, 2015). 197 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 318-324. 198 Ibidem. 199 Kasvun kumppanit, Promoting the well-being of children. Disponible en: http://bcn.cl/1n5oh (Enero, 2015). 200 Finnish National Board of Education. Disponible en: http://www.oph.fi/english (Enero, 2015). 201 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 318-324. 202 Eurypedia. Finland. Early Childhood Education and Care. Disponible en: http://bcn.cl/1n664 (Enero, 2015).

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prestadores), establece que los planes de estudio locales deben ser diseñados en cada municipio (guarderías municipales y escuelas), en consulta con los prestadores, incluyendo a los prestadores privados que brindan estos servicios para las autoridades locales203. El Currículo Básico para la Educación Preescolar fue reeditado por última vez el año 2010204.

2. Holanda

En Holanda no existe un plan de estudios nacional, para ningún nivel educativo. Los programas para la educación de la primera infancia están dirigidos a los niños entre 2 y 5 años de edad en situación de “riesgo de desventaja educativa”205. En este contexto, ha habido un esfuerzo coordinado respecto al currículo con el fin de mejorar la calidad de la educación inicial para los niños entre 2,5 y 6 años de edad de los grupos socioeconómicos más bajos y las minorías étnicas. La mayoría de los centros preescolares utilizan programas curriculares ya preparados y seleccionados, ya sea por el gobierno local o por la propia organización. Los programas preescolares varían en naturaleza y contenido y han sido desarrollados por una amplia variedad de individuos y organizaciones. Algunos programas son más completos (Kaleidoscoop, Pyramid), mientras que otros se centran más en ciertas áreas, tales como el desarrollo socio-emocional o del lenguaje206. Los currículos o programas que han sido validados en esta etapa son tanto nacionales (como Pyramid) como internacionales (por ej. High Scope, denominada Kaleidoscope en Holanda). Para estos efectos, un grupo de asesores trabaja con los maestros a través del país para determinar las pedagogías más efectivas respecto de los niños en los grupos indicados207. También existen programas basados en el hogar, en los cuales el CEPI lo llevan a cabo los padres (por ejemplo, los Step programs). Además, desde hace poco tiempo, los gobiernos provinciales y locales (municipios) pueden utilizar fondos públicos nacionales para CEPI en esta modalidad208.

3. Inglaterra

Como parte de las importantes reformas en los programas CEPI en el Reino Unido efectuadas en la década pasada, en el año 2001 se introdujeron los estándares legales nacionales para los servicios de cuidado de niños menores de 8 años, y 203 Finnish National Board of Education. Pre-primary education. Disponible en: http://bcn.cl/1n5nm (Enero, 2015). 204 National Core Curriculum for Pre-primary Education 2010. Disponible en: http://bcn.cl/1n5og (Enero, 2015). 205 Eurypedia, European Encyclopedia on National Education Systems. Netherlands. Overview. Disponible en: http://bcn.cl/1n5mc (Enero, 2015). 206 THIJS, Annette y van Leeuwen, Berthold (SLO); Zandbergen, Marjan (Ministry of Education, Culture and Science). “Inclusive education in The Netherlands”. National institute for curriculum development (2009). Disponible en: http://bcn.cl/1n60m (Enero, 2015). 207 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 386-393. 208 Netherlands Youth Institute. Early childhood education. Op. cit.

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luego, en el año 2002, se estableció una guía curricular para el cuidado de los niños de 0 a 3 años destinado a quienes trabajasen con este grupo etario209. En marzo de 2014, se publicó el documento marco para la etapa fundacional de la educación temprana (Early Years Foundation Stage, EYFS)210, que entra en vigor a partir de septiembre de 2014 y que establece normas para el aprendizaje, el desarrollo y el cuidado de los niños desde el nacimiento hasta los cinco años de edad211.

V. Personal calificado en la provisión de CEPI

Uno de los elementos claves en la provisión de servicios de CEPI de calidad es la formación y calificación de personal adecuado para impartirlo.

1. Finlandia

Respecto a las personas encargadas de proveer servicios CEPI, se distinguen los siguientes aspectos:

a. Formación profesional La política actual busca mantener equipos multidisciplinarios en los centros, cuyo personal lleve a cabo diferentes tareas y roles profesionales212. En las guarderías municipales emplean directores, profesores de preescolar, enfermeras pediátricas, asistentes de guarderías y cuidadores de niños (estos últimos en el caso de las guarderías familiares)213. Uno de cada tres debe tener un título de enseñanza superior214 (licenciatura o maestría en educación o en ciencias sociales), y el resto una formación secundaria superior (en bienestar social o salud)215. Por su parte, los profesores de preescolar deben contar la licenciatura en educación inicial o en ciencias sociales, muchos de los cuales además cuentan con una maestría216.

209 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 415-425. 210 El documento marco de EYFS incluye 17 metas de aprendizaje temprano, agrupadas en torno a tres zonas primarias y cuatro áreas específicas. Las primeras áreas y sus objetivos asociados de aprendizaje temprano son: comunicación y lenguaje (escuchar y prestar atención; comprensión; hablar), desarrollo físico (movimiento y manipulación; salud y auto-cuidado), y desarrollo personal, social y emocional (auto-confianza y auto-conciencia; manejo de emociones y conducta; hacer relaciones). Las cuatro áreas específicas y sus objetivos asociados de aprendizaje temprano son: alfabetización (lectura y escritura), matemáticas (números; forma, espacio y medidas), entender el mundo (personas y comunidades; el mundo; tecnología), y artes y diseño expresivos (exploración y uso de medios y materiales; ser imaginativo). Ver en "Teaching and Learning in Programmes for Children over 2-3 years”, en Eurypedia, European Encyclopedia National Education Systems. United Kingdom (England). Disponible en: http://bcn.cl/1n607 (Enero, 2015). 211 “Improving the quality and range…”. Op. cit. 212 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 318-324. 213 Ibidem. 214 Eurypedia. Finland. Early Childhood Education and Care. Disponible en: http://bcn.cl/1n664 (Enero, 2015). 215 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 318-324. 216 Ibidem.

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Los cuidadores de niños en guarderías familiares también deben tener una formación profesional en cuidado de niños u otra formación adecuada217.

b. Condiciones laborales La jornada laboral semanal del personal es de 38,15 horas, obligatoria tanto para los profesores como para las cuidadoras218. Según el informe Starting Strong II, el reclutamiento de nuevos cuidadores en las guarderías familiares y la escasez de profesores especializados en CEPI serían los desafíos actuales en este ámbito. Para ello, existirían varias iniciativas en materia de formación, dirección y salarios de los cuidadores, enfocadas en la creación de redes locales y regionales y en el desarrollo de nuevos modelos de formación enfocados en la educación inicial219.

c. Proporción de niños/personal La proporción de niños en relación al personal CEPI está regulada por ley220. En las guarderías la relación es de 1:4 para niños menores de 3 años, y 1:7 para niños de 3 años o más (con personal adicional para niños con necesidades especiales)221. En las guarderías familiares a los cuidadores se les permite atender a un máximo de 4 niños (incluyendo los propios hijos de los cuidadores en edad preescolar), en jornada a tiempo completo, más un niño en edad preescolar que acuda medio día solamente222. En los servicios de medio día, para niños de 3 a 6 años de edad, la proporción es de 13 niños por enfermera o profesor223. En las clases de preescolar (6 a 7 años de edad), existe una recomendación para el tamaño del grupo (máximo 20 niños), pero no hay ratios legales obligatorias. Esto significa que cuando la clase preescolar se lleva a cabo en una guardería municipal, la relación va de acuerdo a las regulaciones de cuidado diurno (medio día, 1:13, día completo, 1:7). Pero, cuando el preescolar se desarrolla en una escuela, la relación puede ser tan alta como 13:1, debiendo contar con un asistente en grupos de número mayor224.

2. Holanda

Respecto a las personas encargadas de proveer los servicios CEPI, se distinguen los siguientes aspectos: 217 Ministry of Education and Culture. Child day care in early childhood education. Disponible en: http://bcn.cl/1n5nh (Enero, 2015). 218 Ibidem. 219 Ibidem. 220 Eurypedia. Finland. Early Childhood Education and Care. Disponible en: http://bcn.cl/1n664 (Enero, 2015). 221 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 318-324. 222 Eurypedia. Finland. Organization of Programmes for Pre-Primary Education. Disponible en: http://bcn.cl/1oa15 (Enero, 2015). 223 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 318-324. 224 Ibidem .

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a. Formación profesional Los niños entre 0 y 4 años que asisten a servicios de cuidado infantil registrados y aquellos de 4 o más años que son cuidados fuera del horario escolar, son atendidos por una variedad de proveedores y personal. Los trabajadores de CEPI deben tener, en principio, una mayor calificación profesional, tanto a nivel de directores como del resto del personal225. En el caso de los grupos de juego, los cuidadores son capacitados en Educación Social, con al menos nivel 3 (SPW-3) o equivalente (según lo estipulado por el acuerdo de negociación colectiva)226. Actualmente, las normas de calidad, incluyendo las calificaciones del personal, son establecidos por los municipios y son las mismas que los de las guarderías227. En el sector educativo, el personal docente es capacitado durante cuatro años en escuelas de formación de enseñanza primaria (PABOs), como maestros polivalentes que pueden trabajar en todo el rango de edad de 4 a 12 años. Sin embargo, deben especializarse, ya sea para el grupo de edad de 4 a 8 años o 5 a 12 años228.

b. Condiciones laborales De acuerdo a Starting Strong II, el estatus del personal, casi totalmente femenino, ha sido tradicionalmente bajo, sobre todo en el sector de las guarderías y los grupos de juego. Debido a problemas de reclutamiento y una aguda escasez de personal, se han elevado los salarios y mejorado las condiciones de trabajo secundarias. También se ha prestando más atención a la inversión en instalaciones multifuncionales, con el objetivo de entregar servicios más integrados. Esto permite que el mismo personal pueda trabajar en dos modalidades: por ejemplo, como asistente de sala durante el horario escolar y como cuidadora fuera de él229.

c. Proporción de niños/personal En cuanto a la proporción de niños relacionados con el personal, la Ley de Cuidado Infantil no establece una proporción fija230. Sin embargo, gracias a un acuerdo entre el Ministerio de Asuntos Sociales y Empleo, las organizaciones de cuidado infantil (Brancheorganisatie Kinderopvang) y los padres (BOinK), se han establecido reglas de cálculo al efecto (según edad, número y composición del grupo). Para estos efectos se ha puesto a disposición del público una herramienta web y una tabla, que permiten determinar las proporciones del número mínimo de personal profesional respecto al número de niños231. Según información gubernamental, las guarderías (0 a 4 años de edad) aplican una ratio de 1:4 o 1:8, según la edad232.

225 Gobierno holandés. Cuidado infantil de calidad. Disponible en (versión original en holandés): http://bcn.cl/1oa10 (Enero, 2015). 226 Gobierno holandés. Cuidado infantil de calidad. Op. cit. 227 Ibidem. 228 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 318-324. 229 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 386-393. 230 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 386-393. 231 Herramienta de cálculo y tabla disponibles en: http://1ratio.nl/ (Enero, 2015). 232 Government.nl. Fact sheet Childcare and childcare allowance. Op. cit.

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Por su parte, los grupos de juego se componen de un máximo de 16 niños, y en grupos de más de 8 niños tiene que estar presentes 2 profesionales, o por lo menos, un empleado profesional más uno voluntario233.

3. Inglaterra

Como en los casos anteriores, se destacan los siguientes aspectos:

a. Formación profesional En septiembre de 2013 se introdujo una nueva calificación profesional para los educadores de primera infancia, denominada Estatus de Profesor de Educación Temprana (Early Years Teacher Status, EYTS)234. El EYTS constituye una acreditación (consecutiva) de postgrado, otorgado por el Colegio Nacional de Enseñanza y Liderazgo (NCTL). Los proveedores de servicios de formación, bajo contrato con el NCTL, proporcionan capacitación y evaluación, basados en los Estándares Docentes (Primera Infancia) 2013 (Teachers’ Standards (Early Years))235. Existen cuatro caminos disponibles para alcanzar el EYTS en el período 2013/14, en función de las calificaciones y la experiencia previa del solicitante236:

• Postgrado (duración de 6 meses, a tiempo parcial), para personas con una licenciatura que actualmente trabajan en el sector del CEPI y que requieren una pequeña cantidad de aprendizaje o experiencia antes de poder demostrar que cumplen los estándares requeridos.

• Pregrado (duración de 12 meses, a tiempo parcial), para los trabajadores que actualmente se desempeñan en el sector, con una cualificación de nivel 5 (por ejemplo, un grado base en educación temprana).

• Grado (duración de 12 meses, a tiempo parcial), para personas con una licenciatura y experiencia limitada en el trabajo con niños desde el nacimiento hasta los 5 años, pero que buscan seguir una carrera en CEPI.

• Pregrado (duración de 24 meses, a tiempo parcial), para estudiantes universitarios que realicen una licenciatura en Estudios sobre la Primera Infancia.

b. Condiciones laborales

A pesar de algunas mejoras recientes, la profesión de profesor de educación temprana no ha salido del ciclo de los bajos salarios y de esa percepción respecto de otras profesiones. Aunque la evidencia sugiere que los mejores resultados se logran

233 Gobierno holandés. Cuidado infantil de calidad. Disponible en (versión original en holandés): http://bcn.cl/1oa10 (Enero, 2015). 234 Gov.uk. Policy. Improving the quality and range of education and childcare from birth to 5 years. Disponible en: http://bcn.cl/1n5mj (Enero, 2015). 235 Eurypedia. United Kingdom (England). Initial Education for Teachers Working in Early Childhood and School Education. Disponible en: http://bcn.cl/1n684 (Enero, 2015). 236 Eurypedia. United Kingdom (England). Initial Education for Teachers Working in Early Childhood and School Education. Disponible en: http://bcn.cl/1n684 (Enero, 2015).

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por el personal de alta calidad, las regulaciones vigentes limitan el número de hijos de cada miembro del personal puede cuidar, limitando los niveles salariales. Por otra parte, muchos proveedores no suelen utilizar la flexibilidad ya disponible en el sistema actual para que el personal bien calificado cuide a más niños y, por tanto, les ofrecen mejores salarios237.

c. Proporción de niños/personal La etapa de base (EYFS), para los niños de 0 a 5 años de edad introdujo nuevos requisitos legales para las ratios personal/niños en servicios CEPI. Estas proporciones varían según la edad de los niños, el tipo de lugar/persona que presta el servicio y los niveles de cualificación del personal, y serían238:

• 1:3 para los niños menores de 2 años de edad, • 1:4 para los niños de 2 años de edad, • 1:8 para los niños de 3 años o más, en servicios prestados fuera del horario

de 8:00 a 16:00 horas, o dentro de ese jornada, cuando un profesor calificado o equivalente no esté trabajando directamente con los niños, y

• 1:13 para los niños de 3 años o más en las guarderías financiadas públicamente o en clases en escuelas primarias.

Además, la Ley de Estándares Escolares y Marco de 1998 fijó el límite del tamaño de los cursos en las escuelas primarias, para las clases de acogida a niños entre 4 y 5 años, en 30 niños239. En enero de 2013, el Departamento de Educación publicó More Great Childcare, que propone aumentar la proporción en las guarderías para los niños de 2 años, de 1:4 a 1:6. Estas propuestas son actualmente un tema de debate240.

VI. Gasto público y financiamiento de los servicios de CEPI

En esta parte se revisa el financiamiento o copago de los servicios CEPI, así como, el gasto público en esta materia.

1. Finlandia

El financiamiento de la educación preescolar y básica (incluyendo los servicios de cuidado infantil), desde el 2010, forma parte de las transferencias que por ley debe realizar el gobierno central a las autoridades locales para el otorgamiento de los servicios básicos municipales, los que son administrados por el Ministerio de Finanzas y, en parte, por el Ministerio de Educación y Cultura. El propósito de las

237 “More great childcare: raising quality and giving parents more choice”. Op. cit. 238 Eurypedia. United Kingdom (England). Organization of Programmes for Children over 2-3 years. Op. cit. 239 Eurypedia. United Kingdom (England). Organization of Programmes for Children over 2-3 years. Op. cit. 240 Ibidem.

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transferencias desde el gobierno central es equilibrar las disparidades financieras entre los municipios241. El gasto en Finlandia en “instituciones educativas preescolares”, como porcentaje del PIB, es de 0,4%242, y el gasto anual por niño (de acuerdo a cifras del año 2006), es de 3.929 dólares por niño243. Los padres realizan un copago relativamente pequeño en relación al costo del CEPI (alrededor de 14% del total de los costos), siendo el resto subvencionado a través de impuestos estatales y locales244. Mientras las familias de bajos ingresos están exentas de pago, a partir de agosto de 2014, la tarifa máxima por CEPI municipal a pagar por los padres no puede superar los 283 euros mensuales, incluyendo alimentación y materiales educativos245. Las clases preescolares para los niños de 6 años, de medio día, desarrolladas durante el año anterior al inicio de la escolaridad obligatoria, son gratuitas246. Los padres tienen la libertad de elegir un servicio de guardería privado o público. La competencia con los excelentes servicios públicos induce a los proveedores privados a suministrar servicios a un costo razonable247.

2. Holanda

Actualmente, el financiamiento del cuidado infantil es público/privado. La provisión de servicios de cuidado infantil de carácter privado es, generalmente, con fines de lucro mientras que la provisión pública es predominantemente entregada por entidades subvencionadas por el gobierno248. Por su parte, los padres que trabajan o estudian, con niños de entre 0 y 12 años, tienen derecho a un subsidio asistencial. Cuanto mayor es el ingreso familiar, menor es el subsidio de cuidado infantil249. La Ley de Cuidado Infantil reformó el sistema de financiamiento, pues su objetivo fue financiar la “demanda”, al subsidiar el gobierno central a los padres (directamente a través del Departamento de Impuestos), sustituyendo el anterior financiamiento de los empleadores (“oferta”) por las autoridades municipales250. De acuerdo a Starting Strong II, las subvenciones públicas contribuyen con el 44% de los costos totales del sistema de cuidado infantil251.

241 Eurypedia. Finland. Early Childhood and School Education Funding. Disponible en: http://bcn.cl/1n679 (Enero, 2015). 242 “Education at a Glance 2013: OECD Indicators” (2013). OCDE. Op. cit. Pág. 282. 243 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 318-324. 244 “Child and Family Policy in Finland”. Op. cit. 245 Eurypedia. Finland. Early Childhood and School Education Funding. Disponible en: http://bcn.cl/1n679 (Enero, 2015). 246 Eurypedia. Finland. Early Childhood and School Education Funding. Op. cit. 247 Ibidem. 248 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 386-393. 249 Netherlands Youth Institute. Child care policy. Disponible en: http://www.youthpolicy.nl/yp/Youth-Policy/Youth-Policy-subjects/Early-childhood-services/Child-care-policy (Enero, 2015). 250 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 386-393. 251 Ibídem.

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En cuanto a los niveles individuales de contribución, de acuerdo a la normativa vigente252, el aporte de los padres varía según sea el número de niños a cuidar (primer o segundo hijo). Así, por ejemplo, los ingresos familiares menores a 17.575 euros anuales reciben un subsidio del 90,7% por el primer hijo y de 93,3% por el segundo. Luego, estas cifras van disminuyendo a medida que aumentan los ingresos, resultando que los hogares con ingresos sobre los 103.574 euros anuales obtienen un subsidio máximo por el 18% del costo del cuidado infantil del primer hijo y de 58,2% por el segundo. En el ámbito educativo propiamente tal, según Starting Strong II, el gasto en instituciones educativas de preescolar equivale a un 0,38% del PIB, siendo que el 96,7% de éste proviene de fuentes públicas y 3.3% de fuentes privadas, incluyendo 0.6% contribuciones de los padres253. De acuerdo con este informe, el costo por los servicios para niños de 0 a 3 años de edad lo establece principalmente el mercado, mientras que los servicios de 4 a 6 años de edad se encuentran dentro de la educación primaria y son, por tanto, gratuitos254.

3. Inglaterra

Como proporción del PIB, el gobierno inglés gasta alrededor de un 40% más que la media de la OCDE en cuidado infantil, siendo inferior al de las naciones nórdicas, comparable con Francia y superior a Alemania255. El gobierno central apoya financieramente a las autoridades locales para la provisión de plazas, a tiempo parcial, para los niños de 3 y 4 años de edad (y de 2 años de edad en desventaja), en los sectores públicos, privados y del voluntariado, que hayan sido inspeccionados por Ofsted y que hayan sido encontradas satisfactorias en términos de calidad256. En mayor detalle, el gobierno inglés señala que gasta casi 5 mil millones de libras esterlinas al año en CEPI, desglosado, en términos amplios, de la siguiente manera257:

• Financiamiento de la educación inicial: alrededor de 2 mil millones de libras esterlinas, llegando a cerca de 3 mil millones al año a finales del actual período parlamentario.

• Créditos fiscales y beneficios: 1,5 millones de libras esterlinas al año, más 200 millones de libras esterlinas adicionales al año bajo la modalidad de Crédito Universal. Dependiendo de sus ingresos, algunos padres que

252 Decreto disponible en (versión original en holandés): http://bcn.cl/1n68m (Enero, 2015). 253 “Starting Strong II: Early Childhood Education and Care” (2006). OCDE. Op. cit. Pág. 386-393. 254 Ibidem. 255 “More great childcare: raising quality and giving parents more choice”. Department for Education (2013). Disponible en: http://bcn.cl/1n5ml (Enero, 2015). 256 Eurypedia. United Kingdom (England). Early Childhood and School Education Funding. Op. cit. 257 “More great childcare: raising quality and giving parents more choice”.Op. cit.

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trabajan pueden reclamar hasta el 70% de los costos de cuidado de sus hijos, hasta un máximo de 175 libras esterlinas por semana para un hijo y 300 libras esterlinas a la semana por dos o más hijos.

• Subsidio al empleador por cuidado infantil: 800 millones de libras esterlinas al año. Los padres pueden reclamar la exención tributaria y de contribuciones al seguro social sobre el costo del cuidado infantil, a través del uso de vouchers de guardería o de guarderías laborales proporcionadas por sus empleadores. Dependiendo de sus circunstancias individuales, los padres pueden beneficiarse hasta por 900 libras esterlinas al año a través de este esquema.