8 noviembre 2014

ISSN: 2248 - 5864 Volúmen 1, Número 8

CONTENIDO

1. Editorial

2. El seguimiento legislativo como herramienta de ajuste entre el comportamiento y la norma

3. ¿Qué es la rendición de cuentas?

4. El seguimiento legislativo: una herramienta para la rendición de cuentas

Antioquia VisibleBoletín del programa Antioquia VisibleCentro de Análisis PolíticoDepartamento de Gobierno y Ciencias PolíticasUniversidad EAFITDirección: Alejandra Ríos RamírezVoluntarios:Estefanía Bolívar Echeverri, Juan Esteban Garro, María Fernanda Moncada, Cindy Suaza Lotero.

antioquiavisible@eafit.edu.coTeléfono: (4) 261 95 00 ext. 8774

Medellín / Colombia

Editorial

Antioquia Visible, a través de su boletín No. 8, ofre-ce algunos resultados parciales de las dinámicas de investigación emprendidas durante este año 2014. Por un lado, presentamos un análisis del compor-tamiento de los Representantes a la Cámara por el departamento de Antioquia durante el cuatrie-nio 2010-2014. Por otro, algunas de las reflexiones abordadas en el semillero “Legislación y política” y emprendidas este año gracias al apoyo recibido por Colciencias y por la Dirección de investigación de la Universidad EAFIT.

Durante estos casi cinco años de funcionamiento del observatorio, han sido claves las preguntas que han guiado nuestra agenda de investigación: ¿Qué es rendición de cuentas? Y ¿en qué sentido el se-guimiento legislativo es una de las manifestaciones de esa práctica de vigilancia y control al poder po-lítico?

El segumiento legislativo se puede emprender a partir del análisis del comportamiento parlamen-tario, y este a su vez mediante el abordaje de las autorías y coautorías en proyectos de ley, de los tipos de iniciativas que se presentan, de las cita-ciones a debates de control político, invitacio-nes o audiencias públicas; también mediante el análisis de las votaciones nominales de los con-gresistas (si, no, abstenciones), y de la disciplina partidista, entre otros aspectos. Todo lo anterior, nos permite conocer el es del comportamiento parlamentario y en ese sentido, la actividad le-gislativa tal y como se manifiesta. Sin embargo, el análisis del comportamiento de los congresistas debe inevitablemente incluir las reglas median-te las cuales se permiten o se prohiben ciertos comportamientos, de lo que se deriva que la ac-tividad legislativa hace parte de un conjunto más amplio de nuestra realidad, tal es nuestro siste-ma político y de partidos.

De acuerdo con lo anterior, cobra pleno sentido la vocación del seguimiento legislativo como un ejercicio que promueve la inserción de la socie-dad en las instituciones políticas. Los centros de pensamiento especializados como Congreso Visible, Valle Visible, Caribe Visible, y quien pro-mueve la presente reflexión, Antioquia Visible, hacen posible reflexionar, para este caso, en la desarticulación entre la normativa que rige el comportamiento de los partidos en el Congreso y el mandato de que sea la Cámara de Represen-tantes la llamada a la defensa de los intereses re-gionales.

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Este tipo de reflexiones alrededor del comporta-miento legislativo y la representación regional, es posible gracias al análisis y la sistematización de la conducta parlamentaria, pero también, gracias a la discusión sobre las razones normativas, al deber ser que subyace a las reglas institucionales que, final-mente, producen ciertos incentivos para que los congresistas actúen de una manera y no de otra.

Finalmente, el seguimiento legislativo permite la creación de mecanismos de rendición de cuentas alternativos, ya que examinar el desempeño par-

lamentario hace posible la construcción de instru-mentos para que la ciudadanía tome decisiones informadas y haga un seguimiento continuo del cumplimiento de la agenda programática que se le ha prometido. Lo anterior contribuye a fortale-cer el debate público ciudadano y a asumir una actitud crítica frente a los políticos que prometie-ron representar los intereses regionales, pero una vez llegados al capitolio están anclados a directri-ces más exigentes que el propio mandato de sus electores.

El seguimiento legislativo como herramienta de ajuste entre el comportamiento y la norma

Luego de la transición de las dictaduras a las demo-cracias durante las últimas décadas del siglo XX, los regímenes políticos en América Latina han tenido como uno de sus principales propósitos alcanzar amplios márgenes de representación e inclusión social. La forma en que las instituciones estatales operan al interior de las democracias, determina en gran medida el éxito o el fracaso de las políti-cas públicas que buscan ejecutarse, así como el de los programas de gobierno y el desempeño de los representantes encargados de gestionar las necesi-dades de quienes los han elegido.

Debe advertirse, sin embargo, que esas institucio-nes y sus funcionarios no pueden actuar a discre-ción, según afanes particulares. Cada acción em-prendida debe estar supeditada a las directrices que promulga y defiende la Constitución Política de una nación, por lo que las leyes que regulan el quehacer público son un asunto de trascendental relevancia para el mantenimiento del principio de legalidad y transparencia. El Estado colombiano no ha sido ajeno a esa pretensión de expansión democrática y regulación formal del actuar polí-tico, hecho que se enmarca claramente en las for-mulaciones defendidas en la Constitución Política de 1991.

El Congreso de la República es una de las enti-dades estatales más importantes para el funcio-namiento de la democracia. Su presupuesto nor-

mativo consiste en defender el bien común y por ello, es responsable de formular las normas que regularán el actuar estatal y social, y el encargado de gestionar efectiva y responsablemente las ne-cesidades de la sociedad civil que representa me-diante iniciativas legislativas, reformas y cambios constitucionales.

La carta política de 1991 reconoció la importan-cia del organo legislativo para el mantenimiento y la consolidación de la democracia nacional, por ello, el centro del debate sobre el fortalecimiento del Congreso giró en torno a la necesidad de darle mayor peso a los partidos y movimientos políticos que lo compondrían en adelante. Así, el nuevo conjunto de reglas a propósito del sistema político y de partidos, buscó remediar aquellos comporta-mientos que venían afectando significativamen-te el sistema democrático, a saber: bipartidismo, alta fragmentación y polarización partidista, baja representación política y gestión de intereses re-lacionados profundamente con prácticas clien-telares, parroquiales y regionalistas (Wills, 2009). La solución a estas problemáticas se presentó vía participación, es decir, la carta del 91 amplió los escenarios de participación política, pero también amplió la comprensión del sujeto de la participa-ción permitiendo con ello que multiplicidad de actores políticos pudieran entrar en igualdad de condiciones en la competencia electoral por la

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ocupación de curules en el Congreso. De allí que para finales del siglo XX en Colombia existieran múltiples actores políticos, pero al tiempo, que las prácticas del personalismo, propias de la era bipartidista, se hubiesen heredado más allá de los cotos que la constitución imponía a los partidos.

Ungar sostiene que:

En los comicios de marzo de 2002 se mantuvo la proliferación de listas inscritas y de aspiran-tes al Senado. Aquellas pasaron de 143 en ese año, a 251, 319 y 323 en 1994, 1998 y 2002, res-pectivamente. Entre 1991 y 2002, en el Senado hubo un aumento cercano al 45% (2004: 125-126).

La excesiva presencia de nuevas fuerzas políticas, hizo que la fragmentación y polarización antes presentada se volviera un problema de gobernabi-lidad de gran envergadura. Problema, entre otros aspectos, relacionado con la falta de legitimidad del sistema político, profunda desconfianza en las instituciones del Estado y poca credibilidad en los partidos. El desarrollo de esta problemática desem-boca, para el caso del Congreso de la República, en que actualmente es una de las instituciones más desprestigiadas de Colombia1.

Ante este panorama de la primera década del si-glo XXI colombiano, se llevaron a cabo dos gran-des reformas conducentes al mejoramiento del sistema de partidos y de las organizaciones parti-darias, también, al incremento de la capacidad de representación en las corporaciones públicas de elección popular, mediante una reglamentación más ambiciosa relacionada con el correcto fun-cionamiento del Congreso y el sistema electoral colombiano.

Así pues, dos actos legislativos fueron los más rele-vantes para reformar el funcionamiento de nuestro sistema de partidos y para regular el comporta-miento de los partidos mismos al interior del siste-ma: el Acto legislativo 01 de julio de 2003, y el acto legislativo 01 de julio de 20092. A estos actos legis-lativos se suma la Ley de Bancadas del año 2005. Tres eran los objetivos perseguidos por las nuevas reglas: mejorar la representatividad política de los cuerpos colegiados a través de una mejor organi-

zación del sistema de partidos, unificar los partidos y movimientos políticos, y finalmente, alcanzar una mayor disciplina partidista (Ungar & Arévalo, 2004). Disciplina que indiscutiblemente buscaba cohesio-nar los partidos en su ejercicio político al interior de las corporaciones públicas, especialmente en el Congreso de la República.

El llamado resultaba entonces claro: los partidos, entendidos como organizaciones políticas que compiten en la arena electoral para obtener ma-yorías significativas en las votaciones (Panebian-co, 2009; Peters, 2003), debían definir en adelante, según reza la constitución y las reformas, objeti-vos legislativos y electorales claros. Dichos objeti-vos los llevarían a la construcción de una agenda programática nacional, menguando así la natura-leza de partidos y congresistas adscritos exclusi-vamente a un actuar parroquial y en extremo re-gionalista.

Representación regional: el caso de los representantes a la Cámara por Antioquia

Durante el cuatrenio 2010-2014, el número efecti-vo de partidos (NEP) y movimientos políticos en el Congreso de la República fue de 14 (Giraldo, 2014). Catorce partidos que, según los preceptos norma-tivos y constitucionales, deberían representar a sus electores y mantenerse cohesionados y disciplina-dos en torno a sus idearios y agendas programáti-cas. La composición de nuestro parlamento es bi-cameral, la cámara alta (Senado) está integrada por 102 curules y la cámara baja (Cámara de Represen-tantes) compuesta por 1663. La primera es elegida

1 Según la Encuesta de Cultura Política de 2013, publicada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísti-ca (DANE) aplicada a ciudadanos colombianos de 18 años o más, el 41% de los encuestados No confía en el Congreso de la República, el 32,1% no confía ni mucho ni poco, y solo el 20% afirma confiar en esta institución, el 5,5% restante no sabe o no informa.

2 Para más información: http://congresovisible.org/proyec-tos-de-ley/por-medio-de-la-cual/5801/;

http://congresovisible.org/proyectos-de-ley/por-medio-de-la-cual/3430/

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por una sola circunscripción nacional, es decir, sus integrantes son electos gracias a los votos obteni-dos en todas las regiones del país. La Cámara de Representantes, en cambio, se constituye a partir de la elección en circunscripciones departamenta-les, por lo que los aspirantes a esta deben compe-tir por los votos solo al interior del departamento que buscan representar. De manera que la realidad identificable en el Congreso, como el espacio por excelencia para la toma de decisiones políticas y normativas, integra al mismo tiempo la represen-tación de intereses nacionales y regionales; esto es, los congresistas, en términos formales, y por el carácter bicameral de nuestro Congreso, deben gestionar los intereses de sus electores, sean regio-nales o nacionales, en Cámara y Senado respectiva-mente (Pachón, 2011).

Ahora bien, siendo los partidos las unidades cons-titutivas del Congreso, encargadas a su vez de competir en la arena electoral por conseguir votos y decidiendo finalmente qué candidatos avalar para que integren sus listas; siendo claro también que según el ideal perseguido por las reformas políticas y electorales, esos mismos partidos de-berían pensar en el establecimiento de una agen-da programática de corte nacional y velar porque sus miembros actúen de manera disciplinada se-gún los intereses fijados por la organización que los avala, nos surge una pregunta: ¿En qué medida pueden hacerse efectivos los intereses y las pro-mesas de representación regional, si quienes son elegidos por los ciudadanos de un distrito particu-lar deben responder y alinearse con los preceptos defendidos por un partido político con objetivos de carácter nacional?

La pregunta se justifica por estar circunscrita a un ámbito más amplio de reflexión, esto es, la re-flexión sobre la idea de representación. En el caso del Senado no es identificable disonancia alguna, ya que la cámara alta, como se ha visto, es elegida por circunscripción nacional y debe gestionar efec-tivamente los intereses de todo el país. La Cámara de Representantes, en cambio, es elegida con el anhelo de representar los intereses de una región que, al emitir su voto, posicionó a una serie parti-cular de candidatos en el capitolio. Candidatos que

para lograr ganar la competencia electoral identifi-can los intereses y necesidades de sus electores en términos territoriales y prometen comportarse en el Congreso de acuerdo a esas promesas.

Una forma mucho más clara de hacer evidente la confusa relación entre el supuesto de que “[e]n Colombia, la Cámara de Representantes es la que actualmente cumple las funciones de la represen-tación regional, con un mínimo de dos represen-tantes por departamento” (Pachón, 2011, p. 79), y la materialización efectiva de dicho ideal, es revisan-do algunas de las siguientes cifras a propósito del comportamiento legislativo de los representantes a la Cámara por Antioquia4.

Alcance de las autorías y de las citaciones a debates de control político

Para el cuatrienio 2010-2014, el 85% de las inicia-tivas legislativas en las cuales participaron los re-presentantes a la cámara por Antioquia5 fueron de alcance nacional, el 12% de alcance local, y sólo el 3% de alcance regional6.

3 Debe agregarse que además de las dos circunscripciones resaltadas, en Colombia existen tres circunscripciones es-peciales para Afros, indígenas y colombianos residentes en el exterior.

4 Para este caso el comportamiento legislativo se entiende a partir de dos dimensiones básicas: presentación de pro-yectos de ley y realización de citaciones a control político. El comportamiento legislativo como dimensión de análisis es relevante en la medida en que se entiende que estas son dos de las principales funciones que formalmente asigna la Constitución Política de 1991 y la ley 5ta de 1992 (Regla-mento del Congreso) a los congresistas.

5 Para el cuatrienio 2010-2014 los representantes antioque-ños participaron como autores o coautores en 208 iniciati-vas de ley.

6 Debe entenderse “alcance” como la clasificación hecha por Congreso Visible en su base de datos para discriminar el impacto que los proyectos de ley pueden tener en las distintas dimensiones: local (municipal), regional (departa-mental) y nacional.

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85%

3%

12%

Gráfica 1: Alcance de las autorías delos Representantes a la Cámara 2010-2014

Nacional Regional Local

En lo que respecta a las citaciones de debate a con-trol político realizadas por los antioqueños7, el 92% de ellas fueron de alcance nacional, el 6% de alcan-ce regional, y el 2% de alcance local.

Nacional Regional Local

92%

6% 2%

Gráfica 2: Alcance de las citaciones delos Representantes a la Cámara 2010-2014

Temas de las autorías y de las citaciones a debates de control político

Ahora bien, como puede evidenciarse en la gráfica que sigue, el grueso de iniciativas legislativas que li-deraron y a las que se adhirieron los parlamentarios antioqueños en el pasado cuatrienio, tuvieron por tema las celebraciones, honores y monumentos. Es decir, iniciativas de ley cuyo propósito es que el Go-bierno Nacional incorpore dentro del Presupuesto General de la Nación partidas presupuestales para la financiación de obras públicas en el municipio al cual está dirigida la ley. Así las cosas, estas iniciati-vas parlamentarias de corte local, son la concreción de la función de intermediación o gestión de inte-reses locales que asumieron los representantes a la Cámara por Antioquia en el último cuatrienio.

Gráfica 3: Temas de iniciativas de leyde los representantes a la Cámara

por Antioquia para el cuatrienio 2010-2014

1 1 1 1

2 2 2 2 2 2

3 3 3 3 3 3

4 4 4 4 4 4 4 4

5 5

7 7 7

8 9 10 10

12 17 17

27

0 10 20 30

Derechos de Autor Impuestos

Política Internacional Rama Judicial

Conflicto Armado Infraestructura

Participación Ciudadana Presupuesto Profesiones

Vivienda Administración Pública

Agropecuario y Agrícola Comercio, Industria y Turismo

Estampillas Mujer

Ordenamiento Territorial Bienestar y Pobreza

TIC'S Justicia

Organismos de Control y Ministerio Público Rama Ejecutiva

Recreación y Deporte Seguridad, Defensa y Fuerza Pública

Servicios Públicos Medio Ambiente

Partidos y Movimientos Laboral

Minas y Energía Organización Electoral

Economía Derechos Fundamentales

Familia Tránsito y Transporte

Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología Rama Legislativa

Seguridad Social y Salud Celebraciones, Honores y Monumentos

No obstante, frente a esto es importante considerar que de los 27 proyectos de ley presentados en la ma-teria de celebraciones, honores y monumentos, 22 de ellos fueron de autoría individual, es decir, hubo una tendencia a la ausencia de alianzas políticas en-tre los legisladores antioqueños, en pro de gestionar los intereses regionales. En lugar de ello, se constata que hubo una propensión de carácter personalista a la intermediación entre la región y el Centro por parte de los Representantes a la Cámara en la que más que gestionarse los intereses de toda una re-gión como “bancada antioqueña”, se gestionaron los intereses de unos determinados municipios.

7 Para el cuatrienio 2010-2014 los representantes antioque-ños realizaron 258 citaciones a debates de control político.

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En lo atinente a los temas que concentran un im-portante bloque de iniciativas de ley lideradas por, y a las que se adhirieron los Representantes a la Cámara por Antioquia durante el cuatrienio 2010-2014, se encuentran Seguridad Social y Salud con 17 iniciativas, Rama Legislativa 17; Educación, Cul-tura, Ciencia y Tecnología con 12 iniciativas; Trán-sito y Transporte, y Familia con 10 iniciativas cada una. En síntesis, proyectos de ley de corte e impac-to nacional que parecen corresponderse con las prioridades fijadas en la agenda del Ejecutivo para el cuatrienio 2010-2014; salvo para los temas de Rama Legislativa y Familia.

Por otro lado, en lo referido a las citaciones a debate de control político con liderazgo y parti-cipación de los Representantes a la Cámara por Antioquia, se encuentra que los temas de mayor prioridad fueron los siguientes: Seguridad Social y Salud (27); Presupuesto (17); Infraestructura (12); Economía (11) y Educación, Cultura, Ciencia y Tec-nología (9).

Gráfica 4: Temas de las citaciones a debatede control político de los representantes

a la Cámara por Antioquia para el cuatrienio2010-2014

1 1 1 1 1 1 1 1

2 3 3

4 5 5 5 5

6 6

7 7

8 8

9 11

12 17

27

0 5 10 15 20 25 30

Asuntos Administrativos Celebraciones, Honores y Monumentos

Derechos de Autor Derechos Humanos

Familia Impuestos

Laboral Servicios Públicos

Recreación y Deporte Política Internacional

Vivienda Minas y Energía

Bienestar y Pobreza Comercio, Industria y Turismo

Medio Ambiente Tránsito y Transporte

Desastres y Calamidades Justicia

Administración Pública TIC's

Agropecuario y Agrícola Seguridad Defensa y Fuerza Pública

Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología Economía

Infraestructura Presupuesto

Seguridad Social y Salud

De esta manera, el seguimiento legislativo con base en información objetiva y como herramienta para observar el comportamiento parlamentario, nos permite ver en esta ocasión que los legisladores an-tioqueños han apoyado prioritariamente iniciativas de carácter nacional más que de carácter regional, en lo que a proyectos de ley y citaciones a debates de control político respecta.

Ahora bien, considerando lo establecido por la Constitución Política a propósito de la función de la Cámara de Representantes, a saber, gestionar los intereses de las circunscripciones departamen-tales que los eligieron, se esperaría que un mayor porcentaje de las iniciativas de ley presentadas por los representantes a la Cámara por Antioquia fueran de alcance regional; aunque puede tam-bién argüirse que dichas iniciativas y citaciones a debates de control político de alcance nacional, pueden tener impacto relevante en el departa-mento antioqueño.

Ahora bien, es difícil y entrañaría un esfuerzo in-gente trata de conocer objetivamente si la ciuda-danía se ve en efecto representada a través de estos resultados. Es decir, si los temas y el alcance de las iniciativas que promovieron y en las que participa-ron los representantes a la Cámara por Antioquia, tienen relación con las razones o motivos por los cuales los ciudadanos delegaron su voluntad y su confianza en los candidatos que los representaron durante cuatro años.

El seguimiento legislativo como herramienta para cualificar la representación

El panorama que se ha presentado deja dudas so-bre la manera como los Representantes a la Cámara por Antioquia cumplen realmente con una de las aspiraciones principales que dicta la Constitución Política nacional, esto es, responder a los intereses del territorio que representan.

La cuestión no es simple, y Antioquia Visible como observatorio parlamentario regional hace un lla-mado al análisis de la misma. Ya que, si se parte del supuesto ampliamente aceptado de que son los Representantes a la Cámara los encargados de ges-

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tionar los intereses del departamento que los ha elegido, es de crítica importancia entender desde qué punto y a través de qué medios puede eviden-ciarse la materialización de dicho ideal.

La revisión de la Constitución Política de 1991 y la normativa ligada a ella, deja claro el propósito de promover instituciones políticas y partidistas dis-ciplinadas con objetivos nacionales claros. Sin em-bargo, no ilustra de la misma manera la forma en que los legisladores deben rendirle cuentas a sus electores a propósito de su comportamiento, y mu-cho menos, cuáles son las dimensiones institucio-nalmente formalizadas que hacen posible afirmar cómo y en qué medida se materializa el ideal de representación regional.

Así mismo, el voto, como mecanismo privilegiado por las democracias modernas para la elección de los representantes, implica la realización de un con-

trato real y simbólico entre el sufragante y el candi-dato a quien ha elegido. La dificultad estriba en re-conocer la forma en que dicho contrato puede ser evaluado por los electores y en qué grado se hace efectivo.

Como observatorio parlamentario, proponemos paliar un poco esta dificultad vinculándonos con la idea de una representación política ampliada que no se limite sólo al análisis de la normativa insti-tucional. El seguimiento y análisis parlamentario emprendido desde organizaciones de la sociedad civil, centros de pensamiento y universidades, es una forma de llenar los vacíos normativos a pro-pósito de la evaluación del desempeño de los con-gresistas, es una manera de emprender procesos mediante los cuales la ciudadanía bien informada pueda exigir que el comportamiento legislativo se ajuste a la normativa que lo regula.

Bibliografía

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Según el politólogo Andreas Schedler (2008), hoy en día todos los actores relevantes de la política –funcionarios públicos, ciudadanos, líderes de par-tido, etc.– hablan de las bondades de la rendición de cuentas para el desarrollo y fortalecimiento de las democracias. Sin embargo, este académico de origen austríaco explica que no hay una total clari-dad respecto al uso y significado del término, por lo que cobra sentido una reflexión conceptual sobre la rendición de cuentas.

En primer lugar, debe hacerse claridad sobre la obligatoriedad de la rendición de cuentas. En nuestro contexto político, se asume por lo general que quien rinde cuentas lo hace de manera vo-luntaria; es decir, la rendición de cuentas es vista como un acto de transparencia de un representan-te virtuoso. Pero en la discusión académica sobre la rendición de cuentas (sobre lo que los anglosa-jones denominan accountability), se entiende que esta no es un acto que puedan llevar a cabo –o no– los políticos y funcionarios públicos de mane-ra voluntaria. Por el contrario, como señalan An-drés Hernández y Elizabeth Arciniegas (2011), la rendición de cuentas es considerada un acto de obligatorio cumplimiento para quienes ocupan cargos de poder estatal.

Dicho esto, surge otra pregunta: ¿qué se requiere para que se dé realmente la rendición de cuentas? La literatura especializada sobre la materia explica que la rendición de cuentas está compuesta por dos elementos: el answerability y el enforcement. El primer elemento hace referencia a la necesidad de que los funcionarios públicos estén obligados a dos cosas: a informar sobre las decisiones que to-man y a justificar públicamente los motivos que les llevaron a decidir en uno u otro sentido. El segundo elemento nos indica que debe existir la posibilidad de que los funcionarios públicos sean objeto de sanción en caso de que incumplan con sus deberes como miembros del aparato estatal.

Por otra parte, existe una distinción fundamental –formulada originalmente por el politólogo Guiller-mo O’Donnell (2004)– entre dos tipos de rendición de cuentas: la vertical y la horizontal. La rendición de cuentas vertical tiene lugar cuando se desarrolla una relación de control que se da desde la socie-dad hacia el Estado, es decir, cuando es la ciudada-nía la que pone un límite o controla el accionar de los funcionarios públicos. Esto ocurre por ejemplo cuando en el desarrollo de unas elecciones demo-cráticas, la ciudadanía decide no favorecer en las urnas a un candidato o partido determinado, de-bido a que considera que este no ha actuado de la manera correcta. También tiene lugar cuando la sociedad civil de diversas maneras posibles (como marchas de protesta o movilizaciones sociales, por medio de ONG, a través de la denuncia en medios de comunicación, etc.) busca ponerle freno a un comportamiento estatal considerado inadecuado o ilegal.

La rendición de cuentas horizontal hace referen-cia a la situación en la que es el Estado el que se controla a sí mismo, es decir, cuando se desa-rrollan relaciones de control entre las diferentes instituciones pertenecientes al aparato estatal. O’Donnell diferencia entre dos clases de rendi-ción de cuentas horizontal: de balance y asignada. La rendición de cuentas horizontal de balance es el clásico control entre los tres poderes del Es-tado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Esta tiene lugar cuando una institución busca controlar el accionar de otro órgano estatal, porque consi-dera que este se puede estar extralimitando en sus funciones. Un ejemplo de ello es cuando el Congreso realiza un debate de control político al gobierno, señalando que este está asumiendo competencias que no le corresponden o se ha ex-tralimitado en sus funciones.

La rendición de cuentas horizontal asignada es ligeramente diferente a la horizontal de balance,

¿Qué es la rendición de cuentas?Alejandro Cortés Arbeláez

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puesto que si bien ambas remiten a relaciones de control interinstitucional, la primera es más espe-cializada y constante que la segunda. Esto por-que la rendición de cuentas horizontal asignada hace referencia a una situación en la que existen una serie de instituciones estatales cuya función principal y específica es vigilar y controlar que otras agencias del Estado no abusen de los pode-res que constitucional y legalmente les han sido conferidos. Esto puede verse reflejado, por ejem-plo, en el control fiscal que ejerce la Contraloría General de la República y en el control disciplina-rio que está a cargo de la Procuraduría General de la Nación.

Como se evidencia, el término rendición de cuen-tas entraña una serie de prácticas mucho más com-plejas que la simple presentación de informes de gestión por parte de los funcionarios públicos que deseen hacerlo. La rendición de cuentas remite a una serie de procedimientos institucionales y prác-ticas democráticas, que además implican un ejer-cicio activo de la ciudadanía y un serio despliegue

de las obligaciones institucionales que tiene cada agencia estatal.

Sin embargo, a pesar de que la rendición de cuen-tas es una práctica exigente, también es una con objetivos modestos. Esto porque, como señala Schedler (1999), no pretende controlar totalmen-te al poder político, inmovilizándolo; únicamente busca disciplinarlo. Lo anterior puesto que la rendi-ción de cuentas se basa en la paradoja que convive al interior de los órdenes democráticos: el hecho de que la democracia requiere del poder político para poder existir, pero de un poder político que no sea tan fuerte como para acabar con la democracia misma. En suma, la rendición de cuentas entiende que “[s]in poder, ni siquiera puede existir la posibili-dad de hablar de democracia; con poder desborda-do o absoluto, ningún orden social puede denomi-narse democrático” (Ríos, Cortés, Suárez, & Fuentes, 2014). Por ello, es mediante la rendición de cuentas que podemos mantener el delicado equilibrio en-tre la ausencia de poder y la presencia de un poder omnipotente.

Bibliografía

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Schedler, A. (2008). ¿Qué es la rendición de cuentas? México DF.: Instituto Federal de Acceso a la Infor-mación Pública.

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8 noviembre 2014

Boletín Antioquia Visible, Vol. 1 N° 8 noviembre 2014 ISSN: 2248 - 586410

En el contexto de las democracias representativas y más específicamente en las democracias del siglo XXI, la rendición de cuentas se ha establecido como uno de los mecanismos más recomendados para la promoción de la transparencia en la gestión públi-ca. En tanto la mayoría de los ciudadanos somos re-presentados por una minoría que tiene la labor de defender nuestros intereses, el acto de rendir cuen-tas por parte de los administradores de lo público es un ejercicio que contribuye al mantenimiento y fortalecimiento de la democracia.

Una efectiva rendición de cuentas posibilita la in-terlocución y diálogo entre representantes y repre-sentados; interlocución que supone un flujo de in-formación continua entre los actores, y la garantía para la ciudadanía de ejercer control social sobre las corporaciones públicas. Con estos supuestos cumplidos, la rendición de cuentas se convierte en sinónimo de transparencia y confianza entre los su-jetos de la política.

En la Constitución colombiana de 1991 se estable-ce que es posible conformar, ejercer y controlar el poder político (art 40), por ejemplo, mediante el mecanismo de la tutela (art 86), las acciones de cumplimiento (art 87), la acción popular (art 88), el derecho a hacer peticiones a las autori-dades públicas (art 23) y el derecho a acceder a los documentos públicos (art 74). Con estos ar-tículos constitucionales se pretende hacer clara y transparente la función pública a los ojos de la sociedad que se administra (Constitución Política, 1991). En el año 2010 el gobierno nacional publi-có el Conpes 3654, esto es, la Política Pública de Rendición de Cuentas, la cual se expidió con el fin de comprometer a la rama ejecutiva a una rendi-ción de cuentas continua y recíproca con la ciu-dadanía (Conpes 3654, 2010). Teniendo en cuenta los artículos arriba mencionados, este documento Conpes también se realizó con base en el artículo

259 de la Constitución Política que predica: “Quie-nes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato. La ley reglamentará el ejercicio del voto programático” (Constitución Po-lítica de 1991, art. 259).

Como podemos observar, la normatividad colom-biana se ha ido nutriendo de mecanismos e ins-trumentos participativos a través de los cuales se permite y promueve que exista una rendición de cuentas efectiva, lo que a su vez ha permitido que se desarrollen ejercicios y herramientas más espe-cializadas para la intervención y comprensión de realidades complejas como la de nuestra socie-dad.

El seguimiento legislativo, aunque no reglamen-tado por la constitución, es en efecto, una herra-mienta de control al poder político. Senadores y Representantes a la Cámara son algunos de esos actores que deben estar en diálogo continuo con la ciudadanía que representan y quienes tienen la responsabilidad de dar respuesta a los programas o propuestas establecidos por ellos antes de ser ele-gidos. No obstante, tal interlocución muchas veces no se da, no es recíproca o no llega a todos los ciu-dadanos; es aquí donde la importancia de una he-rramienta como el seguimiento legislativo se hace evidente.

El seguimiento legislativo consiste en conocer y dar a conocer la actividad legislativa de los con-gresistas que fueron elegidos democráticamente. Esta actividad se compone de debates de control político, de autorías en proyectos de ley, ponen-cias, citaciones, y de las votaciones que realizan nuestros representantes en cada una de las se-siones a las que asisten. Tales actividades son las funciones legislativas que, entre otras, posibilitan la creación de las leyes mediante las cuales se rige nuestra vida en sociedad. La relevancia de estas

El seguimiento legislativo: una herramienta para la rendición de cuentas

Kelly Valencia Uribe

8noviembre 2014

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actividades para la vida social e individual hace que el seguimiento legislativo sea una herramien-ta que promueva la participación de la ciudadanía en procesos de exigencia de rendición de cuen-tas a sus elegidos. Es decir, al conocer qué están haciendo nuestros representantes, tenemos la posibilidad de reclamar de una manera informada el cumplimiento de las agendas y los programas con los que los candidatos se comprometieron en su momento, al igual que exigir que su actividad legislativa dé respuesta a las demandas y necesi-dades que la sociedad considera importante ser tenidas en cuenta para su buen funcionamiento.

El seguimiento a la labor legislativa exige una ta-rea ardua, seria y rigurosa: recolectar, sistematizar, verificar y describir la información que se recaba en el recinto democrático día a día. Además, exige que esta información sea analizada y comunicada de tal forma, que las personas no especializadas en temas de congreso o de política en general, entien-dan la importancia de la labor legislativa y su im-pacto en la vida diaria de los ciudadanos. Es decir, si bien el seguimiento legislativo genera insumos para formular proyectos de investigación y análisis de gran envergadura académica, su función social es hacer claro y evidente el impacto que tiene en la vida de las regiones y la sociedad en general el

comportamiento de un congresista elegido demo-cráticamente.

Dicho de otro modo: mediante el seguimiento legislativo y su difusión a la ciudadanía se ponen en movimiento mecanismos de accountability que permiten, por un lado, que los representados puedan evaluar la gestión de las personas por las que votaron, y en ese sentido lo premien con la renovación de su vínculo mediante el voto en las próximas elecciones; que no renueven su vínculo y por ello no entreguen su voto por considerar, con evidencias, que su representante no los re-presentó. También, mediante la labor de difusión de los resultados del seguimiento legislativo, los ciudadanos pueden estar al tanto de la actividad de sus respresentantes y en ese medida, ver qué tan activos y propositivos son en relación con los intereses sectoriales, gremiales y regionales que representan. Ello, posibilita que la gestión de lo público esté bajo la lupa de la ciudadanía y por lo mismo, el poder político esté más abierto al es-crutinio y a la injerencia de los ciudadanos en él. Finalmente de lo que se trata con el seguimiento legislativo y los procesos de rendición de cuentas que pone en marcha, es domesticar el poder polí-tico y acotarlo a los límites de donde procede: los ciudadanos mismos.

Bibliografía

Colombia (2010) Constitución Política de 1991. Legis. Bogotá (24ª Ed.)

Departamento Nacional de Planeación (2010) Conpes 3654: Política de Rendición de Cuentas de la Rama Ejecutiva a los Ciudadanos. Recuperado el 24 de septiembre de 2014 del sitio web Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones: http://www.mintic.gov.co/portal/604/arti-cles-3651_documento.pdf

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