Br. 10-11/2019kjn.rs/wp-content/uploads/Book-Bilten-R-komisije-2019... · 2020. 2. 19. · U Biltenu broj 1/2014 Republička komisija predstavila je 18 načelnih pravnih stavova koji

Br. 10-11/2019

BILTEN PRAVNE PRAKSE Br. 10-11/2019

Bilten pravne prakse Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavkiBr. 10-11/2019

Izdavač:Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavkiNemanjina 22-2611000 Beogradhttp://kjn.rs/http://kjn.rs/en/Telefon: 011/2060-902Faks: 011/2060-918

Za izdavača: Hana Hukić, predsednik Republičke komisije

Urednički kolegijum:Vesna Gojković Milin, zamenik predsednika Republičke komisijeMersiha Marković, član Republičke komisijeJasmina Milenković, član Republičke komisijeSvetlana Ražić, član Republičke komisijeVesna Stanković, član Republičke komisijeJelena Stojanović, član Republičke komisijeŽeljko Grošeta, član Republičke komisijeSlaviša T. Milošević, član Republičke komisije

Saradnici:Sanja Bojanić, sekretar Službe Republičke komisijeIvana Tot, pomoćnik sekretara za zajedničke posloveJasmina Ilić, samostalni savetnik

Prelom i priprema za štampu: DESIGN STUDIO UNDERDOG, Beograd

Štampanje ove knjige podržala je Misija OEBS-a u Srbiji.Stavovi izraženi u ovoj publikaciji pripadaju isključivoautorima i ne odražavaju nužno i stavove OEBS-a.

BILTEN PRAVNE PRAKSE BR. 10-11/2019

Beograd 2019.

Republika Srbija REPUBLIČKA KOMISIJA ZA

ZAŠTITU PRAVA U POSTUPCIMAJAVNIH NABAVKI

Sadržaj

UVODNA REČ - EFEKTI PRIMENE ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA („SLUŽBENI GLASNIK RS“ BROJ 124/2012, 14/15 I 68/15) KROZ PRAKSU REPUBLIČKE KOMISIJE ZA ZAŠTITU PRAVA U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI ..................................................................................................................................6

PODACI O RADU REPUBLIČKE KOMISIJE ZA ZAŠTITU PRAVA U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI ZA PERIOD 01.04.2013. DO 30.09.2019. GODINE – Primena Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“ broj 124/2012, 14/15 i 68/15) ........................................................................................ 12

1. BITNI NEDOSTACI PONUDE PREMA ODREDBAMA ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA („SLUŽBENI GLASNIK RS“ BROJ 124/2012, 14/15 I 68/15) Jasmina Stošić .............................................................................................................. 38

2. ROKOVI U POSTUPKU ZAŠTITE PRAVA PREMA ODREDBAMA ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA („SLUŽBENI GLASNIK RS“ BROJ 124/2012, 14/15 I 68/15 Svetlana Ražić ................................................................................................................ 88

3. REFERENCE PONUĐAČA KAO DODATNI USLOV POSLOVNOG KAPACITETA ZA UČEŠĆE U POSTUPKU JAVNE NABAVKE/NEGATIVNE REFERENCE KAO RAZLOG ZA NEPRIHVATLJIVOST PONUDE PREMA ODREDBAMA ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA („SLUŽBENI GLASNIK RS“ BROJ 124/2012, 14/15 I 68/15) Jasmina Milenković ...................................................................................................108

4. POSEBNA OVLAŠĆENJA REPUBLIČKE KOMISIJE ZA ZAŠTITU PRAVA U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI KAO MEHANIZMI ZA OSTVARIVANJE DELOTVORNOSTI POSTUPKA ZAŠTITE PRAVA PREMA ODREDBAMA ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA („SLUŽBENI GLASNIK RS“ BROJ 124/2012, 14/15 I 68/15) Vesna Gojković Milin ................................................................................................140

7

EFEKTI PRIMENE ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA („Službeni glasnik RS“ br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015) KROZ PRAKSU REPUBLIČKE KOMISIJE ZA ZAŠTITU PRAVA U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI

U vreme kada su pisani tekstovi objavljeni u ovom izdanju Biltena prav-ne prakse Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabav-ki (u daljem tekstu: Bilten) predlog novog Zakona o javnim nabavkama od strane Vlade Republike Srbije kao predlagača upućen je u skupštinsku pro-ceduru i sa izvesnošću može da se očekuje da u vreme objavljivanja ovog Biltena bude i usvojen.

Redovnim čitaocima Biltena poznato je da je u periodu primene Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“ br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015 – u daljem tekstu: ZJN) Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki (u daljem tekstu: Republička komisija) objavila u saradnji sa Misijom OEBS u Republici Srbiji više godišnjih izdanja Biltena.

U Biltenu broj 1/2014 Republička komisija predstavila je 18 načelnih pravnih stavova koji su zauzeti na Opštim sednicama Republičke komisi-je tokom 2013. i 2014. godine. Počevši od 2015. godine Bilten je objavlji-van kao dvobroj i u Biltenu broj 2-3/2015 objavljeni su tekstovi autora iz Slovenije i Srbije kao i materijali inicijative SIGMA u vezi sa pitanjima prime-ne ZJN koja su bila aktuelna i tokom 2015. godine.

Biltenom broj 4-5/2016 Republička komisija je svim privrednim subjek-tima, naručiocima i zainteresovanoj javnosti ukazala na značaj procesnih pretpostavki za postupanje po podnetim zahtevima za zaštitu prava i kroz

8 Bilten pravne prakse Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki

primere iz odluka Republičke komisije obrađena su pitanja aktivne legiti-macije, blagovremenosti i potpunosti zahteva za zaštitu prava.

Republička komisija tokom perioda primene ZJN imala je vrlo uspeš-nu kontinuiranu saradnju sa inicijativom SIGMA koja je, i kroz preporuke za rad Republičke komisije, prepoznala i istakla značaj prakse Republičke ko-misije za sistem javnih nabavki u Republici Srbiji. Realizujući Akcioni plan koji je zasnovan na preporukama SIGMA, Republička komisija opredelila se da kroz Bilten 6-7/2017 i 8-9/2018, primerima uočenim u radu ovog orga-na ukaže na najčešće nepravilnosti u postupanju naručilaca u postupcima javnih nabavki, kao i na najčešće situacije neuspešnog osporavanja radnji naručilaca u postupcima javnih nabavki, sa primerima iz odluka Republičke komisije. Na ovaj način su obe strane u postupku zaštite prava, naručioci i podnosioci zahteva za zaštitu prava, sistematizovano i uz stručne komen-tare, na način primeren komunikaciji nezavisnog i samostalnog organa ko-ji preispituje pravilnost sprovedenih postupaka javnih nabavki u Republici Srbiji, upoznati sa referentnom praksom Republičke komisije.

Uspešnu saradnju sa Misijom OEBS u Republici Srbiji nastavljamo izda-vanjem ovog Biltena u trenutku nakon što je Ekspertska misija Evropske komisije, koja je u aprilu 2019. godine posetila Republiku Srbiju, rad Republičke komisije ocenila izuzetnom ocenom i jasno ukazala da su status ovog organa i priroda postupka zaštite prava određeni u skladu sa prak-som Evropskog suda pravde, po Dorsch kriterijumima. Namera nam je da kroz tekst ovog izdanja predstavimo efekte primene ZJN, kroz podatke o radu Republičke komisije i tekstove u kojima su obrađene teme koje su na neki način i obeležile ceo period primene ZJN – bitni nedostaci ponuda, dodatni uslovi za učešće u postupku javne nabavke, rokovi u postupku jav-ne nabavke i postupku zaštite prava (sa primerima iz odluka Republičke ko-misije koje su pretežno donete u periodu nakon objavljivanja prethodnog izdanja Biltena), posebna ovlašćenja Republičke komisije. U delu Biltena u kome su izneti podaci koji govore o radu Republičke komisije prikazani su samo predmeti u kojima je Republička komisija postupala po inicijalnim aktima koji su podneti u skladu sa ZJN, iako je tokom celog perioda pri-mene ZJN Republička komisija postupala i u predmetima u kojima su ini-

9

cijalni akti podnošeni u skladu sa odredbama prethodno važećih Zakona o javnim nabavkama. Ukupan broj svih primljenih predmeta u kojima je Republička komisija postupala u periodu primene ZJN je 13510, od kojih je 12578 predmeta u kojima je Republička komisija postupala u skladu sa ZJN. Ukupan broj svih rešenih predmeta u periodu primene ZJN je 13162 od kojih je 12144 predmeta koji su rešavani primenom odredbi ZJN.

Tokom perioda primene ZJN Republička komisija suočavala se sa ra-znim profesionalnim izazovima s obzirom na to da je ZJN doneo veliki broj suštinskih promena u sistemu javnih nabavki, kao i značajne novine u si-stemu zaštite prava u postupcima javnih nabavki. Odredbama ZJN uve-dena su posebna ovlašćenja Republičke komisije u realizaciji novih nad-ležnosti ovog organa. Neuobičajeno veliki broj predmeta u zaštiti prava i okolnost da Republička komisija značajan deo perioda primene ZJN ni-je radila u punom sastavu, negativno su uticali na dužinu perioda odluči-vanja u postupku zaštite prava. Međutim, bez obzira na ove izazove, oči-gledno je iz podataka koji se nalaze pred vama, da je trend u postupanju Republičke komisije preokrenut, vreme postupanja ovog organa skraćeno, tako da je prosek dana odlučivanja u većoj meri u skladu sa rokovima koje je propisao ZJN i prosekom u državama članicama EU.

Nakon izmena ZJN u 2015. godini Republička komisija uložila je i do-datne napore, da se kroz primenu izmenjenih odredbi ZJN, postupak za-štite prava učini delotvornijim i usklađenijim sa zahtevima Direktiva EU, na način koji su nova rešenja u ZJN omogućila. U periodu primene ZJN Republička komisija primila je ukupno 272 predloga za nastavak aktivno-sti, od kojih je usvojila ukupno 22 (od kojih je samo 2 iz perioda nakon iz-mena člana 149. i 150. ZJN u 2015. godini). Kroz podatke o radu Republičke komisije posebno su izdvojeni postupci zaštite prava, prikazivanjem poda-taka o rešenim zahtevima za zaštitu prava, žalbama na zaključak naručio-ca i podataka o postupanju naručilaca u daljem toku postupka na osnovu naloga iz odluka Republičke komisije. Takođe u Biltenu su izneti i podaci o postupanju Republičke komisije u vezi sa poništenjem ugovora i novčanim kažnjavanjem, kao i o presudama Upravnog suda donetim po tužbama ko-


je su podnete protiv odluka Republičke komisije, koje je ovaj organ doneo primenom odredbi ZJN.

Iz predstavljenih podataka se jasno vidi značajan doprinos dosled-ne primene dobrih zakonskih rešenja i stabilne i obrazložene prakse Republičke komisije sistemu javnih nabavki u Republici Srbiji. Izneti po-daci govore o profesionalnom autoritetu ovog organa i poštovanju odlu-ka Republičke komisije, a način rešavanja o osnovanosti zahteva za zaštitu prava, ukazuje na potrebu da se u sistemu javnih nabavki u Republici Srbiji pojača aktivnost nadležnih državnih organa u daljem obrazovanju struč-nog kadra kod naručilaca i podizanju opšte pravne kulture u vezi sa kori-šćenjem pravnih sredstava.

U posebnom tekstu u Biltenu bavili smo se poništenjem ugovora i nov-čanim kažnjavanjem, imajući u vidu jasan i nedvosmislen značaj posebnih ovlašćenja za postupak zaštite prava. Članom 139. stav 1. ZJN propisana su i druga posebna ovlašćenja Republičke komisije u okviru nadležnosti ovog organa, a u periodu primene ZJN Republička komisija suočena sa izazovi-ma zakonodavnog okvira u kome postupa, kao i prirodom postupka zašti-te prava, nije imala uslova za veći doprinos kaznenoj politici kroz postu-panje u prekršajnom postupku. S obzirom na postojeći zakonodavni okvir kojim je regulisana materija prekršajne odgovornosti u Republici Srbiji, a imajući u vidu i preporuku SIGMA inicijative, u predlogu novog Zakona o javnim nabavkama predviđeno je i posebno ovlašćenje Republičke komisi-je, odredbom kojom je propisano da Republička komisija podnosi nadlež-nom Prekršajnom sudu zahtev za pokretanje prekršajnog postupka kada postupajući u okviru svojih nadležnosti utvrdi da je učinjena povreda ovog zakona koja može da bude osnov prekršajne odgovornosti.

U periodu primene ZJN ukupan broj zahteva za pokretanje prekršaj-nog postupka podnet Republičkoj komisiji je 252, od čega je 61 podne-la Uprava za javne nabavke, 96 Državna revizorska institucija, 38 budžet-ske inspekcije koje prate rad naručilaca različitih nivoa vlasti (AP Vojvodina, Gradovi Beograd, Novi Sad, Zrenjanin, Niš, Sombor), a 57 zahteva za pokre-tanje prekršaja ostali podnosioci, fizička i pravna lica.

11

Republička komisija kao jedini organ nezavisan od naručioca, koji obezbeđuje zaštitu prava u postupcima javnih nabavki u Republici Srbiji, smatra da predstavljeni podaci potvrđuju autoritet ovog organa stečen kvalitetnim odlukama, a što je takođe uočeno i kroz izveštaje o napretku za poglavlje 5 – Javne nabavke. Mišljenja smo da je Republička komisija u skladu sa svojim ovlašćenjima iz ZJN u periodu primene ovog zakona, us-pela da kroz svoje odluke, u meri u kojoj je zakonskom normom bila ovla-šćena, na pravi način ostvari ciljeve zakonodavca.

Očekivano je na osnovu dosadašnjih iskustava, iz situacija u kojima je Republička komisija obavljala svoje nadležnosti u godinama u kojima su usvajana nova zakonska rešenja, da će i nakon usvajanja novog Zakona o javnim nabavkama, u radu Republičke komisije u izvesnom periodu i da-lje biti primenjivane odredbe ZJN. U tom periodu biće moguće kroz prak-su Republičke komisije pratiti sličnosti i razlike ova dva zakonska teksta.

Duboko je uverenje Republičke komisije, potkrepljeno i odlukama ovog organa, da su efekti primene ZJN u sistemu javnih nabavki u Republici Srbiji bili izuzetni, te da je ovaj zakon, kroz rešenja koja je uveo u sistem javnih nabavki i sistem zaštite prava u postupcima javnih nabavki, u zna-čajnoj meri unapredio ovu oblast u Republici Srbiji, a što je na adekvatan način zapaženo i ocenjeno i od strane Evropske komisije prilikom izvešta-vanja o napretku za poglavlje 5 – javne nabavke, u delu ocene zakonodav-nog okvira.

Nastavljajući praksu koju smo započeli Biltenom 8-9/2018, Republička komisija će i ovaj Bilten objaviti i u verziji na engleskom jeziku, u posebnom izdanju, a obe jezičke verzije Biltena biće objavljene i na internet prezenta-ciji Republičke komisije www.kjn.rs.

Beograd, oktobar 2019. godine

13

PODACI O RADU REPUBLIČKE KOMISIJE ZA ZAŠTITU PRAVA U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI ZA PERIOD OD 01.04.2013. DO 30.09.2019. GODINE Primena Zakona o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“ br. 124/2012, br. 14/2015 i br. 68/2015)


UKUPAN BROJ PRIMLjENIH PREDMETA U PERIODU 01.04.2013. - 30.09.2019. GODINE

Primena Zakona o javnim nabavkama („Sl. glasnik RS“ br. 124/2012, br. 14/2015 i br. 68/2015)

Po vrstama inicijalnog akta

Primljeni predmeti

Vrsta inicijalnog aktaBroj

predmeta

Učešće inicijalnih akata po vrsti u ukupnom broju primljenih predmeta u %

Zahtev za zaštitu prava 8.843 70,31

Žalba na zaključak naručioca 1.066 8,48

Poništenje ugovora 60 0,48

Novčano kažnjavanje 171 1,36

Zahtev za pokretanje prekršajnog postupka 252 2,00

Tužba 813 6,46

Zahtev za naknadu troškova 852 6,77

Predlog za nastavak aktivnosti 271 2,15

Predlog za ponavljanje postupka 21 0,17

Predlog za povraćaj u pređašnje stanje 6 0,05

Postupanje po odluci Upravnog suda 164 1,30

Zabrana zloupotrebe ZZP-a 22 0,17

Žalba na zaključak RK-prekršaj 20 0,16

Predlog za oglašavanje odluke ništavom 0 0,00

Postupanje po odluci Prekršajnog Apela-cionog Suda

17 0,14

Ukupno 12578 100%

15

1

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

9,000

Zahtev zazaštitu prava

Žalba nazaključaknaručioca

Poništenjeugovora

Novčanokažnjavanje

Zahtev zapokretanje

prekršajnogpostupka

Tužba Ostalo

8,843

1,066 60 171 252813

1373


UKUPAN BROJ REŠENIH PREDMETA U PERIODU 01.04.2013. - 30.09.2019. GODINE


PO VRSTAMA INICIJALNOG AKTA

Rešeni predmeti

Vrsta inicijalnog aktaBroj pred-

meta

Učešće inicijalnih akata po vrsti u ukupnom broju

rešenih predmeta u %

Zahtev za zaštitu prava 8744 72,00

Žalba na zaključak naručioca 1054 8,68

Novčano kažnjavanje 156 1,28

Poništenje ugovora 21 0,17

Zahtev za pokretanje prekršajnog postupka 47 0,39

Tužba 804 6,62

Zahtev za naknadu troškova 831 6,84

Predlog za nastavak aktivnosti 271 2,23

Predlog za ponavljanje postupka 19 0,16

Predlog za povraćaj u pređašnje stanje 6 0,05

Postupanje po odluci Upravnog suda 156 1,28

Zabrana zloupotrebe ZZP-a 13 0,11

Žalba na zaključak RK-prekršaj 20 0,17

Predlog za oglašavanje odluke ništavom 0 0,00

Postupanje po odluci Prekršajnog Apelacionog Suda

2 0,02

Ukupno 12144 100%

17

2

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

Zahtev zazaštitu prava

Žalba nazaključaknaručioca

Novčanokažnjavanje

Poništenjeugovora

Zahtev zapokretanje

prekršajnogpostupka

Tužba Ostalo

8744

1054 156 21 47 8041318


VRSTA INICIJALNOG AKTA: ZAHTEV ZA ZAŠTITU PRAVA UKUPAN BROJ REŠENIH PREDMETA U PERIODU

01.04.2013. - 30.09.2019. GODINE


PO NAČINU REŠAVANJA

Ukupan broj rešenih predmeta

Ukupan broj usvojenih zahteva

za zaštitu prava

Ukupan broj odbijenih zahteva

za zaštitu prava

Ukupan broj procesno rešenih zahteva za zaštitu

prava

8744 5201 (60%) 2644 (30%) 899 (10%)

3

60%30%

10%Ukupan broj usvojenihzahteva za zaštitu prava

Ukupan broj odbijenihzahteva za zaštitu prava

Ukupan broj procesnorešenih zahteva za zaštituprava

19

VRSTA INICIJALNOG AKTA: ZAHTEV ZA ZAŠTITU PRAVA UKUPAN BROJ REŠENIH PREDMETA

PO NAČINU REŠAVANjA PO GODINAMA


GodinaUkupan

broj rešenih predmeta

Ukupan broj usvojenih zahteva za

zaštitu prava

Ukupan broj odbijenih

zahteva za zaštitu prava

Ukupan broj procesno

rešenih zahteva za

zaštitu prava

01.04.-31.12.2013. 573 353 138 82

2014 2.010 1.316 513 181

2015 1.907 1.194 562 151

2016 1.395 800 415 180

2017 1.127 676 322 129

2018 1.094 536 457 101

01.01.-30.09.2019. 638 326 237 75

VRSTA INICIJALNOG AKTA: ZAHTEV ZA ZAŠTITU PRAVA UČEŠĆE BROJA REŠENIH PREDMETA U UKUPNOM BROJU REŠENIH

PREDMETA U % PO NAČINU REŠAVANjA – PO GODINAMA


Godina Usvojeni zahtevi Odbijeni zahtevi

01.04.-31.12.2013. 62% 24%

2014 65% 26%

2015 63% 29%

2016 57% 30%

2017 60% 29%

2018 49% 42%

01.01.-30.09.2019. 51% 37%


4

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

62% 65% 63%57% 60%

49% 51%

24% 26% 29% 30% 29%

42%37%

Usvojeni zahtevi za zaštitu prava Odbijeni zahtevi za zaštitu prava

21

VRSTA INICIJALNOG AKTA: ZAHTEV ZA ZAŠTITU PRAVA PROSEČAN BROJ DANA ODLUČIVANjA U POSTUPKU ZAŠTITE PRAVA

PRED REPUBLIČKOM KOMISIJOM


PeriodUkupan broj

primljenih predmeta


Prosečan broj dana odlučivanja

(u kalendarskim danima)

od 01.04.2013. do 30.09.2019.

8.843 8.744 37,22

VRSTA INICIJALNOG AKTA: ZAHTEV ZA ZAŠTITU PRAVA PROSEČAN BROJ DANA ODLUČIVANjA U POSTUPKU ZAŠTITE PRAVA

PRED REPUBLIČKOM KOMISIJOM


PO GODINAMA

GodinaUkupan broj

primljenih predmeta


Prosečan broj dana odlučivanja (u danima)

01.04.-31.12.2013. 715 573 21,17

2014 2.130 2.010 25,94

2015 2.006 1.907 50,06

2016 1.202 1.395 58,94

2017 1.135 1.127 34,17

2018 1.027 1.094 36,77

01.01.-30.09.2019. 628 638 26,98


5

0

10

20

30

40

50

60

21.17 25.94

50.06

58.94

34.17 36.7726.98


23

5

0

10

20

30

40

50

60

21.17 25.94

50.06

58.94

34.17 36.7726.98

Prosečan broj dana odlučivanja VRSTA INICIJALNOG AKTA: ZAHTEV ZA ZAŠTITU PRAVA VREME ODLUČIVANjA O PREDMETIMA KOJI SU REŠENI U PERIODU

01.04.2013. - 30.09.2019. GODINE


Vreme odlučivanja

Ukupan broj predmeta u kojima je odluka doneta u roku navedenom u prvoj

koloni

Učešća predmeta rešenih u navedenim rokovima u

ukupnom broju predmeta koji su rešeni u %

do 20 dana 3075 35,17

od 21 do 35 dana 1838 21,02

od 36 do 50 dana 1283 14,67

od 51 do 60 dana 718 8,21

preko 60 dana 1830 20,93

Ukupno 8744 100 %

6

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

do 20 dana od 21 do 35dana

od 36 do 50dana

od 51 do 60dana

preko 60dana

3075

18381283

718

1830


VRSTA INICIJALNOG AKTA: ŽALBA NA ZAKLjUČAK NARUČIOCA UKUPAN BROJ REŠENIH PREDMETA U PERIODU

01.04.2013. – 30.09.2019. GODINE


PO NAČINU REŠAVANJA


Ukupan broj neosnovanih žalbi

Ukupan broj osnovanih žalbi

Ukupan broj procesno rešenih

žalbi

1054 383 (36%) 604 (57%) 67 (7%)

7

36%

57%

7%Ukupan brojneosnovanih žalbi

Ukupan broj osnovanihžalbi

Ukupan broj procesnorešenih žalbi

25

VRSTA INICIJALNOG AKTA: ŽALBA NA ZAKLjUČAK NARUČIOCA UKUPAN BROJ REŠENIH PREDMETA PO NAČINU REŠAVANjA PO

GODINAMA


GodinaUkupan

broj rešenih predmeta

Ukupan broj neosnovanih

žalbi

Ukupan broj osnovanih

žalbi

Ukupan broj procesno

rešenih žalbi

01.04.-31.12.2013. 62 24 31 7

2014 178 69 96 13

2015 192 78 100 14

2016 203 88 104 11

2017 207 50 144 13

2018 146 50 88 8

01.01.-30.09.2019. 66 24 41 1

VRSTA INICIJALNOG AKTA: ŽALBA NA ZAKLjUČAK NARUČIOCA UČEŠĆE BROJA REŠENIH PREDMETA U UKUPNOM BROJU REŠENIH

PREDMETA U %

PO NAČINU REŠAVANJA – PO GODINAMAPrimena Zakona o javnim nabavkama

(„Sl. glasnik RS“ br. 124/2012, br. 14/2015 i br. 68/2015)

Godina Neosnovane žalbe Osnovane žalbe

01.04.-31.12.2013. 39% 50%

2014 39% 54%

2015 41% 52%

2016 43% 51%

2017 24% 70%

2018 34% 60%

01.01.-30.09.2019. 36% 62%


8

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

39% 39% 41%43%

24%

34% 36%

50%54%

52% 51%

70%

60% 62%

neosnovane žalbe osnovane žalbe

27

VRSTA INICIJALNOG AKTA: ŽALBA NA ZAKLjUČAK NARUČIOCA PROSEČAN BROJ DANA ODLUČIVANjA U POSTUPKU PRED

REPUBLIČKOM KOMISIJOM


PeriodUkupan broj

primljenih predmeta



(u kalendarskim danima)

od 01.04.2013. do 30.09.2019.

1.066 1.054 23,03

VRSTA INICIJALNOG AKTA: ŽALBA NA ZAKLjUČAK NARUČIOCA PROSEČAN BROJ DANA ODLUČIVANjA U POSTUPKU PRED

REPUBLIČKOM KOMISIJOM


PO GODINAMA

GodinaUkupan broj

primljenih predmeta


Prosečan broj dana odlučivanja (u danima)

01.04.-31.12.2013. 71 62 12,21

2014 185 178 15,86

2015 206 192 29,81

2016 186 203 35,49

2017 204 207 21,67

2018 141 146 17,65

01.01.-30.09.2019. 73 66 10,61


9

05

10152025303540

12.2115.86

29.8135.49

21.6717.65

10.61


29

9

05

10152025303540

12.2115.86

29.8135.49

21.6717.65

10.61


VRSTA INICIJALNOG AKTA: ŽALBA NA ZAKLjUČAK NARUČIOCA VREME ODLUČIVANjA O PREDMETIMA KOJI SU REŠENI U PERIODU

01.04.2013. - 30.09.2019. GODINE


Vreme odlučivanja

Ukupan broj predmeta u kojima je odluka doneta u roku navedenom u prvoj

koloni

Učešće predmeta rešenih u navedenim rokovima u

ukupnom broju predmeta koji su rešeni u %

do 8 dana 299 28,37

od 9 do 20 dana 323 30,64

preko 20 dana 432 40,99

Ukupno 1054 100 %

10

0

100

200

300

400

500

do 8 dana od 9 do 20 dana preko 20 dana

299

323

432


VRSTA INICIJALNOG AKTA: PREDLOG ZA NASTAVAK AKTIVNOSTI BROJ REŠENIH PREDMETA U PERIODU ODLUČIVANjA

01.04.2013. - 30.09.2019. GODINE


Način rešavanja

Usvojen predlog 22

Ostalo 249

UKUPNO: 271

11

8%

92%

Usvojen predlog

Ostalo

31

BROJ PRESUDA UPRAVNOG SUDA DONETIH PO PODNETIM TUŽBAMA PROTIV ODLUKA REPUBLIČKE KOMISIJE DONETIH U PERIODU

ODLUČIVANjA 01.04.2013. - 30.09.2019. GODINE


PO NAČINU REŠAVANJAUkupan broj odluka Republičke komisije donetih u odlučivanju o

zahtevima za zaštitu prava i žalbama na zaključak naručioca primenom odredbi Zakona o javnim nabavkama je ukupno 9798.

Ukupan broj tužbi podnetih protiv odluka Republičke komisije koje su donete u postupcima zaštite prava primenom odredbi Zakona o javnim nabavkama je 813.

Ukupan broj presuda Upravnog suda donetih po predmetnim tužbama je 553.

Način rešavanja

Uvažena tužba 165

Odbijena tužba 316

Odbačena tužba 45

Obustavljen postupak 27

UKUPNO: 553


12

0

50

100

150

200

250

300

350

Uvažena tužba Odbijenatužba

Odbačenatužba

Obustavljenpostupak

165

316

45 27

33

PONIŠTENjE UGOVORA BROJ REŠENIH PREDMETA U PERIODU ODLUČIVANjA

01.04.2013. - 30.09.2019. GODINE


Način rešavanja

Rešenje o poništenju 8

Nema uslova za poništenje 13

UKUPNO: 21

13

38%

62%

Rešenje o poništenju

Nema uslova zaponištenje


NOVČANO KAŽNjAVANjE BROJ REŠENIH PREDMETA U PERIODU ODLUČIVANjA

01.04.2013. - 30.09.2019. GODINE


Način rešavanja

Izrečena kazna 17

Nema uslova za novčano kažnjavanje 7

Nema uslova za donošenje odluke 132

UKUPNO: 156

14

11% 4%

85%

Izrečena kazna

Nema uslova za novčanokažnjavanje

Nema uslova zadonošenje odluke

35

VRSTA INICIJALNOG AKTA: ZAHTEV ZA POKRETANjE PREKRŠAJNOG POSTUPKA BROJ REŠENIH PREDMETA U PERIODU ODLUČIVANjA

01.04.2013. - 30.09.2019. GODINE


Način rešavanja

Odbačen zahtev 35

Nenadležnost RK 12

UKUPNO: 47

15

74%

26%

Odbačen zahtev

Nenadležnost RK


BROJ PREDMETA U VEZI SA KOJIMA SU RAZMATRANI IZVEŠTAJI O POSTUPANjU NARUČIOCA PO NALOGU IZ ODLUKA REPUBLIČKE KOMISIJE DONETIH U PERIODU 01.04.2013. - 30.09.2019. GODINE


U skladu sa odredbom člana 160. ZJN naručilac je dužan da postupi po nalozima Republičke komisije sadržanim u njenoj odluci koji je predviđen odlukom.

Republička komisija može da zahteva od naručioca da podnese izveštaj, dokumentaciju i izjave predstavnika u roku Republička komisija, a naručilac je dužan da postupi u roku koji u svom zahtevu odredi Republička komisija.

Ukupan broj usvo-jenih zahteva za

zaštitu prava

Ukupan broj pred-meta za koje su

zahtevani izveštaji i utvrđivano postu-panje naručioca po odluci Republičke

komisije

Ukupan broj od-luka Republičke komisije po ko-

jima naručioci nisu postupili

Ukupan broj od-luka Republičke komisije za koje

naručioci nisu dostavili izveštaj o

postupanju

5201 4438 73 90

Ukupan broj predmeta za koje je utvrđivano postu-panje naručioca po odluci

Republičke komisije

Ukupan broj odluka Republičke komisije po kojima naručioci nisu

postupili

Ukupan broj odluka Republičke komisije

za koje naručioci nisu dostavili izveštaj o postu-

panju

4438 73 (1,64%) 90 (2,03%)

37

16

0500

10001500200025003000350040004500

Ukupan broj predmetaza koje je utvrdjivanopostupanje naručioca

po odluci RK

Ukupan broj odluka RKpo kojima naručioci

nisu postupili

Ukupan broj odluka RKza koje naručioci nisu

dostavili izveštaj opostupanju

4438

73 90

39

Jasmina Stošić, načelnik Odeljenja za stručne poslove zaštite prava u postupcima javnih nabavki

BITNI NEDOSTACI PONUDE PREMA ODREDBAMA ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA („Službeni glasnik RS“ broj 124/2012, 14/15 i 68/15)

Kroz zakonska rešenja sadržana u Zakonu o javnim nabavkama (‘’Sl. glasnik Republike Srbije’’ br. 124/2012, 14/2015, 68/2015; u daljem tekstu: ZJN) u praksu javnih nabavki u Republici Srbiji uveden je pojam bitnih ne-dostataka ponude koji predstavlja deo šireg pojma neprihvatljive ponude, takođe uvedenog u praksu javnih nabavki kroz zakonska rešenja sadržana u ovom zakonu.

Naime, članom 3. stav 1. tačka 33. ZJN je propisano da status prihvat-ljive ponude ima ponuda koja kumulativno ispunjava nekoliko uslova, od-nosno ponuda koja je:

• blagovremena (pojam blagovremene ponude je utvrđen članom 3. stav 1. tačka 31. ZJN),

• koju naručilac nije odbio zbog bitnih nedostataka (bitni nedostaci ponu-de su utvrđeni članom 106. ZJN),

• koja je odgovarajuća (pojam odgovarajuće ponude je utvrđen članom 3. stav 1. tačka 32. ZJN),

• koja ne ograničava, niti uslovljava prava naručioca ili obaveze ponuđača,


• - koja ne prelazi iznos procenjene vrednosti javne nabavke.

Članom 106. stav 1. ZJN propisano je da bitni nedostaci ponude postoje ako:

• ponuđač ne dokaže da ispunjava obavezne uslove za učešće (obavezni uslovi za učešće su utvrđeni članom 75. ZJN);

• ako ne dokaže da ispunjava dodatne uslove (pojam dodatnih uslova za učešće, kao i ovlašćenja kojima u tom smislu raspolaže naručilac su utvr-đeni odredbama člana 76. ZJN);

• ako ponuđač nije dostavio traženo sredstvo obezbeđenja (ovlašćenja ko-jima u tom smislu raspolaže naručilac su utvrđena odredbama člana 61. stav 7, 8. i 9. ZJN);

• ako je ponuđeni rok važenja ponude kraći od propisanog (minimalni rok važenja ponude, kao i ovlašćenja kojima u tom smislu raspolaže naruči-lac su utvrđeni članom 90. ZJN);

• ponuda sadrži druge nedostatke zbog kojih nije moguće utvrditi stvar-nu sadržinu ponude ili nije moguće uporediti je sa drugim ponudama.

Uvođenjem u praksu javnih nabavki pojma bitnih nedostataka ponu-de izvršena je izmena osnova za vršenje stručne ocene ponuda u ovom delu, a u odnosu na zakonska rešenja koja su bila utvrđena ranije važećim Zakonom o javnim nabavkama (‘’Sl. glasnik Republike Srbije’’ br. 116/2008), s obzirom na to da je jasno naglašeno koja vrsta nedostatka ima značaj da onemogućava da ponuda bude predmet dalje stručne ocene u smislu provere da li je odgovarajuća, a potom i predmet rangiranja primenom u konkursnoj dokumentaciji utvrđenog kriterijuma za ocenu ponuda, a radi dodele ugovora o javnoj nabavci.

S obzirom na činjenicu da je ZJN u primeni počev od dana 01.04.2013. godine, dakle više od šest godina, očigledno je da je reč o dovoljno dugom periodu da se tokom istog kroz praksu Republičke komisije, formiranu na

41

osnovu velikog broja postupaka zaštite prava u kojima je odlučivao ovaj organ, prepoznaju određene tendencije i specifičnosti kad je reč o primeni člana 106. ZJN prilikom vršenja stručne ocene ponuda u konkretnim po-stupcima javnih nabavki.

Najpre, može se konstatovati da je postalo uočljivo da je poslednjih nekoliko godina u relativno malom broju slučajeva predmet zaštite prava bilo pitanje da li ponuda ima bitan nedostatak iz člana 106. stav 1. tačka 1. ZJN sa stanovišta pitanja da li je ponuđač dokazao da ispunjava obavezne uslove za učešće utvrđene članom 75. stav 1. tačke 1), 2), 4) i 5) ZJN, tj. da li je registrovan kod nadležnog organa, odnosno upisan u odgovarajući registar, da on i njegov zakonski zastupnik nije osuđivan za neko od kri-vičnih dela kao član organizovane kriminalne grupe, da nije osuđivan za krivična dela protiv privrede, krivična dela protiv životne sredine, krivično delo primanja ili davanja mita, krivično delo prevare, da je izmirio dospele poreze, doprinose i druge javne dažbine u skladu sa propisima Republike Srbije ili strane države kada ima sedište na njenoj teritoriji, te da ima važeću dozvolu nadležnog organa za obavljanje delatnosti koja je predmet javne nabavke, ako je takva dozvola predviđena posebnim propisom.

U tom smislu, može se konstatovati da, u skladu sa Direktivama 2014/24/EU 2014/25/EU, obavezni uslovi za učešće u celini predstavljaju izraz logične i opravdane namere zakonodavca da pristup javnim sredstvi-ma putem kojih se finansiraju javne nabavke bude dostupan kroz učešće u postupcima javnih nabavki isključivo onim ponuđačima koji u svemu po-sluju u skladu sa propisima i da prema Republici Srbiji ili stranoj državi na čijoj teritoriji imaju sedište redovno izmiruju sve obaveze koje proizilaze iz njihovog poslovanja, sa jasnom posledicom da će ponuda ponuđača za kojeg se utvrdi da nije dokazao da ispunjava obavezne uslove za učešće imati bitan nedostatak, što samim tim uspostavlja neposredan osnov za odbijanje ponude na osnovu člana 106. stav 1. tačka 1. u vezi člana 107. stav 1. ZJN.

Značaj obaveza koje su od neposrednog uticaja na mogućnost učešća u postupcima javnih nabavki je u velikoj meri prepoznat od strane ponuđača


koji kada se odluče da budu učesnici postupka javne nabavke, po pravilu, imaju uredne dokaze na okolnost ispunjenosti obaveznih uslova za učešće propisane članom 75. stav 1. tačke 1), 2), 4) i 5) ZJN. Pored navedenog, bitnu okolnost u ovom smislu predstavlja i činjenica da je proverljivost podatka na okolnost da li je ponuđač registrovan kod nadležnog organa, odnosno upisan u odgovarajući registar lako dostupna uvidom u podatke koji su dostupni na internet stranici Agencije za privredne registre, kao i upis u registar ponuđača te mogućnost da se u konkursnoj dokumentaciji odredi da se ispunjenost svih ili pojedinih uslova, osim uslova iz člana 75. stav 1. tačka 5) ovog zakona, dokazuje dostavljanjem izjave ponuđača.

Sa stanovišta njihovih posledica na eventualno postojanje bitnih ne-dostataka ponude iz člana 106. stav 1. tačka 1. ZJN, posebno je zanimljiv aspekt zakonskih rešenja sadržanih u ZJN u vezi sa upisom u registar ponuđača.

Naime, članom 78. ZJN uspostavljen je registar ponuđača kao javni registar ponuđača (preduzetnika i pravnih lica) koji ispunjavaju obavezne uslove iz člana 75. stav 1. tačke 1. do 4. ZJN, pri čemu svako lice registrova-no kod organizacije nadležne za registraciju može podneti zahtev za upis u registar ponuđača, podnošenjem dokumenata kojima dokazuje ispunje-nost obaveznih uslova. Podaci iz registra ponuđača su javno dostupi na internet stranici nadležne organizacije (Agencije za privredne registre), te je pretraga podataka o upisanim ponuđačima omogućena tako što će pri-stupiti odgovarajućem delu te internet stranice i ukucati naziv ponuđača ili njegov matični broj.

Članom 78. stav 5. ZJN propisano da lice upisano u Registar ponuđa-ča nije dužno da prilikom podnošenja ponude, odnosno prijave dokazuje ispunjenost obaveznih uslova, koju mogućnost ponuđači često koriste s obzirom da u velikoj meri olakšava i ubrzava pripremu ponuda, uz istovre-meno smanjenje troškova u vezi sa tim.

43

Kroz kontinuirano praćenje velikog broja postupaka u kojima je Republička komisija odlučivala uočena je tendencija da u određenom bro-ju slučajeva ponuđači propuštaju da uoče da se mogućnost utvrđena čla-nom 78. stav 5. ZJN odnosi samo na pripremu ponuda u smislu da prilikom sačinjavanja ponude ponuđači nisu dužni da kao njen sastavni deo prilože dokaze na okolnost da ispunjavaju obavezne uslove iz člana 75. stav 1. tač-ke 1), 2) i 4) ZJN, ali da ih činjenica da su izvršili upis u registar ponuđača ne oslobađa obaveze da poseduju dokaze iz kojih proizilazi da ispunjavaju na-vedene obavezne uslove za učešće i da ih prilože kada ih naručilac zatraži na uvid prilikom vršenja stručne ocene ponuda, a pre donošenja odluke o dodeli ugovora. Takođe, u određenom broju slučajeva ponuđači previđaju da okolnost izvršenog upisa u registar ponuđača ne znači istovremeno da podaci koji se odnose na pitanje ispunjenosti navedenih obaveznih uslova za učešće ne mogu biti predmet provere u fazi stručne ocene ponuda radi utvrđivanja nespornog činjeničnog stanja od značaja za pitanje da li ponu-da sadrži bitne nedostatke iz člana 106. stav 1. stav 1) ZJN.

Isto se može konstatovati i za slučaj kada naručilac u skladu sa članom 77. stav 4. ZJN, u konkursnoj dokumentaciji odredi da se ispunjenost svih ili pojedinih uslova, osim uslova iz člana 75. stav 1. tačka 5) ovog zakona, dokazuje dostavljanjem izjave kojom ponuđač pod punom materijalnom i krivičnom odgovornošću potvrđuje da ispunjava uslove, što takođe pred-stavlja jedno od zakonskih rešenja koje je prvi put uvedeno u praksu javnih nabavki na osnovu odredbi ZJN, u cilju olakšavanja i pripreme ponuda, uz istovremeno smanjenje troškova u vezi sa tim.

Ovo stoga što sa aspekta člana 3. stav 1. tačka 33) ZJN utvrđivanje pri-hvatljivosti ponude predstavlja krajnji zaključak koji naručilac ima obavezu da donese u vezi sa svakom od ponuda koju razmatra u fazi stručne ocene ponuda, a kojem nužno mora da prethodi utvrđivanje činjeničnog stanja u vezi sa svim kumulativno određenim uslovima koji se moraju steći da bi ponuda bila ocenjena na takav način.


▶ Iz obrazloženja odluke Republičke komisije br. 4-00-96/2019 od 01.03.2019. godine:

…Iz utvrđenog činjeničnog stanja proizilazi da je naručilac, u okviru oba-veznih uslova za učešće u postupku javnih nabavki zahtevao da je ponuđač izmirio dospele poreze, doprinose i druge javne dažbine u skladu sa propisi-ma Republike Srbije ili strane države kada ima sedište na njenoj teritoriji, kao obavezan zakonski uslov iz člana 75. stav 1. tačka 4) ZJN, pri čemu je naručilac propisao dokaze o ispunjenosti navedenog. Takođe, naručilac je odredbama konkursne dokumentacije omogućio da ponuđači ispunjenost obaveznih i do-datnih uslova, u skladu sa članom 77. stav 4. ZJN, dokazuju i dostavljanjem Izjave, predviđene na Obrascima 2 i 2b konkursne dokumentacije, uz napome-nu da su ponuđači u obavezi da, ukoliko to naručilac u pismenoj formi zahte-va, u roku od pet dana od dana prijema pismenog poziva naručioca, dostave original ili overenu kopiju zahtevanih dokaza o ispunjenosti svih ili samo poje-dinih (traženih) obaveznih i dodatnih uslova. Takođe, naručilac je konkursnom dokumentacijom propisao da ponuđač (podizvođač ili član grupe) koji je upi-san u Registar ponuđača, umesto dokaza po tačkama 1) do 4) iz člana 75. ZJN prilaže kopiju Rešenja o upisu u Registar ponuđača, odnosno navodi internet adresu na kojoj se taj podatak može proveriti.

Na osnovu utvrđenog činjeničnog stanja dalje proizilazi, a imajući u vidu sadržinu ponude podnosioca zahteva, da je u konkretnom slučaju nesporno da je podnosilac zahteva u okviru svoje ponude dostavio konkursnom doku-mentacijom zahtevanu Izjavu o ispunjenosti uslova, predviđenu na Obrascu 2 i Obrascu 2b iz konkursne dokumentacije za oba člana grupe ponuđača, pri čemu su dostavljene i Izjave oba člana grupe ponuđača da su isti registrova-ni u Registru ponuđača, uz navođenje internet stranice o navedenom, kao i Rešenje o upisu u Registar ponuđača BPN 3433/2017 od 29.12.2017. godine, za ponuđača „SION GARD“ d.o.o. Beograd i Rešenje o upisu u Registar ponuđa-ča BPN 4125/2014 od 22.08.2014. godine, za ponuđača „TIME PARTNER“ d.o.o. Beograd.

Imajući u vidu obavezu naručioca da svoju odluku zasnuje na pravilno i potpuno utvrđenom činjeničnom stanju, te da iz obrazloženja osporene

45

Odluke o dodeli ugovora, kao i iz argumentacije date u odgovoru na predmet-ni zahtev za zaštitu prava, proizilazi da je naručilac izrazio sumnju u istinitost potpisane Izjave - Obrazac 2b o ispunjenosti obaveznih uslova iz konkursne dokumentacije koja je data za člana grupe ponuđača u ponudi podnosioca zahteva – ponuđača „TIME PARTNER“ d.o.o. Beograd, Republička komisija uka-zuje da je naručilac imao zakonskog osnova, te da nije postupio na način koji bi bio u suprotnosti sa odredbama ZJN, kada je u fazi stručne ocene ponude od podnosioca zahteva tražio dostavljanje dokaza o ispunjenosti obaveznog uslova iz člana 75. stav 1. tačka 4) ZJN, odnosno potvrdu Poreske uprave o sta-nju poreskog duga za ponuđača „TIME PARTNER“ d.o.o. Beograd.

Iako je u predmetnom postupku javne nabavke ponuđačima omogućeno da ispunjenost obaveznih i dodatnih uslova dokazuju dostavljanjem Izjave o ispunjenosti obaveznih i dodatnih uslova, te da ponuđač koji je upisan u Registar ponuđača umesto dokaza po tačkama 1) do 4) iz člana 75. ZJN prilaže kopiju Rešenja o upisu u Registar, odnosno navodi internet stranicu na kojoj se taj podatak može proveriti, iz navedenog ne sledi da naručilac nije imao pravo da učini dodatne provere kako bi nesporno utvrdio ispunjenost obave-znog uslova iz člana 75. stav 1. tačka 4) ZJN, odnosno da je ponuda podnosi-oca zahteva prihvatljiva u smislu člana 3. stav 1. tačka 33) ZJN, tj. da ista ne sadrži bitan nedostatak iz člana 106. stav 1. tačka 1) ZJN, posebno imajući u vi-du činjenicu da je naručilac konkursnom dokumentacijom predvideo obavezu za ponuđače da, ukoliko naručilac navedeno zahteva, u roku od pet dana od dana prijema pismenog poziva naručioca, dostave original ili overenu kopiju zahtevanih dokaza o ispunjenosti svih ili samo pojedinih (traženih) obaveznih i dodatnih uslova.

U vezi sa navedenim, Republička komisija ukazuje i da upis u predmetni Registar ponuđača, predviđen odredbom člana 78. ZJN, predstavlja oborivu pretpostavku istinitosti podataka koji su od uticaja na okolnost ispunjenosti obaveznih uslova za učešće u postupku iz člana 75. ZJN, koji kao takvi, ukoliko budu osporeni od strane drugih učesnika u postupku javne nabavke ili naru-čilac sam posumnja u njihovu istinitost, moraju biti provereni i na nesporan način utvrđeni...



…Iz utvrđenog činjeničnog stanja proizilazi da je naručilac konkursnom dokumentacijom predvideo da ponuđač mora da dokaže da ispunjava obave-zne uslove za učešće u predmetnom postupku javne nabavke, definisane čla-nom 75. ZJN, kojom prilikom je precizirao u smislu člana 75. stav 1. tač. 1) do 4), obavezne uslove za učešće, kao i dokaze koje ponuđači treba da dostave kako bi dokazali obavezne uslove.

Podnosilac zahteva je u predmetnom postupku učestvovao u grupi po-nuđača i to: „Složna braća“ d.o.o. Ogranak: Putevi – Zlatar, Nova Varoš, kao ovlašćeni član grupe ponuđača, koju čine ponuđač „MBA – Ratko Mitrović“ Niskogradnja d.o.o. Beograd, ponuđač „Domextra“ d.o.o. Užice i ponuđač Slobodan Pešić PR Zanatsko uslužna radnja za geodetske radove Priboj. Dalje je utvrđeno da je član grupe ponuđača Slobodan Pešić PR Zanatsko uslužna radnja za geodetske radove Priboj kao dokaz da ispunjava obavezne uslove za učešće dostavio Izjavu da je upisan u Registar ponuđača koji se vodi kod Agencije za privredne registre, pa u skladu članom 78. stav 5. ZJN dokazuje ispunjenost obaveznih uslova iz člana 75. stav 1. tač. 1) do 4) ZJN, Rešenjem br. BP 128998/2013 koje izdaje Registar ponuđača. Takođe je utvrđeno da je dostavio Rešenje br. BP 128998/2013 od 18.12.2013. godine, izdato od strane Agencije za privredne registre, u kojem je navedeno da se usvaja jedinstvena registraciona prijava osnivanja pravnih lica i drugih subjekata i registracije u jedinstveni registar poreskih obveznika, pa se u Registar privrednih subjeka-ta upisuje Slobodan Pešić PR Zanatsko uslužna radnja za geodetske radove Priboj.

Republička komisija je stava da je u konkretnom slučaju naručilac pravil-no postupio kada je ocenio ponudu podnosioca zahteva kao neprihvatljivu u smislu člana 75. stav 1. ZJN. Naime, u smislu člana 75. stav 1. ZJN ponuđač u postupku javne nabavke mora dokazati: 1) da je registrovan kod nadležnog organa, odnosno upisan u odgovarajući registar; 2) da on i njegov zakonski zastupnik nije osuđivan za neko od krivičnih dela kao član organizovane kri-minalne grupe, da nije osuđivan za krivična dela protiv privrede, krivična dela

47

protiv životne sredine, krivično delo primanja ili davanja mita, krivično delo prevare; 4) da je izmirio dospele poreze, doprinose i druge javne dažbine u skla-du sa propisima Republike Srbije ili strane države kada ima sedište na njenoj teritoriji. Kao dokaz, u smislu člana 77. stav 1. ZJN propisano je da ispunjenost uslova iz člana 75. stav 1. ovog zakona ponuđač dokazuje dostavljanjem slede-ćih dokaza: 1) izvoda iz registra nadležnog organa; 2) potvrde nadležnog suda, odnosno nadležne policijske uprave; 4) potvrde nadležnog poreskog organa i organizacije za obavezno socijalno osiguranje ili potvrde nadležnog organa da se ponuđač nalazi u postupku privatizacije. Takođe je propisano članom 78. stav 5. ZJN da lice upisano u registar ponuđača nije dužno da prilikom podno-šenja ponude, odnosno prijave dokazuje ispunjenost obaveznih uslova.

Republička komisija u tom smislu ukazuje da podnosilac zahteva, za člana grupe ponuđača Slobodan Pešić PR Zanatsko uslužna radnja za geodetske ra-dove Priboj, nije dokazao da ispunjava obavezne uslove za učešće u predmet-nom postupku javne nabavke, a što je bio dužan da učini u smislu člana 75. stav 1. tač. 1) do 4) ZJN, a u vezi sa članom 81. stav 2. ZJN. Naime, podnosilac zahteva ne dostavlja dokaze predviđene članom 77. stav 1. ZJN (izvod iz regi-stra nadležnog organa, potvrde nadležnog suda, odnosno nadležne policijske uprave i potvrde nadležnog poreskog organa i organizacije za obavezno soci-jalno osiguranje ili potvrde nadležnog organa da se ponuđač nalazi u postup-ku privatizacije) kako bi dokazao ispunjenost obaveznih uslova za učešće, već dostavlja Izjavu da je upisan u Registar ponuđača koji se vodi kod Agencije za privredne registre, kao i Rešenje br. BP 128998/2013 od 18.12.2013. godine, izda-to od strane Agencije za privredne registre, u kojem je navedeno da se usvaja jedinstvena registraciona prijava osnivanja pravnih lica i drugih subjekata i re-gistracije u jedinstveni registar poreskih obveznika, pa se u Registar privrednih subjekata upisuje Slobodan Pešić PR Zanatsko uslužna radnja za geodetske radove Priboj. Naručilac je u tom smislu pravilno ukazao, a što je i Republička komisija nesumnjivo utvrdila uvidom u internet stranicu Agencije za privredne registre da član grupe ponuđača Slobodan Pešić PR Zanatsko uslužna radnja za geodetske radove Priboj nije upisan u Registar ponuđača. Podnosilac zahte-va je takođe dostavio Rešenje br. BP 128998/2013 od 18.12.2013. godine, izdato od strane Agencije za privredne registre, u kojem je navedeno da se usvaja je-dinstvena registraciona prijava osnivanja pravnih lica i drugih subjekata i re-


gistracije u jedinstveni registar poreskih obveznika, pa se u Registar privrednih subjekata upisuje Slobodan Pešić PR Zanatsko uslužna radnja za geodetske ra-dove Priboj, međutim, isto ne predstavlja rešenje o upisu ponuđača u Registar ponuđača, već u registar privrednih subjekata, što predstavlja samo obavezan uslov za učešće iz člana 75. stav 1. tačka 1) ZJN da je registrovan kod nadležnog organa, odnosno upisan u odgovarajući registar. Republička komisija ukazuje da je osnovana argumentacija naručioca koju je izneo u odgovoru na zahtev za zaštitu prava da ZJN ne propisuje obavezu ponuđača da se upiše u Registar ponuđača, ali u tom slučaju ponuđač mora da u okviru svoje ponude dostavi dokaze o ispunjenosti obaveznih uslova iz člana 75. ZJN...

S druge strane, u praksi se može uočiti određeni broj situacija u kojima su prilikom vršenja stručne ocene ponuda naručioci prevideli mogućnost koja je za ponuđače utvrđena članom 78. stav 5. ZJN, te činjenicu da kao sastavni deo ponude nisu priloženi dokazi na okolnost ispunjenosti obave-znih uslova za učešće u postupku iz člana 75. stav 1. tačke 1), 2) i 4) ZJN ocene kao bitan nedostatak iz člana 106. stav 1. tačka 1) ZJN, bez vršenja dodatnih provera i utvrđivanja relevantnog činjeničnog stanja u smislu odredbi člana 78. ZJN i u skladu sa načelnim pravnim stavom 8 (član 78) donetim na opštoj sednici Republičke komisije održanoj dana 27.12.2013. godine.


...Dakle, iz utvrđenog činjeničnog stanja proizilazi da je naručilac u konkur-snoj dokumentaciji u tačkama od 1) do 4), propisao obavezne uslove za učešće u predmetnom postupku javne nabavke, kao i dokaze kojima ponuđači doka-zuju ispunjenost istih, u skladu sa odredbom člana 75. ZJN, kao i da podnosilac zahteva iste nije dostavio u okviru svoje ponude, zbog čega je naručilac takvu ponudu ocenio kao neprihvatljivu.

Međutim, Republička komisija konstatuje da, iako podnosilac zahteva u okviru ponude nije dostavio dokaze o ispunjenosti obaveznih uslova propi-sani odredbom člana 75. stav 1. tačkama od 1) do 4), isti, shodno zakonskim

49

odredbama, nije ni imao obavezu da dostavlja navedene dokaze, budući da je odredbom člana 78. stav 5. ZJN, propisano da lice koje je upisano u registar ponuđača nije dužno da prilikom podnošenja ponude, odnosno prijave doka-zuje ispunjenost obaveznih uslova.

Osim toga, na opštoj sednici Republičke komisije, koja je održana dana 27.12.2013. godine, donet je 8. stav (član 78. ZJN) koji glasi da, ukoliko ponuđač ili podnosilac prijave uz ponudu ili prijavu ne dostave dokaze o ispunjenosti uslova za učešće iz člana 75. stav 1. tač. 1) do 4) ZJN, naručilac je dužan da pro-veri da li su ta lica upisana u registar ponuđača koji je, u skladu sa odredbama člana 78. ZJN, dostupan na internet stranici Agencije za privredne registre, bez obzira da li su ta lica u svojoj ponudi ili prijavi navela podatke o upisu u taj registar. U tom slučaju, smatraće se da su ispunjeni navedeni uslovi ukoliko su ponuđač ili podnosilac prijave upisani u registar ponuđača pre proteka roka za podnošenje ponuda u konkretnom postupku javne nabavke, što je naručilac, takođe, dužan da proveri.

Kako je odredbama čl. 78. st. 1. i 2. ZJN propisano da je registar ponuđa-ča javan i dostupan na internet stranici nadležne organizacije (Agencije za privredne registre), te kako je pretraga upisanih ponuđača omogućena sva-kome tako što će pristupiti odgovarajućem delu internet stranice i uneti naziv ponuđača ili njegov matični broj, naručilac je, s obzirom i na ostale citirane odredbe ZJN, dužan da u situaciji kada određeni ponuđač, odnosno podno-silac prijave uz ponudu ili prijavu ne dostavi neki ili sve dokaze o ispunjenosti uslova iz člana75. stav 1. tač. 1) do 4) ZJN proveri da li je to lice upisano u taj re-gistar. Naručilac je dužan na taj način da postupi i ukoliko ponuđač, odnosno podnosilac prijave u samoj ponudi ili prijavi ne navede da je upisan u registar ponuđača.

Dakle, iz navedenog proizilazi da je naručilac u konkretnom slučaju bio dužan da proveri da li je podnosilac zahteva, odnosno svako od učesnika u zajedničkoj ponudi, upisan u registar ponuđača, imajući u vidu da podnosilac zahteva uz ponudu nije dostavio dokaze o ispunjenosti uslova za učešće iz čla-na 75. stav 1. tač. 1) do 4) ZJN, a što isti nije učinio, već je bez prethodne provere ponudu podnosioca zahteva ocenio kao neprihvatljivu.


Prema tome, imajući u vidu sve izneto, te činjenicu da je u konkretnom sluča-ju nesporno utvrđeno da je podnosilac zahteva upisan u registar ponuđača kao aktivan ponuđač, odnosno svaki od učesnika u zajedničkoj ponudi, i to TERMO-MAX iz Beograda dana 13.03.2006. godine, a TERMOVENT-TERMOMETAL d.o.o. Beograd dana 25.01.2006. godine, to je Republička komisija navod podnosioca zahteva ocenila kao osnovan...

Sa stanovišta prakse Republičke komisije može se uočiti da takođe za-nimljiv aspekt zakonskih rešenja sadržanih u ZJN sa stanovišta njihovih po-sledica na eventualno postojanje bitnih nedostataka ponude iz člana 106. stav 1. tačka 1. ZJN prestavlja obavezni uslov za učešće utvrđen članom 75. stav 2. ZJN.

Prema odredbi člana 75. stav 2. ZJN, naručilac je dužan da od ponuđa-ča ili kandidata zahteva da pri sastavljanju svojih ponuda izričito navedu da su poštovali obaveze koje proizlaze iz važećih propisa o zaštiti na radu, zapošljavanju i uslovima rada, zaštiti životne sredine, kao i da nemaju za-branu obavljanja delatnosti koja je na snazi u vreme podnošenja ponude. Imajući u vidu sadržinu odredbe člana 75. stav 2. ZJN može se uočiti jasna razlika između ovog i preostalih obaveznih uslova za učešće (član 75. stav 1. tačke 1), 2), 4) i 5)), s obzirom na to da se dokazivanje ispunjenosti nave-denog obaveznog uslova za učešće po pravilu vrši putem izjave ponuđača na pomenute okolnosti, a koja se prilaže kao sastavni deo ponude.

Na osnovu prakse Republičke komisije se može zaključiti da u određe-nom broju slučajeva, upravo zbog načina dokazivanja ispunjenosti obave-znog uslova za učešće iz člana 75. stav 2. ZJN, ni ponuđači, ni naručioci ne pridaju dovoljan značaj njegovoj važnosti i previđaju da iako se zakonom kao dokazno sredstvo zahteva samo izjava ponuđača, ukoliko naručilac u postupku stručne ocene ponuda dođe u posed dokaza na okolnost nepo-štovanja navedenih obaveza ta činjenica nužno za posledicu ima da će biti utvrđeno da ponuda ima bitan nedostatak iz člana 106. stav 1. tačka 1) ZJN, te da ne može imati status prihvatljive ponude na način kako taj pojam utvrđuje člana 3. stav 1. tačka 33) ZJN. S druge strane, praksa Republičke komisije ukazuje i na zaključak da je potrebno sa pažnjom razmatrati činje-

51

nično stanje od značaja za utvrđivanje okolnosti da li u određenom sluča-ju postoji bitan nedostatak ponude iz člana 106. stav 1. tačka 1) u vezi sa članom 75. stav 2. ZJN jer se često dešava da informacije i dokumentacija koje ukazuju na nepoštovanje posebno obaveza koje proizlaze iz važećih propisa o zaštiti na radu, zapošljavanju i uslovima rada budu pribavljeni i dostavljeni naručiocu od strane ponuđača koji je podneo konkurentsku ponudu, uz istovremeno sugerisanje načina na koji bi trebalo da naručilac postupi u stručnoj oceni, a da činjenično stanje sa stanovišta pozitivnih zakonskih propisa nema za posledicu zaključak da je reč o bitnom nedo-statku ponude.


...Prema tome, imajući u vidu utvrđeno činjenično stanje i navod podno-sioca zahteva proizilazi da je naručilac bio dužan da odbije ponudu izabra-nog ponuđača kao neprihvatljivu na osnovu nespornih dokaza koje poseduje, a na okolnost da je izabrani ponuđač u periodu pre pokretanja predmetnog postupka javne nabavke prekršajno kažnjavan za povredu propisa kojima se regulišu radni odnosi i da je, stoga, neistinita Izjava u okviru Obrasca broj 2 konkursne dokumentacije, koju je potpisao izabrani ponuđač.

Imajući u vidu utvrđeno činjenično stanje i citirane odredbe zakona Republička komisija konstatuje da u konkretnom slučaju naručilac nije pravil-no postupio kada je ponudu izabranog ponuđača ocenio kao prihvatljivu.

Naime, članom 75. stav 2. ZJN jasno je propisana dužnost naručioca da od ponuđača zahteva da prilikom sačinjavanja svojih ponuda izričito nave-du da su poštovali obaveze koje proizilaze iz važećih propisa o zaštiti na radu, zapošljavanju i uslovima rada, kao i zaštiti životne sredine, a što im je omogu-ćeno kroz popunjavanje obrasca izjave koji čini sastavni deo konkursne doku-mentacije koju je naručilac pripremio u skladu sa svojom obavezom iz člana 61. stav 1. ZJN, tako da ponuđači na osnovu nje mogu da sačine prihvatljivu ponudu, a sve kao obavezni zakonski uslov koji isti moraju da ispune kako bi


uzeli učešće u postupku javne nabavke koji naručilac sprovodi. Svrha navede-nog obaveznog zakonskog uslova jeste da učešće u postupku javne nabavke omogući ponuđačima koji dokažu da su prilikom tokom obavljanja svoje de-latnosti poštovali sve obaveze iz navedenih oblasti, odnosno da u prethodnom poslovanju nisu učinili povrede propisa kojima su regulisane oblasti zaštite na radu, zapošljavanja i uslova rada, kao i zaštite životne sredine. Stoga, doka-zivanjem da su na način kako je to regulisano važećim propisima, poštovali obaveze koje definiše član 75. stav 2. ZJN, ponuđači stiču mogućnost da uzmu učešće u postupku javne nabavke koji naručilac sprovodi, dok sa druge strane naručilac ima i pravo i dužnost da u fazi stručne ocene ponuda, učini dodatne provere na okolnost da li su u ponudi date verodostojne izjave da isti ispunjava obaveze iz propisa koji su određeni članom 75. stav 2. ZJN, tj. da li isti ispunja-vaju zakonske uslove za učešće u predmetnom postupku javne nabavke.

Imajući u vidu da iz odluke Prekršajnog suda u Pančevu Pr.broj: 13 PR 4564/15-7 od 08.07.2016. godine jasno proizilazi da je izabrani ponuđač ka-žnjavan zbog nepoštovanja zakonskih odredaba iz radnog odnosa za prekr-šaj iz člana 276. stav 1. tačka 1. Zakona o radu, kao dokaza koji ukazuje na činjenicu da je izabrani ponuđač u okviru svoje ponude dostavio izjavu koja ne odgovara činjeničnom stanju, to Republička komisija konstatuje da ponu-da izabranog ponuđača nije pravilno ocenjena kao prihvatljiva u skladu sa 3. stav 1. tačka 33. u vezi člana 106. stav 1. tačka 1. ZJN. Naime, kako je u pitanju dokaz na okolnosti da izabrani ponuđač nije u periodu koji je prethodio spro-vođenu predmetne javne nabavke poštovao obaveze koje proizilaze iz važećih propisao o radu, zaštiti na radu, uslovima rada i zaštiti životne sredine i pored činjenice da je sa druge strane isti ponuđač u okviru svoje ponude dostavio uredno popunjen Obrazac izjave ponuđača o ispunjavanju uslova iz člana 75. i 76. ZJN (Obrazac 2), koji nema snagu nesumnjivog dokaza ukoliko se dokaže suprotno, a što je u konkretnom slučaju dokazano dostavljenim dokumentom nadležnog organa (rešenje Prekršajnog suda u Pančevu Pr.broj: 13 PR 4564/15-7 od 08.07.2016. godine), to je po oceni Republičke komisije naručilac postupio protivno odredbama ZJN prilikom ocene ponude izabranog ponuđača kao prihvatljive.

53

Republička komisija takođe ukazuje da u konkretnom slučaju na utvrđe-no činjenično stanje nije od uticaja ukazivanje naručioca da je izabrani ponu-đač uredno upisan u Registar ponuđača, kao ni dostavljeni dokazi, tj. potvrde Agencije za privredne registre Republike Srbije br. BD 52612/2019 od 30.05.2019. godine i br. BD 52606/2019 od 30.05.2019. godine. Ovo stoga što se u Registru ponuđača isključivo evidentiraju podaci koji se odnose na ispunjenost oba-veznih zakonskih uslova iz člana 75. stav 1. tač. 1-4. 3JN, a priložene potvrde Agencije za privredne registre Republike Srbije se odnose samo na uslov da iza-brani ponuđač nema zabranu obavljanja delatnosti koja je na snazi u vreme podnošenja ponude, ali ne i na uslov da je ponuđač poštovao obaveze koje proizilaze iz važećih propisa o zaštiti na radu, zapošljavanju i uslovima rada i zaštiti životne sredine.

Imajući u vidu sve napred navedeno, Republička komisija konstatuje da je podnosilac zahteva osnovano istakao da naručilac nije pravilno postupio ka-da iz napred navedenih razloga ponudu izabranog ponuđača nije odbio kao neprihvatljivu...


...U vezi sa navedenim Republička komisija najpre ukazuje da je članom 75. stav 2. ZJN jasno propisana dužnost naručioca da od ponuđača zahteva da prilikom sačinjavanja svojih ponuda izričito navedu da su poštovali obaveze koje proizilaze iz važećih propisa o zaštiti na radu, zapošljavanju i uslovima rada, kao i zaštiti životne sredine, a što im je omogućeno kroz popunjavanje obrasca Izjave koji čini sastavni deo konkursne dokumentacije koju je naruči-lac pripremio u skladu sa svojom obavezom iz člana 61. stav 1. ZJN, tako da po-nuđači na osnovu nje mogu da sačine prihvatljivu ponudu, a sve kao obavezni zakonski uslov koji isti moraju da ispune kako bi uzeli učešće u postupku javne nabavke koji naručilac sprovodi.


Razmatrajući predmetni navod a uzimajući u obzir argumentaciju koju je podnosilac zahteva izneo prilikom osporavanja ispunjenosti predmetnog obaveznog uslova od strane izabranog ponuđača, ukazujući da je presudom Osnovnog suda u Kuršumliji, isti obavezan da na ime štete za izgubljenu zara-du, usled nezakonitog otkaza, isplati određenu sumu tužiocu koji je kod njega bio zaposlen, Republička komisija ističe da ista nije i ne može biti od uticaja na prihvatljivost ponude izabranog ponuđača.

U konkretnom slučaju je nesporno da je presudom 3P1 br. 131/2014 od 18.02.2016. godine Osnovnog suda u Kuršumliji, kojom je okončan radni spor, vođen između izabranog ponuđača kao poslodavca i zaposlenog Š.Ž, usvojen je tužbeni zahtev tužioca Š.Ž, te naloženo izabranom ponuđaču kao tuženom, da tužiocu na ime naknade štete za izgubljenu zaradu usled nezakonitog ot-kaza isplati određeni iznos, te da uplati doprinose za penzijsko i invalidsko osiguranje nadležnom Fondu, kao i da tužiocu isplati određeni iznos na ime neisplaćenih regresa za korišćenje godišnjih odmora.

Međutim, s obzirom na to da je poslodavac odredbama Zakona o radu ovlašćen da zaposlenom da otkaz ugovora o radu, dok su prava zaposlenog zaštićena u postupku pred nadležnim sudom na način propisan odredbama tog zakona, te je i zaštita prava radnika u vezi sa njihovim radnopravnim sta-tusom obezbeđena u sudskom postupku, okolnost da je osnov za postupanje poslodavca u sudskom postupku ocenjen kao nezakonit, u smislu da nije u skladu sa Zakonom o radu, ne može biti osnov za ocenu postupanja ponuđa-ča kao protivnog pravilima koje proizilaze iz važećih propisa o zaštiti na radu, zapošljavanju i uslovima rada, kao i zaštiti životne sredine, kao obaveznog uslova za učešće u postupku iz člana 75. stav 2. ZJN.

Ovo stoga što davanje nezakonitog otkaza od strane poslodavca po svojoj prirodi ne predstavlja nepoštovanje obaveza koje proizilaze iz važećih propi-sa koji se odnose na oblast zaštite na radu, zapošljavanja i uslova rada, tako da Republička komisija konstatuje da u konkretnom slučaju nije utvrđeno da ponuda izabranog ponuđača sadrži nedostatak koji je čini neprihvatljivom u smislu člana 106. stav 1. u vezi člana 3. stav 1. tačka 33) ZJN, a iz razloga koji su u ovom delu izneti u predmetnom zahtevu za zaštitu prava...

55

Kada je reč o bitnim nedostacima ponude, iz prakse Republičke komi-sije može da se zaključi da je predmet zaštite prava najčešće bilo pitanje da li ponuda ima bitan nedostatak iz člana 106. stav 1. tačka 2) ZJN, tj. da li je ponuđač dokazao da ispunjava dodatne uslove za učešće u postupku javne nabavke.

Dodatni uslovi za učešće u postupku javne nabavke, pre svega u pogle-du finansijskog, poslovnog, tehničkog i kadrovskog kapaciteta, nisu odred-bama ZJN utvrđeni kao obavezni deo konkursne dokumentacije, nego je na osnovu člana 76. stav 2. ZJN naručiocu prepuštena mogućnost da ih odredi onda kada proceni da je to potrebno imajući u vidu predmet javne nabavke, odnosno kada proceni da je posedovanje određenih kapaciteta ili ispunjavanje drugih uslova od strane ponuđača potrebno da bi se obez-bedili uslovi za kvalitetnu realizaciju ugovora o javnoj nabavci, koji će biti zaključen nakon što prethodno bude sproveden odgovarajući postupak u skladu sa odredbama ZJN, pri čemu ima obavezu da ih odredi tako da ti uslovi ne diskriminišu ponuđače i da su u logičkoj vezi sa predmetom javne nabavke. Naime, smisao i svrha određivanja dodatnih uslova za učešće u postupku javne nabavke sastoji se u tome da se obezbedi da se kao uče-snici postupka javne nabavke pojave pravna i fizička lica koja, kao poslovni subjekti, poseduju kapacitete neophodne da na pouzdan, kvalitetan, od-govoran način izvrše ugovorne obaveze koje će za njih nastati ukoliko im bude dodeljen ugovor nakon sprovedenog postupka javne nabavke.

Iako odredbama ZJN nisu utvrđeni kao obavezni deo konkursne do-kumentacije, ukoliko naručilac odluči da ih u okviru iste definiše, ta okol-nost ima za neposrednu posledicu da su ponuđači obavezni da dokažu da ih ispunjavaju i to kroz dokaze priložene kao sastavni deo ponude koju podnose radi učešća u postupku javne nabavke jer u suprotnom ponuda ima bitan nedostatak čime se uspostavlja neposredan osnov za njeno od-bijanje na osnovu člana 106. stav 1. tačka 2) u vezi člana 107. stav 1. ZJN. S druge strane, prema odredbi člana 3. stav 1. tačka 33) ZJN u vezi odred-be člana 61. stav 1. ZJN, utvrđivanje činjeničnog stanja na okolnost da li ocenjivana ponuda eventualno sadrži bitan nedostatak mora i može biti vršena isključivo na osnovu sadržine konkursne dokumentacije sa kojom


su potencijalni ponuđači bili upoznati od momenta njenog objavljivanja, što znači da je za ocenu pitanja da li je kroz priložene dokaze dokazana ispunjenost dodatnih uslova za učešće relevantno na koji način je u kon-kursnoj dokumentaciji sačinjenoj radi sprovođenja predmetnog postupka javne nabavke bila definisana sadržina dodatnog uslova za učešće, a koji je naručilac nesporno opredelio koristeći zakonsko ovlašćenje iz člana 76. stav 2. ZJN.


...U konkretnom slučaju, iz sadržine ponude izabranog ponuđača pro-izlazi da je kao dokaz o ispunjenosti traženog poslovnog kapaciteta da je u periodu ne dužem od tri godine do dana objavljivanja poziva za podnošenje ponuda zaključio minimum dva ugovora za vršenje usluge fizičko-tehničkog obezbeđenja, u vrednosti od najmanje 16.000.000,00 dinara bez PDV-a po ugovoru, dostavio tražene dokaze u vidu popunjenog i overenog pečatom spi-ska pruženih usluga i dve potvrde referentnih naručilaca kojima se potvrđuje da je izabrani ponuđač izvršio usluge fizičko-tehničkog obezbeđenja u skladu sa uslovima iz ugovora i to: „Luka Dunav“ a.d. Pančevo prema ugovoru broj 01-272/2 od 01.02.2016. godine u vrednosti od 23.910.550,00 dinara i „Vital“ a.d. Vrbas prema ugovoru broj 01/1-1/2 od 04.01.2017. godine u vrednosti do 25.028.710,00 dinara.

Okolnost što je izabranom ponuđaču izrečena mera zabrane obavljanja delatnosti dana 18.06.2018. godine, a koja je posle mesec dana brisana reše-njem od 18.07.2018. godine, iz Registra privrednih subjekata APR-a, konkretno dana 18.07.2018. godine, dakle pre objavljivanja poziva za podnošenje ponu-da, po oceni Republičke komisije, ne dovodi u pitanje validnost dostavljenih dokaza o ispunjenosti poslovnog kapaciteta. Naime, tražene potvrde su upra-vo potpisane i overene pečatom referentnih naručilaca sa kojim je izabrani po-nuđač zaključio ugovore o pružanju usluga fizičko-tehničkog obezbeđenja i to 01.02.2016. godine i 04.01.2017. godine, dakle, znatno pre upisivanja zabrane

57

obavljanja delatnosti koja nije bila na snazi u vreme realizacije ugovora, a što potvrđuje sadržina potvrda u kojima je jasno i nedvosmisleno navedeno da su usluge fizičko-tehničkog obezbeđenja izvršene, dakle realizovane od strane izabranog ponuđača.

Imajući u vidu navedeno, po oceni Republičke komisije, naručilac je pra-vilno postupio kada je ponudu izabranog ponuđača ocenio kao prihvatljivu shodno članu 3. stav 1. tačka 33) ZJN, zbog čega je navod podnosioca zahteva, u konkretnom slučaju, neosnovan...


Dakle, u konkretnom slučaju kako proizlazi iz utvrđenog činjeničnog sta-nja, naručilac je u okviru dodatnog uslova u pogledu tehničkog kapaciteta zahtevao da ponuđač raspolaže sa 5 potapajućih muljnih pumpi, za koje je pri tome naveo i tehnički zahtev u smislu da je potrebno da pumpa može da ispumpava vodu temeperature do 90°S, kapaciteta Qmax ≥ 15 m3/h.

S obzirom na to da je konkursnom dokumentacijom u pogledu načina do-kazivanja zahtevanog dodatnog uslova u pogledu tehničkog kapaciteta pred-viđeno da ukoliko za opremu i vozila koja se ne registruju, u popisnoj listi nisu navedene karakteristike, ponuđač dužan da dostavi katalog proizvođača ili izvod iz tog kataloga ili drugo štampano izdanje proizvođača iz kog se mogu utvrditi tehničke karakteristike opreme i vozila, podnosilac zahteva je dostavio izvod iz kataloga proizvođača „Wilo“ s obzirom na to da je obrascu br. 12 o tehničkoj opremljenosti naveo da raspolaže muljnim pumpama navedenog proizvođača, oznake TSW 32/11-A.

Međutim, ono što čini spornu okolnost za naručioca u pogledu muljnih pumpi kojima podnosilac zahteva raspolaže, te shodno tome koje je naveo u cilju dokazivanja ispunjenosti zahtevanog dodatnog uslova u pogledu tehnič-kog kapaciteta, jeste to što je u katalogu proizvođača navedenih pumpi nave-deno da je „temperatura fluida opsega 3°S...35°S”, u kratkotrajnom radu do Z


min maks. 90°“. Navedeno po oceni naručioca, nije kriterijum na osnovu koga bi naručilac mogao izvršiti ocenu ispunjenosti zahtevanog tehničkog kriteriju-ma, tj. uslova za rad predmetnih potapajućih pumpi, budući da temperatura fluida od 90°S nije predviđena za ponuđenu opremu od strane proizvođača za dugotrajan uobičajen rad u uslovima koji su predmet posla ove javne na-bavke, već je to samo temperatura fluida koju predmetna oprema može da trpi u kratkotrajnom režimu rada u maksimalnom vremenskom intervalu do 3 minuta. S obzirom na to, kako je naveo naručilac, da prema dostavljenim tehničkim karakteristikama pumpa može da trpi rad pri temperaturi vode od 90°S samo do 3 minuta, što nije u skladu sa dodatnim uslovom iz konkursne dokumentacije, rad pumpe u periodu od 3 minuta (kratkotrajno) ne predstav-lja nikakav potencijalni režim rada u uslovima rada pumpe kod naručioca, bu-dući da je prosečan period rada potapajućih muljnih pumpi 2 do 3 časa, koliko je uobičajeno potrebno da se mesto havarije oslobodi vode koja ističe iz cevi i omogući nesmetan iskop, te je stoga i ocena podnosioca zahteva ocenjena kao neprihvatljiva.

Polazeći od navedenog, pre svega razloga konstatovanih u odluci o do-deli ugovora usled kojih je naručilac ponudu podnosioca zahteva ocenio kao neprihvatljivu, te načina na koji je zahtevani dodatni uslov u pogledu teh-ničkog kapaciteta definisan odredbama predmetne konkursne dokumenta-cije, Republička komisija je istaknuti navod podnosioca zahteva ocenila kao osnovan.

Navedeno iz razloga što naručilac svoju argumentaciju u pogledu ocene ponude podnosioca zahteva temelji na okolnosti da tehnička karakteristaka muljnih pumpi podnosioca zahteva u pogledu kojih je u katalogu proizvođača navedeno da iste mogu da trpe rad pri temperaturi vode od 90°S maksimalno 3 minuta, ne zadovoljava zahtev naveden u konkursnoj dokumentaciji.

Naime, naručilac celokupno svoje obrazloženje u pogledu neprihvatljivosti pumpi kojima podnosilac zahteva raspolaže zasniva na tvrdnji da je potrebno da zahtevane pumpe u okviru dodatnog uslova u vezi tehničkog kapaciteta moraju imati mogućnost rada pri temeraturi vode od 90°S, odnosno da je navedena granična vrednost neophodna za dugotrajan uobičajen rad u uslo-

59

vima predmetne javne nabavke, te da stoga kratkotrajan rad (maksimalo 3 minuta pri temperatiri vode od 90°S) muljnih pumpi podnosioca zahteva nije u skladu sa dodatnim uslovima u pogledu tehničkog kapaciteta na način pred-viđen konkursnom dokumentacijom.

S tim u vezi Republička komisija najpre ukazuje da odredbama predmetne konkursne dokumentacije naručilac ni na koji način, prilikom definisanja zah-tevanog dodatnog uslova u pogledu tehničkog kapaciteta nije učinio izvesnim da je potrebno da zahtevane muljne pumpe moraju imati mogućnost dugo-trajnog rada pri temperaturi vode od 90°S, definišući pri tome koji vremenski interval se smatra dugotrajnim radom. Jedino preciziranje koje je naručilac naveo u pogledu zahtevanih muljnih pumpi i pri tome jedini konkretan zahtev jeste da iste mogu da ispumpavaju vodu čija temeratura može biti i do 90°S, bez navođenja dakle bilo kakvog vremenskog intervala u kome je nephodno da pumpa može da ispumpava vodu od 90°S.

Stoga, kako predmetnom konkursnom dokumentacijom u pogledu zahte-vanog dodatnog uslova u vezi tehničkog kapaciteta u delu potrebnih muljnih pumpi nije postavljen nikakav zahtev u pogledu potrebnog vremenskog inter-vala u kome bi pumpa ispumpavala vodu temperature od 90°S, te kako se iz dostavljenog kataloga u okviru ponude podnosioca zahteva nesporno može utvrditi da pumpe kojima isti raspolaže mogu da ispumpavaju i vodu čija je temperatura vode i do 90°S, što je ujedno i bio jedini zahtev definisan odred-bama konkursne dokumentacije, po oceni Republičke komisije, naručilac nije imao osnova da ponudu podnosioca zahteva oceni kao neprihvatljivu iz razlo-ga konstatovanog u odluci o dodeli ugovora, te je stoga i navod podnosioca zahteva ocenjen kao osnovan.

Navedeno posebno ako se ima u vidu da prilikom prve stručne ocene po-nuda okolnost da muljne pumpe podnosioca zahteva mogu da ispumpavaju vodu temerature od 90° u kratkotrajnom radu do Z minuta za naručioca nije predstavljala bitan nedostatak usled koga bi ponudu podnosioca zahteva tre-balo oceniti kao neprihvatljivu...



…Naime, nesporno je da je u okolnostima konkretnog slučaja naručilac kroz definisanje zahtevanog dodatnog uslova u pogledu poslovnog kapaci-teta u smislu neophodnosti dostavljanja adekvatnih referenci zahtevao da se iste odnose na izgradnju ili rekonstrukciju sportskog bazena. Navedeni zahtev naručilac je potvrdio i kroz odgovor na zahtevana pojašnjenja zainteresova-nih lica od 19.04.2019. godine u kome je naveo da će kao adekvatnu prihvatiti i referencu za bazene koji su izgrađeni u sklopu stambeno – poslovnih objekata ukoliko su to sportski bazeni čija je minimalna vrednost izvedenih hidromašin-skih radova 50.000.000,00 dinara.

Dakle, kako proizlazi iz sadržine odredaba konkursne dokumentacije u po-gledu predviđenog dodatnog uslova u vezi poslovnog kapaciteta, nesporno je da su ponuđači bili dužni da kao dokaz ispunjenosti istog dostave reference kojima bi dokazali da su izvodili hidromašinske radove na izgradnji ili rekon-strukciji sportskog bazena. Stoga, po oceni Republičke komisije, naručilac je pravilno postupio kada je na osnovu okončane situacije, u kojoj su konstato-vani svi izvedeni radovi za koje je i izdata sporna referenca, u stručnoj oceni ponuda, navedenu referencu prihvatio samo delimično, odnosno, kada nije kao adekvatne u skladu sa zahtevima iz konkursne dokumenacije prihvatio radove na ugradnji i montaži dečjeg bazena, odnosno radove na postavljanju rasvete bazena.

Kako i naručilac navodi u odgovoru na podneti zahtev za zaštitu prava, hidromašinska oprema za sportski, odnosno u konkretnom slučaju olimpijski bazen i dečji bazen, ne može se posmatrati kao jedinstven kompleks, kako to ističe podnosilac zahteva. Navedeno pre svega iz razloga, a koju argumentaci-ju i naručilac navodi, jer činjenica da je podnosilac zahteva na jednom objektu spojio hiromašinsku opremu olimpijskog i dečjeg bazena ne znači istovreme-no i da se oprema na isti način koristi za oba bazena, niti da se koristi oprema sa istim karakteristikama, a što je ujedno kako je to argumentovao naručilac i nemoguće sa tehničkog stanovišta s obzirom na dimenzije dečjeg i olimpij-skog bazena, razliku u zapremini, a samim tim i protoku vode, brzini filtracije,

61

potrebnoj snazi i slično. U tom smislu je naručilac i prikazao razlike u karakteri-stikama opreme koja je navedena u dostavljenoj okončanoj situaciji za spornu referencu.

S obzirom na navedeno, odnosno nespornu okolnost da dečji bazen nije isto što i sportski odnosno olimpijski bazen, polazeći pre svega od razlike u di-menzijama navedenih bazena, te razlike u zapremini, a samim tim i protoku vode, brzini filtracije, potrebnoj snazi i drugim razlikama u pogledu karakte-ristika navedenih bazena, a na koje je i naručilac ukazao kroz argumentaciju navedenu u odgovoru na podneti zahtev za zaštitu prava, po oceni Republičke komisije, nesporno je da se s obzirom na ukazane razlike između olimpijskog i dečjeg bazena ne može prihvatiti kao adekvatna u skladu sa zahtevima defini-sanim konkursnom dokumentacijom, referenca kojom su obuhvaćeni i radovi na montaži i ugradnji dečjeg bazena, te da je stručna ocena ponude podnosi-oca zahteva izvršena na način koji je u skladu sa zahtevima konkursne doku-mentacije i nije protivan odredbama ZJN.

S tim u vezi, Republička komisija takođe ukazuje da je naručilac pravilno postupio i kada u pogledu navedene reference nije prihvatio kao adekvatne radove koji se odnose na rasvetu bazena. Naime, kako je i naručilac pravilno ukazao u odgovoru na podneti zahtev za zaštitu prava, hidromašinski radovi i radovi elektro struka svakako nisu ista vrsta radova, te se samim tim elektro radovima ne mogu dokazivati reference hidromašinskih radova. Takođe, LED rasveta koja se ugrađuje u bazene po zahtevima investitora, ni na koji način ne predstavlja hidromašinsku opremu.

Stoga po oceni Republičke komisije naručilac je pravilno postupio kada je predmetnu referencu dostavljenu u ponudi podnosioca zahteva u fazi struč-ne ocene ponuda u skladu sa zahtevima konkursne dokumentacije samo de-limično prihvatio, odnosno kada nije kao prihvatljive u skladu sa zahtevima konkursne dokumentacije prihvatio radove na postavljanju rasvete bazena u iznosu od 272.910.60 dinara, s obzirom na to da se isti ne odnose na hidroma-šinske radove, kao ni radove na montaži i ugradnji dečjeg bazena u iznosu od 5.042.893.80 dinara bez PDV.


Imajući u vidu navedeno, odnosno nespornu okolnost da radovi na mon-taži i ugradnji dečjeg bazena, kao ni radovi na postavljanju rasvete bazena ne predstavljaju hidromašinske radove na izgradnji ili rekonstrukciji sportskog bazena, te kako s obzirom na navedeno, podnosilac zahteva nije dostavio ade-kvatnu referencu u skladu sa zahtevima definisanim konkursnom dokumenta-cijom, Republička komisija je ocenila da je naručilac pravilno postupao u fazi stručne ocene ponuda te da nije povredio odredbe ZJN u vezi sa sprovođenjem predmetne faze postupka usled čega razmatrani navod podnosioca zahteva ocenila kao neosnovan...


...Iz utvrđenog činjeničnog stanja proizilazi da je naručilac konkursnom dokumentacijom propisao dodatni uslov poslovnog kapaciteta koji ponuđa-či moraju ispuniti ukoliko žele da učestvuju u predmetnoj javnoj nabavci, kao i dokaze kojima ispunjenost istog dokazuju. Naručilac je, dakle, tražio da je ponuđač, u prethodne tri kalendarske godine (2016, 2017. i 2018. godini) rea-lizovao ugovore o izvođenju radova na instalacijama spoljnih vodovoda i ka-nalizacije u ukupnoj vrednosti većoj od 5.000.000 dinara bez PDV-a, kao i da će, ukoliko je deo radova izveden pre 2016. godine, uvažiti i njihovu vrednost ukoliko je iskazana u okončanoj situaciji koja je ispostavljena u zahtevanom trogodišnjem periodu. Takođe je propisao da će, ukoliko radovi nisu u celosti izvršeni, uvažiti i vrednost delimično izvedenih radova po privremenim situaci-jama, uz ispunjavanje ostalih uslova.

Kao dokaz o ispunjenosti traženog dodatnog uslova poslovnog kapaciteta, naručilac je propisao obavezu ponuđača da dostavi spisak izvedenih radova na instalacijama spoljnih vodovoda i kanalizacija u ukupnoj vrednosti većoj od 5.000.000 dinara bez PDV-a, sa podacima iz obrasca X konkursne doku-mentacije uz potvrdu izdatu i potpisanu od strane svakog navedenog naruči-oca na obrascu XI konkursne dokumentacije i fotokopiju ugovora i situacija za sve izvedene radove sa spiska, u prethodne tri kalendarske godine (2016, 2017. i 2018. godine).

63

Republička komisija konstatuje da, u predmetnoj konkursnoj dokumenta-ciji, naručilac nije naveo da će prihvatiti samo dokaze o radovima izvedenim na fekalnoj kanalizaciji, niti da će prihvatiti samo okončane situacije koje je overio nadzorni odrgan, nosilac tačno određene licence, niti je ponuđače upu-tio na odredbe zakona i pravilnika, te Odluke Inženjerske komore na koje se poziva u tekstu Odluke o obustavi postupka i Odgovora na zahtev za zašti-tu prava, kako bi ponuđačima bilo potpuno jasno kojom terminologijom se služio, te na koje vrste radova (fekalnu kanalizaciju) i koju vrstu lične licence nadzornog organa je imao u vidu prilikom propisivanja dokaza o ispunjenosti dodatnog uslova poslovnog kapaciteta.

Naime, naručilac je tek u Odluci o obustavi postupka, a potom i Odgovoru na zahtev za zaštitu prava precizno naveo da se neophodni poslovni kapacitet odnosi na radove izvedene na fekalnoj kanalizaciji, te koju ličnu licencu mora posedovati nadzorni organ koji je overio okončane situacije priložene kao do-kaz o izvedenim radovima.

Iz utvrđenog činjeničnog stanja proizilazi da je naručilac odbio ponudu podnosioca zahteva uz obrazloženje da je ista neprihvatljiva jer podnosilac zahteva nije dokazao da ispunjava dodatni uslov poslovnog kapaciteta.

Članom 61 stav 1. ZJN propisana je dužnost naručioca da pripremi kon-kursnu dokumentaciju tako da ponuđači na osnovu nje mogu da pripreme prihvatljivu ponudu.

Članom 3. stav 1. tačka 33) ZJN prihvatljiva ponuda je definisana kao ponu-da koja je blagovremena, koju naručilac nije odbio zbog bitnih nedostataka, koja je odgovarajuća, koja ne ograničava, niti uslovljava prava naručioca ili obaveze ponuđača i koja ne prelazi iznos procenjene vrednosti javne nabavke.

Članom 106. stav 1. tačke 1) do 5) ZJN propisani su bitni nedostaci ponude zbog kojih će naručilac odbiti ponudu. Tako je, kao bitan nedostatak ponude, u tački 2) propisano da će naručilac odbiti ponudu ako ponuđač ne dokaže da ispunjava dodatne uslove za učešće, dok je tačkom 5) propisano da će naru-čilac odbiti ponudu ukoliko ista sadrži druge nedostatke zbog kojih nije mo-


guće utvrditi stvarnu sadržinu ponude ili nije moguće uporediti je sa drugim ponudama.

Članom 107. stav 1. ZJN propisana je dužnost naručioca da u postupku jav-ne nabavke, pošto pregleda i oceni ponude, odbije sve neprihvatljive ponude.

Imajući u vidu utvrđeno činjenično stanje, kao i citirane odredbe ZJN Republička komisija je ocenila da naručilac nije pravilno postupio kada je ponudu podnosioca zahteva odbio iz razloga navedenih u Odluci o obustavi postupka.

Imajući u vidu definiciju prihvatljive ponude, kao i bitnih nedostataka zbog kojih će naručilac odbiti ponudu, proizilazi da je prihvatljiva ponuda, ona u kojoj je ponuđač dokazao da ispunjava, između ostalog i tražene dodatne uslove. Međutim, oceni prihvatljivosti ponuda prethodi obaveza naručioca da konkursnu dokumentaciju sačini na takav način da ponuđi na osnovu iste mogu da pripreme prihvatljivu ponudu. Dakle obaveza je naručioca da sačini jasnu i preciznu konkursnu dokumentaciju.

U konkretnom slučaju, imajući u vidu utvrđeno činjenično stanje, po oce-ni Republičke komisije, naručilac je odbio ponudu koju nije imao osnova da odbije kao neprihvatljivu iz razloga navedenih u Odluci o obustavi postupka.

Republička komisija ukazuje da je dužnost naručioca da pripremi konkur-snu dokumentaciju tako da ponuđači na osnovu nje mogu da pripreme pri-hvatljivu ponudu, u skladu sa odredbom člana 61. stav 1. ZJN, iz čega proizilazi da će ponuđači ponude pripremati u skladu sa zahtevima konkursne doku-mentacije svakog konkretnog postupka javne nabavke, na način na koji je to sadržinom iste predviđeno. U tom smislu, Republička komisija ukazuje da u svakom konkretnom postupku javne nabavke konkursna dokumentacija predstavlja osnov svake ponude, a time i osnov za ocenu prihvatljivosti istih, budući da je sadržina same ponude direktno uslovljena sadržinom konkursne dokumentacije, pa se stoga i ocena prihvatljivosti takve ponude treba da ceni na osnovu parametara i zahteva na osnovu kojih je ona i pripremljena.

65

Konkretno to znači da ponuđači mogu, prateći sadržinu konkursne doku-mentacije, dakle bez dodatnog proučavanja drugih zakonskih i podzakonskih akata, te osnivačkog akta naručioca (koje akte je naručilac naveo u Odluci o obustavi postupka, a potom i u Odgovoru na zahtev za zaštitu prava) te po-srednog zaključivanja, da pripreme prihvatljivu ponudu. Republička komisija kostatuje da se ne može prihvatiti kao osnovana argumentacija naručioca iz odgovora na zahtev za zaštitu prava da Uredba o klasifikaciji delatnosti ne po-znaje razliku između radova na unutrašnjim i spoljnim mrežama vodovoda i kanalizacije, upravo upućuje na zaključak da se, u situaciji kada je naručilac ovakvu razliku predvideo u dodatnim uslovima za učešće u postupku javne nabavke, mora primeniti opšti akt koji takvu razliku poznaje. Ovo stoga što, po oceni naručioca, primena ove uredbe, pre svega, ograničena na statističke svr-he, a Odluka o vrstama licenci koje izdaje Inženjerska komora Srbije poznaje razliku između radova na unutrašnjim i spoljnim mrežama vodovoda i kanali-zacije i razliku između radova na mrežama vodovoda i kanalizacije u odnosu na radove na drenažnim sistemima i sistemima kišne kanalizacije. Naručilac je prilikom određivanja uslova za učešće u postupku javne nabavke u pogledu poslovnog kapaciteta samo primenio terminologiju Inženjerske komore Srbije kao pravnog lica koje je direktno osnovano Zakonom o planiranju i izgrad-nji, i držeći se propisane terminologije cenio dostavljene dokaze podnosioca zahteva.

Republička komisija konstatuje da je u konkretnom slučaju, naručilac svoje zahteve koji se odnose na dodatni uslov neophodnog poslovnog kapaciteta precizirao tek prilikom sastavljanja Odluke o obustavi postupka.

Kako je prethodno utvrđeno, zahtevi u pogledu poslovnog kapaciteta koje je naručilac precizirao u Odluci o obustavi postupka, kao i Odgovoru na zahtev za zaštitu prava (dakle nakon isteka roka za dostavljanje ponuda) ne predstav-ljaju sastavni deo konkursne dokumentacije, pa samim tim ponuđači nisu bili upoznati sa istima u fazi pripreme svojih ponuda, te nisu mogli, bez posrednog zaključivanja, uvida u zakonske i podzakonske akte, te osnivački akt naruči-oca, na koje naručilac upućuje u Odluci o obustavi postupka i Odgovoru na zahtev za zaštitu prava, znati šta naručilac podrazumeva pod radovima na instalacijama spoljnih vodovoda i kanalizacije, niti koju (konkretno) ličnu li-


cencu mora posedovati nadzorni organ koji overava okončanu situaciju, jer je naručilac tek u fazi stručne ocene ponuda objasnio pojmove koji su u konkret-nom slučaju bili važni za pripremu ponude i koje je naručilac naveo kao razlog za odbijanje ponude podnosioca zahteva, a nisu činili sastavni deo konkursne dokumentacije (kao što su: razlika između radova na mrežama vodovoda i ka-nalizacije i radova na drenažnim sistemima i sistemima kišne kanalizacije; ra-zlika između unutrašnje instalacije vodovoda i kanalizacije i spoljne mreže vo-dovoda i kanalizacije; razlika između atmosferske, fekalne, kišne i vodovodne kanalizacije, razlika između ličnih licenci nadzornog organa i ostalo navedeno u obrazloženju Odluke o obustavi postupka).

Ukoliko je sve što je naveo u obrazloženju Odluke o obustavi postupka, te Odgovoru na zahtev za zaštitu prava, naručilac smatrao zaista neophodnim za ocenu ponude kao prihvatljive, naručilac je bio dužan, imajući u vidu odredbu člana 61. stav 1. ZJN, da na odgovarajući način formuliše kroz zahteve/uslove u konkursnoj dokumentaciji, kako bi ponuđačima, pa i podnosiocu zahteva, bilo potpuno jasno, te kako bi, prateći sadržaj konkursne dokumentacije sačinio prihvatljivu ponudu. Dakle, naručilac je bio dužan da u konkursnoj dokumen-taciji pri definisanju dodatnog uslova u pogledu poslovnog kapaciteta jasno i precizno navede šta podrazumeva pod „radovima na instalacijama spoljnih vodovoda i kanalizacije“. Sve navedeno je, po oceni Republičke komisije, bilo neophodno i iz razloga kako bi naručilac imao mogućnost da zakonito odbije ponude koje ne odgovaraju njegovim stvarnim potrebama, a što je prethodno moralo da bude jasno predočeno konkursnom dokumentacijom.

Kako naručilac nije postupio na navedeni način, Republička komisija oce-njuje da ponuda podnosioca zahteva ne može biti odbijena kao neprihvatljiva iz razloga koje je naručilac naveo u obrazloženju Odluke o obustavi postupka, a imajući u vidu način na koji je naručilac formulisao dodatni uslov poslovnog kapaciteta u konkursnoj dokumentaciji, bez precizno i jasno navedenih zahte-va koji se odnose na navedeni uslov, te dokazivanje ispunjenosti istog…

67


…Dakle, imajući u vidu način na koji je definisan dodatni uslov u pogledu odgovarajuće tehničke opremljenosti na način da je zahtevano da ponuđač po-seduje dostvano vozilo nosivosti od minimum 1,5 tone kao i da poseduje jednu radnu građevinsku skelu od minimum 1000 m2, te dokazna sredstva koja su opredeljena za dokazivanje ispunjenosti dodatnog uslova u tom delu, sadržinu dokaza koje je podnosilac zahteva dostavio u prilogu svoje ponude, Republička komisija nalazi da je naručilac ispravno postupio kada je predmetnu ponudu odbio kao neprihvatljivu u skladu sa odredbom člana 107. stav 1. ZJN.

Ovo posebno ako se ima u vidu da se iz sadržine popisne liste osnovnih sredstava sa stanjem na dan 31.12.2018. godine, pravnog lica GP LN GRADNjA d.o.o. Kostolac može utvrditi da ponuđač raspolaže sa „fasadnom skelom sa žabicama 500 m2“ (količina 1), dok se iz sadržine druge popisne liste osnovnih sredstava nepokretnih stvari koje čine osnovna sredstva sa stanjem na dan 31.12.2017. godine, pravnog lica učesnika zajedničke ponude „Aingor“ d.o.o. Kragujevac, može utvrditi postojanje „građevinske skela 4000 m2“, koji dokaz ne može biti prihvatljiv sa stanovišta predmetne konkursne dokumentacije bu-dući da je odredbama konkursne dokumentacije jasno i precizno definisano da dokaz kojim se dokazuje ispunjenost predmetnog uslova bude izvod iz po-pisne liste sa stanjem na dan 31.12.2018. godine potpisane i overene od strane odgovornog lica.

Izneto znači da se sa stanovišta načina dokazivanja ispunjenosti pred-metnog uslova ne može prihvatiti dokazno sredstvo odnosno popisna lista sa datumom izdavanja 31.12.2017. godine. Predmetnu okolnost ne spori ni sam podnosilac zahteva budući da je isti u podnetom zahtevu za zaštitu prava uči-nio nespornom činjenicu da je, kako navodi, tehničkom greškom priložena po-pisna lista koja se odnosi na dana 31.12.2017. godine.

Polazeći od načina na koji je definisan predmetni uslov u pogledu odgova-rajuće tehničke opremljenosti kao i načina dokazivanja ispunjenosti istog, gde je zahtevano da dokazno sredstvo između ostalih zahtevanih, bude i izvod iz


popisne liste sa stanjem na dan 31.12.2018. godine, Republička komisija poseb-no napominje da je imala u vidu obrazloženje i razloge koje je naručilac izneo u dostavljenom odgovoru na podneti zahteva za zaštitu prava, kojim je naruči-lac opravdao razloge zbog kojih je zahtevao predmetno dokazno sredstvo kao i razloge zbog kojih je bitno i relevantno da zahtevani dokaz odnosno popisna lista bude izdat dana 31.12.2018. godine. Sa druge strane, sadržina konkursne dokumentacije u delu načina definisanja predmetnog uslova u pogledu odgo-varajuće tehničke opremljenosti te načina dokazivanja ispunjenosti istog nije bila osporena podnošenjem zahteva za zaštitu prava u smislu odredbe člaba 149. stav 3. ZJN a u vezi sa odredbom člana 63. stav 2. ZJN.

Samim tim, budući da je za ispunjenost uslova u pogledu tehničke opre-mljenosti zahtevano da ponuđač dokaže da poseduje jednu radnu građevin-sku skelu od minimim 1000 m2, te kako se iz sadržine dokaza koji su dostavljeni u ponudi podnosioca zahteva nesumnjivo može utvrditi da je ponuđač doka-zao da raspolaže sa skelom od 500 m2, uzimajući u obzir da se ne može ceniti sadržina dokaza odnosno izvod iz popisne liste ponuđača nepokretnih stvari koje čine osnovna sredstva sa stanjem na dan 31.12.2017. godine, pravnog lica učesnika zajedničke ponude „Aingor“ d.o.o. Kragujevac, u kojem je navedeno posedovanje građevinska skele 4000 m2, budući da je predmetni dokaz izdat dana 31.12.2017. godine, po stavu Republičke komisije naručilac u fazi stručne ocene ponuda nije postupio protivno odredbama konkursne dokumentacije i ZJN kada je ponudu podnosioca zahteva odbio kao neprihvatljivu. Kako je, dakle, utvrđeno da je ponuda podnosioca zahteva neprihvatljiva iz napred navedenog razloga, Republička komisija nije razmatrala drugi navod zahteva za zaštitu prava kojim je ukazano na preostali razlog za ocenu ponude podno-sioca zahteva kao neprihvatljive, budući da eventualna drugačija ocena istog ne bi bila od uticaja na drugačiju odluku o ovoj pravnoj stvari...

Kad je reč o pitanju da li je, kao sastavni deo svoje ponude, ponuđač dostavio traženo sredstvo obezbeđenja, jer nedostavljanje istog ima za posledicu da ponuda sadrži bitan nedostatak iz člana 106. stav 1. tačka 3) ZJN, isto može predstavljati predmet zaštite prava samo pod uslovom da je naručilac u konkursnoj dokumentaciji naveo sredstvo finansijskog obez-

69

beđenja kojim ponuđači obezbeđuju ispunjenje svojih obaveza u postup-ku javne nabavke, kao i ispunjenje svojih ugovornih obaveza.

U skladu sa odredbom člana 61. stav 5. ZJN opšte pravilo je da naručilac nema obavezu, već mogućnost da u konkursnoj dokumentaciji predvidi da su ponuđači dužni da dostave određeno sredstvo obezbeđenja, ali uko-liko ih u okviru iste definiše ta okolnost ima za neposrednu posledicu da su ponuđači obavezni da dokažu da ih ispunjavaju i to kroz dokaze priložene kao sastavni deo ponude koju podnose radi učešća u postupku javne na-bavke jer u protivnom ponuda ima bitan nedostatak čime se uspostavlja neposredan osnov za njeno odbijanje na osnovu člana 106. stav 1. tačka 3) u vezi člana 107. stav 1. ZJN.

Izuzetak od opšteg pravila da naručilac nema obavezu da u konkur-snoj dokumentaciji predvidi da su ponuđači dužni da dostave određeno sredstvo obezbeđenja, predstavlja slučaj kada je konkursnom dokumen-tacijom predviđeno avansno plaćanje, jer tada ima zakonsku obavezu da zahteva sredstvo obezbeđenja za povraćaj avansa, bez obzira na procenat ili iznos avansa.


...Iz utvrđenog činjeničnog stanja, a imajući u vidu citirane zakonske i pod-zakonske odredbe, Republička komisija je ocenila da naručilac u konkretnom slučaju a u vezi sa razmatranim nije pravilno izvršio stručnu ocenu ponude podnosioca zahteva. Ovo iz razloga što predmetnom konkursnom dokumen-tacijom naručilac nije odredio obavezan tekst bankarske garancije za ozbilj-nost ponude, odnosno što predmetna konkursna dokumentacija ne sadrži izričit zahtev naručioca da su ponuđači dužni da dostave bankarsku garanciju za ozbiljnost ponude a u kojoj je obavezno navedeno da će ista biti aktivira-na u situaciji da ponuđač kome je dodeljen ugovor blagovremeno ne potpiše ugovor o javnoj nabavci. Umesto navedenog, naručilac u konkursnoj doku-


mentaciji predvideo samo situacije u kojima može biti aktivirana bankarska garancija. Stoga, po oceni Republičke komisije, naručilac nije imao osnova da ponudu podnosioca zahteva oceni kao neprihvatljivu iz razloga navedenog u Odluci o dodeli ugovora.

Kada je u pitanju „promena mesne nadležnosti“ u Bankarskoj garanci-ji, kako to tvrdi naručilac kao razlog odbijanja ponude podnosioca zahteva, Republička komisija je stanovišta da naručilac nije pravilno sproveo stručnu ocenu ponude podnosioca zahteva u vezi sa navedenim. Ovo iz razloga što naručilac u predmetnoj konkursnoj dokumentaciji nije izričito odredio mesnu nadležnost u slučaju spora u vezi sa izdatom garancijom, nego je samo naveo da „podneta bankarska garancija ne može da sadrži dodatne uslove za ispla-tu, kraće rokove, manji iznos ili promenjenu mesnu nadležnost za rešavanje sporova“. Po oceni Republičke komisije okolnost da je naručilac u modelu ugo-vora, koji je sastavni deo konkursne dokumentacije, odredio da će ugovorne strane, dakle, izabrani ponuđač i naručilac, eventualne sporove rešavati pred Privrednim sudom u Subotici, dakle sporove koji će nastati nakon zaključenja ugovora o javnoj nabavci, ne može se dovoditi u vezu sa ugovorenom nad-ležnošću u slučaju spora u vezi sa izdatom bankarskom garancijom između Banke garanta, Korisnika garancije i Nalogodavca, dakle spora koji će eventu-alno nastati pre zaključenja ugovora o javnoj nabavci.

Pored navedenog, Republička komisija je utvrdila da iz sadržine naknad-no dostavljene Izjave banke nesporno proizilazi da je banka istom potvrdila da je u ponudi dostavljena Bankarska garancija za ozbiljnost ponude broj 905LGO3191120001 nesporno naplativa i u slučaju da Nalogodavac, kao po-nuđač kome je dodeljen ugovor o javnoj nabavci, nije blagovremeno potpisao ovaj ugovor o javnoj nabavci, kao i da ista sadrži ostale bitne elemente zahte-vane konkursnom dokumentacijom.

Dakle, iz svega prethodno navedenog, po oceni Republičke komisije proizi-lazi da, u konkretnom slučaju, razlozi koje je naručilac u Odluci o dodeli ugovo-ra ocenio kao nedostatke Bankarske garancije priložene u ponudi podnosioca zahteva, ne mogu predstavljati razloge usled kojih bi ponuda podnosioca zah-teva imala bitan nedostatak ponude, u smislu odredbe člana 106. stav 1. tačka

71

3. ZJN. Ovo iz razloga što ukoliko bi bilo potrebno, ista je nesporno naplativa, tj, naručilac bi mogao da iznos u bankarskoj garanciji naplati, bez obzira na okolnost koji je sud, u konkretnom slučaju, nadležan, jer je ona neopoziva, be-zuslovna (bez prava na prigovor) i to na prvi pisani poziv.

Iz navedenog, po oceni Republičke komisije, naručilac nije izvršio stručnu ocenu ponude podnosioca zahteva u skladu sa odredbom čl. 106 i 107. ZJN time što je istu odbio iz razloga što Bankarska garancija sadrži nedostatke, odnosno što ista ne predstavlja nesumnjivu izjavu banke da će unovčiti Bankarsku ga-ranciju: „ukoliko ponuđač kome je dodeljen ugovor blagovremeno ne potpiše ugovor o javnoj nabavci“ i „što je podnosilac zahteva u Bankarskoj garanci-ji promenio mesnu nadležnost za rešavanje sporova“. Iz navedenih razloga, Republička komisija je ocenila da je razmatrani navod podnosioca zahteva osnovan...


...Iz utvrđenog činjeničnog stanja proizilazi da je u konkretnom slučaju konkursnom dokumentacijom zahtevano da ponuđači dostave sredstvo fi-nansijskog obezbeđenja za ozbiljnost ponude, i to blanko sopstvenu menicu koja je izdata sa klauzulom „bez protesta“ i „bez izveštaja“, potpisanu od stra-ne zakonskog zastupnika ili lica po ovlašćenju zakonskog zastupnika, na način koji propisuje Zakon o menici, i koja će biti evidentirana u Registru menica i ovlašćenja koga vodi Narodna banka Srbije, te Menično pismo – ovlašćenje kojim ponuđač ovlašćuje naručioca da može naplatiti menicu na iznos od mi-nimalno 2% od vrednosti ponude (bez PDV-a) sa rokom važenja minimalno 30 dana dužim od roka važenja ponude. Takođe je propisano da se, u slučaju da menicu i menično ovlašćenje ne potpisuje zakonski zastupnik ponuđača, dostavlja i ovlašćenje kojim zakonski zastupnik ovlašćuje lica za potpisivanje menice i meničnog ovlašćenja za konkretan posao. Pored navedenog, potreb-no je da se uz menicu za ozbiljnost ponude i menično pismo dostavi i fotoko-pija važećeg kartona deponovanih potpisa, fotokopija OP obrasca i dokaz o registraciji menice u Registru menica Narodne banke Srbije.


Republička komisija je konstatovala da je na ime finansijskog obezbeđe-nja za ozbiljnost ponude izabrani ponuđač dostavio Menicu serijskog broja AC 8099226 overenu pečatom ponuđača i potpisom ovlašćenog lica ponuđača, te zahtev za registraciju/brisanje menice od 18.01.2019. godine, „Menično pi-smo – ovlašćenje za korisnika blanko sopstvene menice“, overeno pečatom ponuđača i potpisom ovlašćenog lica ponuđača, Ovlašćenje kojim se Michael Boszard ovlašćuje da potpiše menicu, potpisano od strane generalnog direk-tora Aleksandra Vasiljevića i overeno pečatom ponuđača, Karton deponova-nih potpisa, u kojem su navedena lica za raspolaganje novčanim sredstvima ponuđača kod poslovne banke, i to Aleksandar Vasiljević i Michael Boszard, sa datumom overe od strane banke 19.02.2019. godine, te OP obrazac za Aleksandra Vasiljevića, overen od strane nadležnog organa dana 29.01.2019. godine. Republička komisija je takođe proverom Registra menica i ovlašćenja konstatovala da je izabrani ponuđač registrovao kod „Societe Generale banka Srbija“ a.d. Beograd, dana 18.01.2019. godine, blanko menicu označenu serij-skim brojem AC 8099226.

U vezi sa navedenim, Republička komisija nalazi da okolnosti na koje uka-zuje podnosilac zahteva u podnetom zahtevu za zaštitu prava ne mogu biti od uticaja na prihvatljivost ponude izabranog ponuđača odnosno ne mogu se smatrati nedostacima zbog kojih bi ponuda istog mogla biti odbijena u smislu člana 106. stav 1. tačka 3) ZJN.

Naime, kako iz činjeničnog stanja utvrđenog u konkretnom slučaju sledi da je naručilac kao sredstvo obezbeđenja zahtevao dostavljanje blanko sopstvene menice za ozbiljnost ponude, između ostalog potpisane od strane zakonskog zastupnika ili lica po ovlašćenju zakonskog zastupnika na način koji propisuje Zakon o menici, da je ista evidentirana u Registru menica i ovlašćenja koji vodi Narodna banka Srbije što dokumentuje overenim zahtevom poslovnoj banci da registruje menicu sa određenim serijskim brojem, te da je izabrani ponu-đač postupio u skladu sa istim, odnosno dostavio potpisanu blanko sopstvenu menicu serije AC 8099226, koja je registrovana u Registru menica i ovlašćenja dana 18.01.2019. godine, uz koju je dostavio overen zahtev poslovnoj banci da ista registruje menicu navedene serije, to naručilac nije imao pravnog osnova

73

da ponudu izabranog ponuđača odbije kao neprihvatljivu, na način kako to ukazuje podnosilac zahteva.

S tim u vezi, Republička komisija ističe da ukazivanja podnosioca zahteva da potpisnik menice u konkretnom slučaju nije ni zakonski zastupnik ni lice ko-me je ovlašćenje izdao zakonski zastupnik, te da u sklopu ponude izabranog ponuđača dostavljen karton deponovanih potpisa sa pečatom ponuđača koji se razlikuje od pečata ponuđača na menici i zahtevu za registraciju menice i koji hronološki sledi nakon registracije menice, kao i da nije priložio OP obra-zac za prokuristu koji je potpisao menicu ne mogu biti od uticaja na prihvat-ljivost ponude izabranog ponuđača u smislu člana 106. stav 1. tačka 3) ZJN, s obzirom na to da je u ponudi istog dostavljena blanko sopstvena menica za ozbiljnost ponude sa zahtevanim pratećim dokumentima.

Navedeno iz razloga što je Odlukom o bližim uslovima, sadržini i načinu vo-đenja Registra menica i ovlašćenja propisano da banka, nakon što proveri da li su podaci iz zahteva za registraciju menice identični podacima na menici i da li potpis na menici odgovara potpisu lica koje je kartonom deponovanih potpisa ili na drugi način ugovorom s bankom određeno kao lice ovlašćeno da potpiše menicu, prijem zahteva potvrđuje njegovom overom. Kako je u konkretnom slučaju poslovna banka podnosioca zahteva navedeno i potvrdila, odnosno overila prijem zahteva za registraciju menice na osnovu kojeg je predmetna menica registrovana u Registru menica i ovlašćenja dana 18.01.2019. godine, ne sledi zaključak o neprihvatljivosti ponude izabranog ponuđača iz razloga na koje ukazuje podnosilac zahteva.

Ujedno, a uzimajući u obzir navode podnosioca zahteva, Republička ko-misija ukazuje da je svrha kartona deponovanih potpisa da pokaže ko je lice ovlašćeno za potpisivanje naloga i raspolaganje sredstvima sa računa privred-nog društva, odnosno u konkretnom slučaju da ukaže da li je menicu potpisalo lice ovlašćeno za potpisivanje iste. S obzirom na to da je u konkretnom slučaju, nesporno utvrđeno da je predmetna menica upisana u zvanični Registar me-nica i ovlašćenja to iz navedenog proizilazi da je ista samim tim i potpisana od strane ovlašćenog lica, koje se nalazi na kartonu deponovanih potpisa lica ovlašćenih za potpisivanje naloga radi raspolaganja sredstvima sa raču-


na. Takođe, činjenica da izabrani ponuđač u sklopu ponude nije priložio OP obrazac za prokuristu koji je potpisao menicu nije od uticaja na eventualnu naplativost sredstva finansijskog obezbeđenja za ozbiljnost ponude u konkret-nom slučaju, budući da OP obrazac ne predstavlja sredstvo finansijskog obez-beđenja, niti dokument neophodan prilikom eventualne realizacije istog kod poslovne banke u korist meničnog poverioca, te se njegovo nedostavljanje ne može smatrati kao nedostavljanje traženog sredstva finansijskog obezbeđe-nja. U vezi sa navodima podnosioca zahteva da menično ovlašćenje iz ponude izabranog ponuđača ne sadrži datum usled čega je ponuda istog po mišljenju podnosioca zahteva neprihvatljiva s obzirom na to da se ne može utvrditi da li ispunjava uslov u pogledu važenja meničnog ovlašćenja, Republička komisija ukazuje da je konkursnom dokumentacijom predviđeno da menično ovlašće-nje bude sa rokom važenja minimalno 30 dana dužim od roka važenja ponu-de, a što je nesporno navedeno u dostavljenom meničnom ovlašćenju, dok je sam rok važenja ponude naveden u okviru Obrasca ponude (60 dana od dana otvaranja ponuda), te u tom smislu izostanak datuma na meničnom ovlašće-nju nije od uticaja na utvrđivanje roka važenja istog.

Shodno svemu navedenom, Republička komisija nalazi da ponuda izabra-nog ponuđača u konkretnom slučaju i iz razloga na koje ukazuje podnosilac zahteva nije mogla biti ocenjena kao neprihvatljiva, u smislu odredbe člana 3. stav 1. tačka 33) ZJN, a u vezi sa odredbom člana 106. stav 1. tačka 3) ZJN, zbog čega je navod podnosioca zahteva ocenjen kao neosnovan...

Dalje, kroz praksu Republičke komisije se može utvrditi da je u zane-marljivom broju postupaka zaštite prava predmet odlučivanja bilo pitanje da li ponuda ima bitan nedostatak iz člana 106. stav 1. tačka 4) ZJN, odno-sno pitanje da li je ponuđeni rok važenja ponude kraći od propisanog, što se može objasniti činjenicom da prilikom priprema ponuda radi učešća u postupcima javnih nabavci, ponuđači imaju potpunu svest o činjenici da u skladu sa članom 90. ZJN rok važenja ponude određuje naručilac i da se taj rok obavezno navodi u ponudi, pri čemu isti ne može biti kraći od 30 dana od dana otvaranja ponuda.

75

Na kraju, iz prakse Republičke komisije, nastale na osnovu velikog broja postupaka zaštite prava u kojima je odlučivao ovaj organ, može se izvesti zaključak da možda najzanimljiviji aspekt zakonskih rešenja sadržanih u ZJN sa stanovišta njihovih posledica na eventualno postojanje bitnih ne-dostataka ponude predstavlja činjenica da je članom 106. stav 1. tačka 5) ZJN, ustanovljeno izuzetno pragmatično rešenje po kome nedostaci po-nude koji su takve prirode da se ne odnose na ispunjenost obaveznih i dodatnih uslova za učešće, dostavljanja traženih sredstava obezbeđenja i roka važenja ponude (koji nedostaci predstavljaju zakonom ustanovljene bitne nedostatake koji ponudu čine neprihvatljivom), predstavljaju osnov za njeno odbijanje samo ukoliko imaju za posledicu nemogućnost da se utvrdi stvarna sadržina ponude ili da se zbog tog nedostatka uporedi sa drugim ponudama.

U tom smislu, odredba člana 106. stav 1. tačka 5) ZJN je predstavlja-la najznačajniju i najkorisniju promenu koja je u praksu javnih nabavki u Republici Srbiji uvedena sa donošenjem trenutno važećeg ZJN. Navedeno zakonsko rešenje je predstavljalo neposredan odgovor zakonodavca na potrebe prakse i primedbe koje su odatle poticale na zakonska rešenja sa-držana u Zakonu o javnim nabavkama (‘’Sl. glasnik Republike Srbije’’ br. 116/2008). Naime, u praksi je dugi niz godina isticana preterana formalnost pojma ispravne ponude (koji je bio ekvivalent sadašnjem pojmu prihvatlji-ve ponude) kao značajna mana koja ima ozbiljne posledice na sprovođenje postupaka javnih nabavki i njihov ishod, s obzirom na to da je iz načina na koji je bio određen pojam ispravne ponude proizilazila obaveza naručilaca da zbog određenih, nesuštinskih nedostataka odbijaju kvalitetne ponude koje su i sa aspekta ponuđenih cena bile ekonomski povoljne.

S obzirom na sadržinu zahteva za zaštitu prava koji su u periodu prime-ne ZJN bili predmet razmatranja pred Republičkom komisijom, može se zaključiti da je čest predmet postupka zaštite prava predstavljalo razma-tranje pitanja od kakvog su uticaja i značaja određeni nedostaci u ponuda-ma, odnosno da li isti imaju za posledicu nemogućnost utvrđivanja stvar-ne sadržine ponude, u kom smislu se ova zakonska odredba primenjuje tako da samo nedostaci koji imaju relevantan značaj po sadržinu ponude


imaju karakter bitnog nedostatka, te se tom smislu pravi razlika u odnosu na nedostatke koji su formalne prirode, pa kao takvi ne utiču na stvarnu sadržinu ponude.

Međutim, uprkos činjenici da je navedeno zakonsko rešenje utvrđe-no upravo zbog toga što su uvažene opravdane primedbe koje su imali i naručioci i ponuđači na rešenja sadržana u prethodno važećim zakonima koji su uređivali oblast javnih nabavki, pri čemu su istovremeno na nave-deni način inkorporirane i najbolje tendencije novih evropskih direktiva za oblast javnih nabavki, praksa Republičke komisije ukazuje na zaključak da se i dalje u postupcima javnih nabavki određeni nedostaci ponuda tumače na način koji je u direktnoj suprotnosti sa nastojanjem da se zakonskim re-šenjima obezbedi da razlogzi odbijanja ponuda, odnosno njihovog isklju-čenja iz postupka javne nabavke budu suštinski, odnosno da to ne budu nedostaci koji nisu ni od kakvog uticaja na njihovu stvarnu sadržinu koja je relevantna za ocenjivanje, upoređivanje sa drugim ponudama i rangiranje.


...Imajući u vidu činjenicu da je u razmatranom zahtevu za zaštitu prava podnosilac zahteva izneo argumentaciju iz koje proizilazi da smatra da po-nuda izabranog ponuđača sadrži bitan nedostatak u smislu člana 106. stav 1. tačka 5. ZJN zbog toga što su, kako smatra, u obrascu ponude iskazana dva broja od kojih se ne zna koji predstavlja broj ponude kao podatak koji mora biti unet u model ugovora, Republička komisija je izvršila uvid u navedenu ponudu.

Republička komisija konstatuje da je na navedeni način utvrđeno da argu-mentacija koju je u ovom delu izneo podnosilac zahteva ne odgovara faktič-kom stanju koje proizilazi iz sadržine ponude izabranog ponuđača, odnosno da se može zaključiti da je podnosilac zahteva prevideo da uzme u obzir sadr-žinu navedene ponude kao celine.

77

Naime, uvidom u ponudu izabranog ponuđača, Republička komisija je utvrdila da je u obrascu ponude, u delu gde je bilo predviđeno da se unese po-datak o broju i datumu ponude za predmetnu javnu nabavku opredeljeno da je to broj 5/1-2019 od 18.01.2019. godine.

Pored navedenog, Republička komisija je utvrdila da svi obrasci koji su da-ti kao sastavni deo konkursne dokumentacije i koje su ponuđači bili dužni da popune traženim podacima, u gornjem desnom uglu, sadrže zavodni pečat izabranog ponuđač sa brojem zavođenja i datumom.

Konkretno, obrazac ponude ima broj zavođenja 10-1/1 od 18.01.2019. godi-ne, obrazac strukture cene sa uputstvom kako da se popuni ima broj zavođe-nja 10-1/5 od 18.01.2019. godine, model ugovora ima broj zavođenja 10-1/2 od 18.01.2019. godine, obrazac izjave o ispunjavanju uslova iz člana 75. Zakona ima broj zavođenja 10-1/4 od 18.01.2019. godine i obrazac izjave o nezavisnoj ponudi ima broj zavođenja 10-1/3 od 18.01.2019. godine.

S obzirom na utvrđeno činjenično stanje, Republička komisija konstatuje da u konkretnom slučaju nesporno utvrđeno da je u ponudi izabranog ponu-đača, na za to predviđenom mestu u okviru obrasca ponude, dakle u skladu sa konkursnom dokumentacijom opredeljen samo jedan broj i datum ponude, tj. broj 5/1-2019 od 18.01.2019. godine, a da broj 10-1/1 od 18.01.2019. godine sadržan u zavodnom pečatu koji se nalazi u gornjem desnom uglu navedenog obrasca predstavlja isključivo broj pod kojim je taj obrazac zaveden i evidenti-ran kod navedenog ponuđača.

Republička komisija konstatuje da iz navedenog proizilazi da nije utvrđeno da iz razloga koji su u ovom delu izneti u predmetnom zahtevu za zaštitu prava postoje nedostaci u ponudi izabranog ponuđača koji bi je činili neprihvatlji-vom u smislu člana 106. stav 1. tačka 5. u vezi člana 3. stav 1. tačka 33. ZJN i uspostavili obavezu naručioca da istu odbije primenom člana 107. stav 1. ZJN..


▶ Iz obrazloženja odluke Republičke komisije br. 4-00-272/2019 od 12.04.2019:

...Imajući u vidu sve prethodno navedeno, Republička komisija konstatuje da je članom 3. stav 1. tačka 33. ZJN propisano da je prihvatljiva ponuda ona ponuda koja je blagovremena, koju naručilac nije odbio zbog bitnih nedosta-taka, koja je odgovarajuća, koja ne ograničava, niti uslovljava prava naruči-oca ili obaveze ponuđača i koja ne prelazi iznos procenjene vrednosti javne nabavke, dok su članom 106. propisani bitni nedostaci ponude usled kojih je naručilac dužan da ponudu odbije, a koji su taksativno navedeni i to ukoliko ponuđač ne dokaže da ispunjava obavezne uslove za učešće, ukoliko ponu-đač ne dokaže da ispunjava dodatne uslove, te ukoliko ponuđač nije dostavio traženo sredstvo obezbeđenja, ukoliko je ponuđeni rok važenja ponude kraći od propisanog, i na kraju ukoliko ponuda sadrži druge nedostatke zbog kojih nije moguće utvrditi stvarnu sadržinu ponude ili nije moguće uporediti je sa drugim ponudama.

U vezi sa tim, Republička komisija konstatuje da je na IV Opštoj sednici odr-žanoj dana 16.04.2014. godine usvojen 18. načelni pravni stav Republičke komi-sije da ukoliko pojedini sastavni delovi ponude ne sadrže neki od podataka koje je ponuđač bio dužan da navede u ponudi u skladu sa zahtevima naručioca iz konkursne dokumentacije, naručilac ne može da odbije takvu ponudu zbog bit-nih nedostataka ukoliko je traženi podatak ponuđač naveo u nekom drugom delu ponude na osnovu čije sadržine je naručilac u mogućnosti da utvrdi stvarnu sadržinu ponude u smislu odredbe člana 106. stav 1. tačka 5. ZJN, te da stvarnu sadržinu ponude, u smislu odredbe člana 106. stav 1. tačka 5. ZJN, predstavljaju svi relevantni podaci u jednoj ponudi kao celini, bez obzira na to u kom su delu te ponude navedeni. Samim tim, ukoliko je u bilo kom delu ponude (npr. obrazac ponude, model ugovora itd.) sadržan podatak koji je konkursnom dokumentaci-jom zahtevao naručilac, ponuda ne može biti odbijena zbog bitnih nedostataka kao neprihvatljiva u smislu citiranih odredbi ZJN.

S obzirom na izneto, Republička komisija konstatuje da ponuda izabranog ponuđača ima bitan nedostatak u smislu člana 106. stav 1. tačka 5. ZJN, i to stoga što u konkretnom slučaju, a na osnovu svih priloženih dokaza u ponudi

79

izabranog ponuđača ne može da se utvrdi ko je proizvođač ponuđene kuke za poziciju 4 u okviru partije 1, odnosno ne mogu da se utvrde model i oznaka iste, niti da li ponuđena kuka ispunjava tehničku specifikaciju da je niklovana, te da je sastavni deo elektroizolacione teleskopske motke, kao dobra koje se nudi za stavku 1.

Naime, naručilac je u svom odgovoru na podneti zahtev za zaštitu prava naveo da ponuđena metalna niklovana kuka u potpunosti odgovara traženim tehničkim karakteristikama naručioca, jer se koristi sa proizvodom na poziciji broj 1 (elektroizolaciona teleskopska motka), da je ponuđač je u svojoj Izjavi potvrdio da je pozicija 4 kompatibilna sa pozicijom 1 i u prilog tome priložio fotografiju iz koje je mogao da utvrdi da je odgovarajuća.

Međutim, ako se ima u vidu sadržina Obrasca strukture cene i odeljka 6.3 – „Obavezna sadržina ponude“, odnosno zahtevi iz konkursne dokumentacije u pogledu opredeljivanja ponuđenih dobara i dokazivanja ispunjenosti teh-ničkih specifikacija istih, te činjenica da izabrani ponuđač nije naveo u ponudi proizvođača, oznaku ili model ponuđenog dobra za poziciju 4, odnosno da nije dostavio dokaze na osnovu kojih bi se uopšte mogle utvrditi tehničke spe-cifikacije ponuđene kuke, to po oceni Republičke komisije, naručilac na osnovu dokumentacije koja čini sastavni deo ponude izabranog ponuđača nije mo-gao da utvrdi stvarnu sadržinu osporene ponude, u smislu člana 106. stav 1. tačka 5. ZJN.

Naime, navođenje podataka o proizvođaču, oznaci ili modelu ponuđenog dobra za poziciju 4, kao i eventualno dostavljanje dokaza o ispunjenosti teh-ničkih specifikacija iz kojih bi se mogli utvrditi podaci o tome, a sve prema za-htevima iz konkursne dokumentacije, podrazumeva opredeljivanje u ponudi dobra koje se nudi. Kako je izabrani ponuđač u svojoj ponudi dostavio foto-grafije iz kojih se ne vide tehničke specifikacije ponuđene kuke (tj. da je niklova-na i sastavni deo teleskopske motke koja je ponuđena za stavku 1), niti podaci o proizvođaču, oznaci ili modelu ponuđenog dobra, to isti ponuđač, po ceni Republičke komisije, nije opredelio dobro za poziciju 4 u okviru partije 1, što za posledicu ima da se ne zna stvarna sadžrina njegove ponude u navedenom delu. Svako naknadno opredeljivanje u tom smislu bi bilo protivno odredbi


člana 93. stav 3. ZJN, kojom je propisano da naručilac ne može da zahteva, dozvoli ili ponudi promenu elementa ponude koji su od značaja za primenu kriterijuma za dodelu ugovora, odnosno promenu kojom bi se ponuda koja je neodgovarajuća ili neprihvatljiva učinila odgovarajućom, odnosno prihvatlji-vom osim ako drugačije ne proizilazi iz prirode postupka javne nabavke.

Republička komsija još ističe da s obzirom na to da izabrani ponuđač nije naveo proizvođača ponuđene kuke, odnosno da nije naveo oznaku i model dobra ili eventualno dostavio dokaze iz kojih bi moglo da se zaključi da je pri-loženu Izjavu od 21.01.2019. godine dao u svojstvu proizvođača navedenog dobra, to je ista Izjava irelevantna sa stanovišta dokazivanja ispunjenosti teh-ničkih specifikacija ponuđenog dobra za poziciju 4 u okviru partije 1.

Prema tome, kako predmetna ponuda kao celina nije omogućila utvrđi-vanje stvarne sadržine u delu koji se odnosi na ponuđeno dobro za poziciju 4 u okviru partije 1, ista okolnost za posledicu ima da naručilac nije na pravilan način sproveo stručnu ocenu ponude izabranog ponuđača u navedenom delu, te je razmatrani navod podnosioca zahteva osnovan...


...Iz utvrđenog činjeničnog stanja proizilazi da je naručilac na poziciji broj 5. iz tehničkih karakteristika, predvideo radio stanice proizvođača „Motorola MX 320 NLN5860, NiCD ili NiM“, kapaciteta 1200 mAh i napona 7,5 V, sa zahte-vom da ponuđač u ponudi dostavi kompletnu tehničku specifikaciju proizvo-đača za baterije koje nudi, iz kojih se mogu sagledati sve karakteristike baterija i da na otvaranju ponuda dostavi uzorke baterija.

Izabrani ponuđač je u svojoj ponudi, u „Obrascu ponude“, upisao da na po-ziciji 5. nudi bateriju proizvođača „Giseke/NLN5860NiCd“, dok je s druge strane kao dokaz ispunjenosti tehničkih karakteristika priložio izvod sa tehničkim ka-rakteristikama za bateriju proizvođača „Motorola NLN5860 – P/N: M333C1-A“.

81

Imajući u vidu utvrđeno činjenično stanje, Republička komisija ukazuje da ponuda izabranog ponuđača sadrži nedostatke usled kojih nije moguće utvrditi njenu stvarnu sadržinu ponude i usled koje je nije moguće uporediti sa drugim ponudama. Naime, u ponudi izabranog ponuđača je kao nespor-no utvrđeno da postoji neslaganje o podacima koji se odnose na bateriju koja se nudi na poziciji 5, s obzirom da je u „Obrascu ponude“, upisano da se nudi baterija proizvođača „Giseke/NLN5860NiCd“, dok je kao dokaz ispunjenosti tehničkih karakteristika na ovoj poziciji priložen izvod sa tehničkim karakteri-stikama za bateriju proizvođača „Motorola NLN5860“ – P/N: M333C1-A, usled čega nije moguće nesumnjivo utvrditi koju od dve navedene baterije je iza-brani ponuđač ponudio na osporenoj poziciji. Pored navedenog, a u vezi sa ukazivanjem naručioca da se radi o tehničkoj grešci u obrascu ponude koja je ispravljena dostavljanjem uzoraka, sa kojim isporuka mora da bude usagla-šena, Republička komisija je utvrdila da je naručilac u zapisniku o ispitivanju uzoraka konstatovao da je izabrani ponuđač na poziciji 5. za ispitivanje do-stavio bateriju proizvođača „Motorola MX 320“, koja baterija nije navedena nigde u njegovoj ponudi, tj. niti u obrascu ponude, niti je priložen katalog za tip baterije „MX 320“ proizvođača „Motorola“, što predstavlja dodatnu potvrdu stava ovog organa da na osnovu celokupne sadržine predmetne ponude nije moguće nesumnjivo utvrditi stvarnu sadržinu ponuđenog dobra na poziciji broj 5, usled čega je ista trebalo da bude ocenjena kao neprihvatljiva shodno odredbi člana 106. stav 1. tačka 5) ZJN...


...U konkretnom slučaju, kako proizlazi iz utvrđenog činjeničnog stanja, na-ručilac je kroz definisanje tehničke specifikacije predmetnog dobra predvideo između ostalog da je potrebno da ponuđeno dobro poseduje menjač koji ispu-njava uslov u pogledu zahtevanih brzina i to od minimalno 20 brzina za napred i 20 brzina za nazad, sa rezervoarom za promenu smera kretanja bez upotrebe kvačila. Kao dokaz o ispunjenosti konkursnom dokumentacijom postavljenog zahteva na osnovu koga se utvrđuje da je ponuđeno dobro odgovarajuće, po-nuđači su bili dužni da dostave katalog ili izvod iz kataloga proizvođača ponu-


đenog dobra sa obeleženim ponuđenim stavkama u skladu sa zahtevanim pozi-cijama iz Obrasca strukture cene, kao i da navedu web link proizvođača, ukoliko ga proizvođač ima, na kome se može naći priloženi katalog.

Podnosilac zahteva je, kako je utvrđeno uvidom u njegovu ponudu, u Obrascu strukture cene naveo da nudi dobro proizvođača „McCormick“ iz Italije, model G165MAX, uz koji je, kao prilog, dostavio i tehničku specifikaciju ponuđenog dobra, a u kojoj je u pogledu menjača ponuđenog dobra naveo „105 brzina za napred i 36 brzina za nazad, sa rezervoarom za promenu smera kretanja bez upotrebe kvačila“.

Međutim, uvidom u izvod kataloga navedenog proizvođača, koji je pod-nosilac zahteva takođe dostavio u okviru svoje ponude i koji je dostavljen na srpskom jeziku, utvrđeno je da je u istom, u delu „Transmisija“ navedeno: 18 brzina za kretanje u napred i 18 brzina za kretanje u nazad, 36 brzina za kre-tanje u napred i 36 brzina za kretanje u nazad, 54 brzina za kretanje u napred i 18 brzina za kretanje u nazad i 103 brzine za kretanje u napred i 18 brzina za kretanje u nazad, ali ne i brzina menjača 105 za napred i 36 za nazad, a koju je karakteristiku menjača podnosilac zahteva naveo kao broj brzina menjača ponuđenog modela predmetnog dobra.

Takođe, uvidom u izvod iz kataloga proizvođača koji je podnosilac zahteva dostavio uz podneti zahtev za zaštitu prava, a koji je takođe dostavljen i od strane naručioca kao dokaz da je vršio proveru ponuđenog dobra i uvidom na web link proizvođača, a koji izvodi su na engleskom jeziku, utvrđeno je da su u istom, u delu „Transmission“ navedene sledeće brzine: 18 brzina za kretanje u napred i 18 brzina za kretanje u nazad, 36 brzina za kretanje u napred i 36 brzina za kretanje u nazad, 54 brzina za kretanje u napred i 18 brzina za kreta-nje u nazad i 108 brzine za kretanje u napred i 36 brzina za kretanje u nazad.

Dakle, ni sadržina navedenog izvoda iz kataloga ne potvrđuje po-stojanje 105 brzina za napred i 36 za nazad, a koju karakteristiku menjača u vezi sa brojem brzina je podnosilac zahteva naveo u tehničkoj specifikaciji kao karakteristiku menjača ponuđenog dobra.

83

S obzirom na navedeno, odnosno okolnost da se iz utvrđenog činjeničnog stanja kao nesporno može utvrditi da podnosilac zahteva u svojoj ponudi nije dostavio dokaz iz koga se može utvrditi da ponuđeni model predmetnog do-bra poseduje menjač sa 105 brzina za napred i 36 brzina za nazad, sa rezervo-arom za promenu smera kretanja bez upotrebe kvačila, a koju karakteristiku je u vezi sa brojem brzina menjača kao ponuđenu podnosilac zahteva naveo u tehničkoj specifikaciji kao prilogu Obrasca strukture cene u kome je naveo koji model „Traktora 125“ i kog proizvođača nudi, niti se uvidom na web link proizvođača može utvrditi da ponuđeno dobro ima karakteristiku menjača koju je podnosilac zahteva sam upisao u tehničkoj specifikaciji kao prilogu Obrasca strukture cene po oceni Republičke komisije, naručilac je pravilno postupio, kada je usled navedenog, ponudu podnosioca zahteva ocenio kao neprihvatljivu.

Naime, kako proizlazi iz ponude podnosioca zahteva, isti je naveo da nu-di dobro sa menjačem čija je brzina 105 za napred i 36 za nazad, proizvođa-ča „McCormick“ iz Italije, s tim što je za takvo dobro u svojoj ponudi dostavio izvod iz kataloga navedenog proizvođača iz Italije, u kome nije sadržana na-vedena karakteristika menjača za koju je podnosilac zahteva naveo da je ima ponuđeni model, već karakteristika odnosno broj brzina menjača različit u od-nosu na u ponudi upisan podatak.

Stoga, kako se na osnovu dostavljenog izvoda iz kataloga navedenog proizvođača koji je podnosilac zahteva dostavio u ponudi na srpskom je-ziku, ne može utvrditi da ponuđeni model traktora G165MAX, proizvođača „McCormick“ iz Italije, ima menjač koji ima 105 brzina za napred i 36 za na-zad, a koju karakteristiku je podnosilac zahteva naveo u tehničkoj specifika-ciji kao karakteristiku ponuđenog modela G165MAX, to po oceni Republičke komisije, podnosilac zahteva nije postupio u skladu sa zahtevima konkursne dokumentacije u pogledu načina dokazivanja ispunjenosti zahtevanih tehnič-kih karakteristika, odnosno nije dostavio dokaz – konkretno izvod iz kataloga proizvođača ponuđenog dobra iz koga se može utvrditi da ponuđeno dobro ima menjač brzine 105 za napred i 36 za nazad.


Navedeno posebno ako se ima u vidu da naručilac ni uvidom na link pro-izvođača „McCormick“ iz Italije, na kome se može naći katalog ponuđenog dobra, a što je ujedno bio i zahtev definisan konkursnom dokumentacijom u pogledu načina provere u ponudi dostavljenog kataloga, nije mogao utvrditi da ponuđeni model predmetnog dobra ima menjač ponuđenih karakteristika sa 105 brzina za napred i 36 za nazad, već su u katalogu navedene sledeće brzine ponuđenog modela G165MAX: 18 brzina za kretanje u napred i 18 brzi-na za kretanje u nazad, 36 brzina za kretanje u napred i 36 brzina za kretanje u nazad, 54 brzina za kretanje u napred i 18 brzina za kretanje u nazad i 108 brzine za kretanje u napred i 36 brzina za kretanje u nazad.

Dakle, s obzirom na to da se uvidom u izvod iz kataloga ponuđenog dobra dostavljenog u ponudi podnosioca zahteva, kao i uvidom u izvod kataloga ko-ji je podnosilac zahteva dostavio u prilogu podnetog zahteva za zaštitu prava, a koji izvod je i naručilac istovremeno dostavio kao izvod koji se može pronaći na linku proizvođača ponuđenog dobra ne može utvrditi da je u istima sadrža-na karakteristika – broj brzina menjača koju je podnosilac zahteva sam naveo u tabeli tehničke specifikacije kao prilogu Obrasca strukture cene – popunivši istu tekstom - menjač sa brzinom 105 za napred i 36 za nazad, već je uvidom u iste utvrđeno da je broj brzina menjača različit kako u odnosu na broj brzi-na naveden u ponudi tako i međusobno, nesporno je da usled navedenog nije moguće utvrditi sadržinu ponude podnosioca zahteva u navedenom delu, te je stoga Republička komisija utvrdila da u stručnoj oceni ponuda naručilac ni-je postupio protivno odredbama konkursne dokumentacije i odredbama ZJN kada je usled navedenih okolnosti ponudu podnosioca zahteva ocenio kao ne-prihvatljivu u skladu sa članom 3. stav 1. tačka 33) ZJN, u vezi sa članom 106. stav 1. tačka 5) ZJN te je i navod podnosioca zahteva ocenila kao neosnovan.

S tim u vezi Republička komisija takođe ukazuje da ni sam podnosilac zah-teva navodima podnetog zahteva za zaštitu prava ni u jednom delu ne ukazuje konkretno da je brzina menjača ponuđenog dobra navedena u tabeli tehničke specifikacije - 105 za napred i 36 za unazad zaista sadržana u dostavljenom izvodu kataloga, već se poziva na okolnost da je reč o brzinama koje su veće od one koja je zahtevana konkursnom dokumentacijom, te da je shodno tome,

85

naručilac iz priloženog izvoda iz kataloga, kao i uvidom na internet stranicu proizvođača mogao utvrditi sadržinu ponude u pogledu menjača...


Iz utvrđenog činjeničnog stanja proizilazi da je podnosilac zahteva Obrasce koji čine sastavni deo njegove ponude i to Izjavu ponuđača o ispunjavanju uslova iz čl. 75 i 76. ZJN, Obrazac ponude, Opis predmeta nabavke, Model ugo-vora, Obrazac strukture cene sa uputstvom kako da se popuni, Izjavu o neza-visnoj ponudi i Obrazac izjave o poštovanju obaveza iz člana 75. stav 2. ZJN popunio, potpisao ali iste Obrasce nije overio pečatom, zbog koje okolnosti je ponuda podnosioca zahteva u smislu odredbe člana 106. stav 1. tačka 5) ZJN, a u vezi sa odredbom člana 3. stav 1. tačka 33) ZJN i odbijena kao neprihvatljiva.

Imajući u vidu predmetne okolnosti, te uzimajući u obzir činjenicu da je podnosilac zahteva popunio sve Obrasce koji čine sastavni deo njegove ponu-de da je iste potpisao, posebno Model ugovora, proizilazi da se isti saglasio sa sadržinom modela ugovora, iz čega sledi da okolnost što podnosilac zahteva nije pečatirao sve Obrasce koji čine sastavni deo ponude, ne predstalja bitan nedostatak koji onemogućava naručioca da utvrdi stvarnu sadržinu ponude tog ponuđača u smislu odredbe člana 106. stav 1. tačka 5) ZJN.

Ovo posebno ako se ima u vidu činjenica da je odredbama Zakona o pri-vrednim društvima propisano da pravna lica ne mogu isticati primedbe u po-gledu nekorišćenja pečata, niti se iste mogu isticati kao razlog za poništaj, ra-skid, odnosno neponuvažnost zaključenog pravnog posla, odnosno preduzete pravne radnje, čak i u slučaju kada je internim aktima društva propisano da društvo ima i koristi pečat u poslovanju.

Samim tim, imajući u vidu utvrđene činjenice, te citiranu zakonsku odred-bu Republička komisija nalazi da okolnost što podnosilac zahteva nije pečati-rao Obrasce koji čine sastavni deo njegove ponude ne predstavlja bitan nedo-statak usled kojeg se ne može utvrditi stvarna sadržina ponude podnosioca


zahteva i ista uporediti sa drugim ponudama, što dalje znači da naručilac nije imao pravni osnov da u smislu odredbe člana 3. stav 1. tačka 33) ZJN a vezi sa odredbom člana 106. stav 1. tačka 5) ZJN, a zbog razloga koje je naveo u Odluci o dodeli ugovora broj 5229/1 od dana 22.04.2019. godine, ponudu pod-nosioca zahteva odbije kao neprihvatljivu.

Shodno iznetom, podneti zahtev za zaštitu prava podnosioca zahteva je ocenjen kao osnovan...


...Iz utvrđenog činjeničnog stanja proizilazi da je naručilac u konkursnoj dokumentaciji za predmetni postupak javne nabavke u okviru Tehničke spe-cifikacije i u okviru Obrascu strukture cene, u poziciji br. 1.3. opisao dobro koje, između ostalog, predstavlja predmet konkretne javne nabavke, navodeći da se radi o Analizatorskom sistemu S700 (analizatorima MULTOR i OXOR P sa opremom za pripremu uzoraka- pumpe, hladnjače…).

Imajući u vidu navedeno, te okolnost da je u svojoj ponudi izabrani po-nuđač dostavio izjavu u kojoj je izričito istakao da u konkretnom slučaju nudi „kompletan MKAS sistem koji je smešten u Rital kabinetu i obuhvata komplet-nu opremu za pripremu uzoraka (pumpa, hladnjak, filteri i analizator gasa S700)“, kao i činjenicu da je u svojoj ponudi dostavio katalog za ponuđenu opremu, uključujući analizator S700, to, po oceni Republičke komisije, naru-čilac nije imao zakonskog osnova da navedenu ponudu odbije u smislu člana 106. stav 1. tačka 5) ZJN, a u vezi sa članom 3. stav 1. tačka 33) ZJN.

Naime, po oceni Republičke komisije, okolnost da su u priloženom kata-logu u ponudi izabranog ponuđača navedene i tehničke karakteristike za druge delove opreme i za druge sisteme, ne može u konkretnom slučaju biti okolnost zbog koje bi naručilac imao osnova da navedenu ponudu odbije kao neprihvatljivu, u smislu člana 106. stav 1. tačka 5) ZJN, budući da iz dostavljene izjave izabranog ponuđača, kao i iz Obrasca strukture cene jasno može da se

87

utvrdi koje dobro izabrani ponuđač nudi u poziciji br. 1.3, pri čemu je za isto dobro dostavio i izvod iz kataloga...


...Imajući u vidu navedenu sadržinu konkursne dokumentacije, Republička komisija konstatuje da se jasno uočava da je prema sadržini obrasca VI – ‘’Obrazac ponude’’, tačka 5 - ‘’Opis predmeta nabavke – električna energija za potpuno snabdevanje’’, u konkretnom slučaju postojala obaveza ponuđača da u okviru prve od ukupno pet tabela koje su sastavni deo navedene tačke ovog obrasca iskažu jediničnu cenu za jednotarifno merenje, kao podatak koji je u direktnoj korelaciji sa izvršenjem ugovora i obavezom plaćanja za ispo-ručenu električnu energiju, s obzirom da je u članu 3. modela ugovora izričito navedeno da se jednotarifno merenje primenjuje u slučaju kada se iz objektiv-nih razloga viša i niža tarifa ne mogu precizno izmeriti (kvar na brojilu i sl.) i to za izmerenu i dokazivu količinu električne energije, i koji kao takav predstavlja bitan element sadržine ponude.

S obzirom na navedeno i činjenicu da je u konkretnom slučaju nesporno da od strane podnosioca zahteva u okviru njegove ponude nije iskazan podatak o jediničnoj ceni za jednotarifno merenje koja bi se primenjivala u slučaju kada se iz objektivnih razloga viša i niža tarifa ne mogu precizno izmeriti (kvar na brojilu i sl.) i to za izmerenu i dokazivu količinu električne energije, a kako je to definisano u članu 3. modela ugovora koji je sastavni deo konkursne doku-mentacije, Republička komisija konstatuje da to znači da ponuda podnosioca zahteva ne može da ima status prihvatljive ponude u smislu člana 3. stav 1. tačke 33. u vezi člana 106. stav 1. tačka 5. ZJN, tako da prema članu 107. stav 1. ZJN, dakle, po sili zakona, naručilac ima obavezu da je odbije jer je članom 107. stav 1. ZJN je propisano da je naručilac dužan da u postupku javne nabavke, pošto pregleda i oceni ponude, odbije sve neprihvatljive ponude...

89

Svetlana Ražić, članica Republičke komisije

ROKOVI U POSTUPKU ZAŠTITE PRAVA PREMA ODREDBAMA ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA („Službeni glasnik RS“ broj 124/2012, 14/15 i 68/15)

Ostvarivanje zaštite prava u postupcima javnih nabavki počinje bla-govremenim podnošenjem zahteva za zaštitu prava, odnosno podnoše-njem istog od strane aktivno legitimisanog lica u roku i na način propisan Zakonom o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“ broj 124/2012, 14/15 i 68/15 - u daljem tekstu: ZJN). Podnošenje zahteva za zaštitu prava omogu-ćeno je u toku celog postupka javne nabavke i protiv svake radnje naručio-ca, osim ukoliko samim zakonom nije drugačije određeno.

Zakonski rokovi za podnošenje zahteva za zaštitu prava određeni su u zavisnosti od faze i vrste postupka javne nabavke, te radnje naručioca koja se osporava. Ukoliko se zahtevom za zaštitu prava osporava vrsta postup-ka, sadržina poziva za podnošenje ponuda ili konkursne dokumentacije isti će se smatrati blagovremenim ako je primljen od strane naručioca naj-kasnije sedam dana pre isteka roka za podnošenje ponuda, a u postupku javne nabavke male vrednosti i kvalifikacionom postupku tri dana pre iste-ka roka za podnošenje ponuda, bez obzira na način dostavljanja i ukoliko je podnosilac zahteva u skladu sa članom 63. stav 2. ZJN ukazao naručiocu na eventualne nedostatke i nepravilnosti, a naručilac iste nije otklonio.1

1 Član 149. stav 3. ZJN


Navedeno znači da osim što zahtev za zaštitu prava mora biti podnet na navedeni način i u navedenom roku, za meritorno razmatranje navoda samog zahteva mora biti ispunjen još jedan uslov, tj. podnosilac zahteva mora prethodno u skladu sa članom 63. stav 2. ZJN da ukaže naručiocu na postojanje nepravilnosti i nedostataka koje je eventualno uočio u određi-vanju vrste postupka, sadržini poziva ili konkursne dokumentacije i koje naručilac i pored ukazivanja nije otklonio, a ne da na iste prvi put ukaže tek u podnetom zahtevu za zaštitu prava. Ukazivanje na nepravilnosti i nedo-statke tek u zahtevu za zaštitu prava dovodi do odbacivanja navoda, bez razmatranja osnovanosti sadržine samog navoda.

U vezi sa opisanom situacijom je i odluka Republičke komisije u kojoj je prilikom razmatranja i odlučivanja o podnetom zahtevu za zaštitu pra-va ukazano i na sledeće: „Uvidom u celokupnu raspoloživu dokumentaciju i Portal javnih nabavki Republička komisija je konstatovala da podnosilac zah-teva nije, u skladu sa članom 63. stav 2. ZJN, tražio od naručioca dodatne in-formacije ili pojašnjenja u vezi sa pripremanjem ponude, niti mu je ukazao na eventualno uočene nedostatke i nepravilnosti u konkursnoj dokumentaciji, u roku propisanom zakonom, a pre podnošenja zahteva za zaštitu prava. Kako iz citirane zakonske odredbe člana 149. stav 3. ZJN, koja propisuje način i rokove za podnošenje zahteva za zaštitu prava, proizilazi da je preduslov za podno-šenje zahteva za zaštitu prava, u fazi pre isteka roka za podnošenje ponuda, prethodno ukazivanje naručiocu od strane podnosioca zahteva na eventualne nedostatke i nepravilnosti, a naručilac potom iste ne otkloni, to Republička ko-misija ukazuje da u konkretnom slučaju nisu ispunjeni zakonski preduslovi za postupanje po podnetom zahtevu za zaštitu prava.

Ovo stoga što podnosilac zahteva, pre podnošenja zahteva za zaštitu pra-va, nije ukazao naručiocu na navodne nedostatke i nepravilnosti u konkursnoj dokumentaciji koje je istakao u zahtevu za zaštitu prava, niti je u vezi sa nave-denim istom postavio pitanja. Naime, Republička komisija ukazuje da je sve nedoumice oko razloga iz kojih smatra da je u konkretnom slučaju povređe-no načelo obezbeđivanja konkurencije koje je naveo u predmetnom zahtevu za zaštitu prava, podnosilac zahteva bio dužan da, shodno članu 149. stav 3. ZJN, a u vezi sa članom 63. stav 2. ZJN, najpre uputi naručiocu kroz zahtev

91

za dodatnim informacijama ili pojašnjenjima u vezi sa pripremanjem ponu-de, kojim bi ukazao i na eventualno uočene nepravilnosti i nedostatke u kon-kursnoj dokumentaciji. Samo navedenim postupanjem, odnosno prethodnim ukazivanjem na navodne nepravilnosti, podnosilac zahteva bi ispunio zakon-ski preduslov za postupanje po zahtevu za zaštitu prava u skladu sa izričitom odredbom člana 149. stav 3. ZJN.

Imajući u vidu da je nesporno zahtev za zaštitu prava podnet bez prethod-nog ukazivanja naručiocu od strane podnosioca zahteva na eventualne ne-dostatke i nepravilnosti, koja radnja je shodno odredbi člana 149. stav 3. ZJN morala prethoditi podnošenju zahteva za zaštitu prava, to Republička komisi-ja konstatuje da nisu ispunjeni zakonski preduslovi za meritorno odlučivanje o predmetnom zahtevu za zaštitu prava, iz kog razloga je odlučeno kao u dispo-zitivu zaključka, shodno članu 157. stav 5. tačka 1) ZJN.“2

Potrebno je naglasiti da je odredbom člana 63. stav 2. ZJN jasno pro-pisano da zainteresovano lice može, u pisanom obliku tražiti od naruči-oca dodatne informacije ili pojašnjenja u vezi sa pripremanjem ponude, pri čemu može da ukaže naručiocu i na eventualno uočene nedostatke i nepravilnosti u konkursnoj dokumentaciji, najkasnije pet dana pre isteka roka za podnošenje ponude. Navedeni rok je u ZJN propisan kao rok u postupku javne nabavke i to kao krajnji rok za postupanje zainteresovanih lica, a ne podnosioca zahteva, te je potrebno voditi računa i uzeti u obzir da ukoliko isti ističe na neradni dan (nedelja, državni praznik, verski praznik i dr.) nema mesta primeni člana 80. stav 5. ZUP jer su rokovi u postupku javne nabavke regulisani odredbama ZJN. U konkretnom slučaju odred-bama člana 63. st. 2. i 3. ZJN jasno su propisani rokovi za postupanje kako zainteresovanog lica tako i naručioca. Zainteresovano lice ima mogućnost da traži od naručioca dodatne informacije i pojašnjenja, te ukaže na uoče-ne nedostatke i nepravilnosti u sadržini poziva i konkursne dokumentacije najkasnije pet dana pre isteka roka za podnošenje ponude, a naručilac ima obavezu da u roku od tri dana od dana prijema zahteva odgovor

2 Zaključak broj 4-00-851/2018 od 23.08.2018. godine


objavi na Portalu javnih nabavki i na svojoj internet stranici. Imajući u vidu odredbu člana 63. st. 2. i 3. ZJN, čijom sadržinom je određen rok za po-stupanje zainteresovanog lica i naručioca u postupku javne nabavke, u situaciji kad navedeni rokovi ističu na neradni dan, ne mogu se primeniti odredbe ZUP-a, jer se mogućnost primene odredbi ZUP-a odnosi samo na postupak zaštite prava, tj. članom 148. stav 5. ZJN propisano je da se na pi-tanja postupka zaštite prava koja nisu uređena ZJN shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje upravni postupak.

S obzirom na navedeno ukazujemo na Zaključak o odbacivanju zahte-va za zaštitu prava, broj 4-00-154/2019 od 27.03.2019. godine u kojem je podnosilac zahteva blagovremenost podnetog zahteva zasnovao na svom stavu da „ukoliko peti dan pre isteka roka za podnošenje ponuda, kao posled-nji dan kada zainteresovano lice može, u pisanom obliku tražiti od naručioca dodatne informacije ili pojašnjenja u vezi sa pripremanjem ponude, pada u neradni dan, naručilac ima obavezu da na pitanja odgovori, odnosno da uka-zivanja razmotri ukoliko ih zainteresovano lice dostavi prvog narednog rad-nog dana. Imajući u vidu da je u konkretnom slučaju peti dan bio nedelja – ne-radni dan, prema stavu podnosioca zahteva na rok u kom zainteresovano lice može da postupa u skladu sa članom 63. stav 2. ZJN ima se primeniti odredba člana 80. stav 5. ZUP-a“. Republička komisija je u predmetnom zaključku naročito ukazala na sledeće: „bez obzira na dan u koji navedeni rok ističe (ne-delja, državni praznik, verski praznik i dr.) nema mesta primeni odredbe čla-na 80. stav 5. ZUP-a, budući da su rokovi u postupku javne nabavke, kako za zainteresovana lica, tako i za naručioca, u potpunosti regulisani odredbama ZJN, a konkretno odredbom člana 63. stav 2. ZJN utvrđen je rok za postupa-nje zainteresovanih lica u postupku javne nabavke, a ne podnosioca zahteva u postupku zaštite prava. Ovo stoga što je odredbom člana 148. stav 1. ZJN određeno da zahtev za zaštitu prava može da podnese zainteresovano lice ko-je ima interes za dodelu ugovora u konkretnom postupku javne nabavke i koji je pretrpeo ili bi mogao da pretrpi štetu zbog postupanja naručioca protivno odredbama ZJN, te da se postupak zaštite prava pokreće tek podnošenjem zahteva za zaštitu prava, na koji se jedino u skladu sa odredbom člana 148. stav 5. ZJN mogu shodno primeniti odredbe ZUP-a, ukoliko pojedina pitanja postupka zaštite prava nisu regulisana odredbama ZJN. Ujedno, Republička

93

komisija ukazuje i da okolnost da je naručilac obavestio podnosioca zahteva da zahtev za dodatnim pojašnjenjima konkursne dokumentacije nije blago-vremen, u konkretnom slučaju, ne predstavlja radnju naručioca, koja bi za po-sledicu imala mogućnost primene odredbe člana 149. stav 4. ZJN, imajući u vidu rok iz člana 63. stav 2. ZJN.

Stoga, Republička komisija ukazuje da je podnosilac zahteva imao moguć-nost da blagovremeno, a najkasnije dana 17.02.2019. godine, uputi naručiocu zahtev za dodatnim pojašnjenjem, bez obzira na to što je navedeni dan bio nedelja, s obzirom na to da je naručilac omogućio da se komunikacija u pred-metnom postupku javne nabavke obavlja i elektronskim putem, a koji način komunikacije je podnosilac zahteva i koristio prilikom dostavljanja zahteva za dodatnim pojašnjenjima naručiocu od 18.02.2019. godine.“

Takođe, Republička komisija je u navedenom zaključku ukazala „da rokovi u postupku javne nabavke određeni odredbama ZJN kao krajnji rok za postupanje zainteresovanih lica nisu propisani kao procesni rokovi već sa stanovišta načela efikasnosti postupka javne nabavke, kao rokovi koji omogu-ćavaju naručiocu planiranje određenih radnji u postupku i upravljanje samim postupkom javne nabavke. Stoga je interes lica koja nameravaju da podnesu ponudu da iskoriste rokove propisane ZJN, pre svega u svrhu pripreme prihvat-ljive ponude, da ne taktiziraju sa podnošenjem zahteva za dodatnim pojaš-njenjima i da pravljenjem pravnih konstrukcija odugovlače postupak javne nabavke.

Stoga, u predmetnom postupku je kao nesporno utvrđeno da je zahtev za dodatnim pojašnjenjima naručiocu upućen nakon isteka roka iz člana 63. stav 2. ZJN, te da je u odnosu na sadržinu ovog zahteva, kojim se upućuje na sadr-žinu konkursne dokumentacije, podnosilac zahteva imao mogućnost da ulo-ži blagovremeni zahtev za zaštitu prava u skladu sa članom 149. stav 3. ZJN. Navedeno posebno imajući u vidu činjenicu da sadržina konkursne dokumen-tacije u delu na koji se odnosi postavljeni zahtev za pojašnjenjem iste od strane podnosioca zahteva, nije bila izmenjena, odnosno da je ista zainteresovanim licima u navedenom delu bila poznata od momenta objavljivanja konkursne dokumentacije na Portalu javnih nabavki, dakle od dana 08.11.2018. godine.


Imajući u vidu navedeno, Republička komisija je utvrdila da je predmetni zahtev za zaštitu prava neblagovremen, budući da je na osnovu svega iznetog jasno i nesporno utvrđeno da je isti podnet nakon isteka roka za blagovreme-no podnošenje zahteva za zaštitu prava propisanog članom 149. stav 3. ZJN, a što potvrđuju dokazi sadržani u spisima ovog predmeta, kao i da u konkretnoj situaciji ne postoji osnov za ocenu blagovremenosti podnetog zahteva za za-štitu prava u smislu odredbe člana 149. stav 4. ZJN.“

Pored obaveze zainteresovanog lica da postupa u roku propisanom članom 63. stav 2. ZJN, predviđena je i dužnost naručioca da u roku pro-pisanom članom 63. stav 3. ZJN objavi odgovor na Portalu javnih nabavki i svojoj internet stranici u vezi sa zahtevom za dodatnim informacijama i pojašnjenjima konkursne dokumentacije. Na navedeno je Republička komisija ukazala u Rešenju, broj 4-00-524/2019 od 16.07.2019. godine gde je istaknuto „kako je podnosilac zahteva primenom člana 63. stav 2. ZJN od naručioca zahtevao dodatne informacije i pojašnjenja u vezi sa pripremanjem ponude, pri čemu je ukazao na nedostatke i nepravilnosti u konkursnoj doku-mentaciji dana 22.05.2019. godine, to je shodno članu 63. stav 3. ZJN naruči-lac bio dužan da u roku od tri dana od dana prijema zahteva, odgovor objavi na Portalu javnih nabavki i na svojoj internet stranici, dakle do 25.05.2019. godine. Budući da je naručilac odgovore na zahtevana dodatna pojašnjenja objavio na Portalu javnih nabavki dana 28.05.2019. godine, to je Republička komisija ocenila osnovanim ukazivanje podnosioca zahteva da je naručilac navedenim postupanjem učinio povredu člana 63. stav 3. ZJN.“

S obzirom na to da je odredbama ZJN u zavisnosti od vrste postupka javne nabavke propisana minimalna dužina roka za podnošenje ponuda, a koja je duža od roka u kome se može podneti blagovremeni zahtev za zaštitu prava u skladu sa odredbom člana 149. stav 3. ZJN kojom je jasno navedeno da zahtev za zaštitu prava mora biti primljen kod naručioca naj-kasnije sedam dana pre isteka roka za podnošenje ponuda, odnosno tri dana u postupku javne nabavke male vrednosti i kvalifikacionom postup-ku, neophodno je istaći da ZJN predviđa određene izuzetke. Jedan od izu-zetaka propisan u članu 149. stav 4. ZJN primenjuje se samo u slučaju kada se zahtevom za zaštitu prava osporavaju radnje koje je naručilac preduzeo

95

nakon isteka roka iz člana 149. stav 3. ZJN (radnje preduzete posle sedmog, odnosno trećeg dana), a pre isteka roka za podnošenje ponuda. U tom slu-čaju, blagovremenim će se smatrati i zahtev za zaštitu prava koji je podnet najkasnije do isteka roka za podnošenje ponuda.3

Da bi zainteresovano lice moglo da blagovremeno podnese zahtev za zaštitu prava u skladu sa članom 149. stav 4. ZJN, radnja naručioca bi morala da bude nezakonita i preduzeta nakon isteka roka za podnošenje zahteva za zaštitu prava u smislu člana 149. stav 3. ZJN. Najčešći primeri u praksi u vezi sa primenom odredbe člana 149. stav 4. ZJN odnose se na one situacije u kojima podnosioci zahteva osporavaju sadržinu konkursne dokumentacije, a koju su mogli osporavati u roku određenom članom 149. stav. 3. ZJN, naročito u slučaju kada naručilac u periodu nakon isteka roka za podnošenje zahteva za zaštitu prava iz člana 149. stav 3. ZJN odgovori na zahtevana pojašnjenja konkursne dokumentacije u skladu sa članom 63. stav 3. ZJN, ali ne izvrši bilo kakvu izmenu konkursne dokumentacije, te sadržina iste ostane istovetna sadržini prvobitno objavljene konkursne dokumentacije4. S tim u vezi, bitno je napomenuti da odredbom člana 63. stav 3. ZJN nije propisana dužnost naručioca da po zahtevu za dodatnim in-formacijama i objašnjenjima, odnosno ukazivanjima na postojanje eventu-alnih nedostataka ili nepravilnosti u konkursnoj dokumentaciji istu izmeni na način na koji mu zainteresovano lice ukazuje, te se navedeno postupa-nje naručioca ne bi moglo smatrati nedozvoljenim, odnosno nezakonitim. U tom smislu na zainteresovanom licu je odgovornost da pravovremeno zahteva dodatne informacije i pojašnjenja konkursne dokumentacije koja mu je bila poznata od momenta objavljivanja iste, a koja je ostala neiz-menjena nakon davanja zahtevanih odgovora i pojašnjenja, odnosno da postupa u vremenskim okvirima i na način koji će mu omogućiti dovoljno vremena za eventualno osporavanje njene sadržine podnošenjem zahteva za zaštitu prava u roku propisanom članom 149. stav 3. ZJN.

3 Član 149. stav 4. ZJN 4 Rešenje broj 4-00-1456/2018


Primer za navedeno sadržan je u Rešenju Republičke komisije, broj 4-00-227/2019 od 07.06.2019. godine. U istom je Republička komisija kao nesporno konstatatovala „da pojašnjenjem konkursne dokumentacije, te odgovorom na pitanja podnosioca zahteva objavljenim na Portalu javnih na-bavki dana 11.03.2019. godine, naručilac nije menjao sadržinu konkursne do-kumentacije. U tom smislu sledi zaključak da konkursna dokumentacija u delu predviđene tehničke specifikacije prilikom objavljivanja odgovora naručioca od 11.03.2019. godine nije pretrpela izmenu, već je u konkretnom delu osta-la istovetna objavljenoj dana 07.02.2019. godine, te stoga odgovor naručioca objavljen na Portalu javnih nabavki 11.03.2019. godine u kojem je naveo da ostaje pri zahtevima iz konkursne dokumentacije, a koja je objavljena dana 07.02.2019. godine, ne može biti posmatran kao novonastala okolnost koja bi bila osnov za eventualnu primenu odredbe člana 149. stav 4. ZJN.“

S tim u vezi, Republička komisija je ukazala da je „nesporno da se odred-bom člana 149. stav 4. ZJN zainteresovanim licima daje mogućnost da podno-šenjem zahteva za zaštitu prava ospore nezakonite radnje naručioca eventu-alno preduzete po isteku roka za podnošenje zahteva za zaštitu prava iz člana 149. stav 3. ZJN, što u konkretnoj situaciji nije slučaj, s obzirom na činjenicu da je naručilac nakon 05.03.2019. godine (kada je bio poslednji dan roka za prijem blagovremenog zahteva za zaštitu prava od strane naručioca) dana 11.03.2019. godine preduzeo samo radnju u smislu pojašnjenja konkursne do-kumentacije, ali pri tome nije izmenio konkursnu dokumentaciju, to po oce-ni Republičke komisije, u konkretnom slučaju nisu postojale okolnosti koje bi opravdale primenu odredbe člana 149. stav 4. ZJN.“

S druge strane, u praksi Republičke komisije postoje i situacije u koji-ma je utvrđeno da je podnosilac zahteva blagovremeno podneo zahtev za zaštitu prava u skladu sa članom 149. stav 4. ZJN, imajući u vidu da je naručilac u konkretnom slučaju odgovarajući na postavljena pitanja i da-vanjem pojašnjenja konkursne dokumentacije u periodu nakon isteka roka iz člana 149. stav 3. ZJN, a pre isteka roka za podnošenje ponuda zapravo konkursnu dokumentaciju izmenio, ali nije produžio rok za podnošenje ponuda u skladu sa članom 63. stav 5. ZJN. U konkretnom slučaju o kojem je Republička komisija odlučivala utvrđeno je da „iz navoda podnosioca za-

97

hteva istaknutih u podnetom zahtevu za zaštitu prava proizilazi da isti smatra da je naručilac davanjem odgovora navedene sadržine izmenio konkursnu dokumentaciju u delu zahteva za „elektromehaničkim pokretanjem stola“ u „elektromehaničko i hidraulično pokretanje stola“, da je izmenio zahtev za „nagib ploče nogu elektropodesiv +/-90°“, te prihvatio „nagib ploče nogu elek-tropodesiv +35/-90°“ čime je promenjena funkcionalnost operacionog stola, kao i da je izmenom zahteva „mogućnost promene pozicije ploče za 180°“ u „mogućnost rotacije i nastavka stola“ doveo do nemogućnosti sačinjavanja odgovarajuće ponude. Navedenim postupanjem, prema ukazivanju podnosi-oca zahteva, naručilac je učinio povredu člana 63. stav 5. ZJN, te onemogu-ćio ponuđače da pripreme prihvatljivu ponudu uzimajući u obzir izmenjenu sadržinu konkursne dokumentacije u delu zahtevanih tehničkih specifikacija. Takođe, Republička komisija je konstatovala da iz obrazloženja naručioca izne-tog u osporenom Zaključku proizilazi da isti smatra da davanjem odgovora na zahtevana dodatna pojašnjenja konkursne dokumentacije od 31.08.2018. godine nije izvršio izmene konkursne dokumentacije, te da prihvatanje opre-me boljih karakteristika od minimalno zahtevanih (elektromehaničko i hidra-ulično pokretanje stola, nagib ploče nogu elektropodesiv +35/-90°, mogućnost rotacije i nastavka stola) ne predstavlja izmenu konkursne dokumentacije, već samo proširenje konkurencije te da isto omogućuje nabavku dobara koja po-red minimalno zahtevanih karakteristika poseduju i bolje karakteristike.“

Shodno svemu navedenom, Republička komisija je ocenila da je „naru-čilac, postupajući na navedeni način, odnosno davanjem odgovora da će biti prihvaćeno kao odgovarajuće ponuđeno dobro koje poseduje elektromeha-ničko i hidraulično pokretanje, zatim prihvatanjem da umesto zahteva da na-gib ploče nogu bude elektropodesiv +/-90° ponuđeno dobro ima „nagib ploče nogu elektropodesiv +35/-90°“ kao i odgovorom da se zahtev za mogućnost promene pozicije ploče za 180° odnosi na mogućnost zamene mesta i rotacije nastavaka stola, izvršio izmenu konkursne dokumentacije, s obzirom na to da iz datih odgovora proizilazi da je naručilac izmenio sadržinu zahteva u okviru tehničke specifikacije zahtevanih dobara u partiji 1.

U vezi sa navedenim, a uzimajući u obzir da je u konkretnom slučaju utvr-đeno da je naručilac, objavljujući na Portalu javnih nabavki dana 31.08.2018.


godine odgovore na zahtevana dodatna pojašnjenja koji sadrže nove činjeni-ce koje do tog momenta nisu bile poznate potencijalnim ponuđačima, učinio izmene konkursne dokumentacije, a da pritom nije produžio rok za podnoše-nje ponuda, to je po stavu Republičke komisije, naručilac opisanom radnjom onemogućio zainteresovana lica da najpre, u skladu sa članom 63. stav 2. ZJN, ukažu naručiocu na eventualne nedostatke i nepravilnosti u predmetnoj kon-kursnoj dokumentaciji, a zatim i eventualno podnesu zahtev za zaštitu prava shodno odredbi člana 149. stav 3. ZJN, imajući u vidu činjenicu da je rok za podnošenje ponuda određen na dan 03.09.2018. godine…

…Stoga, kako je naručilac dodatna pojašnjenja konkursne dokumentaci-je, za koja je utvrđeno da po svojoj sadržini predstavljaju izmene iste, objavio na Portalu javnih nabavki u petak, dana 31.08.2018. godine, te kako je pod-nosilac zahteva podneo zahtev za zaštitu prava koji je naručilac primio dana 03.09.2018. godine, koji dan ujedno predstavlja i poslednji dan roka za podno-šenje ponuda, to Republička komisija konstatuje da je podneti zahtev za za-štitu prava morao biti ocenjen kao blagovremen u smislu odredbe člana 149. stav 4. ZJN.

Imajući u vidu navedeno, po oceni Republičke komisije naručilac nije imao zakonski osnov utemeljen u odredbama ZJN da predmetni zahtev za zaštitu prava odbaci kao neblagovremen.“

Prema odredbama ZJN predviđen je još jedan izuzetak od primene ne samo odredbe člana 149. stav 3. ZJN, već i odredbe stava 4. ZJN, tj. na-vedene odredbe ne primenjuju se u slučaju pregovaračkog postupka bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda, ako podnosilac zahteva ili sa njim povezano lice nije učestvovao u tom postupku.5 U navedenoj situaciji ne primenjuju se rokovi za podnošenje zahteva za zaštitu prava propisani članom 149. st. 3 i 4. ZJN, već se primenjuje opšta odredba propisana čla-nom 149. stav 2. ZJN kojom je predviđena mogućnost podnošenja zahteva za zaštitu prava u toku celog postupka javne nabavke protiv svake radnje

5 Član 149. stav 5. ZJN

99

naručioca, pod uslovom da podnosilac zahteva (ili sa njim povezano lice) nije jedan od ponuđača koji su učestvovali u tom postupku javne nabav-ke. Navedeni izuzetak je predviđen iz razloga što podnosilac zahteva (ili sa njim povezano lice) nije bio uključen u sprovođenje ove vrste postupka, te nije bio u prilici da se upozna sa činjenicom da je postupak pokrenut, kao i sa sadržinom konkursne dokumentacije, na isti način kao ponuđači koje je naručilac pozvao da podnesu ponudu. Zbog ovakve situacije u kojoj se može naći zainteresovano lice blagovremenost zahteva ne može se ceniti na osnovu člana 149. st. 3 i 4. ZJN.6

Posle donošenja odluke o dodeli ugovora, odluke o zaključenju okvir-nog sporazuma, odluke o priznavanju kvalifikacije i odluke o obustavi po-stupka, rok za podnošenje zahteva za zaštitu prava je deset dana od dana objavljivanja odluke na Portalu javnih nabavki, a pet dana u postupku jav-ne nabavke male vrednosti i u slučaju donošenja odluke o dodeli ugovora na osnovu okvirnog sporazuma u skladu sa članom 40a ZJN7.

Da bi zahtev za zaštitu prava koji se podnosi nakon objavljivanja odluka kojima se okončava postupak javne nabavke bio blagovremen, neophod-no je da isti bude podnet u roku od deset dana, odnosno pet dana od dana objavljivanja navedenih odluka na Portalu javnih nabavki. Navedeno ne podrazumeva da podneti zahtev za zaštitu prava mora biti primljen od strane naručioca u roku od deset dana, odnosno pet dana, već da isti mora biti predat najkasnije desetog, odnosno petog dana od dana objavljivanja odluke.8

Stoga je zahtev za zaštitu blagovremen ukoliko je podnet u zakonom propisanom roku, koji počinje da teče od dana kada je neka od navedenih odluka objavljena na Portalu javnih nabavki, pri čemu članom 149. stav 6. ZJN nije ustanovljen uslov da isti mora i biti primljen kod naručioca pre nego što istekne zakonom propisani rok, kako bi bio blagovremen.

6 Rešenje broj 4-00-164/20177 Član 149. stav 6. ZJN8 Videti član 81. ZUP


Kako sledi iz odredbi ZJN procesno rešenje koje podrazumeva da zah-tev za zaštitu prava mora da bude i primljen kod naručioca pre nego što istekne rok u kojem isti može biti podnet, ustanovljeno je članom 149. stav 3. ZJN isključivo za zahteve za zaštitu prava kojima se osporava vrsta postupka javne nabavke, sadržina poziva za podnošenje ponuda ili kon-kursne dokumentacije, a ne i za slučajeve kada se zahtev za zaštitu prava podnosi nakon što je u postupku javne nabavke doneta odluka kojom se isti okončava.9

Članom 149. stav 2. ZJN propisano je da se zahtevom za zaštitu prava može osporavati svaka radnja naručioca osim ukoliko ZJN nije drugačije određeno i isto predstavlja pravilo na kome se zasniva ostvarivanje zaštite prava podnosioca zahteva za zaštitu prava. Međutim, samim ZJN propi-sano je da se zahtevom za zaštitu prava ne mogu osporavati radnje na-ručioca preduzete u postupku javne nabavke ako su podnosiocu zahteva bili ili mogli biti poznati razlozi za njegovo podnošenje pre isteka roka za podnošenje zahteva iz člana 149. st. 3. i 4. ZJN, a podnosilac zahteva ga nije podneo pre isteka tog roka.10 Iz navedenog proizilazi da istek roka za podnošenje zahteva za zaštitu prava određenog odredbom člana 149. st. 3 i 4. ZJN predstavlja relevantan momenat posle kojeg podnosilac zahte-va više ne može da osporava razloge koji su mu do tog momenta bili ili mogli biti poznati, u pogledu vrste postupka, sadržine poziva za podnoše-nje ponuda ili konkursne dokumentacije, s obzirom na to da su isključivo odredbom člana 149. st. 3 i 4. ZJN propisani rokovi za podnošenje zahteva za zaštitu prava u kojima zainteresovana lica mogu osporavati vrstu po-stupka, sadržinu poziva za podnošenje ponuda ili konkursne dokumenta-cije, osim kako je već ukazano sa izuzetkom predviđenim članom 149. stav 5. ZJN.11 Suština navedenog pravila je u tome da postupanje naručioca i zainteresovanih lica, odnosno ponuđača u postupku javne nabavke i time i sprovođenje samog postupka javne nabavke bude što efikasnije kao i da

9 Rešenje broj 4-00-639/201810 Član 149. stav 7. ZJN11 Član 149. stav 5. ZJN

101

se spreče zloupotrebe od strane podnosilaca zahteva, tj. situacije u koji-ma u kasnijoj fazi postupka osporavaju okolnosti na koje su morali znatno ranije da ukažu. Najčešći primeri takvog postupanja podnosilaca zahteva odnose se upravo na osporavanje sadržine konkursne dokumentacije tek nakon donošenja i objavljivanja odluke kojom se okončava postupak javne nabavke.12

Članom 149. stav 8. ZJN predviđen je još jedan mehanizam u svrhu sprečavanja zloupotreba od strane podnosilaca zahteva u postupku zašti-te prava, kroz propisivanje da u situaciji u kojoj u postupku javne nabavke ponovo bude podnet zahtev za zaštitu prava od strane istog podnosioca zahteva, u tom zahtevu se ne mogu osporavati radnje naručioca za koje je podnosilac zahteva znao ili mogao znati prilikom podnošenja prethodnog zahteva. Smisao navedene odredbe je takođe da se spreči i nepotrebno odugovlačenje postupka javne nabavke od strane podnosilaca zahteva, a u cilju ostvarivanja efikasnosti postupka javne nabavke koji se u konkret-nom slučaju sprovodi.

U svojim odlukama Republička komisija u vezi sa navedenim više puta je ukazala da je podnosilac zahteva izgubio mogućnost da u zahtevu koji ponovo podnosi ospori radnje naručioca za koje je znao ili mogao znati prilikom podnošenja prethodnog zahteva u istom postupku javne nabav-ke, te da nema osnova da razmatra predmetne navode, a usled čega je zahtev za zaštitu prava ocenjen kao neosnovan u navedenom delu.13

Imajući u vidu postojeću praksu u sistemu zaštite prava nastalu u radu Republičke komisije, a naročito imajući u vidu težnju ka daljem unapre-đenju sistema zaštite prava u smislu efikasnosti same pravne zaštite, te efikasnosti postupka javne nabavke, Predlogom novog Zakona o javnim nabavkama propisana su jasnija pravila postupanja za sve učesnike u po-

12 Rešenje, broj: 4-00-253/2019 od 12.04.2019. godine i 4-00-206/2019 od 21.05.2019. godine

13 Rešenje, broj 4-00-14/2019 od 22.01.2019. godine, 4-00-738/2019 od 19.08.2019. godine


stupcima kako bi se obezbedio efikasan pravni mehanizam. Naime, ekpli-citno je propisano da zahtevom za zaštitu prava ne može da se osporava određivanje vrste postupka, sadržina javnog poziva i konkursna dokumen-tacija, ako su predmet osporavanja eventualni nedostaci i nepravilnosti na koje nije prethodno ukazano naručiocu na način predviđen članom 97. ovog zakona.14

S tim u vezi, članom 97. Predloga zakona propisano je sledeće:

„Privredni subjekt može u pisanoj formi putem Portala javnih nabavki da traži od naručioca dodatne informacije ili pojašnjenja u vezi sa doku-mentacijom o nabavci, pri čemu može da ukaže naručiocu ukoliko sma-tra da postoje nedostaci ili nepravilnosti u dokumentaciji o nabavci, i to najkasnije:

1) osmog dana pre isteka roka određenog za podnošenje ponuda ili pri-java, za javnu nabavku čija je procenjena vrednost jednaka ili veća od iznosa evropskih pragova;

2) šestog dana pre isteka roka za podnošenje ponuda ili prijava, za jav-nu nabavku čija je procenjena vrednost manja od iznosa evropskih pragova.

Ako je zahtev iz stava 1. ovog člana podnet blagovremeno naručilac dodatne informacije i pojašnjenja objavljuje na Portalu javnih nabavki, od-nosno stavlja na raspolaganje na isti način kao i osnovnu dokumentaciju bez navođenja podataka o podnosiocu zahteva, a najkasnije:

1) šestog dana pre isteka roka određenog za podnošenje ponuda ili pri-java za javnu nabavku čija je procenjena vrednost jednaka ili veća od iznosa evropskih pragova;

14 Član 204. stav 5. Predloga zakona

103

2) četvrtog dana pre isteka roka određenog za podnošenje ponuda ili prijava za javnu nabavku čija je procenjena vrednost manja od iznosa evropskih pragova i u postupcima u kojima je naručilac koristio mo-gućnost skraćenja rokova iz razloga hitnosti.

Predmet osporavanja u postupku zaštite prava ne mogu da budu even-tualni nedostaci ili nepravilnosti dokumentacije o nabavci na koje nije uka-zano na način predviđen stavom 1. ovog člana.“

S obzirom na navedene rokove u kojima se mogu zahtevati dodatne in-formacije i pojašnjenja dokumentacije o nabavci, te rokove za objavljivanje istih od strane naručioca, članom 214. stav. 2 Predloga zakona propisano je da će se zahtev za zaštitu prava kojim se osporavaju radnje naručioca u vezi sa određivanjem vrste postupka, sadržinom javnog poziva i konkur-snom dokumentacijom smatrati blagovremenim ako je primljen od strane naručioca najkasnije tri dana pre isteka roka za podnošenje ponuda, od-nosno prijava, bez obzira na način dostavljanja.

Stavom 3. istog člana Predloga zakona propisano je da se zahtev za zaštitu prava kojim se osporavaju radnje naručioca preduzete nakon iste-ka roka za podnošenje ponuda ili prijava podnosi u roku od deset dana od dana objavljivanja odluke naručioca na Portalu javnih nabavki, odnosno od dana prijema odluke u slučajevima kada objavljivanje na Portalu javnih nabavki nije predviđeno ovim zakonom.

Takođe, određen je i rok za podnošenje zahteva za zaštitu prava u slu-čaju pregovaračkog postupka bez objavljivanja javnog poziva, te je s tim u vezi predviđeno da će se zahtev za zaštitu prava kojim se osporavaju radnje naručioca u vezi sa određivanjem vrste postupka, sadržinom oba-veštenja o sprovođenju pregovaračkog postupka, poziva za podnošenje ponuda i konkursnom dokumentacijom smatrati blagovremenim ako je primljen od strane naručioca najkasnije deset dana od dana objav-ljivanja obaveštenja o sprovođenju pregovaračkog postupka, odno-


sno prijema konkursne dokumentacije, izmena i dopuna konkursne dokumentacije.15

U cilju sveobuhvatnije pravne zaštite u javnim nabavkama propisana je i mogućnost podnošenja zahteva za zaštitu prava kojim se osporava za-konitost dodele ugovora primenom odredaba čl. 11 - 21. Predloga zakona (u slučaju dodele ugovora na osnovu izuzetaka od primene zakona). Rok za podnošenje zahteva za zaštitu prava u tom slučaju je deset dana od dana objavljivanja obaveštenja za dobrovoljnu prethodnu transparen-tnost iz člana 109. stav 5. Predloga zakona, ukoliko je naručilac navedeno obaveštenje objavio. U tom slučaju podnosilac zahteva koji je propustio da podnese zahtev za zaštitu prava nakon objavljivanja obaveštenja za do-brovoljnu prethodnu transparentnost iz člana 109. stav 5. Predloga zakona nema pravo da podnese zahtev za zaštitu prava nakon objavljivanja oba-veštenja o dodeli ugovora. U situaciji u kojoj je naručilac objavio samo oba-veštenje o dodeli ugovora, za ugovore zaključene primenom odredaba čl. 11 - 21. ovog zakona, zahtev za zaštitu prava kojim se osporava zakonitost zaključenja takvog ugovora smatraće se blagovremenim ako je podnet najkasnije u roku od 30 dana od dana objavljivanja obaveštenja o do-deli ugovora. Zahtev za zaštitu prava kojim se osporava zakonitost ugovo-ra koji je zaključen bez prethodno sprovedenog postupka javne nabavke smatraće se blagovremenim ako je podnet u roku od 60 dana od dana saznanja za takav ugovor, a najkasnije u roku od šest meseci od dana zaključenja ugovora. U konkretnom slučaju prava zainteresovanih lica, te obezbeđivanje konkurencije kao i racionalno trošenje javnih sredstava štite se u postupku zaštite prava koji može biti blagovremeno pokrenut i nakon direktne dodele ugovora, bez sprovođenja postupka javne nabavke koji je bilo potrebno sprovesti u skladu sa zakonom, a što je u direktnoj ve-zi sa posebnim ovlašćenjem Republičke komisije iz člana 233. stav 1. tačka 6) Predloga zakona.

15 Član 214. stav 4. Predloga Zakona

105

Pored navedenih izmena i novina u vezi sa rokovima za podnošenje zahteva za zaštitu prava, precizirano je u kojim slučajevima se shodno pri-menjuju odredbe zakona kojim se uređuje upravni postupak, odnosno na koja pitanja u postupcima iz nadležnosti Republičke komisije, ako druga-čije nije propisano ovim zakonom se shodno primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje upravni postupak, uvažavajući načela Zakona o javnim nabavkama i specifičnosti postupaka javnih nabavki i zaštite prava:

1) zastupanje preko punomoćnika;

2) pravila o dostavljanju i obaveštavanju;

3) računanje rokova;

4) povraćaj u pređašnje stanje;

5) pravila o javnim ispravama;

6) rešenje i ispravljanje grešaka u rešenju;

7) troškovi postupka;

8) prekid postupka;

9) prethodno pitanje;

10) jezik postupka;

11) ponavljanje postupka;

12) razgledanje spisa i obaveštavanje o toku postupka;

13) zapisnici.16

16 Član 212. Predloga zakona


Stoga sledi da će u postupcima iz nadležnosti Republičke komisije za računanje rokova koji su propisani samim ZJN i dalje biti shodno prime-njivana pravila iz zakona kojim se uređuje upravni postupak, ali na način koji je u vezi sa specifičnostima postupaka javnih nabavki i zaštite prava (primer – član 214. stav 2. Predloga zakona).

107

109

Jasmina Milenković, članica Republičke komisije

REFERENCE PONUĐAČA KAO DODATNI USLOV POSLOVNOG KAPACITETA ZA UČEŠĆE U POSTUPKU JAVNE NABAVKE/NEGATIVNE REFERENCE KAO RAZLOG ZA NEPRIHVATLjIVOST PONUDE PREMA ODREDBAMA ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA („Službeni glasnik RS“ broj 124/2012, 14/15 i 68/15)

Reference predstavljaju jedan od dodatnih uslova za učešće u postup-ku javne nabavke, koje Zakon o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“ br. 124/2012, 14/2015 i 68/2015 – u daljem tekstu: ZJN) propisuje kao jedan od dodatnih uslova za učešće u članu 76., koji naručilac može da predvi-di kao poslovni kapacitet pored finansijskog, tehničkog i kadrovskog ka-paciteta, a dokazivanje njihove ispunjenosti propisano je u članu 77. ZJN.

Vrlo brzo nakon što je aktuelni ZJN stupio na snagu Republička komisi-ja je objavila načelni pravni stav u vezi za primenom odredbe člana 76. ZJN kojim se navodi da: „Kao dodatni uslovi u smislu člana 76. Zakona o javnim nabavkama mogu se odrediti samo uslovi koji se odnose na ponuđača, od-nosno uslovi kojima se određuje potreban nivo kompetentnosti i uspešno-sti ponuđača da uzme učešće u postupku predmetne javne nabavke, i kao takvi ne mogu biti određeni kao elementi kriterijuma u smislu člana 84. stav 2. Zakona o javnim nabavkama.“ Ovim stavom je pojašnjeno da upra-vo reference kao jedan od dodatnih uslova za učešće ne mogu predstav-ljati elemenat kriterijuma, jer bi isto bilo protivno prirodi elemenata krite-


rijuma koji služe za ponderisanje same ponude, što podrazumeva da se kroz elemente kriterijuma daje prednost samoj ponudi, po kojoj će ponu-đač realizovati konkretan ugovor. Za razliku od elemenata kriterijuma refe-rence su kapaciteti samog ponuđača, govore o njegovoj sposobnosti, isku-stvu i ozbiljnosti prilikom ranijeg nastupanja na tržištu. Nakon što je stupio na snagu ZJN i objavljen pomenuti načelni pravni stav Republičke komisi-je, naručioci su prestali da reference svrstavaju u elemente kriterijuma, što je dotad bila česta praksa u postupcima javnih nabavki.

Nasuprot referencama ponuđača kao poslovnom kapacitetu i dodat-nom uslovu za učešće u smislu člana 76. ZJN, kvalitet angažovanih kadro-va pod kojim se podrazumeva referentno iskustvo kadrova ponuđača, može u smislu odredbi člana 85. ZJN predstavljati element kriterijuma eko-nomski najpovoljnije ponude. Znači, reč je o „referencama kadrova“, obič-no ključnog tehničkog osoblja, što u smislu pomenute odredbe ZJN može predstavljati element kriterijuma „kvalitet angažovanih kadrova“ ili druga-čije naslovljen element kriterijuma kojim se bodovno stimuliše iskustvo koje je ključno osoblje imalo u sličnim poslovima. Time se zapravo lične reference ključnog osoblja, osposobljenost i iskustvo na izradi sličnih pro-jekata, radova ili usluga prikazuju dostavom odgovarajućeg CV ovih lica, to jest njihovih profesionalnih biografija, sa odgovarajućim potvrdama da su lično bili, na primer, rukovodioci gradilišta, lica koja su izradila projekte u određenoj oblasti ili slično.

Reference ponuđača kao dodatni uslov za učešće imaju poseban značaj i smisao u postupcima javnih nabavki. Sam zakon poznaje termin poslov-ni kapacitet, a pod njim se podrazumevaju pre svega reference, ali pod po-slovnim kapacitetom može doći u obzir i na primer posedovanje odgovara-jućih standarda, kao što su ISO standardi. Reference kao poslovni kapacitet ponuđača svedoče o znanju, prisutnosti ponuđača na tržištu, govore o nje-govom iskustvu u relevantnoj oblasti za koju se sprovodi predmetna javna nabavka, čime je ponuđač kao privredni subjekt potvrdio da može i zna da obavi predmetni posao, kao i da je pritom pokazao uspešnost u njegovom izvođenju. Usled navedenog, dokazi putem kojih se potvrđuje ispunjenost relevantnog iskustva mogu imati i posebnu važnost.

111

Iako sam ZJN u delu odredbi člana 77. stav 2. tačka 2) podtačka (1) i podtačka (2) ZJN predviđa samo dve forme dokaza u vidu „spiska najvaž-nijih izvedenih radova, isporučenih dobara ili pruženih usluga“ i „stručnih referenci“, uobičajena je praksa da naručioci traže razne druge dokaze u svrhu potvrđivanja referenci, u vidu obaveze dostavljanja zaključenih ugo-vora, računa, okončanih situacija, i potvrda o referencama koje obično sa-drže odredbu da je ponuđač sve preuzete obaveze ispunjavao u pred-viđenim rokovima, i u svemu shodno uslovima iz zaključenih ugovora. Stoga naručioci u okviru konkursne dokumentacije obično izrađuju obras-ce referentnih potvrda, u kojima se kao ključna stavlja odrednica „sve svo-je ugovorne obaveze preduzimao u ugovorenim rokovima, kvalitetno, bez primedbi“ ili njoj slične. Kada naručioci sami pripreme obrazac konkursne dokumentacije kao relevantan dokaz u svrhu potvrđivanja referenci, sa-držinu ovakvih dokaza treba upodobiti samom uslovu poslovnog kapaci-teta. Izostanak da se u dokazu referentnih potvrda navede podatak koji je relevantan za ocenu ispunjenosti referentnog iskustva na način na koji je koncipiran konkursnom dokumentacijom, dovodi do potrebe naknadne provere u fazi stručne ocene ponuda, i postupaka zaštite prava. Kao primer opisane situacije Republička komisija je u postupku zaštite prava ukaza-la: „Pritom, naručilac je u „Potvrdi reference“ predvideo da referentni naruči-lac istom potvrđuje da je ponuđač vršio usluge primerene predmetu javne na-bavke usluge remonta obrtnih mašina (vučnih elektromotora) u prethodne tri godine i to od dana objavljivanja poziva za podnošenje ponuda i u kom uku-pnom iznosu. Dakle, u istoj potvrdi naručilac nije predvideo mogućnost da po-nuđači upišu broj motora na kojima je vršen remont, kako bi dokazali da ispu-njavaju konkursnom dokumentacijom tražen minimum od 30 motora, nego je iste koncipirao na način da referentni naručilac u istim upisuje vrednost zaklju-čenih ugovora, koja predmetnom konkursnom dokumentacijom nije ni pred-viđena kao sastavni deo dodatnog uslova.1

Reference imaju posebno opravdanje i smisao u javnim nabavkama ko-je za predmet imaju pružanje usluga i izvođenja građevinskih radova. Ako

1 Rešenje Republičke komisije br 4-00-1286/2018


se ima u vidu koliko je osobeno i kompleksno izvođenje radova u odre-đenim oblastima, kao na primer visokogradnje, procesne industrije, mo-stogradnje, rekonstrukcije energetskih postrojenja, shvatiće se značaj refe-renci u ovoj oblasti. Takođe, još više na značaju reference imaju u sektoru usluga, gde se kroz zahtev da je ponuđač imao iskustva u servisiranju, pro-jektovanju, konsultovanju, izradi softvera, i da se pritom uspešno pokazao u njihovoj realizaciji, odnosno da je izveo i pravovremeno i pravovaljano barem jedan ili više referentnih poslova dolazi do pouzdanog i ozbiljnog ponuđača. Dakle kroz reference u oblastima izvođenja radova i pružanja usluga, naručioci vrše izbor poslovno sposobnog ponuđača, jer okolnost da je ponuđač izveo bar jedan sličan ili isti posao, govori o njegovoj spo-sobnosti da može da kvalitetno izvrši i predmetan posao, to jest da ima znanja, kapaciteta i iskustva.

Relativno čest razlog osporavanja referenci potiče od novonastalih po-nuđača koji ne posluju duže na tržištu, odnosno relativno kratko postoje i nisu u momentu raspisivanja javne nabavke imali iskustva u referentnim poslovima, i stoga sa svog stanovišta osporavaju zahteve za referentnim iskustvom. Prihvatanjem manjih poslova, protekom vremena u kome će ostvariti neki sličan posao, te udruživanjem sa ponuđačima sa kojima za-jedno mogu nastupiti u poslovima, i oni će steći referentno iskustvo. Tako je zahtev naručioca za poslovnim kapacitetom kojim je u javnoj nabavci usluga redovne opravke dva elektromotorna vozila određene serije, zah-tevano iskustvo na istim poslovima za najmanje dve garniture voza iste se-rije, podnosilac zahteva osporavao argumentima da je: „naručilac diskrimi-nisao privredna društva koja ispunjavaju ostale uslove u odnosu na privredna društva koja su vršila popravke koje su predmet javne nabavke, kao i da je dis-kriminisao privredna društva koja su novoosnovana, poseduju sve relevantne sertifikate i koja su investicijom u svoje poslovanje, modernizacijom opreme i procesa rada po svemu konkurentna za obavljanje predmetnih usluga. Naveo je da smatra da se spornim uslovom direktno utiče na ograničavanje motiva za investicije novoosnovanih privrednih društava, a indirektno i na stopiranje ra-zvoja relevantnog tržišta i povećanje konkurentnosti ulaskom novoosnovanih društava na tržište, kao i da je u suprotnosti sa načelima trgovine i ustavnim načelima ekonomskog uređenja u Republici Srbiji koje počiva na tržišnoj pri-

113

vredi, otvorenom i slobodnom tržištu, te ustavnoj garanciji da svi imaju jednak pravni položaj na tržištu. Podnosilac zahteva je ukazao na pitanje opravdano-sti uslova u situaciji kada naručilac kao deo poslovnog kapaciteta zahteva da ponuđač poseduje i određene sertifikate koji su dokaz o ispunjenosti odgova-rajućih standarda u oblasti za koju se postupak javne nabavke sprovodi, a ko-ji su pouzdaniji dokaz o podobnosti ponuđača. Takođe je naveo da kako sva-ki ponuđač treba da dostavi sredstvo obezbeđenja za dobro izvršenje posla i za ozbiljnost ponude, isto predstavlja značajno obezbeđenje za naručioca ko-je ukazuje da je ponuđač ozbiljan u nameri da opravda svoje tehničke, finan-sijske, poslovne i ostale kapacitete, zbog čega smatra nejasnim zahtev naruči-oca da se kao dokaz dostavi potvrda referentnih kupaca i fotokopija računa“.2 Republička komisija je u predmetnom postupku zaštite prava svoju ocenu ovog navoda kao neosnovanog, zasnovala na sledećoj argumentaciji: „Re-publička komisija ukazuje da su reference uslov poslovnog kapaciteta koji je od posebne važnosti upravo u postupcima javnih nabavki usluga, putem ko-jih se kroz iskustvo ponuđača u pružanju predmetnih usluga ogleda posedo-vanje adekvatnog znanja u obavljanju takvog posla, a samim tim i potvrđuje njihova referentna poslovna sposobnost da obave predmetnu uslugu. Ona po svojoj prirodi ne odgovara novoosnovanim potencijalnim ponuđačima, ali to ne umanjuje njen značaj i opravdanost u postupcima javnih nabavki usluga.

U pogledu navoda podnosioca zahteva da je diskriminatorski zahtev da se rok od pet godina računa u odnosu na dan objavljivanja poziva za podnoše-nje ponuda, a ne u odnosu na dan kada ističe rok za podnošenje ponuda, Re-publička komisija ukazuje da su u pitanju složene usluge redovne opravke gar-niture četvorodelnog elektromotornog voza serije 412/416 za koje je naručilac zahtevao kao dokaz o ispunjenosti traženog poslovnog kapaciteta da ih je po-nuđač pružao, dostavljanje potvrde referentnog naručioca sa fotokopijom ra-čuna, koji predstavljaju adekvatne dokaze koji potvrđuju ispunjenost nave-denog uslova. U odsustvu argumentacije podnosioca zahteva i dokaza koji bi eventualno mogli da ukažu da je načinom na koji je određen sporni uslov u pogledu momenta od kog se traži posedovanje relevantnog iskustva, izvršena

2 Rešenje Republičke komisije br. 4-00-1224/2018


diskriminacija, a posebno u situaciji gde naručilac ne zahteva kratak period na koji reference treba da se odnose, već upravo maksimalan period koji je u skla-du sa odredbama ZJN za usluge, kojima pritom nije propisan momenat u od-nosu na koji treba zahtevati određeni period, proizlazi da podnosilac zahteva neiznošenjem relevantnih činjenica i dokaza nije doveo do uverenja da je izvr-šena diskriminacija u smislu člana 10. stav 2. ZJN i da je povređeno načelo jed-nakosti predviđeno članom 12. ZJN načinom na koji je odredio sporan uslov u pogledu vremenskog momenta za koji je vezano relevantno iskustvo ponuđa-ča u konkretnom slučaju.

Kako izneta argumentacija podnosioca zahteva, po oceni Republičke ko-misije, ne predstavlja osnov za zaključak da je osporeni uslov naručioca diskri-minatorski određen i u suprotnosti sa načelom jednakosti, budući da je spor-nim uslovom upravo data mogućnost većem broju potencijalnih ponuđača koji su u petogodišnjem periodu pre objavljivanja poziva za podnošenje ponu-da pružali uslugu koja je predmet javne nabavke i to na 2 voza na bilo kojem području, i time ispune ovaj uslov poslovnog kapaciteta, to je navod podnosi-oca zahteva, u konkretnom slučaju, ocenjen kao neosnovan.“ 3

Takođe, na sličan način ponuđači su osporili i da u javnoj nabavci pre-voza učenika naručilac zahteva na ime referenci da ponuđač ima najmanje tri godine iskustva ugovorenog prevoza u poslednjih pet školskih ili kalen-darskih godina, kao neopravdano ograničenje konkurencije u odnosu na ponuđače koji postoje i obavljaju usluge prevoza na tržištu, te je sugerisa-na izmena ovog uslova tako što bi se zahtevalo da ponuđač ima najmanje jednu godinu radnog iskustva u istovrsnim poslovima. Republička komisi-ja je obrazložila da: „U konkretnom slučaju, naručilac potrebu za osporenim poslovnim kapacitetom je kroz argumentaciju iznetu u odgovoru na zahtev za zaštitu prava, obrazložio navodeći da navedeni dodatni uslov nije ograni-čio samo na poslednje tri godine, da ispunjavanjem navedenog uslova ponu-đači dokazuju iskustvo u realizaciji usluge prevoza učenika, da se radi o deci/


115

učenicima osnovnoškolskog uzrasta, a sve u cilju njihovog bezbednijeg i kva-litetnijeg prevoza.

Shodno navedenom, po oceni Republičke komisije, naručilac je kroz iznetu argumentaciju, opravdao logičku vezu sa predmetom javne nabavke da zah-teva da ponuđač ima najmanje tri godine iskustva ugovorenog prevoza učeni-ka u poslednjih 5 školskih ili kalendarskih godina, imajući u vidu prirodu pred-meta javne nabavke, kao i činjenicu da je zahtevao u okviru perioda od pet godina da ponuđač dokaže da je tri godine pružao usluge prevoza učenicima, ne ograničavajući pri tome, po oceni Republičke komisije, takav uslov isključi-vo na decu osnovnoškolskog uzrasta. U vezi sa tim, Republička komisija uka-zuje da načinom na koji je naručilac odredio poslovni kapacitet nije izvršena diskriminacija u smislu člana 10. stav 1. ZJN, budući da je odredbama ZJN da-ta mogućnost podnošenja zajedničke ponude.

Republička komisija ukazuje da naručilac ima obavezu, shodno članu 10. stav 1. ZJN da obezbedi konkurenciju među ponuđačima, ali to sa druge stra-ne ne znači da ima obavezu da uslove za učestvovanje u postupku definiše na način koji omogućava svakom zainteresovanom ponuđaču da učestvuje u po-stupku javne nabavke. Dakle, uslove i zahteve u konkursnoj dokumentaciji, naručilac definiše polazeći od svojih objektivnih potreba, a ne od poslovnih i ekonomskih interesa ponuđača. Kako naručilac zahteve definiše na ovakav način, realno svaki zainteresovani ponuđač neće biti u mogućnosti da podne-se ponudu koja bi odgovorila ovim zahtevima, ali to ne znači da je time izvrše-na diskriminacija ili da je ograničena konkurencija među ponuđačima. Prema tome, ako postoji potencijalni krug ponuđača koji mogu da ispune postavljeni uslov, konkurencija je time omogućena i naručilac će moći da bira ponudu ko-ja je ekonomski najpovoljnija. S tim u vezi, Republička komisija ukazuje da za-htev poslovnog kapaciteta za izvršene 3 referentne usluge prevoza (jer se us-luge prevoza školske dece ugovaraju za školsku/kalendarsku godinu) nije sam po sebi diskriminatorski, polazeći od izložene argumentacije podnosioca zah-teva koji isti zahtev osporava samo tako što predlaže da se smanji na 1 referen-tnu istovrsnu uslugu, usled čega je ista ocenjena kao paušalna i neutemeljena, a samim tim i neosnovana. Pri tome, Republička komisija ukazuje na činjeni-cu da shodno članu 81. stav 1. ZJN, u postupku javne nabavke, ponuđač pored


toga što može da nastupi samostalno, može da nastupi u okviru zajedničke ponude, u kom slučaju ponudu podnosi grupa ponuđača koja bi zajedno mo-gla da ispunjava uslov u pogledu poslovnog kapaciteta, a što je naručilac i na-veo u konkursnoj dokumentaciji. Shodno tome, ukoliko podnosilac zahteva ne može da podnese ponudu samostalno, ima zakonsku mogućnost podnošenja zajedničke ponude, u kom slučaju može konkurentno da učestvuje u predmet-nom postupku javne nabavke.“4

Odredbe člana 76. stav 2. ZJN propisuju da naručilac u konkursnoj do-kumentaciji određuje dodatne uslove za učešće u postupku javne nabav-ke u pogledu finansijskog, poslovnog, tehničkog i kadrovskog kapaciteta uvek kada je to potrebno imajući u vidu predmet javne nabavke. Potom, stavom 6. istog člana propisano je da naručilac određuje uslove za učešće tako da ti uslovi ne diskriminišu ponuđače i da su u logičkoj vezi sa pred-metom javne nabavke. Pravilno određenje referenci podrazumeva da kon-kursnom dokumentacijom budu definisani jasni zahtevi u pogledu pred-meta na koji treba da se odnose referentne isporuke, odnosno isporuka kojih dobara, ili kojih radova i usluga se smatra referentnim, zatim koji pe-riod će se priznavati kao referentan, a moguće je zahtevati i određene izno-se, odnosno vrednosti na ime realizovanih poslova.

Upravo u nepreciznom definisanju navedena tri segmenta kojim se opisuju reference može doći do različitih tumačenja zahteva referenci, od-nosno ispunjenosti uslova poslovnog kapaciteta od strane ponuđača. Re-publička komisija u donetim odlukama sa nepreciznim zahtevima konkur-snih dokumentacija u pogledu referenci iznosi stav da nema osnova da se stručna ocena zasnuje na tumačenju koje nije eksplicitno i jasno sadrža-no u odredbama konkursne dokumentacije. Tako je u obrazloženju rešenja Republičke komisije kojim je bilo sporno kako se ceni ispunjenost poslov-nog kapaciteta ponuđača navedeno sledeće: „u konkretnom slučaju, naru-čilac je kao dodatni uslov za učešće u predmetnom postupku javne nabavke predvideo poslovni kapacitet koji podrazumeva spisak najvažnijih pruženih

4 Rešenje Republičke komisije br. 4-00—767/2018

117

usluga čiji je predmet usluga prevoza učenika za period (2015, 2016. i 2017) sa iznosima, datumima i listama naručilaca. Predviđenim dokazom, referentnom listom, ponuđači su imali dokazivati okolnosti koja je sadržina predmetnog uslova, a koja je u konkretnom slučaju, shodno formulaciji predmetnog do-datnog uslova u konkursnoj dokumentaciji, podrazumevala da su pružili uslu-ge prevoza učenika za period (2015, 2016. i 2017.). Imajući u vidu ovakvu formu-laciju dodatnog uslova poslovnog kapaciteta, koja nije podrazumevala da se ugovori koji predstavljaju reference ponuđača u predmetnom postupku javne nabavke moraju odnositi na svaku godinu iz definisanog perioda pojedinač-no, odnosno da navedeni uslov za naručioca znači da je traženi kapacitet ko-ji podrazumeva da je usluga prevoza učenika pružena u svakoj godini defini-sanog perioda, dakle pojedinačno u 2015, 2016. i 2017. godini, već je sam uslov definisan opštom formulacijom da su pružene usluge prevoza učenika za peri-od (2015, 2016. i 2017.), iz kakve formulacije sledi da predmetna usluga prevo-za učenika može biti referentna ako je pružena u bilo kojoj godini ovako defini-sanog perioda, Republička komisija nalazi da naručilac nije mogao u stručnoj oceni ponuda dati predmetnom uslovu navedeno značenje. Ovo stoga što ka-ko je istaknuto, sadržinom konkursne dokumentacije navedeno nije bilo pre-cizirano dok iz utvrđenog činjeničnog stanja proizilazi da je izabrani ponuđač dostavio dokaz, referentnu listu iz čije sadržine sledi da je ponuđač vršio uslu-gu prevoza učenika u 2017. godini, koja ni za naručioca nije sporna već je i sam navodi kao jedinu prihvatljivu, usled čega nije od uticaja okolnost da je pored ove navedena i referenca koja se odnosi na 2018. godinu, odnosno na prevoz rukometašica a ne učenika, i to za period 2014-2017. Kako dakle konkursnom dokumentacijom u delu sadržine konkretnog dodatnog uslova nije bilo pre-cizirano da se referentni ugovori moraju odnositi na svaku godinu i definisa-nog perioda koji je obuhvatao 2015, 2016 i 2017. godinu, već je definicija pred-metnog uslova upotrebljena u konkursnoj dokumentaciji podrazumevala da se zahtevaju usluge prevoza učenika pružene u definisanom periodu koji obu-hvata sve tri navedene godine, a u skladu sa kakvom formulacijom se konkre-tan uslov mogao tumačiti i tako da je dovoljno da je predmetna usluga prevo-za učenika pružena u bilo kojoj godini u okviru opredeljenog perioda, dok je sa druge strane sastavni deo sadržine ponude podnosioca zahteva referenca koja se odnosi na ugovor o prevozu učenika u 2017. godini, Republička komi-sija nalazi da isto predstavlja dovoljan dokaz za pozitivnu ocenu ispunjenosti


predmetnog uslova, a imajući u vidu način na koji je konkursnom dokumenta-cijom isti definisan.“ 5

Takođe, u opisu referentnih usluga, kada naručioci nabrajaju oblasti na koje treba da se odnose referentni poslovi, korišćenjem zareza u nabraja-nju, mogu izazvati nedoumice da li referentnim potvrdama treba pokri-ti iskustvo u svim pobrojanim oblastima ili barem nekoj od njih. Tako je u odluci Republičke komisije ukazano sledeće: „naime, uslov poslovnog ka-paciteta je definisan da je bilo potrebno da ponuđač poseduje najmanje tri re-ference koje se odnose na izradu tehničke dokumentacije za transport i depo-novanje pepela, šljake i gipsa, pri čemu nije bilo posebno zahtevano da će se priznavati samo ona izrada tehničke dokumentacije koja se odnosi na tran-sport i deponovanje sva tri navedena materijala (i pepela i šljake i gipsa). Sto-ga, interpretacija koju podnosilac zahteva daje ovim odredbama konkursne dokumentacije, da tri reference izabranog ponuđača nisu referentne jer nisu obrađivale gips, za koji se predmetnom javnom nabavkom izrađuje tehnička dokumentacija, nema uporište u načinu na koji je definisan uslov poslovnog kapaciteta u ovoj javnoj nabavci, usled čega se navod podnosioca zahteva da iste ne treba prihvatiti iz ovog razloga, ne može ceniti kao osnovan.“6

Slična opisanoj situaciji je i ona kada naručioci čestim izmenama kon-kursne dokumentacije, postupajući po zahtevima za pojašnjenje ponuđa-ča, daju nedosledne odgovore o referentnom periodu na koje se odnose referentne usluge. Tako je u rešenju Republičke komisije utvrđeno sledeće: „Dakle, definišući predmetni uslov naručilac je opredelio na kojih 8 godina se odnosi referentni period u okviru kojeg je zahtevano da su izvedeni radovi ko-ji su predmet konkretne javne nabavke i to na način da je zahtevano da je to u periodu od 2010 do 2017. godine.

Iz sadržine dostavljenog odgovora na podneti zahtev za zaštitu prava pro-izilazi da je naručilac izjašnjavajući se o osnovanosti navoda podnetog zahte-

5 Rešenje Republičke komisije br. 4-00—227/20186 Rešenje Republičke komisije br. 4-00—88/2019

119

va za zaštitu prava obrazložio da je dodatni uslov u pogledu poslovnog kapa-citeta definisan na način da se reference zahtevaju za cele kalendarske godine za prethodnih 8 (osam) kalendarskih godina od 2010-2017, te da shodno tome naručilac smatra da načinom na koji je definisan predmetni uslov nije prekršen ZJN i nije ograničena konkurencija u smislu člana 10. ZJN.

Međutim, imajući u vidu postupanje naručioca u predmetnom postup-ku javne nabavke, Republička komisija nalazi da dato obrazloženje naru-čioca nije prihvatljivo, posebno ako se ima u vidu nedosledno postupa-nje naručioca u predmetnom postupku javne nabavke prilikom definisanja načina dokazivanja ispunjenosti uslova u pogledu poslovnog kapaciteta budući da je povodom postavljenih pitanja zainteresovanog lica od dana 04.03.2019. godine, koja se odnose na način definisanja i dokazivanja uslo-va u pogledu poslovnog kapaciteta, naručilac kroz pojašnjenje konkursne dokumentacije od dana 21.02.2019. godine prihvatio da izmeni konkur-snu dokumentaciju te da prihvati reference i za 2018. godinu, dok je nakon postavljenih pitanja drugog zainteresovanog lica povodom iste okolno-sti na koja je dato pojašnjenje dana 04.03.2019. godine, naručilac izmenio konkursnu dokumentaciju na način da ponovo nije prihvatio reference za 2018. godinu.

Takođe, navedenim obrazloženjem koje je izneto u odgovoru na zahtev za zaštitu prava naručilac nije obrazložio definisanje dodatnog uslova u pogle-du poslovnog kapaciteta u odnosu na zahtevane godine, te u smislu člana 76. stav 6. ZJN logičku povezanost tako definisanog uslova i predmeta konkretne javne nabavke, posebno ako se ima u vidu da se ne može na osnovu objektiv-nih merila utvrditi iz kojih razloga je naručiocu za potrebe dokazivanja ispu-njenosti dodatnog uslova u pogledu poslovnog kapaciteta neophodno da se tražene reference odnose na radove koji su izvedeni u periodu od 2010 - 2017 godine, odnosno isti nije ni na koji način, imajući u vidu navode podnetog za-hteva za zaštitu prava, te nedosledno postupanje naručioca u toku postupka konkretne javne nabavke, obrazložio zbog kojih razloga ne bilo prihvatljivo da se ispunjenost dodatnog uslova u pogledu poslovnog kapaciteta u partija-ma 1 i 2 dokazuje i referentnim potvrdama da su radovi izvedeni i u 2018. go-dini, koja neposredno prethodi godini sprovođenja predmetne javne nabavke.


Dakle, uzimajući u obzir činjenicu da je predmetni postupak javne nabav-ke pokrenut Odlukom naručioca od dana 28.12.2018. godine, da je poziv za podnošenje ponuda za predmetni postupak javne nabavke objavljen na Por-talu javnih nabavki dana 01.02.2019. godine, kao i specifičnost predmeta kon-kretne javne nabavke, nedosledno postupanje naručioca u vezi sa načinom definisanja dodatnog uslova u pogledu pdolovnog kapaciteta u predmetnom postupku javne nabavke, te iznetu argumentaciju naručioca u dostavljenom odgovoru na podneti zahtev za zaštitu prava, Republička komisija ukazuje da je naručilac dužan da, upodobi i definiše osporeni uslov u tom delu, na na-čin koji je u skladu sa njegovim objektivnim potrebama, a koji sa druge stra-ne obezbeđuje načelo konkurencije i koji je u logičkoj vezi sa predmetom kon-kretne javne nabavke.“7

Što se tiče osporavanja odredbi konkursne dokumentacije kojima se osporavaju reference ukazivanjima da su iste diskriminatorske prirode jer se priznaju samo oni referentni poslovi koji se odnose na identičnu vrstu usluga ili radova koji se pribavljaju, koje su pritom gotovo podudarnih teh-ničkih karakteristika kao i u predmetnoj javnoj nabavci, Republička komisi-ja odlučujući o osnovanosti navoda ceni kako navode kojima se isti zahtevi konkursne dokumentacije osporavaju, a potom i posebno argumentaci-ju naručioca kojom obrazlaže zašto je tako definisao reference. Tako je na primer u javnoj nabavci softvera za zdravstveni i informacioni i budžetski sistem naručilac zahtevao reference koje su podrazumevale da „ponuđač ima zaključene ugovore za predmetni softver sa najmanje 3 korisnika se-kundarnog /tercijalnog nivoa zdravstvene zaštite od kojih svaki sa preko 1000 zaposlenih u kome je primenjeno integrisano rešenje“. Ovakav zah-tev osporavan je sledećom argumentacijom: „naručilac je povredio odredbe člana 10. i člana 12. ZJN, budući da kao dodatni uslov za učešće u predmetnom postupku javne nabavke, u konkursnoj dokumentaciji, predvideo da ponuđač mora da ima ostvaren promet od prodaje po osnovu predmetnog softvera is-ključivo u domenu sekundarnog/tercijalnog nivoa zdravstvene zaštite. Naime, kako je istakao, predmet konkretne javne nabavke predstavlja softver, koji nije


121

specifičnost samo zdravstvenih ustanova, „već je reč o softveru (budžetsko ra-čunovodstvo) koji se implementira u svim sferama poslovanja“. Stoga, kako je naveo, predviđajući pomenuti uslov na navedeni način, te ističući u dodatnim objašnjenjima konkursne dokumentacije da neće prihvatiti ponudu ponuđa-ča koji ima ostvaren promet po osnovu prodaje predmetnog softvera kupci-ma koji nisu isključivo iz domena zdravstvene zaštite, naručilac je neopravda-no ograničio konkurenciju među ponuđačima. Takođe, kako je dalje ukazao, iz istog razloga naručilac je povredio odredbe ZJN, kada je u predmetnoj konkur-snoj dokumentaciji kao dodatni uslov potrebnog poslovnog kapaciteta pred-video da ponuđač mora da ima zaključene ugovore za predmetni softver sa najmanje 3 korisnika sekundarnog/tercijalnog nivoa zdravstvene zaštite od kojih svaki sa preko 1000, zaposlenih u kome je primenjeno integrisano reše-nje. Naime, kako je ukazao, naručilac je izmenio konkursnu dokumentaciju u navedenom delu, predviđajući da ponuđač mora da ima zaključene ugovore za predmetni softver sa najmanje 1 korisnikom sekundarnog/tercijalnog ni-voa zdravstvene zaštite sa preko 1000 zaposlenih, ali time „suštinski ne menja ovaj diskriminatorski uslov“, kojim je ograničio konkurenciju među ponuđači-ma, tako da „na ovu javnu nabavku može da odgovori samo jako sužen izbor ponuđača (jedan, eventualno dva)“, što je u suprotnosti sa odredbama člana 10 ZJN.“8 Republička komisija je polazeći od argumentacije naručioca utvr-dila neosnovanost ovih navoda, te je u tom smislu ukazala: „U skladu s izne-tim, Republička komisija je takođe imala u vidu i objašnjenje naručioca izne-to u istom odgovoru na predmetni zahtev za zaštitu prava, u kome je, pored ostalog, ukazao na specifičnost poslovnih procesa koji se odvijaju kod naruči-oca, koji podrazumevaju međusobnu interakciju i ostvarivanje dvosmernih ve-za i to:između prijema pacijenata, otvaranja istorije bolesti, ordiniranja tera-pija, sprovođenja protokola ambulantnih i stacionarnih pacijenata, kreiranja i čuvanja istorija bolesti, kao i evidentiranja operacija, intervencija i porođa-ja uz obavezu propisanog generisanja elektronskog izveštaja o hospitalizaciji u skladu sa definisanim zahtevom IZJZS (Batut) i obavezu slanja neophodnih podataka IZIS; - između nabavke, trebovanja i evidentiranja potrošnje leko-va, ugradnog, sanitetskog i ostalog medicinskog potrošnog materijala i krvi u



skladu sa evidencijom pruženih zdravstvenih usluga; - između obaveze, počev od 2018. godine, da zdravstvene ustanove (pa i naručilac kao najreferentni-ja zdravstvena ustanova) uvedu nov format fakturisanja zdravstvenih usluga, lekova i medicinskih sredstava i to u smislu da za osigurana lica na stacionar-nom lečenju fakturu prema RFZO ispostavljaju po osiguranom licu za svako li-ce hospitalizovano zbog epizode bolničkog lečenja koje je u njoj provelo jednu noć ili više od 24 časa; - između obaveze naručioca da primeni metodu klasifi-kacije bolnički lečenih pacijenata u grupe koje imaju slične kliničke specifično-sti i zahtevaju sličnu potrošnju bolničkih resursa, skraćeno DSG (dijagnostički srodnih grupa); - između obaveze naručioca da iz poslovnih knjiga prema RF-ZO dostavi konačan obračun na osnovu Pravilnika o ugovaranju zdravstve-ne zaštite iz obaveznog zdravstvenog osiguranja sa davaocima zdravstvenih usluga i Instrukcijom o načinu i postupku sprovođenja periodičnog obračuna i usaglašavanja računovodstvenih i drugih evidencija sa davaocima zdravstve-nih usluga“, kao i na okolnost da navedeni poslovni procesi, kako je naveo, uključuju 1800 zaposlenih i to 1500 zdravstvenih radnika na 11 klinika Klinič-kog centra Srbije i 300 administrativnih radnika stručnih službi, te iz navedenih razloga nabavlja softversko rešenje koje će integrisati sve navedene poslovne procese (i medicinski deo, kao primarni i finansijski deo, koji ga nužno prati), a što je kao predmet konkretne javne nabavke, detaljno opisano i u konkursnoj dokumentaciji.

Dakle, iz opisane argumentacije podnosioca zahteva i naručioca, proizlazi da podnosilac zahteva osporava u konkursnoj dokumentaciji predviđene do-datne uslove za učešće u predmetnom postupku javne nabavke, koji se odnose na neophodan finansijski i poslovni kapacitet, ukazujući da predmet konkret-ne javne nabavke predstavlja softver, koji nije specifičnost samo zdravstvenih ustanova, „već je reč o softveru (budžetsko računovodstvo) koji se implementi-ra u svim sferama poslovanja“, dok je naručilac kroz tehničke specifikacije, kao i dodatna objašnjenja konkursne dokumentacije od 25.04.2018. godine, opi-sao specifičnost softverskog rešenja za kojim ima potrebu, a koje se primenjuje u zdravstvenim ustanovama sekundarnog/tercijalnog nivoa zdravstvene za-štite, kao velikih zdravstvenih sistema. Naime, iz navedenog opisa proizlazi da se osobenost predmetnog softvera ogleda u činjenici da se radi ne samo o sof-tveru budžetskog računovodstva, kako to u zahtevu za zaštitu prava ukazuje

123

podnosilac zahteva, već o integrisanom softverskom rešenju, koje u 13 organi-zacionih jedinica naručioca treba da obuhvati sve poslovne procese definisa-ne opštim funkcionalnim zahtevima u konkursnoj dokumentaciji, i kao takvo da omogući razmenu podataka između medicinskog segmenta i administra-tivno-finansijskog i računovodstvenog segmenta poslovanja, na šta je ukazao naručilac, kako u predmetnoj konkursnoj dokumentaciji, tako i u dodatnim objašnjenjima iste, kao i u odgovoru na predmetni zahtev za zaštitu prava.

Stoga, kao predmet konkretne javne nabavke podrazumeva izradu opi-sanog integrisanog softverskog rešenja, to je Republička komisija ocenila da, shodno odredbi člana 76. stav 6. ZJN, u konkretnoj situaciji, postoji i logička ve-za i opravdanost što je kroz uslove finansijskog i poslovnog kapaciteta naruči-lac tražio iskustvo u izradi i implementaciji takvog integrisanog rešenja.

S druge strane, dok naručilac putem argumentacije iznete u odgovoru na predmetni zahtev za zaštitu prava ističe da je konkretan integrisani softver im-plementiran već u 15 ustanova sekundarnog/tercijalnog nivoa zdravstvene zaštite, čime ukazuje na postojanje određene konkurencije među ponuđači-ma, koji imaju relevantno iskustvo u pogledu implementacije opisanog softve-ra, te i potreban definisani finansijski i poslovni kapacitet, podnosilac zahteva samo uopšteno iznosi tvrdnju konkretnu javnu nabavku može da realizuje ,ja-ko sužen izbor ponuđača (Jedan, eventualno dva)“, to se, po oceni Republičke komisije, na osnovu ovakvog navoda u pogledu osporenog finansijskog i po-slovnog kapaciteta, ne može zaključiti da je naručilac povredio načela konku-rencije i jednakosti, predviđenih članom 10. i 12. ZJN.

S tim u vezi, Republička komisija ukazuje, da je shodno odredbama čla-na 76. stav 1, 2. i 6. ZJN, pravo naručioca da odredi u kojoj meri će od ponuđa-ča zahtevati finansijski i poslovni kapacitet, tako da isti bude u logičkoj vezi i u srazmeri sa predmetom javne nabavke, kao i da vodi računa da uslovi za uče-šće u predmetnoj javnoj nabavci ne budu diskriminatorski“.

Takođe, kada se osporava pravilnost izvršene stručne ocene ponuda za reference polazi se od načina na koji je konkursnom dokumentacijom opi-san predmet na koji treba da se odnosi referentna isporuka dobara ili vrsta


pruženih usluga i radova. Ima naručilaca koji dosta široko definišu referen-tne radove u okviru poslovnog kapaciteta koji mora ispunjavati ponuđač tako što traže da je ponuđač u određenom periodu „izveo radove iste ili slične predmetu javne nabavke“ određene vrednosti, te i Republička ko-misija kao neosnovane ocenjuje navode da „izabrani ponuđač po ugovo-ru br. 674/17 od 11.09.2017. godine sa referentnim naručiocem „Termomont“ d.o.o. Beograd, izvodio radove na izradi AL prozora, vrata i unutrašnjih pregra-da, dakle nije isporučivao gotove proizvode koje je nabavio od neke druge fir-me/proizvođača, da je izvođenje radova na izradi stolarije u neposrednoj i lo-gičkoj vezi sa predmetom javne nabavke, odnosno da se nedvosmisleno može utvrditi da je izabrani ponuđač izvodio radove na izradi stolarije što odgova-ra dodatnom uslovu poslovnog kapaciteta kojim je zahtevano da je ponuđač „izveo radove iste ili slične predmetu javne nabavke“ 9 Slična opisanoj situaci-ji je i situacija u kojoj je utvrđeno da naručilac nema uporište u odredbama konkursne dokumentacije kojima je definisao poslovni kapacitet kao uslu-ge „servisiranja i popravke“ uređaja da ne prihvati reference na ime „pre-pravki“ klima uređaja. Naime, u rešenju Republičke komisije ukazano je da: „Međutim i pored navedenog po oceni Republičke komisije iz načina na koji je konkursnom dokumentacijom opredeljen dodatni uslov tj. zahtev da je ponu-đač u poslednjih 5 godina, pre dana javnog otvaranja ponuda, vršio uslugu servisiranja i popravke klima uređaja na vozilima, firmama kao krajnjim kori-snicima u minimalnom iznosu od 20.000.000,00 dinara, ne sledi da je isključe-na mogućnost da se ispunjenost navedenog uslova dokazuje računima u koji-ma su navedeni iznosi za usluge prepravke klima uređaja.

Ovo stoga što su odredbama konkursne dokumentacije u delu navedenog dodatnog uslova predviđene usluge servisiranje i popravke klima uređaja u koje usluge po mišljenju Republičke komisije spadaju i usluge prepravke istih.

U navedenom delu Republička komisija ukazuje da naručilac niti u ospo-renoj odluci niti u odgovoru na zahtev za zaštitu prava nije ukazao u čemu se ogleda razlika navedenih usluga tj. iz kojih konkretnih razloga po njegovom


125

mišljenju usluge servisiranja i popravke klima uređaja ne obuhvataju i uslugu prepravke istih.“10

Isto tako, kada naručilac ima precizan zahtev na koju oblast treba da se odnose referentni radovi, kao što je slučaj kada zahteva da je ponuđač „iz-vršio usluge na hidroelektranama, iste ili slične ronilačkim“, nema osnova da u stručnoj oceni ponuda odstupa od ovako definisanog zahteva, te da priznaje kao referentne usluge na termoelektranama. U tom smislu, Repu-blička komisija je u obrazloženju odluke navela sledeće: „Republička komisi-ja ističe da naručilac u odgovoru na zahtev za zaštitu prava nije osporio navod podnosioca zahteva da izabrani ponuđač nije dokazao da je izvršio referen-tne usluge na hidroelektranama, kako je zahtevano konkursnom dokumenta-cijom, već su iste izvršene na termoelektranama, već je istakao da je prihvatio reference dostavljene dostavljene u ponudi izabranog ponuđača iz razloga što se iste nesporno odnose na usluge koje su iste ili slične ronilačkim. Stoga, s ob-zirom da iz dokaza koji su dostavljeni u ponudi izabranog ponuđača za partiju 2 nesporno proizilazi da su referentne ronilačke usluge izvršene na termoelek-tranama, a ne na hidroelektranama, naručilac je bio dužan da ponudu iza-branog ponuđača odbije kao neprihvatljivu, u smislu člana 3. stav 1. tačka 33) ZJN, u vezi sa članom 106. stav 1. tačka 2) ZJN, budući da isti nije dokazao ispu-njenost dodatnog uslova poslovnog kapaciteta za partiju 2 na način na koji je konkursnom dokumentacijom uslov određen. Naime, Republička komisija po-sebno napominje da se ne može uzeti kao relevantna argumentacija naručio-ca izneta u odgovoru na zahtev za zaštitu prava, s obzirom na to da je dužnost naručioca da stručnu ocenu ponuda vrši na način da obezbedi poštovanje na-čela transparentnosti postupka javne nabavke te načela jednakosti ponuđača. Iz navedenog sledi da naručilac ne može u fazi stručne ocene ponuda, ocenu ponude kao prihvatljive da zasniva na ispunjenosti određenih zahteva i uslova koji nisu bili predviđeni konkursnom dokumentacijom.11



Tako je u drugom postupku zaštite prava u kome je naručilac odredio poslovni kapacitet tako što je naveo da će prihvatiti reference ponuđača koji je „izveo hidromašinske radove (radove instalacije pripreme bazenske vode i bazenske tehnike) na rekonstrukciji ili izgradnji najmanje 2 sportska bazena, minimalne vrednosti 50.000.000,00 dinara bez PDV-a“ ocenjeno da je pravilno postupanje naručioca koji u stručnoj oceni ponuda nije pri-hvatio kao referentne radove izvedene na dečijem bazenu, kao ni rado-ve koji se odnose na rasvetu bazena. U tom smislu Republička komisija je utvrdila da: „Dakle, kako proizlazi iz sadržine odredaba konkursne dokumen-tacije u pogledu predviđenog dodatnog uslova u vezi poslovnog kapaciteta, nesporno je da su ponuđači bili dužni da kao dokaz ispunjenosti istog dosta-ve reference kojima bi dokazali da su izvodili hidromašinske radove na izgrad-nji ili rekonstrukciji sportskog bazena. Stoga, po oceni Republičke komisije, na-ručilac je pravilno postupio kada je na osnovu okončane situacije, u kojoj su konstatovani svi izvedeni radovi za koje je i izdata sporna referenca, u stručnoj oceni ponuda, navedenu referencu prihvatio samo delimično, odnosno, kada nije kao adekvatne u skladu sa zahtevima iz konkursne dokumenacije prihva-tio radove na ugradnji i montaži dečjeg bazena, odnosno radove na postavlja-nju rasvete bazena.“ Takođe je ukazano da: „hidromašinska oprema za sport-ski, odnosno u konkretnom slučaju olimpijski bazen i dečji bazen, ne može se posmatrati kao jedinstven kompleks, kako to ističe podnosilac zahteva. Nave-deno pre svega iz razloga, a koju argumentaciju i naručilac navodi, jer činjeni-ca da je podnosilac zahteva na jednom objektu spojio hiromašinsku opremu olimpijskog i dečjeg bazena ne znači istovremeno i da se oprema na isti način koristi za oba bazena, niti da se koristi oprema sa istim karakteristikama, a što je ujedno kako je to argumentovao naručilac i nemoguće sa tehničkog stano-višta s obzirom na dimenzije dečjeg i olimpijskog bazena, razliku u zapremini, a samim tim i protoku vode, brzini filtracije, potrebnoj snazi i slično. U tom smi-slu je naručilac i prikazao razlike u karakteristikama opreme koja je navedena u dostavljenoj okončanoj situaciji za spornu referencu.

S obzirom na navedeno, odnosno nespornu okolnost da dečji bazen nije isto što i sportski odnosno olimpijski bazen, polazeći pre svega od razlike u di-menzijama navedenih bazena, te razlike u zapremini, a samim tim i protoku vode, brzini filtracije, potrebnoj snazi i drugim razlikama u pogledu karakte-

127

ristika navedenih bazena, a na koje je i naručilac ukazao kroz argumentaciju navedenu u odgovoru na podneti zahtev za zaštitu prava, po oceni Republičke komisije, nesporno je da se s obzirom na ukazane razlike između olimpijskog i dečjeg bazena ne može prihvatiti kao adekvatna u skladu sa zahtevima defini-sanim konkursnom dokumentacijom, referenca kojom su obuhvaćeni i radovi na montaži i ugradnji dečjeg bazena, te da je stručna ocena ponude podnosi-oca zahteva izvršena na način koji je u skladu sa zahtevima konkursne doku-mentacije i nije protivan odredbama ZJN.

S tim u vezi, Republička komisija takođe ukazuje da je naručilac pravilno postupio i kada u pogledu navedene reference nije prihvatio kao adekvatne radove koji se odnose na rasvetu bazena. Naime, kako je i naručilac pravilno ukazao u odgovoru na podneti zahtev za zaštitu prava, hidromašinski radovi i radovi elektro struka svakako nisu ista vrsta radova, te se samim tim elektro ra-dovima ne mogu dokazivati reference hidromašinskih radova. Takođe, LED ra-sveta koja se ugrađuje u bazene po zahtevima investitora, ni na koji način ne predstavlja hidromašinsku opremu.“12

U proteklom periodu je u postupku zaštite prava osporavano od strane ponuđača da predviđeni dokazi koji se traže na ime ispunjenosti referen-ci nisu pouzdani, te je predlagano zahtevom za zaštitu prava da se ume-sto mogućnosti alternativnog dostavljanja dokaza ili u formi potvrde ili u formi ugovora isti zahtev izmeni, te da se insistira na dostavljanju potvrda kao „pouzdanijeg“ dokaza, Republička komisija je iste navode ocenjivala kao neosnovane, i ukazivala da je svaki dokaz koji se predvidi konkursnom dokumentacijom i dostavi u ponudu podložan naknadnoj proveri od stra-ne naručioca. U tom smislu je ukazano da: „Shodno tome, samo u slučaju da u fazi stručne ocene ponuda takav dokaz izazove sumnju kod naručioca da je ponuđač imao iskustvo u predmetnim uslugama na osnovu dostavlje-nog ugovora, naručilac ima mogućnost da u skladu sa članom 93. stav 1. ZJN zatraži dodatna pojašnjenja od ponuđača. U vezi sa tim, Republička komisija napominje da takvu mogućnost ima naručilac i u situaciji kada ponuđač do-



stavi potvrdu referentnog naručioca, gde ukoliko postoje određene nedoumi-ce, može da traži pojašnjenje radi provere da li su predmetne usluge realizova-ne u svemu u skladu sa traženim uslovom poslovnog kapaciteta“.13

Sa druge strane, u postupcima zaštite prava postoje ponuđači koji sma-traju da u situaciji kada dostave dokaze na ime referenci koje su naručio-ci zahtevali u konkursnoj dokumentaciji naručilac nema osnova da, vršeći naknadne provere traži dodatne dokaze, što je pogrešno tumačenje, bu-dući da pravilna zakonita i objektivna stručna ocena ponuda koju naruči-lac mora sprovesti, istome daje puno pravo da traži dodatne provere od ponuđača, po kojima su isti dužni postupati. Shodno navedenom, Repu-blička komisija je u obrazloženju odluke navela sledeće: „Međutim, podno-silac zahteva, postupajući po zahtevu za pojašnjenjem ponude, nije dostavio zahtevane ugovore i račune (fakture) pozivajući se na okolnost da isti pred-stavljaju poslovnu tajnu društva. Shodno celokupnom utvrđenom činjenič-nom stanju, Republička komisija ističe da je u konkretnom slučaju naručilac iskoristio mogućnost predviđenu odredbom člana 93. stav 1. ZJN od podnosio-ca zahteva tražio dodatno pojašnjenje ponude, odnosno kopije ugovora i fak-tura (računa) za referentne korisnike kako bi otklonio nedoumice i utvrdio da li podnosilac zahteva ispunjava dodatni uslov poslovnog kapaciteta, koju doku-mentaciju podnosilac zahteva nije dostavio pozivajući se na okolnost da ista predstavlja poslovnu tajnu društva“14

U javnim nabavkama izvođenja građevinskih radova, naručioci često kao referentne radove predviđaju radove na adaptaciji, izgradnji, rekon-strukciji, pa se kao sporno u zaštiti prava pojavljuje pitanje da li se mogu priznati radovi na ime sanacije, uz pozivanje na odredbe Zakona o planira-nju i izgradnji koje ove pojmove definišu. Pritom, odredbama same konkur-sne dokumentacije naručioci najčešće ove pojmove bliže ne definišu niti se pozivaju na odredbe nekih strukovnih pravila i propisa kao merodavne za njihovo razlikovanje. Tako je povodom opisane situacije Republička komi-


129

sija u obrazloženju odluke15 navele sledeće: „Imajući u vidu utvrđeno činje-nično stanje, a posebno uzimajući u obzir obrazloženje koje je naručilac naveo u Odluci o dodeli ugovora broj 5/18/2-3629 od 22.11.2018. godine, kao razlog za ocenu ponude podnosioca zahteva kao neprihvatljive, Republička komisi-ja u konkretnom slučaju konstatuje da naručilac nije izneo adekvatne argu-mente kojima bi obrazložio da je stručnu ocenu ponude podnosioca zahteva u pogledu ispunjenosti poslovnog kapaciteta sproveo na pravilan i zakonit na-čin. Pre svega, u opisu poslovnog kapaciteta posedovanje iskustva u izvođe-nju radova na objektima visokogradnje, naručilac kroz odredbe konkursne do-kumentacije radove na izgradnji novih objekata, te adaptaciji i rekonstrukciji postojećih, ne dovodi u vezu ove pojmove tako da se relevantno iskustvo mo-ra odnositi na radove koji su kao takvi određeni po Zakonu o planiranju i iz-gradnji. Pritom, Republička komisija napominje da se iz zakonskog određenja pojmova adaptacije (kao građevinskih i drugih radova na postojećem objektu, kojima se vrši promena organizacije prostora u objektu, vrši zamena uređaja, postrojenja, opreme i instalacija istog kapaciteta, a kojima se ne utiče na sta-bilnost i sigurnost objekta, ne menjaju konstruktivni elementi, ne menja spolj-ni izgled i ne utiče na bezbednost susednih objekata, saobraćaja, zaštite od po-žara i životne sredine) i investicionog održavanja (kao izvođenje građevinsko zanatskih, odnosno drugih radova zavisno od vrste objekta u cilju poboljša-nja uslova korišćenja objekta u toku eksploatacije) ne može utvrditi da naruči-lac ima osnova za zaključak da je „investiciono održavanje drugačija vrsta ra-dova od adaptacije“, već da je reč o radovima koji se najčešće prepliću i koje je stoga teško razdvojiti.

Takođe, Republička komisija konstatuje da u konkretnom slučaju pojedine pozicije radova koji su detaljno opisani u okončanim situacijama koje je prilo-žio podnosilac zahteva odgovaraju radovima koji su bili predviđeni u predme-ru građevinskih i građevinsko – zanatskih radova iz konkursne dokumentaci-je (1. rušenje – demontaža vrata i drvenih obloga oko otvora, obijanje podnih keramičkih pločica i zidnih keramičkih pločica; 4. keramičarski i podopolagač-ki radovi – postavljanje prvoklasne podne keramike domaćeg proizvođača; 6.



stolarski radovi – nabavka i ugradnja unutrašnjih vrata; 7. sanitarije – nabavka i ugradnja keramičke tuš kade, umivaonika, VC šolje sa vodokotlićem). U tom smislu, osnovano se ukazuje zahtevom za zaštitu prava da to što se u okonča-nim situacijama i ugovorima na ime dve sporne reference navodi da su izvede-ni radovi na investicionom održavanju ne znači da stvarna priroda izvedenih radova ne odgovara i radovima na adaptaciji i rekonstrukciji, bez obzira kako ih je definisao referentni naručilac.

Pritom, po prirodi stvari nije moguće, a ni opravdano tražiti da naziv re-ferentnih javnih nabavki sadržinski bude istovetan nazivu predmetne jav-ne nabavke, već je suština da se uvidom u dostavljene okončane situacije može nesumnjivo utvrditi posedovanje relevantnog iskustva na objekti-ma visokogradnje.

Na osnovu svega izloženog, Republička komisija nalazi da naručilac nije pružio adekvatne i dovoljne razloge usled kojih je ocenu neispunjenosti po-slovnog kapaciteta od strane podnosioca zahteva u fazi stručne ocene ponu-da zasnovao isključivo na nazivu referentnih radova iz priloženih dokaza i onih koje Zakon o planiranju i izgradnji propisuje za pojmove izgradnje, rekonstruk-cije, adaptacije i investicionog održavanja objekta. Usled izloženog, naručilac prilikom ocene ispunjenosti poslovnog kapaciteta izabranog ponuđača nije obrazložio da je postupio u skladu sa odredbom čl. 106. stav 1. tačka 2. ZJN-a, a samim tim da je ocena ponude podnosioca zahteva kao neprihvatljive pra-vilna i zakonita.“

Za razliku od ZJN, prethodni Zakon o javnim nabavkama nije pravio ra-zliku između obaveznih i dodatnih uslova, te je u poređenju sa njim važeći ZJN u članu 76. razradio odredbe koje se odnose samo na dodatne uslove za učešće, koji se mogu predvideti od strane naručioca uvek kada je to po-trebno imajući u vidu predmet javne nabavke. Kao što je već izloženo, naj-češće raspravljana pitanja u postupku zaštite prava koja se odnose na re-ference u periodu primene ZJN, odnosila su se kako na potrebu njihovog predviđanja, na diskriminatorski karakter načina na koji su postavljeni, te na različite interpretacije šta je dostavljenim dokazima bilo potrebno po-tvrditi u pogledu referentnih poslova.

131

Predlog Zakona o javnim nabavkama koji je predat u skupštinsku proceduru predviđa stručni kapacitet kao kriterijum za izbor subjekta, od dokaza predviđa dostavljanje izjave o ispunjenosti kriterijuma za kvalitati-van izbor privrednog subjekta, da bi potom razradio dužnost naručioca da pre donošenje odluke u postupku javne nabavke zahteva od ponuđača ko-ji je dostavio najpovoljniju ponudu da dostavi dokaze o njihovoj ispunje-nosti, odnosno mogućnost za naručioca da od ostalih kandidata i ponu-đača dostave sve ili deo dokaza o ispunjenosti kriterijuma za kvalitativan izbor. Takođe, Predlog Zakona o javnim nabavkama razrađuje kada naru-čilac nije dužan da zahteva dostavljanje ovih dokaza, a u samim dokazima stručnih kapaciteta u formi spiska kao relevantan period za radove predvi-đa pet poslednjih godina, a za dobra i usluge predviđa tri poslednje godi-ne. Koliko će ova drugačija normativna rešenja koja se odnose na referen-ce doneti nove probleme i nedoumice u praksi, videćemo u predstojećem periodu.


- Negativne reference kao razlog za neprihvatljivost ponude -

Institut negativnih referenci je aktuelni ZJN prvi put normirao, u pret-hodnim zakonima nisu postojale zakonske odredbe koje bi propisivale na-čin na koji naručilac postupa sa ponudama ponuđača koji se nesavesno ponašaju ili prilikom podnošenja ponuda ili tokom realizacije ugovora o javnim nabavkama.

Prvobitno predviđena dva člana posvećena negativnim referencama, pretrpela su izmene 2015. godine, te je čitav član 83. ZJN koji je predviđao spisak negativnih referenci izostavljen iz ZJN, a odredba člana 82. ZJN je iz-menjena tako što je umesto prvobitno predviđene obaveze odbijanja po-nuda predviđena mogućnost da naručilac to učini ako poseduje relevan-tne dokaze predviđene ovim članom. Takođe stav 2. tačka 8) ovog člana je izmenjen u pogledu dokaza koji se predviđa ovim članom tako što je pred-viđeno da „drugi odgovarajući dokaz“ ne mora biti predviđen konkursnom dokumentacijom.

Pre svega, najčešće zablude učesnika u postupku jesu da samo raskid ugovora stvara osnov za negativnu referencu, i da Uprava za javne nabav-ke treba da vodi spisak negativnih referenci. Naime, među dokazima koje predviđa ZJN odredbom člana 82. stav 2. ZJN, raskid ugovora je samo jed-na od mogućih situacija na osnovu koje se može izreći negativna referen-ca usled neispunjenja obaveza po ranije zaključenim ugovorima o javnim nabavkama. Takođe, odredbe o spisku negativnih referenci koji izrađuje Uprava za javne nabavke prestale su da važe sa izmenama i dopunama ZJN iz 2015. godine, dakle ne primenjuju se skoro četiri godine, a i dok su bile na snazi Uprava za javne nabavke je donela samo jedan zaključak ko-jim je utvrdila postojanje negativne reference. Na zaključak Uprave za jav-ne nabavke koja je utvrdila postojanje negativne reference ponuđaču, ulo-

133

žena je žalba o kojoj je odlučila Republička komisija tako što je odbacila podnetu žalbu. 16

Kao osnovno treba ukazati da negativne reference po ZJN dovode sa-mo do mogućnosti odbijanja ponuda po ovom osnovu, odnosno stvaraju mogućnost ali ne i obavezu da naručilac odbije ponudu u zakonom pred-viđenim situacijama, kada poseduje relevantne dokaze.

Članom 82. stav 1. ZJN se predviđaju četiri situacije kada naručilac mo-že odbiti ponudu ukoliko poseduje dokaz da je ponuđač u tri godine ko-je prethode objavi poziva za podnošenje ponude, a vezane su za ponaša-nje ponuđača u postupku javne nabavke, i to su povrede odredbi člana 23. i 24. ZJN koji propisuju zaštitu integriteta postupka, i dužnost prijavljivanja korupcije, povredu konkurencije, dostavu neistinitih podataka u ponudi i neopravdano odbijanje ponuđača da zaključi ugovor nakon što mu je do-deljen, i na kraju odbijanje da se dostave dokazi i sredstva za obezbeđenje shodno sadržini ponude.

Potom su odredbom člana 82. stav 2. ZJN propisane situacije kada na-ručilac može odbiti ponudu ukoliko poseduje dokaz koji potvrđuje da po-nuđač nije ispunjavao svoje obaveze po ranije zaključenim ugovorima o javnim nabavkama koji su se odnosili na isti predmet javne nabavke, u pe-riodu od tri godine pre objave poziva za podnošenje ponuda. Jedini do-kaz koji među pobrojanih osam u ovom stavu može koristiti naručilac iako je dokaz pribavljen od strane drugog naručioca jeste dokaz u vidu pravo-snažne sudske odluke ili konačne odluke drugog nadležnog organa, dok ostali predviđeni dokazi mogu biti osnov za odbijanje ponude primenom instituta negativne reference samo ako su pribavljeni u postupku pred naručiocem koji sprovodi predmetni postupak javne nabavke. Kako su u našem pravosudnom sistemu relativno retke sudske odluke u postupci-ma koji se vode povodom zaključenih ugovora o javnim nabavkama, ta-ko i u postupcima zaštite prava nije bilo slučajeva da se ovaj dokaz koji se

16 Pogledati zaključak Republičke komisije br. 4-00-334/2015


kao prvi navodi u članu 82. stav 2. ZJN koristi od strane naručioca. Sledeća dva zakonom predviđena dokaza u formi isprave o realizovanom sredstvu obezbeđenja ispunjenja obaveza u postupku javne nabavke ili ispunjenja ugovornih obaveza, ili isprava o naplaćenoj kazni bi naručioci trebalo da poseduju, budući da se ugovorne kazne u vidu naplate određenog procen-tualnog iznosa ugovorene cene kao i aktivacija bilo kog sredstva obezbe-đenja predviđa u gotovo svim postupcima javne nabavke, odgovarajućim odredbama iz zaključenog ugovora o javnoj nabavci. Dokaz u vidu rekla-macije potrošača, odnosno korisnika, treba vezati za sačinjavanje zapisni-ka o kvalitetu isporučene opreme, i trebalo bi posedovati odgovarajući do-kaz da reklamacije nisu otklonjene u ugovorenom roku. Sledeći predviđeni dokaz u vidu izveštaja nadzornog organa o izvedenim radovima koji nisu u skladu sa projektom, odnosno ugovorom vezujemo za građevinske poslo-ve gde se ovi izveštaji sačinjavaju. Kada pogledamo zakonsku formulaciju dokaza u vidu „izjave o raskidu ugovora zbog neispunjenja bitnih eleme-nata ugovora data na način i pod uslovima predviđenim zakonom kojim se uređuju obligacioni odnosi“ ista podrazumeva da je dovoljna jednostra-na izjava o raskidu ugovora koju daje naručilac shodno odredbama ZOO, i da se prilikom utvrđivanja postojanja osnova za izricanje negativne refe-rence ne traži da ta izjava bude potkrepljena i sudskim odlukama kojima bi bilo utvrđeno da je naručilac imao osnova da raskine ugovor na način ko-ji je to učinio u konkretnoj situaciji. Ovaj osnov predviđen u ZJN osporava se od strane ponuđača kome naručioci izreknu negativnu referencu navo-dima da naručilac nije imao osnova da iz razloga koje navodi u izjavi raski-da ugovor, te da su povodom takve izjave poveli odgovarajući postupak pred sudom. Međutim, navedena zakonska odredba daje naručiocima do-voljno osnova da raskinu ugovor samo na osnovu postojanje izjave o ra-skidu zbog neispunjenja bitnih elemenata ugovora, i pritom ne dovode u vezu ovaj osnov sa sudskim odlukama kojima bi bilo potvrđeno da je izja-va data na zakonit način. Takođe eksplicitno je kao osnov odbijanja ponu-de predviđeno posedovanje dokaza o angažovanju na izvršenju ugovora o javnoj nabavci lica koja nisu označena u ponudi kao podizvođači, odno-sno članovi grupe ponuđača, što je situacija koju svi pominju kao učestalu u praksi, ali se slabo dokaz ovog tipa koristi kao osnov negativnih referenci. Za navedenu situaciju uvođenja podizvođača koji nije bio prikazan u po-

135

nudi treba posedovati adekvatan dokaz, jedan od mogućih je izveštaj nad-zornog organa. I zakonodavac je kao posebno fleksibilan predvideo „drugi odgovarajući dokaz primeren predmetu javne nabavke“, koji se odnosi na ispunjenje obaveza u ranijim postupcima javne nabavke ili po ranije zaklju-čenim ugovorima o javnoj nabavci. Znači da pored eksplicitno nabrojanih sedam dokaza kao moguć osnov odbijanja ponude zbog negativnih refe-renci zakon predviđa i svaki „drugi odgovarajući dokaz“ koji pritom ne mo-ra biti određen konkursnom dokumentacijom, a iz koga se može utvrditi neispunjenje obaveza u ranijim postupcima ili po ranije zaključenim ugo-vorima. Poslednjom izmenom ZJN iz 2015. godine zakonodavac je izme-nio sadržinu mogućih dokaza kao osnova za negativnu referencu zbog ne-ispunjenja obaveza po ranije zaključenim ugovorima tako što je izostavio odrednicu da drugi odgovarajući dokaz primeren predmetu javne nabav-ke mora biti predviđen konkursnom dokumentacijom, što je bilo i logično budući da naručioci ne mogu unapred znati koji će se potencijalni ponu-đači javiti u konkretnom postupku javne nabavke, a samim tim ni unapred u konkursnoj dokumentaciji pobrojati sve moguće dokaze imajući u vidu svo negativno iskustvo koje su imali sa prethodnim ponuđačima po ranije zaključenim ugovorima u periodu od prethodne tri godine.

Odluka kojim je Republička komisija u postupcima zaštite prava razma-trala pravilnost postupanja naručioca prilikom primene odredbe člana 82. ZJN nema mnogo, iz čega se može zaključiti da se ovaj institut i ne prime-njuje mnogo od samih naručilaca, te i ponuđači nemaju prilike da ospora-vaju postupanje u vezi sa negativnim referencama.

Zašto je malo odluka naručioca o odbijanju ponude zbog negativne re-ference iako zakon daje dosta veliku mogućnost koji se dokazi mogu ko-ristiti? Odgovor verovatno treba tražiti u razlozima koji su psihološke pri-rode, to jest neprijatnosti za naručioce da se zameraju ponuđačima koji nesavesno postupaju u realizaciji, ne pridržavaju se ugovornih obaveza u svemu kako je predviđeno ugovorom o javnoj nabavci i ponudom, koje postupanje ima za posledicu svesno prihvatanja rizika od strane ponuđa-ča da kvalitet izvedenih radova i usluga ili isporučenih dobara odstupa od ponuđenog, jer najčešće ne snose štetne posledice iz takvog postupanja.


Od odluka kojima je u postupku zaštite prava Republička komisija u prethodnom periodu utvrdila da naručilac nema osnova za izricanje ne-gativne reference ponuđaču treba napomenuti situacije kada su naručio-ci koristili dokaze koji su pribavljeni u postupcima javne nabavke od strane drugih naručilaca, iako odredbe ZJN ne pružaju osnov za ovakvo postupa-nje. Tako je u postupku zaštite prava utvrđeno da: „Imajući u vidu sadržinu izveštaja o stručnoj oceni ponuda, odluke o dodeli ugovora, kao i odgovora koji je dao povodom podnetog zahteva za zaštitu prava, Republička komisi-ja konstatuje da proizilazi da je u konkretnom slučaju naručilac zaključio da činjenica da poseduje dva dokumenta drugih naručilaca i to obaveštenje na-ručioca Opšte bolnice Subotica br. 01-7543/16-22 od 21.03.2016. godine, kao i obaveštenje Opšte bolnice Studenica iz Kraljeva br. 12-25/15 od 04.03.2016. godine, a iz kojih proizilazi da ih je u martu 2016. godine podnosilac zahte-va obavestio da nije u mogućnosti da kao izabrani ponuđač potpiše dode-ljene ugovore o javnoj nabavci predstavlja pravni osnov za odbijanje ponu-de podnosioca zahteva iz razloga koji je utvrđen članom 82. stav 1. tačka 3. ZJN.“ 17Da bi potom bilo obrazloženo da: „Dakle, kada se imaju u vidu citirane odredbe člana 82. ZJN kao celine, Republička komisija konstatuje da zakonski osnov koji omogućava naručiocu da u postupku javne nabavke odbije ponu-du određenog ponuđača iz razloga utvrđenih ovim članom ali koji su nastali, tj. odnose se na postupak koji je sproveo ili ugovor koji je zaključio drugi naru-čilac (dakle, ne naručilac koji neposredno primenjuje odredbu člana 82. ZJN), postoji pod sledećim uslovima:

• da je reč o razlogu koji je nastao u prethodne tri godine pre objavljivanja poziva za podnošenje ponuda,

• da je dokaz na tu okolnost u skladu sa stavom 4. ovog člana pravosnažna sudska odluka ili konačna odluka drugog nadležnog organa,

• da je reč o istovrsnom predmetu javne nabavke.

17 Pogledati odluku Republičke komisije br 4-00-594/2018

137

S obzirom na vrstu dokumenta drugih naručilaca koje je u konkretnom slu-čaju naručilac naveo kao činjenični osnov za primenu odredbi člana 82. ZJN, Republička komisija konstatuje da se ne može utvrditi zakonski osnov za odbi-janje ponude podnosioca zahteva u smislu člana 82. stav 4. u vezi stava 3. tač-ka 1. ovog člana ZJN imajući u vidu razloge koji su navedeni u okviru izveštaja o stručnoj oceni ponuda i odluke o dodeli ugovora.“

Sličan primer kada je naručilac koristio dokaze pribavljene od stra-ne drugog naručioca, te izrekao negativnu referencu ponuđaču iako nije imao osnova u zakonu za ovakvo postupanje utvrđen je i u postupku javne nabavke koji je sprovodila osnovna škola, i obrazložen u odluci Republič-ke komisije18, kada se koristio dokazom koga je okvalifikovao kao „dokaz o neistinitim podacima“ za člana grupe koji se pojavio kao učesnik zajednič-ke ponude i u javnoj nabavci koju je on sprovodio.

U relativno skorijoj praksi Republička komisija je donela par odluka ko-jima je potvrdila odluku naručioca o odbijanju ponude zbog negativne re-ference. Tako je potvrđena odluka naručioca koji je sprovodio javnu na-bavku hrane – pilećeg mesa, kada je utvrđeno da naručilac poseduje drugi odgovarajući dokaz primeren predmetu javne nabavke, u vidu faktura i ra-čuna iz kojih se nesumnjivo može utvrditi kašnjenje u isporuci iz prethod-no zaključenog ugovora o javnoj nabavci. 19 Takođe u pomenutoj javnoj nabavci ponuđač koji je podneo ponudu se nije pridržavao odredbe pret-hodno zaključenog ugovora koje su predviđale proceduru promene proi-zvođača mesa u odnosu na onog koji je ponudom opredeljen, a postojali su nesporni dokazi da je prilikom jedne isporuke pilećeg mesa odstuplje-no od ugovorom predviđene procedure kada je bilo moguće promeniti proizvođača mesa.

Tako je u javnoj nabavci izvođenja ekskurzija za učenike i rekreativne nastave koju je sprovodila jedna škola, ranije zaključen ugovor istovrsne

18 Pogledati odluku Republičke komisije br 4-00-270/201919 Pogledati odluku Republičke komisije br 4-00-314/2017


nabavke imao odredbu kojom se ponuđač obavezivao da organizuje pre-voz učenika autobusima visoke turističke klase u skladu sa Zakonom o bez-bednosti saobraćaja i drugim propisima koji regulišu pitanje organizacije đačkih ekskurzija. Savet roditelja, nezadovoljan inače kvalitetom pruženih usluga kod realizacije prošlogodišnje nabavke, je na osnovu zapisnika Po-licijske uprave utvrdio da je po izvršenom nadzoru konstatovano da spo-ran autoprevoznik ne čuva tahografske listiće i spise, da ne vodi evidenciju o radnom vremenu članova posade što je obaveza propisana Pravilnikom o evidenciji radnog vremena člana posade vozila, usled čega će biti pokre-nut prekršajni postupak u skladu sa Zakonom o radnom vremenu posade vozila u drumskom prevozu, što je prihvaćeno kao odgovarajući dokaz pri-meren predmetu javne nabavke iz koga se može utvrditi postupanje pro-tivno saobraćajnim propisima, a samim tim i kršenje odredbi prethodnog ugovora.20

U drugoj javnoj nabavci izvođenja građevinskih radova na delu saobra-ćajnice naručilac je imao izjavu o raskidu ugovora sa ponuđačem, iako je posao praktično okončan izdavanjem okončane situacije. No pored ovog dokaza, naručilac je posedovao izjašnjenje nadzornog organa na izvođe-nju radova koji je i sam bio ugovorno angažovan, iz koga se utvrđuje okol-nost da je prilikom obilaska radova u toku asfaltiranja primećena i me-hanizacija firme koja nije bila prikazana u ponudi ponuđača sa kojim je zaključen ugovor. Navedeni dokaz predstavlja jedan od pomenutih doka-za predviđenih članom 82. stav 2. tačka 7. ZJN, a izveštaj nadzornog organa predstavlja adekvatan dokaz iz koga se ova činjenica utvrđuje.21

I povodom osporavanja ponuđača da naručilac nije imao osnova za od-bijanje ponude zbog negativne reference, jer je ponuđač nakon jednostra-ne izjave o raskidu ugovora poveo spor oko zakonitosti raskida ugovora, te ukazivao da je taj postupak u toku, a takođe je navodima podnetog zahte-va za zaštitu prava ukazivao da i sam naručilac nije poštovao svoje obaveze

20 Pogledati odluku Republičke komisije 4-00-766/201821 Pogledati odluku Republičke komisije br. 4-00-138/2019

139

po ranije zaključenom ugovoru, Republička komisija je donela odluku ko-jom je odbila osporavanje ovakvog osnova izricanja negativnih referenci kao neosnovano.22 Republička komisija je ukazala da odredbom člana 82. stav 2. tačka 6. ZJN nije predviđeno postojanje „opravdane“, „pravosnažne i, to jest ili „konačne“ izjave o raskidu ugovora, već da je to samo činjenica da je ugovor raskinut zbog neispunjenja obaveza, to argumenti kojima se osporava ovakvo postupanje navodima da ne postoji pravosnažna sudska odluka povodom izjavljenog raskida nisu od uticaja na pravilnost postupa-nja naručioca.

Novi ZJN čije je usvajanje u skupštinskoj proceduri više ne sadrži poseb-no naslovljenu odredbu negativnih referenci, već kao jednu od zakonskih mogućnosti za isključenje privrednog subjekta iz postupka javne nabavke predviđa situaciju kada naručilac u konkursnoj dokumentaciji predvidi da će isključiti privrednog subjekta ako „utvrdi da privredni subjekt u periodu od prethodne tri godine od dana isteka roka za podnošenje ponuda nije ispunjavao obaveze iz ranije zaključenih ugovora o javnoj nabavci ili ranije zaključenog koncesionog ugovora, čija je posledica bila raskid tog ugovo-ra, naplata sredstva obezbeđenja, naknada štete ili dr.“

22 Pogledati odluku Republičke komisije br. 4-00-218/2019

141

Vesna Gojković Milin, članica Republičke komisije

POSEBNA OVLAŠĆENjA REPUBLIČKE KOMISIJE ZA ZAŠTITU PRAVA U POSTUPCIMA JAVNIH NABAVKI KAO MEHANIZMI ZA OSTVARIVANjE DELOTVORNOSTI POSTUPKA ZAŠTITE PRAVA PREMA ODREDBAMA ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA („Službeni glasnik RS“ broj 124/2012, 14/15 i 68/15)

Zakon o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS“ broj 124/2012, 14/15 i 68/15 - u daljem tekstu: ZJN) počeo je da se primenjuje 01. aprila 2013. godine i od tog datuma Republička komisija za zaštitu prava u postupci-ma javnih nabavki (u daljem tekstu: Republička komisija) kao samostalan i nezavisan organ Republike Srbije, koji obezbeđuje zaštitu prava u postup-cima javnih nabavki postupala je u okviru svojih nadležnosti utvrđenih čla-nom 139. ZJN.

U odnosu na zakone koji su bili u primeni pre ZJN, kao novina u vezi sa radom Republičke komisije odredbama ZJN propisana su i posebna ovla-šćenja ovog organa.

Iako je značaj svakog od posebnih ovlašćenja propisanih ZJN za sistem javnih nabavki nesumnjiv, ovom prilikom posebnu pažnju posvetićemo posebnim ovlašćenjima na osnovu kojih je Republička komisija ovlašćena za izricanje novčane kazne naručiocu i odgovornom licu naručioca i za po-ništenje ugovora o javnoj nabavci.


Kako je propisano odredbom člana 162. ZJN Republička komisija će re-šenjem izreći novčanu kaznu naručiocu u iznosu od 80.000 do 1.000.000 dinara i odgovornom licu naručioca u iznosu od 20.000 do 80.000 dinara, ako naručilac:

1) po podnetom zahtevu za zaštitu prava ne postupi na način i u roku određenom u članu 153. stav 1. ovog zakona;

2) ne dostavi dodatnu dokumentaciju, podatke, objašnjenja ili mi-šljenja, nakon zahteva Republičke komisije i u roku koji odredi Republička komisija;

3) ne dostavi izveštaj i izjave predstavnika naručioca o sprovedenoj odluci Republičke komisije;

4) ne omogući kontrolu u skladu sa članom 161. ovog zakona;

5) nije postupio u skladu sa odlukom Republičke komisije.

Stavom 2. ovog člana propisano je da novčanu kaznu iz stava 1. ovog člana izriče veće Republičke komisije koje odlučuje o zahtevu za zaštitu prava.

Odredbom člana 163. ZJN propisano je da Republička komisija može sama ili na zahtev podnosioca zahteva ili zainteresovanog lica, poništiti ugovor o javnoj nabavci ako utvrdi da je naručilac:

1) zaključio ugovor o javnoj nabavci primenom pregovaračkog po-stupka bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda, a za prime-nu tog postupka nisu postojali uslovi predviđeni ovim zakonom i nije objavio obaveštenje o pokretanju postupka i odluku o dodeli ugovora;

2) zaključio ugovor o javnoj nabavci pre isteka roka za podnošenje za-hteva za zaštitu prava;

143

3) zaključio ugovor o javnoj nabavci nakon podnošenja zahteva za za-štitu prava, a pre odluke Republičke komisije;

4) zaključio ugovor o javnoj nabavci suprotno odluci Republičke komi-sije iz člana 150. ovog zakona;

5) zaključio ugovor o javnoj nabavci kršeći odredbe i uslove okvirnog sporazuma.

Stavom 2. istog člana je propisano i da se zahtev za poništenje ugovora podnosi uz zahtev za zaštitu prava ili u roku od 30 dana od dana saznanja za razlog poništenja, a najkasnije u roku od godinu dana od zaključenja ugovora, čime su u skladu sa ZJN, određeni i subjektivni i objektivni rok u kojima se blagovremeno može pokrenuti postupak za poništenje ugovora pred Republičkom komisijom.

Posledica poništenja ugovora propisana je članom 163. stavom 3. kojim je utvrđeno da poništenjem ugovor o javnoj nabavci prestaje, a da su ugo-vorne strane dužne da vrate ono što su primile po osnovu takvog ugovora, osim ukoliko se primljeno ne može vratiti ili ako se priroda onog što je pri-mljeno po poništenom ugovoru protivi vraćanju, u kom je slučaju u skladu sa stavom 4. istog člana, predviđena obaveza za naručioca da savesnom dobavljaču plati za isporučena dobra, pružene usluge, odnosno izvedene radove.

Izuzetak usled koga se može i u situacijama koje su predviđene u članu 163. stav 1. tačke 1) do 5) ZJN održati ugovor o javnoj nabavci na snazi, propisan je u stavu 5. istog člana, u kome je određeno da ukoliko bi po-ništenje ugovora o javnoj nabavci imalo nesrazmerne posledice po rad ili poslovanje naručioca ili interese Republike Srbije, Republička komisija ne-će poništiti ugovor o javnoj nabavci, ali može da skrati rok važenja ugovora ili da izrekne novčanu kaznu iz člana 162. ZJN.

Predmetne odredbe ZJN bile su jasan pokušaj usaglašavanja zako-nodavnog okvira u oblasti javnih nabavki u Republici Srbiji sa zahtevima


Direktiva EU kojima su regulisana postupanja u vezi sa preispitivanjem odluka o dodeli ugovora u javnim nabavkama dobara, usluga i radova (u daljem tekstu: Direktive o pravnoj zaštiti).

Reč je o Direktivi Saveta od 21. decembra 1989. godine (89/665/EEZ), Direktivi Saveta 92/13/EEZ od 25. februara 1992. godine i Direktivi 2007/66/EZ Evropskog parlamenta i Saveta od 11. decembra 2007. godine o izmeni direktiva Saveta 89/665/EEZ i 92/13/EEZ1 u pogledu po-boljšanja delotvornosti postupaka preispitivanja u vezi sa dodelom ugo-vora o javnim nabavkama.

Republika Srbija je preuzela, u procesu pristupanja Evropskoj uniji, oba-vezu da obezbedi efikasan i efektivan sistem zaštite prava u postupcima javnih nabavki. Ovaj sistem predstavlja korektivni mehanizam koji je od ključnog značaja za obezbeđivanje zakonitog, efikasnog i efektivnog ko-rišćenja javnih sredstava, a što je osnovni cilj regulisanja postupaka javnih nabavki, kao postupaka u kojima naručioci koristeći javna sredstva, nabav-ljaju dobra, usluge i radove, kojima se zadovoljavaju kako neposredne po-trebe samih naručilaca, tako i potrebe krajnjih korisnika, čije je obezbeđi-vanje u skladu sa zakonom deo zakonskih nadležnosti naručilaca.

Kako bismo predstavili rad Republičke komisije u realizaciji ovih poseb-nih ovlašćenja, prednosti i nedostatke rešenja koja su predviđena u ZJN i kako bismo na kraju ukazali na rešenja u vezi sa ovim posebnim ovla-šćenjima Republičke komisije u predlogu Zakona o javnim nabavkama koji

1 Council Directive 89/665/EEC of 21 December 1989 on the coordination of the laws, regulations and administrative provisions relating to the application of review procedures to the award of public supply and public works contracts; Council Directive 92/13/EEC of 25 February 1992 coordinating the laws, regulations and administrative provisions relating to the application of Community rules on the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and telecommunications sectors; Directive 2007/66/EC of the European parliament and of the Council of 11 December 2007 amending Council Directives 89/665/EEC and 92/13/EEC with regard to improving the effectiveness of review procedures concerning the award of public contracts - u daljem tekstu: Directive 2007/66/EC

145

je u skupštinskoj proceduri, neophodno je da prvo razmotrimo sadržinu Direktiva o pravnoj zaštiti u vezi sa nevažnošću ugovora o javnoj nabavci.

Na taj način biće lakše razumljivo zašto u javnosti ne postoji percepci-ja da poništenje ugovora i novčano kažnjavanje, kao posebna ovlašćenja kojima se ostvaruju nadležnosti Republičke komisije, u periodu primene ZJN, predstavljaju veći doprinos delotvornosti postupaka zaštite prava. Istovremeno biće jasnije da, ma koliko su ovi mehanizmi kao podrška za-konitom, efikasnom i efektivnom sistemu zaštite prava neophodni, što je zakonodavac prilikom donošenja ZJN dobro uočio i pokušao da na u tom trenutku najbolji način propiše, sam sistem zaštite prava u Republici Srbiji, zahvaljujući kako Republičkoj komisiji, tako i naručiocima, funkcionisao je i funkcioniše, na nivou koji je Evropska komisija u više svojih godišnjih izve-štaja ocenila vrlo afirmativno, ukazujući osnovano, na konstantnu potrebu da se rokovi u kojima se postupa u predmetima zaštite prava u većoj meri usklade sa rokovima koji su utvrđeni u ZJN i evropskim prosekom, a što je u poslednje dve godine rada Republička komisija i ostvarila, kako je potvr-đeno izveštajem Ekspertske misije u aprilu mesecu 2019. godine 2

Prilikom donošenja Direktiva o pravnoj zaštiti države članice Evropske unije obavezale su se kroz tekst kako Preambule u uvodnim izjavama, tako i kroz tekst konkretnih članova, da obezbede da se odluke koje donosi or-gan nadležan za postupke preispitivanja postupaka dodele ugovora, mo-gu delotvorno izvršavati

.3

Sa namerom da se suzbije nezakonita direktna dodela ugovora, koja je i sa stanovišta prakse Evropskog suda pravde najteža povreda prava Zajednice u oblasti javnih nabavki od strane javnog naručioca ili naručio-ca, cilj Direktiva bio je da se predvide odredbe o delotvornim, srazmernim

2 Evropska komisija, Republika Srbija Izveštaj za 2018. godinu koji prati Saopštenje Komisije upućeno Evropskom parlamentu, Savetu, Evropskom ekonomskom i socijalnom komitetu i Komitetu regiona Saopštenje o politici proširenja EU za 2018. Godinu, 6.5. Poglavlje 5. Javne nabavke

3 Uvodna izjava 4, Directive 2007/66/EC ;


i odvraćajućim sankcijama, i to je nesumnjivo i direktno navedeno u tekstu Direktiva o pravnoj zaštiti.4

U zakonima kojima su regulisani postupci javnih nabavki i postupak zaštite prava koji su bili u primeni pre ZJN u Republici Srbiji, nije posto-jalo posebno ovlašćenje tela nadležnog za reviziju postupaka javnih na-bavki da poništi ugovor o javnoj nabavci. Zakonodavac je unoseći u tekst ZJN odredbe iz Direktiva o pravnoj zaštiti, na način koji je u tom trenutku smatrao odgovarajućim, ostvarivao i nameru da spreči zloupotrebe, koje su mogle biti moguće u slučajevima kada bi bio zaključen ugovor o jav-noj nabavci u situacijama za koje je ZJN propisao mogućnost poništenja. Istovremeno u nedostatku referentne prakse iz država članica u vezi sa ne-važnošću ugovora o javnoj nabavci, u momentu donošenja ZJN na način najprimereniji postojećim informacijama o ovom pravnom pitanju, ostva-rena je i obaveza da se zakonodavni okvir javnih nabavki u Republici Srbiji usklađuje i sa Direktivama o pravnoj zaštiti.

Propisivanjem poništenja ugovora kao posebnog ovlašćenja Republičke komisije kroz odredbe ZJN ostvarivao se nesporni stav koji je zastupljen u Direktivama o pravnoj zaštiti, da je neophodno da se ugovor koji je zaključen uz povredu tzv. „perioda mirovanja“ ili automatske sus-penzije postupka dodele ugovora, smatra nevažećim. Poništenje ugovora je u tom smislu trebalo da spreči da u situacijama koje su u član 163. ZJN preuzete iz Direktiva o pravnoj zaštiti, teške povrede zakona u postupku javne nabavke smanje delotvornost preispitivanja postupanja naručioca u postupku javne nabavke, u postupku zaštite prava, koji sprovodi nezavi-sno telo nadležno za postupke preispitivanja.

Direktive o pravnoj zaštiti jasne su u vezi sa time da usled povreda „pe-rioda mirovanja“ ili automatske suspenzije, ugovore o javnoj nabavci treba u načelu smatrati nevažećim, ako su kombinovani sa povredom Direktive Evropskog parlamenta i Saveta 2004/18/EZ od 31. marta 2004. godine o

4 Uvodna izjava 13, Directive 2007/66/EC ;

147

usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavci dobara i ugovora o javnim uslugama ili Direktive 2004/17/EZ Evropskog parlamenta i Saveta 31. marta 2004. godine o usklađivanju postupaka nabavke subjekata koji deluju u sektoru vodoprivrede, energe-tike, saobraćaja i sektoru poštanskih usluga, u meri u kojoj povrede nave-denih Direktiva, utiču na mogućnosti ponuđača koji zahteva preispitivanje odluke javnog naručioca i naručioca, da dobije ugovor o javnoj nabavci.5 Ovaj princip potpuno je u skladu sa načelima jednakosti i obezbeđivanja konkurencije u postupku javne nabavke koja su propisana i u ZJN, jer bez ovakvog pristupa u postupku zaštite prava, realna mogućnost da podno-siocu procesno urednog i osnovanog zahteva za zaštitu prava bude dode-ljen konkretan ugovor o javnoj nabavci ne bi postojala u situacijama koje su propisane odredbom člana 163. ZJN.

Odredbama ZJN nije međutim do kraja dosledno, sproveden koncept na koji Direktive o pravnoj zaštiti ukazuju, da u slučaju drugih povreda for-malnih zahteva, države članice mogu smatrati načelo nevažnosti neprime-renim, te da u takvim slučajevima imaju mogućnost da predvide alterna-tivne sankcije, koje treba da budu ograničene na izricanje novčanih kazni koje bi se plaćale telu nezavisnom od javnog naručioca ili naručioca ili na skraćivanje trajanja ugovora. 6

U samoj Direktivi o pravnoj zaštiti Evropski parlament i Savet jasno su proklamovali da je cilj koji je potrebno postići kroz pravila kojima se obez-beđuje nevažnost ugovora o javnoj nabavci, da se ugovor više ne prime-njuje i da se ne izvršavaju prava i obaveze ugovornih strana na osnovu ugovora. Donosioci Direktive nisu ograničili pravo država članica da nacio-nalnim zakonodavstvom propišu posledice na samostalan način, već se u Direktivi upravo i ukazuje da se može predvideti i retroaktivno poništenje svih ugovornih obaveza (ex tunc), ali da nije nedopušteno ni da se obim

5 Uvodna izjava 18, Directive 2007/66/EC ; 6 Uvodna izjava 19, Directive 2007/66/EC


poništenja odnosi samo na obaveze koje bi po ugovoru koji je poništen, tek trebalo ispuniti (ex nunc).7

Direktivom o pravnoj zaštiti se takođe jasno ukazuje da ukoliko su oba-veze koje iz ugovora proističu već ispunjene u potpunosti ili skoro u pot-punosti, trebalo bi da budu predviđene alternativne sankcije, s obzirom na to u kojoj meri ugovor ostaje na snazi u skladu sa nacionalnim zakono-davstvom, kao na primer, moguće vraćanje iznosa koji su plaćeni i drugi oblici mogućeg povraćaja, uključujući povraćaj novčane vrednosti, ukoliko povraćaj u naturi nije moguć.8

Princip po kome su Direktive o pravnoj zaštiti postavljene u odnosu na načine koje će države članice primeniti u ostvarivanju utvrđenog cilja – prestanka primene ugovora o javnoj nabavci i prava i obaveza ugovornih strana – odražava raznovrsnost pravnih sistema država članica, među koji-ma su neke države čijoj pravnoj tradiciji u vezi sa institutima rušljivih i ništa-vih ugovora pripada i pravni sistem u Republici Srbiji, ali i zemlje u kojima je pravni sistem zasnovan na „case law“. Pored toga takođe treba imati u vidu i da je primena Direktiva o pravnoj zaštiti u momentu donošenja bila u direktnoj vezi sa povredama Direktive Evropskog parlamenta i Saveta 2004/18/EZ od 31.03.2004. godine o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavci dobara i ugovora o javnim uslugama i Direktive Evropskog parlamenta i Saveta 2004/17/EZ od 31.03.2004. godine o usklađivanju postupaka nabavke subjekata koji deluju u sektoru vodoprivrede, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga (a koje su zamenjene Direktivom Evropskog parlamenta i Saveta 2014/24/EU od 26.februara 2014. godine o javnim nabavkama i o stavljanju van snage Direktive 2004/18/EZ i Direktivom Evropskog parlamenta i Saveta 2014/25/EU od 26.februara 2014. godine o nabavkama subjekata koji delu-ju u sektoru vodoprivrede, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga i o stavljanju van snage Direktive 2004/17/EZ) kojima su predviđeni „pragovi“

7 Uvodna izjava 20, Directive 2007/66/EC 8 Uvodna izjava 21, Directive 2007/66/EC

149

za primenu pravila o postupcima javnih nabavki koji po vrednosti znatno premašuju iznose na koje se u skladu sa zakonodavstvom Republike Srbije primenjuju postupci javnih nabavki propisani u ZJN.

Istovremeno u vidu treba imati i to da prilikom donošenja svih Direktiva koje se odnose na oblast dodele javnih ugovora i preispitivanje postupaka u vezi sa dodelom ovih ugovora, realnost okruženja u kome se javne na-bavke dodeljuju u značajnoj većini država članica, nije izložena istim vrsta-ma niti intenzitetu koruptivnih rizika. Ciljevi čijoj realizaciji treba da dopri-nesu Direktive o pravnoj zaštiti nisu percipirani prvenstveno sa stanovišta antikoruptivnih odredbi, već se u okruženju u kome su Direktive donete ovaj efekat ostvaruje indirektno, stvaranjem uslova za postizanje efektiv-ne konkurencije, tako da se ciljevi Direktiva o pravnoj zaštiti prevashodno odnose na ostvarivanje slobodnog i konkurentnog tržišta dobara, usluga i radova koji se nabavljaju javnim sredstvima kroz obezbeđivanje delotvor-ne zakonitosti sprovođenja postupaka javnih nabavki. U tom smislu treba razumeti i izvesna odstupanja do kojih je prilikom donošenja ZJN došlo u pogledu preuzimanja instituta nevažnosti ugovora o javnoj nabavci u sistem javnih nabavki u Republici Srbiji.

Dosledno sprovodeći ideju o tome da se kao ishod postupka zaštite prava moraju obezbediti realne poslovne šanse za privredne subjekte koji su zahtevali preispitivanje odluke javnog naručioca i naručioca o dodeli ugovora, Direktive o pravnoj zaštiti kroz odredbe o nevažnosti ugovora o javnoj nabavci pružaju mogućnost državama članicama da telu pred kojim se vodi postupak preispitivanja odluke naručioca, u situaciji kada je ugovor o javnoj nabavci zaključen, omoguće da odlučuje delotvorno i da obezbe-di i autoritet svojih odluka kod naručilaca. Istovremeno, a kako bi se obez-bedila srazmernost primenjenih sankcija, utvrđeno je i da države članice mogu organu nadležnom za postupak preispitivanja ostaviti mogućnost da ne dovodi u pitanje ugovor ili da prizna neka ili sva njegova privreme-na dejstva, kada izuzetne okolnosti datog slučaja zahtevaju da se poštuju određeni preovlađujući razlozi u vezi sa opštim interesom, a u kojim slu-čajevima bi

<0} umesto nevažnosti ugovora trebalo primeniti alternativne

sankcije. Direktive o pravnoj zaštiti jasno ukazuju da organ nadležan za


preispitivanje (koji je nezavisan od naručioca) treba samostalno i nezavi-sno od naručioca, da ispita sve važne aspekte, kako bi utvrdio da li preo-vlađujući razlozi u vezi sa opštim interesom zahtevaju da dejstva ugovora ostanu na snazi.

Prilikom donošenja Direktiva o pravnoj zaštiti istaknuto je i da zbog<0}

potrebe da se dugoročno obezbedi pravna sigurnost odluka koje donose naručioci, treba utvrditi razuman minimalni rok zastarelosti za zahteve za preispitivanje kojima se traži da se ugovor proglasi nevažećim.9

Neposredno u vezi sa izazovima pred kojima se s početkom primene ZJN našla Republička komisija kada je reč o poništenju ugovora o javnoj nabavci je i činjenica da je članom 139. stav 1. tačka 11) ZJN propisano da Republička komisija pokreće postupak ništavosti ugovora o javnoj nabav-ci. Ova odredba u vezi je sa članom 168. ZJN kojim je utvrđeno da su ništavi ugovori o javnim nabavkama koji su zaključeni bez prethodno sprovede-nog postupka javne nabavke, a koji je naručilac bio dužan da sprovede prema odredbama ZJN, koji su zaključeni suprotno odredbama ZJN o sprečavanju korupcije i sukoba interesa, kod kojih naručilac ovlasti treće li-ce koje nije naručilac da zaključi ugovor da bi se na taj način izbegla prime-na ZJN, koji predstavljaju izmene i dopune prvobitnog ugovora zaključene u suprotnosti sa odredbama ZJN, kao i ugovori koji su zaključeni protivno odluci Republičke komisije.

Ovo ovlašćenje Republičke komisije predviđeno je u ZJN kao direktna posledica okolnosti da se Direktivom o zaštiti jasno ukazuje (da se u svr-hu suzbijanja nezakonite direktne dodele ugovora koja i po presudama Evropskog suda pravde predstavlja najtežu povredu prava Zajednice u oblasti javnih nabavki od strane javnog naručioca ili naručioca) ugovor koji proističe iz nezakonite direktne dodele u načelu se smatra nevažećim.10

9 Uvodna izjava 25, Directive 2007/66/ec 10 Uvodna izjava 13, Directive 2007/66/ec

151

U pravnom sistemu u kome su sudovi nosioci sudske vlasti, a pitanja poništenja ugovora i ništavosti ugovora, teorijski a i praktično predmet razmatranja isključivo kroz sudsku nadležnost u sporovima koje pokreću zainteresovane stranke, Republička komisija je u periodu primene ZJN, pre nego što je donela prve odluke o poništenju ugovora, odnosno odluke o novčanom kažnjavanju naručilaca i odgovornih lica naručilaca, bila upu-ćena na to da samostalno reguliše svoje postupanje na način koji neće biti protivan ZJN, te da u svakom od ukupno 61 predmeta koji se u Republičkoj komisiji odnose na poništenje ugovora, kao i u svakom od postupaka za-štite prava u kojima postupa na osnovu zahteva za zaštitu prava, razmotri da li postoje osnovi za poništenje ugovora.

Postupajući u skladu sa svojim zakonskim ovlašćenjima i Poslovnikom o radu Republičke komisije, Republička komisija donela je Odluku o ure-đenju i organizaciji poslova za poništenje ugovora i pokretanju postupka za utvrđivanje ništavosti ugovora od 5. juna 2014. godine, kao i Odluku o uređenju načina rada Grupe za poslove u postupku izricanja novčane kazne od 16. aprila 2014. godine i Odluku o načinu određivanja novčanih kazni iz člana 162. Zakona o javnim nabavkama od 3. marta 2015. godine, te Odluku o organizaciji poslova praćenja sprovođenja odluka Republičke komisije od 12. februara 2015. godine.

U praksi Republičke komisije, u postupcima koji su pred ovim orga-nom pokrenuti s početkom primene ZJN u vezi sa poništenjem ugovora, pojavila su se pitanja koja su obeležila skoro čitav period primene ZJN. Profesionalni izazovi sa kojima se Republička komisija suočila u vezi sa ostvarivanjem ovog posebnog ovlašćenja u okviru svojih nadležnosti, a posebno u odsustvu bilo kakvih procesnih odredbi u samom ZJN, prvo su se pojavili u vezi sa pitanjem kako postupati kao organ nadležan za poni-štavanje ugovora o javnoj nabavci u Republici Srbiji, u pravnom sistemu koji poznaje u oblasti poništenja ugovora i utvrđivanja ništavosti kao nes-pornu nadležnost sudova.

Ništa manji izazov nije bio ni na strani podnosilaca zahteva za ponište-nje ugovora, koji su podnosili zahteve za poništenje ugovora na osnovu


sopstvenog razumevanja situacije na koju treba primeniti odredbu člana 163. ZJN, a s obzirom na to da je članom 163. stav 1. ZJN propisano da zah-tev za poništenje ugovora pored podnosilaca zahteva za zaštitu prava mo-gu podneti i zainteresovana lica. Iako je značenje pojedinih izraza u ZJN, pa tako i izraza zainteresovano lice, u smislu odredbi ZJN određen članom 3. ZJN, usled odsustva potpunog konteksta u kome se o nevažnosti ugo-vora o javnoj nabavci izjašnjavaju Direktive o pravnoj zaštiti, došlo je i do situacija da se kao zainteresovana lica pojavljuju lica koja su zahtevala po-ništenje ugovora o javnoj nabavci, a koja nisu u smislu ZJN lica koja imaju interes da zaključe konkretan ugovor o javnoj nabavci ili okvirni sporazum, a u vezi sa čime u vidu treba imati i to da je 2015. godine došlo do izmena člana 149. i 150. ZJN.

Usled svih ovih okolnosti, ukupan broj predmeta formiranih u Republičkoj komisiji u vezi sa vršenjem posebnog ovlašćenja koje se od-nosi na poništenje ugovora o javnoj nabavci, u periodu od 1. aprila 2013. godine zaključno sa 30.09.2019. godine je 61. U istom periodu broj rešenih predmeta je 21, od kojih je u osam predmeta odlukom Republičke komisije poništen ugovor o javnoj nabavci.11 . U preostalih 13 predmeta, Republička komisija utvrdila je da u skladu sa odredbom člana 163. nema uslova za poništenje ugovora, ali u skladu sa istom odredbom nije ni imala osnov za donošenje posebne odluke kojom bi zahtev za poništenje ugovora od-bacila ili odbila, već je u navedenim situacijama činjenično stanje u vezi sa podnetim zahtevom za poništenje ugovora razmatrano na sednici veća Republičke komisije, te nakon utvrđivanja činjenične situacije u konkret-nim predmetima, nakon što je utvrđeno da nije reč o situacijama koje su propisane članom 163. stav 1. ZJN podnosilac zahteva za poništenje ugo-vora obaveštavan je dopisom.

Prve odluke o poništenju ugovora koje je Republička komisija donela otvorile su i neka druga pitanja u odnosu na način primene ovog poseb-

11 Sve odluke koje je Republička komisija donela u vršenju ovog posebnog ovlašćenja su dostupne na internet prezentaciji ovog organa na stranici www.kjn.rs odluke – posebna ovlašćenja

153

nog ovlašćenja, a s obzirom na težinu posledice koja se sastojala u prestan-ku važenja zaključenih ugovora o javnoj nabavci.

Svaka od odluka zasnovana je na detaljno utvrđenom činjeničnom sta-nju i doslednom primenom odredbe člana 163. ZJN, s obzirom na to da Republička komisija kao nezavisni i samostalni organ nadležan za reviziju postupaka javnih nabavki mora da postupa u okviru svoje zakonom uspo-stavljene nadležnosti.

U sprovođenju postupka u svakom od konkretnih predmeta koji su rezultirali poništenjem ugovora o javnoj nabavci, kao i onih u kojima je utvrđeno da nema uslova za poništenje ugovora, za Republičku komisiju profesionalno nezadovoljstvo izazivala je činjenica da su i pored zakonite, stručne i temeljne analize konkretnih situacija i razmene iskustava sa struč-njacima iz oblasti revizije postupaka javnih nabavki iz drugih revizijskih te-la, postupci u vezi s poništenjem ugovora u periodu primene ZJN trajali predugo da bi efekti poništenja ugovora u realnoj praksi bili značajni u odnosu na sam postupak javne nabavke nakon koga su poništeni ugovori o javnim nabavkama bili zaključeni.

Ovo su bili opredeljujući razlozi za Republičku komisiju da posebnu pa-žnju posveti analizi Direktiva o pravnoj zaštiti i da u nedostatku referentne prakse iz država članica, na osnovu situacija koje je utvrdila u postupcima koji su se pred Republičkom komisijom vodili, kako za poništenje ugovora, tako i po zahtevima za zaštitu prava, analizira koja su ograničenja postoje-ćih odredbi ZJN i na koji način se, u skladu sa Direktivom o pravnoj zaštiti, mogu da prevaziđu u predlogu Zakona o javnim nabavkama.

Postupajući na navedeni način i analizirajući činjenična stanja u vezi sa većim brojem postupaka javnih nabavki, iz ovakve prakse Republičke komisije proizašli su i neki od odgovora na pitanja koja su od početka pri-mene ZJN otvarala dileme, a za koja nije bilo odgovora u postojećoj prak-si referentnih tela, kao što su pitanja poništenja ugovora bez posebnog zahteva za poništenje ugovora i odnosa poništenja i ništavosti ugovora o javnoj nabavci.


Upravo na osnovu ovakvog pristupa je izveden zaključak o značenju odredbe člana 163. stav 1. ZJN u kojoj se govori o načinu na koji se pokreće postupak za poništenje ugovora o javnoj nabavci, a kojom je između osta-log propisano da Republička komisija može sama da poništi ugovor ako utvrdi da postoji neka od situacija iz tačaka 1) do 5), u odnosu na zahteve koje postavlja Direktiva o pravnoj zaštiti. Tek iz realne prakse se moglo pra-vilno zaključiti da se ova odredba jasno odnosi na delotvornu zaštitu prava u konkretnom postupku javne nabavke koji je osporen zahtevom za zašti-tu prava, a što je moguće i ostvarivo u okruženju u kome se postupanje naručioca čini javnim na osnovu obaveze objavljivanja svih radnji i odluka na Portalu javnih nabavki.

Analizom konkretnih situacija i utvrđivanjem činjeničnog stanja u sva-kom slučaju ponaosob, stvoreni su i uslovi da se utvrdi pravi značaj odno-sa između poništenja i ništavosti ugovora o javnoj nabavci. S obzirom na odredbu člana 168. ZJN u kojoj su navedene situacije u kojima su ugovori o javnoj nabavci ništavi, za koje situacije je članom 139. ZJN propisano po-sebno ovlašćenje Republičke komisije da pokrene postupak za utvrđivanje ništavosti ugovora o javnoj nabavci12, tek na osnovu prakse stečene u spro-vođenju postupaka bilo je moguće pravilno shvatiti odredbe Direktive o pravnoj zaštiti, koja u vezi sa pojmom nevažnosti ugovora o javnoj nabavci ukazuje i na situacije direktne dodele ugovora i na situacije u kojima je došlo do povrede „perioda mirovanja“.

Ovakav praktično utemeljeni pristup ciljanom shvatanju konkretnih odredbi ZJN, a u vezi sa načinom na koji se u Direktivama o pravnoj zaštiti

12 U vezi sa navedenim treba svakako ukazati i na to da je odredbom člana 136. stav 1. tačka 21) ZJN propisano da Uprava za javne nabavke pokreće postupak za utvrđivanje ništavosti ugovora o javnoj nabavci, što predstavlja logičan način vršenja kontrole nad trošenjem javnih sredstava, koji odgovara zahtevima koje Direktiva 2014/24/EU {0>of 26 February 2014<}100{>od 26.februara 2014. godine <0}{0>on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC<}0{>o javnim nabavkama i o stavljanju van snage Direktive 2004/18/EZ propisuje u članu 83, kao i na odredbu člana 148. stav 2. ZJN kojom je pored podnosioca zahteva iz stava 1. određen krug subjekata koji mogu da podnesu zahtev za zaštitu prava;

155

govori o nevažnosti ugovora, omogućio je rad na predlogu novog Zakona o javnim nabavkama u pokušaju da se unaprede predmetne odredbe u odnosu na postojeća rešenja u ZJN. Način na koji su u predlogu Zakona o javnim nabavkama posebna ovlašćenja Republičke komisije predviđena trebalo bi da doprinese poboljšanju delotvornosti sistema zaštite prava u postupcima javnih nabavki i da posledično u praksi dovede do poboljšanja postupaka javnih nabavki13.

Postupajući zakonito i odgovorno i koristeći referentne prakse država članica na način koji omogućava da se zakonita, efikasna i efektivna za-štita prava postigne kroz zakonodavni okvir i jasnim zakonskim razgrani-čenjem nadležnosti organa koji kontrolišu način trošenja javnih sredstava, Republička komisija je u periodu primene ZJN pristupila i posebnom ovla-šćenju koje ima u vezi sa izricanjem novčane kazne naručiocu i odgovor-nom licu naručioca u skladu sa članom 162. ZJN. U vezi sa ovim posebnim ovlašćenjem, kao posledica analize odredbe člana 162. ZJN u konkretnim situacijama iz prakse u Republici Srbiji, kao i upoređivanjem sa praksom ne samo država članica, već i država u okruženju u kojima je poslovni am-bijent u kome se odvijaju postupci javnih nabavki približniji po rizicima situaciji kakva je u Republici Srbiji, zaključeno je da novčane kazne kako su definisane predmetnom odredbom ZJN, predstavljaju situacije u kojima Republička komisija na osnovu utvrđivanja činjenične situacije u konkret-nom postupku zaštite prava i na taj način posredno utvrđivanja situacije u samom postupku javne nabavke na koji se odnosi podneti zahtev za zaštitu prava, treba da deluje u smislu uvođenja specifične „procesne dispcipline“.

Po svojoj prirodi i načinu na koji su propisane novčane kazne iz člana 162. ZJN nisu u užem smislu alternativne sankcije o kojima govori Direktiva o pravnoj zaštiti. Izuzetak u tom smislu predstavlja odredba člana 163. stav 5. ZJN. Novčane kazne iz člana 162. ZJN doprinose svakako efikasnijem i efektivnijem postupku zaštite prava i efikasnijem sprovođenju postupaka

13 Videti član 233. Predloga Zakona o javnim nabavkama na internet prezentaciji Narodne skupštine Republike Srbije, 30.09.2019. godine - zakoni u proceduri


javnih nabavki, ali kroz kaznene mere. O tome jasno govore situacije koje su sankcionisane i koje se odnose na nepostupanje ili neblagovremeno postupanje naručioca u postupku zaštite prava nakon prijema procesno urednog zahteva za zaštitu prava, nepostupanje u skladu sa članom 154. stav 3. u roku i na način kako to odredi Republička komisija u svom zahtevu za prikupljanje potrebnih podataka radi postupanja u postupcima u koji-ma odlučuje, nedostavljanje izveštaja o postupanju po donetim odluka-ma Republičke komisije ili nepostupanju u skladu sa odlukom Republičke komisije.

Značaj predviđenih situacija za zakonit, efikasan i efektivan sistem za-štite prava je različit, ali je svakako opravdana težnja zakonodavca izraže-na u ZJN da se u sistem zaštite prava uvede procesna disciplina i u delu postupka zaštite prava koji zavisi od postupanja naručioca. Ova namera posebno je značajna s obzirom na to da su rokovi u kojima je postupala Republička komisija u postupcima zaštite prava pre početka primene ZJN bili duži, te su opravdano bili razlog za kritiku kako pred predstavnicima EU, tako i u praksi u Republici Srbiji. Ne upuštajući se u analizu razloga zbog kojih su rokovi bili za naručioce u praksi neprihvatljivo dugi, zako-nodavac je u ZJN propisao rokove za postupanje Republičke komisije, ali takođe i rokove i način postupanja naručilaca u postupku zaštite prava, kao i u daljem toku postupka javne nabavke nakon odluke Republičke ko-misije. S obzirom na to da postupak zaštite prava nije sam sebi svrha, već je osnovni cilj koji treba da ostvari zakonita, efikasna i efektivna praksa u sprovođenju samih postupaka javnih nabavki, zakonodavac je osnovano radi obezbeđivanja primene ovih odredbi ZJN, predvideo i sankcije u vi-du novčanih kazni. Međutim u trenutku donošenja ZJN praksa i rad kako naručilaca tako i Republičke komisije nisu bili u dovoljnoj meri dostupni i pravilno analizirani, pa je kao posledica toga u primeni odredbe člana 162. ZJN Republička komisija postupajući u ukupno 171 predmetu koji je formiran u vršenju ovog posebnog ovlašćenja, donela ukupno 17 rešenja kojima je izrekla novčane kazne naručiocu i odgovornom licu naručioca. Praćenjem realizacije ovih odluka u praksi utvrđeno je da su novčane ka-zne naplaćene. U 132 predmeta u vezi sa novčanim kažnjavanjem, imajući u vidu odredbu člana 162. stav 2. ZJN i okolnost da je u periodu primene

157

ZJN došlo u više navrata do promene personalnog sastava Republičke ko-misije, usled ostavki ili izbora novih članova Republičke komisije, nije bilo uslova za donošenje odluke o novčanoj kazni od strane istog veća koje je odlučivalo o zahtevu za zaštitu prava. U sedam predmeta koji su formirani u vezi sa novčanim kažnjavanjem reč je bila o situacijama u kojima usled nedostatka preciznije zakonske regulative nije ni bilo osnova za novčano kažnjavanje. Republička komisija je sva rešenja u kojima je izrekla novčane kazne naručiocu i odgovornom licu naručioca objavila u skladu sa članom 162. stav 3. na svojoj internet prezentaciji. 14 U vezi sa odlukama Republičke komisije kojima su izrečene novčane kazne naručiocu i odgovornom licu naručioca donete su i presude Upravnog suda, kojima su tužbe odbijene kao neosnovane.

Upravo s obzirom na to da nije bila u potpunosti zadovoljna svojim rezultatima u vezi sa vršenjem posebnog ovlašćenja u vezi sa izricanjem novčanih kazni, Republička komisija je (naročito imajući u vidu da podaci o radu ovog organa govore o značajno skraćenim rokovima za postupanje po zahtevima za zaštitu prava) detaljno analizirala razloge zbog kojih nije bila efikasnija u postupanju po ovom posebnom ovlašćenju, te je pokušala da doprinese poboljšanju zakonskog rešenja kroz odredbe u vezi sa novča-nim kažnjavanjem koje su predviđene u tekstu Predloga Zakona o javnim nabavkama (član 231. Predloga Zakona o javnim nabavkama).15

Predloženim rešenjem je smanjen broj situacija u kojima se izriče nov-čana kazna i to upravo na one situacije u kojima se postupanje naručioca odražava na efikasno i efektivno rešavanje u postupcima zaštite prava, a s obzirom na to da se zahtev za zaštitu prava podnosi naručiocu. Predlog iznet u novom Zakonu o javnim nabavkama trebalo bi da omogući da se odluka o novčanoj kazni izrekne istovremeno sa odlučivanjem u postupku zaštite prava pred Republičkom komisijom na osnovu inicijalnih akata po

14 Videti www.kjn.rs – odluke posebna ovlašćenja15 Videti Predlog Zakona o javnim nabavkama na internet prezentaciji Narodne

skupštine Republike Srbije – 30.09.2019. godine - zakoni u proceduri


kojima ovaj organ postupa, te da se na taj način dodatno doprinese delo-tvornosti postupka zaštite prava.16

Predloženo rešenje rezultat je uočene činjenice da u praksi ima pro-cesne nediscipline i na strani podnosilaca zahteva za zaštitu prava, koja dovodi do „odugovlačenja“ postupka zaštite prava i koja predstavlja i određenu vrstu manipulacije sa zakonskim pravima podnosilaca zahteva. Usled navedenog, predloženo je uvođenje novčane kazne i za podnosioca zahteva za zaštitu prava i odgovorna lica podnosioca zahteva. Ova novina u predlogu Zakona o javnim nabavkama uvažava postojanje određenog broja zahteva za zaštitu prava koji nisu podneti sa stanovišta ostvarivanja legitimnih i zakonitih prava podnosilaca zahteva u smislu odredbi Zakona o javnim nabavkama, ali kroz normu koja neće dovesti do ograničenja pra-va na podnošenje zahteva za zaštitu prava i čiji je cilj da se obezbedi efi-kasnost postupka zaštite prava. Očekivano je, a u praksi ovog organa i po-tvrđeno, da podnosioci zahteva za zaštitu prava koji su zainteresovani za ishod postupka javne nabavke sa stanovišta svojih poslovnih aktivnosti i uspeha u dobijanju određenog posla putem ugovora o javnoj nabavci, po-stupaju zainteresovano, odgovorno i savesno i bez odlaganja dostavljaju Republičkoj komisiji podatke potrebne za zakonito i pravilno odlučivanje o zahtevu za zaštitu prava ili žalbi na zaključak naručioca. Ovo je takođe i pokušaj da se kroz zakonom regulisane i unapred pod jednakim uslovima poznate mehanizme deluje u smislu sprečavanja nedozvoljenog uticaja na naručioca kome se zahtev za zaštitu prava podnosi.

U vezi sa novim rešenjima u predlogu Zakona o javnim nabavkama i u prilog potrebi da se deluje i kroz ove mehanizme procesne discipline u vezi sa postupanjem naručilaca nakon prijema zahteva za zaštitu prava, govore podaci kojima raspolaže Republička komisija u vezi sa prosečnom dužinom trajanja postupka javne nabavke i postupka zaštite prava pred naručiocem, u odnosu na dužinu trajanja postupka zaštite prava pred

16 U vezi sa navedenim videti i odredbu člana 236. stav 1. tačke 17) i 18) Predloga Zakona o javnim nabavkama

159

Republičkom komisijom. Na osnovu podataka iz evidencije predmeta koja se vodi u Republičkoj komisiji, o predmetima koji se odnose na postupa-nje Republičke komisije po podnetim zahtevima za zaštitu prava, trajanje postupka javne nabavke pred naručiocem, pre nego što je isti osporen podnetim zahtevom za zaštitu prava je u 1027 predmeta u 2018. godini u proseku bilo 75,17 dana, a u istim predmetima Republička komisija svoje odluke donela je u prosečnom periodu od 36,77 dana. Od 1. januara 2019. godine, a zaključno sa 30. septembrom 2019. godine u 628 predmeta, po-stupak je kod naručioca trajao prosečno 61,77 dana, a pred Republičkom komisijom prosečno 26,96 dana.

Republička komisija kao nezavisan i samostalan organ Republike Srbije u skladu sa ZJN je jedini organ nezavisan od naručioca, u čijoj nadležnosti je da u postupku zaštite prava, koji se na inicijativu aktivno legitimisanih lica vodi u vezi sa konkretnim postupkom javne nabavke, obezbedi zakoni-tu, efikasnu i efektivnu zaštitu prava privrednih subjekata, te odluke ovog organa donete na osnovu zakona, predstavljaju jedini izvor za pravilno shvatanje odredbi Direktiva o pravnoj zaštiti u sistemu javnih nabavki u Republici Srbiji. S obzirom na to praksa ovog organa značajna je za celoku-pni sistem javnih nabavki, te je Republička komisija pristupajući odgovorno potrebi da se sistem javnih nabavki u Republici Srbiji unapredi u narednom periodu, iskoristila mogućnost da na osnovu u praksi uočenih nedostata-ka ukaže na moguće poboljšanje normativnog okvira. Pred Republičkom komisijom je obaveza da nakon usvajanja novog Zakona o javnim nabav-kama i u odnosu na tekst koji bude dobio podršku u Narodnoj skupštini Republike Srbije u svom daljem radu nastavi da kroz praksu i odluke koje bude donosila, zakonito i dosledno primeni svoja posebna ovlašćenja i u okviru svoje nadležnosti omogući delotvorno preispitivanje postupanja naručilaca u postupcima javnih nabavki u Republici Srbiji, a što je kao cilj koji treba postići postavljeno i u Direktivama o pravnoj zaštiti.


Documents

Br. 10-11/2019kjn.rs/wp-content/uploads/Book-Bilten-R-komisije-2019... · 2020. 2. 19. · U Biltenu broj 1/2014 Republička komisija predstavila je 18 načelnih pravnih stavova koji