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Poltica Externa e Poder Militar no Brasil: universos
paralelospor Joo Paulo Soares Alsina Junior. Srie Entenda o Mundo. Rio deJaneiro, Editora FGV (2009). 160 p.
Augusto W. M. Teixeira Jnior (UFPE)
Fbio R. F. Nobre (UFPB)
O Brasil tem se tornado um ator internacional cada vez maisrelevante. Notadamente, a diplomacia brasileira considerada um ativo
de excelncia, instituio fundamental para a projeo externa nacional.
Aps a redemocratizao, o pas tornou-se um ator central no
regionalismo sul-americano, com o advento do Mercado Comum do Sul
e, mais recentemente com a Unio das Naes Sul-Americanas. Apesar
do legado diplomtico brasileiro como instrumento de sua inseroexterna, os primeiros anos do sculo XXI chamam ateno para a
necessidade de robustecer as capacidades de projeo internacional do
pas e reviver um debate a muito relegado: a segurana e defesa nacional.
Segundo Miyamoto (2001), apesar dos avanos alcanados, o tema
segurana internacional e defesa pouco estudado no contexto da
produo de Cincia Poltica e Relaes Internacionais no Brasil, embora
esteja cada vez mais na pauta do dia. Aspectos concretos do fora a essa
mudana. No que tange a Amrica do Sul, a sub-regio amaznica tem se
tornado o principal epicentro de conflitos e instabilidade poltica regional
(CEPIK, 2005). No cenrio internacional, os limites da ordem uni-
multipolar (HUNTINGTON, 1999) trazem o prenncio de uma possvel
multipolaridade em construo. Esses eventos so tratados pelo autor
como tendncias e turbulncias no sistema. No menos importante, no
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contexto nacional, o programa FX-2 da aeronutica e a Estratgia
Nacional de Defesa (END) lanada em 2008, tornaram pblico o debate
sobre segurana e defesa, chamando ateno da academia para umareflexo crucial: o papel do poder militar nas relaes internacionais do
Brasil.
Imerso nesse contexto, o diplomata Alsina Jnior brinda a
academia brasileira com o livro Poltica externa e poder militar no
Brasil: universos paralelos. Assessor Especial do Ministro de Estado da
Defesa, o autor um conhecedor profundo do paradigma rio branquinoque orienta a diplomacia brasileira. Alsina desafia o status quo dos
debates de Relaes Internacionais nacionais ao lanar luz nas
fragilidades da poltica externa brasileira, acima de tudo, desmistifica a
compreenso geral sobre a inutilidade do poder militar como ativo
necessrio das opes da diplomacia brasileira. O autor observa que
como as duas faces de Janus, o imperativo do poder coercitivo militar a
outra face da projeo externa do pas realizada pela via diplomtica.
No pretendendo ser o livro apenas uma contribuio terica, busca
lanar luz nos limites do debate e poltica de defesa nacional no Brasil, as
suas relaes com a poltica externa e os bices domsticos a sua plena
realizao. Aliando um arcabouo terico robusto ao conhecimento do
ambiente brasileiro de tomada de deciso em poltica externa e defesa,
Alsina Jnior proporciona uma anlise e prescrio lcida sobre os rumos
da dimenso do poder militar na poltica externa brasileira. O livro inicia
a partir de um debate eminentemente terico e vai, gradualmente,
trazendo a sua anlise a questes mais concretas que dizem respeito ao
futuro da defesa e da insero internacional do Brasil.
O primeiro captulo ocupa-se basicamente da reviso conceitual
sobre o poder. Conceito fundamental na Cincia Poltica e nas Relaes
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Internacionais, o poder tende a ser abordado sob ticas variadas. Alsina
Jnior (2009) chama ateno para a sua dimenso militar, a sua
expresso mais crua e visvel. De forma bastante pedaggica o autorapresenta um debate panormico sobre o conceito em apreo,
culminando na caracterizao do poder militar. No debate em questo,
Alsina Jnior chama ateno para o poder como capacidade que gera
efeitos no plano das relaes sociais (2009, p. 19), passa pela definio
de poder como potncia, que se remete a noo de poder estrutural.
Porm, se destaca no texto duas dimenses fundamentais do poder: ainfluncia corretiva e a persuasiva. Em ambas, prevalece a perspectiva
weberiana que entende o poder como um atributo material, finito.
interessante que Alsina Jnior coloca-se na defesa da unidade ontolgica
do conceito de poder. Dessa forma, a natureza do termo em apreo seria a
mesmo no ambiente domstico e internacional. Contudo, salienta que o
contexto de anarquia internacional promove um ambiente frtil ao
emprego da influncia corretiva, da fora e do poder militar, distinto do
que ocorre no interior dos Estados nacionais democrticos.
Outro aspecto que merece notoriedade o conceito de Estados
perifricos. Dimenso emprestada do vocabulrio da economia poltica
internacional, o permite detectar dinmicas distintas do poder militar em
pases fora do centro do sistema capitalista. Longe de ser um conceito
dmod, contribui para desnudar as relaes entre economia e poder. O
que discute Alsina Jnior nesta seo do livro est inserido no contexto
mais geral do poder militar. Trazendo Joseph Nye Jnior para a
discusso, o autor se remete ao conceito de soft powerpara destacar a
capacidade persuasiva do poder militar. O que est em jogo, segundo o
estudioso, que a dimenso militar do poder vai alm do mero uso da
fora nas relaes internacionais. Pode ele ser utilizado para persuadir ou
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influenciar o comportamento dos Estados. A concluso fundamental
deste captulo afirma que o poder militar um dos pilares da influncia
corretiva do poder, no podendo ser ignorado no repertrio de opes doEstado.
O segundo captulo apresenta uma rica discusso sobre o sistema
internacional, as suas mudanas e impactos para a insero internacional
de segurana do Brasil. Notabilizam-se nesta parte do livro a riqueza do
debate terico e as interaes entre teoria e empiria na anlise sobre o
Brasil e Amrica do Sul. Como dissemos anteriormente, o foco do livro,em especial deste captulo de analisar o papel exercido pelo poder
militar nas relaes internacionais contemporneas. Para empreender a
sua anlise, Alsina Jnior lana mo de um referencial terico bastante
diversificado. O autor inicia o texto com o construtivismo de Wendt,
objetivando chamar ateno para aspectos imateriais (ideacionais) das
relaes internacionais. De forma no explicada, a referncia a Wendt
cessa na exposio das lgicas da anarquia internacional e do papel da
identidade na poltica internacional. O autor recorre a outra teoria e
autores para prosseguir a sua anlise, em especial Escola de
Copenhague. Esta teoria, representada por Barry (2004) e Buzan e
Waever (2003) o referencial terico dominantes para o principal
captulo terico do livro. Distinto da teoria construtivista, a Escola de
Copenhague dialoga com pressupostos realistas, em especial a vertente
estrutural de Waltz (1979).
Esse dado terico fundamental, pois o autor inicia expondo a tese
da polaridade complexa de Buzan (2004). A teoria permite ao autor
compreender como esta organizada a configurao da distribuio de
poder global, auxiliando-o na compreenso dos principais tipos de Estado
que compem o sistema: superpotncia, grandes potncias e potncias
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regionais. curioso que nesta seo escapa ao autor realizar a crtica
teorizao de Buzan sobre a polaridade global. Este pesquisador no
incorpora em sua explicao novas potncias que tendem a limitar opoder explicativo do modelo 1 + 4 (1 superpotncia + 4 grandes
potncias). Embora no faa a crtica ao modelo 1 + 4, Alsina feliz ao
chamar ateno para como a estrutura de polaridade incide em
assimetrias de poder cada vez mais agudas. nesse contexto que traz o
conceito de Centro e Periferia para os estudos de defesa.
No contexto dessa abordagem, a avaliao sobre seguranainternacional e Brasil feita a partir da teoria dos complexos regionais de
segurana, de Buzan e Waever (2003). Embora seja uma das principais
teorias de segurana regional, ainda pouco trabalhada no Brasil, Alsina
Jnior consegue fazer uma aplicao elegante de sua capacidade
descritiva e analtica, possibilitando-o chegar a concluses distintas do
status quo da poltica de defesa do Brasil. Apoiado na teoria da Escola de
Copenhague, mas tambm no conceito de Paz Violenta (MARES,
2001), Alsina Jnior discute a dimenso de violncia e conflito sul-
americana. Demonstrando a incapacidade de se compreender a segurana
internacional a partir dos conceitos de guerra e paz, o autor lana mo da
tipologia de nveis de conflito criada por Mares. Os dados trazidos pelo
autor permitem concluir contrariamente ao discurso corrente de que a
Amrica do Sul uma zona de paz. Esse achado fundamental quando
se tem a perspectiva do papel que joga o Brasil na regio como produtor
de ordem regional e estabilizador.
Como demonstra Alsina Jr., a diplomacia brasileira, conciliadora e
mediadora, tem forte interesse na estabilidade regional sul-americana.
Entretanto, o autor faz lembrar que a nfase na moderao no nos
permite excluir das opes de poltica externa a influncia corretiva do
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poder militar. Nas palavras do autor, a preponderncia da diplomacia
sobre as foras armadas, no Brasil, resulta na conjuno de uma
identidade nacional conciliatria com a persistncia de um arranjo depolaridade especfico em que falta potncia regional capacidade efetiva
de projeo multidimensional de poder (2009, p. 60). preocupante a
concluso que chega o autor acerca dos limites, muitos deles auto-
impostos, a uma maior atuao brasileira na segurana regional e
estabilizao. O baixo perfil militar do Brasil, no contexto de sua
insero internacional paradoxal. Portanto, cabe indagar comochegamos a tal situao e como sustentada. Para responder a questo, o
autor desce ao nvel de anlise domstico.
O terceiro captulo apresenta uma discusso fundamental s
conexes entre Cincia Poltica e Estudos de Defesa. A partir de uma
anlise do plano domstico brasileiro, Alsina Jnior apresenta os
principais entraves a execuo de uma poltica de defesa nacional. Ao
lado dessa anlise, expe os obstculos de uma articulao entre poltica
externa e poltica de defesa. Neste captulo, o autor explicita a
centralidade da poltica domstica brasileira para a formulao da poltica
de defesa, seus xitos e fracassos. A histria das instituies polticas e
de suas burocracias joga um papel importante em sua explicao, mas
tambm a percepo histrica de ausncia de ameaas concretas
regionais. No obstante, o pesquisador chama ateno para o papel
poltico desempenhado pelas foras armadas brasileiras, em especial o
Exrcito, sempre se comportando como um importante ator poltico.
Mesmo partindo de uma compreenso histrica ampla, o autor prioriza o
perodo da Nova Repblica.
O Estado objeto fundamental na compreenso da situao da
poltica de segurana e defesa no Brasil. Entre os problemas do Estado
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brasileiro no plano da poltica pblica de defesa, destaca-se a
permanncia de quatro grandes entraves como obstculos quilo que
autor chama de capacidade estatal de oferecer respostas tempestivas eeficazes s demandas sociais (ALSINA JNIOR, 2009, p.71). Baseado
em Nunes (1997), Alsina afirma que estas barreiras seriam o
patrimonialismo, o universalismo de procedimentos, o corporativismo,
alm do insulamento burocrtico. De acordo com o analista, Exrcito,
Marinha e Aeronutica raramente atuaram nas suas chamadas funes
clssicas. Esta particularidade, explica o autor, acontece num pas onde,alm da supracitada ausncia da securitizao de ameaas, existem
problemas de desenvolvimento econmico e institucional, alm da
necessidade da manuteno da ordem interna. Essas atribuies no
clssicas so caudatrias da orientao voltada para dentro das Foras
Armadas, resultando numa justificvel desconfiana de variados setores
da sociedade em relao aos militares.
As tenses histricas entre as Foras Armadas e o restante do
aparelho de Estado tambm reverberam para a sociedade, em especial a
academia. O autor aponta aspectos explicativos para compreender a
pouca ateno dada aos estudos sobre defesa no pas no perodo em
questo, entre os quais possvel destacar um ponto em comum, h um
afastamento dos diversos grupos da sociedade brasileira dos assuntos
militares, seja por incompreenso, preferncias, ou mesmo por uma
questo da identidade nacional optando pela tradio pacfica. O autor
destaca um efeito no pretendido dessa ao, fundamental ao
desenvolvimento democrtico nacional e a defesa das instituies.
Devemos ter a percepo de que esta falta de participao da sociedade
elimina a possibilidade de presso sobre as foras armadas, anulando
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tambm as possibilidades de compreenso da necessidade de articulao
entre as trs foras.
Outro causador do desinteresse institucional e diz respeito especializao: inexistem funcionrios preparados para tratar desses
assuntos. Presos num labirinto burocrtico e falta de conhecimento
institucional e tcnico, os parlamentares pouco podem se movimentar em
direo a formulao de polticas de defesa, dificultando o accountability
entre civis e militares. Somados a esses fatores, Alsina Jnior identifica
um entrave chave, de carter domstico, para as polticas de defesa: apercepo de que o complexo regional de segurana sul-americano no
conflituoso ao ponto de exigir uma securitizao de possveis ameaas
externas, a poltica de defesa brasileira segue em ritmo lento e sem
grandes incentivos a uma acelerao. Mesmo com a criao do
Ministrio da Defesa, o autor mostra-se ciente e ctico de que tal
ministrio no consegue impor uma liderana uniforme as foras armadas
brasileiras.
No tocante a outro ponto fundamental, os entraves articulao
entre as polticas externa e de defesa, possvel observar que a poltica
de defesa tambm carece de articulao com outras polticas pblicas.
Tendo como pressuposto que as duas polticas podem, em alguns
aspectos, perseguir metas comuns para maximizar os ganhos, a
articulao. Para que isso seja efetivado, faz-se necessrio cumprir um
conjunto de reformas burocrticas, como a criao de canais de dilogo,
uniformizar estruturas, tendo como intuito um correto planejamento e
execuo das polticas. Esse processo de uniformizao comea a ser
realizado por alguns mecanismos, no Brasil, com a criao do Ministrio
da Defesa, ainda deveras incipiente. Em suma, o analista coloca que os
fatores que entravam a adequada articulao entre aquelas so: a baixa
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prioridade da poltica de defesa; a ausncia de direo poltica efetiva
sobre a poltica de defesa; o perfil no confrontacionista da poltica
externa e a ausncia de mecanismos operacionais de articulao.(ALSINA JNIOR, 2009, p.80).
Ao fim de sua avaliao dos aspectos domsticos da formulao
da poltica de defesa nacional, Alsina Jr., no captulo 4, lana mo dos
estudos prospectivos para reforar a sua tese. Observa ele, que nos
cenrios analisados, faz-se necessrio ao Brasil o reforo de suas
capacidades militares e articulao entre diplomacia e influnciacoercitiva (fora). Para chegar a tal concluso, Alsina lana uma
indagao fundamental: possvel prever qual ser o caminho tomado
pela poltica de defesa brasileira? Para tanto, Alsina Jnior apresenta uma
construo de cenrios, prtica que, segundo o prprio autor, torna
possvel reduzir a incerteza quanto ao futuro.
A concluso do livro prope a no apenas fazer o fechamento da
obra em tela, mas a responder uma pergunta: Afinal, o poder militar
importa no caso do Brasil? Alsina Jnior responde afirmativamente essa
indagao, demonstrando as potencialidades e a urgncia de uma poltica
externa dotada do maior nmero de instrumentos e opes para a atuao
externa do Brasil, entre elas o uso da fora militar. Prevalece no juzo do
autor a tica da responsabilidade. Em tempos de turbulncia
internacional, o momento histrico em que o autor publica a obra em
apreo mais do que acertado. O processo de insero internacional do
Brasil, o maior destaque das questes de defesa e das Foras Armadas
torna necessria a retomada do pensamento estratgico e de segurana no
Brasil, inclusive para o amadurecimento democrtico. Alsina Jr., como
pertencente do mundo da diplomacia, mas tambm do universo militar no
Ministrio da Defesa, oferece uma lcida reflexo acerca de um dos
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temas mais importantes da alta poltica nacional: a consolidao e
ascenso do Brasil como uma potncia emergente e o papel da
diplomacia e da fora armada voltada a cumprir os objetivos do interessenacional.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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http://www.obed.ufpa.br/pdfs/miyamoto_s_strategic_studies.pdf.Acessado em: 18 de Maio de 2010.NUNES, Edson.A gramtica poltica do Brasil: clientelismo e
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Addison Wesley Publishing Company.