38 中国应急管理 2019年第二期

特大城市公共安全治理体系的重构

深圳等特大型城市在经济、人口、科技均高速发展

的今天，不仅面临着传统与非传统的公共风险威胁，还

面临着城市治理体系完善上的困境，如不断增长的各类

安全隐患与执法力量不足的矛盾；监管部门条块分割，

安全治理整体联动不足，职责不清、职能交叉、部门间

联动不足问题，社会共治处于初级阶段，企业主体责任

缺位，尚未形成多方合力等。

党的十九大报告提出，要“树立安全发展理念，

健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重

特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。”围绕这一要

求，从当前公共安全面临的挑战和问题出发，深圳等特

深圳大学城市治理研究院 郭少青 陈家喜

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大城市公共安全治理体系还需要从战略、技术、立法和

机制等多个维度进一步优化和完善。

建立城市安全总体战略，

推进重大决策终身问责制

随着“互联网+”、大数据、人工智能等技术的不

断推进，气候变化的深入影响，大湾区的建立，深圳等

特大型城市在未来将面临更多公共安全方面的挑战，尤

其是一些有别于传统的“想不到”的安全威胁，因此，

深圳作为中国改革开放的先锋城市，在40年的发展过程中不断摸索、提炼、完善自身的公共安全体系建设，形成了相对完善的公共安全治理模式。本文通过对深圳在城市公共安全治理方面的实践经验进行梳理，对目前仍然存在的问题进行简要总结，并包含深圳在内的特大城市未来的公共安全治理体系进行了重构和展望。

““

2019年第二期 中国应急管理 39

制定全局性、长远性的城市安全发展战略很有必要。但

是在以经济利益为驱动下的城市土地资源分配的大背景

下，在土地资源本就稀缺的城市，追求更高的开发强度

以促进经济发展成为了主流意识，但是不适当的开发将

成为城市未来可持续发展的重大威胁。目前城市的生态

空间不断减少，生物多样性问题严峻，其面临的气候变

化等影响将严重制约其未来的发展。

因此，在土地资源开发方面，应将城市公共安全

的整体规划纳入其中，立足特大城市在立法、人才、技

术方面的优势，制定具有前瞻性的城市公共安全发展战

略，推进和完善公共安全的相关标准，探索建立城市公

共安全风险管理指标体系；将特大城市目前的超常规发

展状态纳入规划考量，将公共安全规划纳入城市经济和

社会发展总体规划；进一步淘汰落后低端产业，进行城

市的产业升级，优化产业布局，减少城市因为低端产业

所造成的事故隐患；发展新工艺、新材料、新技术，通

过工艺、材料和技术夯实城市基础设施建设，提高城市

应对风险的能力。

特大城市由于快速的发展和扩张，其生命线网络越

来越庞大，并长期处于脆弱的高负荷运转当中，相关的

基础设施建设相对滞后，城中村和很多历史遗留问题仍

待解决，应对城市发展速度和基础设施的建设和更新方

面进行统筹。

应推进重大决策终身问责制，将城市的可持续发展

规划纳入问责视野。就我国目前政府政策制定和实施的

内在逻辑而言，领导干部的个人意志仍在重大决策中占

有重要位置。深圳等特大型城市的土地资源开发利用、

产业布局、生态保护等关乎民生和城市可持续发展的重

大决策仍和地方官员的个人意志密切相关，推进重大决

策终身问责制，并将有关城市公共安全相关的建设、规

划项目的问责纳入其中，可使政府对其决策采取更为审

慎的态度。

借力科技，走向智能化、规范化的公共安全监管

第一，应支持培育公共安全相关产业发展，加强

人才培养，鼓励技术创新。德国飞机涡轮发明者帕布

斯·海恩在研究航空安全时提出，每一起严重事故之

前，必然有29起轻微事故和300起未遂先兆及1000起事故

隐患。传统的城市公共安全治理，仍然主要依靠被动的

政府监管，而依靠人力的事故排查工作将使政府力不从

心。而由物联网、大数据、云计算等技术应用于交通安

全、生产安全、消防安全、灾害监测等领域，所打造的

智慧安全治理系统，可通过全面感知、智慧分析、智能

处理，建立一整套公共安全预警与防范体系，通过系统

排查，把风险、威胁和损失降到最低。其实质是变被动

治理为主动治理，打通各部门之间的权力分界，破除信

息孤岛，实现城市经济社会发展从短视的、经验式的模

式到科学的、可持续的模式。

但是目前我国物联网、云计算、大数据等产业发展

仍处在技术和产品的导入期，在标准化、市场和商业模

式拓展方面还有很多障碍，相关领域的专业从业人员不

足。政府应在土地、财税等各方面扶持相关产业发展，

推进相关技术标准的形成，加速产业链的专业化分工，

促进产业发展。同时加大相关领域人才培养，为公共安

全产业领域输送人才。另一方面，政府应在土地、财税

等方面扶持公共安全领域的产业发展，加大对应急救灾

物资的采购力度，并积极探索救灾物资的企业代储、军

民联储等多元化储备模式。

第二，应加强公共安全技术领域的科研和产业的

相互结合，实现成果的顺利转化。目前高等院校和相关

科研机构在物联网、云计算方面的研发水平较高，但是

由于和市场不完全接轨，其成果转化为生产力的途径受

限。而大部分中小型企业的研发能力有限，在科技创

新方面的能力不足。应推动科研机构与相关产业的相互

结合，顺利实现高新科技成果的顺利转化，提高社会效

率。

第三，应高度重视物联网等技术的风险性，建立健

全相关制度保护信息安全。大数据、物联网等技术是一

把双刃剑，虽然其在维护城市公共安全方面将发挥卓越

的功效，但是其自身的安全问题也将带来诸多新的问题

和不确定因素。网络的开放性构架、系统的接入和互联

方式，以及各类网络设备的安全隐患问题，都将造成重

要的威胁。一旦数据丢失、泄露或者遭到破坏，都将造

成严重的后果。只有解决好相关的技术安全问题，才可

以推进其应用。

破除信息孤岛，完善部门联动机制

第一，应完善机制体制改革，完善公共安全治理的

部门联动机制。2018年组建应急管理部等一系列机构改

革动作，实质是将分散在各部门的有关公共安全、应急

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救灾的职能进行整合，通过机构合并破除部门分割、联

动不利等问题。但值得注意的是，机构改革不能瞬间消

弭原有的问题，在实践中仍会存在诸多问题。在深圳等

特大型城市的机构合并过程中，就存在“受机构合并、

职能分离影响，部分行业领域安全监管职责不清，产生

了新的职能交叉和监管盲区”等问题。因此，在接下来

的时间，相关城市也应继续探索怎样与上级体制对应，

进行工作衔接等问题。

第二，应进一步破除信息孤岛问题，实现资源与信

息的整合。目前特大型城市中有关公共安全的数据仍分

散在不同的业务系统中，部门间、区域间的数据资源缺

乏有效整合。应该进一步完善数据共享机制，搭建数据

开放共享平台。

加大信息公开，进一步发展多元共治

第一，应培育社会组织，促进其参与城市公共安全

治理。应当逐步放宽社会组织登记注册门槛，以及扩大

了直接登记范围，深化推进登记管理体制改革，为社会

组织设立提供便利。通过建立向社会组织购买服务和转

移政府职能的方式，促进社会参与公共安全治理。依靠

政策激发行业协会、专业服务机构等参与公共安全治理

的内在动力，制定出相关的行业标准，形成企业负责、

政府监管、行业自律、公众参与、社会监督的安全生产

社会共治格局，探索创建可复制、可推广的现代安全治

理新模式。同时，培育专业的服务机构，承接政府部分

职能，如安全咨询、安全培训、安全检测等，逐步推动

成立安全生产联合会，统筹规范安全生产技术服务，探

索制定中小企业安全技术服务资助行动计划，推进落实

注册安全工程师事务所制度等。加大智库建设，建立专

家队伍，探索专家在城市公共治理中的长效机制。

第二，应加大政府在公共安全方面的信息公开力

度，让信息更为透明，政府和市民通过有效的沟通，呈

现出进一步的合作态势。目前深圳等特大型城市由于信

息不对称所导致的群体性事件也屡屡发生。比如2010年6

月15日，香港电台引用来自美国“自由亚洲之声电台”

披露深圳大亚湾核电站“核泄漏”传言就带来了社会恐

慌。相关部门应该加大信息公开力度，有关部门在处理

相关特殊事件的时候也应该简化程序，尽快发布消息，

以破处不实传言，避免社会恐慌。

加强公共安全文化治理，优化城市建设的法治环境

目前在我国的特大城市中，普遍存在道德失范和信

念危机的问题。由于市场经济的快速发展，个人功利主

义不断蔓延，消费主义和拜金主义等思潮的冲击，致使

民众在核心价值观的表现上出现了许多谬误，部分社会

成员甚至出现了信仰迷惑、道德下滑、心理失衡等极端

现象。这些社会主义核心价值观教育的缺失和错位，再

加上部分政府工作人员的失职和腐化导致民众对于社会

主义核心价值观缺乏信任，也进一步加剧了社会冲突和

矛盾。

因此，一方面应首先加强城市文化治理。文化治

理指的是通过采取一系列政策措施和制度安排，利用和

借助文化的功能用以克服与解决国家发展中问题的工

具化，对象是政治、经济、社会和文化，主体是政府

+社会，政府发挥主导作用，社会参与共治”。深圳是

个新兴移民城市，流动人口重大，社会不稳定因素更为

强烈，通过文化治理，加强市民对深圳这个城市的文化

认同，从文化上解决流动人口的城市认同问题。同时，

加强网络文化的治理与建设，建立健全严格的网络管理

规章制度，正确引导网络舆情。另一方面，严格制度管

理，加强法治文化建设，增强公民的守法意识是有效防

范人为事故的关键要素之一。

（编辑 付瑞平）深圳光明新区山体滑坡事故现场