1

《第一章》公共行政的概念與發展 1－1

第一節　公共行政的基本概念 1－7

第二節　公共行政研究發展 1－20

第三節　行政人員的類型、角色與知能 1－41

第四節　公共行政的性質探討 1－59

《第二章》公共行政的職能與課題 2－1

第一節　公共行政的本質與價值 2－7

第二節　政府職能的本質與演變 2－16

第三節　政府職能發展過程之重要課題 2－27

《第三章》公共行政理論的演進發展 3－1

第一節　傳統理論與公共行政 3－7

第二節　修正理論與公共行政 3－28

第三節　整合理論與公共行政 3－58

《第四章》行政組織 4－1

第一節　組織理論與分類 4－9

第二節　組織結構 4－19

2

第三節　組織行為 4－38

第四節　組織環境 4－52

第五節　組織環境 4－57

第六節　組織設計和類型 4－75

第七節　組織病象 4－97

第八節　組織重組 4－104

第九節　公共組織的設計取向 4－109

《第五章》行政運作 5－1

第一節　行政領導 5－7

第二節　行政激勵 5－32

第三節　行政溝通 5－39

第四節　行政決定（決策） 5－50

第五節　公眾關係 5－58

《第六章》公共政策 6－1

第一節　公共政策概說 6－7

第二節　公共政策制定的過程 6－15

第三節　政策執行 6－25

第四節　政策評估 6－35

第五節　政策運作議題 6－42

《第七章》比較行政 7－1

第一節　開發中國家的行政 7－4

第二節　開發國家的行政 7－7

《第八章》政府人事行政 8－1

第一節　人事行政基本理念 8－8

3

第二節　人事行政的原理與途徑 8－14

第三節　人事行政的組織結構 8－23

第四節　人事行政的文官結構 8－29

第五節　人事制度 8－35

第六節　政府人事政策 8－41

第七節　政府人事法制：人力甄補

　　　與人力激勵方面 8－46

第八節　政府人事法制：人力發展

　　　與人力保障方面 8－53

《第九章》政府財務行政 9－1

第一節　財務行政概論 9－6

第二節　政府財政收支 9－10

第三節　預算概論 9－14

第四節　政府會計概論 9－40

第五節　政府決算制度概論 9－41

第六節　政府審計制度概論 9－43

《第十章》行政管理 10－1

第一節　工作設計 10－6

第二節　參與管理 10－9

第三節　目標管理 10－14

第四節　計畫評核術 10－21

第五節　其它管理技術 10－23

《第十一章》物力資源管理 11－1

第一節　文書管理 11－4

4

第二節　行政資訊管理 11－7

《第十二章》公共行政未來發展議題 12－1

第一節　行政革新 12－10

第二節　行政績效 12－20

第三節　府際關係 12－28

第四節　組織精簡 12－39

第五節　危機管理 12－43

第六節　全面品質管理 12－50

第七節　非政府組織與非營利組織 12－57

第八節　組織再造工程 12－68

第九節　新公共管理概說 12－73

第十節　政府再造 12－79

第十一節　知識管理 12－100

第十二節　官僚組織與民主行政 12－102

第十三節　公共行政發展方向與本土化 12－112

第十四節　公共行政發展新議題 12－116

第十五節　公共治理的概念 12－144

第十六節　公共治理模式：層級、市場與社群 12－156

第一章公共行政的概念與發展　1－3

意義

政治觀點之意義。

管理觀點之意義。

公共政策觀點之意義。

公共性觀點之意義。

綜合觀點解釋。

特性

是方法的、工具的。

是系統的、組織的。

是實在的、客觀的。

是進步的、創新的。

是正義的、公平的。

是綜合的、科際的。一

、

公

共

行

政

的

基

本

概

念

範圍與內容

公共行政的本質與發展。

公共行政的職能與課題。

公共行政的理論演進。

行政組織。

行政運作。

公共政策。

行政管理。

比較行政。

人事行政。

財務行政。

公務管理。

公共行政未來發展課題。

行政學四大目的

提高行政效率（效果）。

促進行政的現代化。

培養行政通才。

促進行政的公平與正義。研究目的

研究公共行政的目的。

典範Ⅰ時期：政治與行政分立時期。

典範Ⅱ時期：行政原理。

1－4　行政學

發展的定位

典範Ⅲ時期：公共行政即政治學。

典範Ⅳ時期：公共行政即管理學。

典範Ⅴ時期：公共行政即公共行政。

行政、政治

二分法

源起：威爾遜〈行政的研究〉。

興盛：得助於科學管理、行為主義兩種學

術運動。

衰退：對二分法的批判，以亞波比最具代

表。

核心議題

─行政與

政治的分

離與關聯

行政、政治

關聯理論

史跋勒作「文獻分析」歸納出四大模式。

史跋勒創「分立二元模式」理論。

行政學者的提出

葛廉畢斯基：四時期。

亨利：五個典範。

丹哈特：四個典範。

歐斯洞：八項要點。公共行政典

範的演進

行政學演進時

間及典範內涵

政治與行政分立時期(1887～1947)。

政治與行政復合時期(1947～1970)。

公共行政尋求獨立時期(1970～)。

公共行政理論

的發展

效率觀念與傳統的行政理論（1887～1930）。

人性觀念與修正的行政理論（1930～1960）。

動態觀念與整合的行政理論（1960～1970）。

追求專業的當代近期理論（1970 迄今）。

二

、

公

共

行

政

研

究

發

展

方法

法則的研究事實的研究。

靜態的研究動態的研究。

比較的研究生態的研究。

生理的研究心理的研究。

間接的研究直接的研究。

研究方法與途徑

途徑

詮釋理論的研究。

批判理論的研究。

行動理論的研究。

類型

以政治行政互動關係分「政務官與事務官」。

以領導和專業差異分「專家和通才」。

基層行政人員或第一線行政人員。

第一章公共行政的概念與發展　1－5

前瞻性行政人員。

公共利益的分析架構

觀點

舒伯特：三種行政風格。

哈蒙：「行政類型格道」。

角色功能

官僚人格觀點：黨斯（A. Downs）將官僚人格分成五種性

格。

新公共行政觀點：巴頓（Rayburn Barton）歸納五種角色。

黑堡宣言觀點。

卡茲的管理技能

概念性技能。

人際性技能。

技術性技能。管理知能

單哈特的管理能力

個人方面。

團隊方面。

組織方面。

三

、

行

政

人

員

的

類

型

、

角

色

與

知

能

角色與作為

管理主義觀點的公共行政人員的角色。

公共行政人員應扮演的角色及其作為。

公共服務人員的自我定位。

公共行政與企業管理

相似處

管理對象與方法相似。

治事組織及其運用相同。

行政效率與服務品質的提昇相同。

公共行政與企業管理

相異處

目的與動機不同。

一貫與權變的不同。

獨占與競爭不同。

政治考慮與管理因素不同。

對外在環境因應的程度不同。

所有權擁有者的不同。

管理重點不同。

組織目標評估標準不同。

決策程序不同。

受公眾監督的程度不同。

四

、

公

共

行

政

代表學者

薛瑞（Wallace Sayre）。

艾里森（Graham T. Allison）。

1－6　行政學

公共管理明顯特性

法令限制多。

績效難衡量。

目標多元又低度相容。

公共監督。

的

性

質

探

討

公共管理與企業管理

差異處

公共的涵義

實質意義。

指涉對象。

公私部門組織的異同。

公共行政運作原則

憲政體制。

公共利益。

市場。

主權。

公共行政關切重點

提昇公共性。

發展公共政策。

執行公共政策。

建立民主行政。

詮釋社會問題。

瞭解人類的行為與互動。

探求行政知識。

第一章第一節　公共行政的基本概念　1－7

第一節　公共行政的基本概念

公共行政的內涵與特性

請分別從管理、政治及法律途徑來詮釋公共行政的意涵及特徵。【高二】

行政學又稱公共行政學（public administration），是一門起步較晚但發展快速

的社會科學，自一八八七年美國學者威爾遜（Woodrew Wilson，後成為美國

總統）提出了〈行政的研究〉（The Study of Administration）一文後，以政府

的運作與管理為研究主體的學問漸受世人重視，認為行政學可以朝向獨立學

科發展。加上二十世紀初期，由於工商企業的革新，提出了「科學管理」的

主張，研究行政問題亦開始注入「管理」概念，加速促進了行政學的興起與

蓬勃發展。欲瞭解行政學的意義與特性前，自宜先解析何謂「行政」？

一、公共行政的意義

所謂「行政」，乃指公務的推行，舉凡政府機關或公務機構的業務，如何

使之更有效地加以推行，此乃是最廣義的行政解釋。由行政學發展的歷程

來看，行政的意義可從四種不同的角度來剖析，即最初的「政治」觀點，

1－8　行政學

經歷「管理」觀點，到後來的「公共政策」觀點，以迄最近強調的「公共

性」的觀點（張潤書《行政學》，三民）。

政治觀點的行政意義：以政治觀點解釋「行政學」，可分成二派：

以「三權分立」為根據所作的解釋：係將行政一詞專指行政部門所管轄

的事務，而不涵蓋其它部門的事務。代表性學者主張如：魏勞畢（W. F.

Willoughby）認為：「行政就是政府行政部門所管轄的事務。」

以政治觀點解釋行政者：係將行政包含在政治之內加以解釋，認為政治

的範圍較廣、層次較高，而行政的範圍較窄、層次較低。代表性學者主

張如：二十世紀初主張「政治行政分立論」最積極的古德諾（Frank

Goodnow）也認為「政治是國家意志的表現；行政是國家意志的執行。

」因此，古德諾認為政治與行政是可以分開的。

管理觀點的行政意義：此乃西元一九○○年「科學管理運動」以後的事，

政府鑒於工商界注重效率及成本的觀念，而使得生產力提高、利潤倍增，

於是特將這些觀念與方法引進政府，以使得政府的效率提高，達成機關組

織的目標。也因此許多行政學者紛紛從管理的觀點來解釋行政的意義。此

種觀點視行政就是處理行政事務的方法、程序與技術。其代表性學者的看

法如下：

法國學者費堯（Henri Fayol）以五項功能，說明管理（行政）的主要內

涵：計畫；組織；指揮；

協調；管制。

美國學者古立克（Luther Gulick）

以 POSDCORB 一字說明管理（行

政）的七項主要功能，其意思為：

P：代表「規劃」（計畫）。

O：代表「組織」。

S：代表「用人」。

D：代表「指揮」。

CO：代表「協調」。

R：代表「報告」。

B：代表「預算」。

　整個字的意思是：管理或行政即在制訂切實可行的計畫，建立合理的組

織架構，運用有效的人力資源，經由適切的指揮及協調，定期或適時向

卡爾生和歐培曼─「PAFHRIER」

1983 年 Garson 和 Overman 於《美國公共管理研究》一書中，認為可以從「

POSDCORB」修正為「PAFHRIER」。其中：

PA（policy analysis）：政策分析。 F（financial management）：財務管

理。

HR（human resource management）：人力資源管理。

I（information management）：資訊管理。

ER（external relation）：對外關係。

第一章第一節　公共行政的基本概念　1－9

有關單位、人員及公眾作報告，妥善的運用經費以執行業務，並進行必

要的管制與考核。

我國的行政學先驅學者張金鑑以「十五 M」來表示行政的內涵，其意

思如下：

Aim：目標。 Program：計畫。

Men：人員。 Money：金錢。

Materials：財物。 Machinery：組織。

Method：方法。 Time：時間。

Room：空間。 Improvement：改進。

Command：領導。 Communication：溝通。

Harmony：協調。 Motivation：激勵。

Morale：士氣。

公共政策觀點的行政意義：自一九七○年代後，許多學者紛紛從「公共政

策」的觀點，解釋「公共行政」的意義。認為政府是政策的釐訂者與執行

者，其政策的規劃與執行的結果，此一連串的過程就是行政。所以行政與

公共政策實為不可分割的一體兩面。代表性說法：

戴伊（T. R. Dye）認為「公共政策就是政府選擇作為或不作為的行為」

。因此，公共政策的概念實已包含了所有政府的活動，無論是積極的要

推行某些政務，或者是消極的不去作某些事（如政府決定不製造核子武

器）。

從公共政策運作過程的主要活動觀察，可瞭解行政的內涵。根據國內公

共政策學者通常把公共政策運作過程分成五個階段加以研究：

問題的認定：決策者在面對一個決策情境時，必須先認定其所真正面

對的問題及其產生的原因，對症下藥，解決問題。

政策規劃：政策問題一經認定後，主其事者就要規劃可能解決政策問

題的行動方案。亦即，在發展出適當且可以接受的方案之行動過程。

政策合法化：政策的行動方案已規劃完成，在政策具有拘束力與執行

力之前，尚須經過有權限的機關（如立法機關），依照一定的程序，

予以審議與核定，使之達於合法化的地位。

政策執行：負責政策執行的機關人員，組合各種必備的要素，採取各

種行動，透過適當的管理與激勵手段，來完成政策所期望欲達成的目

標。

1－10　行政學

政策評估：利用有系統、客觀的方法，評斷政策執行的過程，以提供

現行政策運作的實況及其成果的資訊，作為政策持續、修正或終結的

基礎。

公共性觀點的行政意義：公共性的觀點和一九六八年在美國發展的「新公

共行政運動」有著密不可分的關係。此一運動影響了八○、九○年代公共

行政學術的走向。

所謂的「公共性」，乃是公共行政的獨特性質，主要在於為公共福祉與

公共利益服務，其目標在實現公共目的，亦即對公眾的願望與需求負起

積極的責任。所以公共性指的是公共行政為彰顯公益、實踐公共目的，

並積極負責的一種特性。

簡言之，在施行民主政體的國家中，行政人員一方面要考慮管理的效率

和效能，另一方面更要關注公眾的需求與願望，積極發揮「效率」、「

回應」及「前瞻」三種角色功能。

綜合觀點解釋行政：

奈格羅父子（Felix A. Nigro & Lloyd G. Nigro）對公共行政作以下的界定

，「公共行政」是：

在公共環境中合作性群體的努力。

包含三個部門（行政、立法、司法）及彼此的關係。

在公共政策形成過程中具有重要角色，並為政治過程的一部分。

與私部門的管理在某些方面顯著不同。

在提供社區服務時與甚多私人團體及個人關係密切。

張潤書教授將「行政」的涵義歸納為：

與公眾有關的事務，須由政府或公共團體來處理者。

涉及政府部門的組織及人員。

政策的形成、執行與評估。

運用管理的方法以完成政府機關的任務與使命。

以公法為基礎的管理藝術。

以達成公共福祉與公共利益為目的。

由上述四種觀點之行政涵義可瞭解到，公共行政學乃指對行政相關現象與事

實，作方法性、系統性、客觀性、創新性、綜合性的科學研究所獲得的原理

、法則與系統的知識。

第一章第一節　公共行政的基本概念　1－11

從三個核心概念界定公共行政的定義（吳瓊恩《行政學》，三民）

公共行政的定義問題，是朝「效率、反應力、前瞻力」的方向發展的。

強調效率（efficiency）：此為早期的行政學者威爾遜（Woodrew Wilson

）以來的理念，經泰勒的科學管理運動、韋柏的官僚體制型模、梅堯的人

群關係學派，一直到賽蒙（Herbert A. Simon）一九四七年出版的《行政

行為》。其中以賽蒙對公共行政的界定為代表，指出：「公共行政是有關

於如何建構與操作一組織，以便有效率地完成工作。」從這個定義可知，

賽蒙的重點有二：

公共行政等於組織理論與管理。

強調效率的概念，而未討論與效率相關的公平正義問題。

從這兩個觀點而言，賽蒙的定義未免過於狹隘。

強調反應力（responsiveness）：以歐斯洞（V. Ostrom）的民主行政與單

哈特（R. Denhardt）的定義為代表。其中 Denhardt 指出：「公共行政即

關於公眾在追求各種社會價值的變遷過程中的管理。」這一定義隱含了兩

個意義：

公共行政必須與民主社會配合，並反應民眾的需求。

公共行政即對民眾追求社會價值的變遷過程的有效管理。

強調前瞻力（proactive）：

以韓裔美籍學者全鍾燮（Jong S. Jun）為代表，他說：「公共行政不僅

是執行公共政策的工具而已，公共行政現在已扮演設計與執行經濟、技

術、政治和社會變遷的主導因素。」

從上述定義可知，公共行政不僅是要講求組織內部的效率，和適應組織

外環境的反應力，它還要有推動社會變遷，主導政治、經濟、文化發展

的能力，這就是所謂的策略性規劃的能力。

從政治、管理、法律及職業界定公共行政的意義（林鍾沂《行政學

》，三民）

公共行政學者夏福利茲（J. M. Shafritz）和羅素（E. W. Russel）將公共行政

分成四種界說加以說明之：

公共行政的政治界說：

公共行政是指政府的作為：基本上，公共行政涵蓋了政府各部門所從事

1－12　行政學

的各式活動與功能（行政、司法、立法、監察、考試等）。

公共行政涉及直接和間接的向民眾提供服務：公共行政不只是由政府機

關本身提供各式的財貨與服務給民眾，有時亦由委託的機構代為提供和

執行服務，但它們仍要接受政府的監督、考核等。一九八○年代以後，

美國的雷根政府、英國的柴契爾夫人政府，均厲行民營化政策，政府不

再扮演操槳的角色，而是領航的角色。

公共行政為公共政策制訂循環的一個階段：所謂公共政策是指政府部門

或人員為處理大眾關心的問題或事件，所採取之有目的的行動方案，包

括不作為的決策。

公共行政是在執行公共利益：傅瑞德里格森（H. G. Frederickson）看來

，公共行政精神的主要精髓，就在「公共性」的實踐，可見公共性對公

共行政而言多麼的重要。

公共行政係指集體的力量去完成為個人無法單獨為之的事情，亦即，公

共行政是種社群精神的成熟表徵，它旨在提供公共財。

公共行政的管理界說：行政學之父的 Wilson 在其一八八七年所發表的〈

行政的研究〉一文中即強調「經營憲法」比「制訂憲法」更為困難與重要。

公共行政係涉及政府中行政部門的作為：此一管理界說，尤其重視行政

或總統部門的所作所為。古德諾（F. Goodnow）所言：「政治是國家的

意志表現，行政是國家意志的執行。」韋柏（M. Weber）所云：「在

現代國家中，真實的政府所以能使其自身發生效力者，即不在於國會的

辯論，亦不在於皇帝的敕令，而實繫於日常生活中行政事務的推行，這

等事必親自操於公務員的手中。」

公共行政是種管理專業：一般而言，管理的職責在於找到適當的人選來

負責經營組織做出適當的工作，並運用過程以實現組織目標。

公共行政是種官樣文章的米老鼠（Mickey Mouse）：雷根總統就曾抱怨

道：「美國政府達成預算的政策，就像任何政府機構所經歷的那種最不

負責的米老鼠戲碼。」米老鼠何等無辜，然將其用在公共行政上卻意味

著「官樣文章」（red tape），成為過分拘泥或慣例的象徵，寇夫曼（

H. Kanfman）總結道：「官樣文章已成為我們制度的核心而非息肉」；

「一位行政人員的官樣文章，也許是另一位人員珍貴的程序保障」。

公共行政是種藝術，而非科學；反之亦然：行政實務到底是藝術或科學

，孰重孰輕？其實，它們兩者都需兼具。