Upload
others
View
0
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BELO HORIZONTE
CURSO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
ANA LUIZA NEIVA LARA
AS NORMAS INTERNACIONAIS DE TRABALHO E A TEORIA
INSTITUCIONALISTA. UMA ANÁLISE DO CASO DOS IMIGRANT ES NA FRANÇA
BELO HORIZONTE
2007
ANA LUIZA NEIVA LARA
AS NORMAS INTERNACIONAIS DE TRABALHO E A TEORIA
INSTITUCIONALISTA. UMA ANÁLISE DO CASO DOS IMIGRANT ES NA FRANÇA
Dissertação apresentada ao curso de Relações Internacionais do Centro Universitário de Belo Horizonte, na disciplina Monografia em Relações Internacionais, como trabalho de conclusão de curso e requisito parcial para obtenção do título de bacharel, sob a orientação do professor Dawisson Belém Lopes.
BELO HORIZONTE
2007
As opiniões emitidas neste trabalho são de inteira e exclusiva responsabilidade da
autora.
Dedico este trabalho à todos aqueles que, de
alguma forma, colaboraram com a minha
formação e me presentearam com conselhos e
palavras de incentivos ao longo desta etapa.
Agradeço aos pais, familiares e amigos pela
paciência e pela presença em todos os
momentos da minha vida. Agradeço aos
professores e, em especial, ao orientador
Dawisson Belém Lopes pelo cuidado e atenção
dedicados.
Ana Luiza Neiva Lara As Normas Internacionais de Trabalho e a Teoria Institucionalista. Uma análise do
caso dos imigrantes na França.
Monografia apresentada ao programa de bacharelado em Relações Internacionais do UNI-BH
Belo Horizonte, 2007
_____________________________ Dawisson Belém Lopes
(Orientador)
______________________________ Alexandra Nascimento
______________________________ Leandro Rangel
Resumo Essa monografia utiliza da Teoria Institucionalista para analisar a efetividade do regime de trabalho internacional implantado pela OIT. A influência das Normas Internacionais de Trabalho estabelecidas pela OIT sobre as políticas de trabalho e sobre as políticas de imigração francesas é abordada como estudo de caso para a conclusão acerca da eficiência do regime de trabalho internacional. Palavras chave: Teoria Institucionalista, Normas Internacionais de Trabalho, OIT, políticas de trabalho francesas, políticas de imigração francesas e regime de trabalho internacional.
Abstract This thesis uses the Institutionalist Theory to analyze the efectivity of the international labor regime implemented by ILO. The influence of the International Labor Norms established by ILO towards labor policies and towards French immigration policies is approached as a case study of the international labor regime efficiency. Key words: Institutionalist Theory, International Labor Norms, ILO, French labor policies, French immigration policies and international labor regime.
SUMÁRIO
1
2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.5.1
2.5.2
2.5.3
2.5.4
3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.4.1
3.4.2
3.4.3
3.5
3.6
4
INTRODUÇÃO..............................................................................................
INTRODUÇÃO CONCEITUAL E TEÓRICA.............................................
Institucionalização.........................................................................................
As normas......................................................................................................
As abordagens sociológica e racionalista sobre as instituições..........
Tipos de Instituições Internacionais.....................................................
Níveis de Institucionalização Internacional..........................................
Comunidade Epistêmica..............................................................................
Regime Internacional....................................................................................
Organização Internacional...........................................................................
As Normas Internacionais de Trabalho.....................................................
A TEORIA INSTITUCIONALISTA E A SITUAÇÃO DOS
IMIGRANTES NA FRANÇA.................................................................
O fenômeno da imigração...........................................................................
Histórico da imigração na França...............................................................
Histórico das políticas de imigração na França.......................................
A OIT e as Normas Internacionais de Trabalho.......................................
A Declaração de 1998..................................................................................
Convenção 97 da OIT..................................................................................
Convenção 143 da OIT................................................................................
A legislação trabalhista na França.............................................................
Influência do regime de trabalho da OIT na legislação francesa..........
CONCLUSÃO................................................................................................
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..........................................................
08
09
09
10
13
14
16
16
17
22
23
25
25
29
33
36
37
38
40
43
47
54
59
8
1 INTRODUÇÃO
O presente estudo considera o processo de institucionalização e as
normas como ponto de partida para o entendimento da instituição. A compreensão
dos tipos e níveis de institucionalização também são inseridas nesse estudo, que
foca os regimes e as organizações internacionais como pontos chave para a análise
da eficiência das NIT´s, promovidas pela OIT.
Posteriormente, será dedicado um maior foco em aspectos estruturais e
operacionais da OIT e das NITs, principalmente na Conveção 97, Convenção 143 e
Declaração de 1998 da OIT. A efetividade dos regimes de imigração da OIT será
analisada por meio do estudo de caso da França. A partir deste estudo de caso,
serão consideradas a história da imigração na França e suas políticas de imigração
e nacionalidade, a legislação trabalhista francesa, além da influência dos
instrumentos da OIT sobre as políticas implementadas pelo governo francês.
Finalmente, serão utilizados os capítulos anteriores como base e
instrumento de análise da eficiência das NIT´s à luz da teoria institucionalista.
9
2 INTRODUÇÃO CONCEITUAL E TEÓRICA
Antes de tratar das Normas Internacionais de Trabalho em si, é preciso
entender melhor a teoria institucionalista, o processo de institucionalização, normas,
tipos de instituições, como os regimes e diversos elementos imprescindíveis para o
embasamento de uma posterior análise. Sem dúvida alguma, o conhecimento dessa
teoria estaria completamente limitado se não fossem estudadas as visões de
diversos autores que tratam dessa teoria e das abordagens que compreendem esse
estudo.
A compreensão acerca da institucionalização como um processo é
essencial para que posteriormente seja tratado do processo de normatização, bem
como da abordagem sociológica e da abordagem racionalista e os tipos de
instituições, tais como as comunidades epistêmicas, os regimes internacionais e as
organizações internacionais. Enfim, tais conteúdos serão importantes instrumentos
para uma análise posterior acerca das Normas Internacionais de Trabalho no que se
refere ao trabalhador estrangeiro e à sua eficiência como regime.
2.1 Institucionalização
O termo institucionalização possui algumas variações quanto à sua
definição. Enquanto sociólogos referem-se à institucionalização no sentido de
coordenar e padronizar o comportamento, canalizar numa direção mais do que em
todas as outras que são teoricamente e empiricamente possíveis, como analisa
Ruggie (1998). Douglas North considera que “as instituições são constrangimentos
humanamente criados que estruturam a interação humana”. Segundo North, eles
são formados por constrangimentos formais (regras, leis, constituições),
constrangimentos informais (normas de comportamento, convenções e códigos de
conduta auto-impostos) e o seu reforço de características.
10
“Institutions are the humanly devised constraints that structure human interaction. They are made up of formal constraints (rules, laws, constitutions), informal constraints (norms of behavior, conventions, and self imposed codes of conduct), and their enforcement characteristics”. (NORTH, 2003, p.360)
As normas são um instrumento fundamental do processo de
institucionalização, pois estão inseridas em formas de conduta determinantes para a
vida social. A sua presença se faz evidente desde quando a criança aprende a
linguagem a ser utilizada com os seus pais, a forma com que procede com a
professora e a maneira com que é ensinado a portar dentro de uma sala de aula, o
comportamento adotado quando os mais velhos falam até as normas de conduta no
trânsito, traje adequado para entrevistas de emprego e um simples “obrigado”
quando a outra parte faz um gesto de gentileza. Os exemplos descritos são normas
que estão implícitas no nosso relacionamento com as outras partes do meio e que,
de certa forma, facilitam o entendimento de sinais e ações tomadas por cada ator.
2.2 As normas
As normas também estão presentes em convenções, tratados e em
organizações. Esse é um âmbito mais formal em que as normas são positivadas e
em que se determina a forma de conduta dos atores, isto é, padronizam-se os
comportamentos. As organizações são criadas para exercer um determinado papel,
elas representam um determinado número de atores e adotam normas como
instrumento que rege a forma de comportamento dos mesmos. A OMC, OEA, BID,
ONU são organizações que, como todas as outras, possuem mecanismos de
regulação do comportamento dos atores que são criados na tentativa de facilitar o
entendimento entre eles, assim como cumprir com as expectativas do
comportamento esperado (AXELROD, 1997).
Segundo a abordagem evolucionária, norma existe na medida em que um
dado tipo de ação se torna um padrão, e isso depende da freqüência com que uma
ação é tomada e da freqüência com que alguém é punido. A norma começa a entrar
11
em decadência a partir do momento em que os jogadores deixam de punir o
desertor. O que funciona bem para o jogador está mais propício a ser usado
novamente, da mesma forma com que estratégias efetivas estarão mais propícias a
serem retidas. Isto é, quanto mais eficiente é o indivíduo, mais provável será a sua
reprodução e sobrevivência. Os jogadores tendem a aprender com o julgamento e o
erro, imitando as estratégias dos que jogam melhor (id.).
Douglas North (2003) enfatiza que o processo de aprendizado envolve
uma estrutura na qual se pode interpretar vários sinais. Essas experiências vão
desde o início da infância quando organizamos as nossas percepções e guardamos
algo em nossa memória em função de resultados analíticos ou de alguma meta.
Todas as categorias e os modelos mentais irão refletir um retorno derivado de novas
experiências: um retorno que irá fortalecer o modelo inicial ou que irá conduzi-lo às
modificações, isto é, ao aprendizado. Dessa forma, esses modelos mentais serão
definidos continuamente ao longo de novas experiências e de contato com idéias de
outros. Ele ainda destaca que as instituições formam a estrutura de incentivo de uma
sociedade e de instituições políticas e econômicas, e que o tempo é a dimensão na
qual o processo de aprendizado do ser humano molda as crenças que indivíduos,
grupos e sociedades possuem e que, assim, determina escolhas que são uma
conseqüência do aprendizado ao longo do tempo.
Existem processos que fornecem métodos específicos para modelar o
mecanismo pelo qual uma norma poder ser apoiada. Conforme Axelrod (1997):
• As metanormas consistem na punição àquele que não pune um
desertor, caracteriza-se como uma extensão do jogo de normas; (id.)
• A dominância pode ser exemplificada pela competição entre dois
grupos, que pode ser modelada através do reconhecimento de que a
deserção de um jogador prejudica só membros de outro grupo e que,
dessa forma, será punido somente por membros do mesmo. A dominância
ocorre quando um grupo possui maior poder econômico-político em
relação ao outro. Exemplo disso são os negros e brancos no sul dos
Estados Unidos; (ibid.)
12
• A internalização ocorre quando uma dada norma é fortemente
internalizada, não há incentivo para a deserção e a mesma se mantém
estável (ibid.).
• O retrocesso consiste na percepção de que a punição é custosa em
dadomomento, possuindo ganhos em longo prazo por desencorajarem
deserções posteriores. Quando o governo diz não negociar com terroristas
é um exemplo disso. Ele perderá no primeiro jogo, mas ganhará nos
futuros jogos (ibid.);
• A prova social é o maior mecanismo de apoio às normas, pois o povo
decide qual é o comportamento correto (ibid.);
• A parceria é outro mecanismo fundamental de apoio às normas, pois
ocorre voluntariamente num grupo que trabalha unido para um fim comum.
Ela afeta diretamente a função de utilidade do indivíduo, tornando a
deserção menos atrativa, ela permite pessoas com mentes similares
interagirem umas com as outras e o próprio acordo para formar um grupo
ajuda a definir o que era esperado dos participantes (ibid);
• Muitas vezes, as normas precedem as leis, mas são posteriormente
apoiadas, estendidas e mantidas por estas. Elas são mutuamente
apoiadas e a lei é a formalização do que já tem a força como norma (ibid);
• O último mecanismo de apoio às normas é a reputação. A reputação
pode ser exemplificada quando a violação de uma norma desencadeia um
sinal sobre o tipo de desertor, que contém informação sobre o
comportamento do desertor numa série de situações, o mesmo fica de fora
do grupo (ibid).
Embora dependa de mecanismos de reputação e dominância para que as
normas sejam iniciadas, as normas serão consideradas como tais quando o grupo
13
que dita as mesmas predomina sobre os demais ou quando a outra parte tem boa
reputação. Mesmo assim, elas tendem a ser mais facilmente definidas quando
atendem aos interesses de poucos poderosos (ibid.).
2.3 As abordagens sociológica e racionalista sobre as instituições
A análise do conceito legal de Estado soberano e a autonomia do Estado
são elementos que coexistem com a interdependência econômica e estratégica e
que auxiliam na compreensão das condições nas quais as instituições internacionais
atuam e na maneira como as mesmas são criadas. Deve-se entender cooperação
por ações de indivíduos separados ou ações por si só que estejam em conformidade
por meio de um processo de coordenação político (KEOHANE, 1988).
Keohane trata da abordagem sociológica e da abordagem racionalista e
faz uma análise dos pontos fortes e dos pontos fracos de cada uma delas para
definir estratégias multifacetadas e abarcar a questão de interesse (id.).
A abordagem sociológica enfatiza o papel das forças sociais e do impacto
de práticas culturais, normas e valores que não são derivadas do cálculo de
interesses. O entendimento da forma como as pessoas pensam sobre as normas e
regras e o discurso adotado é uma maneira importante de avaliar tais normas como
medidas de comportamento que serão alteradas em resposta às suas invocações.
As instituições internacionais são afetadas por normas institucionais, instituições
predominantes e por um discurso historicamente contingente entre pessoas que
buscam propósitos e que também buscam solucionar os problemas auto-elaborados.
Os autores dessa abordagem são rotulados de “acadêmicos interpretativos”, pois
todos enfatizam a importância da interpretação histórica e textual e das limitações de
modelos científicos no estudo da política mundial. Porém, outras abordagens ou
discussões teóricas-políticas que enfatizam a Filosofia Política Clássica ou o Direito
Internacional, também podem ser consideradas interpretativas. Dessa forma,
Keohane tem chamado todos de reflexivos, pois todos enfatizam a importância da
reflexão humana para a natureza das instituições e para o caráter da política
mundial. (ibid.).
14
A abordagem racionalista está fortemente presente nas teorias
(neo)realistas e (neo)liberais, principalmente, por se reportarem a um
comportamento mais objetivo do ator social. O racionalismo pode servir como
instrumento para explorar as condições nas quais a cooperação se insere, buscando
explicar porque as instituições são escritas por Estados. A abordagem racionalista
também é de grande auxílio para desenvolver uma teoria de obediência ou de não
obediência à compromissos firmados. Para que os regimes internacionais sejam
efetivos, a sua ordem deve ser obedecida, mesmo que a soberania impeça o reforço
hierárquico. Essa abordagem também é de grande auxílio para entender a direção
da mudança na política mundial, pois há razões para acreditar que uma difusão de
poder pressionaria esses regimes e, assim, enfraqueceria as suas regras (ibid.).
A abordagem racionalista foi escolhida pela autora desta monografia, uma
vez que as normas da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que serão
objeto da presente pesquisa, são aplicadas numa perspectiva formal, isto é, as
mesmas devem ser legitimadas sob o ângulo legal-racional weberiano – ou seja,
transformadas em Direito Positivo, para que sejam cumpridas pela população de
cada Estado. Essa abordagem tem sido usada para explicar o comportamento
institucional em Regimes Internacionais, embora não explique um conjunto de
conclusões sobre a natureza ou evolução das Instituições Internacionais.
2.4 Tipos de instituições internacionais
Ao longo de mais de três séculos de sistema internacional moderno,
inúmeros tipos de instituições foram criados como mecanismos de estabilização do
sistema. Dentre eles, podem-se citar: arranjos ad hoc, multilateralismo, regimes
internacionais, alianças militares e segurança coletiva, balanço de poder, zonas de
influência, estabilidade hegemônica, concerto de Estados, o direito internacional, as
práticas diplomáticas e a cultura internacional. (HERZ; HOFFMAN,
2005)Poderíamos assim defini-las, de forma sucinta:
15
• Arranjos ad hoc são criados para gerar cooperação num determinado
momento;
• Multilateralismo estabelece princípios que norteiam as relações entre
os atores;
• Regimes Internacionais são princípios, normas, regras e procedimentos
que regulam as relações entre os atores numa área específica;
• Alianças Militares são coalizões entre Estados formalizadas para
enfrentar ameaças externas às mesmas;
• Segurança Coletiva é um sistema baseado no compromisso de uma
reação coletiva no caso de ameaça à paz ou à segurança de qualquer
estado;
• Balanço de Poder é um sistema flexível de alianças entre Estados para
evitar a preponderância de um determinado Estado;
• Zonas de Influência são regiões em que uma potência exerce influência
predominante, limitando a independência e a liberdade de ação das
entidades políticas;
• Estabilidade Hegemônica refere-se ao papel de uma potência
hegemônica que garante instituições internacionais;
• Concerto de Estados foi um sistema de conferências de potências do
séc.XIX para a administração coletiva das suas relações;
• Direito Internacional é um conjunto de normas e princípios encontrados
nos tratados e convenções internacionais e oriundos do costume;
16
• Práticas diplomáticas são processos de negociação, formação de
acordos e assinatura de tratados e o exercício de influência e pressão
pelos Estados;
• Cultura internacional são valores e normas universalizados e que são
resultado da intensificação das relações entre diferentes atores no sistema
internacional;
• Sociedade Internacional, de acordo com Bull, é “quando um grupo de
estados conscientes de certos valores e interesses comuns, forma uma
sociedade no sentido de considerarem-se ligados no seu relacionamento,
por um conjunto comum de regras, e participam de instituições comuns”
(KEOHANE, 1988; HERZ; HOFFMAN, 2005; BULL, 1977).
Como o tema será abordado do ponto de vista formal, consideram-se os
mecanismos citados acima como importantes em termos de estabilização de
sistema. A área de imprevisibilidade do comportamento do Estado está limitada e,
apesar da natureza do sistema político internacional, o comportamento internacional
é institucionalizado. Há uma tendência comum (e equivocada) de permutar o
processo de institucionalização pelo comportamento de organizações formais – as
quais se submetem a 3 níveis de institucionalização: 1) configuração de uma
comunidade epistêmica; 2) constituição de um regime internacional; e 3) construção
de uma organização internacional formal. Os níveis de institucionalização serão
detalhados no item a seguir (RUGGIE, 1998).
2. 5 Níveis da institucionalização internacional
2.5.1 Comunidade Epistêmica
17
As comunidades epistêmicas são uma forma predominante de ver uma
realidade social, uma série de símbolos e referências compartilhadas, expectativas e
previsões mútuas. Deve-se entendê-las como possuidoras de papéis inter-
relacionados que crescem ao redor de um episteme e delimitam a construção da sua
própria realidade social. Os arranjos coletivos surgem como derivados de uma
proposta de compensar as imperfeições do sistema estatal, onde as regras de
comportamento entre estados se institucionalizam (RUGGIE, 1998).
2.5.2 Regime Internacional
Os regimes internacionais estão num nível mais elevado em termos de
institucionalização. Keohane define regimes como “um conjunto de regras,
procedimentos de tomadas de decisão e/ ou programas que levantam práticas
sociais, determinam papéis para participantes dessas práticas, e governam as suas
interações” (KEOHANE, 1988). Regimes podem e, certamente, variam num número
de decisões, mais obviamente no seu escopo funcional, domínio geográfico e no seu
quadro de membros (id.).
Também há uma variação considerável nos procedimentos de tomada de
decisão, obediência aos mecanismos, fontes de renda, processos de resolução de
disputa e nível de formalização. Embora misturas complexas sejam comuns, regimes
individuais caracterizam-se por enfatizar a formulação de regras ou prescrições
comportamentais, possuir foco em mecanismos para a entrada de escolhas
coletivas, serem programáticos no que diz respeito aos projetos colaborativos, e por
enfatizar novas formas de pensar sobre problemas (ibid.).
Outra característica fundamental é que os regimes e sociedades não
operam num vácuo social. Princípios razoavelmente bem definidos lidam com o
quadro de membros na Sociedade Internacional e regulam as interações entre o
governo entre membros dessa sociedade. Embora não haja Estado como tal na
sociedade internacional, ainda podemos colocar questões sobre o relacionamento
entre regimes e a sociedade de estados dentro do qual operam que faz paralelo às
questões nas quais estudantes de sistemas domésticos requerem sobre relações de
Estado/ sociedade (YOUNG, 1999).
18
Assim como outras instituições sociais, os regimes sociais são de muitos
tamanhos e formas. Se considerados todos eles, os regimes internacionais formam
um sistema hierárquico mais horizontal do que vertical da ordem pública. O
resultado é um padrão complexo de autoridade descentralizada. Um dos pontos
fortes dessa estrutura organizacional de governança é a capacidade que os regimes
individuais têm de sobreviver às sérias falhas em outros componentes desse
sistema de ordem internacional. Regimes Internacionais são criados de propostas
diferentes por atores diferentes que costumam fazer pouco para coordenar os seus
esforços ou identificar links entre regimes (id.).
Se traçarmos uma distinção entre regimes como instituições e
organizações como entidades materiais possuidoras de aparato físico, orçamento
próprio e códigos legais, é possível dizer que essa abordagem de governança
enfatiza a idéia de “governança sem governo”, e preencha a função de governo
enquanto minimiza o estabelecimento de novas normas ou de entidades
administrativas. Claro que a maioria do trabalho de implementar provisões de
regimes internacionais é deixada por membros individuais que são altamente
organizados, se são Estados ou vários tipos de atores não estatais. Os regimes
variam na medida em que as suas operações rotineiras requerem a presença de
capacidade organizacional no nível internacional ou transnacional (ibid.).
Se consideramos que regimes internacionais são melhor definidos como
estruturas regulamentares complexas ou simples, deve-se avaliar porque tal
estrutura existe. Três posições distintas emergiram no debate tratado: (1)
comportamental, (2) cognitivo, ou (3) termos formais (HASENCLEVER, et all, 1997).
A abordagem comportamental é adotada por Young para a identificação
empírica de regimes. De acordo com a sua perspectiva, instituições sociais são
práticas consistentes de papéis reconhecidos e relacionados por agrupamentos ou
por convenções governamentais entre ocupantes desse papel. A compreensão da
natureza das instituições implica em diversas questões. Regras, em algum nível,
moldam o comportamento dos seus destinatários, garantindo o que é falado para a
prática. Outra implicação dessa abordagem é que estas regras que governam
práticas e formam parte dos regimes precisam ser colocadas formalmente. Pois,
mesmo que um acordo formal tenha sido concluído e lide com temas em questão, é
muito provável que ele seja tratado de uma maneira errônea com a intenção de
equalizar o conteúdo do regime com os termos do acordo (id.).
19
A abordagem cognitiva, adotada por Kratochwill e Ruggie, é caracterizada
pela mudança na ênfase do “overt behavior” para o significado intersubjetivo e
compreensões que são compartilhadas. Eles rejeitam o foco na obediência para que
um regime exista, assim como o impacto nas normas e regras, enfatiza que normas
são contra factualmente válidas. Antes mesmo da percepção de uma regra violada,
deve-se buscar como tal incidente é interpretado por outros membros da sociedade
e como a ação comunicativa é levantada. De fato, estudar esse fenômeno requer
uma epistemologia diferente e um dos temas centrais é a atual prática da análise do
regime que está em decadência por anomalias epistemológicas (ibid.).
Em oposição às demais abordagens, está a definição que conceitua
regimes de uma maneira mais explícita e que explica o comportamento observado.
A abordagem mais formal questiona até onde o comportamento é governado por
regras e requer uma medida de efetividade para que o regime exista. Essa foi a
abordagem escolhida pela autora desta monografia, pois considera a instituição de
uma forma menos abstrata, mais consolidada e legitimada, analisando as causas,
efeitos e conseqüências de uma forma mais objetiva. A abordagem formal foca o
comportamento do Estado como autogovernado, invertendo a ordem usual de
investigação científica, onde a descrição e a inferência precedem a explanação. De
acordo com essa abordagem, os regimes são conceituados em termos de regras
explícitas, acordado por atores e pertencente às questões de área específica (ibid.).
Outro ponto fundamental a respeito dos regimes é a discussão acerca da
sua efetividade. Seria um erro esperar que regimes internacionais e transnacionais
consigam responder a toda demanda por governança nas relações mundiais.
Embora o número de tais arranjos tenha crescido rapidamente nas últimas décadas,
regimes não são criados para lidar com todos os problemas da agenda política
global. Mesmo quando regimes passam a existir, a ausência de qualquer estrutura
hierárquica capaz de atrelar esses arranjos de questões específicas dentro de uma
ordem mundial integrada significa que buracos e sobreposições entre regimes
tomados separadamente serão comuns. Algumas relações institucionais são
benéficas, pois separar regimes serve para que um reforce o outro, contribuindo
para o preenchimento das suas respectivas metas. Mas a ocorrência de
interferências mútuas é inevitável de tempos em tempos. Assim, não há base para
esperar que regimes ofereçam uma solução simples e abrangente para o problema
da governança nas relações mundiais (ibid.).
20
Porém, os regimes específicos, considerados em separado, são
questionados de acordo com o critério da efetividade ou sucesso da resolução dos
problemas que motivam o seu estabelecimento. Uma consideração abrangente
desse assunto implica a utilização de um número amplo de critérios para supor o
desempenho dos regimes. Um critério econômico enfatiza a eficiência e espera-se
que os mesmos resultados possam ser alcançados pelo mesmo custo. Um critério
político direciona a atenção para a eqüidade e levanta questões sobre a justiça,
ambos os resultados de arranjos institucionais e dos seus procedimentos ou
processos. Embora a eqüidade seja difícil de definir e operacionalizar, a questão da
justiça não pode ser desconsiderada, consistindo em questão principal.(ibid.)
Uma perspectiva alternativa sobre o desempenho dos regimes envolve a
idéia de gerenciamento do processo em contraste à solução de problemas quando
tratamos de resultados produzidos por instituições sociais. Considerando isso,
precisamos reconhecer que alguns problemas são de difícil resolução ou até
impossíveis dentro de um tempo razoável. A idéia de gerência do processo também
nos ajuda a assimilar o papel que os regimes exercem no aprofundamento ou na
transformação do entendimento de problemas relacionados à sua criação. Embora
haja uma tendência natural de pensar em termos de resolução de problemas na
avaliação de desempenho dos regimes, a idéia de gerenciamento do processo
merece uma maior atenção em análises futuras de efetividade institucional. (ibid.)
É consenso que os regimes atuais variam em termos e que muitos
regimes individuais sobrepõem mudanças substanciais sobre o tempo no que diz
respeito à efetividade. Essa efetividade dos regimes considera a variância, uma
observação que nos leva a inquirir sobre fatores que determinam o sucesso ou o
fracasso. Isso é verdade se a suposição foca só na solução de controvérsias ou se
ele considera a eficiência e a equidade do gerenciamento do processo em contraste
à solução de controvérsias.(ibid.)
Porém, é prematuro oferecer um julgamento definitivo em relação aos
resultados de estudos de regimes, é necessário mais pesquisa. Não é razoável
requerer em relatórios de médio prazo esforços para entender as forças que
explicam a variância observada no desempenho de regimes internacionais e
transnacionais.(ibid.)
Uma pesquisa recente produziu uma lista crescente que parece ter
alguma relação com a efetividade dos regimes. Mas falhou ao sustentar
21
generalizações robustas sobre a importância relativa desses fatores. Alguns
analistas enfatizam a natureza da controvérsia a ser solucionada e traçam a
distinção entre benigno e maligno (problemas fáceis ou difíceis). Outros diferenciam
entre forças sociais distintas (por exemplo, condições materiais, interesses e idéias)
buscando solucionar a importância de tais fatores como o crescimento da
população, tecnologia, procedimentos de tomada de decisão, e valores como
determinantes de desempenho. Outra abordagem caracteriza a distinção entre
fatores endógenos e exógenos. Os que olham para fatores endógenos focam no
papel de atributos institucionais, tais como a natureza das regras de decisão, fontes
de renda e mecanismo de obediência. Os que focam em fatores exógenos tendem a
ver regimes como estruturas frágeis influenciadas por forças sociais que variam de
condições materiais de tecnologia para condições intangíveis como a emergência de
conhecimento consensual. Outra perspectiva caracteriza até onde os regimes são
inerentes às grandes estruturas institucionais. Em parte, isso é questão de relacionar
internacional ou transnacional, o que pode afetar o desempenho. Também é questão
de analisar até onde os regimes complementam ou se chocam com instituições
internacionais operando em níveis domésticos locais. Sugere-se que a efetividade
costuma ser uma função de compatibilidade entre abordagens top down refletidas no
conteúdo de regimes internacionais e abordagens bottom-up, que estão implícitas
em arranjos locais ou regionais.(ibid.)
Alguns regimes possuem efeito de ramificação por influenciarem a
relação entre membros em áreas funcionais além do seu escopo nominal. Os
regimes podem gerar efeitos de demonstração para a criação de precedentes que
afetam o pensamento tanto dos seus membros e outros como quando confrontam
novos problemas. Ainda mais significante em longo prazo é o papel de regimes de
questões específicas, como veículos para a introdução de inovações institucionais
que se difundem através da sociedade internacional ou da sociedade civil global em
formas que possuem profundas conseqüências para estes sistemas sociais ao longo
do tempo.(ibid.)
Percebe-se, porém, que os regimes podem exercer maior eficiência
quando atuam num âmbito mais específico, pois quanto maior for o seu âmbito de
atuação maior será a dificuldade de obter recursos e de manter o consenso dos
atores acerca das mesmas metas além de uma série de outros fatores que dificultam
22
a sua eficiência quando o mesmo busca exercer um papel de dimensões mais
amplas.
É importante evitar altas expectativas sobre a capacidade dos regimes
para lidar com os problemas do mundo. Regimes em nível transnacional ou
internacional possuem capacidade limitada para alterar o comportamento dentro das
sociedades. Tanto a criação como as operações dos regimes são de alto custo
(HASENCLEVER, et all, 1997).
2.5.3 Organização Internacional
Num nível superior aos anteriores, estão as Organizações Internacionais,
aqui vistas como o caso mais concreto entre os três mencionados. O ambiente das
organizações internacionais abrange atores principais e características da política
mundial. Nesse sentido, as organizações internacionais são vistas como operantes
dentro de uma política onde os eixos são definidos por propostas e instrumentos do
regime que servem (RUGGIE, 1998).
Segundo Mônica Herz e Andréa Ribeiro Hoffman, “as Organizações
Intergovernamentais Internacionais são formadas por Estados e são a forma mais
institucionalizada de realizar a cooperação internacional” (HERZ; HOFFMAN, 2005).
Essa é a definição operacional de Organizações Internacionais, embora haja
definições de outros teóricos. Ruggie apresenta uma outra definição, que está mais
ligada a uma tentativa de descrever e explicar “como a sociedade moderna das
nações se auto-governa”, e atua na coordenação de atividades para a condução de
negócios públicos. Algumas versões abordam que as organizações internacionais
são o que fazem e outras versões enfatizam que as organizações internacionais
estão envolvidas no processo de governança internacional (RUGGIE,1998).
O presente trabalho considera que as Organizações Internacionais são o
que fazem e adota a abordagem formalista para tratar das mesmas. De acordo com
Mônica Herz e Andréa Ribeiro Hoffman, as organizações internacionais fazem parte
de um conjunto ainda maior de instituições, em que as mesmas irão garantir certo
nível de governança global (HERZ; HOFFMAN, 2005). Dentre as práticas de
governança global, cabe destacar as normas, regras, leis, procedimentos para a
23
resolução de disputas, ajuda monetária, a utilização de força militar, mecanismos de
coleta de informações, dentre outros.
As Organizações Internacionais podem ser diferenciadas das demais
formas de cooperação internacional que possuem nível mais baixo de
institucionalização por serem de caráter permanente. As mesmas são formadas por
aparatos burocráticos, possuem orçamento e escritórios, além de grupos
especialistas, redes globais envolvendo indivíduos, agências governamentais,
corporações e associações profissionais, dentre outros atores envolvidos no
processo de governança global.
Visto que o objeto deste trabalho é analisar as Normas Internacionais de
Trabalho, promovidas pela Organização Internacional do Trabalho, deve-se
considerar o seu âmbito de ação e a existência de um aparato burocrático, incluindo
orçamentos, escritórios, funcionários e uma regulamentação interna positivada que
determina a forma de conduta dos seus funcionários e os procedimentos esperados.
Enfim, com base nisso, conclui-se que a abordagem formal é a que melhor se aplica
às características das Organizações Internacionais do Trabalho.
2.5.4 As Normas Internacionais de Trabalho
Os elementos teóricos discutidos nesse capítulo serão indispensáveis
para a compreensão e para a análise dos capítulos posteriores. A autora adotou a
abordagem formal para tratar das Normas Internacionais de Trabalho referentes ao
trabalhador estrangeiro, que são promovidas pela OIT (Organização Internacional do
Trabalho).
Para isso, a abordagem formal será um instrumento de grande auxílio em
função do tipo de regime e de instituição tratada. A análise baseia-se em regimes
em termos de regras mais explícitas, acordado por atores e pertencente às questões
de área específica. As instituições serão consideradas de uma forma menos
abstrata, mais concreta, questionando-se até onde o comportamento dos Estados é
governado por regras e até onde ele requer uma medida de efetividade para que o
regime exista.
24
A perspectiva institucionalista formal foi considerada a mais adequada,
pois faz uma análise de maneira objetivamente mensurável. Nessa abordagem, as
normas são positivadas e considera-se o regime de atuação em âmbito global. Logo,
pretende-se analisar as Normas Internacionais de Trabalho em suas manifestações
empíricas e compará-las à letra da lei, buscando conclusões a respeito do seu nível
de relevância e efetividade (YOUNG,1999).
25
3 A TEORIA INSTITUCIONALISTA E A SITUAÇÃO DOS IMIGRANTES NA
FRANÇA
A análise dos fluxos de imigração como um fenômeno que exerce um
profundo impacto sobre a dinâmica interna e externa dos Estados é uma
consideração importante a ser estudada. A compreensão da importância dos fluxos
de migração e os seus efeitos é o ponto de partida fundamental não só para justificar
a razão da escolha do tema, mas também o passo em que a história da imigração
na França se insere.
Depois da contextualização do fenômeno da imigração e de tratar,
especificamente, da história da imigração na França, será abordado a seguir o
surgimento da OIT juntamente com os instrumentos criados pela mesma com a
finalidade de tornar mais eficiente o regime de imigração e o controle dos fluxos
imigratórios. No caso da França, é fundamental realizar uma análise da legislação
trabalhista e das políticas de imigração e nacionalização francesas, para possibilitar
o estabelecimento de um comparativo entre as mesmas e as normas internacionais
de trabalho previstas na Declaração de 1998 e nas Convenções 97 e 143 –
previamente apontadas como instrumentos da OIT.
Tal análise evidenciará a dimensão da influência exercida pela OIT no
caso da legislação trabalhista e de políticas de imigração e nacionalização
francesas, momento crucial do estudo que conduzirá à conclusão acerca da
eficiência da Teoria de Regimes no que se refere à aplicação das normas
internacionais de trabalho da OIT.
3.1 O fenômeno da imigração laboral
A imigração de trabalhadores de países em desenvolvimento para países
industrializados se intensificou de maneira significativa nos últimos tempos. Antes de
1998, os imigrantes não superavam 4,2% da força de trabalho total dos países
industrializados. Os Estados Unidos receberam a maior parte nesse aumento do
número de imigrantes, e o Canadá e Austrália receberam 11%. Na União Européia,
26
foi registrada uma forte concentração de imigrantes na Alemanha, França, Itália e
Reino Unido (OIT, 2005).
Existem diversas forças que impulsionam a migração internacional. A
pobreza, a guerra, a fome e a repressão são causas importantes de imigração para
um país desenvolvido. Dentre os motivos que fazem com que os imigrantes cruzem
as fronteiras nacionais, estão incluídos a pressão demográfica sobre recursos
naturais escassos, a desigualdade de salários, urbanização galopante, diminuição
do custo de transporte e de comunicações e uma interação cada vez mais intensa
entre as sociedades, os conflitos sociais e a inexistência de direitos humanos, assim
como a criação de redes de imigração por quem já emigrou antes. Todos os anos,
milhões de jovens entram na força de trabalho de países em desenvolvimento nos
quais a criação de postos de trabalho não é suficiente. Ao mesmo tempo, uma
parcela da população está envelhecendo em regiões mais desenvolvidas, onde
começa a se tornar mais escassa a mão-de-obra em muitos setores. As pressões
migratórias são somadas à acentuação das diferenças, que incitam as populações a
atravessarem as fronteiras, assim como as novas tecnologias permitem que um
número maior de pessoas obtenha informação necessária para o acesso ao
mercado de trabalho mundial (id.).
Historicamente, a migração foi proveitosa para a maioria dos imigrantes,
assim como para os países de imigração e de emigração. Mas não se pode
esquecer que não deixaram de causar esforços para o estabelecimento de um
marco multilateral que possa reger os movimentos migratórios de maneira que a
imigração laboral possa trazer benefício para todos. O número de imigrantes em
situação irregular tem aumentado cada vez mais, o que contribui para a
comercialização do fenômeno migratório – com a inclusão do tráfico de drogas, o
mau trato de pessoas, mas também com as modalidades de emprego informal nos
países de imigração. Existem muitas formas de classificar os fluxos de migração.
Porém, a categoria mais utilizada baseia-se na duração: a imigração permanente,
quando se trata de imigrantes muito qualificados, de reunificação familiar ou de
reassentamento de refugiados; a imigração temporária, em que normalmente os
trabalhadores são convidados para cobrir cargos não preenchidos; e a imigração
temporal, que ocorre no caso de empregos de duração determinada (ibid.).
A imigração exerce profundas conseqüências para os países de destino.
Efeitos como o rejuvenescimento da população e o fomento de um crescimento sem
27
inflação costumam passar despercebidos. A maior discussão se concentra na
adaptação social do país que acolhe os imigrantes de outra origem étnica, cujos
valores podem ser muito distintos dos seus. Muitas sociedades têm conseguido se
adaptar e tirar proveito dessa maior diversidade, mas há reações negativas que
podem tomar formas de xenofobia ou racismo, principalmente quando se pensa que
os imigrantes tiram o trabalho da população local. A imigração também pode ter
repercussões políticas nos países de destino. Quando se trata de integração, a
imigração pode ser a causa de conflitos étnicos. No âmbito econômico, a imigração
tem gerado impactos ambíguos nos países de destino. Apesar de alguns grupos se
considerarem menos favorecidos (por serem menos qualificados), os imigrantes têm
revitalizado a população e a economia (ibid.).
A imigração tem um impacto negativo nos salários de trabalhadores não
qualificados, mas pode aumentar os salários reais dos trabalhadores mais
qualificados devido à maior disponibilidade de produtos do setor de salários baixos.
Em muitos países se teme que a imigração se torne uma carga para a sociedade
que acolhe, pois os imigrantes tiram dos serviços públicos e das prestações de
assistência social mais do que pagam em impostos e cotas para a segurança social.
A maioria dos trabalhadores imigrantes trabalha em serviços pouco qualificados, na
agricultura e em indústrias de grande demanda de mão de obra, onde os
empregadores são pequenas empresas que não exercem influência sobre o preço
dos produtos e serviços. Esse cenário tem sido marcado pelo crescimento do setor
informal nas economias desenvolvidas, onde a liberdade sindical e o direito de
negociação são inexistentes, e a discriminação e xenofobia no lugar de trabalho são
evidentes. A imigração ou a emigração provoca uma maior precariedade e maiores
riscos para a saúde do trabalhador. Primeiro, porque eles costumam trabalhar em
setores de alto risco; em segundo, porque diferenças de cultura e de língua
requerem modalidades de comunicação, instrução e formação específicas para a
segurança e a saúde no trabalho; em terceiro, muitos deles trabalham durante um
número de horas exagerado e apresentam um estado de saúde deficiente, pois se
tornam mais propensos a acidentes de trabalho e doenças profissionais (ibid.).
Os trabalhadores imigrantes passam por diversos inconvenientes.
Primeiro, porque por serem trabalhadores temporários, os seus direitos costumam
ser mais limitados. Segundo, porque, na maioria dos casos, eles só podem
encontrar emprego em setores onde os salários são mais baixos pelo fato de os
28
produtores estarem em segmentos mais competitivos das cadeias de produção
mundial. Esses inconvenientes se acentuam pela tendência de flexibilização das
relações de trabalho, a discriminação por sexo, aos abusos em termos de
contratação e as situações irregulares, as quais os tornam ainda mais vulneráveis.
Os governos possuem a obrigação de cumprir as disposições referentes à igualdade
de tratamento que constam nas suas constituições e nos tratados internacionais. É
preciso certo esforço para implantar a igualdade de tratamento dos imigrantes,
principalmente dos que se encontram mais expostos a abusos (ibid.). 1
De um modo geral, as últimas décadas são exemplo de profundas
mudanças no que diz respeito às condições de vida do trabalhador. Presenciou-se a
retração do crescimento, o fim do pleno emprego e o surgimento do excedente
laboral, indivíduos que simplesmente não representam utilidade alguma para a
sociedade. Parte fundamental desses acontecimentos deve-se à transformação do
papel de “integrador” que o trabalho exercia, passando a tornar-se um fator
determinante para a situação de exclusão de uma camada significante da
sociedade. (CASTEL, 1998).
As mudanças citadas acima contribuíram para uma ainda maior
instabilidade da situação jurídica do imigrante, complicando a obtenção do visto
permanente e limitando o acesso à cidadania, reforçando a idéia do estrangeiro
como um perigo, considerando a instalação dos controles de identidade sobre
qualquer indivíduo que possa ser identificado como estrangeiro e a detenção de
qualquer estrangeiro que não portar documentos, além de contribuir para a restrição
dos direitos dos estrangeiros, do direito de asilo e dos direitos dos franceses de
receber estrangeiros em casa sem ter o dever de dar satisfações à polícia (REIS,
1999).
Nesse âmbito, as empresas que acolhiam grande parte da massa
imigratória, assumiam uma função integradora, com matriz organizacional de base
da sociedade salarial, estrutura de grupos humanos estáveis e uma ordem
hierárquica situada em posições interdependentes. Tal função integradora da 1 Pela complexidade e abrangência desses problemas, as soluções deverão ser globais e multifacetadas, baseando-se em normas internacionais e num maior conhecimento das forças econômicas que exercem influência sobre a configuração das condições de trabalho em diferentes setores. Segundo a OIT (2005), para alcançar um marco geral que possibilite melhorar as condições de trabalho dos trabalhadores imigrantes, é necessário basear-se na cooperação multilateral ou interestatal, na boa governança, na regulamentação do mercado de trabalho, na responsabilidade conjunta dos contratadores e das empresas ou dos empregadores, numa legislação apropriada, em mecanismos para fiscalizar o seu cumprimento, além de uma mobilização efetiva dos interlocutores sociais e de todos os organismos implicados.
29
empresa tem-se tornado cada vez mais uma máquina de vulnerabilizar e excluir,
pois a competitividade acarreta a desqualificação dos menos aptos, a invalidação
precoce de trabalhadores que estão envelhecendo e a desmonetarização de forças
de trabalho antes que as mesmas comecem a servir. Os assalariados do setor
secundário tornam-se mais interessantes para o mercado, pois os mesmos possuem
menos direitos, menor proteção de barganhas coletivas e podem ser mais facilmente
alocados. Os trabalhadores que costumavam situar-se em posições estáveis
passam a ser cada vez mais ameaçados pela competitividade e pela instabilidade do
mercado. Dessa forma, ocorre um bloqueio da mobilidade ascendente, isto é, as
possibilidades de ascensão profissional de acordo com o tempo e a perspectiva de
melhoria das condições financeiras dissociam-se de condições que podem ser
trazidas pelo trabalho, instalando-se o “neopauperismo” e a desvinculação de
posições associadas à utilidade social e ao reconhecimento público (CASTEL,
1998).
A precarização do trabalho é, portanto, uma conseqüência do aumento
dos fluxos de imigração. A mesma alimenta a vulnerabilidade social, produz o
desemprego e a desfiliação2, que é sombra de estruturações industriais e da luta
pela competitividade. Observa-se uma demanda cada vez maior pela flexibilidade do
trabalho moderno, motivada por gestões em fluxo tenso, pela necessidade de
produção sob encomenda e de respostas imediatas aos acasos dos contratos (id.).
3.2 Histórico da imigração na França
O papel da França como uma terra de imigração tem sido significativo. A
maior parte dos fluxos de imigração para a França durante o séc. XIX envolveu
imigrantes de países vizinhos, atraídos pela oportunidade de trabalhar na
manufatura, construção e agricultura (Itália, Espanha, Portugal, Bélgica, Polônia,
etc). Houve uma variação regional considerável: a indústria do carvão, a indústria
têxtil e do aço foram importantes para que os belgas imigrassem para o nordeste da
França, enquanto houve uma maior predominância de imigrantes italianos e
2Robert Castel (1998) refere-se à desvinculação do trabalhador às formas de trabalho permanentes, dando lugar à empregos periféricos, sub-contratados, mal pagos e mal protegidos.
30
espanhóis na região sul, atraídos pela atividade agrícola. Movimentos internos da
população não foram suficientes para suprir as demandas de trabalho. O processo
de imigração se intensificou ainda mais durante a Terceira República (1870-1940).
Esse foi o período em que a França emergiu como grande poder industrial. A
proporção de estrangeiros na França avançou de 1%, em 1851, para 3% da
população total, em 1880. A intensificação dos fluxos de imigração atingiu o seu
ponto máximo no início de 1930, quando a depressão econômica conduziu à maior
queda no número total de trabalhadores imigrantes (McNEILL, 2007).
Essa redução nos fluxos de imigração continuou até meados da década
de 1950, quando o governo francês passa a recrutar força de trabalho imigrante.
Alguns imigrantes entraram ilegalmente no país e se regularizaram durante esse
período. No período pós-guerra, o governo francês reconheceu a necessidade de
trazer mais imigrantes para o auxílio na reconstrução econômica do país. Embora
não tenham especificado “cotas étnicas”, foi de amplo consenso no governo o
incentivo à vinda de imigrantes europeus em vez de africanos e asiáticos, alegando-
se a vantagem de compatibilidade cultural com os imigrantes europeus. Porém, o
aumento da prosperidade na Europa fez com que poucos imigrantes europeus
fossem atraídos para a França. Essa demanda foi suprida por imigrantes de colônias
francesas no Norte da África e na África Subsaariana (id.).
O colonialismo criou o canal mais efetivo de movimentos de imigração na
França. A França passaria a recrutar como força de trabalho os maghrebis (Nordeste
da África, Argélia, Marrocos e Tunísia), indivíduos da África Subsaariana (Senegal),
Indochina (Sudoeste Asiático, Vietnam, Camboja e Laos), dentre outros. Em meados
de 1950, os magrebis formavam a parcela mais significativa do grupo de imigrantes
na França. A maioria deles vinha da Argélia. Antes da Segunda Guerra Mundial, a
imigração de magrebis ainda era mínima. Em 1956, o governo francês fundou a
SONACOTRA (Societé Nationale de Construction pour le Lagement des
Travailleurs), agência responsável pela construção de locais de hospedagem para
esses trabalhadores. O objetivo era limitar o espaço construído para apenas um
homem, de maneira que se impossibilitasse a vinda da sua família. O fato histórico,
porém, é que eles vieram permanentemente, e as suas famílias vieram em seguida.
(ibid.).
No final da década de 1960, a idéia de que os imigrantes magrebinos se
instalariam temporariamente começou a ser questionada, e a opinião política e a
31
percepção pública começaram a mudar. A participação dos trabalhadores
estrangeiros em greves e movimentos operários, ocorrida no início da década de
1970, propiciou uma maior projeção política aos imigrantes, quando grupos
imigrantes e de solidariedade aos imigrantes se manifestaram na cena política
francesa. Ao mesmo tempo, a crise econômica francesa fez com que o governo
adotasse medidas para desencorajar a vinda de imigrantes e que controlasse a
entrada de ilegais. O procedimento de regularização a posteriori foi eliminado em
1972 e, definitivamente, banido em 1974 (McNEILL, 2007; REIS, 1999).
Durante o primeiro governo do socialista François Mitterrand, houve um
processo de consolidação dos direitos dos estrangeiros. Em outubro de 1981, o
governo promulgou lei que garante a liberdade de associação aos imigrantes. As
associações que reuniam a segunda geração dos imigrantes árabes das antigas
colônias francesas, conhecidos como beurs, passaram a ser cada vez mais
influenciadas pelo discurso da esquerda norte-americana de "direito à diferença". Em
1983, essas organizações organizaram a "Marcha pela igualdade e contra o
racismo". Dentre as reivindicações do movimento dos beur, estavam: o direito de
voto local para imigrantes, proteção contra a expulsão, a adoção de políticas sociais
e a revisão da política de nacionalidade francesa. O “SOS Racisme” se origina do
resultado do sucesso dessa marcha, chegando a ter dezoito mil filiados na década
de 1980 (REIS, 1999).
Junto ao aumento do ativismo imigrante, cresceram também as
manifestações racistas e xenófobas na sociedade francesa. Com a proposta de
unificar a direita radical francesa e pôr fim ao "processo de decadência intelectual,
moral e física no qual estamos engajados"3, nasceu o Front National. O crescimento
do partido e o desenvolvimento das associações imigrantes durante a década de
1980 fizeram com que a imigração se tornasse tema do primeiro plano da política
francesa. Diversas tentativas de reforma da política de imigração francesa foram
feitas na década de 1990. Enfim, elementos da plataforma do Front National
passaram a ser implementados com o objetivo de evitar que o partido aumentasse o
seu espaço no eleitorado francês (id.).
Percebe-se que o foco de grande parte das medidas políticas tomadas
durante a década de 1990 foi o questionamento dos laços que ligam o imigrante à
3 Brochura do FN (apud Ignazi, 1996, p. 63).
32
França e que legitimam a sua estada, e não tanto o controle da entrada. Importantes
mudanças legislativas foram feitas nesse sentido por diferentes governos em 1993,
1997 e 1998. Essas mudanças tornaram cada vez mais difícil a aquisição do direito
de permanência e da cidadania mediante o casamento com franceses, dentre
outros. A política de nacionalidade francesa passa a ser fortemente questionada. Um
amplo debate sobre quais as condições necessárias para que alguém seja
considerado francês vai ser alimentado. Aos poucos, esse argumento será
apropriado pela extrema direita e a legislação é alterada em 1993 e 1998, tornando
mais improvável que os filhos de imigrantes tornem-se franceses (ibid.).
A elaboração de novas legislações, em sua maioria de teor restritivo, ao
longo dos últimos anos, resulta no surgimento da figura dos sans-papiers, indivíduos
que muitas vezes entraram legalmente na França, mas que se tornaram ilegais em
virtude das mudanças na legislação francesa. Como muitas mudanças são
contraditórias em relação à legislação anterior, eles não podem ser nem legalizados
e nem expulsos da França. Os sans-papiers foram muito ativos politicamente
durante a década de 1990 e organizaram diversas manifestações para sensibilizar a
opinião pública e o governo sobre a sua situação. No entanto, poucas mudanças
foram realizadas, e prevaleceu o temor de parecer complacente com os imigrantes
ilegais em face de um eleitorado que flerta com o Front National. Um exemplo
recente dessa tendência foi o tratamento dado por Nicolas Sarkozy, atual presidente
francês, aos conflitos que explodiram nos subúrbios (banlieues), em outubro de
2005. O então primeiro-ministro referiu-se publicamente aos manifestantes como
“beurs” e “racaille” (escória), e uma das primeiras medidas de combate à desordem
foi a expulsão sumária, sem o julgamento, de todos os estrangeiros suspeitos de
envolvimento nas manifestações.
Considerando que as legislações relacionadas ao trabalhador estrangeiro
são o aspecto principal do presente estudo, deve-se mencionar o papel exercido
pela OIT nesse âmbito e a forma como a mesma tem utilizado seus instrumentos na
tentativa de influenciar o regime de imigrações para o trabalho.
33
3.3 Histórico das políticas de imigração na França
A França é um país de imigração há mais de um século, período no qual
produziu uma variada legislação sobre a questão. Em 1851, é introduzido no país o
“double jus soli”, princípio pelo qual a criança nascida na França que tenha pelo
menos um dos pais nascido em território francês é automaticamente francesa. A lei
de 10 de agosto de 1927 estabelece a concessão de nacionalidade também por via
materna e reduz o período de residência necessário para requerer a naturalização. A
ordenança de 1945 mostra que a legislação irá permanecer praticamente inalterada
até meados da década de 1980, passando apenas por pequenas alterações em
1973, referentes à descolonização: o double jus soli passa a ser aplicável aos filhos
de ex-colonos nascidos na França desde que, os ex-colonos tivessem nascido num
território que ainda fosse uma colônia, além de ser estabelecida a igualdade entre
esposos e filhos legítimos e naturais em relação à aquisição da nacionalidade (REIS,
1999).
Anteriormente à década de 1970, ocorreram diversos acontecimentos que
devem ser mencionados antes de retomarmos o período de análise. A seguridade
social surge entre os anos de 1945 e 1946, precedendo a situação de quase pleno
emprego e caracterizando um contexto em que a grande maioria dos contratos de
trabalho era de duração indeterminada (CDI – Contract à Durée Indeterminée). Os
movimentos sociais das décadas de 1960 e 1970 surgem como forma de exigência
para a responsabilização de atores sociais por formas burocráticas e impessoais de
gestão do Estado Social, refletindo a reprodução de desigualdades (principalmente
em temas como a educação e a cultura), a perpetuação da injustiça social, a
exploração da força de trabalho, além da recusa por parte do governo por tratar de
algumas categorias, como indigentes e prisioneiros (CASTEL, 1998).
No início da década de 1970, a distinção entre seguridade social e ajuda
social é feita numa tentativa de cobrir um conjunto de proteções que se embaralham
com a multiplicação de público-alvo de políticas específicas que dificultam a
capacidade do Estado de conduzir políticas de integração. O inchaço da categoria
de inadaptados sociais e a consciência da heterogeneidade numa sociedade em
34
crescimento multiplicam os tratamentos especiais para as “populações com
problemas”. As conexões entre a situação econômica, o nível de proteção das
populações e os modos de ação do Estado social permitem a compreensão das
eventualidades que poderão delinear um quadro futuro, em matéria de política
econômica, organização do trabalho e de intervenções do Estado social. A
degradação da condição salarial acentua-se desde a década de 1970, refletindo
uma conseqüência direta de uma aceitação sem mediações da hegemonia de
mercado. Mais do que isso, tem ocorrido a fabricação da segregação e da violência,
motivadas pela ausência de normas jurídicas de mercado (id.).
Diante de tal contexto, discute-se em que medida a degradação da
situação do trabalho pode ser paga com uma degradação do capital relacional. O
sentido de novas políticas de inserção é criar sociabilidade e consolidá-las, quando
são muito inconsistentes para o apoio de um projeto de integração. Na década de
80, o proletariado passa por crises de endividamento e desemprego. A
transformação das modalidades de intervenção do Estado caracteriza a passagem
de políticas de integração para as políticas de inserção. Enquanto as políticas de
integração são motivadas pela busca de grandes equilíbrios e pela homogeneização
da sociedade a partir do centro, as políticas de inserção são construídas a partir de
diferenças, obedecendo à lógica da discriminação positiva. Por exemplo, quando
certos grupos ou regiões recebem maior atenção, é porque são menos ou possuem
menos, e tais medidas são realizadas no intuito de recuperar a distância para
realizar uma completa integração. A política de inserção ganhou força no início da
década de 1980, quando a questão de ter um lugar na sociedade e um base sólida
de utilidade social se tornou um problema (ibid.).4
Ao lado de sucessos circunscritos, como as administrações de bairro, um
relatório de 19885 diagnosticou que a maior parte das operações de governo não
possuía programa econômico e não criou empregos. A questão era evitar que uma
parcela da população seja completamente excluída. Dentro de tal contexto, surge o
programa Renda Mínima de Inserção (RMI), que concerne ao conjunto da população
4 Evitariam muitos problemas se desenhassem um novo plano de governabilidade, em que uma nova economia ditasse as relações entre o centro e o local; a mudança seria um reordenamento de elementos internos mais do que a transformação dos dados que estruturam a situação (CASTEL, 1998). 5Pesquisa baseada em nove dossiês apresentados por cidades francesas para a obtenção de um contrato de desenvolvimento social dos bairros. (cf M.Ragon, “Mediation et société civile: l´exemple de la politique de la ville”, in “La formation de l´assentiment dans les politiques publiques. Techniques, territoires et societé, n°s 24-25, 1993).
35
com mais de 25 anos e com renda abaixo de um patamar. Foi uma inovação
considerável, uma vez que o corte entre as populações aptas para o trabalho e as
que não podem trabalhar foi recusado; e porque o direito de obter meios de
existência não é um simples direito à assistência, mas um direito à inserção social.
No entanto, depois de alguns anos, a aplicação do RMI se decantou: somente 15%
dos beneficiários de RMI encontraram empregos. Uma parcela considerável transita
pelos chamados “empregos ajudados” e estágios (15% do efetivo), e os 70%
restantes compõem a massa dos desempregados, não-indenizados e inativos.
Verifica-se que o RMI tornou-se um estado e não uma etapa. As políticas de
inserção parecem ter fracassado. No início da década de 1980, há um consenso
acerca da aceitação de uma “coerção maior” que a internacionalização do mercado
e a busca da competitividade e eficiência representam (ibid.).
Em 24 de agosto e 30 de dezembro de 1993, uma nova legislação surge
como parte de um pacote de medidas antiimigração, conhecido como Lei Pasqua. A
nova lei incluía modificações nos artigos 44 e 79, referentes à supressão da
possibilidade de estrangeiros que nasceram fora da França requererem
nacionalidade para filhos menores nascidos no território francês (art. 52); o aumento
do prazo para um cônjuge adquirir nacionalidade francesa de seis meses para dois
anos; o fim da possibilidade de servirem ao exército em qualquer um dos dois
países, no caso dos que tem dupla nacionalidade francesa e argelina (LE
QUOTIDIAN DE PARIS, 1993). Porém, a medida mais polêmica baseava-se na
instauração de controles de identidade preventivos nas ruas, em função de qualquer
característica que identificasse um estrangeiro, exceto a raça. A polícia passou a ter
autorização para exigir a documentação de qualquer indivíduo que parecesse
estrangeiro, e também passou a ter o direito de detê-lo para averiguação, caso não
apresentasse documento de identificação. Consoante a mesma Lei Pasqua, no caso
do estrangeiro, permite-se o cancelamento do seu visto; e no caso do francês, ele
ficaria privado dos seus direitos cívicos por um período de 5 anos. Os menores
delinqüentes deveriam ser repatriados e arcar com os seus próprios bens, a
retenção administrativa poderia durar um período de 30 dias (REIS, 1999).6
6 Dentre as medidas da nova lei, propôs-se a possibilidade de um estrangeiro irregular ter o seu passaporte confiscado pela polícia até a conclusão do processo de expulsão. Veículos coletivos numa área de até 20 km da fronteira com países que fazem parte do acordo de Schengen poderiam ser revistados pela polícia. Um estrangeiro em processo de expulsão poderia ser detido, sem o consentimento de um juiz, de 24 para 48h. A lei também previa que um estrangeiro poderia ser preso de novo caso um tribunal de grande instância autorizasse a
36
Tais medidas não solucionam a situação dos sans-papier. No melhor dos
casos, o imigrante recebe um visto provisório, que só o possibilita achar empregos
provisórios de baixa remuneração, encontrando-se na mesma situação um ano
depois. A concessão do visto temporário aos cônjuges de franceses, que ainda
estão em situação irregular, somente um ano após o casamento, coloca-os durante
um ano inteiro na clandestinidade, ou obriga-os a voltar ao seu país de origem,
impossibilitando-os de provar a comunidade de vida (os laços maritais) entre eles.
As modificações da lei também permitem que os policiais realizem controles de
identidade em locais de trabalho, averiguando a inscrição de todos os estrangeiros
no registro único de pessoal e a declaração dos mesmos. A polícia também poderia
exigir o visto de residência dos estrangeiros no ambiente de trabalho. A lei
relacionada aos pais de crianças estrangeiras também é modificada. Eles passam a
ter que provar que contribuem para a subsistência de seus filhos desde o seu
primeiro ano de vida. Mesmo que classificados na categoria de não-expulsáveis, o
visto temporário ou visto de residente pode ser retirado de estrangeiros que
empregarem estrangeiros em situação irregular. O visto de residente poderia ser
recusado em função de uma possível ameaça à ordem pública. No fim das contas,
para efeitos práticos, a Lei Pasqua desconsidera a categoria de não-expulsáveis e
cria uma nova modalidade de sans-papier (id.).
3.4 A OIT e as normas internacionais de trabalho
Criada em 1919, a Organização Internacional do Trabalho (OIT) foi o
primeiro organismo internacional a produzir uma legislação específica sobre a
migração internacional. A organização estabeleceu um sistema de normas
internacionais de trabalho – convenções e recomendações internacionais
preparadas por representantes governamentais, empregadores e trabalhadores de
retenção do estrangeiro por mais de seis dias, se dentro de sete dias ele não fosse reconduzido à fronteira. Caso o estrangeiro não possuísse documentos que possibilitassem a sua deportação, ele poderia sofrer uma multa de 25 mil francos ou ser punido com 1 ano de prisão, ou não poderia entrar na França durante 3 anos. No caso dos sans-papier, a lei possibilitava a obtenção do visto de permanência temporário em virtude da entrada do menor estrangeiro (REIS, 1999).
37
todo o mundo que considera uma grande variedade de temas relacionados ao
trabalho.
As normas internacionais de trabalho são uma tentativa de proporcionar
parâmetros para a regulamentação da imigração internacional, constituindo um
marco jurídico no âmbito das relações trabalhistas. O sistema regulamentar vigente
é multifacetado, o que reflete os esforços para proteger os direitos dos trabalhadores
imigrantes e abordar os problemas relacionados à imigração nos planos multilateral,
regional, bilateral e nacional (OIT, 2005).
O presente estudo pretende focar nas normas internacionais de trabalho,
relativas à Declaração de 1998 e Convenções 97 e 143, utilizando tais instrumentos
como base para avaliar a extensão na qual os mesmos têm determinado o regime
de imigrações internacionais. A análise de cada um destes instrumentos em suas
particularidades se faz importante para que, posteriormente, seja possível avaliar o
seu papel com precisão. Dessa forma, cabe detalhar cada um dos instrumentos em
questão.
3.4.1 – Declaração de 19987
Em consonância com a Declaração da OIT de 1998, referente aos
princípios e direitos fundamentais no trabalho, todos os Estados Membros, embora
não tenham ratificado as convenções tratadas, possuem o compromisso, pelo fato
de pertencerem à Organização, de respeitar, promover e tornar real, de boa fé, e de
conformidade com a Constituição, os princípios relativos aos direitos fundamentais
que são objeto desses convênios, isto é: a liberdade de associação e liberdade
sindical e o reconhecimento efetivo do direito de negociação coletiva, a eliminação
de todas as formas de trabalho forçoso ou obrigatório, a abolição efetiva do trabalho
infantil, e a eliminação da discriminação em termos de emprego e ocupação. Os
princípios e direitos fundamentais são universais e aplicáveis a todas as pessoas e
todos os trabalhadores imigrantes sem distinção, sejam temporários ou
permanentes, em situação regular ou irregular.
7 Declaração de 1998: Itens 1-a e 2-a-d
38
3.4.2 – Convenção 97 da OIT8
Após adotar diversas propostas relacionadas à revisão da Convenção
sobre os Trabalhadores Migrantes, em 1939, adota-se em primeiro de julho de 1949
a Convenção sobre os Trabalhadores Migrantes. Nesse documento, os Membros da
Organização Internacional do Trabalho comprometem-se a pôr à disposição do
Secretariado Internacional do Trabalho e de todos os outros Membros informações
sobre a política e a legislação nacionais relativas à emigração e à imigração,
informações sobre as disposições particulares relativas ao movimento dos
trabalhadores migrantes e às suas condições de trabalho e vida, além de
informações relativas aos acordos gerais e aos arranjos particulares concluídos
nestas matérias.
De acordo com esta Convenção, o termo “trabalhador migrante” designa
uma pessoa que emigra de um país para o outro com vista a ocupar um emprego
que não seja por sua conta própria; incluindo todas as pessoas admitidas
regularmente na qualidade de trabalhador migrante. Este documento aplica-se aos
trabalhadores migrantes que não são recrutados por força de acordos relativos a
migrações coletivas ocorridas sobre controle governamental.
Os Membros comprometem-se a assegurar a existência de um serviço
gratuito encarregado de auxiliar os trabalhadores migrantes a tomar todas as
medidas apropriadas contra a propaganda enganadora, facilitar a partida, viagem e
acolhimento dos trabalhadores migrantes, prover serviços médicos apropriados,
além de aplicar um tratamento que não seja menos favorável que aquele que é
aplicado aos seus próprios nacionais no que diz respeito a remuneração, filiação nas
organizações sindicais e gozo das vantagens oferecidas pelas convenções coletivas,
alojamento, segurança social, impostos, taxas, contribuições relativas ao trabalho e
ações judiciais.
8 Convenção 97 da OIT: Art. 1-6,9,11. Anexo I: Art. 1-3,5-8.
39
Os Membros também se comprometem a fazer com que as operações
efetuadas pelo seu serviço público de emprego não resultem em despesas para os
trabalhadores migrantes. O trabalhador migrante admitido, a título permanente, e os
membros da sua família autorizados a acompanhá-lo ou a juntar-se-lhe não poderão
ser reenviados para os seus territórios de
origem, somente se assim o desejarem ou se os acordos internacionais o previrem,
quando, por doença ou acidente, o trabalhador migrante se encontrar na
impossibilidade de exercer a sua profissão; considerando os limites fixados pela
legislação nacional relativa à exportação e importação de divisas, o migrante poderá
realizar a transferência de parte dos ganhos e das economias que desejar transferir.
A Convenção autoriza as operações de recrutamento, introdução e
colocação. Na medida em que a legislação nacional ou um acordo bilateral o
permitirem, as operações de recrutamento, introdução e colocação poderão ser
efetuadas pelo empregador ou por uma pessoa que se encontre a seu serviço e atue
em seu nome, sob reserva, se assim for necessário no interesse do migrante, da
aprovação e da vigilância da autoridade competente; a autoridade competente do
território onde se efetuam as operações deve exercer vigilância sobre a atividade
das pessoas ou organismos munidos de uma autorização. Os Membros desta
Convenção obrigam-se a assegurar a gratuidade das operações efetuadas pelos
serviços públicos do emprego quanto ao recrutamento, à introdução e à colocação
dos trabalhadores migrantes. Qualquer Membro para o qual a Convenção esteja em
vigor obriga-se a exigir: contrato de trabalho, indicando as condições de trabalho e,
nomeadamente, a remuneração proposta ao migrante; condições gerais de vida e de
trabalho às quais será submetido no território de imigração. Quando um exemplar do
contrato for entregue ao migrante no ato de chegada ao território de imigração, este
deve, antes da partida, ser informado, por um documento escrito que se lhe refira
individualmente, ou se refira ao grupo de que faz parte, da categoria profissional na
qual é contratado e das outras condições de trabalho, nomeadamente a
remuneração mínima que lhe é garantida.
As medidas previstas no artigo 4º da Convenção devem, nos casos
apropriados, compreender: a simplificação das formalidades administrativas, a
instituição de serviços de intérpretes, toda a assistência necessária ao longo de um
período de estabelecimento dos migrantes e dos membros da sua família
autorizados a acompanhá-los ou a se juntar a eles, e a proteção do bem-estar dos
40
migrantes e dos membros da sua família autorizados a acompanhá-los ou se juntar
a eles no decorrer da viagem.
Caso um trabalhador migrante classificado como refugiado ou como
pessoa deslocada torne-se desnecessário num emprego qualquer no território de
imigração onde tenha entrado, a autoridade competente deste território possui a
obrigação de fazer todos os esforços para permiti-lo obter um emprego conveniente,
que não prejudique os trabalhadores nacionais, além de também se encarregar de
medidas para assegurar a sua manutenção, esperando pela sua colocação num
emprego conveniente ou pela sua recolocação em outro local.
3.4.3 – Convenção 143 da OIT9
Convocada para Genebra pelo Conselho de Administração do
Secretariado Internacional do Trabalho e realizada em 4 de junho de 1975, a
Convenção 143 considera o Programa Mundial do Emprego da OIT, bem como a
convenção e a recomendação sobre política do emprego, datadas de 1964, e reforça
a necessidade de evitar o aumento excessivo e não controlado ou não assistido dos
movimentos migratórios em função das suas conseqüências negativas do ponto de
vista social e humano.
A Convenção 143 considera igualmente o direito de todo o indivíduo
poder abandonar qualquer país, incluindo o seu, e de entrar no seu próprio país,
direito esse consignado na Declaração Universal dos Direitos do Homem e no Pacto
Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, reforçando as disposições contidas na
convenção e na recomendação sobre os trabalhadores migrantes, de 1949; que
também tratam do fornecimento de informações exatas sobre as migrações, das
condições mínimas de que deveriam desfrutar os migrantes durante a viagem e a
chegada, e da adoção de uma política ativa de emprego, bem como a colaboração
internacional nestes campos.
Em virtude da existência de tráficos ilícitos ou clandestinos de mão-de-
obra, a Convenção prevê a necessidade de tomar novas medidas dirigidas contra
9 Convenção 143 da OI: Art. 1-3,5-9. Parte II: Art.10-14.
41
abusos; como um tratamento que não seja menos favorável do que o aplicado aos
seus nacionais. Os membros para os quais a Convenção esteja em vigor
comprometem-se a respeitar os direitos fundamentais do homem de todos os
trabalhadores migrantes, além de determinar se existem migrantes ilegalmente
empregados no seu território e se existem, do ou para o seu território, ou ainda em
trânsito, migrações com fim de emprego nas quais os migrantes sejam submetidos,
durante a sua deslocação, em sua chegada ou durante a sua estada e período de
emprego, a condições que não estão de acordo com os instrumentos ou acordos
internacionais aplicáveis, multilaterais ou bilaterais, ou às legislações nacionais.
Os Estados Membros deverão adotar, em nível nacional e internacional,
todas as medidas possíveis no sentido de estabelecer contatos e trocas sistemáticas
de informações com os outros Estados sobre este assunto, consultando
organizações representativas de empregadores e de trabalhadores. Com relação às
legislações nacionais, deverão ser tomadas disposições para uma detecção eficaz
de emprego ilegal de trabalhadores migrantes e para a definição e execução de
sanções administrativas, civis e penais, incluindo penas de prisão, por emprego
ilegal de trabalhadores migrantes e à organização de migrações com fins de
emprego que impliquem nos abusos e ainda na assistência prestada
conscientemente a tais migrações com ou sem fins lucrativos.
O trabalhador migrante não poderá ser considerado em situação ilegal ou
irregular pela simples perda do seu emprego caso já tenha residido legalmente no
país com a finalidade de emprego, o que não deverá acarretar a revogação da sua
autorização de residência ou, eventualmente, da sua autorização de trabalho. O
trabalhador migrante também deverá beneficiar-se de tratamento igual ao dos
nacionais, principalmente no que diz respeito às garantias de segurança de
emprego, reclassificação, trabalhos de recurso e readaptação. Caso haja a
contestação dos direitos previstos anteriormente, o trabalhador poderá fazer valer os
seus direitos perante um organismo competente, seja pessoalmente, seja através
dos seus representantes.
Os membros da Convenção comprometem-se a formular e a aplicar uma
política nacional que se proponha a promover e garantir, por métodos adaptados às
circunstâncias e aos costumes nacionais, a igualdade de oportunidades e de
tratamento em matéria de emprego e de profissão, de segurança social, de direitos
sindicais e culturais e de liberdades individuais e coletivas para aqueles que se
42
encontram legalmente nos seus territórios na qualidade de emigrantes ou de
familiares destes. Os Estados Membros também se comprometem a encorajar
programas de educação, e desenvolver outras atividades com o objetivo de
proporcionar aos trabalhadores migrantes o conhecimento mais completo possível
da política adotada, dos seus direitos e obrigações, assim como das iniciativas que
se destinam a prestar-lhes uma assistência efetiva para assegurar a sua proteção e
o exercício dos seus direitos. A Convenção ainda prevê que os Estados Membros
deverão revogar quaisquer disposições legislativas ou práticas administrativas
incompatíveis com a política enunciada, e também deverão elaborar e aplicar uma
política social conforme as condições e costumes nacionais de maneira que os
trabalhadores migrantes e suas famílias possam beneficiar-se das mesmas
vantagens dos nacionais e que preservem as suas identidades nacionais e étnicas,
assim como os laços culturais com os países de origem, dando às crianças a
possibilidade de beneficiar-se de um ensino da sua língua materna.
Os Estados Membros também poderão tomar medidas necessárias,
dentro da sua competência, e colaborar com outros Estados Membros a fim de
facilitar o reagrupamento familiar de todos os trabalhadores migrantes que residam
legalmente em seu território. A livre escolha de emprego poderá ser feita,
assegurando, no entanto, o direito à mobilidade geográfica, à condição de que o
trabalhador migrante tenha residido legalmente no país, com fins de emprego,
durante um período prescrito que não deverá ultrapassar dois anos ou, caso a
legislação exija um contrato de duração determinada inferior a dois anos, que o
primeiro contrato de trabalho tenha caducado. Finalmente, ele poderá regulamentar
as condições de reconhecimento das qualificações profissionais, incluindo
certificados e diplomas obtidos no estrangeiro, após consulta oportuna às
organizações representativas de empregadores e de trabalhadores.
Por várias razões, certas categorias de trabalhadores imigrantes não se
beneficiam de um nível adequado de proteção, por exemplo, os que estão em
situação irregular e outras categorias de trabalhadores vulneráveis, como os de
serviço doméstico, muitos dos quais são mulheres, assim como, em certa medida,
trabalhadores imigrantes temporários.
Todas essas normas, que amparam os trabalhadores imigrantes como a
todos os demais trabalhadores, são vinculantes para a grande maioria dos Estados
Membros da OIT. Depois de compreender a série de instrumentos e dispositivos
43
criados com o objetivo de estabelecer um consenso global acerca dos direitos do
imigrante, considera-se o estudo da legislação trabalhista francesa como passo
importante para a percepção da forma esses dispositivos legais exercem impacto
sobre as ações governamentais.
3.5 A legislação trabalhista na França
A França é uma economia industrial em que a legislação trabalhista está
designada a proteger os interesses dos empregados e a se adaptar às necessidades
econômicas dos empregados. As relações trabalhistas são governadas pelo Código
de Trabalho e por acordos de barganha coletiva específicos, que refletem as
práticas de cada indústria.
A relação entre empregado e empregador na França é muito diferente do
que, geralmente, é encontrado no sistema legislativo comum. A relação é bastante
formal e altamente regulada, considerando-se a maioria da legislação direta e
indireta, por grande parte dos advogados, pois a mesma tende a favorecer os
interesses do empregado em detrimento dos interesses do empregador. A legislação
francesa encoraja a divisão de lucros dos empregados e os planos de divisão de
propriedades por meio de reduções no imposto de renda e isenções fiscais. As
horas de trabalho são flexíveis e devem se adequar aos limites de produção.
A contratação de funcionários extra em função de demandas temporárias
também é permitida pela legislação francesa. Porém, a lei restringe o uso de
contratos de emprego temporários de trabalhadores de agência para situações
específicas e, geralmente, estabelece o limite de 18 meses nesses arranjos.
Empregos de curta duração são uma forma efetiva para que as empresas
preencham as suas necessidades, mas estes empregos temporários não podem ser
usados em longo prazo para preencher demandas relacionadas a negócios
irregulares da empresa. Uma empresa pode iniciar um processo de contratação
assim que estiver inscrita. A Agência Nacional de Emprego da França (ANPE) pode
auxiliar empresas a publicar vagas e identificar uma lista de candidatos. A ANPE
também pode oferecer e organizar cursos de treinamento para os candidatos. O
governo central e o governo regional, que são os responsáveis pelo treinamento
44
vocacional, também podem organizar cursos de treinamento para atualizar e
desenvolver habilidades de determinadas categorias de futuros empregados para
que se adaptem às necessidades de empresas localizadas na França. As empresas
podem obter assistência do governo por meio de reduções no pagamento de
impostos e recompensas por contratar determinadas categorias de empregados
(FEDEE, 2007).
Um empregado residente na França, ou de outra nacionalidade, deve
possuir um acordo de serviço escrito ou um contrato de emprego. O acordo deverá
estar escrito em língua francesa, mas não há restrições quanto à tradução, mesmo
que a versão do contrato em francês seja a versão que sempre prevalecerá. Em
princípio, todos os contratos de emprego são de período indeterminado de duração
(contrats à durée indeterminée). Os contratos específicos de curto prazo (contrats à
durée determinée) estão sujeitos a rígidas condições e não podem ser renovados
mais de uma vez (idem).
Outro aspecto que deve ser mencionado é a grande diferença entre os
empregados de nível executivo (“cadres”) e empregados de outro nível de
qualificação (“employés”). As provisões da legislação empregatícia são embasadas
no Código de Trabalho Francês (Code du Travail). Acordos de barganha coletiva são
comuns em muitos setores comerciais e industriais, e estão relacionados a um setor
particular da indústria ou comércio, contendo detalhes quanto ao escopo da relação
entre empregado e empregador. Os termos refletem o fruto da negociação local ou
nacional entre corpos que representam os empregadores e os representantes dos
empregados. A forma mais comum de contrato de emprego é o contrat à durée
indeterminée – CDI. Em princípio, as partes estão livres para escrever os seus
próprios contratos e conseguir bons acordos, livres em relação ao conteúdo. Porém,
os contratos não podem contradizer o Código do Trabalho francês ou a indústria em
acordo específico de barganha coletiva que se aplique ao empregador. A atividade
atual da empresa, como estabelecida em seu artigo de incorporação, determina em
que caso os acordos de barganha coletiva são aplicáveis. Um contrato de um
emprego deve estipular a compensação de um empregado, a descrição da sua
função, juntamente com as suas horas trabalhadas e o local de trabalho. O contrato
também deve prever o período probatório. A compensação deve ser no mínimo o
valor estipulado pelo acordo de barganha coletiva ou o mínimo previsto pela
legislação francesa, de € 7,19 bruto/h, em 1° de ju lho de 2003. O contrato também
45
deve prever benefícios adicionais quanto à divisão de lucros (TRIPLET &
ASSOCIÉS, 2007).
A França oferece uma organização flexível de trabalho e horas que
possibilitam as empresas a fazer um maior uso da sua fábrica e dos seus
equipamentos para o aumento da produtividade. O padrão francês de semana
trabalhada é de 35 h/semana. Tais provisões constam nos artigos 1.212 e seguintes
do Código do Trabalho francês. As 35 h/semana passaram a ser efetivas em janeiro
de 2000. Em 2003, a legislação passou por uma flexibilização maior, possibilitando
que empresas mantenham o tempo de trabalho dos seus empregados acima de 39
horas semanais, por custos extras e negociáveis. A forma com que o tempo de
trabalho é calculado não está presa ao tempo estabelecido de trabalho semanal.
Dentro desses parâmetros, a série de opções abertas ao empregado vai depender
das necessidades do negócio e da extensão na qual o acordo de barganha coletiva
contém provisões de governança de tempo e de trabalho. Um empregador também
deve optar por horas adicionais de compensação de trabalho em dinheiro mais do
que em dias de descanso. O pagamento de horas extras é definido pelo acordo de
barganha coletiva, mas deve exceder no mínimo 10% do pagamento do trabalhador.
O limite regulatório sobre a hora extra é de 180 h/ano. A autorização do governo é
requerida para exceder o limite de horas extras.
As empresas possuem diversas formas de ajustar horas de trabalho para
se adequarem aos requerimentos do negócio sem que incorram em custos extras.
Se os negócios da empresa flutuam num padrão previsível ao longo do ano, as
horas trabalhadas podem ser aumentadas ou cortadas durante certos períodos sem
implicação de custos extras, conforme os limites estatais. Os empregados devem
receber semanalmente um dia de descanso de duração mínima de 24 horas, no
domingo. Porém, há muitas exceções à regra do domingo. Exceções permanentes
são concedidas quando garantidas pela natureza do negócio da empresa. O
governo também deve conceder exceções temporárias, por exemplo, quando
empresas de manufatura estão operando em períodos extras. Uma compensação
extra é paga aos empregados que trabalham aos domingos e que ainda recebem 1
dia de descanso. Os empregados que trabalham na França têm direito a cinco
semanas de férias remuneradas. O empregador pode não aceitar que o empregado
tire férias se a sua carga de trabalho assim o permitir. Porém, os empregadores
devem deixar que empregados recebam no mínimo 4 semanas de férias entre 1° de
46
maio e 31 de outubro. Junto com as férias remuneradas, existem 11 feriados legais
e dias de licença pessoal (idem).
As empresas de todos os tamanhos e em todas as indústrias têm
recebido reduções nas cobranças de segurança social desde 2003. As reduções são
calculadas de acordo com o pagamento por hora. Isso pode representar um valor
acima de 26% do salário bruto por um empregado que receba uma remuneração
mínima. As cobranças dos empregados e empregadores, relativas a saúde e
segurança social, são coletadas pela URSSAF (Unions de Recouvrement des
Cotisations de Sécurité Sociale et d'Allocations Familiales). A saúde e o sistema de
segurança social francês cobrem todos os empregados. A saúde e o sistema de
segurança social da França pagam todos os custos de cuidado com saúde
despendida pelos empregados e suas famílias. O sistema oferece quatro tipos de
benefícios: seguro-saúde (maternidade, cuidados de saúde, incapacidade e
cuidados dentários), pensão por idade, licenças familiares e compensações do
trabalhador. O sistema disponibiliza seguro desemprego compulsório e
aposentadoria. Além disso, os empregadoros estão aptos a acrescentar outros
seguros para que adaptem aos seus empregados (ibidem).
As demissões estão, normalmente, sujeitas a procedimentos estatais
rígidos e burocráticos. No ano de 2002, ocorreram diversas mudanças legislativas
indicando avanços sobre a situação em que deve haver uma razão econômica para
justificar demissões ou torná-las redundantes. As dispensas podem ser individuais
ou coletivas. O indivíduo deve se candidatar a uma entrevista preliminar antes de ser
dispensado. As dispensas individuais ou de dois a nove funcionários só podem se
tornar efetivas após 7 dias da data da entrevista, ou após 15 dias no caso de
demissão. Um plano de supervisão de trabalho deve ser elaborado quando há a
dispensa de 10 ou mais funcionários num período de 30 dias. O plano deve conter a
ação tomada para evitar a perda de empregos. O plano também deve conter os
termos financeiros do pacote de dispensa. Depois disso, esse plano será submetido
aos funcionários representantes e às autoridades de trabalho. O período de
notificação de dispensas por um plano de preservação de trabalho varia de acordo
com o número de empregados considerados. Desligamentos de mais de 100
empregados podem levar mais de 30 dias, após as autoridades de trabalho serem
notificadas sobre o plano de dispensa. O período de espera é de 45 dias para
47
desligamentos de 100 a 249 empregados e de 60 dias quando forem mais de 250
empregados (ibid.).
Não há um método padrão simples para o cálculo do pagamento pela
gravidade do desligamento em relação à legislação empregatícia francesa, pois
existem muitas variáveis envolvidas. Em primeiro lugar, é necessário estabelecer a
qualificação do empregado. A entidade responsável pelo acordo de barganha
coletiva também deverá ser consultada a respeito. Uma vez que estas questões
forem tratadas, a razão pela demissão deverá ser examinada em relação ao
pagamento do desligamento, considerando os diferentes níveis de conduta como
muito diferentes do pagamento de um desligamento feito por motivos econômicos.
Após análise, o critério relacionado ao indivíduo passa a ser considerado, como o
tempo de serviço, idade e outros fatores como a demissão de um ou mais
empregados. O pagamento pelo desligamento é de, no mínimo, 1/5 do pagamento
mensal do empregado (incluindo o bônus) para cada ano de serviço acima de 10
anos; e 1/3 do pagamento mensal do empregado (incluindo bônus) para cada ano
de serviço acima de 10 anos, e 1/3 do pagamento mensal do empregado para cada
adicional (Art 1.122).
3.6 Influência do regime de trabalho da OIT na legislação francesa
Ao longo dos itens anteriores, realizou-se um estudo sistemático acerca
do fenômeno da imigração, dos instrumentos criados pela OIT como forma de
garantir os direitos do trabalhador imigrante para tornar mais eficiente o controle
sobre os fluxos imigratórios (Declaração de 1998 e Convenções 97 e 143 da OIT),
da legislação trabalhista francesa e do histórico da imigração na França.
Utilizarei, a partir de agora, o estudo da Declaração de 1998 e das
Convenções 97 e 143 como base para analisar a influência dos instrumentos criados
pela OIT sobre o regime de imigração de trabalho. Tal influência será observada por
meio da análise das regras convencionadas pelo regime de imigração de trabalho na
legislação trabalhista francesa e nas políticas de imigração. Obviamente, o histórico
da imigração na França será levado em consideração na análise das políticas de
imigração implementadas ao longo das últimas décadas. Isso possibilitará
48
compreender as diversas mudanças pelas quais o país passou em relação às leis de
imigração e nacionalidade para que possa ser estabelecida uma relação com as
políticas tomadas na atualidade.
Primeiramente, serão observados aspectos da legislação trabalhista
francesa que demonstram a influência dos instrumentos da OIT. Deve-se lembrar
que há certas categorias de trabalhadores imigrantes que não se beneficiam de um
nível adequado de proteção, como as categorias de trabalhadores vulneráveis, no
serviço doméstico etc. – muitos dos quais são mulheres de trabalhadores imigrantes
temporários.
De acordo com a legislação trabalhista francesa, todos os empregados
devem possuir contrato de trabalho que estabeleça a sua remuneração, função,
condições de trabalho e condições de vida. A ANPE é o órgão público responsável
pelo recrutamento, introdução e colocação do trabalhador no mercado de trabalho.
Os procedimentos estabelecidos estão em conformidade com as Convenções 97 e
143 da OIT. A Convenção 97 determina que o governo deve propiciar operações de
recrutamento, introdução e colocação, exigindo-se contrato de trabalho que
contenha remuneração, função, condições de trabalho e de vida. A Convenção 143
determina que as condições do trabalhador deverão estar previstas no contrato de
trabalho.
O governo central e o governo regional têm promovido cursos de
treinamento ou atualização que permitem que os empregados tenham maior
flexibilidade, principalmente nos casos de empregos de curta duração. O governo
francês também oferece classes especiais (d´accueil ou francophone pour primo
arrivants), treinamento especial e centro de informação para auxiliar a educação de
crianças imigrantes (centres de formation et d´information pour la scolarization des
enfants de migrants). Empresas e indústrias que promovem tais cursos também são
beneficiadas com reduções no pagamento de impostos. (EUROPEAN FORUM FOR
MIGRATION STUDIES, 2007). Tais políticas encontram-se em conformidade com as
Convenções 97 e 143. A Convenção 97 determina que os Estados devem
disponibilizar todo o tipo de informação relacionada à imigração e a Convenção 143
determina que os Estados devem encorajar programas de educação e atividades de
aprendizado das políticas adotadas, o que condiz com os incentivos realizados pelo
governo francês no que diz respeito às reduções nos pagamentos de impostos de
empresas ou indústrias que promovem tais cursos.
49
Outra questão é que a legislação trabalhista francesa também prevê a
possibilidade de acordos de barganha coletiva para tipos de trabalho específicos, o
que demonstra conformidade com a Declaração de 1998. A liberdade de associação
e liberdade sindical como reconhecimento do direito de negociação coletiva é
determinada pela Declaração de 1998, que é compulsória a todos os Estados
Membros da OIT.
A legislação trabalhista francesa também prevê o recebimento de horas
extra caso se ultrapasse o tempo previsto (limite de 180 h/ano), um dia de descanso
por semana, cinco semanas de férias e feriados, levando ainda em conta que as
demissões estão sujeitas a procedimentos estatais rígidos e burocráticos, sendo
justificável, na maior parte das vezes, apenas por razões econômicas. Todo o
trabalhador tem direito ao seguro-saúde, maternidade, cuidados de saúde, por razão
de incapacidade, e cuidados dentários, pensão por idade, licenças familiares e
compensações do trabalhador. As empresas e indústrias empregadoras e que
fornecem tais benefícios têm recebido reduções no pagamento de impostos desde
2005. Tais direitos são concedidos a todos os trabalhadores em território francês,
independentemente de os mesmos serem franceses ou estrangeiros. Obviamente,
os trabalhadores estrangeiros devem estar regulares para que obtenham os
mesmos. Teoricamente, a concessão de tais benefícios é verificada como a
concessão de um tratamento não menos favorável ao imigrante, o que caracteriza a
busca pela eliminação da discriminação em termos de emprego e ocupação. A
concessão de um tratamento não menos favorável do que é dado aos cidadãos faz
parte das determinações da Declaração de 1998, e das Convenções 97 e 143.
A análise do histórico da implementação das políticas de imigração na
França, com base nos instrumentos da OIT, é o segundo passo para que sejam
tomadas conclusões acerca da influência do regime internacional de trabalho da OIT
sobre as políticas do governo francês. Com a implementação da Lei Pasqua(1993),
as medidas relacionadas à entrada e estada de imigrantes na França restringiam
diversos direitos e os estrangeiros passaram a ser tratados como potenciais
infratores. Os controles de identidade preventivos realizados nas ruas para a
identificação de estrangeiros são mais um exemplo de que o governo francês não
tem proporcionado um trato igual ao que proporciona aos seus cidadãos,
contrariando a Declaração de 1998 e as Convenções 97 e 143. Outra medida
polêmica implementada com a Lei Pasqua infringe não só o direito a um tratamento
50
igual, previsto na Declaração de 1998 e nas Convenções 97 e 143, como também o
direito ao atendimento médico previsto na Convenção 97. A nova lei interditava o
acesso dos imigrantes ilegais aos serviços médicos. (REIS, 1999).
O estudo da implementação de leis de imigração também demonstra os
diversos acontecimentos que evidenciam o pouco ou quase nenhum esforço do
governo francês em facilitar o reagrupamento familiar, medida prevista na
Convenção 143 da OIT. Desde o início da história da imigração na França, quando o
governo francês começou a incentivar a vinda de trabalhadores imigrantes,
alojamentos com capacidade para somente uma pessoa foram construídos a fim de
excluir a possibilidade de vinda de familiares do trabalhador imigrante (MCNEILL,
2007). A Lei Debré é outro exemplo: uma das medidas do projeto prevê que pais de
crianças francesas devem provar que contribuem com a subsistência de seus filhos
desde o primeiro ano de vida dos mesmos (idem).
Observam-se também restrições à liberdade individual, como o direito de
ir e vir. A Lei Pasqua determinava que todo o francês que abrigasse um estrangeiro
em casa seria obrigado a declará-lo ao governo francês. Tal medida denota não só
uma dose de racismo como também a infração dos direitos individuais do cidadão. A
infração ao direito de ir e vir é observada em diversas medidas implementadas com
a Lei Debré. Segundo a mesma, um estrangeiro pode ter o seu passaporte
confiscado pela polícia até que seja concluído o seu processo de expulsão, veículos
coletivos devem situar-se a 20km de distância da fronteira com países que fazem
parte do acordo de Schengen, assim como o estrangeiro que estiver desprovido de
documentos fica sujeito à deportação ou outras sanções (ibidem).
No entanto, verifica-se um certo esforço do governo francês em cumprir
uma das normas previstas pela Convenção 143 da OIT: a detecção do trabalho
clandestino. Mesmo que classificados na categoria de não-expulsáveis. De acordo
com o ministro francês da integração, Brice Hortefeux, a França possui de 200.00 a
400.000 clandestinos. Para controlar esse fluxo, ele ressalta que o governo deverá
concentrar-se na luta contra o trabalho ilegal e o “mercado da dormida”. Ele enfatiza
que os controles aumentaram em 300% e as interpelações aumentaram em 280%
em comparação com o ano de 2006. Para evitar a imigração clandestina, o ministro
afirma que disponibilizará orçamento de € 60 milhões do seu próprio ministério para
organizar e financiar ações concretas nos países de origem. Ele também declara
que pretende favorecer a mobilização para que imigrantes invistam nos países de
51
origem, promovendo programas como o Caixa de Poupança que proporcionará a
redução de impostos para que o imigrante invista em seu país. Para controlar o
reagrupamento familiar, o governo pretende exigir teste de conhecimento em língua
francesa ou curso de 2 meses para que os mesmos adquiram um grau de expressão
básico. Os testes serão aplicados pela ANAEM (Agência Nacional de Acolhida dos
Estrangeiros e das Migrações), Aliança Francesa ou estruturas privadas. O projeto
de lei prevê o conhecimento de valores da República Francesa e os candidatos
deverão ter uma previsão de moradia e de renda que seja suficiente para que não
viva de rendas de assistência governamental (LE FIGARO MAGAZINE, 11/09/2007).
Há uma grande contradição entre a realidade da questão da imigração, o
discurso e as leis que têm sido implementadas. Em parte, observa-se uma certa
eficiência dos instrumentos da OIT para fazer com que a legislação trabalhista
cumpra com determinadas ações. De fato, o atual primeiro-ministro francês tem
enfatizado a necessidade de evitar o aumento excessivo e não controlado ou não
assistido dos movimentos imigratórios em função das suas conseqüências
negativas. Os testes de DNA e a política de cotas são medidas que têm buscado
resultado nesse sentido. Encontra, ainda, maior respaldo em outros trechos da
Convenção 143 da OIT, que prevê a necessidade de uma detecção eficaz de
trabalhadores imigrantes em emprego ilegal, além de sanções administrativas, civis
e penais, incluindo penas de prisão.
Percebe-se que o regime internacional de trabalho da OIT exerce uma
influência significativa, mas não chega a exercer o que se chama de governança. A
França é um caso particularmente difícil, pois o governo tem ignorado diversas
determinações e tem vivido um verdadeiro dilema no que se refere a questões como
o aumento do desemprego, aumento da marginalidade e da violência – uma vez que
tais fatores têm pressionado para que políticas públicas que andem contra as
determinações dos instrumentos da OIT. De acordo com Young (1999), é muito cedo
para definir um julgamento em relação ao estudo de regimes. Não há base para
esperar que regimes ofereçam uma solução simples e abrangente para o problema
da governança. Entende-se, nesse sentido, que os regimes internacionais atuam
como facilitadores da comunicação e da organização entre os atores. Através do
estabelecimento de padrões e normas jurídicas, os mesmos buscam solucionar
problemas e interesses em comum, aumentando a velocidade com que as questões
são tratadas, atribuindo-lhes um foco específico e articulando-as conforme os
52
interesses dos diversos atores. Exemplo disso são as discussões da União Européia
sobre as cotas de imigração (BBC BRASIL, 05/08/2006).
Caso se mantenha uma política de imigração com as mesmas
características que vêm se desenvolvendo ao longo dos anos, a idéia da França
como pátria dos direitos humanos torna-se uma mera utopia. Vale lembrar que, em
1997, o governo de direita perdeu as eleições legislativas e formou-se um novo
governo. A primeira medida desse novo governo buscava resolver os problemas dos
sans-papier, por meio da regularização da situação de milhares de pessoas que
faziam parte dos critérios definidos pela Comission Nationale Consultative des Droits
de l´Homme, acompanhada de promessa de mudança na política de imigração.
Porém, o crescimento da aderência às idéias do Front National influenciou na
atuação da direita e demonstrou que as concepções da extrema direita possuem um
apelo significativo, tanto pela situação econômica crítica em que se encontra o país
como pela facilidade em que tais idéias penetram numa sociedade permeada pelo
racismo e xenofobia (REIS, 1999).
A concepção de direita está se diversificando cada vez mais nos últimos
anos. A globalização tem favorecido o processo de diferenciação no mundo. Dessa
forma, quando se trata de defender o direito dos imigrantes, deve-se primeiro ter em
mente o que se considera como direito do imigrante. As fronteiras estão sendo
abertas para o fluxo de mercadorias, de dinheiro e de idéias. Porém, o fluxo de
pessoas parece andar na direção oposta, pois as fronteiras tendem a se fechar cada
vez mais e as leis de imigração têm-se tornado mais rígidas no decorrer dos anos
1980 (Martin e Hollifield, 1995). Percebe-se que quanto menor o mundo se torna,
maior será a necessidade que as pessoas têm de delimitar o seu espaço e, mais, os
problemas e recursos tendem a se tornar globais, mas os países e regiões tendem a
se fechar e a definir uma identidade própria que o diferencie dos outros (SANTOS,
1995). Embora processos econômicos venham sendo objeto de regulamentações
internacionais e embora haja uma preocupação dos governos, as questões de
representação política, dos direitos humanos e dos direitos sociais raramente serão
consideradas por esses governos (REIS, 1999).
O sentimento antiestrangeiro cresceu de maneira significativa como um
todo. Tal desconfiança sobre a formação da União Européia e seus efeitos sobre a
soberania do país vêm ocorrendo desde os anos 80. A tentativa de proibição do uso
de palavras de língua inglesa no rádio e na televisão ou a proibição do uso do véu
53
islâmico nas escolas francesas ilustram a tendência. Quando a própria identidade se
encontra em crise, qualquer sinal diferente na sociedade pode ser percebido como
uma ameaça, permitindo o surgimento de ideologias como o tradicionalismo (idem).
54
4 CONCLUSÃO
O primeiro capítulo buscou consolidar as bases teóricas necessárias para
a compreensão da Teoria Institucionalista e posterior utilização da mesma para uma
análise crítica da influência do regime de trabalho da OIT sobre as políticas de
imigração e de trabalho na França. A conceituação do processo de
institucionalização e exemplos de normatização da vida social foram os primeiros
passos para a definição das normas, da abordagem evolucionária e para a pesquisa
de mecanismos de apoio às normas, tratando da abordagem sociológica e
racionalista das intituições e buscando uma compreensão mais específica dos níveis
de intitucionalização, especificamente de comunidade epistêmica, regime
internacional e organização internacional.
O segundo capítulo focou no estudo de caso da França. O fenômeno da
imigração foi estudado, considerando o papel da OIT e das normas internacionais de
trabalho (principalmente os instrumentos que visam a proteger o trabalhador
imigrante e controlar os fluxos imigratórios) sobre a legislação trabalhista francesa. A
utilização dos instrumentos da OIT (especificamente, a Declaração de 1998 e as
Convenções 97 e 143) foi verificada na legislação trabalhista e ao longo da
implementação de políticas de imigração na história da França. Após esta análise,
foi possível definir a influência do regime de trabalho internacional da OIT sobre as
políticas de trabalho e imigração na França.
Dessa forma, buscou-se focar num comportamento mais objetivo do ator
social, explorando as condições nas quais a cooperação se insere e sendo de
grande auxílio o questionamento a respeito do cumprimento de compromissos
firmados. Para que os regimes internacionais sejam efetivos, o seu conteúdo deve
ser obedecido; e deve-se entender a direção da mudança na política mundial.
No capítulo anterior, verifica-se que diversos aspectos da Declaração de
1998 e das Convenções 97 e 143 estão presentes na legislação trabalhista francesa.
Ao mesmo tempo, observa-se que o governo francês implementou formalmente –
por meio de normas jurídicas – políticas de imigração que vão na direção oposta às
definições dos instrumentos da OIT, como tratamento igual, assistência médica,
violação de privacidade, dentre outros. Mesmo assim, o discurso do atual primeiro-
ministro francês incorpora aspectos significativos da Convenção 143 da OIT, como a
55
tentativa de controle dos fluxos imigratórios e a detecção eficaz da clandestinidade,
sujeitando o infrator à punições. Ou seja: há ambivalência quanto à influência do
regime internacional de trabalho da OIT sobre a França contemporânea.
Pensa-se nos Direitos Humanos e na proteção dos direitos do
trabalhador, mas tal reflexão deve estar acompanhada de uma análise detalhada do
ambiente onde ocorre o fenômeno. A França tem alcançado índices sucessivos de
desemprego, o inchaço nos subúrbios franceses tem motivado o aumento da
violência e marginalização, acompanhado do fato de que o Estado não é capaz de
proporcionar assistência social a todos, principalmente os que não contribuem com
impostos.
A institucionalização da questão imigratória é vista pela tentativa de
coordenação e padronização de comportamentos delimitados por instrumentos da
OIT, como a Declaração de 1998, as Convenções 97 e 143, que definem e
estruturam a interação entre o governo francês e os imigrantes no território francês.
Isto é, as mesmas determinam os direitos e deveres das partes e de que forma se
dá a interação entre elas, incluindo a sua influência sobre a legislação trabalhista e
as leis de imigração e de nacionalidade na França. É justamente por focar no estudo
da Declaração de 1998, e Convenções 97 e 143, que consideramos neste trabalho
apenas os “constrangimentos formais” – como denominados por Douglass North
(1994) na estruturação dessa interação.
As normas internacionais de trabalho foram utilizadas no estudo de caso
por estarem inseridas em formas de conduta determinantes para a vida social. O
direito ao recebimento de benefícios, como seguridade social por parte de imigrantes
legalizados e que possuem permissão de trabalho, o direito ao tratamento que não
seja menos favorável do que o aplicado aos nacionais: garantias de segurança de
emprego, trabalhos de recurso e readaptação, facilitar o reagrupamento familiar e o
direito à mobilidade geográfica quando o trabalhador imigrante já tiver residido no
país, à regulamentação das condições de reconhecimento de qualificações
profissionais que inclui certificados e diplomas são exemplos de normas que se
tornaram leis e que determinam a vida social dos imigrantes, delimitam o que podem
fazer, até onde vão os seus direitos e o que é considerado ilegal e, em função disso,
define sanções. A situação dos sans-papier parece ser o caso mais concreto dos
resultados que o governo francês tem obtido com as diversas mudanças de leis de
56
imigração e nacionalidade promulgadas ao longo dos anos, que deixaram diversos
imigrantes em situação irregular.
Mesmo que a França não tenha ratificado as referidas Convenções, a
mesma é um dos países membros da organização e, portanto, deveria implantar
políticas que vão de acordo com as linhas gerais da organização. O fato de ser um
país membro da organização já é um mecanismo de regulação do comportamento
criado na tentativa de facilitar o entendimento não só entre a própria OIT e o governo
francês, mas também entre o governo francês e os imigrantes.
De acordo com Robert Axelrod (1997), a norma começa a entrar em
decadência a partir do momento em que os jogadores deixam de “punir o desertor”.
O que funciona bem para o jogador está mais propício a ser usado novamente, da
mesma forma como estratégias efetivas estarão mais propícias a ser repetidas. A
OIT não possui nenhum mecanismo de sanção direta que possa ser aplicado ao
governo francês. Mas essa questão das normas é claramente visível quando se
observa a projeção que o Front National conquistou ao longo desta última década,
que ocorreu à proporção que a questão migratória ganhou importância na França –
haja vista os problemas crescentes como o aumento do desemprego, o crescimento
dos subúrbios e o aumento dos níveis de violência e pobreza na França. O
crescimento do Front National é proporcional, na medida em que a sociedade
francesa tem visto cada vez mais os imigrantes como uma ameaça. O partido ainda
não alcançou nenhuma vitória, mas a forma com que os demais partidos têm
incorporado as suas idéias demonstra não só a concepção evolucionária de Axelrod,
que os jogadores / atores posssuem a tendência de copiar as condutas / ações que
alcançam mais sucesso, senão também reflete o nível de xenofobia e intolerância
que os franceses têm incorporado com relação à questão.
Nesse sentido, cabe retomar as questões que têm motivado o aumento
da intolerância francesa e das tensões entre os mesmos em relação aos
trabalhadores imigrantes, tratadas por Castel. A corrida para o aumento da eficácia e
da competitividade têm se tornado fatores chave para desqualificação dos menos
aptos. Tal modelo de administração requer não somente competências técnicas,
como também sociais e culturais, que se contrapõem com a cultura profissional da
maioria dos assalariados. Dessa forma, a empresa tende a adaptar as qualificações
dos trabalhadores às transformações tecnológicas, isto é, a formação permanente
torna-se uma seleção permanente. A invalidação de grande parte dos trabalhadores
57
é o resultado de tais mudanças, os trabalhadores mais velhos ou os que não são
suficientemente qualificados são os mais afetados. Ao invés de proporcionar
dignidade e conferir status ao indivíduo, o trabalho passa a exercer efeitos opostos.
(Castel,1998) Ele torna mais difícil a integração do indivíduo, além de impulsionar a
sua condição de marginalizado na sociedade, propiciando tensões, como os
distúrbios nos subúrbios de Paris em 2005 protestando a morte de dois
descendentes de africanos pela polícia parisiense.
A própria história da imigração na França, a idéia de incentivo à vinda de
“populações compatíveis culturalmente”, excluindo os incentivos para a vinda de
africanos e asiáticos, é exemplo disso. A história da legislação da imigração,
exemplificando as contradições das Leis Pasqua e Lei Debré, demonstram os
“modelos mentais” que foram definidos continuamente ao longo de experiências
como as citadas anteriormente e de contato com idéias dos outros. As mesmas só
reforçaram a construção da idéia do imigrante como uma ameaça, um atentado à
segurança nacional (o aumento crescente do desemprego e de problemas sociais,
particularmente nos subúrbios franceses) são variáveis que só têm reforçado essa
idéia (MCNEIL, 2007).
O conceito legal de Estado soberano e a autonomia do Estado francês
são elementos considerados em relação de coexistência com a interdependência
econômica e estratégia que permeia as condições nas quais a OIT atua e o regime
de imigração do trabalho foi criado. A cooperação pela ação dos atores e a sua
conformidade no processo de coordenação política é peça chave do estudo
(KEOHANE, 1998). Não obstante, a evolução do regime internacional de migrações
internacionais evidencia o reconhecimento de que o indivíduo possui direitos,
independentemente de sua nacionalidade – embora a implementação desses
direitos ainda dependa das ações dos Estados receptores. O conceito moderno de
cidadania está relacionado à idéia de nacionalidade. Isto é, para adquirir a
cidadania, o indivíduo deve possuir a nacionalidade. Dessa forma, o Estado deve
definir as suas fronteiras externas e internas, o tipo de indivíduo que será aceito em
sua entrada ao país, quais poderão se tornar permanentes e quais poderão se tornar
cidadãos (REIS, 2004).
A evolução do regime de migrações internacionais também é identificada
como causa da fragilidade do Estado em questões sobre quem pode atravessar as
suas fronteiras e se estabelecer em seu território. Tal evolução é identificada como a
58
causa pela qual ocorre o reconhecimento cada vez maior de direitos universais de
pessoa, e em que os direitos exclusivos de cidadania estariam diminuindo. Percebe-
se que os imigrantes vêm ganhando, formalmente, os mesmos direitos que os
cidadãos nacionais, sem que tenham que naturalizar-se (idem). Em vista disso, um
conjunto de instrumentos legais estaria se desenvolvendo e atuando como diretriz
para a gestão dos assuntos migratórios na legislação nacional, padronizando e
racionalizando a categoria e o status de migrantes internacionais (SOYSAL, 1998).
Por conseguinte, a decisão sobre as fronteiras passa a deixar de ser uma decisão
estritamente política, para que passe a ser estabelecida por convenções, tratados e
legislações internacionais de acordo com os direitos individuais universais (REIS,
2004).
59
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AXELROD, Robert. The Complexity of Cooperation: Agent Based Models of Competition and Collaboration. Princeton: Princeton University Press, 1997. BBC BRASIL. (05/08/2006) Parlamento da França aprova imigração seletiva. BBC BRASIL. (16/05/2007) “Não vou decepcioná-los', diz Sarkozy ao tomar posse na França”. BORKERT, Maren, et all. Local Integration Policies: France. European Forum For Migration Studies,2007, 79p. BULL, Hedley. The anarchical society: A Study of Order in World Politics. New York: Columbia University Press, 1977. CASTEL, Robert. As metamorfoses na questão social. Petrópolis: Editora Vozes, 1998. Disponível em <http://www.fedee.com/natlaw.html#france>. Acesso 26 set 2007. Code du Travail. FEDERATION DES EMPLOYEURS EUROPÉENS-FEDEE,(2004). Disponível em <http://www.justlanded.com/english/france/tools/just_landed_guide/jobs/working> Acesso em 24 set. 2007. France: Just Landed Guide. Disponível em < http://www.sunderland.ac.uk/~os0tmc/contemp1/immig2.htm> Acesso em 01 dez 2007. McNEILL, Tony. Immigration in Postwar France. Lecture 2. Disponível em < http://www.triplet.com/50-10_employment/default.asp> Acesso 28 set 2007. TRIPLET & ASSOCIÉS. Employment Law. HASENCLEVER, Adréas; et all. Theories of International Regimes. Cambridge: Cambridge University Press, 1997. HERZ, Mônica; HOFFMAN, Andréa. Organizações Internacionais. História e Práticas. Rio de Janeiro: Editora Campus, 2005. KEOHANE. International Institutions: Two Approaches. Harvard: Harvard University Press, 1988. LE QUOTIDIAN DE PARIS. (19/06/1993) Immigration on, lês loi Pasqua passe on force. LE FIGARO MAGAZINE. (11/09/2007) A integração da identidade internacional e do co-desenvolvimento.
60
MARTIN, Phillipe; HOLLIFIELD, James. Controlling immigration – a global perspective. Stanford: Stanford University Press, (1995). NORTH, Douglas. Economic Performance Through Time. Em: From Nobel Lectures, Economics 1991-1995, Editor Torsten Persson. Singapore: World Scientific Publishing Co., 1993. ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO-OIT. 1949,Convenção n.º 97 da OIT. Trabalhadores migrantes, Genebra, 01/07/1949
ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO-OIT. 1975.Convenção n.º 143 da OIT. Migrações em condições abusivas e promoção da igualdade de oportunidades e de tratamento dos trabalhadores migrantes, Genebra, 24/07/1975.
ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO-OIT. 1998,Declaração da OIT. Relativa aos princípios e direitos fundamentais no trabalho e respectivo acompanhament. Conferência Internacional do Trabalho.86° Sessão, 7p. ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO-OIT. 2005. En busca de un compromisso equitativo para los trabajadores migrantes en la economia globalizada. Conferencia Internacional del Trabajo, 92ª. Reunión, Informe VI, Genebra, ILO Press, 229p. ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO-OIT. 2005. Las reglas del juego : una breve introducción a las normas internacionales de trabajo, Genebra, ILO Press, 96p. REIS, Rossana. Políticas de Nacionalidade e Políticas de Integração na França, n°39, Revista Brasileira de Ciências Sociais, Vol.1 4, 1999, p.118-138. _________. Soberania, direitos humanos e migrações internacionais, n°55, Revista Brasileira de Ciências Sociais, Vol.19, 2004, p.149-164. RUGGIE. Constructing the World Polity: Essays on International Institutionalization. New York/ London: Routledge,1998. SANTOS, Boaventura de Sousa. Globalization, nation states and the legal field, in B de Sousa Santos, Toward a new commom sense (law, science and politics in paradigmatic transition), NovaYork / Londres: Routledge, 1995. SOYSAL, Yasemin. Limits of citizenship migrants and post-national membership in Europe. Chicago: Chicago Press, 1993. _________. Toward a post-national model of membership, in Gershon Shafir (org.), The citizenship debates. Minneapolis: University of Minessota, 1993. YOUNG. Governance in World Affairs. New York: Cornell University Press,1999.