Cielo Único Europeo - European Commissionec.europa.eu/transport/sites/transport/files/modes/air/single_europea… · Parlamento Europeo sobre el cielo único europeo, se espera que

Comisión Europea

Dirección General de Energía y Transportes

Cielo Único EuropeoCielo Único EuropeoCielo Único EuropeoCielo Único EuropeoInforme del Grupo de Alto Nivel

Noviembre de 2000

El informe ha sido elaborado sobre la base de las contribuciones de los altos representantesde las autoridades nacionales. Las opiniones y recomendaciones que recoge no reflejannecesariamente una posición oficial de la Comisión Europea.

Puede obtenerse mayor información sobre la Unión Europea en Internet a través del servidorEuropa (http://europa.eu.int) y sobre la iniciativa de la Comisión denominada «El Cielo únicoeuropeo» en el sitio web siguiente:http://europa.eu.int/comm/transport/themes/air/english/single_eur_sky_en.htmlAl final de esta publicación figura una ficha bibliográfica.Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de las Comunidades Europeas, 2000ISBN 92-894-0376-4

© Comunidades Europeas, 2000Imprimido en Luxemburgo

IMPRIMIDO EN PAPEL BLANCO SIN CLORO

http://europa.eu.int)/

CIELO ÚNICO EUROPEO Informe definitivo

24 de noviembre de 2000

PRÓLOGOPRÓLOGOPRÓLOGOPRÓLOGO

Cuando asumí las funciones de comisariaresponsable de la política de transportes el pasadoverano, me encontré frente a una serie de quejasque afirmaban que el crecimiento del tráfico aéreogeneraba retrasos sin precedentes, lo cualempujaba a las compañías aéreas y los viajeros areclamar la adopción de medidas eficaces. Eldescontento por la organización fragmentaria eineficaz de los servicios de control del tráfico aéreoépoca, descubrí que el ámbito de intervención dampliado: el nacimiento de una política exterior de sEuropea abría la puerta a la colaboración con los respello, los Estados miembros y el sector empresarial eran las posibilidades que ofrece el proceso comunitario lograr cambios y garantizar los compromisos.

La Comisión ha concedido carácter prioritario a la refoaéreo en Europa. Por tanto, uno de mis primeros prodebate sobre dicha reforma. Algunos aspectos del satisfactoria: el duro trabajo de los controladores goz(pese a que la dificultad de su labor no siempre se recoque el elevado nivel de seguridad en Europa. Sin muchos otros ámbitos sólo se puede progresar medianque refleje las necesidades del transporte aéreo modepor crear un cielo único, en la línea del enfoque qumercado único y el euro.

Creé un grupo de alto nivel integrado por altos respciviles y militares a cargo del control del tráfico anumerosas ocasiones a lo largo del 2000 y me coresultados de tan ardua labor. El grupo contó con lamuchas partes afectadas, tanto del sector público coJefes de Estado o de Gobierno y el Parlamento Europeo

Son muchos los que han colaborado en la tarea y no ppersonalmente. Deseo, no obstante, agradecer deterlas gracias a las autoridades civiles de gestión del tráficvolver a estudiar problemas que sin duda conocen deabiertas a las ventajas de un enfoque comunitario. Sonla apertura y determinación de los miembros militanavegando por aguas desconocidas. Quiero expresar,a las diversas organizaciones empresariales — prnavegación aérea, aeropuertos, compañías aéreas, fay a los usuarios por haber contribuido a esta iniciativa cy facilitar su avance. Eurocontrol ha puesto generosamcompetencias técnicas y ha formulado propuestas vacontar con el diálogo continuo con los representantconstructiva participación es absolutamente indispensadelante.

El informe del grupo de alto nivel no es más que el prinque darle un seguimiento. En breve presentaremos un previsto realizar propuestas legislativas a principios ddestacar dos aspectos fundamentales. En primer lugarcuestión de organizar la participación de los servicios cielo único. Necesitaremos la participación y el apoyopolíticas al más alto nivel con el fin de instaurar las estru

1

era general. En esa mismae la Comunidad se había

eguridad común en la Uniónonsables militares. Además decada vez más conscientes dede toma de decisiones para

rma de la gestión del tráficoyectos consistió en iniciar unsistema funcionan de formaa de la apreciación generalnoce debidamente), al igual

embargo, considero que ente un enfoque más integrado,rno. Tenemos que esforzarnose se siguió para instaurar el

onsables de las autoridadeséreo. El grupo se reunió enmplace presentar ahora los participación y el apoyo demo del privado, incluidos los.

uedo dar las gracias a todosminadas contribuciones. Doyo aéreo por haber aceptadomasiado y por mostrarse tan también dignas de menciónres del grupo, pese a estar asimismo, mi agradecimientooveedores de servicios debricantes de equipos, etc. —

on sus constantes sugerenciasente a nuestra disposición susliosas. Por último, he podido

es de los trabajadores, cuyaable si queremos seguir hacia

cipio. Ahora la Comisión tieneplan de actuación y tenemose 2001. No obstante, quiero, hemos de hacer frente a lade control aéreo militar en el continuos de las autoridadescturas adecuadas para crear


24 de noviembre de 2000 2

un clima de confianza y establecer una colaboración entre las autoridades militaresde control del tráfico aéreo y sus homólogos civiles. En segundo lugar, debemosfavorecer las sinergias con Eurocontrol y las capacidades internas de la Comunidadpara establecer un calendario de reforma y poner en práctica los cambios.

El informe del grupo de alto nivel ha permitido agrupar todos los puntos de vista yforjar una visión común del camino que queremos seguir y la forma de conseguir tanambiciosos objetivos. Ahora tenemos que emprender ese camino para lograr que lasambiciones se hagan realidad al tiempo que se garantiza un crecimiento del tráficoaéreo en Europa sin sacrificar la seguridad.

Loyola de PalacioLoyola de PalacioLoyola de PalacioLoyola de PalacioBruselas, noviembre de 2000

CIELO ÚNICO EUROPEOInforme definitivo

24 de noviembre de 2000

CIELO ÚNICO EUROPEOInforme del Grupo de Alto Nivel

ÍNDICEnº Título Página

PRÓLOGO 11. LA SITUACIÓN ACTUAL 3

1.1 El desarrollo del transporte aéreo y los crecientes retrasos 31.2 Deficiencias de la gestión del tráfico aéreo 41.3 Reformas necesarias 6

2. PRINCIPALES ORIENTACIONES 92.1 Reglamentación efectiva 92.2 Participación constructiva de todos los interesados 102.3 Diseño coherente del espacio aéreo 112.4 Marco institucional 12

3. ÁMBITOS DE ACTUACIÓN 163.1 Seguridad 163.2 Gestión del espacio aéreo 173.3 La integración de las necesidades militares en el cielo único europeo 193.4 Sistemas y operaciones 203.5 Marco para los servicios de Control del Tráfico Aéreo 223.6 Aspectos sociales 24

4. EL CAMINO A SEGUIR 264.1 Conclusiones/Otros trabajos 264.2 Recomendaciones 26

ANEXOS1. La labor del Grupo de Alto Nivel 302. Calendario del cambio 313. Lista de siglas 324. Tablas 335. Positions of interested organisations (textos en lenguaje original) 35



CIELO ÚNICO EUROPEOInforme del Grupo de Alto Nivel

PRÓLOGO

1. A raíz de la situación económica general, del desarrollo del turismo y de los viajesde negocios, así como de la liberalización del transporte aéreo en el seno de laComunidad, este último experimenta actualmente un crecimiento notable. Ademásde las preocupaciones ambientales, este crecimiento pone al descubierto undesajuste entre infraestructuras: los aeropuertos están cada vez máscongestionados y, más concretamente, el funcionamiento actual de la gestión deltráfico aéreo en Europa es, a pesar de todas las medidas adoptadas, una de lasprincipales causas de los crecientes retrasos.

2. Con el apoyo del Consejo Europeo, este análisis ha dado pie a la creación de unGrupo de Alto Nivel que reúne a representantes civiles y militares de los Estadosmiembros de la Comunidad y a representantes de Noruega y Suiza. Este grupo hacelebrado 10 reuniones desde enero de 2000 y ha aprobado el presente informecon objeto de emprender una verdadera reforma de la gestión del tráfico aéreo.Esto implica, en primer lugar, fortalecer la seguridad del transporte aéreomediante una organización más coherente a escala comunitaria y, al mismotiempo, acompañar el crecimiento del tráfico de una liberación de capacidadesmediante un uso y una organización más eficientes del espacio aéreo. De acuerdocon las conclusiones del Consejo Europeo de Feira y con la resolución delParlamento Europeo sobre el cielo único europeo, se espera que la Comisiónpresente propuestas apropiadas en la primera mitad de 2001. El objetivo consisteen lograr un mercado interior plenamente operativo en estos ámbitos; el Consejoevaluará los avances realizados cuando se reúna la próxima primavera sobre labase de un informe y las propuestas apropiadas de la Comisión.

3. El espacio aéreo, a pesar de las apariencias, adolece de una capacidad limitadadebido, en primer lugar, a que las aeronaves han de seguir rutas planificadas deantemano sobre la base de una red fija, pero también a que en Europa el tráficoconverge en las mismas rutas, que cada vez se congestionan más. Por tanto, lasaeronaves necesitan asistencia en ruta y de aproximación por parte de los serviciosde navegación aérea. Esta asistencia exige medios técnicos cada vez mássofisticados y costosos que, para ser eficaces, han de ser compatibles y estardisponibles en toda Europa; asimismo, implica una coordinación y unacooperación más estrechas entre estos servicios de navegación aérea a escalaregional y europea. La asistencia ha de responder de forma coherente a lasdiferentes necesidades de los operadores civiles (aviación comercial, de negociosy general) y del tráfico militar.

4. A la luz del crecimiento del tráfico, es preciso que estos servicios de navegaciónse presten en un marco cada vez más regulado por las autoridades públicas y querija en particular la seguridad y la organización del espacio aéreo. La cooperaciónentre estos servicios, que gozan de un monopolio natural en la zona que controlan,sólo puede ser efectiva si estas normativas son coherentes. Pero en Europa noexiste un marco específico para su coordinación y armonización. Eurocontrol1, una

1 Organización europea de seguridad de la navegación aérea: es la organización internacionalresponsable de la gestión y la seguridad del tráfico aéreo en Europa.



organización internacional formada por 29 Estados europeos, en un principio nofue concebida específicamente para desempeñar esta función reguladora; de ahíque durante sus 49 años de existencia se haya esforzado por mejorar lacoordinación entre los servicios de navegación nacionales. La revisión delconvenio de constitución está destinada a asignarle ciertas responsabilidadesnormativas, pero sobre la base del convenio revisado, EUROCONTROL no podrásatisfacer las necesidades de reglamentación definidas en el presente informeporque no dispone de los instrumentos necesarios para actuar como una autoridadreguladora con todas las de la ley. Actualmente, este mismo análisis lleva, en elámbito de la seguridad aérea, a dar prioridad a una solución comunitaria integradafrente a una solución intergubernamental.

5. Por tanto, el objetivo del presente informe consiste en examinar la forma en que laUnión Europea, con su sistema jurídico, su proceso de toma de decisiones, susmecanismos de control político y sus responsabilidades, puede satisfacer lanecesidad de armonizar las reglas que rigen el uso del espacio aéreo.

6. Sin poner en tela de juicio el actual marco de cooperación en el seno deEurocontrol y su desarrollo sobre la base del convenio revisado, la Unión Europeapuede lograr la reorganización del uso del espacio aéreo al menos en los Estadosmiembros. Puesto que el Cielo Único Europeo también debería abarcar a losEstados no miembros, éstos deberán participar de cerca, y Eurocontrol servirá deforo para la cooperación paneuropea. En cooperación con Eurocontrol y losEstados miembros, la Comisión deberá desarrollar su propia competencia en esteterreno, establecer su proceso de toma de decisiones y asegurar la aplicación delas reglas. Además, será necesario poner los mecanismos de cooperación alservicio de los militares para facilitarles el uso del espacio aéreo.

7. De los debates en el seno del Grupo se desprende que la aplicación de lasorientaciones derivadas del presente informe requiere apoyo e impulso político enel más alto nivel, a fin de que las instituciones de la Unión Europea refuercen suactividad en el campo de la seguridad y la amplíen a otros ámbitos, dentro de lascompetencias definidas en el Tratado de Amsterdam. También se precisará unrespaldo político de alto nivel con respecto a las consecuencias de este enfoquedesde el punto de vista de la organización y las prioridades de actuación. Enparticular se precisa apoyo político para iniciar la cooperación en relación con ladefensa, con objeto de optimizar el uso del espacio aéreo y asegurar que losusuarios militares también reconozcan la normativa comunitaria.

8. Por consiguiente, la aplicación de las orientaciones elaboradas en el presenteinforme depende de decisiones políticas del nivel del Consejo Europeo, enparticular con respecto al uso y explotación de los instrumentos previstos en elTratado de Amsterdam para la cooperación militar. De hecho, en el Grupo se hareconocido que sin este elemento no será posible lograr todos los objetivos de uncielo único europeo.

9. En el informe se evalúa la situación actual; los apremios a que está sometido elsistema de transporte aéreo, las deficiencias del sistema de gestión del tráficoaéreo y la consiguiente necesidad de una reforma. Seguidamente se definen lasprincipales orientaciones de esta reforma, la traducción de dichas orientaciones enacciones específicas en los diferentes ámbitos y, por último, algunasrecomendaciones de cara al futuro.



1. LA SITUACIÓN ACTUAL

1.1 El desarrollo del transporte aéreo y los crecientes retrasos

10. La demanda de transporte aéreo ha crecido regularmente entre un 5 y un 7% en losúltimos años, y se prevé que en el futuro próximo este ritmo de crecimiento semantendrá, duplicando como poco el tráfico cada 12 años. Aunque se hanmejorado los sistemas nacionales de Gestión del Tráfico Aéreo (ATM) queconstituyen el sistema europeo, estas mejoras no han estado a la altura de lademanda o han sido insuficientes para satisfacerlas, con el resultado de que losretrasos se mantienen en niveles inaceptablemente altos. El año pasado, casi el21% de todos los vuelos se retrasaron en promedio 25 minutos, e incluso en juniode 2000 el 13% de todos los vuelos se retrasaron más de 15 minutos, situándose elretraso medio por vuelo demorado en más de 20 minutos.

11. Los viajeros perciben los retrasos de forma aún más negativa de lo que reflejan lasestadísticas, pues las aeronaves a menudo no respetan sus horarios de salidaanunciados debido a los márgenes de maniobra que algunas compañías aéreas hantenido que integrar en sus horarios a causa de los retrasos. Esta percepción y elcontinuo crecimiento del tráfico confirman la necesidad de actuar2.

12. Desde el último gran problema con los retrasos en 1988/89 se ha hecho mucho pormejorar la situación3, pero tal y como refleja la persistencia de las estadísticas deretrasos en los últimos años, existe un problema estructural que estos esfuerzos nohan podido resolver.

13. Pese a los esfuerzos generales, no siempre ha sido posible cumplir el objetivo,refrendado por los ministros reunidos en la Conferencia Europea de AviaciónCivil (ECAC) en enero de 2000, de mantener una media de 3,5 minutos de retrasopor vuelo durante el verano de 2000 (véase figura), y el continuo crecimiento deltráfico, que supera la capacidad actual del sistema de ATM, requiere medidaseficaces.

14. Sobre la base de una Comunicación adoptada en diciembre de 19994, que analizala situación en el sector, y con la aprobación del Consejo, la Comisión entabló undiálogo con altos representantes de las autoridades de tráfico aéreo civil y militaren el marco de un Grupo de Alto Nivel. El objetivo del Grupo era ayudar a laComisión a preparar propuestas para mejorar la situación. Noruega y Suiza seasociaron al Grupo en virtud de su participación en la política de transporte aéreo

2 La evaluación de la causa de estos retrasos está en discusión, y la proporción que hay que atribuir a lagestión del tráfico aéreo varía en función del punto de vista de los diferentes actores implicados. Esevidente que la capacidad de los aeropuertos, el clima, las posibilidades de mantenimiento de lasaeronaves y las políticas operativas de las compañías aéreas contribuyen a los retrasos en general. Noobstante, de acuerdo con los datos de Eurocontrol, la principal causa de los retrasos es atribuible de unmodo u otro a la organización de la gestión del tráfico aéreo (la ATM es la causa principal del 29% delos retrasos, porcentaje que asciende al 49% si se incluyen los retrasos en cadena).

3 Tal y como se indica en el capítulo de Logros de EATCHIP, Programa Europeo de Armonización eIntegración del Control del Tráfico Aéreo (Folleto de Eurocontrol), en 1989 el retraso medio de salidapor vuelo programado en Europa era de 4 minutos. Para 1995 esta media se había reducido a 2,2minutos. En este mismo período de 6 años, el tráfico en el espacio aéreo europeo aumentó más del 30%y en 1995 los Estados que presentaron estadísticas manejaron un total de 4.986.000 vuelos.

4 La creación del cielo único europeo, documento COM(1999) 614 final de 1 de diciembre de 1999.



de la Comunidad a través de sus acuerdos con la UE. Se invitó a Eurocontrol aaportar sus conocimientos técnicos. Los demás Estados europeos han sidoinformados en reuniones específicas con ellos y en el Consejo Provisional deEurocontrol.

15. La Comisión, además, ha involucrado a los interesados (compañías aéreas y otrosusuarios del espacio aéreo, proveedores de servicios de tráfico aéreo –organizaciones que prestan servicios como control del tráfico, gestión del flujo,información meteorológica, como por ejemplo NATS en el Reino Unido, laDirection de la Navigation aérienne en Francia, DFS en Alemania etc.–,fabricantes, sindicatos y organizaciones profesionales, consumidores) en el marcode un Grupo Sectorial y un Grupo Social. Ambos grupos se han reunido a menudodesde enero de 2000 para profundizar en el análisis y desarrollar un consenso entorno a las medidas necesarias para resolver la situación.

16. El propósito de esta iniciativa estriba en crear un “cielo único europeo” basado enun espacio aéreo y un sistema de gestión concebido, administrado y reglamentadode forma armonizada para garantizar un uso eficiente del cielo a escala europeapara todos los usuarios.

17. El respaldo político del más alto nivel a favor del cambio refleja el carácterurgente de este problema. Los Consejos Europeos de Lisboa5 y Feira instaron a laComisión "a continuar el trabajo del Grupo de Alto Nivel en torno a un cieloúnico europeo para presentar un informe definitivo en la primera mitad de 2001,con vistas a formular propuestas apropiadas". El Parlamento Europeo pidió que setomara una decisión política para desarrollar un cielo único sobre un mercadoúnico que permitiera el uso óptimo del espacio aéreo europeo, así comopropuestas urgentes en esta materia6.

-El tráfico aéreo crece y seguirá creciendo; también es posible que aumenten losretrasos

-El problema sólo puede resolverse con medidas efectivas a escala europea

1.2 Deficiencias de la gestión del tráfico aéreo

18. La gestión del tráfico aéreo (ATM) existe para asegurar el funcionamiento seguro,ordenado y expeditivo de las aeronaves; en este contexto, la seguridad esprioritaria. Básicamente, las aeronaves han de seguir rutas que permiten a loscontroladores hacer un seguimiento de los vuelos y mantener la separaciónnecesaria para garantizar una operación segura. Estas rutas están sujetas a diversosimperativos, como la necesidad de adaptarse a la histórica responsabilidadnacional sobre la organización de la ATM y evitar el espacio aéreo utilizadotemporalmente con fines militares.

5 El Consejo de Lisboa pidió a la Comisión, en relación con el uso y la gestión del espacio aéreo, quepresentara sus propuestas lo antes posible. El objetivo consiste en lograr un mercado interiorplenamente operativo en estos ámbitos. El Consejo Europeo evaluará los progresos alcanzados en sureunión de la próxima primavera sobre la base de un informe y propuestas apropiadas de la Comisión.

6 Resolución del Parlamento Europeo de 6 de julio de 2000 sobre la comunicación de la Comisión alConsejo y al Parlamento Europeo : la creación del cielo único europeo, documento A5-0141/2000.



19. La seguridad es prioritaria y el palmarés de la ATM en Europa al respecto esmotivo de orgullo. No obstante, en general se opina que la organización de laATM tiene importantes deficiencias que impiden una mayor eficiencia:

- Una comparación de la organización aerospacial entre los Estados miembrosrefleja grandes diferencias, que comportan incoherencias y confusión,dificultan el diseño aerospacial y en última instancia reducen la efectividad deltransporte aéreo.

- El sistema europeo de la ATM se caracteriza por una multiplicidad de centrosnacionales, rutas y sectores no óptimos diseñados para satisfacer los requisitosnacionales. Aunque existen iniciativas regionales dignas de encomio en elámbito de EUROCONTROL que prestan un servicio sin fisuras a todos losusuarios del espacio aéreo y que deberían constituir un primer paso en lacreación de un concepto de cielo único, como el Centro de Control deMaastricht para la Zona Superior y el futuro Servicio Centroeuropeo deTráfico Aéreo, muchos de los cuellos de botella que causan retrasos se deben auna planificación insuficiente a escala europea del diseño del espacio aéreonacional y de la organización del control de tráfico aéreo.

- Otra dificultad residen en el uso de una gran proporción de espacio aéreo confines militares en zonas de una alta densidad del tráfico civil. Aunque enmuchos Estados existe una cooperación efectiva entre el sector civil y elmilitar, que permite en diferentes grados un uso flexible del espacio aéreo enbeneficio de todos los usuarios, este no es el caso en otros Estados donde,debido a la falta de flexibilidad del sistema, grandes extensiones del espacioaéreo no son utilizadas por los usuarios civiles, incluso si los militaresdeclaran que estos sectores están expeditos.

- Las decisiones de inversión en el pasado se han tomado a menudo en funciónde los intereses industriales nacionales, en detrimento de la compatibilidadtécnica u operativa de los centros con sus vecinos, o de la interoperabilidad.Esta falta de interoperabilidad ha dado pie a numerosas ineficiencias graves ycostes suplementarios, desde la formación fragmentada de los controladoreshasta las grandes dificultades de coordinación operativa, pasando por mayorescostes de adquisición y mantenimiento. Debido a su reducido tamaño y alpredominio de las normas nacionales desarrolladas entre los proveedores deservicios y la industria nacional, el mercado de equipos está fragmentado, loque no facilita la cooperación industrial necesaria para desarrollar normascomunes, en particular con miras a las nuevas tecnologías (por ejemplo, pistaselectrónicas, herramientas de detección de conflictos a medio plazo, procesadode datos de vuelo). Este sector se ha librado del régimen común relativo a loscontratos públicos por falta de normas comunes y debido a las exenciones delos requisitos jurídicos normales. El desarrollo y la aplicación de nuevastecnologías en los centros de control resultan innecesariamente difíciles,incluso si esta tecnología está disponible en otra parte. También podríamejorarse la formación de cara a la introducción de nuevas tecnologías en loscentros de control. Sin un cambio drástico de esta situación, la introducción delas tecnologías necesarias para aumentar la capacidad constituirá un verdaderoescollo.

20. Europa también sufre una escasez crónica de controladores del tráfico aéreo, queda lugar a una fuerte sobrecarga de trabajo y a la prevalencia de losprocedimientos a expensas de la flexibilidad y la capacidad, con una falta de entre800 y 1.600 controladores de un total de 15.000 en toda la CE. En general, el



crecimiento del número de controladores no ha seguido el paso del aumento deltráfico, lo que ha agravado el problema. Según la tendencia demográfica actual,desde ahora hasta 2010 un tercio de los controladores se retirarán. Ello exige ungran esfuerzo urgente de contratación y formación de recursos humanos parahacer frente al crecimiento del tráfico.

21. Aunque la función básica del control del tráfico aéreo es fundamentalmente lamisma en cada uno de los Estados miembros, los diversos entornos (diseño yequipamiento de los centros de control) requieren una formación práctica “en elpuesto de trabajo” para que los nuevos controladores puedan operar. Por ello,aunque se dispusiera de controladores en otros ámbitos, la movilidad esprácticamente imposible a menos que se realicen tremendos esfuerzos por impartiruna formación apropiada en el plano europeo.

22. Eurocontrol, como organización internacional de 29 Estados europeos, se hacentrado en la convergencia de sistemas nacionales, pero, a pesar de sus esfuerzosy de la reorientación de sus actividades a favor de la armonización y la integración(Estrategia ATM 2000+), las estructuras del espacio aéreo y la organización de lagestión del tráfico aéreo en los Estados miembros no refleja las necesidades delsistema paneuropeo.

23. Eurocontrol es una típica organización intergubernamental que, a pesar de sucompetencia técnica, ha de seguir un lento proceso de consenso en la toma dedecisiones y carece de capacidad para asegurar su cumplimiento, lo que resultemenos efectiva de lo necesario. El convenio revisado prevé una mejora delproceso formal de toma de decisiones, sustituyendo las reglas de consenso ounanimidad por procedimientos de votación basados en una doble mayoríaponderada (75%), pero la cultura actual basada en el consenso debería ajustarse enconsonancia y no hay nada previsto para mejorar su capacidad de asegurar sucumplimiento.

- La gestión del tráfico aéreo en Europa está fragmentada

- La fragmentación comporta un uso ineficiente de la capacidad disponible

- El sistema actual es incapaz de hacer frente a la creciente demanda

- Hay escasez de controladores cualificados

- Hoy en día, Eurocontrol carece de un procedimiento de toma de decisiones y decapacidad para asegurar su cumplimiento, necesarios para garantizar la mejorarápida de la situación

1.3 La necesidad de la reforma24. Los retrasos no sólo afectan directamente a las compañías aéreas, que no pueden

cumplir sus programas y ven penalizado el coste directo, y a sus pasajeros, quesufren largas esperas en aeropuertos y ven truncados sus planes de viaje; losretrasos también influyen en el clima económico general y minan la credibilidadde la liberalización del transporte aéreo. Una definición de rutas ineficiente y losretrasos producidos cuando la aeronave ya ha despegado también afectannegativamente al medio ambiente.



25. El análisis anterior de la situación actual demuestra que hay una necesidad urgentede cambiar si queremos que Europa disponga de un sistema de transporte aéreodinámico y eficaz. Es preciso mejorar el funcionamiento global del sistema deATM europeo si queremos evitar que el sistema de transporte aéreo quede“paralizado”, obstaculizando el crecimiento económico en general y de laindustria del transporte aéreo en particular.

26. El enfoque intrínsecamente “nacional” del desarrollo de sistemas es ineficiente ycostoso; es necesario actuar para desarrollar soluciones comunes a problemascomunes con objeto de asegurar la utilización efectiva de los escasos recursos y lamejora la competitividad de la industria europea en los mercados mundiales:

- El diseño actual del espacio aéreo consiste en un mosaico de sistemasnacionales, cada uno de los cuales es diferente de sus sistemas vecinos. Espreciso diseñar el espacio aéreo como un elemento continuo en aras de laeficiencia global del sistema de transporte aéreo europeo y para asegurar atodos los usuarios del espacio aéreo un acceso suficiente.

- La eficiencia del sistema de gestión del tráfico aéreo en su conjunto deberíaprevalecer sobre los intereses nacionales. No obstante, el funcionamiento delsistema europeo depende de las acciones realizadas por los proveedores deservicios locales o nacionales con objeto de responder a las nuevas pautas dedemanda y aplicar nuevos procedimientos y tecnologías. Conviene adoptarmedidas, reglamentarias, financieras o una combinación de ambas, paraestimular unaa acción apropiada.

27. Las principales críticas lanzadas al enfoque actual de la ATM de Eurocontrolapuntan a la lentitud del procedo de toma de decisiones “consensuadas”. Losmiembros nacionales de los órganos de gobierno no sólo representan los interesesde los Ministerios de Transporte y de Defensa, sin también a los proveedores deSNA. Además, una vez adoptadas las decisiones, a falta de mecanismos de controleficientes, es difícil asegurar que los diferentes gobiernos y proveedores deservicios las apliquen de forma correcta y puntual. Hay que establecer un procesoeficiente de toma de decisiones, respaldado por los instrumentos legalesnecesarios con objeto de asegurar su aplicación.

28. Aunque los retrasos constituyen actualmente la principal preocupación, esindispensable garantizar que no se desarrollen o apliquen medidas encaminadas aaumentar la capacidad que pudieran comprometer la seguridad o entrar enconflicto con los imperativos de interés público. Por tanto, se precisa un marcoreglamentario, pero es especialmente importante que este sea transparente y sólidocuando los proveedores de servicios de los Estados miembros (por ejemplo,servicios de navegación, información meteorológica, mantenimiento y formación)son cada vez más independientes de las estructuras gubernamentales. Los motivosde esta evolución van desde el acceso más fácil a los capitales de inversión hastala receptividad a las necesidades de los usuarios y una mayor autonomía.

Organización que efectúa el control del tráficoaéreo:

País

Sociedad constituida A, B, D, ES, IRL, NL, P,UK

Sociedad en vías de constitución DK, I

Departamento estatal F, EL



Empresa pública o “semipública” S, SF

Fuente: Eurocontrol Performance Review Commission Report PRR 3

29. Esta evolución de la organización de los proveedores de servicios exige medidascomunitarias para asegurar que cumplen los requisitos básicos derivados delTratado: en particular, la libertad de prestación de servicios, el respeto de losobjetivos de interés público –principalmente la garantía de seguridad deltransporte aéreo–, la cooperación entre autoridades y organizaciones conresponsabilidades similares, la garantía de una reglamentación eficiente y justa yla ausencia de distorsiones. Estos requisitos básicos son necesarios para asegurarla eficiencia de la cooperación entre los gobiernos nacionales y la objetividad delas medidas reglamentarias en aras de la seguridad y las obligaciones de serviciopúblico impuestas a los proveedores de servicios. Incluso si no se producen estosdesarrollos en la organización de la prestación de servicios, es preciso garantizarla eficiencia y la justicia del regulador para garantizar la seguridad, que, en esteámbito como en otros, exige que la autoridad reguladora sea independiente de losintereses económicos y comerciales del proveedor de servicios.

30. El problema principal reside en el espacio aéreo de alta densidad de tráfico deEuropa, y se concentra sobre todo en los Estados de la UE actual. Porconsiguiente, la necesidad de acción, a corto plazo, es esencial en el seno de laUnión Europea por el hecho de que los cuellos de botella se producenprincipalmente sobre el territorio de sus Estados miembros. Pero debido alimpacto que esta acción supone para sus vecinos y a las contribuciones de estosvecinos a la congestión del tráfico aéreo, se necesita una cooperación eficaz y, portanto, que la UE colabore con otros Estados en el marco de acuerdos bilateralescon la UE, o a través de Eurocontrol. Asimismo, es necesario mantener lacoherencia con las políticas y las decisiones de la Organización Internacional de laAviación Civil (ICAO).

Los principales aspectos del proceso de reforma se derivan de las necesidadesantes señaladas:

- Reforzar los mecanismos de optimización del funcionamiento de la ATMeuropea en su conjunto

- Establecer un espacio aéreo “europeo” como un único elemento continuo,gestionado en aras de la eficiencia global del sistema

- Garantizar un acceso suficiente al espacio aéreo con fines civiles y militares

- Asegurar el desarrollo de un enfoque coherente del ATC en toda Europa

- Desarrollar un diseño coherente del sistema de ATM en toda Europa

- Establecer normas de alto nivel a escala europea con miras a la seguridad y elbuen funcionamiento del sistema

- Establecer organismos reguladores sólidos e independientes

- Desarrollar un proceso que garantice la aplicación, respaldado por una fuerzalegal efectiva

- Respetar las necesidades de seguridad y defensa nacionales para el uso delespacio aéreo

- Asegurar la coherencia en el marco internacional

- Cumplir las exigencias básicas del Tratado de la UE



2. LAS PRINCIPALES ORIENTACIONES

31. En un momento en que Europa ha logrado el mercado único y una moneda única7,es inconcebible que el cielo único europeo esté fuera de nuestro alcance. La únicasolución efectiva a los problemas asociados a la organización actual de la gestióndel tráfico aéreo a escala europea consiste en establecer un “sistema sin fisuras” entoda Europa. La Unión Europea debería adoptar y aplicar la legislaciónnecesaria para 2005; en el anexo 2 figura un calendario más detallado. Entre loscomponentes principales de un sistema de este tipo se incluyen:

2.1 Reglamentación efectiva

32. Para asegurar un sistema de gestión del tráfico aéreo seguro, eficiente y rentablese precisa una reglamentación efectiva. Esta reglamentación comporta ladefinición de los requisitos esenciales, la supervisión de la aplicación de estosrequisitos y, en caso necesario, la garantía de su cumplimiento; también puedeespecificar, en su caso, las condiciones de acceso al mercado. El marcoreglamentario ha de abarcar los ámbitos de la seguridad, las prestaciones globalesdel sistema y los niveles de servicio requeridos, el diseño aerospacial, el diseñodel sistema y los aspectos económicos. Con objeto de garantizar que la seguridadsiga siendo primordial, el posible conflicto de intereses entre las diferentesnecesidades reglamentarias requiere un proceso transparente de toma dedecisiones, dando preferencia a la reglamentación de la seguridad.

33. La reglamentación dependerá de un regulador efectivo, que será responsable dedefinir las normas que deberán cumplir los proveedores de servicios, los usuariosdel espacio aéreo, los aeropuertos y las industrias proveedoras, así como degarantizar su cumplimiento. La autoridad reguladora habrá de poder equilibrar lasexigencias conflictivas de los diferentes grupos de intereses. Debería serindependiente de los proveedores de servicios, los usuarios del transporte aéreo olos proveedores de equipos, y disponer de suficiente competencia y recursos paraevitar el conflicto de intereses y asegurar que las responsabilidades de todos losprotagonistas están claras, de forma coherente con sus competencias y tareas. Estaautonomía puede adoptar diferentes formas, asegurándose su distinción al menosen el aspecto funcional. El carácter de la propiedad de las organizaciones de ATMno influye en el marco reglamentario.

34. El órgano regulador debería encargarse de fijar objetivos (normas de alto nivel)relacionados con los principales componentes de la gestión del tráfico aéreo:seguridad, por supuesto, pero también coordinación del uso del espacio aéreo,rendimiento, interoperabilidad de los equipos y tarificación, con una supervisiónejercida localmente en el marco reglamentario europeo.

35. Con objeto de asegurar que las diferentes autoridades desempeñan sus funcionescorrectamente y que las reglas que aplican son apropiadas, se precisaránmecanismos de inspección y de realimentación, tanto de regulador a reguladorcomo del regulador al nivel político.

7 Excepto Dinamarca, Suecia y el Reino Unido



- Necesidad de normas europeas más sólidas en materia de seguridad, rendimiento,diseño de los sistemas y del espacio aéreo, y aspectos económicos

- El regulador definirá las normas de alto nivel y garantizará su cumplimiento

- Convendría que las reformas se realicen de aquí a 2005

2.2 Participación constructiva de todos los interesados

36. Una gestión efectiva del tráfico aéreo es inconcebible sin una estrecha asociaciónentre los componentes civiles y militares. Es hora de reunir la competencia y lasnecesidades civiles y militares en el ámbito europeo en cooperación con la OTAN.

37. El desarrollo reglamentario implica un proceso de consultas abierto y transparenteque permita la participación de todos los interesados, con objeto de garantizar quetiene una buena base y de facilitar el equilibrio entre los diferentes grupos. Portanto, todos los grupos interesados, especialmente los proveedores de servicios, lascompañías aéreas, los fabricantes de equipos, la plantilla, han de participaractivamente en todos los aspectos del reglamento. Convendría hacer un esfuerzopor desarrollar una visión de conjunto o un “mapa de carreteras”, compartidos portodos, del desarrollo de los sistemas y de la arquitectura del espacio aéreo. Losinteresados deberían participar desde el principio a través de un Órgano deConsulta Sectorial, para que este desarrollo refleje sus necesidades y expectativas,y pueda contribuir a evaluar la viabilidad y a definir las prioridades .

38. Es preciso que la plantilla participe no sólo en el plano local, sino tambiénestimulando un diálogo social a escala europea para crear un foro de debate sobrelos desarrollos del conjunto del sector y aumentar el entendimiento mutuo de lasnecesidades e imperativos de la reforma.

39. Los interesados no solo deberían participar en las fases anteriores del ciclo, esdecir, en el proceso de elaboración de la el reglamentación. También deberíanhacerlo en las fases posteriores, con el establecimiento de una organización, deacuerdo con las previsiones de la Comisión de Evaluación del Funcionamiento,que se apoye en todos los interesados, evalúe el rendimiento del conjunto delsistema ATM y del órgano regulador, y formule propuestas de mejora.

- Conviene asegurar la participación de los interesados en el proceso de regulacióny de inspección

- Es preciso ampliar el proceso formal de “Diálogo Social” para incluir a todas laspartes implicadas en la ATM

- Una organización, de acuerdo con las previsiones de la Comisión de Evaluacióndel Funcionamiento, debería evaluar el rendimiento del sistema europeo de ATM yformular propuestas de mejora



2.3 Diseño coherente del espacio aéreo

40. El espacio aéreo es un recurso común y debería diseñarse y gestionarse como talsin fronteras internas (cielo único europeo). Convendría organizar el espacio aéreosuperior para garantizar la máxima eficiencia del sobrevuelo y de forma coherentecon el espacio aéreo inferior; éste se destina al aterrizaje y al despegue de losaeropuertos y a vuelos de corta distancia o a la aviación general. Ello implica quedebajo de este espacio aéreo paneuropeo habría exigencias locales (restriccioneslocales, necesidades complejas de los aeropuertos), aunque compatibles con laplanificación y el diseño paneuropeos. Es preciso intensificar el esfuerzo pordeterminar y aliviar los cuellos de botella en el espacio aéreo mediante acuerdosciviles y militares.

41. La implementación del cielo único europeo podría gestionarse por fases, lo quepermitiría realizar una gestión más integrada del espacio aéreo, por encima de lasfronteras nacionales, con objeto de maximizar la capacidad a través de iniciativascomo el uso flexible del espacio aéreo, la uniformidad de las categorías de espacioaéreo y la libre definición de rutas, empezando por el espacio aéreo superior apartir de cierta altitud y continuando paso a paso para optimizar la capacidad. Elritmo de la aplicación podría variar en función de la amplitud necesaria de lareforma, la densidad del tráfico y la prioridad de la eficiencia del sistema en suconjunto.

42. Todos los usuarios –la aviación comercial, la aviación general y la militar–necesitan acceder al espacio aéreo y sólo deberían reservarse zonas de modopermanente para una categoría de usuarios cuando fuera absolutamente necesario.Los usuarios militares y civiles desean mejorar los mecanismos para coordinar eluso y establecer procedimientos de arbitraje. Las normas han de tener en cuentalas especificidades del uso militar del espacio aéreo. La credibilidad de lareorganización de la ATM en Europa depende de la participación de los militaresen la definición y la aplicación del marco regulador, que ha de se predecible, claroy transparente en beneficio de todos los usuarios. La vía en que progresa la UniónEuropea en su proceso de toma de decisiones y el desarrollo de su política dedefensa común debería constituir un elemento esencial del marco apropiado paraabordar sus necesidades.

- El espacio aéreo es un recurso común y convendría tratarlo como un cielo únicoeuropeo sobre el territorio de la Unión Europea y, a través de Eurocontrol, deámbito paneuropeo

- Es preciso diseñar y regular el cielo único europeo a escala europea, empezandopor el espacio aéreo superior y de forma coherente con el espacio aéreo inferior

- El proceso de diseño y gestión ha de incluir intereses tanto civiles comomilitares



2.4 Marco institucional

43. La reforma de la gestión del tráfico aéreo se apoya en el desarrollo de la acciónreguladora eficaz. A la hora de desempeñar su función, la autoridad reguladoraprecisará establecer políticas reguladoras y requisitos esenciales (tareas dediseño/aplicación), elaborar reglamentos y especificaciones técnicas comunes(tareas de desarrollo), establecer procedimientos de control e infracción (tareas deseguimiento) y asegurar la aplicación del marco regulador cuando esta aplicaciónrequiera la adopción de medidas en el plano táctico (tareas de gestión).

44. Un marco regulador completo debería abarcar la seguridad, las condicioneseconómicas de la prestación de servicios, el diseño y el uso del espacio aéreo, lacoordinación y la cooperación civil-militar y los aspectos técnicos y operativos.Todas estas actividades son competencia de la Unión Europea. Convendría quefuera eficaz y que garantizara el respeto de las normas por parte de todos: losEstados miembros, los proveedores de servicios y los usuarios.

45. La garantía de seguridad y la mejora de la eficiencia de la gestión del tráfico aéreohan de ser coherentes con el conjunto de las orientaciones de la política detransporte, basándose en el diálogo social sobre la gestión del tráfico aéreo quepermita la plena participación de los diferentes protagonistas teniendo en cuenta ladiversidad de competencias implicadas.

46. Las instituciones de la Unión Europea podrían ofrecer el marco institucional másapropiado para establecer el entorno regulador necesario:

- el proceso de toma de decisiones asegura el control político por parte de losEstados miembros y del Parlamento Europeo sobre las acciones concretas y lapolítica general;

- en virtud de la jurisdicción del Tribunal de Justicia, el marco jurídicocomunitario garantiza la aplicabilidad directa de las decisiones y de este modoasegura la aplicación efectiva de las medidas sobre la base de unainterpretación común;

- la participación de los Estados miembros en todas las fases del proceso deconsulta y de toma de decisiones permite tener en cuenta los intereses civiles ymilitares, a condición de que exista suficiente coordinación a escala nacional;

- gracias a la integración de la política de gestión del tráfico aéreo en laspolíticas generales de la Comunidad es posible utilizar instrumentoscomunitarios (en particular en relación con la financiación, la acción social yla política exterior) para la gestión del tráfico aéreo;

- los órganos representativos de los controladores deberían asociarse aldesarrollo de la política comunitaria a través de su participación en el diálogosocial existente en este ámbito.



- Por último, la aplicación de la política exterior y de seguridad común(PESC)8 podría reforzar la cooperación entre fuerzas aéreas para optimizar eluso del espacio aéreo.

47. Al principio se creía que la adhesión de la Comunidad Europea a Eurocontrolfacilitaría la aplicación de medidas de Eurocontrol por parte de los Estadosmiembros de la CE, a través del uso de mecanismos jurídicos e institucionalescomunitarios. No obstante, esta adhesión aún no ha sido posible. Así, lasdecisiones de Eurocontrol son difíciles de aplicar, en particular porque no estánredactadas de modo que faciliten su conversión en un reglamento de la CE9.

48. El acceso sigue siendo necesario porque Eurocontrol ha desarrollado unacompetencia sin precedentes dentro de su organización y porque es precisodesarrollar medidas de ATM en el mayor número posible de países. Además, elacceso de la Comunidad permitirá a Eurocontrol superar muchas dificultadesderivadas de la estructura intergubernamental de esta organización, desde laausencia en Eurocontrol de un amplio diálogo social sectorial y de un controljurídico y político plenamente desarrollado sobre su potencial actividadreguladora, que aseguren la aplicabilidad directa de las normas. El hecho de que laComunidad asuma responsabilidades reguladoras también ayuda a Eurocontrol aorganizar la distinción entre actividades reguladoras y de prestación de servicios,prevista en el Convenio revisado. Por este motivo es deseable que la Comunidadpase a ser miembro de pleno derecho de Eurocontrol lo antes posible; asimismo,ello contribuirá a alinear los enfoques reguladores y las prioridades de laComunidad y Eurocontrol. También permitirá a los Estados miembros ratificar elConvenio revisado10, de modo que Eurocontrol pueda lograr una mayor eficiencia

8 En el Protocolo del Tratado de Ámsterdam, Dinamarca no participa en la elaboración y la aplicaciónde decisiones y acciones de la Unión con implicaciones en la defensa. En todo momento, Dinamarca,de acuerdo con sus exigencias constitucionales, puede informar a los demás Estados miembros de queya no quiere hacer uso de este Protocolo en su totalidad o en parte.9 El artículo 3 de la Directiva 93/65/CEE del Consejo, de 19 de julio de 1993, relativa a la definición yutilización de especificaciones técnicas compatibles para la adquisición de equipos y de sistemas parala gestión del tráfico aéreo, obliga a la Comisión a determinar y adoptar las normas de Eurocontrolcuyo respeto ha de imponer el derecho comunitario. Hasta la fecha, la Comisión ha adoptado en sutotalidad todas las normas de Eurocontrol que jurídicamente pueden transponerse al marcocomunitario, es decir, a la edición 2.2 del Intercambio de Datos en Línea (OLDI), edición 2.0 de laPresentación del Intercambio de Datos de Servicios de Tráfico Aéreo (ADEXP) y la edición 1.0 delDocumento de Control de Interfaces para el Intercambio de Datos sobre Vuelos (FDE-ICD). Laadopción de las otras cuatro normas de Eurocontrol al amparo de esta directiva plantea problemasjurídicos que han sido notificados a Eurocontrol. Véase el informe de la Comisión sobre la aplicaciónde la Directiva, COM(99) 454 final.

10 El convenio revisado pretende dotar a Eurocontrol de poderes reglamentarios en una serie deámbitos, inclusive aquellos en que los Estados miembros han transferido sus competencias a laComunidad. Consecuentemente, varias obligaciones de los Estados miembros de la UE derivadas delconvenio revisado sólo pueden ejercerse y, tal y como se expone en una declaración emitida conocasión de la firma del convenio, los Estados miembros de la UE no pueden ratificar el convenio sinque se haya adherido también la CE. A raíz de ello, la Comunidad ha negociado los términos de suadhesión como miembro de pleno derecho a Eurocontrol, para poder participar activamente en lapreparación de la legislación pertinente y comprometerse a adoptar esta legislación. Pese de losesfuerzos realizados por todas las instituciones comunitarias, hasta la fecha no ha sido posible asegurarel acuerdo de todos los Estados miembros en torno a la adhesión de la Comunidad al convenio deEurocontrol. Al mismo tiempo que la Comunidad se adhiere a la organización, los Estados miembrosdeberían ratificar el convenio revisado. La disputa entre el Reino Unido y España en torno alaeropuerto de Gibraltar impide que los demás Estados miembros aprueben la adhesión comunitaria alconvenio de Eurocontrol.



y efectividad. Por tanto, la relación entre la Unión Europea y Eurocontrol sedesarrollará sobre la base de las virtudes de ambas organizaciones y la capacidadde controlar el tráfico aéreo en Europa. Eurocontrol contribuirá con susconocimientos técnicos y sus relaciones con Estados miembros ajenos a la UE,mientras que la Unión Europea movilizará sus mecanismos de toma de decisionesy de aplicación para lograr los ambiciosos objetivos expuestos en el presenteinforme.

49. La cooperación con Eurocontrol adoptará dos formas:

- La Comunidad participará plenamente en las actividades reglamentarias deEurocontrol, como miembro de la Organización. Esta participación implicará laposibilidad de promover los métodos de funcionamiento del cielo único ysupondrá la obligación de transponer al derecho comunitario interno las normasadoptadas.

- Paralelamente, la Unión aplicará orientaciones derivadas del presenteinforme, de acuerdo con sus métodos de trabajo y procesos de toma de decisioneshabituales. La Comisión formulará propuestas al Consejo y al ParlamentoEuropeo una vez oído el dictamen de los expertos civiles y militares y losinterlocutores industriales y sociales. Estas propuestas abarcarán la definición delos requisitos esenciales (“mapa de carreteras”) y un calendario para laaplicación. Para aplicar estas medidas será necesario elaborar estos requisitosesenciales y definir las especificaciones técnicas, que, según el caso, podríanconcederse a la Agencia Eurocontrol sobre la base de mandatos.11 Se evaluará elresultado y, cuando sea satisfactorio y necesario, mediante su adopción en laComunidad o los instrumentos jurídicos del Segundo Pilar adquirirá carácterjurídicamente vinculante. Esta reglamentación se aplicará directamente a losEstados miembros de la UE y los operadores privados (compañías aéreas,aeropuertos, proveedores de servicios, etc.). Eurocontrol, por su parte, aseguraráen la medida de lo posible que estas medidas devengan vinculantes para losEstados miembros ajenos a la UE mediante sus propios procesos de toma dedecisiones y a la vista de la futura ampliación de la Unión.

50. De esta forma, la Unión Europea podrá avanzar más y más rápido. Al mismotiempo, y como miembro de Eurocontrol, la Comunidad actuará de formacoherente en este marco. También será necesario colaborar con la ICAO paralograr la convergencia de los desarrollos normativos internacionales y europeos.

51. Los Estados que no forman parte de Comunidad y que mantienen estrechosvínculos con el sistema jurídico de la Unión Europea a través de acuerdosmultilaterales (por ejemplo, el EEE o Espacio Económico Europeo) o de acuerdosbilaterales que establecen la integración del transporte aéreo (Suiza), deberíanparticipar en la medida de lo posible en el proceso de toma de decisiones europeo.

52. En la perspectiva de una Unión ampliada, Europa contará finalmente con unregulador único y fuerte, plenamente capaz de garantizar la organización eficientede su espacio aéreo.

53. Sin perjuicio de la cooperación con Eurocontrol y la disponibilidad de suexperiencia, debido a la necesidad de un enfoque internacional, será necesario que

11 La Comisión ya emite en estos momentos, sobre una base contractual, mandatos de trabajo a losórganos de normalización (CEN, CENELEC, ETSI)



la Unión Europea recurra a la amplia competencia de los Estados miembros deforma permanente. Por tanto, convendría tener en cuenta mecanismos apropiadospara asegurar la plena participación militar y civil en el desarrollo y la aplicacióndel marco regulador de la UE12.

- Mantener el carácter paneuropeo del sistema ATM aprovechando al máximo elConvenio revisado de Eurocontrol

- El reconocimiento de las instituciones de la UE como el órgano reguladorapropiado de la UE y los Estados que han integrado sus zonas de aviación en la dela UE

- Mejorar el proceso de cooperación con los actores civiles y militares paradesarrollar y velar por el cumplimiento de la reglamentación comunitaria, encooperación con Eurocontrol

- La adhesión de la Comunidad Europea a Eurocontrol contribuirá a asegurar laconvergencia y la coherencia a escala europea

12 Esta cuestión también se plantea en la petición del Parlamento Europeo de crear una única agenciaeuropea de control del tráfico aéreo, en su resolución de 13 de abril de 2000, que contiene laspropuestas del Parlamento Europeo para la Conferencia Intergubernamental, documento A5-0086/2000.



3. ÁMBITOS DE ACTUACIÓN

3.1 Seguridad

54. La seguridad es una característica fundamental de todas las actividades detransporte aéreo. Garantizar una distancia segura entre aeronaves es el objetivoprincipal del controlador del tráfico aéreo. El creciente volumen de tráfico hafavorecido la automatización y la mayor integración tecnológica entre sistemas detierra/aire planteará nuevos desafíos a los responsables de seguridad. Todo ello,junto con las nuevas estructuras de prestación de servicios, como la constituciónde empresas o la privatización, refuerza la necesidad de nuevos procesos yestructuras de reglamentación de la seguridad.

55. Aunque la ATM tiene la función principal de garantizar la seguridad, debido a lafalta de objetivos y normas de seguridad específicos, la responsabilidad sobre laseguridad recae en los controladores de tráfico aéreo sin que estos dispongan deuna orientación y procedimientos adecuados. Esta deficiencia también dificultatoda visión objetiva del nivel de seguridad alcanzado por el sistema.

56. Por consiguiente, la consolidación de las estructuras y procesos de reglamentaciónactuales en materia de seguridad es una prioridad inmediata, y es preciso adoptarmedidas para asegurar un enfoque coherente y sólido de la conservación y lamejora de los niveles de seguridad actuales. Ello haría que la Comunidad declarepreceptivos los requisitos de reglamentación de la seguridad de Eurocontrol.

57. La Comisión ha formulado una propuesta13 en 2000 relativa a la creación de unaAgencia Europea de Seguridad Aérea (EASA). Tal y como se acordó en elConsejo, la primera prioridad de esta Agencia será la certificación de lasaeronaves con el objetivo de extender su actividad, en particular, a los aspectos deseguridad de la gestión del tráfico aéreo. En función del calendario de creación deesta agencia, quizá sea posible transferir a esta organización responsabilidadesrelativas a la reglamentación de la seguridad de la gestión del tráfico aéreo para2005 con el mismo objetivo que el resto de sus actividades: posibilitar la adopciónde normas vinculantes y de aplicación directa con plenos poderes de asegurar sucumplimiento.

58. Sin embargo, estos desarrollos no pueden afectar, mientras tanto, a las actividadesreguladoras actuales de la Comisión de Regulación de la Seguridad de Eurocontroldentro de los límites de las capacidades y la competencia atribuidas por elconvenio.

59. Durante este período provisional, es necesario asegurar que existe una claradistinción entre la función pública de los órganos reguladores de la seguridad y elproveedor de servicios responsable de la gestión de la seguridad. Además,convendría aplicar a partir de ahora y hasta 2005 las siguientes medidasimportantes:

- Un entorno de información sobre la seguridad que no sea punitivo paraevaluar el cumplimiento de un enfoque objetivo de la seguridad.

13 COM(2000) 595 final



- La aplicación progresiva de herramientas de asistencia al controlador quefaciliten un “respaldo de seguridad” en caso de que falle el sistema o seproduzca un error (llamadas herramientas de “red de seguridad”)- Apoyo a las autoridades nacionales de seguridad para la aplicación demedidas reglamentarias en materia de seguridad.

- Un órgano regulador de la seguridad efectivo e independiente de ámbito europeoque asegure el cumplimiento de los requisitos de reglamentación de la seguridad

- El desarrollo de un programa de acción en materia de seguridad, especialmentededicado al desarrollo de la capacidad de los sistemas

3.2 Gestión del espacio aéreo

60. Para hacer frente a la creciente demanda de uso del espacio aéreo es necesariodisponer de una reglamentación coherente y efectiva en el plano europeo queabarque desde la arquitectura del espacio aéreo hasta la gestión destinada agarantizar la seguridad y la eficiencia, pasando por el diseño. El espacio aéreosuperior ha de tratarse como un elemento continuo y ha de gestionarse enconsonancia. El enfoque europeo actual no está bien organizado para responder alcrecimiento del tráfico previsto y, por consiguiente, se necesita un enfoqueinnovador para lograr la armonización y facilitar nuevos acuerdos.

- Un requisito fundamental consiste es la aceptación de un proceso de planificacióncomún para el espacio aéreo europeo. Es esencial establecer políticas sobre unabase europea para lograr una estructura del espacio aéreo común y armonizada;para que la asignación y el uso actuales y futuros del espacio aéreo se base enprincipios comunes; y para que el espacio aéreo se diseñe y gestione de acuerdocon normas acordadas.

- El proceso de planificación común ha de poder asegurar el desarrollo y elmantenimiento de un espacio aéreo paneuropeo integrado, procurando que losprocesos de planificación nacionales tengan en cuenta cuestiones como losimperativos locales, las necesidades complejas de los aeropuertos y los requisitosde seguridad y defensa. Todo ello daría lugar a la creación de una arquitecturapaneuropea del espacio aéreo, basada en un proceso común de planificación ydiseño de red. Debajo de esta estructura habría una estructura nacional adaptada alas necesidades locales, pero compatible con la planificación y el diseñopaneuropeos.

- La Comunidad podría gestionar de forma gradual y en cooperación conEUROCONTROL la aplicación del cielo único europeo. Este enfoque gradualpermitiría gestionar el espacio aéreo de forma más integrada, por encima de lasfronteras nacionales, para maximizar la capacidad. Debería empezar por launificación de las categorías de espacio aéreo, la optimización del diseño de rutas ysectores, prestando especial atención a la eliminación de los cuellos de botellaactuales y futuros, y la aplicación uniforme y efectiva del uso flexible del conceptode espacio aéreo. A largo plazo convendría facilitar la introducción de nuevosconceptos, como por ejemplo el espacio aéreo de ruta libre que empieza con elespacio aéreo superior por encima de cierta altitud y que se reduce gradualmentepara optimizar la capacidad.



- El acceso al espacio aéreo debería ser lo más libre posible y no discriminatorio. Entiempos de paz, es preciso que el espacio aéreo esté a disposición de todos losusuarios, tanto civiles (comerciales y en general) como militares, como unafunción de sus necesidades operativas. Para apoyar la definición de rutas directasde aeronaves civiles con objeto de reducir el tiempo de vuelo y el consumoinnecesario de carburante, pero también para proporcionar el espacio aéreonecesario para la instrucción militar, es necesario que el espacio aéreo seadministre de forma integrada y flexible.

61. La aplicación de una nueva estructura del espacio aéreo y de las herramientas ytecnologías aéreas y terrestres para prestar apoyo a nuevos conceptos, requerirá elcompromiso y la cooperación entre órganos reguladores, proveedores de serviciosy usuarios del espacio aéreo para lograr una aplicación efectiva. Este compromisoha de asegurarse mediante la combinación de la participación oportuna de todaslas partes, medidas preceptivas e incentivos.

62. La Gestión del Flujo del Tráfico Aéreo conduce a la restricción de lasoperaciones, evitanto la sobrecarga del sistema de ATC. Cuando la demandaprevista supera la capacidad, se introducen restricciones y se impiden lassobrecargas. Sin embargo, la capacidad declarada de sectores nominalmentesimilares varían significativamente y el sistema está lejos de ser óptimo.

63. A raíz de los esfuerzos realizados por los usuarios del espacio aéreo por burlareste sistema, muchos centros de control han introducido limitaciones operativasadicionales que reducen aún más la capacidad óptima disponible. Ello hace quehaya franjas de tiempo sin utilizar y se pierdan oportunidades de mejora de estasfranjas.

64. Para resolver estas cuestiones, podrían contemplarse las siguientes mejoras:

- Es preciso impulsar la integración entre la planificación de aeropuertos,compañías aéreas y la Gestión del Flujo del Tráfico Aéreo para permitir una tomade decisiones en cooperación, mejorando el uso del intercambio de información entiempo real, a fin de potenciar la efectividad de la gestión del flujo.

- En casos de congestión o crisis, es preciso reforzar la función de la Unidad Centralde Gestión del Flujo, la unidad de Eurocontrol encargada de ajustar los flujos deltráfico a la capacidad disponible para evitar las sobrecargas y optimizar la eficaciatáctica y en tiempo real del sistema ATC, para integrar la planificación estratégicay táctica de los flujos de tráfico (política coherente de rutas y tráfico) y para definirprioridades relativas a la asignación de franjas.

- Conviene diseñar, regular y gestionar estratégicamente el espacio aéreo sobreuna base europea

- La regulación del espacio aéreo debería permitir una asignación justa y nodiscriminatoria de los recursos del espacio aéreo a todos los usuarios

- Introducción gradual del cielo único europeo, que facilita nuevos conceptos,como la libre definición de rutas

- Una Gestión del Flujo del Tráfico Aéreo más efectiva a través de la CFMU ycon una misión de mayor alcance, así como con una mejora de las normas y elgrado de cumplimiento



3.3 La integración de las necesidades militares en el cielo único europeo

65. El éxito de esta iniciativa depende de una cooperación eficaz entre el sector civil yel militar, que requiere la participación plena de los militares en pie de igualdad enel proceso regulador. Para esta participación será preciso el uso de losinstrumentos del 2º pilar y, por consiguiente, se necesitará la aprobación y unadecisión de los jefes de Estado y de Gobierno en el Consejo Europeo.

66. Las actividades militares representan una pequeña proporción del conjunto deltráfico aéreo, y mientras que el tráfico civil se duplica anualmente, las actividadesmilitares probablemente aumentarán a un ritmo bastante más bajo. En el futuro, elnuevo modo de utilización de las aeronaves militares precisará menos zonas deinstrucción de vuelo, pero más extensas y con una actividad más intensa en todoslos niveles de vuelo.

67. A fin de aliviar los cuellos de botella convendría determinar las áreas dondeinteractúan de forma significativa el tráfico civil y el militar, así como lograr unacoordinación táctica y desempeñar actividades encaminadas a lograr un uso máseficiente del espacio aéreo, respaldado por el necesario proceso entre lasautoridades civiles y militares y el marco jurídico, y debería introducirse en el año2001.

68. Algunas actividades militares requieren temporalmente una amplia zona deespacio aéreo, y algunas situaciones, debido al emplazamiento histórico de lasbases aéreas, puede aumentar sustancialmente las dificultades de los cuellos debotella ya existentes en el tráfico aéreo civil. Sin embargo, las necesidadesmilitares reflejan nuevos requisitos y una función cada vez más internacional. Hoydía, los vuelos militares tienen un repertorio operativo más variado; ello provocael cambio de sus necesidades de espacio aéreo, lo que influye en la forma en quese organiza y utiliza el espacio aéreo internacional.

69. Cuando la segregación es esencial para mantener la seguridad de los vuelos, esnecesario optimizar los períodos de tiempo durante los que un sector concreto delespacio aéreo ha sido asignado a necesidades militares, especialmente durante lashoras punta para el tráfico civil y en un espacio aéreo de alta densidad. Unelemento inicial para lograrlo será la plena aplicación en toda Europa del conceptodel Uso Flexible del Espacio Aéreo.

70. Para que los principios de organización y gestión del espacio aéreo de uso civil ymilitar sean efectivos deberían regularse en el plano europeo respetando losrequisitos nacionales de seguridad y defensa. En última instancia, conviene queesta regulación del espacio aéreo sea una función civil/militar integrada. Comoprimer paso, y para facilitar el establecimiento del regulador europeo integrado, espreciso establecer el componente militar de este regulador.

71. Mientras que hoy en día gran parte de la formación se realiza dentro de lasfronteras nacionales y cerca de las bases aéreas, hay margen para lograrimportantes mejoras a fin de optimizar el uso civil y militar del espacio aéreo. Ellopodría dar lugar a un posible desplazamiento de las actividades aéreas militares.En tal caso, es posible que hubiera implicaciones de costes y operativas para los



usuarios militares del espacio aéreo, que necesitarían verse compensados con laintroducción de medidas atenuantes e incentivos.

72. Para 2002 debería haberse implementado efectivamente el Uso Flexible delConsejo de Espacio Aéreo y la gestión cooperativa para adaptar suavemente laformación militar al flujo del tráfico civil sin zonas fijas de segregación yperíodos de tiempo optimizados para un uso militar segregado. En este contextoconvendría promover la implementación de zonas de formación transfronterizasy la posible reasiganción de actividades militares, respetando los límites de laviabilidad técnica y financiera. Este enfoque cooperativo ha de respaldarse conprocedimientos y reglamentos comunes para abordar el tráfico militar y losincentivos financieros a favor de los interesados, cuando las inversiones o lareasignación pudieran beneficiar a la ATM civil.

73. Para 2005, como parte del cielo único europeo, los órganos de ATM civiles ymilitares deberían participar como socios iguales en la regulación y la gestión delespacio aéreo europeo. Cuando la Comunidad ejerza responsabilidadesreguladoras, garantizará la plena aportación de competencia militar.

74. Con objeto de posibilitar un enfoque europeo de la gestión del espacio aéreo, seprecisa coherencia entre los diferentes requisitos nacionales militares y deseguridad del espacio aéreo, y la recién creada cooperación militar en el seno delsegundo pilar del Tratado de la UE puede ofrecer el marco para ello.

- Es preciso promover la cooperación civil/militar

- El uso y la gestión del espacio aéreo deberían constituir un esfuerzo integrado, entodos los niveles

- Para la planificación del espacio aéreo hay que definir coherentemente lasnecesidades militares de Europa

- Conviene aplicar efectivamente en todos los Estados y armonizar en el seno deEuropa el concepto de Uso Flexible del Espacio Aéreo, que consiste en zonas desegregación no permanentes y en períodos de tiempo optimizados para uso militarsegregado

- Hay que impulsar, con incentivos apropiados, la reasignación de actividadesmilitares fuera de las áreas de tráfico de alta densidad

- Es preciso asegurar estructuras reguladoras adecuadas para el tráfico aéreomilitar, incluyendo instrumentos derivados del segundo pilar del Tratado de la UE(CFSP), bien integradas en el marco regulador global para el cielo único

3.4 Sistemas y operaciones

75. Si bien en los últimos años se han hecho progresos en dirección a unfuncionamiento sin fisuras del sistema de ATM en Europa, la situación siguesiendo insatisfactoria debido al bajo nivel de integración entre los sistemasnacionales de ATM. Además, es necesario contener los costes y evitar losdesarrollos “nacionales” múltiples de sistemas que tienen básicamente la mismafuncionalidad.



76. A fin de aumentar la capacidad será preciso aplicar nuevos conceptos,herramientas y procedimientos en los próximos años. Se trata de un mercadorelativamente pequeño, los procesos de desarrollo son complejos y los recursos deEuropa son limitados. Por tanto, se requiere un nuevo enfoque asociativo quepermita una participación equilibrada de todos los interesados, estimulando lacreatividad y el intercambio de conocimientos y experiencia y el reparto deriesgos. Este proceso podría lograrse mediante:

- Una mayor cooperación entre organizaciones de investigación y desarrollo yel sector ATM para compartir recursos y minimizar la duplicación.

- Unos requisitos técnicos y operativos consolidados en toda Europa deacuerdo con el derecho comunitario.

- Un enfoque europeo de la validación de nuevos sistemas frente a requisitosdefinidos.

77. El Órgano de Consulta Sectorial de ámbito europeo, mencionado en el apartado37, desempeña una función básica para promover el consenso en torno a losrequisitos técnicos y operativos y a los instrumentos necesarios para alcanzar estosobjetivos y para facilitar aportaciones a los procesos de investigación y desarrollo,normalización y legislación. Este órgano establecerá un programa estratégico(mapa de carreteras) para desarrollar nuevas funcionalidades y tecnologías queaseguren la disponibilidad, en su caso, de sistemas y subsistemas seguros,eficientes y operativos de ATM. Este desarrollo ayudará a los proveedores deservicios y a la industria a planificar mejor sus inversiones destinadas a introducirnuevas tecnologías y procedimientos para aumentar la seguridad o la capacidad.Con objeto de lograr resultados tangibles y rápidos, y evitar la acumulación denuevas estructuras que suponen mucho tiempo, Eurocontrol debería asociarse coneste Órgano.

78. El desarrollo de sistemas ATM requiere una integración estrecha entre lasnecesidades del usuario, los procesos de validación operativos y la necesidad deespecificaciones o normas técnicas detalladas. Por tanto, conviene que laComunidad emprenda un proceso de normalización abierto adaptado a laespecificidad de este sector. La tendencia actual de Eurocontrol y de losproveedores de servicios de actuar de legisladores, clientes, diseñadores, órganode certificación y operador reduce la transparencia y genera conflictos de interesesy riesgos para el desarrollo de nuevos sistemas. Es preciso reorientar su función enconsonancia.

79. Debido a ello se necesitan nuevas formas de reglamentación técnica para definirlos requisitos básicos para la interoperabilidad, los niveles funcionales y deprestación comunes y el uso de procedimientos comunes. En la medida de loposible, deberían darse en forma de Normas Europeas voluntarias, establecidas através de “mandatos de normalización” desarrollados por EUROCONTROL, ensu caso. La Comisión Europea transfiere estos mandatos a los órganos denormalización pertinentes al amparo de los requisitos esenciales preceptivos. Esrecomendable que estos requisitos sean independientes de la tecnología y queconcedan a la industria la libertad para desarrollar soluciones tecnológicasespecíficas. Para evitar la proliferación de normas y sus costosas validaciones,pero que siguen permitiendo una competencia deseable, es preciso que lanormalización se realice en el marco de una arquitectura de alto nivel y un



“enfoque global del conjunto del sistema”, el llamado “Nuevo Enfoque”14. En elmarco de sus tareas revisadas, EUROCONTROL debería apoyar estas actividades.

- Concentrar los recursos en el desarrollo y validación de soluciones técnicas yoperativas comunes para necesidades comunes

- Establecer un Órgano de Consulta Sectorial en el que los principales interesados –usuarios del espacio aéreo, proveedores de servicios y la industria– puedan crear yacordar un programa de gestión estratégico para el desarrollo de nuevasfuncionalidades y tecnologías

- Establecer un reglamento técnico sobre la base del Nuevo Enfoque, según el cuallas reglas, los requisitos operativos y las normas son complementarios ycoherentes.

- Asignar a EUROCONTROL la tarea de prestar apoyo técnico en estasactividades.

3.5 Marco para los responsables del Control de Tráfico Aéreo

80. Los proveedores de servicios de tráfico aéreo (especialmente el control de tráficoaéreo) experimentan un rápido desarrollo. Procedentes de una tradición deadministraciones civiles o militares, muchos de ellos han obtenido cierto grado deautonomía, con la consiguiente flexibilidad y acceso a los recursos humanos yfinancieros. Todos ellos, públicos y privados, se encuentran muy apremiados porllegar a la altura del crecimiento del tráfico aéreo; se han convertido enorganizaciones más dinámicas que hacen más hincapié en la capacidad derespuesta al cliente.

81. Aunque el dinamismo del sector es una evolución favorable, elimina alguna de lasantiguas certidumbres. Es preciso abordar algunos aspectos:

� ¿Cómo podemos conservar e incluso reforzar la cultura de la seguridad, que esuna de las principales características del control del tráfico aéreo europeo? ¿Cómopodemos garantizar la continuidad, la eficacia y la calidad?

� ¿Hasta dónde puede llegar la tendencia hacia la comercialización? ¿Cuál es elalcance de la competencia y la expansión a nuevos mercados?

� ¿Cómo podemos garantizar que se optimiza el sistema en su conjunto y que losproveedores de servicios no se limitan a perseguir sus propios intereses?

82. Tal y como se ha mencionado antes, es necesario distinguir entre la regulación y laprestación de servicios: se consideran dos actividades distintas y se organizan en

14 Este proceso de normalización es la aplicación de las condiciones generales del "nuevo enfoque" dela normalización de la resolución "sobre un nuevo enfoque de la armonización y las normas técnicas"(85/C 136/01, publicada en el DO C136 de 4 de junio de 1985).



consonancia. Esta distinción ha de lograrse como un mínimo absoluto en el planofuncional.

83. Aunque conserva la continuidad de la prestación de servicios, el proveedor deservicios ha de estar sujeto a un sistema de autorización que constituirá un mediopara definir los derechos y las obligaciones correspondientes.

84. Las autorizaciones o "pliegos de condiciones" proporcionan un medio paracontrolar el acceso a la actividad de gestión del tráfico aéreo y para establecer deobjetivos de “calidad del servicio”. Es evidente que el servicio central (separaciónde las aeronaves) sigue siendo un monopolio del entorno técnico y operativoactual y no puede estar abierto a la competencia. Sólo un proveedor de serviciosde tráfico aéreo puede separar todas las aeronaves en un volumen dado de espacioaéreo y, a este respecto, utiliza un poder público (pouvoir régalien). Ciertosservicios auxiliares, como Comunicaciones, Sistemas de InformaciónAeronáutica, Meteorología, se ajustan a la prestación competitiva, y a medida queavanza el desarrollo tecnológico, es probable que el margen de la competencia seamplíe. Además, en última instancia, la autoridad competente puede querer dar aotros la oportunidad de licitar servicios monopolísticos. Para ello es necesarioadoptar una postura dinámica de la autorización y ajustar el "pliego decondiciones", según convenga.

85. En particular, cuando los servicios de tráfico aéreo se prestan en condicionesmonopollisticas, es esencial controlar la tarificación para evitar cargos excesivos.Hay que tener en cuenta los intereses de los usuarios desde el punto de vista de laseguridad, la disponibilidad y la continuidad de los servicios, los costes y lacalidad. En cuanto a la calidad de los servicios, es preciso abordar las cuestionesrelacionadas con el nivel objetivo del funcionamiento (nivel de servicio) entérminos cuantificables Lo cual podría implicar la negociación entre el regulador,los proveedores de servicios y los usuarios en torno a diferentes aspectosreglamentarios, y posiblemente pasarán a “niveles de servicios” propuestos yacordados y a su precio.

86. Además, para que los proveedores de servicios y los usuarios del espacio aéreoque contribuyen a maximizar la capacidad del sistema estimulen las estrategias,debería haber margen para modular los cargos. Los incentivos son un buenmétodo para acelerar la introducción de equipos terestres o aéreos queincrementen la capacidad, de premiar el alto rendimiento o de compensar elinconveniente de elegir entre rutas menos deseables. Por tanto, el marco deberíaincluir principios de facturación más sofisticados.

87. La cooperación entre proveedores de servicios, en particular en el plano regional,sobre una base contractual o a través de mecanismos más estructurales, comoempresas conjuntas, es una forma útil de mejorar la gestión integrada del espacioaéreo y de operar bloques de espacio aéreo, independientemente de las fronterasnacionales. Es preciso optimizar el uso del espacio aéreo y la gestión del flujo deltráfico aéreo en el plano europeo con objeto de maximizar la capacidad, para locual se requerirá la intervención de una estructura adecuadamente ampliada deUnidad Central de Gestión del Flujo. En cualquier caso, para asegurar la eficienciadel sistema, los proveedores de servicios deberán facilitar datos a otros.



- Conviene considerar la regulación y la prestación de servicios como dos entidadesdistintas e independientemente organizadas, al menos en el plano funcional

- La prestación de servicios nacionales y las actividades reguladoras deberían cumplirlos requisitos comunitarios

- El regulador ha de disponer de recursos y competencia suficientes

- Aunque el control del tráfico aéreo básico actual es un monopolio, hay posibilidadesde introducir la competencia en los servicios auxiliares.

- El mecanismo de facturación debería estimular la rentabilidad e incluir incentivos alas prácticas que aumenten la capacidad de mejorar la eficiencia del conjunto delsistema, al mismo tiempo que mantiene un alto nivel de seguridad.

- Optimización del sistema que va a gestionarse en el plano europeo

3.6 Aspectos sociales

88. Las cuestiones sociales han de abordarse adecuadamente para asegurar lamotivación y la aceptabilidad social de proceso de reforma.

89. Un límite principal de la capacidad del sistema es el número de aeronaves que uncontrolador puede manejar de forma segura en un volumen dado de espacio aéreoy con límites de tiempo. Convendría que los Recursos Humanos se integraran conmayor rigor en el desarrollo de nuevos sistemas y procedimientos, con objeto deasegurar que la plantilla confía suficiente en la explotación de nuevos sistemas yprocedimientos encaminados a aumentar la capacidad, así como a mitigar el errorhumano. Los sistemas y las herramientas que actualmente sirven de apoyo a losControladores de Tráfico Aéreo pueden dar lugar a una mayor capacidad, acondición de que los niveles de seguridad se traten debidamente y puedangarantizarse. La aplicación satisfactoria de nuevos sistemas y procedimientos sólopuede lograrse cuando la plantilla operativa tenga suficiente confianza en que lasherramientas facilitadas les sirvan de apoyo para aumentar la capacidad sindegradar los niveles de seguridad.

90. La regulación de la seguridad y una autoridad reguladora eficaz son requisitosesenciales para mejorar la situación actual. La regulación de la seguridad puedeadelantarse a otros tipos de regulación. Como el mantenimiento de una separaciónsuficiente entre aeronaves en el sistema actual depende sobremanera de laintervención humana, es preciso minimizar la sensibilidad del sistema al errorintroduciendo un sistema de comunicación eficiente y fiable basado en una cultura“no punitivo”.

91. Es necesario reforzar las estructuras para el diálogo social en el plano europeo conobjeto de garantizar que toda la plantilla de Gestión del Tráfico Aéreo afectadapor el proceso de reforma participará de forma abierta y constructiva en todo elciclo vital de la reforma. Las ventajas de la reforma han de definirse con claridad,teniendo en cuenta todas las limitaciones (por ejemplo, la seguridad, la escasez deplantilla, la formación, etc.). Las estructuras comunitarias existentes podríanutilizarse con objeto de crear el foro para el diálogo social.



92. Actualmente hay escasez de Controladores del Tráfico Aéreo en Europa y,consecuentemente, es necesario contratar y formar a nuevos controladores. Todoslos grandes cambios, como el proceso de reforma actual, suponen límitesadicionales para la plantilla de ATM, en particular desde el punto de vista de laformación intensiva en capital y mano de obra, pues para ello se necesitan másControladores de Tráfico Aéreo. Aunque la contratación y la formación decontroladores compete al Proveedor de Servicios, se verán afectadas por elfuncionamiento y el nivel de requisitos del servicio establecidos por el regulador.

93. Por tanto, debería mejorarse la planificación del personal, anticipando mejor lafutura evolución del tráfico, con vistas a crear un excedente de Controladores deTráfico Aéreo que entonces pueden utilizarse para prestar la formación práctica enla empresa, y a empezar a impulsar la movilidad a largo plazo. Es preciso tenercuidado cuando se ofrecen incentivos financieros para evitar poner en peligro laseguridad. Convendría resolver las cuestiones actuales de transición sobre laConcesión de Licencias Europeas abordando las condiciones de trabajo en todaEuropa. Para ello se requiere una mayor inversión en Recursos Humanos, tanto enel plano nacional como en el europeo. El regulador de seguridad se encargará dedefinir los requisitos de seguridad para la emisión de Licencias Europeas y laaprobación de programas de formación.

94. Cuando sea posible, debería promoverse el uso compartido de instalaciones deformación entre civiles y militares para facilitar el máximo aprovechamiento delos recursos.

- Mejor planificación y contratación de mano de obra para asegurar ladisponibilidad a tiempo de una plantilla suficiente.

- Formación y procedimientos armonizados.

- Una Licencia Europea para garantizar niveles de cualificación acordados para laplantilla de ATC .

- Una estructura reforzada para el ”diálogo social”.

- Integración temprana de los conocimientos en matedria de factores humanos enel ciclo vital de los sistemas de ATM para asegurar la aceptabilidad y la confianzaoperativas.



4. EL CAMINO A SEGUIR

4.1 Conclusiones/Otros trabajos95. El Grupo de Alto Nivel, durante sus diez meses de trabajo, ha examinado todos

los aspectos que influyen en el funcionamiento mejor del sistema de gestión deltráfico aéreo. Sin subestimar el efecto de las mejoras técnicas en el sistema, seconsidera que sin cambios estructurales –lo que implica decisiones de alto nivelpolítico–, las mejoras que podrían introducirse en el sistema actual, vigentedurante los últimos 40 años, no serían más que paliativos.

96. Estos cambios estructurales suponen pasar de la lógica de la cooperación a lalógica de la regulación, con todo lo necesario desde el punto de vista de loscontroles políticos y legislativos. También implica que las necesidades del espacioaéreo se determinen en relación con el crecimiento del tráfico. Por último, estoscambios suponen que el espacio aéreo se gestione a escala europea en interéscomún sin negar las características específicas locales que justifican las medidasadoptadas en este ámbito.

97. Por todos estos motivos, el Grupo de Alto Nivel cree necesario integrar lareglamentación del tráfico aéreo en las actividades de la Unión Europea; consideraque ha de abarcar todas las formas de estas actividades, ya se trate de sus poderesde reglamentación, sus herramientas de formación y asistencia, o bien susmecanismos de diálogo y control, y la nueva competencia europea en el ámbito dela defensa.

98. La Comisión formulará en 2001 propuestas legislativas apropiadas que deberíanentran en vigor en 2005 a más tardar.

99. Este enfoque ha de poder completar la actividad de Eurocontrol que ofrece unmarco más amplio para la cooperación, a la que la Comunidad contribuiraactivamente con su participación.

100. Por tanto, se invita a la Comisión a implementar el plan de acción derivado delpresente informe, para lo que contará con la ayuda óptima de las administracionesnacionales, inclusive su componente militar, y de las estructuras provisionales del2º pilar. La Comisión también debería utilizar los mecanismos de consulta de lossectores industrial y social.

101. Se invita a los jefes de Estado y de Gobierno del Consejo Europeo a aprobar eluso de los instrumentos del 2º pilar para permitir la participación plena de losmilitares sobre una misma base en el proceso regulador.

4.2 Recomendaciones

102. Los principales impulsos del proceso de reforma derivado de las necesidadesdeterminadas en el informe tienen por objeto optimizar el funcionamiento de laATM europea en su conjunto, a la vez que garantizar el suficiente acceso alespacio aéreo para todos, basándose en un sólido marco regulador independientecon capacidad para velar por su cumplimiento. Los reguladores establecidos eneste marco determinarán normas de alto nivel a escala europea para la seguridad yel funcionamiento del sistema, respetando al mismo tiempo los requisitos deseguridad y defensa nacionales para utilizar el espacio aéreo y de forma coherentecon el marco internacional



103. Se han agrupado las recomendaciones específicas extraídas del informe enlos siguientes epígrafes para tener en cuenta los aspectos comunes y facilitarsu conocimiento:

Regulación

� Se necesita una regulación europea más amplia y sólida en los ámbitos de laseguridad, el funcionamiento, el diseño de sistemas y del espacio aéreo, y eleconómico.

� El regulador ha de contar con recursos y competencia suficientes� El regulador definirá las normas de alto nivel y asegurará su cumplimiento.� El reconocimiento de las Instituciones de la UE como el órgano regulador

apropiado para la UE y los Estados que han incorporado sus zonas de aviación enla de la UE.

� Mantener el carácter paneuropeo del sistema de ATM aprovechando al máximo elConvenio revisado de Eurocontrol

� Convendría garantizar la más amplia participación posible de los Estados del EEEy los Estados que tienen acuerdos de integración con la Unión Europea en elproceso de toma de decisiones del nuevo órgano regulador de la UE

� La prestación de servicios nacionales y las actividades reguladoras deberíancumplir los requisitos de la Comunidad

� Mejorar el proceso de cooperación con protagonistas civiles y militares paradesarrollar la regulación comunitaria y velar por su cumplimiento, en cooperacióncon Eurocontrol.

� Estructuras reguladoras adecuadas para asegurar e integrar bien las necesidadesdel tráfico aéreo en el marco regulador global para el cielo único, que incluyeinstrumentos derivados del segundo pilar del Tratado de la UE (CFSP).

� El acceso de la Comunidad Europea a Eurocontrol contribuirá a asegurar laconvergencia y la coherencia en el ámbito europeo.

� Es preciso establecer la regulación técnica sobre la base del Nuevo Enfoque paragarantizar que las reglas, los requisitos operativos y las normas seancomplementarios y coherentes, con la ayuda de Eurocontrol, según convenga.

� Es necesario asegurar la participación de los grupos de interés en el proceso deelaboración de normas y de evaluación

� Convendría que una organización, de conformidad con la Comisión de Examendel Funcionamiento, evalúe el funcionamiento del sistema de ATM europeo yformule propuestas de mejora

Espacio aéreo� El espacio aéreo es un recurso común y hay que tratarlo como un cielo único

europeo.� Convendría diseñar, regular y gestionar estratégicamente el cielo único europeo en

el plano europeo, empezando por el espacio aéreo superior y siendo coherente conel espacio inferior.

� El proceso de diseño y gestión ha de tener en cuenta los intereses tanto civilescomo militares.

� La regulación del espacio aéreo debería permitir asignar de forma justa y nodiscriminatoria recursos del espacio aéreo a todos los usuarios.



� Hay que definir coherentemente las necesidades militares en Europa para laplanificación del espacio aéreo.

� Introducción gradual del cielo único europeo facilitando nuevos conceptos, comola definición libre de rutas.

� Provisionalmente, el Uso Flexible del concepto de espacio aéreo, que consiste enzonas de segregación no fijas y en períodos de tiempo optimizados para el usomilitar segregado, debería aplicarse eficazmente en todos los Estados yarmonizarse en el conjunto de Europa.

Seguridad

� Es preciso establecer un regulador de seguridad efectivo e independiente en élámbito comunitario

� Convendría dedicar específicamente un programa de acción en materia deseguridad al desarrollo de la capacidad de los sistemas

Sistemas y operaciones

� Los recursos europeos deberían centrarse en desarrollar y validar solucionesoperativas y técnicas comunes para soluciones comunes.

� Es necesario establecer un Órgano de Consulta Sectorial de los principalesinterresados –usuarios del espacio aéreo, proveedores de servicios y la industria–para desarrollar nuevas funcionalidades y tecnologías.

Entorno del Control de Tráfico Aéreo

� La regulación y la prestación de servicios deberían ser dos entidadesfuncionalmente distintas y organizadas con independencia entre sí, al menos en elplano funcional.

� Aunque hoy día el control de tráfico aéreo es un monopolio, los serviciosauxiliares puede competir entre sí.

� La optimización del sistema debería gestionarse en el ámbito europeo.� Es preciso que el mecanismo de facturación estimule la rentabilidad e incluya

incentivos para las prácticas que aumenten la capacidad con objeto de mejorar laeficiencia de todo el sistema, manteniendo, a la vez, un alto nivel de seguridad

� Convendría impulsar la cooperación civil/militar.� Una Gestión de Flujo de Tráfico Aéreo más receptiva, a través de la CFMU con

una misión más amplia, mejores normas y mayor grado de cumplimiento.

Aspectos sociales

� El “diálogo social” es un factor importante en el proceso de cambio que requiereestructuras reforzadas en el plano europeo.

� Para asegurar de que se dispone de una plantilla suficiente para el funcionamientoeficaz del sistema, se requiere mejorar la planificación y contratación de la manode obra.

� La formación y los procedimientos deberían estar armonizados para facilitar lamovilidad.

� Convendría establecer una Licencia Europea o niveles de cualificación de laplantilla del ATC, con objeto de facilitar la formación, el suministro y lamovilidad de personal

� Mayor aceptabilidad de nuevos sistemas, así como mayor confianza en ellos,utilizados por los controladores a través de la pronta integración de la experienciahumana.



Incentivos

� Debería promoverse, con incentivos adecuados, la reasignación de operacionesmilitares fuera de las zonas de tráfico.

� El mecanismo de cobro debería estimular la rentabilidad e incluir incentivos a lasprácticas que mejoren la eficacia del sistema.

� La participación del personal operativo y la experiencia de factores humanos en elciclo vital de los nuevos sistemas para garantizar la aceptabilidad y la seguridad deque no se erosionarán los altos niveles de seguridad.

Calendario

� Las reformas deberían concluir para 2005, de acuerdo con el calendario que figuraen el anexo 2.



Anexo 1La labor del Grupo de Alto Nivel

Las tareas específicas del GAN consistieron en:

- definir las modalidades del funcionamiento del cielo único europeo encondiciones de prestación eficaz de los servicios y de respeto de lasobligaciones, las responsabilidades y los objetivos de seguridad de losservicios públicos en interés de los usuarios civiles y militares.

- examinar las cuestiones técnicas, decisiones de aplicación y medidas dereestructuración que se estudiarán en el plano nacional o europeo para lograresta reorganización de rutas y estructura aeronáutica, así como su usooperativo.

- proponer la armonización de los sistemas nacionales en un enfoquecomunitario coherente que implica procesos de toma de decisiones centrales ymecanismos de seguridad.

- indicar cómo se puede sostener el marco comunitario a través del uso de laorganización Eurocontrol en la aplicación de sus conclusiones.

Estas tareas han de llevarse a cabo teniendo en cuenta los requisitos de seguridad ydefensa en el espíritu de las “conclusiones de Helsinki” del Consejo Europeo.

Para ayudar al Grupo de Alto Nivel en su labor, se han establecido una serie desubgrupos que tratan las siguientes cuestiones:

- El uso civil del espacio aéreo– La coordinación civil/militar– Los marcos reguladores– Las estructuras de prestación de servicios– Las cuestiones sociales

Cada subgrupo preparó un informe para el GAN con recomendaciones (en el anexo),y estas contribuciones forman la base del presente Informe Definitivo.

En total, el Grupo de Alto Nivel se reunió [10] veces y el presente informe es elresultado del trabajo realizado entre enero y octubre de 2000.



Anexo 2Calendario de cambios

A corto plazo (2001-2002)Acceso de la Comunidad a Eurocontrol

Distinción funcional entre prestación de servicios y regulación

Mejor cooperación civil/militar

Establecimiento de un sistema de información sobre la seguridad “no punitivo”

Transposición de los Requisitos de Regulación de Seguridad de Eurocontrol (ESARR)en el derecho comunitario, aunque se espera que la ampliación de EASA cubra lareglamentación de la seguridad de la ATM

Apoyo a las autoridades de seguridad nacionales para aplicar medidas provisionalesde regulación de la seguridad

Desarrollo de un programa de acción sobre seguridad para aumentar la capacidad

Definición de un diseño del espacio aéreo único europeo

Definición coherente de los requisitos militares para la planificación del espacio aéreo

Creación de mecanismos para la plena participación de civiles y militares en eldesarrollo y la aplicación del marco regulador

Establecimiento del “Órgano de Apoyo Industrial” para garantizar a participación deinteresados en los procesos regulador y de normalización

Aplicación armonizada del concepto “Uso Flexible del Espacio Aéreo”

Propuesta comunitaria para establecer la regulación técnica (normalización) sobre labase del “Nuevo enfoque”

Creación de una estructura reforzada para el diálogo social

Medio plazo (2003-2005)Establecimiento de una organización de “optimización del sistema” para supervisar yoptimizar la capacidad del sistema a escala europea que abarque los aspectos ATFM yde gestión del espacio aéreo

Propuestas de la Comisión para que la ampliación de EASA cubra la seguridad de laATM

Aplicación de un espacio aéreo único europeo

Largo plazo (a partir de 2005 )Responsabilidad de EASA en la regulación de la seguridad en la ATM

Reasignación de operaciones militares fuera de las áreas de alta densidad de tráficomediante incentivos adecuados

Introducción de nuevos conceptos operativos para la gestión integrada del espacioaéreo.



Anexo 3Lista de siglas

ADS-B Vigilancia Automática Subordinada – Radiodifusión

ATC Control del Tráfico Aéreo

ATFM Gestión del Flujo de Tráfico Aéreo

ATM Gestión del Tráfico Aéreo

CEATS Servicio Central de Tráfico Aéreo Europeo (Eurocontrol)

EASA Futura Agencia Europea de Seguridad Aérea

EATCHIP Programa Europeo de Armonización e Integración del ATC(Eurocontrol)

ECAC Conferencia Europea de Aviación Civil

ESARR Requisitos de Regulación de Seguridad de Eurocontrol

EUROCONTROL Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea

FUA Uso Flexible del Espacio Aéreo

GALILEO Futuro Sistema Europeo de Navegación Global por Satélite

HLG Grupo de Alto Nivel

ICAO Organización de Aviación Civil Internacional

ISG Grupo Sectorial y Social

UACC Centro de Control de la Zona Superior – Maastricht (Eurocontrol)



Anexo 4Gráficos

Número total de despegues en la región de la CEAC

Porcentaje de vuelos retrasados debido a las normas de ATFM (PDF)

Retraso medio de ATFM por movimiento (ADM)



Controladores operativos

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000Ano

Núm

ero

FranciaAlemaniaGreciaItaliaPortugalEspañaSuizaNoruegaSueciaRULuxemburgoLuxemburgoBélgicaFinlandiaDinamarca



Anexo 5Positions of interested organisations

Las contribuciones en este anexo (textos en lenguaje original) reflejan las opiniones de organizaciones delsector, desarrolladas en el contexto del trabajo efectuado sobre este informe, sin perjuicio de las posiciones

finales que adopten organizaciones individuales sobre la iniciativa

1.1.1.1. ACI Europe — The position of the airports

— Introduction

ACI Europe is pleased that the discussions in both the high-level group and the industry andsocial group indicate that a convergence of views emerges around the main orientations ofthe work towards creating a single European sky. While we note the positions of the otherstakeholders, including some divergences of views, let us start by saying that Europe’sairports are convinced that the key to the solution is not how individual actors perform, buthow the system is organised.

Out of the many topics, we would like to stress the following four areas, which we believeare paramount to the success of the initiative:

� the need for a strong, pan-European regulator, alongside consistency of air trafficmanagement (ATM) regulation across Europe;

� the use and organisation of European airspace as a common resource;

� the improved use and management of the civil/military ATM interface;

� addressing the human factor in European ATM, with specific reference to airtraffic controllers.

Although it is clear that the Council mandate did not include airports specifically, since themain issue to address remains en route, ACI Europe welcomes the recognition of the role ofairports in the European ATM system or network. It is unquestionable that the currentdelays and congestion problems will not be adequately and permanently solved without fullconsideration being given to ground operations. The European Civil Aviation Conference(ECAC) and the European Organisation for the Safety of Air Navigation (Eurocontrol) havealready acknowledged this both in the ATM 2000+ strategy and the European air trafficmanagement programme (EATMP), by including airports as an actor in an integratedmanagement concept of air traffic from gate to gate.

— Institutional framework

ACI Europe is confident that the organisational/institutional structures and mechanisms tomake things happen can now be agreed upon.

ACI Europe understands and supports the need for institutional changes alongsidetechnological and procedure enhancement across Europe. It is paramount in our view thatall efforts accomplished by other institutions, such as Eurocontrol, are supported and, tosome extent, guaranteed by a strong, pan-European regulator. It is obvious to us that theissue is not about technicalities but structural change.

We believe that the Community framework provides effective instruments to perform thetask. Full Community membership of Eurocontrol would constitute a first important step,



but there is no doubt that we cannot at this stage continue without a regulator and aregulatory structure, independent of the service provider.

— Conclusion — The role of airports

We acknowledge the fact that the role of airports is recognised in the orientations listed inMs de Palacio’s information note of June 2000, and we support the establishment of a roadmap in order to prepare the effective introduction of the different (ATM) systemcomponents.

Even if the reality is most probably not as simple as that, it appears that solutions for the enroute delay situation have been identified and broadly agreed upon. However, we believethat the role of airports in a single sky framework can only be effective with a gate-to-gateapproach. This issue should/could be addressed at a later stage, depending on the outcomeof the report to be delivered to the Council.

Aiming at this, ACI Europe believes that it is essential to establish a strategy to:

� stop imposing unnecessary artificial barriers on airport capacity;

� relate a fully defined single sky framework to the gate-to-gate environment;

� establish a transition path into the new operating environment.

By definition, the second and third elements can only be realised if stakeholders are broughttogether. In this regard, ACI Europe welcomes the Commission’s plan to create amechanism for maintaining a European-wide dialogue with industrial and social partners.

As mentioned before, we strongly support the management of European ATM as a commonresource, and, as a result, are convinced that this implies a pan-European strategy designedand shared by all partners, to the benefit of all. We must build upon those previousprogrammes and initiatives that have brought us so far, knowing that the single sky will notbe a panacea, but is the only option we have at present.

2.2.2.2. AEA — The view of the airspace users

The regulatory part of European air traffic control (ATC) should be in the hands of theEuropean institutions, namely the Commission, the Parliament and the Council of TransportMinisters. Eurocontrol should act as the regulator’s expert body. The national authoritiesshould implement the decisions of the regulator. The provision of ATC services should bein the hands of bodies, public or private, which are not themselves part of the regulatorystructure. The demands of the military on the airspace structure should reflect today’srealities.

We are aware that the above will not improve punctuality overnight. It is, however, animportant avenue towards solving our problems. From history, we know that, in spite of thebest intentions, the Eurocontrol mechanism did not (and could not) produce the necessaryresults in the field of ‘binding regulations’.

The above suggestion to go down a new road is at this point in time an expression of hope,based on the fact that only the Community has a mechanism in place where sovereign Statesgive up sovereignty in full, step by step. Why should we invent the wheel in Europe if wealready have one.



We can only judge the high-level group (HLG) report (and any further specific actions bythe Commission) on the fulfilment and the results of the above credo. As an initial reaction,we are encouraged that the HLG goes very far in recognising the problem and pointing outthe avenue to follow. For this, the HLG and the Commission deserve our appreciation; evenmore so, as it is the first time that the military side of air traffic control has been an integralpart of such a strategy, and obviously very cooperative — something we do not find in allsectors on the civil side. We do hope that the service providers (CANSO) will request aclearer strategy for the separation of regulator and service provider at European level.

3.3.3.3. AECMA — The view of the equipment manufacturers

— Communication of the European Commission

As stated in the communication of the European Commission, air traffic congestion inEurope is the result of growing air transport in a limited space and also because the overallsystem, with its global performance, is suffering from fragmentation caused by nationalfrontiers. In addition, the European ATM is operating within the framework of acomplicated institutional process which is not facilitating an efficient decision-makingprocess.

Following the communication of the European Commission, AECMA fully supports theidea of promoting a systematic and comprehensive approach to improve ATM with acombination of short-term, medium-term and longer-term actions and plans for reforms.

In particular, AECMA agrees on the need for a new approach of cooperation in Europe byclarifying the roles of the various stakeholders.

AECMA fully supports the idea that the manufacturing industry must be involved in allphases of the process, including the early stages. In addition, sufficient R & D effort shallbe provided to speed up the development of the next generation of ATM systems.

— Intermediate report of the European Commission

Following the intermediate report of the EC, AECMA agrees with the overall analysis,which proposes ‘to improve the effectiveness of the system while ensuring that the safetyobjective is protected’. As regards the current situation, we agree with the fact thatEurocontrol has focused on the convergence of national systems, but, nevertheless, ATMdoes not adequately reflect the European system-wide needs, in particular with insufficientstandardisation, not enough interoperability, too much fragmentation and delays inimplementation. In addition, there is not enough commitment to introduce newtechnologies.

Concerning the proposed orientations, AECMA agrees with the fact that air trafficmanagement requires a strong regulator at European level, not only for safety, economicconditions and airspace use, but also to implement a seamless, cost-efficient andinteroperable system.

As regards the possibility of implementing more integrated management of the Europeanairspace, industry is prepared to provide the necessary systems and tools: development oflarge ATM centres, multinational planning and collaborative decision-making tools, data-linking applications, flexible use of airspace tools, etc.



In the same way, AECMA supports the idea that a Community framework will be necessaryto provide effective instruments to regulate the sector: monitoring of economicdevelopment, infrastructure, safety, research, market and industrial policy.

— Key objectives on the way to progress

Key objectives for the progress of ATM are increased European-wide performances,improved cost-efficiency, timely implementation of systems and environmentalsustainability.

Increased performances, which can be translated into improved safety, flexibility,interoperability and increased capacity, will imply, for the years to come, using currentindustrial solutions and applying a step-by-step upgrade policy.

Improved cost-efficiency of the ATM system will be made possible by an harmonisedmarket using basic industrial solutions together with a policy of optional functions.

Timely implementation of systems, which is paramount to solving the immediate capacityissues, means also using current industrial solutions and, at the same time, preparing incooperation a clear road map for the years to come with the clear commitment of allstakeholders.

As a consequence of more flexibility, a seamless European system and reduced delays offlights, there will be environmental benefits in proportion.

— Programme of actions

In terms of a programme of actions for the short term, AECMA proposes three domainswhich have to have a high level of priority.

The modernisation of ATM infrastructures by using existing industrial solutions and a step-by-step upgrade policy as regards additional functionalities which could be necessary.Modernisation will apply mainly to enhanced surveillance and tracking, ATM centres andthen to data-linking capabilities, flight data processing and controller support tools. Inaddition, the Galileo programme should bring benefits, in particular to the navigationdomain.

The launching of an interoperability programme on existing systems.

The launching of a new telecommunications infrastructure (air and ground).

For the longer term, actions must be launched today, in parallel, to prepare a newbreakthrough at the 2010 horizon by the integration of new available technologies.

To ensure a European-wide approach, this initiative must be funded and promoted at theEuropean level in cooperation with all stakeholders.

— AECMA views as regards organisational aspects

To clarify the role of all stakeholders and improve the overall efficiency, AECMA supportsthe following:

a strong European regulator is needed for safety, overall performances, required level ofservice, airspace design, system design and economic aspects, and also to decide oninteroperability standards, consistent road map of developments and commitment forimplementation;



high-level standards of operation and interoperation and high-level requirements, in general,could be developed by Eurocontrol, enforced by the EU and put into effect by the MemberStates;

voluntary standards should be developed by the manufacturing industry in association withother stakeholders (Eurocae/AECMA) with the support of the EU;

detailed technical specifications of systems and equipment should be developed by industrywithin the framework of dedicated contracts.

— Conclusion — Industry is prepared for a proactive role

The ‘Single European sky’ initiative is a unique opportunity to reform ATM in Europe,which is necessary to solve the safety and capacity issues of aviation in Europe.

For AECMA, the key points are as follows:

a strong regulator is needed at European level to bring the necessary European-widedimension;

the ATM manufacturing industry must be involved in all phases of system developmentand, in particular, in all technical and industrial matters, detailed specifications andpreparation of the European road map;

the ATM manufacturing industry is prepared to contribute proactively to new progress but itneeds to follow the rule of profitability;

an industry support body is necessary in Europe to support and implement such a ‘SingleEuropean sky’ initiative and the ATM manufacturing industry, in coordination withEurocontrol, the EC and all stakeholders, is prepared to set up dedicated task forces for thatpurpose.

4.4.4.4. CANSO — The view of the ATC service providers

The Civil Air Navigation Services Organisation (CANSO) has contributed to thediscussions of the industry and social group as the organisation representing thecorporatised suppliers of air navigation services (ANS). Such suppliers, separate to somedegree from direct government control, are responsible for handling the majority of thetraffic in the European Community. States, of course, continue to have the responsibility forensuring that ANS are provided but delegate the provision to the service providers. Webelieve that the providers are doing much to improve ANS provision, but that the fullresolution of Europe’s problems can only be achieved by institutional change.

CANSO welcomes the initiative taken by the European Commission to improve air trafficmanagement and strongly supports the concept of the single European sky. We note thatthis requires a common approach to many management and design problems. We believethat the concept of the single sky cannot mean a uniform sky. The problems vary greatlybetween different parts of Europe, from the heavy traffic areas in the core of Europe, to thelightly loaded areas on the edges of the area. We are convinced that the way ahead is for theservice providers to work closely with their customers to provide the services they need asefficiently as possible. This must be achieved within a regulatory environment that protectsthe interests of the citizens of Europe. This regulation must be formal and backed by theappropriate legislation. It must be at a high level to avoid interference with the service



delivery issues that are correctly the responsibility of the service providers. The successfulapplication of regulation by the EC in telecommunications with the resulting transformationof service delivery levels to the customers is the model to follow.

We believe that the model for the future involves the establishment of service providersproviding safe ANS provision as market responsive businesses with a central Europeanregulator. These businesses should have a minimised monopoly component and theircustomer charges should be performance related rather than based, as at present, on costrecovery. This will take time to develop and will need the removal of State monopolies andthe development of alliances between service providers.

It is, in our view, essential that service provision is entirely separated from its regulation,not only at service provider level but also at the level of European institutions, i.e.Eurocontrol. We are convinced that the European Union alone has the appropriate powersand instruments to act as Europe’s regulator. We are sure that the division between designand delivery and regulation must be complete. As regards safety, for example, all designand delivery activities must be subject to independent safety audits. We are not impressedby claims that some tasks are an unavoidable mix of design and regulation. Neither do wesupport the view that safety is put at risk by a commercial approach to ANS provision. Thekey is to create a proper regulatory regime and this we support strongly.

It would be appropriate for a board at the highest political level to define Europe’s needsfrom its ANS providers. It would need to have legal powers to ensure that its needs are metby imposing regulations on the providers. This implies a strong role for the EuropeanCommission. With this, Eurocontrol can provide an appropriate mechanism for ensuringthat the interests of all the ECAC States are respected.

The service providers will need to cooperate in many areas and we support theestablishment of an ANS industry body to assist this. We believe that all stakeholders inEuropean aviation should be represented on this body, for example service providers,airspace users and equipment suppliers. Its task will be to interpret top-level requirementsfor service supply into system designs, functional specifications and technical standards. Itshould also be responsible for the common airspace design. It will be a clearing house forjoint projects and will champion standard designs.

CANSO also supports the development of a formal social dialogue in the European Unionto complement the arrangements for managing relations with staff members that alreadyexist in our members’ organisations.

We are particularly pleased to note the importance given in the meetings of the high-levelgroup and the industry and social group (ISG) to the issues of airspace design andcivil/military cooperation. We are convinced that the airspace over Europe must bedesigned as an integrated whole rather than as an assemblage of national designs. This iscertain to lead to the development of ANS provision, which extends across national bordersmuch more than at present, and this must be achieved without involving problems ofnational sovereignty. We note that airspace design is, as its name suggests, a design task,which must involve the service providers. The regulation of the design will be, of course,the responsibility of the central European regulator.

On civil/military matters, we note that problems vary considerably from State to State. Thepreferred model involves very close cooperation between the civil and military authorities.This has been achieved in several States, for example Germany, the Netherlands and theUnited Kingdom. Switzerland is introducing an integrated military and civil system on 1January 2001. In these cases, harmonised working and the flexible use of airspace enableboth civil and military requirements to be satisfied. The new airspace design must take intoaccount both civil and military needs.



We note that following major difficulties in Europe’s airspace in the late 1980s,management attention and Eurocontrol’s Eatchip programme led to major improvements fora few years. The problems have recurred recently and again increased managementattention is bringing benefits. However, we believe that this time institutional reform isessential to underpin the efforts of the providers in order to ensure that the problems will notrecur. CANSO will continue to support the efforts of the European Commission to bringabout these changes.

5.5.5.5. The view of the ISG staff representative group (including pilots)

In their capacity as safety professionals, ATM staff and European aircrew are dedicated tothe promotion of high safety standards and have contributed to the work of the high-levelgroup and the industry and social group. We welcome the fact that the Commissioner hasrecently brought safety to the fore. It is worth remembering that delays are one of the toolsused to maintain the safety of the ATC system.

We are submitting this document as a summary of our current position. We have beenunable to consult all our affiliated organisations and we reserve the right to submit detailedcomments on the report when it is finally published. We acknowledge that the Commissionand the members of the high-level group have done a great deal of work, but we still have anumber of concerns about the future of the ATM sector.

Europe has a remarkable safety record. Traffic has almost doubled over the last 10 yearsand yet we have not had a major crash that is attributable to ATC. A strong safety regulationsystem is vital to maintain that safety record. The high-level group has indicated thatregulation is within the competency of the EU. We believe that there is a resourceimplication for the Community. Clear links must be established between national safetyregulation arrangements that are already in existence and any regulatory system establishedby the EU. In particular, we need to see how safety regulation will be delivered and whatresources will be given to it. We also need to examine the apparent conflict between openreporting of incidents and some national legal systems.

Despite the massive efforts made by national air traffic services and their personnel duringthe last 10 years, the ever-increasing needs of airspace users have pushed the system to itslimits. Various factors such as the inconsistencies between national airspace navigation, thebottlenecks in parts of Europe, the large amount of airspace for military use, short-sightednational investments, especially as regards human resources, and the incapacity ofEurocontrol to harmonise and integrate the European ATM system, can no longer beconsidered as compatible with the needs of the industry. The national approach has clearlyshowed its inefficiency and thus the need for a better integration of ATM policies atEuropean level. An integrated ATM regulatory framework should contribute to the needsand requirements of the overall objectives of a common aviation industry.

We would oppose the introduction of market forces into the ATM sector and the serviceprovision in particular. ATM is an integral part of the infrastructure. Other examples ofprivatisation and the introduction of market forces, in other modes of transport, have clearlydemonstrated the limits of market-oriented decisions in the management of infrastructures.

We have called for more detailed research into the causes of delays. The current statisticsare deficient in two ways. Firstly, the analysis is based almost entirely on informationprovided by the airlines. Secondly, the information only reports delays on departure anddoes not track the flight through. There are good and sound reasons for an aircraft to be



delayed on take-off in order to enhance the efficiency of the system. We also suspect that onsome occasions ATC delays are recorded when the fault lies elsewhere. This suspicion isincreased when we see the constant attacks from airline associations, particularly from theAEA. We also suggest that there are times when delays occur because of a lack of capacityat airports.

We do not pretend that the current system is perfect. However, we have argued that therehas to be recognition that the system is working flat out at the present time. We want to seesome research carried out which will look at how the system recovers from major problemssuch as extreme weather changes or airport closures. We know that research in the UnitedStates has shown that a large number of reactionary delays have been caused by theinability of some of the busiest airports to recover when things go wrong. Talking tocontrollers in some of the busiest airspace in Europe, we get the same message. Problems atthe start of the day will lead to increasing delays throughout the rest of the day.

Staff representatives consider that the EU institutions provide for the appropriate regulatorybody for the European Union countries. States that have integrated their aviation areas intothe EU’s (European countries that are part of the European common aviation area andSwitzerland) can be associated to Eurocontrol through the accession of the EuropeanCommunity. The combination of the expertise existing within Eurocontrol and theenforcement powers of the EU should ensure an effective implementation of common rules.

If we are to develop the European ATM system to deal with the amount of traffic expectedover the next 5 to 10 years, we need to develop solutions which are acceptable to all. Weneed to ensure that when technological change is introduced all airlines equip their aircraft.With reduced vertical separation minima (RVSM), a great deal of the advantage was lostbecause a small number of aircraft did not carry the correct equipment. We also need toaccept that some of the technological solutions being suggested will not work and thereforewe need to have proper contingency plans to cope with such failures. We also need to behonest when it comes to planning capacity increases. We need to acknowledge that there arestaff shortages all over Europe. There simply are not thousands of people queuing up to beemployed in ATM. Even if there were, it would still take four or five years for these peopleto become operational.

Given the sensitivity of some of the legislative measures identified in the report, it isessential that all stakeholders are included in the process and, in particular, in thepreparation of future legislative instruments at an early stage. This involvement in the rule-making should also allow all parties involved in the process to anticipate eventual changesand to ensure that there is, ultimately, the widest degree of consensus on the measures to betaken.

We therefore particularly welcome the establishment of a consultation process, through theestablishment of an ‘industrial support body’, thereby including the participation ofstakeholders in the rule-making procedures. We are also of the opinion that creating aformal social dialogue process will greatly improve the understanding between ATM staffand ATM service organisations. We must establish clear rules for how the relationshipbetween the social dialogue group and the ISG will be dealt with. We note that it is theCommissioner’s intention that staff representatives should be involved in the ISG

The Performance Review Commission of Eurocontrol has started to examine the realcapacity problems of the ATM system. The results of this work should be fed into the EU’sprocess. We need an understanding of how the system is working to support futureplanning. The number of sector overloads reported by controllers has increased in recentyears. This raises safety concerns and can cause delays.



The high-level group has made a good start. We hope this initiative will succeed and welook forward to being involved in developing the solutions to the problems of ATM. Weneed to be honest with the travelling public. Delays are inevitable unless we build morerunways and more airports, and, ultimately, we persuade the airlines not to abuse the currentrules.

6.6.6.6. The Eurocontrol activities developed in the context of the ATM 2000+strategy

— Introduction

Eurocontrol, an intergovernmental civil and military organisation, was initially establishedin the 1960s to provide and operate air traffic facilities and services in the upper airspace ofEurope. To that effect, it developed several regional UACs(Upper ATC Centres). In the1980s, the organisation’s objectives and tasks were reoriented towards harmonisation andintegration of the national air traffic services. Finally, more recently, the action of theorganisation was reinforced with the view to maintain and enhance safety as well as theoverall performance of the ATM framework at pan-European level. Between 1960 and now,different steps were implemented to improve the use of the existing ATM system capacity,increase this capacity and reduce delays, while keeping stable or even reducing unit costs.In spite of the substantial increases in capacity due to the increased traffic demand and someinherent limitations of the system, the ATM situation did not improve as it should and thetransport ministers of 29 European States initiated stronger action at MATSE 6 in January2000.

In particular, they:

� launched a comprehensive gate-to-gate ATM strategy for the year 2000+ to caterfor the forecast increase in demand up to the year 2015 and beyond;

� asked Eurocontrol to put in place, as a matter of urgency, a short-term action planto implement the strategy;

� agreed to develop enhanced regulatory functions and ENPRM for Eurocontrol;

� invited Eurocontrol, in cooperation with the European Community, to establish aproper mechanism to reinforce the implementation by all the parties involved of thecollective decisions taken through Eurocontrol.

— Objectives of the Eurocontrol ATM 2000+ strategy

The strategic priorities put in place to fulfil the ATM 2000+ strategy are to improvecapacity, accelerate integration and realise the gate-to-gate, uniform, performing EuropeanATM system. These will be implemented in three steps:

� step 1 (up to 2005): Improvement of the capacity;

� step 2 (2005 to 2010): Acceleration of the integration;

� step 3 (2010 to 2015 and beyond): Realisation of the full gate-to-gate concept.

— Pan-European action programmes

The ATM 2000+ strategy is being implemented through short- and medium-term pan-European programmes such as Mode S and ADS for improved surveillance; RVSM and



airspace organisation and ATS route network development for increased airspace capacity;ACAS for safety; requirements for tenders for new FDP systems; 8.33 kHz channel spacing,and Link 2000 for improved communications. These programmes are implemented in closecooperation with all stakeholders, including airspace providers, air traffic service providers,airspace users, military authorities, airport authorities, avionics and ATM equipmentsuppliers and other international organisations (ICAO, NATO, EU, JAA, CANSO, etc.).

6.3.1.Airspace

An airspace strategy has been developed in full consultation with all stakeholders and, inparticular, has taken care of military requirements. The International Civil AviationOrganisation (ICAO) has given its full support to the implementation of the strategy whichaims at a uniform airspace organisation leading to one single continuum of airspace(one/single sky) for the whole ECAC region. This organisation is based on the principles ofcontiguous volumes of airspace, not constrained by national boundaries, providingmaximum freedom for all airspace users consistent with the required level of safety in theprovision of ATM services, while making due allowance for the security and defence needsof individual States. The strategy will be implemented in phases and has been translatedinto a number of concrete action plans.

Some of these are summarised below.

Improving the ATS route network (ARN)The European ATS route network is being continuously improved to remove bottlenecksaround Europe. Investigations have shown that just 30 locations in Europe account for 50 %of the total delays. The development of the ARN was only possible because Eurocontrol hasmanaged basic area navigation (BRNAV), at pan-European level, since 1998. Theimplementation of the latest version of the ATS route network (ARN session 4) has broughtbetween 5 and 15 % capacity increases for ACCs in 1999 and the beginning of 2000,depending on the local particularities of each ACC.

Reduced vertical separation minima (RVSM)The reduction of vertical separation between FL 290 and FL 410, the objective of theRVSM programme, will improve airspace organisation. An initial impact has been assessedas a 10–20 % capacity increase for ACCs in the RVSM area in 2002 (typically: 20 % forUACs, 15 % for ACCs with a large proportion of overflights and 10 % for other ACCs).RVSM is planned to be fully introduced in the whole ECAC area on 24 January 2002.

Free route airspace concept programme (FRAP)The FRAP has been developed to provide more airspace capacity to meet growing demand.It comprises specific airspace within which users shall freely plan their routes between anentry point and an exit point without reference to the ATS route network. In this airspace,flights will remain subject to air traffic control.

An initial feasibility study for the Maastricht area showed the following expected benefitsfrom the implementation of free route airspace in Belgium, Germany, Luxembourg and theNetherlands:

� considerable benefits can be achieved in cost reduction to airspace users (EUR 60million p. a saving flight distance/time — approximately 2 %);

� increased flexibility and efficiency for airspace users will result from the operationat more optimal horizontal and vertical profiles, with corresponding additional fuel savings;



� a significant decrease in the number of conflicts (approximately 30 %) has thepotential to increase airspace capacity provided the right ATC systems support tools areimplemented.This initial concept has also been adopted by the Nordic harmonisation and implementationprogramme, representing four Nordic States — Denmark, Finland, Norway and Sweden —as well as the CEATS (Central European Air Traffic System) States representing eightStates in central Europe — Austria, the Czech Republic, Croatia, Italy, Hungary, Slovakia,Slovenia and Bosnia-Herzegovina. ECAC recently agreed that this concept should beimplemented in the whole ECAC area.

Flexible use of airspace (FUA) conceptThe FUA is one of the major programmes of the airspace strategy to facilitate a progressivemove towards an ECAC airspace which is no longer constrained by national boundaries orexclusive use by a particular user group.

A survey is currently under way to assess how the FUA concept has been implemented byvarious States.

Visits by the agency staff (Airspace Unit and CFMU) to the national airspace managementcells (AMCs) have started. By the end of the year, 16 AMCs will have been visited with thepurpose of identifying the way FUA is currently implemented in each State and correctivemeasures.

6.3.2.Systems and tools

Surveillance programmes are developed by Eurocontrol under the umbrella of thesurveillance strategy for the ECAC area, essentially through two programmes: ‘Mode Ssecondary surveillance radar’ and ‘Automatic dependent surveillance’.

Mode S is a technology that provides enhanced surveillance information to controllers.Benefits come through the selective addressing of aircraft. The technology also offers theopportunity to use the data-link capability to down link certain aircraft parameters thatwould further enhance the quality of the surveillance information.

Automatic dependent surveillance (ADS) will be a major element of the surveillanceinfrastructure in Europe and the sole surveillance infrastructure in oceanic areas or remoteareas where the introduction of radar is impractical or not economically viable.

8.33 kHz channel spacingThe 8.33 kHz channel spacing programme was set up to implement reduced channelspacing in the VHF frequencies to ease the problems of frequency congestion in order toaccommodate the growing demand for new control sectors and RVSM implementation. Theprogramme was delivered on 7 October 1999.

Implement air/ground data linkThis programme optimises the involvement of controllers, aircrew and aircraft operatorsthrough integrated air and ground data communications. The introduction of digitalcommunications in the cockpit and at ATC sectors is gradually increasing the productivityof ATM by reducing voice congestion and increasing controller efficiency. Safety is alsoenhanced by reducing communication errors and pilot and controller fatigue. In order to



obtain early benefits from data-link implementation, a specific programme (Link 2000+)has been launched with the full support of stakeholders.

Interoperability of flight data-processing systemThis programme aims at harmonisation and integration of flight data-processing system(FDPS) functionality in Europe in order to satisfy cost-effectively the needs of an increasednumber of air traffic management stakeholders. It ensures that the European FDPS will bebuilt on compatible operational requirements and will evolve towards providing a seamlessoperation through system interoperability across the ECAC area.

ToolsEurocontrol is developing a set of tools to increase controller productivity throughautomation of the more routine activities, leaving more time to the person for knowledge-based activities. These tools include MTCD (medium-term conflict detection), monitoringaids, SYSCO, civil/military coordination, AMAN and DMAN (arrival and departuremanagement tools). All these tools need good human–machine interfaces (HMIs) to becomeoperationally acceptable.

European aeronautical information services database (EAD)The European AIS database (EAD) programme will be operational by 2003 with the view toprovide the stakeholders with a unique ECAC pan-European reference database of quality-assured aeronautical information. Implementation of the EAD will increase cost-efficiencyby eliminating service duplication and improving safety by guaranteeing quality, integrityand timely availability of information.

6.3.3.Human resources

There is currently a shortage of air traffic control officers (ATCOs) in Europe of about 10–12 % of the required workforce, as shown by the latest Eurocontrol survey. Because of theneed to recruit and train new ATCO staff as quickly as possible in order to eliminate thestaff shortage, the demand for making all training capacities available is very high.

Eurocontrol therefore develops programmes relating to new training methods and tools tosupport and enable the Member States to cope with future demand, and to increaseeffectiveness in recruitment, selection and quality level of the ATCOs in Europe.

Documents

Cielo Único Europeo - European Commissionec.europa.eu/transport/sites/transport/files/modes/air/single_europea… · Parlamento Europeo sobre el cielo único europeo, se espera que