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iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteNDE REFORMAS EN SEGURIDAD
CIUDADANA
Gustavo Beliz
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DEREFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA
Gustavo Betiacutez
El propoacutesito del presente trabajo es analizar paradigmaacuteticas experienciaslocales y nacionales de seguridad ciudadana (SC) puestas en marcha en laregioacuten para que sus lecciones aprendidas puedan alcanzar a los diversosactores comprometidos con la ejecucioacuten de poliacuteticas puacuteblicas en el aacutereaEl eje conceptual sobre el cual se apoyan estas experiencias tiene que vercon dimensiones consideradas constitutivas de una estrategia de SC i) elliderazgo y la sostenibilidad poliacutetica de los procesos de reforma y modershynizacioacuten ii) la creacioacuten y fortalecimiento de institucionalidad adecuadaiii) la transparencia como una accioacuten de empoderamiento ciudadano queconduzca a la eficacia social y iv) el rol de las ciudades y de los gobiernoslocales como laboratorios de innovacioacuten para el despliegue de poliacuteticasfocal izadas e integrales
El objetivo de las consideraciones teoacutericas -que anteceden el desarrollode los casos- es generar un breve marco conceptual apropiado de lostemas abordados para facilitar la contextualizacioacuten de los aspectos analishyzados en detalle a partir de las aplicaciones nacionales Por consiguientese apuntoacute a que el casuismo de las intervenciones estudiadas su microshyaacuterea de influencia y su enfoque particular no fueran un obstaacuteculo paradesarrollar una mirada maacutes global y comprensiva de los desafiacuteos y caminospendientes que las poliacuteticas de seguridad ciudadana (PSC) tienen en todala regioacuten y a que las lecciones aprendidas a partir de casos particularespuedan diseminarse y contribuir a la fundamentacioacuten de poliacuteticas puacuteblicasde Estado y a consolidar una nueva generacioacuten de reformas
Especialista Senior en Modernizacioacuten del Estado y Gobernabilidad Banco Interamericano deDesarrollo (BID) (gustavobiadborg)
I
LA SEGURIDAD EN TRANSICiOacuteN
Del Estado al ciudadano
El concepto de se es una superacioacuten del concepto de seguridad estatal-que privilegiaba el mantenimiento del orden puacuteblico como valor superlashytivo- para enfocar su prioridad en la seguridad de las personas y convertirdicho atributo en un derecho exigible frente al Estado No implica laeliminacioacuten del mismo sino su reordenamiento y fortalecimiento su reshycentramiento en el ciudadano en tanto ser comunitario enfocando en eacutelsus mejores capacidades analiacuteticas operativas y estrateacutegicas (Acero2005 Carrioacuten 2005) Deja de ser una cuestioacuten pensada en teacuterminos de unbeneficiario excluyente -el Estado-Nacioacuten- para convertirse en una poliacuteshytica puacuteblica ciudadano-ceacutentrica Dentro de este triacuteptico entre Estadosociedad y ciudadano se trata de emprender una tarea que reconstruyalas estructuras de autoridad y legitimidad desde la base hacia arriba ydesde arriba hacia la base ya que es obvia la imposibilidad de recrear unasociedad civil sin recrear a la vez un Estado (Hewitt de Alcaacutentara 1998)
La ciudadanizacioacuten de la seguridad significa el empoderamiento de losciudadanos referido al aacutembito de habitantes con facultades efectivasmaacutes allaacute de su reconocimiento formal en entornos territoriales limitashydos dentro del marco de la aceptacioacuten de instancias institucionalesvisibles accesibles y supervisables sean estas estatales o privadas (Gashybaldoacuten 2002) Se trata de un movimiento que conlleva un ejerciciodemocratizador que exige nuevas instituciones participativas y de exshypresioacuten de la capacidad de voz de la sociedad civil -no como supletoriasino complementaria de la labor estatal- y que demanda nuevas resshypuestas administrativas burocraacuteticas y de articulacioacuten del sector puacuteblicocon el resto de los actores comunitarios Forma parte de esta nuevacapacidad superar el riesgo de fatiga participativa en la sociedad espeshycialmente en aquellos sectores maacutes deacutebiles y empobrecidos Aunque pashyrezca una redundancia afirmarlo se significa la existencia de ciudadanosasegurados en su ciudadaniacutea
Del crimen organizado al Estado organizado
En la definicioacuten de se conviven tramas paralelas de relaciones sociales einstitucionales Por un lado el aacutembito global y transnacional donde losdelitos superan fronteras y se organizan como auteacutenticas corporacionesque aprovechan los beneficios de la globalizacioacuten (Naciones Unidas 2000)Por el otro la dimensioacuten local donde la uacuteltima -o la primera- de dichas
70 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESAFiacuteos PARA LA CIUDADANiacuteA
FLACSO - Biblioteca
cadenas delictivas se refleja de modo inmediato en la vida cotidiana delos habitantes de las ciudades y regiones Y en el medio los EstadosNacionales claacutesicos inmersos en una paradoacutejica tensioacuten de responsabilidashydes y respuestas Demasiado pequentildeos para hacer frente a un delito transshynacional que los supera y exige respuestas supranacionales conj untaspero demasiado grandes para actuar con eficacia en las cuestiones localescitadinas que involucran microintervenciones especiacuteficas y personalizadas(Dammert 2005)
Se trata en suma de reconstruir estas capacidades de gestioacuten estatal(Repetto 2004) para superar la confrontacioacuten desigual entre el crimenorganizado y los Estados desorganizados Estos desafiacuteos operan en un enshytorno Glocal (Prats 2004) caracterizado por tendencias de globalizacioacutencrecientes y a su vez de localizacioacuten sostenida como dos pulsiones simulshytaacuteneas a tener en cuenta para hacer frente a los desafiacuteos del desarrollohumano La glocalizacioacuten (Robertson 1995) conduce a la pertinencia derelacionar el concepto de se con la cuestioacuten maacutes especiacutefica de los gobiershynos locales como aacutembito de aplicacioacuten de poliacuteticas integrales sin quepierdan el horizonte de sus contextos maacutes amplios Una aplicacioacuten localque no signifique una fuga de responsabilidades de parte del Estado censhytral y de la comunidad internacional con respecto a los tentaacuteculos de lacriminalidad organizada La glocalizacioacuten por el contrario deberiacutea contrishybuir a una mejor divisioacuten del trabajo entre las agencias puacuteblicas procushyrando no desbordar la capacidad de gestioacuten de las instancias locales meshydiante acertados procesos de descentralizacioacuten y reforzando -de modoparalelo- a las agencias nacionales y regionales en su sistema nerviosocentral de investigacioacuten e inteligencia
De la dispersioacuten a una nueva frontera
La focalizacioacuten de la pse -tanto en su espacio local (ciudad-barrio) comotransnacional (ciudad-mundo)- requiere tambieacuten focalizar temaacuteticamenteel concepto de seguridad otorgaacutendole una identidad propia como poliacuteticapuacuteblica iquestA queacute seguridad nos referimos cuando hablamos de la Se iquestUnaseguridad humana omnicomprensiva proveedora de derechos sociales
La gobernabilidad urbana adquiere un protagonismo creciente como resuLtado de la convershygencia de muacuteltiples factores que interactuacutean y se complementan en reivindicacioacuten del espashycio urbano y local tendencia mundial a La urbanizacioacuten mundializacioacuten econoacutemica culturaLe institucionaL cambio en el modeLo de desarrollo econoacutemico (con eL avance hacia sistemaseficientes abiertos y competitivos) y de articulacioacuten poliacutetica y social (avance hacia laequidad y la sustentabilidad ambientaL) cooperacioacuten horizontal y procesos de descentralishyzacioacuten (Prats 2004)
poliacuteticos econormcos y ambientales una definicioacuten maacutes propia de unaDeclaracioacuten Universal o de una Constitucioacuten Nacional o Regional (Gabalshydoacuten 2002) iquestO por el contrario nos referimos a un concepto que tieneque ver con la garantiacutea que brinda el Estado de gozar de miacutenimos estaacutendashyres de convivencia para poder desarrollar toda la otra amplia gama dederechos que le otorgan sustento a la dignificacioacuten del ser humano 3
El Informe de Desarrollo Humano 1994 pone el eje en esta condicioacutenindispensable de enfoque Al hablar de seguridad ciudadana o seguridadpuacuteblica hacemos alusioacuten a una dimensioacuten maacutes amplia que la mera supervishyvencia fiacutesica La seguridad es una creacioacuten cultural que hoy en diacutea implicauna forma igualitaria (no jeraacuterquica) de sociabilidad un aacutembito comparshytido libremente por todos Esta forma de trato civilizado representa elfundamento para que cada persona pueda desplegar su subjetividad eninteraccioacuten con los demaacutes De esta manera frente a los hechos que afecshytan la seguridad de los ciudadanos estaacute en juego no solo la vida de lapersona individual sino igualmente la de la sociedad
SC significa tambieacuten hacer ciudad cimentando una pedagogiacutea de la alterishydad que evite situaciones de agorafobia urbana (de temor al espaciopuacuteblico por situaciones de violencia) (Borja 1998) La ciudadaniacutea necesitala construccioacuten de la ciudad como aacutembito maacutes inmediato natural persoshynalizado y humano donde se expresan los conflictos mediaciones intereshyses y valores que refuerzan el concepto de seguridad En la ciudad seproduce el anclaje concreto de la ciudadaniacutea Alliacute es donde la SC puedeconstituirse en un espacio puacuteblico abierto expliacutecito supervisado sujetoa escrutinio y control es decir maacutes democraacutetico y gobernable medianteuna reapropiacioacuten que conduzca a superar amenazas de fragmentacioacutenprivatizacioacuten y foraneidad (Fernaacutendez 2005) Porque si el espacio puacuteblico
Los elementos claves del concepto de seguridad humana impulsados por Naciones Unidas ensu relacioacuten con el concepto de se podriacutean esquematizarse asiacute i) Una posicioacuten central de laspersonas en tanto que individuos y seres sociales en el debate sobre la seguridad y en lorelativo a la atencioacuten de las poliacuteticas e intervenciones ii) Un enfoque amplio e integral detodos los procesos que se estimen coadyuvantes de una seguridad entendida no solo comoausencia de delito sino como base del bienestar paz y desarme desarrollo derechos humashynos y justicia internacional gobernabilidad democracia estado de derecho y justicia sashylud medio ambiente iii) La superacioacuten de marcos estatales que obligan a entender esteconcepto bajo una dimensioacuten internacional (el protagonismo de los organismos internacionashyles es central) iacutev) El trabajo en red de muchos actores estados organismos internacionashyles universidades y centros de investigacioacuten organizaciones no gubernamentales v) Laformulacioacuten de intervenciones concertadas y comprensivas para la seguridad sostenible y laconstruccioacuten de la paz consolidando la capacidad de gobernabilidad de las comunidadesafectadas (Obregoacuten 2003)
72 SEGURIDAD YVIOlENCIADESAFiacuteos PARA LA CIUDADANfA
se segrega y se deteriora se rompe el esqueleto del capital social comunishytario (Lunecke y Eissmann 2005) De ahiacute la importancia de analizar lasmuacuteltiples experiencias de impulso a iniciativas de PSC que se han venidodesarrollando a nivel de gobiernos locales en el espacio regional y extrashyrregional integrarlas en un cuerpo central de conocimientos explorarlasen sus ensayos errores y lecciones aprendidas dimensionarlas en cuantoa su escala y replicabilidad potencial gestionar su diseminacioacuten en tantoproductos promisorios y propender a su fortalecimiento Todo esto constishytuye una contribucioacuten esencial para encontrar respuestas a los muchosdilemas planteados
De la impunidad al buen gobierno
Para constituirse como un derecho exigible y factible frente al Estadoesta SC no puede comprenderse alejada del concepto de Governance ElBuen Gobiemc como capacidad de direccioacuten y coordinacioacuten de los aparashytos poliacuteticos y administrativos es un desafio simultaacuteneo de monopolizashycioacuten y desmonopolizacioacuten del Estado en sus aacutembitos de actuacioacuten en basea cinco criterios fundantes apertura participacioacuten responsabilidad efishycacia y coherencia (Comisioacuten de la Comunidad Europea 2001)
Se trata por un lado de recuperar el monopolio de la administracioacutende la fuerza estatal en aacutembitos nacionales y locales en los que laviolencia se ha privatizado y se apela a la justicia por mano propiafrente a la deslegitimidad corrupcioacuten o ineficacia del Estado lo cualpresupone la ruptura del contrato social democraacutetico Para ser genuinala recuperacioacuten de este monopolio exige una precondicioacuten que el Estashydo reconquiste territorios propios capturados por la impunidad y nopocas veces por la complicidad del poder poliacutetico y las agencias polishyciales y judiciales Eliminar el concepto de piloto automaacutetico y deautogobierno de los cuerpos policiales -que se manejan como islas deimpunidad y a menudo bajo la complicidad o indiferencia del poderpoliacutetico- es al mismo tiempo un ejercicio que supone dejar atraacutes elconcepto de cripto-gobierno de lo estatal para abrir canales de partishycipacioacuten de la ciudadaniacutea en la formulacioacuten gestioacuten y control de losactores que conforman el sistema de SC
4 Seguacuten Roderick Rodhes eL concepto de gobernancia es empleado en las ciencias socialescontemporaacuteneas con al menos seis significados diferentes eL Minima[ State la gobernanciacorporativa el nuevo management puacuteblico la buena gobernancia los sistemas sociociberneacuteshyticos y las redes autoorganizadas (Comisioacuten de la Comunidad Europea 2001)
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Todo lo cual nos conduce a la necesidad de desmonopolizar la concepcioacutenesta tista de la seguridad como algo que empodera solamente al Estadopara responder a la demanda de coproduccioacuten y de asociatividad conresponsabilidad y la participacioacuten de todos los sectores de la comunidadsin que lo anterior signifique dilucioacuten -sino precisioacuten- de las responsabilishydades propias de cada actor social e tnstttucionat
Esta desmonopolizacioacuten incluye la superacioacuten de comportamientos autistasde las agencias del sistema de SC que han entronizado el secreto de susacciones y productos (la informacioacuten delictiva de las agencias de intelishygencia y las comunicaciones de las agencias policiales son dos aacutereas parashydigmaacuteticas en este sentido) como una forma de encapsulamiento frenteal conjunto de la sociedad y frente a ellas mismas que a menudo nooperan en red ni como eslabones de cadenas de valor de un mismo procesode generacioacuten de productos puacuteblicos
Es posible trascender este cripto-gobierno a traveacutes de varios andarivelesde actuacioacuten
i) Generando cooperacioacuten al interior de la oferta puacuteblica estatal conprecisos aacutembitos de incumbencia lo cual exige una tarea de inteshygracioacuten jurisdiccional (nacioacuten provincias departamentos municishypios comunidades locales) acorde con la organizacioacuten administratishyva de cada paiacutes (unitaria o federativa) y atenta a la caracteriacutesticaextrarregional del crimen organizado
ii) Alimentando procesos complementarios en el eje estatal-privadoque supongan un reforzamiento sustantivo de la capacidad regulatoshyria inteligente del sector puacuteblico (hoy raquiacutetico para ejecer unasupervisioacuten de la actividad de las agencias privadas de seguridadpor ejemplo) y a la vez estimulante de iniciativas de mercado quepuedan universalizar e incrementar la accesibilidad a la SC (Euroshypean Crime Prevention Network 2003 European Commission 2003)
iii) La asociatividad tambieacuten significa complementacioacuten a nivel vertical(Estado-nacioacutenestados locales) y a nivel horizontal (sectores muacuteltishyples que tienen influencia sobre el terreno justicia salud educashycioacuten ecologiacutea empleo transporte)
Coproduccioacuten entendida como la apuesta sincera y no instrumental para buscar en comuacuten elsignificado y relevancia de los problemas las posibles soluciones ponderar los costos altershynativos de las opciones que se adoptan y asumir responsabilidades de eacutexitos y fracasos de lasmismas Asociatividad entendida como la capacidad de accioacuten entre personas que no sonfamilia pero que pueden actuar en forma cooperativa (Raczynski y Serrano 2003)
iv) La coproduccioacuten de SC tiene en la contractualizacioacuten (como lo deshymuestran los ejemplos extrarregionales de Francia Beacutelgica y Canashydaacute) una herramienta propicia para establecer responsabilidades deshytalladas en cada actor y fomentar una cultura de la cogestioacuten tantohacia el interior del aparato estatal como en la relacioacuten entre este yla sociedad civil (otros ejemplos posibles e incipientes que ensayanlos gobiernos locales a nivel regional tienen que ver con audienciaspuacuteblicas presupuestos participativos consultas ciudadanas diaacuteloshygos comunitarios foros de expertos boletines informativos marshychas exploratorias mediadores ciacutevicos y medios de comunicacioacutenalternativos)
Como bien puacuteblico la SC aparece vinculada a los siguientes conceptos unorden ciudadano democraacutetico capaz de eliminar las amenazas de violenshycia en la poblacioacuten que busca disminuir las nociones de vulnerabilidad ydesproteccioacuten trascender las meras fronteras de la criminalidad y el delishyto que enfoca la dualidad objetiva-subjetiva del concepto y que se tradushyce en un derecho exigible frente al Estado (Acero 2005)
Los desafiacuteos de Buen Gobierno no reposan solo en una cuestioacuten de eficaciateacutecnico-instrumental sino que presuponen la recuperacioacuten de una legitishyrnidad de actuacioacuten del aacutembito estatal vinculada a su capacidad de darrespuestas poliacuteticas globales sobre las cuestiones de fondo de la criminalishydad organizada y respuestas nacionales sobre las cuestiones de fondo de laopacidad poliacutetica que muchas veces sustenta mafias delictivas locales (atraveacutes del microtraacutefico de drogas por ejemplo con lazos en el financiashymiento negro de la actividad partidaria) Inseguridad ciudadana e impunishydad poliacutetica son dos maneras distintas de conjugar una misma definicioacuteningobernabilidad democraacutetica y privacioacuten de sentido del pacto social
De la ingobernabilidad a la segurabiUdad
Junto al Buen Gobierno de la SC surge otro concepto clave la gobernabilishydad como la disposicioacuten de la sociedad para aceptar como vinculantes losproductos de su sistema poliacutetico -traducidos en normas e institucionesshyencaminados a expresar valores y expectativas de la propia ciudadaniacuteaGobernabilidad entendida como la creacioacuten de estructuras de autoridad en
6 En el caso especiacutefico el teacutermino legitimidad apuntariacutea a la contradiccioacuten entre ciertoconsenso existente acerca de la necesidad de enfrentar los problemas de inseguridad ciudashydana y la falta de foco para la asignacioacuten de los recursos tanto en su destino como en sumagnitud (Repetto 2004)
distintos niveles de la sociedad dentro fuera por encima y por debajodel Estado Gobernabilidad conformada por el conjunto de tradiciones einstituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un paiacutes en posdel bien comuacuten
La gobernabilidad implica una respuesta positiva a una pregunta de fondoiquestPuede la sociedad ser dirigida a base de miacutenimos criterios de convivenshycia debido al desencanto de la poliacutetica y a la crisis del Estado (ForoIberoamericano y del Caribe sobre Mejores Praacutecticas 2004) Maacutes auacutencuando la violencia emergente no tiene muacuteltiples formas sino que se tratade muacuteltiples violencias que incluso pueden tener la misma forma se reveshyla la urgente necesidad de responder con una estrategia especiacutefica a cadatipo particular de violencia con el trabajo estatal y comunitario adecuashydamente organizado Se plantea por tanto la necesidad de construir unModelo Ecoloacutegico de Gobernabilidad que tenga en cuenta este marco dereferencia epideacutemico de la violencia que la convierte en un problemapoliacutetico social y de salud puacuteblica (OMS 2002)
La gobernabilidad aparece vinculada a un tipo de gestioacuten social que enfashytiza la participacioacuten la corresponsabilidad y la transparencia contribushyyendo a la consolidacioacuten de un capital social respaldado en la confianzala cooperacioacuten y la solidaridad (Raczynski y Serrano 2003 Lunecke yEissmann 2005) como valores opuestos al egocentrismo el retraimiento yla anomia (Gabaldoacuten 2002) No puede obviarse en este anaacutelisis el fenoacutemeshyno de espectacularizacioacuten de la violencia a partir del rol de los medios decomunicacioacuten y su debatido poder de fuego para generar situaciones depaacutenico colectivo que pueden conducir a encrucijadas de victimizacioacutenvicaria (Dastres 2002) de descapitalizacioacuten social (Tocornal et al 2005)de descolonizacioacuten del espacio puacuteblico (Lunecke y Eissmann 2005) Y hasta
Tambieacuten se sentildeala la importancia de superar el aislamiento del concepto de gobernabilidadcon respecto a las poliacuteticas econoacutemicas y a la necesidad de renunciar al anaacutelisis por separashydo de la reforma institucional y la poliacutetica macroeconoacutemica y orientarse hacia un reconocishymiento maacutes expliacutecito de la necesaria interrelacioacuten entre ambas esferas (Hewitt de Alcaacutentashyra 1998 Carrioacuten 2005)El BancoMundial ha elaborado indicadores agregados de gobernabilidad basados en maacutes de 350variables abarcadas por las siguientes dimensiones i) voz y rendicioacuten de cuentas ii)estabilidad poliacutetica y ausencia de violencia iii) eficacia de gobierno iv) calidad regulatoriav) estado de Derecho y vi) control de la corrupcioacuten (Kaufmann Kraay y Mastruzzi 2005)En el antildeo 2004 la Comisioacuten Europea encargoacute un Estudio sobre Buenas Praacutecticas Cientiacuteficashymente Evaluadas para Reducir los Sentimientos de Inseguridad o Temor al Crimen Susprimeras conclusiones indicaron que existen pocos programas empiacutericos profundamente evashyluados y que la investigacioacuten sobre el temor al crimen es principalmente teoacuterica El Informeindicoacute que existe una urgente necesidad de consenso para definir el temor al crimen yacuerdo sobre medios de medirlo (European Crime Prevention Network 2004)
a la elaboracioacuten apresurada de un derecho penal simboacutelico cuyo uacutenicosentido seriacutea alimentar la demanda inmediatista de esta mencionada esshypectacularizacioacuten (Diez Ripolleacutes 2004)
La inseguridad no es entonces solamente un problema de criminalidad sinotambieacuten de produccioacuten de capital social y de capital normativo de lacomuntdad (Foro Iberoamericano y del Caribe de Mejores Praacutecticas2004) En este plano participacioacuten y voz ciudadana y empresarial sonvitales en el aumento de la transparencia porque crean millones de audishytores revisiones y balances que auacuten las mejores reglas de rendicioacuten decuentas internas y sistemas dentro del gobierno no pueden cumplir en sutotalidad (Kaufmann 2003)
Desde esta oacuteptica la SC se relaciona con un proceso que para ser exitosonecesita incluir i) generacioacuten de alianzas y movilizacioacuten integral de todoslos asociados ii) diagnoacutesticos precisos y participativos sobre las causas yefectos de la violencia la inseguridad y la criminalidad tanto en susaspectos objetivos como subjetivos que conduzcan a establecer poliacuteticasintegrales que reflejen la multicausalidad del fenoacutemeno iii) desarrollo deplanes de accioacuten precisos y legitimados con clara atribucioacuten de responsashybilidades para cada actor iv) seguimiento y evaluacioacuten de sus procesosresultados productos e impactos v) comunicacioacuten y participacioacuten de losciudadanos (Veacutezina 2000)
La Segurabilidad surge en consecuencia como un concepto asociado iacutentishymamente a cuatro dimensiones i) la gobernabilidad a traveacutes de un proshyceso que procura construir legitimacioacuten y eficacia ii) la sostenibilidad delas poliacuteticas en teacuterminos de ciudadanizacioacuten y empoderamiento real de susactores iii) la responsabilidad de las instituciones comprometidas en suasociatividad y su coproduccioacuten y iacutev) la glocalidad de sus traduccionesoperativas contemplando simultaacuteneamente los fenoacutemenos de globalizashycioacuten y localizacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas a traveacutes de un rol prepondeshyrante del gobierno de las ciudades
10 El capital normativo de las comunidades se fomenta promoviendo el pleno uso de las herrashymientas de auditoriacutea y consultoriacutea que fueron creadas para identificar mejor los problemassociales y para debatir las prioridades y los meacutetodos apropiados de intervencioacuten Desarrollareste capital normativo significa promover la genuina participacioacuten ciudadana y el debatepuacuteblico en asuntos de seguridad (Sanfacon 2004)
Figura Ndeg 1 LA AGENDA DE LA SEGURABILlDAD
SEGURABILlDAD
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Fuente Elaboracioacuten propia 2006
LOS DESAFiacuteos DE pOLiacuteTICA PUacuteBLICA
Caraacutecter estrateacutegico del liderazgo y de la autoridad poliacutetica 11
Es necesario concebir la tarea de modernizacioacuten del Estado -y de susistema de SC- como un proceso de reforma poliacutetica (BID 2003) Lasexperiencias que han demostrado tener mejores condiciones para el eacutexishyto incluyeron respaldo poliacutetico sostenido en el tiempo y abordaje inteshygral en su diagnoacutestico disentildeo e implementacioacuten Si bien lo coyuntural amenudo dispara procesos de cambio y genera puntos de inflexioacuten no
11 Este factor interno de sostenibilidad tambieacuten se desenvuelve en un contexto de organismosmultilaterales Desde 1998 el BID ha tenido un rol de liderazgo en el otorgamiento depreacutestamos para el aacuterea de seguridad ciudadana y prevencioacuten de la violencia totalizando a lafecha 215 millones de doacutelares en operaciones en Uruguay Colombia Chile El SalvadorHonduras Jamaica Nicaragua Guatemala Guyana Venezuela y Trinidad Tobago El BID haidentificado posibles proyectos adicionales en Brasil Repuacuteblica Dominicana Ecuador y Panashymaacute (Buvinic Alda y Lamas 2005)
responder a enfoques meramente transitorios aparece como un requisitoesencial en toda PSc Una estrategia de sostenibilidad tambieacuten significagenerar condiciones de apropiacioacuten de los actores locales una claraautoridad no importar indiscriminadamente modelos externos sin la deshybida implantacioacuten y adaptacioacuten y generar condiciones poliacuteticas que otorshyguen tiempo a la maduracioacuten de las reformas mediante una hoja de rutaque planifique escalas etapas y alertas amarillas a transitar en las difeshyrentes instancias del cambio y que sea selectiva y precisa en las intershyvenciones Supone por ejemplo pensar en medidas de raacutepido impactoalta visibilidad y corto proceso de ejecucioacuten capaces de apuntalar aqueollas otras de mediano y largo plazo asociadas maacutes iacutentimamente a poliacutetishycas de desarrollo humano amplio (como lo educativo y la salud porejemplo) (Buvinic Alda y Lamas 2005)
Estas exigencias por cierto tropiezan con la carencia de una memoriainstitucional y de capacidades analiacuteticas estrateacutegicas que han caracterizashydo a las aacutereas de SC en muchas de las administraciones nacionales Lasreacciones frente a estos deacuteficits democraacuteticos han sido los liderazgos debase local y comunal la delimitacioacuten geograacutefica para aplicar respuestasacotadas y la referencia participativa de proximidad de la poblacioacuten Estatendencia tambieacuten enfrenta obstaacuteculos que vale la pena resaltar No sonmuchas las autoridades locales con atribuciones legales en materia dePSc Tampoco muchas estaacuten dispuestas a reclamarlas El problema delfraccionamiento del manejo de las fuerzas de seguridad es otra dificultadque convive con el centralismo normativo (en Brasil Argentina y Meacutexicobajo reacutegimen federal los delitos transnacionales -como el narcotraacuteficoel lavado de activos o el traacutefico de armas- merecen respuestas a nivel delEstado central en El Salvador Ecuador Venezuela y Chile por el contrashyrio los sistemas centralizados imponen el desafiacuteo de coordinar su laborcon mayores maacutergenes de actuaciones de las instancias locales) (Beliz2005 Llorente 1997 Acero 2005)
lIlICIAONANuENAGENERftC1OacutelmiddotOEIlEFORMAacuteSmiddotENmiddotmiddot$EGURIDAPCIUDAIlAacuteNA IGustavo Beiz bullbull
bull Riesgos i) que el liderazgo poliacutetico personalice en exceso los planes lanzashydos -sin dar lugar a la generacioacuten de consensos soacutelidos y de mediano ylargo plazo- o peor auacuten que dicho liderazgo sea de corto plazo y autoritashyrio con enfoques unidireccionales de la problemaacutetica de se ii) que las psese pierdan en laacutebiles consensos que nunca logran construirse y se conviershytan en meras formulaciones teoacutericas o poliacuteticas fallidas presionadas pordemandas sectoriales o corporativas
bull Oportunidades i) construccioacuten de pactos programaacuteticos poliacuteticamente inshytergenerocionales que incluso comprendan modos de financiamiento pershymanentes de la se (impuestos y fondos especiacuteficos) capaces de blindar alsistema democraacutetico de respuestas autoritarias ii) disentildear correctos incenshytivos (especialmente econoacutemicos como los fondos concursables por ejemshyplo) para la consolidacioacuten de liderazgos de gestioacuten -esencialmente de baselocal- que permitan una sana competitividad entre ciudades y regiones enmateria de Se
bull Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados i) la experiencia de Bogotaacuteexhibe maacutes de una deacutecada de pse respaldadas como accioacuten de Estado maacutesallaacute de la diferente extraccioacuten partidaria de sus alcaldes evidenciando quela integralidad de la pse es directamente proporcional con su sostenibilidad yque los gobiernos locales -aun en las peores condiciones de violencia endeacuteshymica- son herramientas poderosas para disminuir los iacutendices de victimizacioacuteny miedo ii) la experiencia de transformacioacuten de la Policiacutea de la Provincia deBuenos Aires es un caso prototiacutepico de macrorreforma (se trata de una orgashynizacioacuten de maacutes de 40000 efectivos) frustrada por falta de continuidadpoliacutetica en sus inicios y retomada un lustro maacutes tarde precisamente debidoal fracaso de las respuestas de mano dura que pretendieron suplantarla
UN CASO DE SOSTENIBILlDAD POlIacuteTICA BOGOTAacute DC
Marco General Con una poblacioacuten de 7300000 habitantes una divisioacutenterritorial en 20 localidades (cada una con autoridades locales) una tasa del169 de desempleo y del 33 de empleo informal (Velaacutesquez 2005) laciudad presenta cifras de descenso de la criminalidad contundentes La vioshylencia homicida pasoacute de una tasa de 80 homicidios por cada 100000 habitanshytes en 1993 (4352 homicidios comunes) a una de 23 (1610 homicidios comushynes) en el antildeo 2003 Para el antildeo 2004 la cifra habiacutea disminuido a 1582 Lasmuertes en accidentes de traacutensito disminuyeron de una tasa de 25 por cada100000 habitantes en 1995 a 87 en el antildeo 2003 Para el resto de los delitosla disminucioacuten promedioacute un 40 entre 1998y 2003 (Acero 2005)
80 SEGUacutefiexclIUAI)f VIOLENCAiUESAFiacuteosPARA LAcrouADANiacuteA
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Sosteacuten financiero cultura ciudadana e infraestructura urbana Duranshyte la deacutecada de los 90 la cuestioacuten de la SC merecioacute un esfuerzo sostenidode parte de los diferentes alcaldes Jaime Castro (1992-1994) priorizoacute elsaneamiento fiscal la institucionalizacioacuten de mecanismos de control soshycial y Veeduriacuteas Ciudadanas y la conformacioacuten de un Fondo de Seguridadque otorgoacute autonomiacutea financiera a las poliacuteticas puacuteblicas en el sectorAntanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997 y 2001-2003) propiciaronfuertes intervenciones en materia de cultura ciudadana y comunicacioacutenpuacuteblica innovando con contenidos creativos simboacutelicos y pedagoacutegicos enla agenda de se Enrique Pentildealosa (1998-2000) focalizoacute su estrategia enimportantes intervenciones urbaniacutesticas y grandes obras de infraestructushyra combinadas con la recuperacioacuten del espacio puacuteblico a partir del cumshyplimiento estricto de la normativa existente Todos los nombrados asumieshyron las facultades legales de modo directo y el tema pasoacute a tener unarelevancia mayuacutescula
Agenda institucionalizada Lo anterior se acompantildeoacute por la decisioacuten dedotar de mayor jerarquiacutea administrativa a la problemaacutetica En 1997 setransformoacute la Consejeriacutea Distrital de Seguridad en una Subsecretariacuteapara Asuntos de Convivencia y SC con profesionales altamente calificashydos y bajo el liderazgo de un mismo subsecretario durante siete antildeosAsimismo se garantizoacute el funcionamiento mensual del Consejo de Segurishydad creado en 1991 y se puso en marcha un Consejo ampliado integradopor los 20 alcaldes locales los 19 Comandantes de Estaciones de Policiacutealos Comandantes de Unidades Especiales de la Policiacutea Metropolitana deBogotaacute y las entidades del Distrito en materia de Salud EducacioacutenTraacutensito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo Tambieacuten se creoacute elComiteacute de Vigilancia Epidemioloacutegica para realizar un anaacutelisis semanalsobre la violencia y la delincuencia y el Sistema Unificado de Informashycioacuten de Violencia y Delincuencia (SUIVD) cuyo fin era reunir informacioacutendel Instituto de Medicina Legal la Policiacutea Metropolitana la Secretariacutea deGobierno y la Fiscaliacutea
Fortalecimiento de la Poticia Metropolitana
Se puso en marcha un sostenido plan de equipamiento de la fuerzapolicial en las aacutereas de i) comunicaciones (cada policiacutea en la callecontaba con una radio propia) ii) equipamiento del parque automoshytor iii) construccioacuten de estaciones de policiacutea iv) fortalecimiento yreorientacioacuten de Centros de Atencioacuten Inmediata (CAl) v) adquisicioacutende equipos de inteligencia vi) identificacioacuten de 100 puntos criacuteticosdelictivos para la ciudad
Se disminuyoacute de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automaacutetico de Despacho (CAD)La estrategia inicial no se sustentoacute en el incremento de personalpolicial que pasoacute de 10500 policiacuteas metropolitanos en 1995 a 10320en 2003Se organizaron 2 principales canales de participacioacuten comunitaria losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad CiudadanaSe reorientoacute la actividad de 1500 policiacuteas que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de seDurante la deacutecada 1994-2004 se triplicoacute en teacuterminos reales la invershysioacuten puacuteblica destinada a la Policiacutea Metropolitana (Acero 2005 Marshytin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Accesibilidad judicial Consistioacute en una combinacioacuten de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva
Se elevoacute de 5 a 20 el nuacutemero de Comisariacuteas de Familia para tratartemas al interior de los hogares de vecindad y de violencia menortriplicaacutendose el nuacutemero de casos atendidos que pasaron de 12736en 1994 a 36149 en 2002Se crearon 12 Unidades de Mediacioacuten y Conciliacioacuten se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policiacutea existentes (quetratan de los asuntos de policiacutea administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia capacitando a 2700 lideres como mediadorescomunitarios a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de PazEn 1999 se creoacute la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscaliacutea General de la Nacioacuten el Instituto Nacional de MedicinaLegal la Policiacutea Metropolitana y de Traacutensito y la Inspeccioacuten de Polishyciacutea) con extraordinarios resultados i) en los dos primeros antildeos sepuso a disposicioacuten del Poder Judicial a maacutes de 30000 personas quehabiacutean cometido delitos reteniendo transitoriamente a 150000 inshyfractores ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400 entre 1994 y 2002 iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003Con una inversioacuten total de 11 millones de doacutelares entre 1998 y 2002se construyoacute una nueva caacutercel distrital pasando de 450 a 1028cupos disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero 2005 Martin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Zonas seguras y monitoreo externo Con la participacioacuten de la Caacutemarade Comercio de Bogotaacute se identificaron 28 cuadrantes de las aacutereas maacutes
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
FlACSO - Biblioteca
Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
FLACSO - Biblioteca
Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DEREFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA
Gustavo Betiacutez
El propoacutesito del presente trabajo es analizar paradigmaacuteticas experienciaslocales y nacionales de seguridad ciudadana (SC) puestas en marcha en laregioacuten para que sus lecciones aprendidas puedan alcanzar a los diversosactores comprometidos con la ejecucioacuten de poliacuteticas puacuteblicas en el aacutereaEl eje conceptual sobre el cual se apoyan estas experiencias tiene que vercon dimensiones consideradas constitutivas de una estrategia de SC i) elliderazgo y la sostenibilidad poliacutetica de los procesos de reforma y modershynizacioacuten ii) la creacioacuten y fortalecimiento de institucionalidad adecuadaiii) la transparencia como una accioacuten de empoderamiento ciudadano queconduzca a la eficacia social y iv) el rol de las ciudades y de los gobiernoslocales como laboratorios de innovacioacuten para el despliegue de poliacuteticasfocal izadas e integrales
El objetivo de las consideraciones teoacutericas -que anteceden el desarrollode los casos- es generar un breve marco conceptual apropiado de lostemas abordados para facilitar la contextualizacioacuten de los aspectos analishyzados en detalle a partir de las aplicaciones nacionales Por consiguientese apuntoacute a que el casuismo de las intervenciones estudiadas su microshyaacuterea de influencia y su enfoque particular no fueran un obstaacuteculo paradesarrollar una mirada maacutes global y comprensiva de los desafiacuteos y caminospendientes que las poliacuteticas de seguridad ciudadana (PSC) tienen en todala regioacuten y a que las lecciones aprendidas a partir de casos particularespuedan diseminarse y contribuir a la fundamentacioacuten de poliacuteticas puacuteblicasde Estado y a consolidar una nueva generacioacuten de reformas
Especialista Senior en Modernizacioacuten del Estado y Gobernabilidad Banco Interamericano deDesarrollo (BID) (gustavobiadborg)
I
LA SEGURIDAD EN TRANSICiOacuteN
Del Estado al ciudadano
El concepto de se es una superacioacuten del concepto de seguridad estatal-que privilegiaba el mantenimiento del orden puacuteblico como valor superlashytivo- para enfocar su prioridad en la seguridad de las personas y convertirdicho atributo en un derecho exigible frente al Estado No implica laeliminacioacuten del mismo sino su reordenamiento y fortalecimiento su reshycentramiento en el ciudadano en tanto ser comunitario enfocando en eacutelsus mejores capacidades analiacuteticas operativas y estrateacutegicas (Acero2005 Carrioacuten 2005) Deja de ser una cuestioacuten pensada en teacuterminos de unbeneficiario excluyente -el Estado-Nacioacuten- para convertirse en una poliacuteshytica puacuteblica ciudadano-ceacutentrica Dentro de este triacuteptico entre Estadosociedad y ciudadano se trata de emprender una tarea que reconstruyalas estructuras de autoridad y legitimidad desde la base hacia arriba ydesde arriba hacia la base ya que es obvia la imposibilidad de recrear unasociedad civil sin recrear a la vez un Estado (Hewitt de Alcaacutentara 1998)
La ciudadanizacioacuten de la seguridad significa el empoderamiento de losciudadanos referido al aacutembito de habitantes con facultades efectivasmaacutes allaacute de su reconocimiento formal en entornos territoriales limitashydos dentro del marco de la aceptacioacuten de instancias institucionalesvisibles accesibles y supervisables sean estas estatales o privadas (Gashybaldoacuten 2002) Se trata de un movimiento que conlleva un ejerciciodemocratizador que exige nuevas instituciones participativas y de exshypresioacuten de la capacidad de voz de la sociedad civil -no como supletoriasino complementaria de la labor estatal- y que demanda nuevas resshypuestas administrativas burocraacuteticas y de articulacioacuten del sector puacuteblicocon el resto de los actores comunitarios Forma parte de esta nuevacapacidad superar el riesgo de fatiga participativa en la sociedad espeshycialmente en aquellos sectores maacutes deacutebiles y empobrecidos Aunque pashyrezca una redundancia afirmarlo se significa la existencia de ciudadanosasegurados en su ciudadaniacutea
Del crimen organizado al Estado organizado
En la definicioacuten de se conviven tramas paralelas de relaciones sociales einstitucionales Por un lado el aacutembito global y transnacional donde losdelitos superan fronteras y se organizan como auteacutenticas corporacionesque aprovechan los beneficios de la globalizacioacuten (Naciones Unidas 2000)Por el otro la dimensioacuten local donde la uacuteltima -o la primera- de dichas
70 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESAFiacuteos PARA LA CIUDADANiacuteA
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cadenas delictivas se refleja de modo inmediato en la vida cotidiana delos habitantes de las ciudades y regiones Y en el medio los EstadosNacionales claacutesicos inmersos en una paradoacutejica tensioacuten de responsabilidashydes y respuestas Demasiado pequentildeos para hacer frente a un delito transshynacional que los supera y exige respuestas supranacionales conj untaspero demasiado grandes para actuar con eficacia en las cuestiones localescitadinas que involucran microintervenciones especiacuteficas y personalizadas(Dammert 2005)
Se trata en suma de reconstruir estas capacidades de gestioacuten estatal(Repetto 2004) para superar la confrontacioacuten desigual entre el crimenorganizado y los Estados desorganizados Estos desafiacuteos operan en un enshytorno Glocal (Prats 2004) caracterizado por tendencias de globalizacioacutencrecientes y a su vez de localizacioacuten sostenida como dos pulsiones simulshytaacuteneas a tener en cuenta para hacer frente a los desafiacuteos del desarrollohumano La glocalizacioacuten (Robertson 1995) conduce a la pertinencia derelacionar el concepto de se con la cuestioacuten maacutes especiacutefica de los gobiershynos locales como aacutembito de aplicacioacuten de poliacuteticas integrales sin quepierdan el horizonte de sus contextos maacutes amplios Una aplicacioacuten localque no signifique una fuga de responsabilidades de parte del Estado censhytral y de la comunidad internacional con respecto a los tentaacuteculos de lacriminalidad organizada La glocalizacioacuten por el contrario deberiacutea contrishybuir a una mejor divisioacuten del trabajo entre las agencias puacuteblicas procushyrando no desbordar la capacidad de gestioacuten de las instancias locales meshydiante acertados procesos de descentralizacioacuten y reforzando -de modoparalelo- a las agencias nacionales y regionales en su sistema nerviosocentral de investigacioacuten e inteligencia
De la dispersioacuten a una nueva frontera
La focalizacioacuten de la pse -tanto en su espacio local (ciudad-barrio) comotransnacional (ciudad-mundo)- requiere tambieacuten focalizar temaacuteticamenteel concepto de seguridad otorgaacutendole una identidad propia como poliacuteticapuacuteblica iquestA queacute seguridad nos referimos cuando hablamos de la Se iquestUnaseguridad humana omnicomprensiva proveedora de derechos sociales
La gobernabilidad urbana adquiere un protagonismo creciente como resuLtado de la convershygencia de muacuteltiples factores que interactuacutean y se complementan en reivindicacioacuten del espashycio urbano y local tendencia mundial a La urbanizacioacuten mundializacioacuten econoacutemica culturaLe institucionaL cambio en el modeLo de desarrollo econoacutemico (con eL avance hacia sistemaseficientes abiertos y competitivos) y de articulacioacuten poliacutetica y social (avance hacia laequidad y la sustentabilidad ambientaL) cooperacioacuten horizontal y procesos de descentralishyzacioacuten (Prats 2004)
poliacuteticos econormcos y ambientales una definicioacuten maacutes propia de unaDeclaracioacuten Universal o de una Constitucioacuten Nacional o Regional (Gabalshydoacuten 2002) iquestO por el contrario nos referimos a un concepto que tieneque ver con la garantiacutea que brinda el Estado de gozar de miacutenimos estaacutendashyres de convivencia para poder desarrollar toda la otra amplia gama dederechos que le otorgan sustento a la dignificacioacuten del ser humano 3
El Informe de Desarrollo Humano 1994 pone el eje en esta condicioacutenindispensable de enfoque Al hablar de seguridad ciudadana o seguridadpuacuteblica hacemos alusioacuten a una dimensioacuten maacutes amplia que la mera supervishyvencia fiacutesica La seguridad es una creacioacuten cultural que hoy en diacutea implicauna forma igualitaria (no jeraacuterquica) de sociabilidad un aacutembito comparshytido libremente por todos Esta forma de trato civilizado representa elfundamento para que cada persona pueda desplegar su subjetividad eninteraccioacuten con los demaacutes De esta manera frente a los hechos que afecshytan la seguridad de los ciudadanos estaacute en juego no solo la vida de lapersona individual sino igualmente la de la sociedad
SC significa tambieacuten hacer ciudad cimentando una pedagogiacutea de la alterishydad que evite situaciones de agorafobia urbana (de temor al espaciopuacuteblico por situaciones de violencia) (Borja 1998) La ciudadaniacutea necesitala construccioacuten de la ciudad como aacutembito maacutes inmediato natural persoshynalizado y humano donde se expresan los conflictos mediaciones intereshyses y valores que refuerzan el concepto de seguridad En la ciudad seproduce el anclaje concreto de la ciudadaniacutea Alliacute es donde la SC puedeconstituirse en un espacio puacuteblico abierto expliacutecito supervisado sujetoa escrutinio y control es decir maacutes democraacutetico y gobernable medianteuna reapropiacioacuten que conduzca a superar amenazas de fragmentacioacutenprivatizacioacuten y foraneidad (Fernaacutendez 2005) Porque si el espacio puacuteblico
Los elementos claves del concepto de seguridad humana impulsados por Naciones Unidas ensu relacioacuten con el concepto de se podriacutean esquematizarse asiacute i) Una posicioacuten central de laspersonas en tanto que individuos y seres sociales en el debate sobre la seguridad y en lorelativo a la atencioacuten de las poliacuteticas e intervenciones ii) Un enfoque amplio e integral detodos los procesos que se estimen coadyuvantes de una seguridad entendida no solo comoausencia de delito sino como base del bienestar paz y desarme desarrollo derechos humashynos y justicia internacional gobernabilidad democracia estado de derecho y justicia sashylud medio ambiente iii) La superacioacuten de marcos estatales que obligan a entender esteconcepto bajo una dimensioacuten internacional (el protagonismo de los organismos internacionashyles es central) iacutev) El trabajo en red de muchos actores estados organismos internacionashyles universidades y centros de investigacioacuten organizaciones no gubernamentales v) Laformulacioacuten de intervenciones concertadas y comprensivas para la seguridad sostenible y laconstruccioacuten de la paz consolidando la capacidad de gobernabilidad de las comunidadesafectadas (Obregoacuten 2003)
72 SEGURIDAD YVIOlENCIADESAFiacuteos PARA LA CIUDADANfA
se segrega y se deteriora se rompe el esqueleto del capital social comunishytario (Lunecke y Eissmann 2005) De ahiacute la importancia de analizar lasmuacuteltiples experiencias de impulso a iniciativas de PSC que se han venidodesarrollando a nivel de gobiernos locales en el espacio regional y extrashyrregional integrarlas en un cuerpo central de conocimientos explorarlasen sus ensayos errores y lecciones aprendidas dimensionarlas en cuantoa su escala y replicabilidad potencial gestionar su diseminacioacuten en tantoproductos promisorios y propender a su fortalecimiento Todo esto constishytuye una contribucioacuten esencial para encontrar respuestas a los muchosdilemas planteados
De la impunidad al buen gobierno
Para constituirse como un derecho exigible y factible frente al Estadoesta SC no puede comprenderse alejada del concepto de Governance ElBuen Gobiemc como capacidad de direccioacuten y coordinacioacuten de los aparashytos poliacuteticos y administrativos es un desafio simultaacuteneo de monopolizashycioacuten y desmonopolizacioacuten del Estado en sus aacutembitos de actuacioacuten en basea cinco criterios fundantes apertura participacioacuten responsabilidad efishycacia y coherencia (Comisioacuten de la Comunidad Europea 2001)
Se trata por un lado de recuperar el monopolio de la administracioacutende la fuerza estatal en aacutembitos nacionales y locales en los que laviolencia se ha privatizado y se apela a la justicia por mano propiafrente a la deslegitimidad corrupcioacuten o ineficacia del Estado lo cualpresupone la ruptura del contrato social democraacutetico Para ser genuinala recuperacioacuten de este monopolio exige una precondicioacuten que el Estashydo reconquiste territorios propios capturados por la impunidad y nopocas veces por la complicidad del poder poliacutetico y las agencias polishyciales y judiciales Eliminar el concepto de piloto automaacutetico y deautogobierno de los cuerpos policiales -que se manejan como islas deimpunidad y a menudo bajo la complicidad o indiferencia del poderpoliacutetico- es al mismo tiempo un ejercicio que supone dejar atraacutes elconcepto de cripto-gobierno de lo estatal para abrir canales de partishycipacioacuten de la ciudadaniacutea en la formulacioacuten gestioacuten y control de losactores que conforman el sistema de SC
4 Seguacuten Roderick Rodhes eL concepto de gobernancia es empleado en las ciencias socialescontemporaacuteneas con al menos seis significados diferentes eL Minima[ State la gobernanciacorporativa el nuevo management puacuteblico la buena gobernancia los sistemas sociociberneacuteshyticos y las redes autoorganizadas (Comisioacuten de la Comunidad Europea 2001)
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Todo lo cual nos conduce a la necesidad de desmonopolizar la concepcioacutenesta tista de la seguridad como algo que empodera solamente al Estadopara responder a la demanda de coproduccioacuten y de asociatividad conresponsabilidad y la participacioacuten de todos los sectores de la comunidadsin que lo anterior signifique dilucioacuten -sino precisioacuten- de las responsabilishydades propias de cada actor social e tnstttucionat
Esta desmonopolizacioacuten incluye la superacioacuten de comportamientos autistasde las agencias del sistema de SC que han entronizado el secreto de susacciones y productos (la informacioacuten delictiva de las agencias de intelishygencia y las comunicaciones de las agencias policiales son dos aacutereas parashydigmaacuteticas en este sentido) como una forma de encapsulamiento frenteal conjunto de la sociedad y frente a ellas mismas que a menudo nooperan en red ni como eslabones de cadenas de valor de un mismo procesode generacioacuten de productos puacuteblicos
Es posible trascender este cripto-gobierno a traveacutes de varios andarivelesde actuacioacuten
i) Generando cooperacioacuten al interior de la oferta puacuteblica estatal conprecisos aacutembitos de incumbencia lo cual exige una tarea de inteshygracioacuten jurisdiccional (nacioacuten provincias departamentos municishypios comunidades locales) acorde con la organizacioacuten administratishyva de cada paiacutes (unitaria o federativa) y atenta a la caracteriacutesticaextrarregional del crimen organizado
ii) Alimentando procesos complementarios en el eje estatal-privadoque supongan un reforzamiento sustantivo de la capacidad regulatoshyria inteligente del sector puacuteblico (hoy raquiacutetico para ejecer unasupervisioacuten de la actividad de las agencias privadas de seguridadpor ejemplo) y a la vez estimulante de iniciativas de mercado quepuedan universalizar e incrementar la accesibilidad a la SC (Euroshypean Crime Prevention Network 2003 European Commission 2003)
iii) La asociatividad tambieacuten significa complementacioacuten a nivel vertical(Estado-nacioacutenestados locales) y a nivel horizontal (sectores muacuteltishyples que tienen influencia sobre el terreno justicia salud educashycioacuten ecologiacutea empleo transporte)
Coproduccioacuten entendida como la apuesta sincera y no instrumental para buscar en comuacuten elsignificado y relevancia de los problemas las posibles soluciones ponderar los costos altershynativos de las opciones que se adoptan y asumir responsabilidades de eacutexitos y fracasos de lasmismas Asociatividad entendida como la capacidad de accioacuten entre personas que no sonfamilia pero que pueden actuar en forma cooperativa (Raczynski y Serrano 2003)
iv) La coproduccioacuten de SC tiene en la contractualizacioacuten (como lo deshymuestran los ejemplos extrarregionales de Francia Beacutelgica y Canashydaacute) una herramienta propicia para establecer responsabilidades deshytalladas en cada actor y fomentar una cultura de la cogestioacuten tantohacia el interior del aparato estatal como en la relacioacuten entre este yla sociedad civil (otros ejemplos posibles e incipientes que ensayanlos gobiernos locales a nivel regional tienen que ver con audienciaspuacuteblicas presupuestos participativos consultas ciudadanas diaacuteloshygos comunitarios foros de expertos boletines informativos marshychas exploratorias mediadores ciacutevicos y medios de comunicacioacutenalternativos)
Como bien puacuteblico la SC aparece vinculada a los siguientes conceptos unorden ciudadano democraacutetico capaz de eliminar las amenazas de violenshycia en la poblacioacuten que busca disminuir las nociones de vulnerabilidad ydesproteccioacuten trascender las meras fronteras de la criminalidad y el delishyto que enfoca la dualidad objetiva-subjetiva del concepto y que se tradushyce en un derecho exigible frente al Estado (Acero 2005)
Los desafiacuteos de Buen Gobierno no reposan solo en una cuestioacuten de eficaciateacutecnico-instrumental sino que presuponen la recuperacioacuten de una legitishyrnidad de actuacioacuten del aacutembito estatal vinculada a su capacidad de darrespuestas poliacuteticas globales sobre las cuestiones de fondo de la criminalishydad organizada y respuestas nacionales sobre las cuestiones de fondo de laopacidad poliacutetica que muchas veces sustenta mafias delictivas locales (atraveacutes del microtraacutefico de drogas por ejemplo con lazos en el financiashymiento negro de la actividad partidaria) Inseguridad ciudadana e impunishydad poliacutetica son dos maneras distintas de conjugar una misma definicioacuteningobernabilidad democraacutetica y privacioacuten de sentido del pacto social
De la ingobernabilidad a la segurabiUdad
Junto al Buen Gobierno de la SC surge otro concepto clave la gobernabilishydad como la disposicioacuten de la sociedad para aceptar como vinculantes losproductos de su sistema poliacutetico -traducidos en normas e institucionesshyencaminados a expresar valores y expectativas de la propia ciudadaniacuteaGobernabilidad entendida como la creacioacuten de estructuras de autoridad en
6 En el caso especiacutefico el teacutermino legitimidad apuntariacutea a la contradiccioacuten entre ciertoconsenso existente acerca de la necesidad de enfrentar los problemas de inseguridad ciudashydana y la falta de foco para la asignacioacuten de los recursos tanto en su destino como en sumagnitud (Repetto 2004)
distintos niveles de la sociedad dentro fuera por encima y por debajodel Estado Gobernabilidad conformada por el conjunto de tradiciones einstituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un paiacutes en posdel bien comuacuten
La gobernabilidad implica una respuesta positiva a una pregunta de fondoiquestPuede la sociedad ser dirigida a base de miacutenimos criterios de convivenshycia debido al desencanto de la poliacutetica y a la crisis del Estado (ForoIberoamericano y del Caribe sobre Mejores Praacutecticas 2004) Maacutes auacutencuando la violencia emergente no tiene muacuteltiples formas sino que se tratade muacuteltiples violencias que incluso pueden tener la misma forma se reveshyla la urgente necesidad de responder con una estrategia especiacutefica a cadatipo particular de violencia con el trabajo estatal y comunitario adecuashydamente organizado Se plantea por tanto la necesidad de construir unModelo Ecoloacutegico de Gobernabilidad que tenga en cuenta este marco dereferencia epideacutemico de la violencia que la convierte en un problemapoliacutetico social y de salud puacuteblica (OMS 2002)
La gobernabilidad aparece vinculada a un tipo de gestioacuten social que enfashytiza la participacioacuten la corresponsabilidad y la transparencia contribushyyendo a la consolidacioacuten de un capital social respaldado en la confianzala cooperacioacuten y la solidaridad (Raczynski y Serrano 2003 Lunecke yEissmann 2005) como valores opuestos al egocentrismo el retraimiento yla anomia (Gabaldoacuten 2002) No puede obviarse en este anaacutelisis el fenoacutemeshyno de espectacularizacioacuten de la violencia a partir del rol de los medios decomunicacioacuten y su debatido poder de fuego para generar situaciones depaacutenico colectivo que pueden conducir a encrucijadas de victimizacioacutenvicaria (Dastres 2002) de descapitalizacioacuten social (Tocornal et al 2005)de descolonizacioacuten del espacio puacuteblico (Lunecke y Eissmann 2005) Y hasta
Tambieacuten se sentildeala la importancia de superar el aislamiento del concepto de gobernabilidadcon respecto a las poliacuteticas econoacutemicas y a la necesidad de renunciar al anaacutelisis por separashydo de la reforma institucional y la poliacutetica macroeconoacutemica y orientarse hacia un reconocishymiento maacutes expliacutecito de la necesaria interrelacioacuten entre ambas esferas (Hewitt de Alcaacutentashyra 1998 Carrioacuten 2005)El BancoMundial ha elaborado indicadores agregados de gobernabilidad basados en maacutes de 350variables abarcadas por las siguientes dimensiones i) voz y rendicioacuten de cuentas ii)estabilidad poliacutetica y ausencia de violencia iii) eficacia de gobierno iv) calidad regulatoriav) estado de Derecho y vi) control de la corrupcioacuten (Kaufmann Kraay y Mastruzzi 2005)En el antildeo 2004 la Comisioacuten Europea encargoacute un Estudio sobre Buenas Praacutecticas Cientiacuteficashymente Evaluadas para Reducir los Sentimientos de Inseguridad o Temor al Crimen Susprimeras conclusiones indicaron que existen pocos programas empiacutericos profundamente evashyluados y que la investigacioacuten sobre el temor al crimen es principalmente teoacuterica El Informeindicoacute que existe una urgente necesidad de consenso para definir el temor al crimen yacuerdo sobre medios de medirlo (European Crime Prevention Network 2004)
a la elaboracioacuten apresurada de un derecho penal simboacutelico cuyo uacutenicosentido seriacutea alimentar la demanda inmediatista de esta mencionada esshypectacularizacioacuten (Diez Ripolleacutes 2004)
La inseguridad no es entonces solamente un problema de criminalidad sinotambieacuten de produccioacuten de capital social y de capital normativo de lacomuntdad (Foro Iberoamericano y del Caribe de Mejores Praacutecticas2004) En este plano participacioacuten y voz ciudadana y empresarial sonvitales en el aumento de la transparencia porque crean millones de audishytores revisiones y balances que auacuten las mejores reglas de rendicioacuten decuentas internas y sistemas dentro del gobierno no pueden cumplir en sutotalidad (Kaufmann 2003)
Desde esta oacuteptica la SC se relaciona con un proceso que para ser exitosonecesita incluir i) generacioacuten de alianzas y movilizacioacuten integral de todoslos asociados ii) diagnoacutesticos precisos y participativos sobre las causas yefectos de la violencia la inseguridad y la criminalidad tanto en susaspectos objetivos como subjetivos que conduzcan a establecer poliacuteticasintegrales que reflejen la multicausalidad del fenoacutemeno iii) desarrollo deplanes de accioacuten precisos y legitimados con clara atribucioacuten de responsashybilidades para cada actor iv) seguimiento y evaluacioacuten de sus procesosresultados productos e impactos v) comunicacioacuten y participacioacuten de losciudadanos (Veacutezina 2000)
La Segurabilidad surge en consecuencia como un concepto asociado iacutentishymamente a cuatro dimensiones i) la gobernabilidad a traveacutes de un proshyceso que procura construir legitimacioacuten y eficacia ii) la sostenibilidad delas poliacuteticas en teacuterminos de ciudadanizacioacuten y empoderamiento real de susactores iii) la responsabilidad de las instituciones comprometidas en suasociatividad y su coproduccioacuten y iacutev) la glocalidad de sus traduccionesoperativas contemplando simultaacuteneamente los fenoacutemenos de globalizashycioacuten y localizacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas a traveacutes de un rol prepondeshyrante del gobierno de las ciudades
10 El capital normativo de las comunidades se fomenta promoviendo el pleno uso de las herrashymientas de auditoriacutea y consultoriacutea que fueron creadas para identificar mejor los problemassociales y para debatir las prioridades y los meacutetodos apropiados de intervencioacuten Desarrollareste capital normativo significa promover la genuina participacioacuten ciudadana y el debatepuacuteblico en asuntos de seguridad (Sanfacon 2004)
Figura Ndeg 1 LA AGENDA DE LA SEGURABILlDAD
SEGURABILlDAD
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Fuente Elaboracioacuten propia 2006
LOS DESAFiacuteos DE pOLiacuteTICA PUacuteBLICA
Caraacutecter estrateacutegico del liderazgo y de la autoridad poliacutetica 11
Es necesario concebir la tarea de modernizacioacuten del Estado -y de susistema de SC- como un proceso de reforma poliacutetica (BID 2003) Lasexperiencias que han demostrado tener mejores condiciones para el eacutexishyto incluyeron respaldo poliacutetico sostenido en el tiempo y abordaje inteshygral en su diagnoacutestico disentildeo e implementacioacuten Si bien lo coyuntural amenudo dispara procesos de cambio y genera puntos de inflexioacuten no
11 Este factor interno de sostenibilidad tambieacuten se desenvuelve en un contexto de organismosmultilaterales Desde 1998 el BID ha tenido un rol de liderazgo en el otorgamiento depreacutestamos para el aacuterea de seguridad ciudadana y prevencioacuten de la violencia totalizando a lafecha 215 millones de doacutelares en operaciones en Uruguay Colombia Chile El SalvadorHonduras Jamaica Nicaragua Guatemala Guyana Venezuela y Trinidad Tobago El BID haidentificado posibles proyectos adicionales en Brasil Repuacuteblica Dominicana Ecuador y Panashymaacute (Buvinic Alda y Lamas 2005)
responder a enfoques meramente transitorios aparece como un requisitoesencial en toda PSc Una estrategia de sostenibilidad tambieacuten significagenerar condiciones de apropiacioacuten de los actores locales una claraautoridad no importar indiscriminadamente modelos externos sin la deshybida implantacioacuten y adaptacioacuten y generar condiciones poliacuteticas que otorshyguen tiempo a la maduracioacuten de las reformas mediante una hoja de rutaque planifique escalas etapas y alertas amarillas a transitar en las difeshyrentes instancias del cambio y que sea selectiva y precisa en las intershyvenciones Supone por ejemplo pensar en medidas de raacutepido impactoalta visibilidad y corto proceso de ejecucioacuten capaces de apuntalar aqueollas otras de mediano y largo plazo asociadas maacutes iacutentimamente a poliacutetishycas de desarrollo humano amplio (como lo educativo y la salud porejemplo) (Buvinic Alda y Lamas 2005)
Estas exigencias por cierto tropiezan con la carencia de una memoriainstitucional y de capacidades analiacuteticas estrateacutegicas que han caracterizashydo a las aacutereas de SC en muchas de las administraciones nacionales Lasreacciones frente a estos deacuteficits democraacuteticos han sido los liderazgos debase local y comunal la delimitacioacuten geograacutefica para aplicar respuestasacotadas y la referencia participativa de proximidad de la poblacioacuten Estatendencia tambieacuten enfrenta obstaacuteculos que vale la pena resaltar No sonmuchas las autoridades locales con atribuciones legales en materia dePSc Tampoco muchas estaacuten dispuestas a reclamarlas El problema delfraccionamiento del manejo de las fuerzas de seguridad es otra dificultadque convive con el centralismo normativo (en Brasil Argentina y Meacutexicobajo reacutegimen federal los delitos transnacionales -como el narcotraacuteficoel lavado de activos o el traacutefico de armas- merecen respuestas a nivel delEstado central en El Salvador Ecuador Venezuela y Chile por el contrashyrio los sistemas centralizados imponen el desafiacuteo de coordinar su laborcon mayores maacutergenes de actuaciones de las instancias locales) (Beliz2005 Llorente 1997 Acero 2005)
lIlICIAONANuENAGENERftC1OacutelmiddotOEIlEFORMAacuteSmiddotENmiddotmiddot$EGURIDAPCIUDAIlAacuteNA IGustavo Beiz bullbull
bull Riesgos i) que el liderazgo poliacutetico personalice en exceso los planes lanzashydos -sin dar lugar a la generacioacuten de consensos soacutelidos y de mediano ylargo plazo- o peor auacuten que dicho liderazgo sea de corto plazo y autoritashyrio con enfoques unidireccionales de la problemaacutetica de se ii) que las psese pierdan en laacutebiles consensos que nunca logran construirse y se conviershytan en meras formulaciones teoacutericas o poliacuteticas fallidas presionadas pordemandas sectoriales o corporativas
bull Oportunidades i) construccioacuten de pactos programaacuteticos poliacuteticamente inshytergenerocionales que incluso comprendan modos de financiamiento pershymanentes de la se (impuestos y fondos especiacuteficos) capaces de blindar alsistema democraacutetico de respuestas autoritarias ii) disentildear correctos incenshytivos (especialmente econoacutemicos como los fondos concursables por ejemshyplo) para la consolidacioacuten de liderazgos de gestioacuten -esencialmente de baselocal- que permitan una sana competitividad entre ciudades y regiones enmateria de Se
bull Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados i) la experiencia de Bogotaacuteexhibe maacutes de una deacutecada de pse respaldadas como accioacuten de Estado maacutesallaacute de la diferente extraccioacuten partidaria de sus alcaldes evidenciando quela integralidad de la pse es directamente proporcional con su sostenibilidad yque los gobiernos locales -aun en las peores condiciones de violencia endeacuteshymica- son herramientas poderosas para disminuir los iacutendices de victimizacioacuteny miedo ii) la experiencia de transformacioacuten de la Policiacutea de la Provincia deBuenos Aires es un caso prototiacutepico de macrorreforma (se trata de una orgashynizacioacuten de maacutes de 40000 efectivos) frustrada por falta de continuidadpoliacutetica en sus inicios y retomada un lustro maacutes tarde precisamente debidoal fracaso de las respuestas de mano dura que pretendieron suplantarla
UN CASO DE SOSTENIBILlDAD POlIacuteTICA BOGOTAacute DC
Marco General Con una poblacioacuten de 7300000 habitantes una divisioacutenterritorial en 20 localidades (cada una con autoridades locales) una tasa del169 de desempleo y del 33 de empleo informal (Velaacutesquez 2005) laciudad presenta cifras de descenso de la criminalidad contundentes La vioshylencia homicida pasoacute de una tasa de 80 homicidios por cada 100000 habitanshytes en 1993 (4352 homicidios comunes) a una de 23 (1610 homicidios comushynes) en el antildeo 2003 Para el antildeo 2004 la cifra habiacutea disminuido a 1582 Lasmuertes en accidentes de traacutensito disminuyeron de una tasa de 25 por cada100000 habitantes en 1995 a 87 en el antildeo 2003 Para el resto de los delitosla disminucioacuten promedioacute un 40 entre 1998y 2003 (Acero 2005)
80 SEGUacutefiexclIUAI)f VIOLENCAiUESAFiacuteosPARA LAcrouADANiacuteA
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Sosteacuten financiero cultura ciudadana e infraestructura urbana Duranshyte la deacutecada de los 90 la cuestioacuten de la SC merecioacute un esfuerzo sostenidode parte de los diferentes alcaldes Jaime Castro (1992-1994) priorizoacute elsaneamiento fiscal la institucionalizacioacuten de mecanismos de control soshycial y Veeduriacuteas Ciudadanas y la conformacioacuten de un Fondo de Seguridadque otorgoacute autonomiacutea financiera a las poliacuteticas puacuteblicas en el sectorAntanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997 y 2001-2003) propiciaronfuertes intervenciones en materia de cultura ciudadana y comunicacioacutenpuacuteblica innovando con contenidos creativos simboacutelicos y pedagoacutegicos enla agenda de se Enrique Pentildealosa (1998-2000) focalizoacute su estrategia enimportantes intervenciones urbaniacutesticas y grandes obras de infraestructushyra combinadas con la recuperacioacuten del espacio puacuteblico a partir del cumshyplimiento estricto de la normativa existente Todos los nombrados asumieshyron las facultades legales de modo directo y el tema pasoacute a tener unarelevancia mayuacutescula
Agenda institucionalizada Lo anterior se acompantildeoacute por la decisioacuten dedotar de mayor jerarquiacutea administrativa a la problemaacutetica En 1997 setransformoacute la Consejeriacutea Distrital de Seguridad en una Subsecretariacuteapara Asuntos de Convivencia y SC con profesionales altamente calificashydos y bajo el liderazgo de un mismo subsecretario durante siete antildeosAsimismo se garantizoacute el funcionamiento mensual del Consejo de Segurishydad creado en 1991 y se puso en marcha un Consejo ampliado integradopor los 20 alcaldes locales los 19 Comandantes de Estaciones de Policiacutealos Comandantes de Unidades Especiales de la Policiacutea Metropolitana deBogotaacute y las entidades del Distrito en materia de Salud EducacioacutenTraacutensito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo Tambieacuten se creoacute elComiteacute de Vigilancia Epidemioloacutegica para realizar un anaacutelisis semanalsobre la violencia y la delincuencia y el Sistema Unificado de Informashycioacuten de Violencia y Delincuencia (SUIVD) cuyo fin era reunir informacioacutendel Instituto de Medicina Legal la Policiacutea Metropolitana la Secretariacutea deGobierno y la Fiscaliacutea
Fortalecimiento de la Poticia Metropolitana
Se puso en marcha un sostenido plan de equipamiento de la fuerzapolicial en las aacutereas de i) comunicaciones (cada policiacutea en la callecontaba con una radio propia) ii) equipamiento del parque automoshytor iii) construccioacuten de estaciones de policiacutea iv) fortalecimiento yreorientacioacuten de Centros de Atencioacuten Inmediata (CAl) v) adquisicioacutende equipos de inteligencia vi) identificacioacuten de 100 puntos criacuteticosdelictivos para la ciudad
Se disminuyoacute de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automaacutetico de Despacho (CAD)La estrategia inicial no se sustentoacute en el incremento de personalpolicial que pasoacute de 10500 policiacuteas metropolitanos en 1995 a 10320en 2003Se organizaron 2 principales canales de participacioacuten comunitaria losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad CiudadanaSe reorientoacute la actividad de 1500 policiacuteas que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de seDurante la deacutecada 1994-2004 se triplicoacute en teacuterminos reales la invershysioacuten puacuteblica destinada a la Policiacutea Metropolitana (Acero 2005 Marshytin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Accesibilidad judicial Consistioacute en una combinacioacuten de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva
Se elevoacute de 5 a 20 el nuacutemero de Comisariacuteas de Familia para tratartemas al interior de los hogares de vecindad y de violencia menortriplicaacutendose el nuacutemero de casos atendidos que pasaron de 12736en 1994 a 36149 en 2002Se crearon 12 Unidades de Mediacioacuten y Conciliacioacuten se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policiacutea existentes (quetratan de los asuntos de policiacutea administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia capacitando a 2700 lideres como mediadorescomunitarios a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de PazEn 1999 se creoacute la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscaliacutea General de la Nacioacuten el Instituto Nacional de MedicinaLegal la Policiacutea Metropolitana y de Traacutensito y la Inspeccioacuten de Polishyciacutea) con extraordinarios resultados i) en los dos primeros antildeos sepuso a disposicioacuten del Poder Judicial a maacutes de 30000 personas quehabiacutean cometido delitos reteniendo transitoriamente a 150000 inshyfractores ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400 entre 1994 y 2002 iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003Con una inversioacuten total de 11 millones de doacutelares entre 1998 y 2002se construyoacute una nueva caacutercel distrital pasando de 450 a 1028cupos disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero 2005 Martin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Zonas seguras y monitoreo externo Con la participacioacuten de la Caacutemarade Comercio de Bogotaacute se identificaron 28 cuadrantes de las aacutereas maacutes
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
FlACSO - Biblioteca
Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
LA SEGURIDAD EN TRANSICiOacuteN
Del Estado al ciudadano
El concepto de se es una superacioacuten del concepto de seguridad estatal-que privilegiaba el mantenimiento del orden puacuteblico como valor superlashytivo- para enfocar su prioridad en la seguridad de las personas y convertirdicho atributo en un derecho exigible frente al Estado No implica laeliminacioacuten del mismo sino su reordenamiento y fortalecimiento su reshycentramiento en el ciudadano en tanto ser comunitario enfocando en eacutelsus mejores capacidades analiacuteticas operativas y estrateacutegicas (Acero2005 Carrioacuten 2005) Deja de ser una cuestioacuten pensada en teacuterminos de unbeneficiario excluyente -el Estado-Nacioacuten- para convertirse en una poliacuteshytica puacuteblica ciudadano-ceacutentrica Dentro de este triacuteptico entre Estadosociedad y ciudadano se trata de emprender una tarea que reconstruyalas estructuras de autoridad y legitimidad desde la base hacia arriba ydesde arriba hacia la base ya que es obvia la imposibilidad de recrear unasociedad civil sin recrear a la vez un Estado (Hewitt de Alcaacutentara 1998)
La ciudadanizacioacuten de la seguridad significa el empoderamiento de losciudadanos referido al aacutembito de habitantes con facultades efectivasmaacutes allaacute de su reconocimiento formal en entornos territoriales limitashydos dentro del marco de la aceptacioacuten de instancias institucionalesvisibles accesibles y supervisables sean estas estatales o privadas (Gashybaldoacuten 2002) Se trata de un movimiento que conlleva un ejerciciodemocratizador que exige nuevas instituciones participativas y de exshypresioacuten de la capacidad de voz de la sociedad civil -no como supletoriasino complementaria de la labor estatal- y que demanda nuevas resshypuestas administrativas burocraacuteticas y de articulacioacuten del sector puacuteblicocon el resto de los actores comunitarios Forma parte de esta nuevacapacidad superar el riesgo de fatiga participativa en la sociedad espeshycialmente en aquellos sectores maacutes deacutebiles y empobrecidos Aunque pashyrezca una redundancia afirmarlo se significa la existencia de ciudadanosasegurados en su ciudadaniacutea
Del crimen organizado al Estado organizado
En la definicioacuten de se conviven tramas paralelas de relaciones sociales einstitucionales Por un lado el aacutembito global y transnacional donde losdelitos superan fronteras y se organizan como auteacutenticas corporacionesque aprovechan los beneficios de la globalizacioacuten (Naciones Unidas 2000)Por el otro la dimensioacuten local donde la uacuteltima -o la primera- de dichas
70 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESAFiacuteos PARA LA CIUDADANiacuteA
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cadenas delictivas se refleja de modo inmediato en la vida cotidiana delos habitantes de las ciudades y regiones Y en el medio los EstadosNacionales claacutesicos inmersos en una paradoacutejica tensioacuten de responsabilidashydes y respuestas Demasiado pequentildeos para hacer frente a un delito transshynacional que los supera y exige respuestas supranacionales conj untaspero demasiado grandes para actuar con eficacia en las cuestiones localescitadinas que involucran microintervenciones especiacuteficas y personalizadas(Dammert 2005)
Se trata en suma de reconstruir estas capacidades de gestioacuten estatal(Repetto 2004) para superar la confrontacioacuten desigual entre el crimenorganizado y los Estados desorganizados Estos desafiacuteos operan en un enshytorno Glocal (Prats 2004) caracterizado por tendencias de globalizacioacutencrecientes y a su vez de localizacioacuten sostenida como dos pulsiones simulshytaacuteneas a tener en cuenta para hacer frente a los desafiacuteos del desarrollohumano La glocalizacioacuten (Robertson 1995) conduce a la pertinencia derelacionar el concepto de se con la cuestioacuten maacutes especiacutefica de los gobiershynos locales como aacutembito de aplicacioacuten de poliacuteticas integrales sin quepierdan el horizonte de sus contextos maacutes amplios Una aplicacioacuten localque no signifique una fuga de responsabilidades de parte del Estado censhytral y de la comunidad internacional con respecto a los tentaacuteculos de lacriminalidad organizada La glocalizacioacuten por el contrario deberiacutea contrishybuir a una mejor divisioacuten del trabajo entre las agencias puacuteblicas procushyrando no desbordar la capacidad de gestioacuten de las instancias locales meshydiante acertados procesos de descentralizacioacuten y reforzando -de modoparalelo- a las agencias nacionales y regionales en su sistema nerviosocentral de investigacioacuten e inteligencia
De la dispersioacuten a una nueva frontera
La focalizacioacuten de la pse -tanto en su espacio local (ciudad-barrio) comotransnacional (ciudad-mundo)- requiere tambieacuten focalizar temaacuteticamenteel concepto de seguridad otorgaacutendole una identidad propia como poliacuteticapuacuteblica iquestA queacute seguridad nos referimos cuando hablamos de la Se iquestUnaseguridad humana omnicomprensiva proveedora de derechos sociales
La gobernabilidad urbana adquiere un protagonismo creciente como resuLtado de la convershygencia de muacuteltiples factores que interactuacutean y se complementan en reivindicacioacuten del espashycio urbano y local tendencia mundial a La urbanizacioacuten mundializacioacuten econoacutemica culturaLe institucionaL cambio en el modeLo de desarrollo econoacutemico (con eL avance hacia sistemaseficientes abiertos y competitivos) y de articulacioacuten poliacutetica y social (avance hacia laequidad y la sustentabilidad ambientaL) cooperacioacuten horizontal y procesos de descentralishyzacioacuten (Prats 2004)
poliacuteticos econormcos y ambientales una definicioacuten maacutes propia de unaDeclaracioacuten Universal o de una Constitucioacuten Nacional o Regional (Gabalshydoacuten 2002) iquestO por el contrario nos referimos a un concepto que tieneque ver con la garantiacutea que brinda el Estado de gozar de miacutenimos estaacutendashyres de convivencia para poder desarrollar toda la otra amplia gama dederechos que le otorgan sustento a la dignificacioacuten del ser humano 3
El Informe de Desarrollo Humano 1994 pone el eje en esta condicioacutenindispensable de enfoque Al hablar de seguridad ciudadana o seguridadpuacuteblica hacemos alusioacuten a una dimensioacuten maacutes amplia que la mera supervishyvencia fiacutesica La seguridad es una creacioacuten cultural que hoy en diacutea implicauna forma igualitaria (no jeraacuterquica) de sociabilidad un aacutembito comparshytido libremente por todos Esta forma de trato civilizado representa elfundamento para que cada persona pueda desplegar su subjetividad eninteraccioacuten con los demaacutes De esta manera frente a los hechos que afecshytan la seguridad de los ciudadanos estaacute en juego no solo la vida de lapersona individual sino igualmente la de la sociedad
SC significa tambieacuten hacer ciudad cimentando una pedagogiacutea de la alterishydad que evite situaciones de agorafobia urbana (de temor al espaciopuacuteblico por situaciones de violencia) (Borja 1998) La ciudadaniacutea necesitala construccioacuten de la ciudad como aacutembito maacutes inmediato natural persoshynalizado y humano donde se expresan los conflictos mediaciones intereshyses y valores que refuerzan el concepto de seguridad En la ciudad seproduce el anclaje concreto de la ciudadaniacutea Alliacute es donde la SC puedeconstituirse en un espacio puacuteblico abierto expliacutecito supervisado sujetoa escrutinio y control es decir maacutes democraacutetico y gobernable medianteuna reapropiacioacuten que conduzca a superar amenazas de fragmentacioacutenprivatizacioacuten y foraneidad (Fernaacutendez 2005) Porque si el espacio puacuteblico
Los elementos claves del concepto de seguridad humana impulsados por Naciones Unidas ensu relacioacuten con el concepto de se podriacutean esquematizarse asiacute i) Una posicioacuten central de laspersonas en tanto que individuos y seres sociales en el debate sobre la seguridad y en lorelativo a la atencioacuten de las poliacuteticas e intervenciones ii) Un enfoque amplio e integral detodos los procesos que se estimen coadyuvantes de una seguridad entendida no solo comoausencia de delito sino como base del bienestar paz y desarme desarrollo derechos humashynos y justicia internacional gobernabilidad democracia estado de derecho y justicia sashylud medio ambiente iii) La superacioacuten de marcos estatales que obligan a entender esteconcepto bajo una dimensioacuten internacional (el protagonismo de los organismos internacionashyles es central) iacutev) El trabajo en red de muchos actores estados organismos internacionashyles universidades y centros de investigacioacuten organizaciones no gubernamentales v) Laformulacioacuten de intervenciones concertadas y comprensivas para la seguridad sostenible y laconstruccioacuten de la paz consolidando la capacidad de gobernabilidad de las comunidadesafectadas (Obregoacuten 2003)
72 SEGURIDAD YVIOlENCIADESAFiacuteos PARA LA CIUDADANfA
se segrega y se deteriora se rompe el esqueleto del capital social comunishytario (Lunecke y Eissmann 2005) De ahiacute la importancia de analizar lasmuacuteltiples experiencias de impulso a iniciativas de PSC que se han venidodesarrollando a nivel de gobiernos locales en el espacio regional y extrashyrregional integrarlas en un cuerpo central de conocimientos explorarlasen sus ensayos errores y lecciones aprendidas dimensionarlas en cuantoa su escala y replicabilidad potencial gestionar su diseminacioacuten en tantoproductos promisorios y propender a su fortalecimiento Todo esto constishytuye una contribucioacuten esencial para encontrar respuestas a los muchosdilemas planteados
De la impunidad al buen gobierno
Para constituirse como un derecho exigible y factible frente al Estadoesta SC no puede comprenderse alejada del concepto de Governance ElBuen Gobiemc como capacidad de direccioacuten y coordinacioacuten de los aparashytos poliacuteticos y administrativos es un desafio simultaacuteneo de monopolizashycioacuten y desmonopolizacioacuten del Estado en sus aacutembitos de actuacioacuten en basea cinco criterios fundantes apertura participacioacuten responsabilidad efishycacia y coherencia (Comisioacuten de la Comunidad Europea 2001)
Se trata por un lado de recuperar el monopolio de la administracioacutende la fuerza estatal en aacutembitos nacionales y locales en los que laviolencia se ha privatizado y se apela a la justicia por mano propiafrente a la deslegitimidad corrupcioacuten o ineficacia del Estado lo cualpresupone la ruptura del contrato social democraacutetico Para ser genuinala recuperacioacuten de este monopolio exige una precondicioacuten que el Estashydo reconquiste territorios propios capturados por la impunidad y nopocas veces por la complicidad del poder poliacutetico y las agencias polishyciales y judiciales Eliminar el concepto de piloto automaacutetico y deautogobierno de los cuerpos policiales -que se manejan como islas deimpunidad y a menudo bajo la complicidad o indiferencia del poderpoliacutetico- es al mismo tiempo un ejercicio que supone dejar atraacutes elconcepto de cripto-gobierno de lo estatal para abrir canales de partishycipacioacuten de la ciudadaniacutea en la formulacioacuten gestioacuten y control de losactores que conforman el sistema de SC
4 Seguacuten Roderick Rodhes eL concepto de gobernancia es empleado en las ciencias socialescontemporaacuteneas con al menos seis significados diferentes eL Minima[ State la gobernanciacorporativa el nuevo management puacuteblico la buena gobernancia los sistemas sociociberneacuteshyticos y las redes autoorganizadas (Comisioacuten de la Comunidad Europea 2001)
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Todo lo cual nos conduce a la necesidad de desmonopolizar la concepcioacutenesta tista de la seguridad como algo que empodera solamente al Estadopara responder a la demanda de coproduccioacuten y de asociatividad conresponsabilidad y la participacioacuten de todos los sectores de la comunidadsin que lo anterior signifique dilucioacuten -sino precisioacuten- de las responsabilishydades propias de cada actor social e tnstttucionat
Esta desmonopolizacioacuten incluye la superacioacuten de comportamientos autistasde las agencias del sistema de SC que han entronizado el secreto de susacciones y productos (la informacioacuten delictiva de las agencias de intelishygencia y las comunicaciones de las agencias policiales son dos aacutereas parashydigmaacuteticas en este sentido) como una forma de encapsulamiento frenteal conjunto de la sociedad y frente a ellas mismas que a menudo nooperan en red ni como eslabones de cadenas de valor de un mismo procesode generacioacuten de productos puacuteblicos
Es posible trascender este cripto-gobierno a traveacutes de varios andarivelesde actuacioacuten
i) Generando cooperacioacuten al interior de la oferta puacuteblica estatal conprecisos aacutembitos de incumbencia lo cual exige una tarea de inteshygracioacuten jurisdiccional (nacioacuten provincias departamentos municishypios comunidades locales) acorde con la organizacioacuten administratishyva de cada paiacutes (unitaria o federativa) y atenta a la caracteriacutesticaextrarregional del crimen organizado
ii) Alimentando procesos complementarios en el eje estatal-privadoque supongan un reforzamiento sustantivo de la capacidad regulatoshyria inteligente del sector puacuteblico (hoy raquiacutetico para ejecer unasupervisioacuten de la actividad de las agencias privadas de seguridadpor ejemplo) y a la vez estimulante de iniciativas de mercado quepuedan universalizar e incrementar la accesibilidad a la SC (Euroshypean Crime Prevention Network 2003 European Commission 2003)
iii) La asociatividad tambieacuten significa complementacioacuten a nivel vertical(Estado-nacioacutenestados locales) y a nivel horizontal (sectores muacuteltishyples que tienen influencia sobre el terreno justicia salud educashycioacuten ecologiacutea empleo transporte)
Coproduccioacuten entendida como la apuesta sincera y no instrumental para buscar en comuacuten elsignificado y relevancia de los problemas las posibles soluciones ponderar los costos altershynativos de las opciones que se adoptan y asumir responsabilidades de eacutexitos y fracasos de lasmismas Asociatividad entendida como la capacidad de accioacuten entre personas que no sonfamilia pero que pueden actuar en forma cooperativa (Raczynski y Serrano 2003)
iv) La coproduccioacuten de SC tiene en la contractualizacioacuten (como lo deshymuestran los ejemplos extrarregionales de Francia Beacutelgica y Canashydaacute) una herramienta propicia para establecer responsabilidades deshytalladas en cada actor y fomentar una cultura de la cogestioacuten tantohacia el interior del aparato estatal como en la relacioacuten entre este yla sociedad civil (otros ejemplos posibles e incipientes que ensayanlos gobiernos locales a nivel regional tienen que ver con audienciaspuacuteblicas presupuestos participativos consultas ciudadanas diaacuteloshygos comunitarios foros de expertos boletines informativos marshychas exploratorias mediadores ciacutevicos y medios de comunicacioacutenalternativos)
Como bien puacuteblico la SC aparece vinculada a los siguientes conceptos unorden ciudadano democraacutetico capaz de eliminar las amenazas de violenshycia en la poblacioacuten que busca disminuir las nociones de vulnerabilidad ydesproteccioacuten trascender las meras fronteras de la criminalidad y el delishyto que enfoca la dualidad objetiva-subjetiva del concepto y que se tradushyce en un derecho exigible frente al Estado (Acero 2005)
Los desafiacuteos de Buen Gobierno no reposan solo en una cuestioacuten de eficaciateacutecnico-instrumental sino que presuponen la recuperacioacuten de una legitishyrnidad de actuacioacuten del aacutembito estatal vinculada a su capacidad de darrespuestas poliacuteticas globales sobre las cuestiones de fondo de la criminalishydad organizada y respuestas nacionales sobre las cuestiones de fondo de laopacidad poliacutetica que muchas veces sustenta mafias delictivas locales (atraveacutes del microtraacutefico de drogas por ejemplo con lazos en el financiashymiento negro de la actividad partidaria) Inseguridad ciudadana e impunishydad poliacutetica son dos maneras distintas de conjugar una misma definicioacuteningobernabilidad democraacutetica y privacioacuten de sentido del pacto social
De la ingobernabilidad a la segurabiUdad
Junto al Buen Gobierno de la SC surge otro concepto clave la gobernabilishydad como la disposicioacuten de la sociedad para aceptar como vinculantes losproductos de su sistema poliacutetico -traducidos en normas e institucionesshyencaminados a expresar valores y expectativas de la propia ciudadaniacuteaGobernabilidad entendida como la creacioacuten de estructuras de autoridad en
6 En el caso especiacutefico el teacutermino legitimidad apuntariacutea a la contradiccioacuten entre ciertoconsenso existente acerca de la necesidad de enfrentar los problemas de inseguridad ciudashydana y la falta de foco para la asignacioacuten de los recursos tanto en su destino como en sumagnitud (Repetto 2004)
distintos niveles de la sociedad dentro fuera por encima y por debajodel Estado Gobernabilidad conformada por el conjunto de tradiciones einstituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un paiacutes en posdel bien comuacuten
La gobernabilidad implica una respuesta positiva a una pregunta de fondoiquestPuede la sociedad ser dirigida a base de miacutenimos criterios de convivenshycia debido al desencanto de la poliacutetica y a la crisis del Estado (ForoIberoamericano y del Caribe sobre Mejores Praacutecticas 2004) Maacutes auacutencuando la violencia emergente no tiene muacuteltiples formas sino que se tratade muacuteltiples violencias que incluso pueden tener la misma forma se reveshyla la urgente necesidad de responder con una estrategia especiacutefica a cadatipo particular de violencia con el trabajo estatal y comunitario adecuashydamente organizado Se plantea por tanto la necesidad de construir unModelo Ecoloacutegico de Gobernabilidad que tenga en cuenta este marco dereferencia epideacutemico de la violencia que la convierte en un problemapoliacutetico social y de salud puacuteblica (OMS 2002)
La gobernabilidad aparece vinculada a un tipo de gestioacuten social que enfashytiza la participacioacuten la corresponsabilidad y la transparencia contribushyyendo a la consolidacioacuten de un capital social respaldado en la confianzala cooperacioacuten y la solidaridad (Raczynski y Serrano 2003 Lunecke yEissmann 2005) como valores opuestos al egocentrismo el retraimiento yla anomia (Gabaldoacuten 2002) No puede obviarse en este anaacutelisis el fenoacutemeshyno de espectacularizacioacuten de la violencia a partir del rol de los medios decomunicacioacuten y su debatido poder de fuego para generar situaciones depaacutenico colectivo que pueden conducir a encrucijadas de victimizacioacutenvicaria (Dastres 2002) de descapitalizacioacuten social (Tocornal et al 2005)de descolonizacioacuten del espacio puacuteblico (Lunecke y Eissmann 2005) Y hasta
Tambieacuten se sentildeala la importancia de superar el aislamiento del concepto de gobernabilidadcon respecto a las poliacuteticas econoacutemicas y a la necesidad de renunciar al anaacutelisis por separashydo de la reforma institucional y la poliacutetica macroeconoacutemica y orientarse hacia un reconocishymiento maacutes expliacutecito de la necesaria interrelacioacuten entre ambas esferas (Hewitt de Alcaacutentashyra 1998 Carrioacuten 2005)El BancoMundial ha elaborado indicadores agregados de gobernabilidad basados en maacutes de 350variables abarcadas por las siguientes dimensiones i) voz y rendicioacuten de cuentas ii)estabilidad poliacutetica y ausencia de violencia iii) eficacia de gobierno iv) calidad regulatoriav) estado de Derecho y vi) control de la corrupcioacuten (Kaufmann Kraay y Mastruzzi 2005)En el antildeo 2004 la Comisioacuten Europea encargoacute un Estudio sobre Buenas Praacutecticas Cientiacuteficashymente Evaluadas para Reducir los Sentimientos de Inseguridad o Temor al Crimen Susprimeras conclusiones indicaron que existen pocos programas empiacutericos profundamente evashyluados y que la investigacioacuten sobre el temor al crimen es principalmente teoacuterica El Informeindicoacute que existe una urgente necesidad de consenso para definir el temor al crimen yacuerdo sobre medios de medirlo (European Crime Prevention Network 2004)
a la elaboracioacuten apresurada de un derecho penal simboacutelico cuyo uacutenicosentido seriacutea alimentar la demanda inmediatista de esta mencionada esshypectacularizacioacuten (Diez Ripolleacutes 2004)
La inseguridad no es entonces solamente un problema de criminalidad sinotambieacuten de produccioacuten de capital social y de capital normativo de lacomuntdad (Foro Iberoamericano y del Caribe de Mejores Praacutecticas2004) En este plano participacioacuten y voz ciudadana y empresarial sonvitales en el aumento de la transparencia porque crean millones de audishytores revisiones y balances que auacuten las mejores reglas de rendicioacuten decuentas internas y sistemas dentro del gobierno no pueden cumplir en sutotalidad (Kaufmann 2003)
Desde esta oacuteptica la SC se relaciona con un proceso que para ser exitosonecesita incluir i) generacioacuten de alianzas y movilizacioacuten integral de todoslos asociados ii) diagnoacutesticos precisos y participativos sobre las causas yefectos de la violencia la inseguridad y la criminalidad tanto en susaspectos objetivos como subjetivos que conduzcan a establecer poliacuteticasintegrales que reflejen la multicausalidad del fenoacutemeno iii) desarrollo deplanes de accioacuten precisos y legitimados con clara atribucioacuten de responsashybilidades para cada actor iv) seguimiento y evaluacioacuten de sus procesosresultados productos e impactos v) comunicacioacuten y participacioacuten de losciudadanos (Veacutezina 2000)
La Segurabilidad surge en consecuencia como un concepto asociado iacutentishymamente a cuatro dimensiones i) la gobernabilidad a traveacutes de un proshyceso que procura construir legitimacioacuten y eficacia ii) la sostenibilidad delas poliacuteticas en teacuterminos de ciudadanizacioacuten y empoderamiento real de susactores iii) la responsabilidad de las instituciones comprometidas en suasociatividad y su coproduccioacuten y iacutev) la glocalidad de sus traduccionesoperativas contemplando simultaacuteneamente los fenoacutemenos de globalizashycioacuten y localizacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas a traveacutes de un rol prepondeshyrante del gobierno de las ciudades
10 El capital normativo de las comunidades se fomenta promoviendo el pleno uso de las herrashymientas de auditoriacutea y consultoriacutea que fueron creadas para identificar mejor los problemassociales y para debatir las prioridades y los meacutetodos apropiados de intervencioacuten Desarrollareste capital normativo significa promover la genuina participacioacuten ciudadana y el debatepuacuteblico en asuntos de seguridad (Sanfacon 2004)
Figura Ndeg 1 LA AGENDA DE LA SEGURABILlDAD
SEGURABILlDAD
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Fuente Elaboracioacuten propia 2006
LOS DESAFiacuteos DE pOLiacuteTICA PUacuteBLICA
Caraacutecter estrateacutegico del liderazgo y de la autoridad poliacutetica 11
Es necesario concebir la tarea de modernizacioacuten del Estado -y de susistema de SC- como un proceso de reforma poliacutetica (BID 2003) Lasexperiencias que han demostrado tener mejores condiciones para el eacutexishyto incluyeron respaldo poliacutetico sostenido en el tiempo y abordaje inteshygral en su diagnoacutestico disentildeo e implementacioacuten Si bien lo coyuntural amenudo dispara procesos de cambio y genera puntos de inflexioacuten no
11 Este factor interno de sostenibilidad tambieacuten se desenvuelve en un contexto de organismosmultilaterales Desde 1998 el BID ha tenido un rol de liderazgo en el otorgamiento depreacutestamos para el aacuterea de seguridad ciudadana y prevencioacuten de la violencia totalizando a lafecha 215 millones de doacutelares en operaciones en Uruguay Colombia Chile El SalvadorHonduras Jamaica Nicaragua Guatemala Guyana Venezuela y Trinidad Tobago El BID haidentificado posibles proyectos adicionales en Brasil Repuacuteblica Dominicana Ecuador y Panashymaacute (Buvinic Alda y Lamas 2005)
responder a enfoques meramente transitorios aparece como un requisitoesencial en toda PSc Una estrategia de sostenibilidad tambieacuten significagenerar condiciones de apropiacioacuten de los actores locales una claraautoridad no importar indiscriminadamente modelos externos sin la deshybida implantacioacuten y adaptacioacuten y generar condiciones poliacuteticas que otorshyguen tiempo a la maduracioacuten de las reformas mediante una hoja de rutaque planifique escalas etapas y alertas amarillas a transitar en las difeshyrentes instancias del cambio y que sea selectiva y precisa en las intershyvenciones Supone por ejemplo pensar en medidas de raacutepido impactoalta visibilidad y corto proceso de ejecucioacuten capaces de apuntalar aqueollas otras de mediano y largo plazo asociadas maacutes iacutentimamente a poliacutetishycas de desarrollo humano amplio (como lo educativo y la salud porejemplo) (Buvinic Alda y Lamas 2005)
Estas exigencias por cierto tropiezan con la carencia de una memoriainstitucional y de capacidades analiacuteticas estrateacutegicas que han caracterizashydo a las aacutereas de SC en muchas de las administraciones nacionales Lasreacciones frente a estos deacuteficits democraacuteticos han sido los liderazgos debase local y comunal la delimitacioacuten geograacutefica para aplicar respuestasacotadas y la referencia participativa de proximidad de la poblacioacuten Estatendencia tambieacuten enfrenta obstaacuteculos que vale la pena resaltar No sonmuchas las autoridades locales con atribuciones legales en materia dePSc Tampoco muchas estaacuten dispuestas a reclamarlas El problema delfraccionamiento del manejo de las fuerzas de seguridad es otra dificultadque convive con el centralismo normativo (en Brasil Argentina y Meacutexicobajo reacutegimen federal los delitos transnacionales -como el narcotraacuteficoel lavado de activos o el traacutefico de armas- merecen respuestas a nivel delEstado central en El Salvador Ecuador Venezuela y Chile por el contrashyrio los sistemas centralizados imponen el desafiacuteo de coordinar su laborcon mayores maacutergenes de actuaciones de las instancias locales) (Beliz2005 Llorente 1997 Acero 2005)
lIlICIAONANuENAGENERftC1OacutelmiddotOEIlEFORMAacuteSmiddotENmiddotmiddot$EGURIDAPCIUDAIlAacuteNA IGustavo Beiz bullbull
bull Riesgos i) que el liderazgo poliacutetico personalice en exceso los planes lanzashydos -sin dar lugar a la generacioacuten de consensos soacutelidos y de mediano ylargo plazo- o peor auacuten que dicho liderazgo sea de corto plazo y autoritashyrio con enfoques unidireccionales de la problemaacutetica de se ii) que las psese pierdan en laacutebiles consensos que nunca logran construirse y se conviershytan en meras formulaciones teoacutericas o poliacuteticas fallidas presionadas pordemandas sectoriales o corporativas
bull Oportunidades i) construccioacuten de pactos programaacuteticos poliacuteticamente inshytergenerocionales que incluso comprendan modos de financiamiento pershymanentes de la se (impuestos y fondos especiacuteficos) capaces de blindar alsistema democraacutetico de respuestas autoritarias ii) disentildear correctos incenshytivos (especialmente econoacutemicos como los fondos concursables por ejemshyplo) para la consolidacioacuten de liderazgos de gestioacuten -esencialmente de baselocal- que permitan una sana competitividad entre ciudades y regiones enmateria de Se
bull Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados i) la experiencia de Bogotaacuteexhibe maacutes de una deacutecada de pse respaldadas como accioacuten de Estado maacutesallaacute de la diferente extraccioacuten partidaria de sus alcaldes evidenciando quela integralidad de la pse es directamente proporcional con su sostenibilidad yque los gobiernos locales -aun en las peores condiciones de violencia endeacuteshymica- son herramientas poderosas para disminuir los iacutendices de victimizacioacuteny miedo ii) la experiencia de transformacioacuten de la Policiacutea de la Provincia deBuenos Aires es un caso prototiacutepico de macrorreforma (se trata de una orgashynizacioacuten de maacutes de 40000 efectivos) frustrada por falta de continuidadpoliacutetica en sus inicios y retomada un lustro maacutes tarde precisamente debidoal fracaso de las respuestas de mano dura que pretendieron suplantarla
UN CASO DE SOSTENIBILlDAD POlIacuteTICA BOGOTAacute DC
Marco General Con una poblacioacuten de 7300000 habitantes una divisioacutenterritorial en 20 localidades (cada una con autoridades locales) una tasa del169 de desempleo y del 33 de empleo informal (Velaacutesquez 2005) laciudad presenta cifras de descenso de la criminalidad contundentes La vioshylencia homicida pasoacute de una tasa de 80 homicidios por cada 100000 habitanshytes en 1993 (4352 homicidios comunes) a una de 23 (1610 homicidios comushynes) en el antildeo 2003 Para el antildeo 2004 la cifra habiacutea disminuido a 1582 Lasmuertes en accidentes de traacutensito disminuyeron de una tasa de 25 por cada100000 habitantes en 1995 a 87 en el antildeo 2003 Para el resto de los delitosla disminucioacuten promedioacute un 40 entre 1998y 2003 (Acero 2005)
80 SEGUacutefiexclIUAI)f VIOLENCAiUESAFiacuteosPARA LAcrouADANiacuteA
FLACSO - Biblioteca
Sosteacuten financiero cultura ciudadana e infraestructura urbana Duranshyte la deacutecada de los 90 la cuestioacuten de la SC merecioacute un esfuerzo sostenidode parte de los diferentes alcaldes Jaime Castro (1992-1994) priorizoacute elsaneamiento fiscal la institucionalizacioacuten de mecanismos de control soshycial y Veeduriacuteas Ciudadanas y la conformacioacuten de un Fondo de Seguridadque otorgoacute autonomiacutea financiera a las poliacuteticas puacuteblicas en el sectorAntanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997 y 2001-2003) propiciaronfuertes intervenciones en materia de cultura ciudadana y comunicacioacutenpuacuteblica innovando con contenidos creativos simboacutelicos y pedagoacutegicos enla agenda de se Enrique Pentildealosa (1998-2000) focalizoacute su estrategia enimportantes intervenciones urbaniacutesticas y grandes obras de infraestructushyra combinadas con la recuperacioacuten del espacio puacuteblico a partir del cumshyplimiento estricto de la normativa existente Todos los nombrados asumieshyron las facultades legales de modo directo y el tema pasoacute a tener unarelevancia mayuacutescula
Agenda institucionalizada Lo anterior se acompantildeoacute por la decisioacuten dedotar de mayor jerarquiacutea administrativa a la problemaacutetica En 1997 setransformoacute la Consejeriacutea Distrital de Seguridad en una Subsecretariacuteapara Asuntos de Convivencia y SC con profesionales altamente calificashydos y bajo el liderazgo de un mismo subsecretario durante siete antildeosAsimismo se garantizoacute el funcionamiento mensual del Consejo de Segurishydad creado en 1991 y se puso en marcha un Consejo ampliado integradopor los 20 alcaldes locales los 19 Comandantes de Estaciones de Policiacutealos Comandantes de Unidades Especiales de la Policiacutea Metropolitana deBogotaacute y las entidades del Distrito en materia de Salud EducacioacutenTraacutensito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo Tambieacuten se creoacute elComiteacute de Vigilancia Epidemioloacutegica para realizar un anaacutelisis semanalsobre la violencia y la delincuencia y el Sistema Unificado de Informashycioacuten de Violencia y Delincuencia (SUIVD) cuyo fin era reunir informacioacutendel Instituto de Medicina Legal la Policiacutea Metropolitana la Secretariacutea deGobierno y la Fiscaliacutea
Fortalecimiento de la Poticia Metropolitana
Se puso en marcha un sostenido plan de equipamiento de la fuerzapolicial en las aacutereas de i) comunicaciones (cada policiacutea en la callecontaba con una radio propia) ii) equipamiento del parque automoshytor iii) construccioacuten de estaciones de policiacutea iv) fortalecimiento yreorientacioacuten de Centros de Atencioacuten Inmediata (CAl) v) adquisicioacutende equipos de inteligencia vi) identificacioacuten de 100 puntos criacuteticosdelictivos para la ciudad
Se disminuyoacute de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automaacutetico de Despacho (CAD)La estrategia inicial no se sustentoacute en el incremento de personalpolicial que pasoacute de 10500 policiacuteas metropolitanos en 1995 a 10320en 2003Se organizaron 2 principales canales de participacioacuten comunitaria losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad CiudadanaSe reorientoacute la actividad de 1500 policiacuteas que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de seDurante la deacutecada 1994-2004 se triplicoacute en teacuterminos reales la invershysioacuten puacuteblica destinada a la Policiacutea Metropolitana (Acero 2005 Marshytin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Accesibilidad judicial Consistioacute en una combinacioacuten de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva
Se elevoacute de 5 a 20 el nuacutemero de Comisariacuteas de Familia para tratartemas al interior de los hogares de vecindad y de violencia menortriplicaacutendose el nuacutemero de casos atendidos que pasaron de 12736en 1994 a 36149 en 2002Se crearon 12 Unidades de Mediacioacuten y Conciliacioacuten se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policiacutea existentes (quetratan de los asuntos de policiacutea administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia capacitando a 2700 lideres como mediadorescomunitarios a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de PazEn 1999 se creoacute la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscaliacutea General de la Nacioacuten el Instituto Nacional de MedicinaLegal la Policiacutea Metropolitana y de Traacutensito y la Inspeccioacuten de Polishyciacutea) con extraordinarios resultados i) en los dos primeros antildeos sepuso a disposicioacuten del Poder Judicial a maacutes de 30000 personas quehabiacutean cometido delitos reteniendo transitoriamente a 150000 inshyfractores ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400 entre 1994 y 2002 iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003Con una inversioacuten total de 11 millones de doacutelares entre 1998 y 2002se construyoacute una nueva caacutercel distrital pasando de 450 a 1028cupos disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero 2005 Martin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Zonas seguras y monitoreo externo Con la participacioacuten de la Caacutemarade Comercio de Bogotaacute se identificaron 28 cuadrantes de las aacutereas maacutes
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
FlACSO - Biblioteca
Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
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cadenas delictivas se refleja de modo inmediato en la vida cotidiana delos habitantes de las ciudades y regiones Y en el medio los EstadosNacionales claacutesicos inmersos en una paradoacutejica tensioacuten de responsabilidashydes y respuestas Demasiado pequentildeos para hacer frente a un delito transshynacional que los supera y exige respuestas supranacionales conj untaspero demasiado grandes para actuar con eficacia en las cuestiones localescitadinas que involucran microintervenciones especiacuteficas y personalizadas(Dammert 2005)
Se trata en suma de reconstruir estas capacidades de gestioacuten estatal(Repetto 2004) para superar la confrontacioacuten desigual entre el crimenorganizado y los Estados desorganizados Estos desafiacuteos operan en un enshytorno Glocal (Prats 2004) caracterizado por tendencias de globalizacioacutencrecientes y a su vez de localizacioacuten sostenida como dos pulsiones simulshytaacuteneas a tener en cuenta para hacer frente a los desafiacuteos del desarrollohumano La glocalizacioacuten (Robertson 1995) conduce a la pertinencia derelacionar el concepto de se con la cuestioacuten maacutes especiacutefica de los gobiershynos locales como aacutembito de aplicacioacuten de poliacuteticas integrales sin quepierdan el horizonte de sus contextos maacutes amplios Una aplicacioacuten localque no signifique una fuga de responsabilidades de parte del Estado censhytral y de la comunidad internacional con respecto a los tentaacuteculos de lacriminalidad organizada La glocalizacioacuten por el contrario deberiacutea contrishybuir a una mejor divisioacuten del trabajo entre las agencias puacuteblicas procushyrando no desbordar la capacidad de gestioacuten de las instancias locales meshydiante acertados procesos de descentralizacioacuten y reforzando -de modoparalelo- a las agencias nacionales y regionales en su sistema nerviosocentral de investigacioacuten e inteligencia
De la dispersioacuten a una nueva frontera
La focalizacioacuten de la pse -tanto en su espacio local (ciudad-barrio) comotransnacional (ciudad-mundo)- requiere tambieacuten focalizar temaacuteticamenteel concepto de seguridad otorgaacutendole una identidad propia como poliacuteticapuacuteblica iquestA queacute seguridad nos referimos cuando hablamos de la Se iquestUnaseguridad humana omnicomprensiva proveedora de derechos sociales
La gobernabilidad urbana adquiere un protagonismo creciente como resuLtado de la convershygencia de muacuteltiples factores que interactuacutean y se complementan en reivindicacioacuten del espashycio urbano y local tendencia mundial a La urbanizacioacuten mundializacioacuten econoacutemica culturaLe institucionaL cambio en el modeLo de desarrollo econoacutemico (con eL avance hacia sistemaseficientes abiertos y competitivos) y de articulacioacuten poliacutetica y social (avance hacia laequidad y la sustentabilidad ambientaL) cooperacioacuten horizontal y procesos de descentralishyzacioacuten (Prats 2004)
poliacuteticos econormcos y ambientales una definicioacuten maacutes propia de unaDeclaracioacuten Universal o de una Constitucioacuten Nacional o Regional (Gabalshydoacuten 2002) iquestO por el contrario nos referimos a un concepto que tieneque ver con la garantiacutea que brinda el Estado de gozar de miacutenimos estaacutendashyres de convivencia para poder desarrollar toda la otra amplia gama dederechos que le otorgan sustento a la dignificacioacuten del ser humano 3
El Informe de Desarrollo Humano 1994 pone el eje en esta condicioacutenindispensable de enfoque Al hablar de seguridad ciudadana o seguridadpuacuteblica hacemos alusioacuten a una dimensioacuten maacutes amplia que la mera supervishyvencia fiacutesica La seguridad es una creacioacuten cultural que hoy en diacutea implicauna forma igualitaria (no jeraacuterquica) de sociabilidad un aacutembito comparshytido libremente por todos Esta forma de trato civilizado representa elfundamento para que cada persona pueda desplegar su subjetividad eninteraccioacuten con los demaacutes De esta manera frente a los hechos que afecshytan la seguridad de los ciudadanos estaacute en juego no solo la vida de lapersona individual sino igualmente la de la sociedad
SC significa tambieacuten hacer ciudad cimentando una pedagogiacutea de la alterishydad que evite situaciones de agorafobia urbana (de temor al espaciopuacuteblico por situaciones de violencia) (Borja 1998) La ciudadaniacutea necesitala construccioacuten de la ciudad como aacutembito maacutes inmediato natural persoshynalizado y humano donde se expresan los conflictos mediaciones intereshyses y valores que refuerzan el concepto de seguridad En la ciudad seproduce el anclaje concreto de la ciudadaniacutea Alliacute es donde la SC puedeconstituirse en un espacio puacuteblico abierto expliacutecito supervisado sujetoa escrutinio y control es decir maacutes democraacutetico y gobernable medianteuna reapropiacioacuten que conduzca a superar amenazas de fragmentacioacutenprivatizacioacuten y foraneidad (Fernaacutendez 2005) Porque si el espacio puacuteblico
Los elementos claves del concepto de seguridad humana impulsados por Naciones Unidas ensu relacioacuten con el concepto de se podriacutean esquematizarse asiacute i) Una posicioacuten central de laspersonas en tanto que individuos y seres sociales en el debate sobre la seguridad y en lorelativo a la atencioacuten de las poliacuteticas e intervenciones ii) Un enfoque amplio e integral detodos los procesos que se estimen coadyuvantes de una seguridad entendida no solo comoausencia de delito sino como base del bienestar paz y desarme desarrollo derechos humashynos y justicia internacional gobernabilidad democracia estado de derecho y justicia sashylud medio ambiente iii) La superacioacuten de marcos estatales que obligan a entender esteconcepto bajo una dimensioacuten internacional (el protagonismo de los organismos internacionashyles es central) iacutev) El trabajo en red de muchos actores estados organismos internacionashyles universidades y centros de investigacioacuten organizaciones no gubernamentales v) Laformulacioacuten de intervenciones concertadas y comprensivas para la seguridad sostenible y laconstruccioacuten de la paz consolidando la capacidad de gobernabilidad de las comunidadesafectadas (Obregoacuten 2003)
72 SEGURIDAD YVIOlENCIADESAFiacuteos PARA LA CIUDADANfA
se segrega y se deteriora se rompe el esqueleto del capital social comunishytario (Lunecke y Eissmann 2005) De ahiacute la importancia de analizar lasmuacuteltiples experiencias de impulso a iniciativas de PSC que se han venidodesarrollando a nivel de gobiernos locales en el espacio regional y extrashyrregional integrarlas en un cuerpo central de conocimientos explorarlasen sus ensayos errores y lecciones aprendidas dimensionarlas en cuantoa su escala y replicabilidad potencial gestionar su diseminacioacuten en tantoproductos promisorios y propender a su fortalecimiento Todo esto constishytuye una contribucioacuten esencial para encontrar respuestas a los muchosdilemas planteados
De la impunidad al buen gobierno
Para constituirse como un derecho exigible y factible frente al Estadoesta SC no puede comprenderse alejada del concepto de Governance ElBuen Gobiemc como capacidad de direccioacuten y coordinacioacuten de los aparashytos poliacuteticos y administrativos es un desafio simultaacuteneo de monopolizashycioacuten y desmonopolizacioacuten del Estado en sus aacutembitos de actuacioacuten en basea cinco criterios fundantes apertura participacioacuten responsabilidad efishycacia y coherencia (Comisioacuten de la Comunidad Europea 2001)
Se trata por un lado de recuperar el monopolio de la administracioacutende la fuerza estatal en aacutembitos nacionales y locales en los que laviolencia se ha privatizado y se apela a la justicia por mano propiafrente a la deslegitimidad corrupcioacuten o ineficacia del Estado lo cualpresupone la ruptura del contrato social democraacutetico Para ser genuinala recuperacioacuten de este monopolio exige una precondicioacuten que el Estashydo reconquiste territorios propios capturados por la impunidad y nopocas veces por la complicidad del poder poliacutetico y las agencias polishyciales y judiciales Eliminar el concepto de piloto automaacutetico y deautogobierno de los cuerpos policiales -que se manejan como islas deimpunidad y a menudo bajo la complicidad o indiferencia del poderpoliacutetico- es al mismo tiempo un ejercicio que supone dejar atraacutes elconcepto de cripto-gobierno de lo estatal para abrir canales de partishycipacioacuten de la ciudadaniacutea en la formulacioacuten gestioacuten y control de losactores que conforman el sistema de SC
4 Seguacuten Roderick Rodhes eL concepto de gobernancia es empleado en las ciencias socialescontemporaacuteneas con al menos seis significados diferentes eL Minima[ State la gobernanciacorporativa el nuevo management puacuteblico la buena gobernancia los sistemas sociociberneacuteshyticos y las redes autoorganizadas (Comisioacuten de la Comunidad Europea 2001)
74
Todo lo cual nos conduce a la necesidad de desmonopolizar la concepcioacutenesta tista de la seguridad como algo que empodera solamente al Estadopara responder a la demanda de coproduccioacuten y de asociatividad conresponsabilidad y la participacioacuten de todos los sectores de la comunidadsin que lo anterior signifique dilucioacuten -sino precisioacuten- de las responsabilishydades propias de cada actor social e tnstttucionat
Esta desmonopolizacioacuten incluye la superacioacuten de comportamientos autistasde las agencias del sistema de SC que han entronizado el secreto de susacciones y productos (la informacioacuten delictiva de las agencias de intelishygencia y las comunicaciones de las agencias policiales son dos aacutereas parashydigmaacuteticas en este sentido) como una forma de encapsulamiento frenteal conjunto de la sociedad y frente a ellas mismas que a menudo nooperan en red ni como eslabones de cadenas de valor de un mismo procesode generacioacuten de productos puacuteblicos
Es posible trascender este cripto-gobierno a traveacutes de varios andarivelesde actuacioacuten
i) Generando cooperacioacuten al interior de la oferta puacuteblica estatal conprecisos aacutembitos de incumbencia lo cual exige una tarea de inteshygracioacuten jurisdiccional (nacioacuten provincias departamentos municishypios comunidades locales) acorde con la organizacioacuten administratishyva de cada paiacutes (unitaria o federativa) y atenta a la caracteriacutesticaextrarregional del crimen organizado
ii) Alimentando procesos complementarios en el eje estatal-privadoque supongan un reforzamiento sustantivo de la capacidad regulatoshyria inteligente del sector puacuteblico (hoy raquiacutetico para ejecer unasupervisioacuten de la actividad de las agencias privadas de seguridadpor ejemplo) y a la vez estimulante de iniciativas de mercado quepuedan universalizar e incrementar la accesibilidad a la SC (Euroshypean Crime Prevention Network 2003 European Commission 2003)
iii) La asociatividad tambieacuten significa complementacioacuten a nivel vertical(Estado-nacioacutenestados locales) y a nivel horizontal (sectores muacuteltishyples que tienen influencia sobre el terreno justicia salud educashycioacuten ecologiacutea empleo transporte)
Coproduccioacuten entendida como la apuesta sincera y no instrumental para buscar en comuacuten elsignificado y relevancia de los problemas las posibles soluciones ponderar los costos altershynativos de las opciones que se adoptan y asumir responsabilidades de eacutexitos y fracasos de lasmismas Asociatividad entendida como la capacidad de accioacuten entre personas que no sonfamilia pero que pueden actuar en forma cooperativa (Raczynski y Serrano 2003)
iv) La coproduccioacuten de SC tiene en la contractualizacioacuten (como lo deshymuestran los ejemplos extrarregionales de Francia Beacutelgica y Canashydaacute) una herramienta propicia para establecer responsabilidades deshytalladas en cada actor y fomentar una cultura de la cogestioacuten tantohacia el interior del aparato estatal como en la relacioacuten entre este yla sociedad civil (otros ejemplos posibles e incipientes que ensayanlos gobiernos locales a nivel regional tienen que ver con audienciaspuacuteblicas presupuestos participativos consultas ciudadanas diaacuteloshygos comunitarios foros de expertos boletines informativos marshychas exploratorias mediadores ciacutevicos y medios de comunicacioacutenalternativos)
Como bien puacuteblico la SC aparece vinculada a los siguientes conceptos unorden ciudadano democraacutetico capaz de eliminar las amenazas de violenshycia en la poblacioacuten que busca disminuir las nociones de vulnerabilidad ydesproteccioacuten trascender las meras fronteras de la criminalidad y el delishyto que enfoca la dualidad objetiva-subjetiva del concepto y que se tradushyce en un derecho exigible frente al Estado (Acero 2005)
Los desafiacuteos de Buen Gobierno no reposan solo en una cuestioacuten de eficaciateacutecnico-instrumental sino que presuponen la recuperacioacuten de una legitishyrnidad de actuacioacuten del aacutembito estatal vinculada a su capacidad de darrespuestas poliacuteticas globales sobre las cuestiones de fondo de la criminalishydad organizada y respuestas nacionales sobre las cuestiones de fondo de laopacidad poliacutetica que muchas veces sustenta mafias delictivas locales (atraveacutes del microtraacutefico de drogas por ejemplo con lazos en el financiashymiento negro de la actividad partidaria) Inseguridad ciudadana e impunishydad poliacutetica son dos maneras distintas de conjugar una misma definicioacuteningobernabilidad democraacutetica y privacioacuten de sentido del pacto social
De la ingobernabilidad a la segurabiUdad
Junto al Buen Gobierno de la SC surge otro concepto clave la gobernabilishydad como la disposicioacuten de la sociedad para aceptar como vinculantes losproductos de su sistema poliacutetico -traducidos en normas e institucionesshyencaminados a expresar valores y expectativas de la propia ciudadaniacuteaGobernabilidad entendida como la creacioacuten de estructuras de autoridad en
6 En el caso especiacutefico el teacutermino legitimidad apuntariacutea a la contradiccioacuten entre ciertoconsenso existente acerca de la necesidad de enfrentar los problemas de inseguridad ciudashydana y la falta de foco para la asignacioacuten de los recursos tanto en su destino como en sumagnitud (Repetto 2004)
distintos niveles de la sociedad dentro fuera por encima y por debajodel Estado Gobernabilidad conformada por el conjunto de tradiciones einstituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un paiacutes en posdel bien comuacuten
La gobernabilidad implica una respuesta positiva a una pregunta de fondoiquestPuede la sociedad ser dirigida a base de miacutenimos criterios de convivenshycia debido al desencanto de la poliacutetica y a la crisis del Estado (ForoIberoamericano y del Caribe sobre Mejores Praacutecticas 2004) Maacutes auacutencuando la violencia emergente no tiene muacuteltiples formas sino que se tratade muacuteltiples violencias que incluso pueden tener la misma forma se reveshyla la urgente necesidad de responder con una estrategia especiacutefica a cadatipo particular de violencia con el trabajo estatal y comunitario adecuashydamente organizado Se plantea por tanto la necesidad de construir unModelo Ecoloacutegico de Gobernabilidad que tenga en cuenta este marco dereferencia epideacutemico de la violencia que la convierte en un problemapoliacutetico social y de salud puacuteblica (OMS 2002)
La gobernabilidad aparece vinculada a un tipo de gestioacuten social que enfashytiza la participacioacuten la corresponsabilidad y la transparencia contribushyyendo a la consolidacioacuten de un capital social respaldado en la confianzala cooperacioacuten y la solidaridad (Raczynski y Serrano 2003 Lunecke yEissmann 2005) como valores opuestos al egocentrismo el retraimiento yla anomia (Gabaldoacuten 2002) No puede obviarse en este anaacutelisis el fenoacutemeshyno de espectacularizacioacuten de la violencia a partir del rol de los medios decomunicacioacuten y su debatido poder de fuego para generar situaciones depaacutenico colectivo que pueden conducir a encrucijadas de victimizacioacutenvicaria (Dastres 2002) de descapitalizacioacuten social (Tocornal et al 2005)de descolonizacioacuten del espacio puacuteblico (Lunecke y Eissmann 2005) Y hasta
Tambieacuten se sentildeala la importancia de superar el aislamiento del concepto de gobernabilidadcon respecto a las poliacuteticas econoacutemicas y a la necesidad de renunciar al anaacutelisis por separashydo de la reforma institucional y la poliacutetica macroeconoacutemica y orientarse hacia un reconocishymiento maacutes expliacutecito de la necesaria interrelacioacuten entre ambas esferas (Hewitt de Alcaacutentashyra 1998 Carrioacuten 2005)El BancoMundial ha elaborado indicadores agregados de gobernabilidad basados en maacutes de 350variables abarcadas por las siguientes dimensiones i) voz y rendicioacuten de cuentas ii)estabilidad poliacutetica y ausencia de violencia iii) eficacia de gobierno iv) calidad regulatoriav) estado de Derecho y vi) control de la corrupcioacuten (Kaufmann Kraay y Mastruzzi 2005)En el antildeo 2004 la Comisioacuten Europea encargoacute un Estudio sobre Buenas Praacutecticas Cientiacuteficashymente Evaluadas para Reducir los Sentimientos de Inseguridad o Temor al Crimen Susprimeras conclusiones indicaron que existen pocos programas empiacutericos profundamente evashyluados y que la investigacioacuten sobre el temor al crimen es principalmente teoacuterica El Informeindicoacute que existe una urgente necesidad de consenso para definir el temor al crimen yacuerdo sobre medios de medirlo (European Crime Prevention Network 2004)
a la elaboracioacuten apresurada de un derecho penal simboacutelico cuyo uacutenicosentido seriacutea alimentar la demanda inmediatista de esta mencionada esshypectacularizacioacuten (Diez Ripolleacutes 2004)
La inseguridad no es entonces solamente un problema de criminalidad sinotambieacuten de produccioacuten de capital social y de capital normativo de lacomuntdad (Foro Iberoamericano y del Caribe de Mejores Praacutecticas2004) En este plano participacioacuten y voz ciudadana y empresarial sonvitales en el aumento de la transparencia porque crean millones de audishytores revisiones y balances que auacuten las mejores reglas de rendicioacuten decuentas internas y sistemas dentro del gobierno no pueden cumplir en sutotalidad (Kaufmann 2003)
Desde esta oacuteptica la SC se relaciona con un proceso que para ser exitosonecesita incluir i) generacioacuten de alianzas y movilizacioacuten integral de todoslos asociados ii) diagnoacutesticos precisos y participativos sobre las causas yefectos de la violencia la inseguridad y la criminalidad tanto en susaspectos objetivos como subjetivos que conduzcan a establecer poliacuteticasintegrales que reflejen la multicausalidad del fenoacutemeno iii) desarrollo deplanes de accioacuten precisos y legitimados con clara atribucioacuten de responsashybilidades para cada actor iv) seguimiento y evaluacioacuten de sus procesosresultados productos e impactos v) comunicacioacuten y participacioacuten de losciudadanos (Veacutezina 2000)
La Segurabilidad surge en consecuencia como un concepto asociado iacutentishymamente a cuatro dimensiones i) la gobernabilidad a traveacutes de un proshyceso que procura construir legitimacioacuten y eficacia ii) la sostenibilidad delas poliacuteticas en teacuterminos de ciudadanizacioacuten y empoderamiento real de susactores iii) la responsabilidad de las instituciones comprometidas en suasociatividad y su coproduccioacuten y iacutev) la glocalidad de sus traduccionesoperativas contemplando simultaacuteneamente los fenoacutemenos de globalizashycioacuten y localizacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas a traveacutes de un rol prepondeshyrante del gobierno de las ciudades
10 El capital normativo de las comunidades se fomenta promoviendo el pleno uso de las herrashymientas de auditoriacutea y consultoriacutea que fueron creadas para identificar mejor los problemassociales y para debatir las prioridades y los meacutetodos apropiados de intervencioacuten Desarrollareste capital normativo significa promover la genuina participacioacuten ciudadana y el debatepuacuteblico en asuntos de seguridad (Sanfacon 2004)
Figura Ndeg 1 LA AGENDA DE LA SEGURABILlDAD
SEGURABILlDAD
78
Fuente Elaboracioacuten propia 2006
LOS DESAFiacuteos DE pOLiacuteTICA PUacuteBLICA
Caraacutecter estrateacutegico del liderazgo y de la autoridad poliacutetica 11
Es necesario concebir la tarea de modernizacioacuten del Estado -y de susistema de SC- como un proceso de reforma poliacutetica (BID 2003) Lasexperiencias que han demostrado tener mejores condiciones para el eacutexishyto incluyeron respaldo poliacutetico sostenido en el tiempo y abordaje inteshygral en su diagnoacutestico disentildeo e implementacioacuten Si bien lo coyuntural amenudo dispara procesos de cambio y genera puntos de inflexioacuten no
11 Este factor interno de sostenibilidad tambieacuten se desenvuelve en un contexto de organismosmultilaterales Desde 1998 el BID ha tenido un rol de liderazgo en el otorgamiento depreacutestamos para el aacuterea de seguridad ciudadana y prevencioacuten de la violencia totalizando a lafecha 215 millones de doacutelares en operaciones en Uruguay Colombia Chile El SalvadorHonduras Jamaica Nicaragua Guatemala Guyana Venezuela y Trinidad Tobago El BID haidentificado posibles proyectos adicionales en Brasil Repuacuteblica Dominicana Ecuador y Panashymaacute (Buvinic Alda y Lamas 2005)
responder a enfoques meramente transitorios aparece como un requisitoesencial en toda PSc Una estrategia de sostenibilidad tambieacuten significagenerar condiciones de apropiacioacuten de los actores locales una claraautoridad no importar indiscriminadamente modelos externos sin la deshybida implantacioacuten y adaptacioacuten y generar condiciones poliacuteticas que otorshyguen tiempo a la maduracioacuten de las reformas mediante una hoja de rutaque planifique escalas etapas y alertas amarillas a transitar en las difeshyrentes instancias del cambio y que sea selectiva y precisa en las intershyvenciones Supone por ejemplo pensar en medidas de raacutepido impactoalta visibilidad y corto proceso de ejecucioacuten capaces de apuntalar aqueollas otras de mediano y largo plazo asociadas maacutes iacutentimamente a poliacutetishycas de desarrollo humano amplio (como lo educativo y la salud porejemplo) (Buvinic Alda y Lamas 2005)
Estas exigencias por cierto tropiezan con la carencia de una memoriainstitucional y de capacidades analiacuteticas estrateacutegicas que han caracterizashydo a las aacutereas de SC en muchas de las administraciones nacionales Lasreacciones frente a estos deacuteficits democraacuteticos han sido los liderazgos debase local y comunal la delimitacioacuten geograacutefica para aplicar respuestasacotadas y la referencia participativa de proximidad de la poblacioacuten Estatendencia tambieacuten enfrenta obstaacuteculos que vale la pena resaltar No sonmuchas las autoridades locales con atribuciones legales en materia dePSc Tampoco muchas estaacuten dispuestas a reclamarlas El problema delfraccionamiento del manejo de las fuerzas de seguridad es otra dificultadque convive con el centralismo normativo (en Brasil Argentina y Meacutexicobajo reacutegimen federal los delitos transnacionales -como el narcotraacuteficoel lavado de activos o el traacutefico de armas- merecen respuestas a nivel delEstado central en El Salvador Ecuador Venezuela y Chile por el contrashyrio los sistemas centralizados imponen el desafiacuteo de coordinar su laborcon mayores maacutergenes de actuaciones de las instancias locales) (Beliz2005 Llorente 1997 Acero 2005)
lIlICIAONANuENAGENERftC1OacutelmiddotOEIlEFORMAacuteSmiddotENmiddotmiddot$EGURIDAPCIUDAIlAacuteNA IGustavo Beiz bullbull
bull Riesgos i) que el liderazgo poliacutetico personalice en exceso los planes lanzashydos -sin dar lugar a la generacioacuten de consensos soacutelidos y de mediano ylargo plazo- o peor auacuten que dicho liderazgo sea de corto plazo y autoritashyrio con enfoques unidireccionales de la problemaacutetica de se ii) que las psese pierdan en laacutebiles consensos que nunca logran construirse y se conviershytan en meras formulaciones teoacutericas o poliacuteticas fallidas presionadas pordemandas sectoriales o corporativas
bull Oportunidades i) construccioacuten de pactos programaacuteticos poliacuteticamente inshytergenerocionales que incluso comprendan modos de financiamiento pershymanentes de la se (impuestos y fondos especiacuteficos) capaces de blindar alsistema democraacutetico de respuestas autoritarias ii) disentildear correctos incenshytivos (especialmente econoacutemicos como los fondos concursables por ejemshyplo) para la consolidacioacuten de liderazgos de gestioacuten -esencialmente de baselocal- que permitan una sana competitividad entre ciudades y regiones enmateria de Se
bull Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados i) la experiencia de Bogotaacuteexhibe maacutes de una deacutecada de pse respaldadas como accioacuten de Estado maacutesallaacute de la diferente extraccioacuten partidaria de sus alcaldes evidenciando quela integralidad de la pse es directamente proporcional con su sostenibilidad yque los gobiernos locales -aun en las peores condiciones de violencia endeacuteshymica- son herramientas poderosas para disminuir los iacutendices de victimizacioacuteny miedo ii) la experiencia de transformacioacuten de la Policiacutea de la Provincia deBuenos Aires es un caso prototiacutepico de macrorreforma (se trata de una orgashynizacioacuten de maacutes de 40000 efectivos) frustrada por falta de continuidadpoliacutetica en sus inicios y retomada un lustro maacutes tarde precisamente debidoal fracaso de las respuestas de mano dura que pretendieron suplantarla
UN CASO DE SOSTENIBILlDAD POlIacuteTICA BOGOTAacute DC
Marco General Con una poblacioacuten de 7300000 habitantes una divisioacutenterritorial en 20 localidades (cada una con autoridades locales) una tasa del169 de desempleo y del 33 de empleo informal (Velaacutesquez 2005) laciudad presenta cifras de descenso de la criminalidad contundentes La vioshylencia homicida pasoacute de una tasa de 80 homicidios por cada 100000 habitanshytes en 1993 (4352 homicidios comunes) a una de 23 (1610 homicidios comushynes) en el antildeo 2003 Para el antildeo 2004 la cifra habiacutea disminuido a 1582 Lasmuertes en accidentes de traacutensito disminuyeron de una tasa de 25 por cada100000 habitantes en 1995 a 87 en el antildeo 2003 Para el resto de los delitosla disminucioacuten promedioacute un 40 entre 1998y 2003 (Acero 2005)
80 SEGUacutefiexclIUAI)f VIOLENCAiUESAFiacuteosPARA LAcrouADANiacuteA
FLACSO - Biblioteca
Sosteacuten financiero cultura ciudadana e infraestructura urbana Duranshyte la deacutecada de los 90 la cuestioacuten de la SC merecioacute un esfuerzo sostenidode parte de los diferentes alcaldes Jaime Castro (1992-1994) priorizoacute elsaneamiento fiscal la institucionalizacioacuten de mecanismos de control soshycial y Veeduriacuteas Ciudadanas y la conformacioacuten de un Fondo de Seguridadque otorgoacute autonomiacutea financiera a las poliacuteticas puacuteblicas en el sectorAntanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997 y 2001-2003) propiciaronfuertes intervenciones en materia de cultura ciudadana y comunicacioacutenpuacuteblica innovando con contenidos creativos simboacutelicos y pedagoacutegicos enla agenda de se Enrique Pentildealosa (1998-2000) focalizoacute su estrategia enimportantes intervenciones urbaniacutesticas y grandes obras de infraestructushyra combinadas con la recuperacioacuten del espacio puacuteblico a partir del cumshyplimiento estricto de la normativa existente Todos los nombrados asumieshyron las facultades legales de modo directo y el tema pasoacute a tener unarelevancia mayuacutescula
Agenda institucionalizada Lo anterior se acompantildeoacute por la decisioacuten dedotar de mayor jerarquiacutea administrativa a la problemaacutetica En 1997 setransformoacute la Consejeriacutea Distrital de Seguridad en una Subsecretariacuteapara Asuntos de Convivencia y SC con profesionales altamente calificashydos y bajo el liderazgo de un mismo subsecretario durante siete antildeosAsimismo se garantizoacute el funcionamiento mensual del Consejo de Segurishydad creado en 1991 y se puso en marcha un Consejo ampliado integradopor los 20 alcaldes locales los 19 Comandantes de Estaciones de Policiacutealos Comandantes de Unidades Especiales de la Policiacutea Metropolitana deBogotaacute y las entidades del Distrito en materia de Salud EducacioacutenTraacutensito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo Tambieacuten se creoacute elComiteacute de Vigilancia Epidemioloacutegica para realizar un anaacutelisis semanalsobre la violencia y la delincuencia y el Sistema Unificado de Informashycioacuten de Violencia y Delincuencia (SUIVD) cuyo fin era reunir informacioacutendel Instituto de Medicina Legal la Policiacutea Metropolitana la Secretariacutea deGobierno y la Fiscaliacutea
Fortalecimiento de la Poticia Metropolitana
Se puso en marcha un sostenido plan de equipamiento de la fuerzapolicial en las aacutereas de i) comunicaciones (cada policiacutea en la callecontaba con una radio propia) ii) equipamiento del parque automoshytor iii) construccioacuten de estaciones de policiacutea iv) fortalecimiento yreorientacioacuten de Centros de Atencioacuten Inmediata (CAl) v) adquisicioacutende equipos de inteligencia vi) identificacioacuten de 100 puntos criacuteticosdelictivos para la ciudad
Se disminuyoacute de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automaacutetico de Despacho (CAD)La estrategia inicial no se sustentoacute en el incremento de personalpolicial que pasoacute de 10500 policiacuteas metropolitanos en 1995 a 10320en 2003Se organizaron 2 principales canales de participacioacuten comunitaria losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad CiudadanaSe reorientoacute la actividad de 1500 policiacuteas que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de seDurante la deacutecada 1994-2004 se triplicoacute en teacuterminos reales la invershysioacuten puacuteblica destinada a la Policiacutea Metropolitana (Acero 2005 Marshytin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Accesibilidad judicial Consistioacute en una combinacioacuten de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva
Se elevoacute de 5 a 20 el nuacutemero de Comisariacuteas de Familia para tratartemas al interior de los hogares de vecindad y de violencia menortriplicaacutendose el nuacutemero de casos atendidos que pasaron de 12736en 1994 a 36149 en 2002Se crearon 12 Unidades de Mediacioacuten y Conciliacioacuten se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policiacutea existentes (quetratan de los asuntos de policiacutea administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia capacitando a 2700 lideres como mediadorescomunitarios a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de PazEn 1999 se creoacute la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscaliacutea General de la Nacioacuten el Instituto Nacional de MedicinaLegal la Policiacutea Metropolitana y de Traacutensito y la Inspeccioacuten de Polishyciacutea) con extraordinarios resultados i) en los dos primeros antildeos sepuso a disposicioacuten del Poder Judicial a maacutes de 30000 personas quehabiacutean cometido delitos reteniendo transitoriamente a 150000 inshyfractores ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400 entre 1994 y 2002 iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003Con una inversioacuten total de 11 millones de doacutelares entre 1998 y 2002se construyoacute una nueva caacutercel distrital pasando de 450 a 1028cupos disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero 2005 Martin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Zonas seguras y monitoreo externo Con la participacioacuten de la Caacutemarade Comercio de Bogotaacute se identificaron 28 cuadrantes de las aacutereas maacutes
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
FlACSO - Biblioteca
Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
poliacuteticos econormcos y ambientales una definicioacuten maacutes propia de unaDeclaracioacuten Universal o de una Constitucioacuten Nacional o Regional (Gabalshydoacuten 2002) iquestO por el contrario nos referimos a un concepto que tieneque ver con la garantiacutea que brinda el Estado de gozar de miacutenimos estaacutendashyres de convivencia para poder desarrollar toda la otra amplia gama dederechos que le otorgan sustento a la dignificacioacuten del ser humano 3
El Informe de Desarrollo Humano 1994 pone el eje en esta condicioacutenindispensable de enfoque Al hablar de seguridad ciudadana o seguridadpuacuteblica hacemos alusioacuten a una dimensioacuten maacutes amplia que la mera supervishyvencia fiacutesica La seguridad es una creacioacuten cultural que hoy en diacutea implicauna forma igualitaria (no jeraacuterquica) de sociabilidad un aacutembito comparshytido libremente por todos Esta forma de trato civilizado representa elfundamento para que cada persona pueda desplegar su subjetividad eninteraccioacuten con los demaacutes De esta manera frente a los hechos que afecshytan la seguridad de los ciudadanos estaacute en juego no solo la vida de lapersona individual sino igualmente la de la sociedad
SC significa tambieacuten hacer ciudad cimentando una pedagogiacutea de la alterishydad que evite situaciones de agorafobia urbana (de temor al espaciopuacuteblico por situaciones de violencia) (Borja 1998) La ciudadaniacutea necesitala construccioacuten de la ciudad como aacutembito maacutes inmediato natural persoshynalizado y humano donde se expresan los conflictos mediaciones intereshyses y valores que refuerzan el concepto de seguridad En la ciudad seproduce el anclaje concreto de la ciudadaniacutea Alliacute es donde la SC puedeconstituirse en un espacio puacuteblico abierto expliacutecito supervisado sujetoa escrutinio y control es decir maacutes democraacutetico y gobernable medianteuna reapropiacioacuten que conduzca a superar amenazas de fragmentacioacutenprivatizacioacuten y foraneidad (Fernaacutendez 2005) Porque si el espacio puacuteblico
Los elementos claves del concepto de seguridad humana impulsados por Naciones Unidas ensu relacioacuten con el concepto de se podriacutean esquematizarse asiacute i) Una posicioacuten central de laspersonas en tanto que individuos y seres sociales en el debate sobre la seguridad y en lorelativo a la atencioacuten de las poliacuteticas e intervenciones ii) Un enfoque amplio e integral detodos los procesos que se estimen coadyuvantes de una seguridad entendida no solo comoausencia de delito sino como base del bienestar paz y desarme desarrollo derechos humashynos y justicia internacional gobernabilidad democracia estado de derecho y justicia sashylud medio ambiente iii) La superacioacuten de marcos estatales que obligan a entender esteconcepto bajo una dimensioacuten internacional (el protagonismo de los organismos internacionashyles es central) iacutev) El trabajo en red de muchos actores estados organismos internacionashyles universidades y centros de investigacioacuten organizaciones no gubernamentales v) Laformulacioacuten de intervenciones concertadas y comprensivas para la seguridad sostenible y laconstruccioacuten de la paz consolidando la capacidad de gobernabilidad de las comunidadesafectadas (Obregoacuten 2003)
72 SEGURIDAD YVIOlENCIADESAFiacuteos PARA LA CIUDADANfA
se segrega y se deteriora se rompe el esqueleto del capital social comunishytario (Lunecke y Eissmann 2005) De ahiacute la importancia de analizar lasmuacuteltiples experiencias de impulso a iniciativas de PSC que se han venidodesarrollando a nivel de gobiernos locales en el espacio regional y extrashyrregional integrarlas en un cuerpo central de conocimientos explorarlasen sus ensayos errores y lecciones aprendidas dimensionarlas en cuantoa su escala y replicabilidad potencial gestionar su diseminacioacuten en tantoproductos promisorios y propender a su fortalecimiento Todo esto constishytuye una contribucioacuten esencial para encontrar respuestas a los muchosdilemas planteados
De la impunidad al buen gobierno
Para constituirse como un derecho exigible y factible frente al Estadoesta SC no puede comprenderse alejada del concepto de Governance ElBuen Gobiemc como capacidad de direccioacuten y coordinacioacuten de los aparashytos poliacuteticos y administrativos es un desafio simultaacuteneo de monopolizashycioacuten y desmonopolizacioacuten del Estado en sus aacutembitos de actuacioacuten en basea cinco criterios fundantes apertura participacioacuten responsabilidad efishycacia y coherencia (Comisioacuten de la Comunidad Europea 2001)
Se trata por un lado de recuperar el monopolio de la administracioacutende la fuerza estatal en aacutembitos nacionales y locales en los que laviolencia se ha privatizado y se apela a la justicia por mano propiafrente a la deslegitimidad corrupcioacuten o ineficacia del Estado lo cualpresupone la ruptura del contrato social democraacutetico Para ser genuinala recuperacioacuten de este monopolio exige una precondicioacuten que el Estashydo reconquiste territorios propios capturados por la impunidad y nopocas veces por la complicidad del poder poliacutetico y las agencias polishyciales y judiciales Eliminar el concepto de piloto automaacutetico y deautogobierno de los cuerpos policiales -que se manejan como islas deimpunidad y a menudo bajo la complicidad o indiferencia del poderpoliacutetico- es al mismo tiempo un ejercicio que supone dejar atraacutes elconcepto de cripto-gobierno de lo estatal para abrir canales de partishycipacioacuten de la ciudadaniacutea en la formulacioacuten gestioacuten y control de losactores que conforman el sistema de SC
4 Seguacuten Roderick Rodhes eL concepto de gobernancia es empleado en las ciencias socialescontemporaacuteneas con al menos seis significados diferentes eL Minima[ State la gobernanciacorporativa el nuevo management puacuteblico la buena gobernancia los sistemas sociociberneacuteshyticos y las redes autoorganizadas (Comisioacuten de la Comunidad Europea 2001)
74
Todo lo cual nos conduce a la necesidad de desmonopolizar la concepcioacutenesta tista de la seguridad como algo que empodera solamente al Estadopara responder a la demanda de coproduccioacuten y de asociatividad conresponsabilidad y la participacioacuten de todos los sectores de la comunidadsin que lo anterior signifique dilucioacuten -sino precisioacuten- de las responsabilishydades propias de cada actor social e tnstttucionat
Esta desmonopolizacioacuten incluye la superacioacuten de comportamientos autistasde las agencias del sistema de SC que han entronizado el secreto de susacciones y productos (la informacioacuten delictiva de las agencias de intelishygencia y las comunicaciones de las agencias policiales son dos aacutereas parashydigmaacuteticas en este sentido) como una forma de encapsulamiento frenteal conjunto de la sociedad y frente a ellas mismas que a menudo nooperan en red ni como eslabones de cadenas de valor de un mismo procesode generacioacuten de productos puacuteblicos
Es posible trascender este cripto-gobierno a traveacutes de varios andarivelesde actuacioacuten
i) Generando cooperacioacuten al interior de la oferta puacuteblica estatal conprecisos aacutembitos de incumbencia lo cual exige una tarea de inteshygracioacuten jurisdiccional (nacioacuten provincias departamentos municishypios comunidades locales) acorde con la organizacioacuten administratishyva de cada paiacutes (unitaria o federativa) y atenta a la caracteriacutesticaextrarregional del crimen organizado
ii) Alimentando procesos complementarios en el eje estatal-privadoque supongan un reforzamiento sustantivo de la capacidad regulatoshyria inteligente del sector puacuteblico (hoy raquiacutetico para ejecer unasupervisioacuten de la actividad de las agencias privadas de seguridadpor ejemplo) y a la vez estimulante de iniciativas de mercado quepuedan universalizar e incrementar la accesibilidad a la SC (Euroshypean Crime Prevention Network 2003 European Commission 2003)
iii) La asociatividad tambieacuten significa complementacioacuten a nivel vertical(Estado-nacioacutenestados locales) y a nivel horizontal (sectores muacuteltishyples que tienen influencia sobre el terreno justicia salud educashycioacuten ecologiacutea empleo transporte)
Coproduccioacuten entendida como la apuesta sincera y no instrumental para buscar en comuacuten elsignificado y relevancia de los problemas las posibles soluciones ponderar los costos altershynativos de las opciones que se adoptan y asumir responsabilidades de eacutexitos y fracasos de lasmismas Asociatividad entendida como la capacidad de accioacuten entre personas que no sonfamilia pero que pueden actuar en forma cooperativa (Raczynski y Serrano 2003)
iv) La coproduccioacuten de SC tiene en la contractualizacioacuten (como lo deshymuestran los ejemplos extrarregionales de Francia Beacutelgica y Canashydaacute) una herramienta propicia para establecer responsabilidades deshytalladas en cada actor y fomentar una cultura de la cogestioacuten tantohacia el interior del aparato estatal como en la relacioacuten entre este yla sociedad civil (otros ejemplos posibles e incipientes que ensayanlos gobiernos locales a nivel regional tienen que ver con audienciaspuacuteblicas presupuestos participativos consultas ciudadanas diaacuteloshygos comunitarios foros de expertos boletines informativos marshychas exploratorias mediadores ciacutevicos y medios de comunicacioacutenalternativos)
Como bien puacuteblico la SC aparece vinculada a los siguientes conceptos unorden ciudadano democraacutetico capaz de eliminar las amenazas de violenshycia en la poblacioacuten que busca disminuir las nociones de vulnerabilidad ydesproteccioacuten trascender las meras fronteras de la criminalidad y el delishyto que enfoca la dualidad objetiva-subjetiva del concepto y que se tradushyce en un derecho exigible frente al Estado (Acero 2005)
Los desafiacuteos de Buen Gobierno no reposan solo en una cuestioacuten de eficaciateacutecnico-instrumental sino que presuponen la recuperacioacuten de una legitishyrnidad de actuacioacuten del aacutembito estatal vinculada a su capacidad de darrespuestas poliacuteticas globales sobre las cuestiones de fondo de la criminalishydad organizada y respuestas nacionales sobre las cuestiones de fondo de laopacidad poliacutetica que muchas veces sustenta mafias delictivas locales (atraveacutes del microtraacutefico de drogas por ejemplo con lazos en el financiashymiento negro de la actividad partidaria) Inseguridad ciudadana e impunishydad poliacutetica son dos maneras distintas de conjugar una misma definicioacuteningobernabilidad democraacutetica y privacioacuten de sentido del pacto social
De la ingobernabilidad a la segurabiUdad
Junto al Buen Gobierno de la SC surge otro concepto clave la gobernabilishydad como la disposicioacuten de la sociedad para aceptar como vinculantes losproductos de su sistema poliacutetico -traducidos en normas e institucionesshyencaminados a expresar valores y expectativas de la propia ciudadaniacuteaGobernabilidad entendida como la creacioacuten de estructuras de autoridad en
6 En el caso especiacutefico el teacutermino legitimidad apuntariacutea a la contradiccioacuten entre ciertoconsenso existente acerca de la necesidad de enfrentar los problemas de inseguridad ciudashydana y la falta de foco para la asignacioacuten de los recursos tanto en su destino como en sumagnitud (Repetto 2004)
distintos niveles de la sociedad dentro fuera por encima y por debajodel Estado Gobernabilidad conformada por el conjunto de tradiciones einstituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un paiacutes en posdel bien comuacuten
La gobernabilidad implica una respuesta positiva a una pregunta de fondoiquestPuede la sociedad ser dirigida a base de miacutenimos criterios de convivenshycia debido al desencanto de la poliacutetica y a la crisis del Estado (ForoIberoamericano y del Caribe sobre Mejores Praacutecticas 2004) Maacutes auacutencuando la violencia emergente no tiene muacuteltiples formas sino que se tratade muacuteltiples violencias que incluso pueden tener la misma forma se reveshyla la urgente necesidad de responder con una estrategia especiacutefica a cadatipo particular de violencia con el trabajo estatal y comunitario adecuashydamente organizado Se plantea por tanto la necesidad de construir unModelo Ecoloacutegico de Gobernabilidad que tenga en cuenta este marco dereferencia epideacutemico de la violencia que la convierte en un problemapoliacutetico social y de salud puacuteblica (OMS 2002)
La gobernabilidad aparece vinculada a un tipo de gestioacuten social que enfashytiza la participacioacuten la corresponsabilidad y la transparencia contribushyyendo a la consolidacioacuten de un capital social respaldado en la confianzala cooperacioacuten y la solidaridad (Raczynski y Serrano 2003 Lunecke yEissmann 2005) como valores opuestos al egocentrismo el retraimiento yla anomia (Gabaldoacuten 2002) No puede obviarse en este anaacutelisis el fenoacutemeshyno de espectacularizacioacuten de la violencia a partir del rol de los medios decomunicacioacuten y su debatido poder de fuego para generar situaciones depaacutenico colectivo que pueden conducir a encrucijadas de victimizacioacutenvicaria (Dastres 2002) de descapitalizacioacuten social (Tocornal et al 2005)de descolonizacioacuten del espacio puacuteblico (Lunecke y Eissmann 2005) Y hasta
Tambieacuten se sentildeala la importancia de superar el aislamiento del concepto de gobernabilidadcon respecto a las poliacuteticas econoacutemicas y a la necesidad de renunciar al anaacutelisis por separashydo de la reforma institucional y la poliacutetica macroeconoacutemica y orientarse hacia un reconocishymiento maacutes expliacutecito de la necesaria interrelacioacuten entre ambas esferas (Hewitt de Alcaacutentashyra 1998 Carrioacuten 2005)El BancoMundial ha elaborado indicadores agregados de gobernabilidad basados en maacutes de 350variables abarcadas por las siguientes dimensiones i) voz y rendicioacuten de cuentas ii)estabilidad poliacutetica y ausencia de violencia iii) eficacia de gobierno iv) calidad regulatoriav) estado de Derecho y vi) control de la corrupcioacuten (Kaufmann Kraay y Mastruzzi 2005)En el antildeo 2004 la Comisioacuten Europea encargoacute un Estudio sobre Buenas Praacutecticas Cientiacuteficashymente Evaluadas para Reducir los Sentimientos de Inseguridad o Temor al Crimen Susprimeras conclusiones indicaron que existen pocos programas empiacutericos profundamente evashyluados y que la investigacioacuten sobre el temor al crimen es principalmente teoacuterica El Informeindicoacute que existe una urgente necesidad de consenso para definir el temor al crimen yacuerdo sobre medios de medirlo (European Crime Prevention Network 2004)
a la elaboracioacuten apresurada de un derecho penal simboacutelico cuyo uacutenicosentido seriacutea alimentar la demanda inmediatista de esta mencionada esshypectacularizacioacuten (Diez Ripolleacutes 2004)
La inseguridad no es entonces solamente un problema de criminalidad sinotambieacuten de produccioacuten de capital social y de capital normativo de lacomuntdad (Foro Iberoamericano y del Caribe de Mejores Praacutecticas2004) En este plano participacioacuten y voz ciudadana y empresarial sonvitales en el aumento de la transparencia porque crean millones de audishytores revisiones y balances que auacuten las mejores reglas de rendicioacuten decuentas internas y sistemas dentro del gobierno no pueden cumplir en sutotalidad (Kaufmann 2003)
Desde esta oacuteptica la SC se relaciona con un proceso que para ser exitosonecesita incluir i) generacioacuten de alianzas y movilizacioacuten integral de todoslos asociados ii) diagnoacutesticos precisos y participativos sobre las causas yefectos de la violencia la inseguridad y la criminalidad tanto en susaspectos objetivos como subjetivos que conduzcan a establecer poliacuteticasintegrales que reflejen la multicausalidad del fenoacutemeno iii) desarrollo deplanes de accioacuten precisos y legitimados con clara atribucioacuten de responsashybilidades para cada actor iv) seguimiento y evaluacioacuten de sus procesosresultados productos e impactos v) comunicacioacuten y participacioacuten de losciudadanos (Veacutezina 2000)
La Segurabilidad surge en consecuencia como un concepto asociado iacutentishymamente a cuatro dimensiones i) la gobernabilidad a traveacutes de un proshyceso que procura construir legitimacioacuten y eficacia ii) la sostenibilidad delas poliacuteticas en teacuterminos de ciudadanizacioacuten y empoderamiento real de susactores iii) la responsabilidad de las instituciones comprometidas en suasociatividad y su coproduccioacuten y iacutev) la glocalidad de sus traduccionesoperativas contemplando simultaacuteneamente los fenoacutemenos de globalizashycioacuten y localizacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas a traveacutes de un rol prepondeshyrante del gobierno de las ciudades
10 El capital normativo de las comunidades se fomenta promoviendo el pleno uso de las herrashymientas de auditoriacutea y consultoriacutea que fueron creadas para identificar mejor los problemassociales y para debatir las prioridades y los meacutetodos apropiados de intervencioacuten Desarrollareste capital normativo significa promover la genuina participacioacuten ciudadana y el debatepuacuteblico en asuntos de seguridad (Sanfacon 2004)
Figura Ndeg 1 LA AGENDA DE LA SEGURABILlDAD
SEGURABILlDAD
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Fuente Elaboracioacuten propia 2006
LOS DESAFiacuteos DE pOLiacuteTICA PUacuteBLICA
Caraacutecter estrateacutegico del liderazgo y de la autoridad poliacutetica 11
Es necesario concebir la tarea de modernizacioacuten del Estado -y de susistema de SC- como un proceso de reforma poliacutetica (BID 2003) Lasexperiencias que han demostrado tener mejores condiciones para el eacutexishyto incluyeron respaldo poliacutetico sostenido en el tiempo y abordaje inteshygral en su diagnoacutestico disentildeo e implementacioacuten Si bien lo coyuntural amenudo dispara procesos de cambio y genera puntos de inflexioacuten no
11 Este factor interno de sostenibilidad tambieacuten se desenvuelve en un contexto de organismosmultilaterales Desde 1998 el BID ha tenido un rol de liderazgo en el otorgamiento depreacutestamos para el aacuterea de seguridad ciudadana y prevencioacuten de la violencia totalizando a lafecha 215 millones de doacutelares en operaciones en Uruguay Colombia Chile El SalvadorHonduras Jamaica Nicaragua Guatemala Guyana Venezuela y Trinidad Tobago El BID haidentificado posibles proyectos adicionales en Brasil Repuacuteblica Dominicana Ecuador y Panashymaacute (Buvinic Alda y Lamas 2005)
responder a enfoques meramente transitorios aparece como un requisitoesencial en toda PSc Una estrategia de sostenibilidad tambieacuten significagenerar condiciones de apropiacioacuten de los actores locales una claraautoridad no importar indiscriminadamente modelos externos sin la deshybida implantacioacuten y adaptacioacuten y generar condiciones poliacuteticas que otorshyguen tiempo a la maduracioacuten de las reformas mediante una hoja de rutaque planifique escalas etapas y alertas amarillas a transitar en las difeshyrentes instancias del cambio y que sea selectiva y precisa en las intershyvenciones Supone por ejemplo pensar en medidas de raacutepido impactoalta visibilidad y corto proceso de ejecucioacuten capaces de apuntalar aqueollas otras de mediano y largo plazo asociadas maacutes iacutentimamente a poliacutetishycas de desarrollo humano amplio (como lo educativo y la salud porejemplo) (Buvinic Alda y Lamas 2005)
Estas exigencias por cierto tropiezan con la carencia de una memoriainstitucional y de capacidades analiacuteticas estrateacutegicas que han caracterizashydo a las aacutereas de SC en muchas de las administraciones nacionales Lasreacciones frente a estos deacuteficits democraacuteticos han sido los liderazgos debase local y comunal la delimitacioacuten geograacutefica para aplicar respuestasacotadas y la referencia participativa de proximidad de la poblacioacuten Estatendencia tambieacuten enfrenta obstaacuteculos que vale la pena resaltar No sonmuchas las autoridades locales con atribuciones legales en materia dePSc Tampoco muchas estaacuten dispuestas a reclamarlas El problema delfraccionamiento del manejo de las fuerzas de seguridad es otra dificultadque convive con el centralismo normativo (en Brasil Argentina y Meacutexicobajo reacutegimen federal los delitos transnacionales -como el narcotraacuteficoel lavado de activos o el traacutefico de armas- merecen respuestas a nivel delEstado central en El Salvador Ecuador Venezuela y Chile por el contrashyrio los sistemas centralizados imponen el desafiacuteo de coordinar su laborcon mayores maacutergenes de actuaciones de las instancias locales) (Beliz2005 Llorente 1997 Acero 2005)
lIlICIAONANuENAGENERftC1OacutelmiddotOEIlEFORMAacuteSmiddotENmiddotmiddot$EGURIDAPCIUDAIlAacuteNA IGustavo Beiz bullbull
bull Riesgos i) que el liderazgo poliacutetico personalice en exceso los planes lanzashydos -sin dar lugar a la generacioacuten de consensos soacutelidos y de mediano ylargo plazo- o peor auacuten que dicho liderazgo sea de corto plazo y autoritashyrio con enfoques unidireccionales de la problemaacutetica de se ii) que las psese pierdan en laacutebiles consensos que nunca logran construirse y se conviershytan en meras formulaciones teoacutericas o poliacuteticas fallidas presionadas pordemandas sectoriales o corporativas
bull Oportunidades i) construccioacuten de pactos programaacuteticos poliacuteticamente inshytergenerocionales que incluso comprendan modos de financiamiento pershymanentes de la se (impuestos y fondos especiacuteficos) capaces de blindar alsistema democraacutetico de respuestas autoritarias ii) disentildear correctos incenshytivos (especialmente econoacutemicos como los fondos concursables por ejemshyplo) para la consolidacioacuten de liderazgos de gestioacuten -esencialmente de baselocal- que permitan una sana competitividad entre ciudades y regiones enmateria de Se
bull Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados i) la experiencia de Bogotaacuteexhibe maacutes de una deacutecada de pse respaldadas como accioacuten de Estado maacutesallaacute de la diferente extraccioacuten partidaria de sus alcaldes evidenciando quela integralidad de la pse es directamente proporcional con su sostenibilidad yque los gobiernos locales -aun en las peores condiciones de violencia endeacuteshymica- son herramientas poderosas para disminuir los iacutendices de victimizacioacuteny miedo ii) la experiencia de transformacioacuten de la Policiacutea de la Provincia deBuenos Aires es un caso prototiacutepico de macrorreforma (se trata de una orgashynizacioacuten de maacutes de 40000 efectivos) frustrada por falta de continuidadpoliacutetica en sus inicios y retomada un lustro maacutes tarde precisamente debidoal fracaso de las respuestas de mano dura que pretendieron suplantarla
UN CASO DE SOSTENIBILlDAD POlIacuteTICA BOGOTAacute DC
Marco General Con una poblacioacuten de 7300000 habitantes una divisioacutenterritorial en 20 localidades (cada una con autoridades locales) una tasa del169 de desempleo y del 33 de empleo informal (Velaacutesquez 2005) laciudad presenta cifras de descenso de la criminalidad contundentes La vioshylencia homicida pasoacute de una tasa de 80 homicidios por cada 100000 habitanshytes en 1993 (4352 homicidios comunes) a una de 23 (1610 homicidios comushynes) en el antildeo 2003 Para el antildeo 2004 la cifra habiacutea disminuido a 1582 Lasmuertes en accidentes de traacutensito disminuyeron de una tasa de 25 por cada100000 habitantes en 1995 a 87 en el antildeo 2003 Para el resto de los delitosla disminucioacuten promedioacute un 40 entre 1998y 2003 (Acero 2005)
80 SEGUacutefiexclIUAI)f VIOLENCAiUESAFiacuteosPARA LAcrouADANiacuteA
FLACSO - Biblioteca
Sosteacuten financiero cultura ciudadana e infraestructura urbana Duranshyte la deacutecada de los 90 la cuestioacuten de la SC merecioacute un esfuerzo sostenidode parte de los diferentes alcaldes Jaime Castro (1992-1994) priorizoacute elsaneamiento fiscal la institucionalizacioacuten de mecanismos de control soshycial y Veeduriacuteas Ciudadanas y la conformacioacuten de un Fondo de Seguridadque otorgoacute autonomiacutea financiera a las poliacuteticas puacuteblicas en el sectorAntanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997 y 2001-2003) propiciaronfuertes intervenciones en materia de cultura ciudadana y comunicacioacutenpuacuteblica innovando con contenidos creativos simboacutelicos y pedagoacutegicos enla agenda de se Enrique Pentildealosa (1998-2000) focalizoacute su estrategia enimportantes intervenciones urbaniacutesticas y grandes obras de infraestructushyra combinadas con la recuperacioacuten del espacio puacuteblico a partir del cumshyplimiento estricto de la normativa existente Todos los nombrados asumieshyron las facultades legales de modo directo y el tema pasoacute a tener unarelevancia mayuacutescula
Agenda institucionalizada Lo anterior se acompantildeoacute por la decisioacuten dedotar de mayor jerarquiacutea administrativa a la problemaacutetica En 1997 setransformoacute la Consejeriacutea Distrital de Seguridad en una Subsecretariacuteapara Asuntos de Convivencia y SC con profesionales altamente calificashydos y bajo el liderazgo de un mismo subsecretario durante siete antildeosAsimismo se garantizoacute el funcionamiento mensual del Consejo de Segurishydad creado en 1991 y se puso en marcha un Consejo ampliado integradopor los 20 alcaldes locales los 19 Comandantes de Estaciones de Policiacutealos Comandantes de Unidades Especiales de la Policiacutea Metropolitana deBogotaacute y las entidades del Distrito en materia de Salud EducacioacutenTraacutensito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo Tambieacuten se creoacute elComiteacute de Vigilancia Epidemioloacutegica para realizar un anaacutelisis semanalsobre la violencia y la delincuencia y el Sistema Unificado de Informashycioacuten de Violencia y Delincuencia (SUIVD) cuyo fin era reunir informacioacutendel Instituto de Medicina Legal la Policiacutea Metropolitana la Secretariacutea deGobierno y la Fiscaliacutea
Fortalecimiento de la Poticia Metropolitana
Se puso en marcha un sostenido plan de equipamiento de la fuerzapolicial en las aacutereas de i) comunicaciones (cada policiacutea en la callecontaba con una radio propia) ii) equipamiento del parque automoshytor iii) construccioacuten de estaciones de policiacutea iv) fortalecimiento yreorientacioacuten de Centros de Atencioacuten Inmediata (CAl) v) adquisicioacutende equipos de inteligencia vi) identificacioacuten de 100 puntos criacuteticosdelictivos para la ciudad
Se disminuyoacute de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automaacutetico de Despacho (CAD)La estrategia inicial no se sustentoacute en el incremento de personalpolicial que pasoacute de 10500 policiacuteas metropolitanos en 1995 a 10320en 2003Se organizaron 2 principales canales de participacioacuten comunitaria losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad CiudadanaSe reorientoacute la actividad de 1500 policiacuteas que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de seDurante la deacutecada 1994-2004 se triplicoacute en teacuterminos reales la invershysioacuten puacuteblica destinada a la Policiacutea Metropolitana (Acero 2005 Marshytin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Accesibilidad judicial Consistioacute en una combinacioacuten de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva
Se elevoacute de 5 a 20 el nuacutemero de Comisariacuteas de Familia para tratartemas al interior de los hogares de vecindad y de violencia menortriplicaacutendose el nuacutemero de casos atendidos que pasaron de 12736en 1994 a 36149 en 2002Se crearon 12 Unidades de Mediacioacuten y Conciliacioacuten se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policiacutea existentes (quetratan de los asuntos de policiacutea administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia capacitando a 2700 lideres como mediadorescomunitarios a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de PazEn 1999 se creoacute la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscaliacutea General de la Nacioacuten el Instituto Nacional de MedicinaLegal la Policiacutea Metropolitana y de Traacutensito y la Inspeccioacuten de Polishyciacutea) con extraordinarios resultados i) en los dos primeros antildeos sepuso a disposicioacuten del Poder Judicial a maacutes de 30000 personas quehabiacutean cometido delitos reteniendo transitoriamente a 150000 inshyfractores ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400 entre 1994 y 2002 iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003Con una inversioacuten total de 11 millones de doacutelares entre 1998 y 2002se construyoacute una nueva caacutercel distrital pasando de 450 a 1028cupos disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero 2005 Martin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Zonas seguras y monitoreo externo Con la participacioacuten de la Caacutemarade Comercio de Bogotaacute se identificaron 28 cuadrantes de las aacutereas maacutes
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
FlACSO - Biblioteca
Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
FLACSO - Biblioteca
Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
se segrega y se deteriora se rompe el esqueleto del capital social comunishytario (Lunecke y Eissmann 2005) De ahiacute la importancia de analizar lasmuacuteltiples experiencias de impulso a iniciativas de PSC que se han venidodesarrollando a nivel de gobiernos locales en el espacio regional y extrashyrregional integrarlas en un cuerpo central de conocimientos explorarlasen sus ensayos errores y lecciones aprendidas dimensionarlas en cuantoa su escala y replicabilidad potencial gestionar su diseminacioacuten en tantoproductos promisorios y propender a su fortalecimiento Todo esto constishytuye una contribucioacuten esencial para encontrar respuestas a los muchosdilemas planteados
De la impunidad al buen gobierno
Para constituirse como un derecho exigible y factible frente al Estadoesta SC no puede comprenderse alejada del concepto de Governance ElBuen Gobiemc como capacidad de direccioacuten y coordinacioacuten de los aparashytos poliacuteticos y administrativos es un desafio simultaacuteneo de monopolizashycioacuten y desmonopolizacioacuten del Estado en sus aacutembitos de actuacioacuten en basea cinco criterios fundantes apertura participacioacuten responsabilidad efishycacia y coherencia (Comisioacuten de la Comunidad Europea 2001)
Se trata por un lado de recuperar el monopolio de la administracioacutende la fuerza estatal en aacutembitos nacionales y locales en los que laviolencia se ha privatizado y se apela a la justicia por mano propiafrente a la deslegitimidad corrupcioacuten o ineficacia del Estado lo cualpresupone la ruptura del contrato social democraacutetico Para ser genuinala recuperacioacuten de este monopolio exige una precondicioacuten que el Estashydo reconquiste territorios propios capturados por la impunidad y nopocas veces por la complicidad del poder poliacutetico y las agencias polishyciales y judiciales Eliminar el concepto de piloto automaacutetico y deautogobierno de los cuerpos policiales -que se manejan como islas deimpunidad y a menudo bajo la complicidad o indiferencia del poderpoliacutetico- es al mismo tiempo un ejercicio que supone dejar atraacutes elconcepto de cripto-gobierno de lo estatal para abrir canales de partishycipacioacuten de la ciudadaniacutea en la formulacioacuten gestioacuten y control de losactores que conforman el sistema de SC
4 Seguacuten Roderick Rodhes eL concepto de gobernancia es empleado en las ciencias socialescontemporaacuteneas con al menos seis significados diferentes eL Minima[ State la gobernanciacorporativa el nuevo management puacuteblico la buena gobernancia los sistemas sociociberneacuteshyticos y las redes autoorganizadas (Comisioacuten de la Comunidad Europea 2001)
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Todo lo cual nos conduce a la necesidad de desmonopolizar la concepcioacutenesta tista de la seguridad como algo que empodera solamente al Estadopara responder a la demanda de coproduccioacuten y de asociatividad conresponsabilidad y la participacioacuten de todos los sectores de la comunidadsin que lo anterior signifique dilucioacuten -sino precisioacuten- de las responsabilishydades propias de cada actor social e tnstttucionat
Esta desmonopolizacioacuten incluye la superacioacuten de comportamientos autistasde las agencias del sistema de SC que han entronizado el secreto de susacciones y productos (la informacioacuten delictiva de las agencias de intelishygencia y las comunicaciones de las agencias policiales son dos aacutereas parashydigmaacuteticas en este sentido) como una forma de encapsulamiento frenteal conjunto de la sociedad y frente a ellas mismas que a menudo nooperan en red ni como eslabones de cadenas de valor de un mismo procesode generacioacuten de productos puacuteblicos
Es posible trascender este cripto-gobierno a traveacutes de varios andarivelesde actuacioacuten
i) Generando cooperacioacuten al interior de la oferta puacuteblica estatal conprecisos aacutembitos de incumbencia lo cual exige una tarea de inteshygracioacuten jurisdiccional (nacioacuten provincias departamentos municishypios comunidades locales) acorde con la organizacioacuten administratishyva de cada paiacutes (unitaria o federativa) y atenta a la caracteriacutesticaextrarregional del crimen organizado
ii) Alimentando procesos complementarios en el eje estatal-privadoque supongan un reforzamiento sustantivo de la capacidad regulatoshyria inteligente del sector puacuteblico (hoy raquiacutetico para ejecer unasupervisioacuten de la actividad de las agencias privadas de seguridadpor ejemplo) y a la vez estimulante de iniciativas de mercado quepuedan universalizar e incrementar la accesibilidad a la SC (Euroshypean Crime Prevention Network 2003 European Commission 2003)
iii) La asociatividad tambieacuten significa complementacioacuten a nivel vertical(Estado-nacioacutenestados locales) y a nivel horizontal (sectores muacuteltishyples que tienen influencia sobre el terreno justicia salud educashycioacuten ecologiacutea empleo transporte)
Coproduccioacuten entendida como la apuesta sincera y no instrumental para buscar en comuacuten elsignificado y relevancia de los problemas las posibles soluciones ponderar los costos altershynativos de las opciones que se adoptan y asumir responsabilidades de eacutexitos y fracasos de lasmismas Asociatividad entendida como la capacidad de accioacuten entre personas que no sonfamilia pero que pueden actuar en forma cooperativa (Raczynski y Serrano 2003)
iv) La coproduccioacuten de SC tiene en la contractualizacioacuten (como lo deshymuestran los ejemplos extrarregionales de Francia Beacutelgica y Canashydaacute) una herramienta propicia para establecer responsabilidades deshytalladas en cada actor y fomentar una cultura de la cogestioacuten tantohacia el interior del aparato estatal como en la relacioacuten entre este yla sociedad civil (otros ejemplos posibles e incipientes que ensayanlos gobiernos locales a nivel regional tienen que ver con audienciaspuacuteblicas presupuestos participativos consultas ciudadanas diaacuteloshygos comunitarios foros de expertos boletines informativos marshychas exploratorias mediadores ciacutevicos y medios de comunicacioacutenalternativos)
Como bien puacuteblico la SC aparece vinculada a los siguientes conceptos unorden ciudadano democraacutetico capaz de eliminar las amenazas de violenshycia en la poblacioacuten que busca disminuir las nociones de vulnerabilidad ydesproteccioacuten trascender las meras fronteras de la criminalidad y el delishyto que enfoca la dualidad objetiva-subjetiva del concepto y que se tradushyce en un derecho exigible frente al Estado (Acero 2005)
Los desafiacuteos de Buen Gobierno no reposan solo en una cuestioacuten de eficaciateacutecnico-instrumental sino que presuponen la recuperacioacuten de una legitishyrnidad de actuacioacuten del aacutembito estatal vinculada a su capacidad de darrespuestas poliacuteticas globales sobre las cuestiones de fondo de la criminalishydad organizada y respuestas nacionales sobre las cuestiones de fondo de laopacidad poliacutetica que muchas veces sustenta mafias delictivas locales (atraveacutes del microtraacutefico de drogas por ejemplo con lazos en el financiashymiento negro de la actividad partidaria) Inseguridad ciudadana e impunishydad poliacutetica son dos maneras distintas de conjugar una misma definicioacuteningobernabilidad democraacutetica y privacioacuten de sentido del pacto social
De la ingobernabilidad a la segurabiUdad
Junto al Buen Gobierno de la SC surge otro concepto clave la gobernabilishydad como la disposicioacuten de la sociedad para aceptar como vinculantes losproductos de su sistema poliacutetico -traducidos en normas e institucionesshyencaminados a expresar valores y expectativas de la propia ciudadaniacuteaGobernabilidad entendida como la creacioacuten de estructuras de autoridad en
6 En el caso especiacutefico el teacutermino legitimidad apuntariacutea a la contradiccioacuten entre ciertoconsenso existente acerca de la necesidad de enfrentar los problemas de inseguridad ciudashydana y la falta de foco para la asignacioacuten de los recursos tanto en su destino como en sumagnitud (Repetto 2004)
distintos niveles de la sociedad dentro fuera por encima y por debajodel Estado Gobernabilidad conformada por el conjunto de tradiciones einstituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un paiacutes en posdel bien comuacuten
La gobernabilidad implica una respuesta positiva a una pregunta de fondoiquestPuede la sociedad ser dirigida a base de miacutenimos criterios de convivenshycia debido al desencanto de la poliacutetica y a la crisis del Estado (ForoIberoamericano y del Caribe sobre Mejores Praacutecticas 2004) Maacutes auacutencuando la violencia emergente no tiene muacuteltiples formas sino que se tratade muacuteltiples violencias que incluso pueden tener la misma forma se reveshyla la urgente necesidad de responder con una estrategia especiacutefica a cadatipo particular de violencia con el trabajo estatal y comunitario adecuashydamente organizado Se plantea por tanto la necesidad de construir unModelo Ecoloacutegico de Gobernabilidad que tenga en cuenta este marco dereferencia epideacutemico de la violencia que la convierte en un problemapoliacutetico social y de salud puacuteblica (OMS 2002)
La gobernabilidad aparece vinculada a un tipo de gestioacuten social que enfashytiza la participacioacuten la corresponsabilidad y la transparencia contribushyyendo a la consolidacioacuten de un capital social respaldado en la confianzala cooperacioacuten y la solidaridad (Raczynski y Serrano 2003 Lunecke yEissmann 2005) como valores opuestos al egocentrismo el retraimiento yla anomia (Gabaldoacuten 2002) No puede obviarse en este anaacutelisis el fenoacutemeshyno de espectacularizacioacuten de la violencia a partir del rol de los medios decomunicacioacuten y su debatido poder de fuego para generar situaciones depaacutenico colectivo que pueden conducir a encrucijadas de victimizacioacutenvicaria (Dastres 2002) de descapitalizacioacuten social (Tocornal et al 2005)de descolonizacioacuten del espacio puacuteblico (Lunecke y Eissmann 2005) Y hasta
Tambieacuten se sentildeala la importancia de superar el aislamiento del concepto de gobernabilidadcon respecto a las poliacuteticas econoacutemicas y a la necesidad de renunciar al anaacutelisis por separashydo de la reforma institucional y la poliacutetica macroeconoacutemica y orientarse hacia un reconocishymiento maacutes expliacutecito de la necesaria interrelacioacuten entre ambas esferas (Hewitt de Alcaacutentashyra 1998 Carrioacuten 2005)El BancoMundial ha elaborado indicadores agregados de gobernabilidad basados en maacutes de 350variables abarcadas por las siguientes dimensiones i) voz y rendicioacuten de cuentas ii)estabilidad poliacutetica y ausencia de violencia iii) eficacia de gobierno iv) calidad regulatoriav) estado de Derecho y vi) control de la corrupcioacuten (Kaufmann Kraay y Mastruzzi 2005)En el antildeo 2004 la Comisioacuten Europea encargoacute un Estudio sobre Buenas Praacutecticas Cientiacuteficashymente Evaluadas para Reducir los Sentimientos de Inseguridad o Temor al Crimen Susprimeras conclusiones indicaron que existen pocos programas empiacutericos profundamente evashyluados y que la investigacioacuten sobre el temor al crimen es principalmente teoacuterica El Informeindicoacute que existe una urgente necesidad de consenso para definir el temor al crimen yacuerdo sobre medios de medirlo (European Crime Prevention Network 2004)
a la elaboracioacuten apresurada de un derecho penal simboacutelico cuyo uacutenicosentido seriacutea alimentar la demanda inmediatista de esta mencionada esshypectacularizacioacuten (Diez Ripolleacutes 2004)
La inseguridad no es entonces solamente un problema de criminalidad sinotambieacuten de produccioacuten de capital social y de capital normativo de lacomuntdad (Foro Iberoamericano y del Caribe de Mejores Praacutecticas2004) En este plano participacioacuten y voz ciudadana y empresarial sonvitales en el aumento de la transparencia porque crean millones de audishytores revisiones y balances que auacuten las mejores reglas de rendicioacuten decuentas internas y sistemas dentro del gobierno no pueden cumplir en sutotalidad (Kaufmann 2003)
Desde esta oacuteptica la SC se relaciona con un proceso que para ser exitosonecesita incluir i) generacioacuten de alianzas y movilizacioacuten integral de todoslos asociados ii) diagnoacutesticos precisos y participativos sobre las causas yefectos de la violencia la inseguridad y la criminalidad tanto en susaspectos objetivos como subjetivos que conduzcan a establecer poliacuteticasintegrales que reflejen la multicausalidad del fenoacutemeno iii) desarrollo deplanes de accioacuten precisos y legitimados con clara atribucioacuten de responsashybilidades para cada actor iv) seguimiento y evaluacioacuten de sus procesosresultados productos e impactos v) comunicacioacuten y participacioacuten de losciudadanos (Veacutezina 2000)
La Segurabilidad surge en consecuencia como un concepto asociado iacutentishymamente a cuatro dimensiones i) la gobernabilidad a traveacutes de un proshyceso que procura construir legitimacioacuten y eficacia ii) la sostenibilidad delas poliacuteticas en teacuterminos de ciudadanizacioacuten y empoderamiento real de susactores iii) la responsabilidad de las instituciones comprometidas en suasociatividad y su coproduccioacuten y iacutev) la glocalidad de sus traduccionesoperativas contemplando simultaacuteneamente los fenoacutemenos de globalizashycioacuten y localizacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas a traveacutes de un rol prepondeshyrante del gobierno de las ciudades
10 El capital normativo de las comunidades se fomenta promoviendo el pleno uso de las herrashymientas de auditoriacutea y consultoriacutea que fueron creadas para identificar mejor los problemassociales y para debatir las prioridades y los meacutetodos apropiados de intervencioacuten Desarrollareste capital normativo significa promover la genuina participacioacuten ciudadana y el debatepuacuteblico en asuntos de seguridad (Sanfacon 2004)
Figura Ndeg 1 LA AGENDA DE LA SEGURABILlDAD
SEGURABILlDAD
78
Fuente Elaboracioacuten propia 2006
LOS DESAFiacuteos DE pOLiacuteTICA PUacuteBLICA
Caraacutecter estrateacutegico del liderazgo y de la autoridad poliacutetica 11
Es necesario concebir la tarea de modernizacioacuten del Estado -y de susistema de SC- como un proceso de reforma poliacutetica (BID 2003) Lasexperiencias que han demostrado tener mejores condiciones para el eacutexishyto incluyeron respaldo poliacutetico sostenido en el tiempo y abordaje inteshygral en su diagnoacutestico disentildeo e implementacioacuten Si bien lo coyuntural amenudo dispara procesos de cambio y genera puntos de inflexioacuten no
11 Este factor interno de sostenibilidad tambieacuten se desenvuelve en un contexto de organismosmultilaterales Desde 1998 el BID ha tenido un rol de liderazgo en el otorgamiento depreacutestamos para el aacuterea de seguridad ciudadana y prevencioacuten de la violencia totalizando a lafecha 215 millones de doacutelares en operaciones en Uruguay Colombia Chile El SalvadorHonduras Jamaica Nicaragua Guatemala Guyana Venezuela y Trinidad Tobago El BID haidentificado posibles proyectos adicionales en Brasil Repuacuteblica Dominicana Ecuador y Panashymaacute (Buvinic Alda y Lamas 2005)
responder a enfoques meramente transitorios aparece como un requisitoesencial en toda PSc Una estrategia de sostenibilidad tambieacuten significagenerar condiciones de apropiacioacuten de los actores locales una claraautoridad no importar indiscriminadamente modelos externos sin la deshybida implantacioacuten y adaptacioacuten y generar condiciones poliacuteticas que otorshyguen tiempo a la maduracioacuten de las reformas mediante una hoja de rutaque planifique escalas etapas y alertas amarillas a transitar en las difeshyrentes instancias del cambio y que sea selectiva y precisa en las intershyvenciones Supone por ejemplo pensar en medidas de raacutepido impactoalta visibilidad y corto proceso de ejecucioacuten capaces de apuntalar aqueollas otras de mediano y largo plazo asociadas maacutes iacutentimamente a poliacutetishycas de desarrollo humano amplio (como lo educativo y la salud porejemplo) (Buvinic Alda y Lamas 2005)
Estas exigencias por cierto tropiezan con la carencia de una memoriainstitucional y de capacidades analiacuteticas estrateacutegicas que han caracterizashydo a las aacutereas de SC en muchas de las administraciones nacionales Lasreacciones frente a estos deacuteficits democraacuteticos han sido los liderazgos debase local y comunal la delimitacioacuten geograacutefica para aplicar respuestasacotadas y la referencia participativa de proximidad de la poblacioacuten Estatendencia tambieacuten enfrenta obstaacuteculos que vale la pena resaltar No sonmuchas las autoridades locales con atribuciones legales en materia dePSc Tampoco muchas estaacuten dispuestas a reclamarlas El problema delfraccionamiento del manejo de las fuerzas de seguridad es otra dificultadque convive con el centralismo normativo (en Brasil Argentina y Meacutexicobajo reacutegimen federal los delitos transnacionales -como el narcotraacuteficoel lavado de activos o el traacutefico de armas- merecen respuestas a nivel delEstado central en El Salvador Ecuador Venezuela y Chile por el contrashyrio los sistemas centralizados imponen el desafiacuteo de coordinar su laborcon mayores maacutergenes de actuaciones de las instancias locales) (Beliz2005 Llorente 1997 Acero 2005)
lIlICIAONANuENAGENERftC1OacutelmiddotOEIlEFORMAacuteSmiddotENmiddotmiddot$EGURIDAPCIUDAIlAacuteNA IGustavo Beiz bullbull
bull Riesgos i) que el liderazgo poliacutetico personalice en exceso los planes lanzashydos -sin dar lugar a la generacioacuten de consensos soacutelidos y de mediano ylargo plazo- o peor auacuten que dicho liderazgo sea de corto plazo y autoritashyrio con enfoques unidireccionales de la problemaacutetica de se ii) que las psese pierdan en laacutebiles consensos que nunca logran construirse y se conviershytan en meras formulaciones teoacutericas o poliacuteticas fallidas presionadas pordemandas sectoriales o corporativas
bull Oportunidades i) construccioacuten de pactos programaacuteticos poliacuteticamente inshytergenerocionales que incluso comprendan modos de financiamiento pershymanentes de la se (impuestos y fondos especiacuteficos) capaces de blindar alsistema democraacutetico de respuestas autoritarias ii) disentildear correctos incenshytivos (especialmente econoacutemicos como los fondos concursables por ejemshyplo) para la consolidacioacuten de liderazgos de gestioacuten -esencialmente de baselocal- que permitan una sana competitividad entre ciudades y regiones enmateria de Se
bull Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados i) la experiencia de Bogotaacuteexhibe maacutes de una deacutecada de pse respaldadas como accioacuten de Estado maacutesallaacute de la diferente extraccioacuten partidaria de sus alcaldes evidenciando quela integralidad de la pse es directamente proporcional con su sostenibilidad yque los gobiernos locales -aun en las peores condiciones de violencia endeacuteshymica- son herramientas poderosas para disminuir los iacutendices de victimizacioacuteny miedo ii) la experiencia de transformacioacuten de la Policiacutea de la Provincia deBuenos Aires es un caso prototiacutepico de macrorreforma (se trata de una orgashynizacioacuten de maacutes de 40000 efectivos) frustrada por falta de continuidadpoliacutetica en sus inicios y retomada un lustro maacutes tarde precisamente debidoal fracaso de las respuestas de mano dura que pretendieron suplantarla
UN CASO DE SOSTENIBILlDAD POlIacuteTICA BOGOTAacute DC
Marco General Con una poblacioacuten de 7300000 habitantes una divisioacutenterritorial en 20 localidades (cada una con autoridades locales) una tasa del169 de desempleo y del 33 de empleo informal (Velaacutesquez 2005) laciudad presenta cifras de descenso de la criminalidad contundentes La vioshylencia homicida pasoacute de una tasa de 80 homicidios por cada 100000 habitanshytes en 1993 (4352 homicidios comunes) a una de 23 (1610 homicidios comushynes) en el antildeo 2003 Para el antildeo 2004 la cifra habiacutea disminuido a 1582 Lasmuertes en accidentes de traacutensito disminuyeron de una tasa de 25 por cada100000 habitantes en 1995 a 87 en el antildeo 2003 Para el resto de los delitosla disminucioacuten promedioacute un 40 entre 1998y 2003 (Acero 2005)
80 SEGUacutefiexclIUAI)f VIOLENCAiUESAFiacuteosPARA LAcrouADANiacuteA
FLACSO - Biblioteca
Sosteacuten financiero cultura ciudadana e infraestructura urbana Duranshyte la deacutecada de los 90 la cuestioacuten de la SC merecioacute un esfuerzo sostenidode parte de los diferentes alcaldes Jaime Castro (1992-1994) priorizoacute elsaneamiento fiscal la institucionalizacioacuten de mecanismos de control soshycial y Veeduriacuteas Ciudadanas y la conformacioacuten de un Fondo de Seguridadque otorgoacute autonomiacutea financiera a las poliacuteticas puacuteblicas en el sectorAntanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997 y 2001-2003) propiciaronfuertes intervenciones en materia de cultura ciudadana y comunicacioacutenpuacuteblica innovando con contenidos creativos simboacutelicos y pedagoacutegicos enla agenda de se Enrique Pentildealosa (1998-2000) focalizoacute su estrategia enimportantes intervenciones urbaniacutesticas y grandes obras de infraestructushyra combinadas con la recuperacioacuten del espacio puacuteblico a partir del cumshyplimiento estricto de la normativa existente Todos los nombrados asumieshyron las facultades legales de modo directo y el tema pasoacute a tener unarelevancia mayuacutescula
Agenda institucionalizada Lo anterior se acompantildeoacute por la decisioacuten dedotar de mayor jerarquiacutea administrativa a la problemaacutetica En 1997 setransformoacute la Consejeriacutea Distrital de Seguridad en una Subsecretariacuteapara Asuntos de Convivencia y SC con profesionales altamente calificashydos y bajo el liderazgo de un mismo subsecretario durante siete antildeosAsimismo se garantizoacute el funcionamiento mensual del Consejo de Segurishydad creado en 1991 y se puso en marcha un Consejo ampliado integradopor los 20 alcaldes locales los 19 Comandantes de Estaciones de Policiacutealos Comandantes de Unidades Especiales de la Policiacutea Metropolitana deBogotaacute y las entidades del Distrito en materia de Salud EducacioacutenTraacutensito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo Tambieacuten se creoacute elComiteacute de Vigilancia Epidemioloacutegica para realizar un anaacutelisis semanalsobre la violencia y la delincuencia y el Sistema Unificado de Informashycioacuten de Violencia y Delincuencia (SUIVD) cuyo fin era reunir informacioacutendel Instituto de Medicina Legal la Policiacutea Metropolitana la Secretariacutea deGobierno y la Fiscaliacutea
Fortalecimiento de la Poticia Metropolitana
Se puso en marcha un sostenido plan de equipamiento de la fuerzapolicial en las aacutereas de i) comunicaciones (cada policiacutea en la callecontaba con una radio propia) ii) equipamiento del parque automoshytor iii) construccioacuten de estaciones de policiacutea iv) fortalecimiento yreorientacioacuten de Centros de Atencioacuten Inmediata (CAl) v) adquisicioacutende equipos de inteligencia vi) identificacioacuten de 100 puntos criacuteticosdelictivos para la ciudad
Se disminuyoacute de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automaacutetico de Despacho (CAD)La estrategia inicial no se sustentoacute en el incremento de personalpolicial que pasoacute de 10500 policiacuteas metropolitanos en 1995 a 10320en 2003Se organizaron 2 principales canales de participacioacuten comunitaria losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad CiudadanaSe reorientoacute la actividad de 1500 policiacuteas que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de seDurante la deacutecada 1994-2004 se triplicoacute en teacuterminos reales la invershysioacuten puacuteblica destinada a la Policiacutea Metropolitana (Acero 2005 Marshytin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Accesibilidad judicial Consistioacute en una combinacioacuten de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva
Se elevoacute de 5 a 20 el nuacutemero de Comisariacuteas de Familia para tratartemas al interior de los hogares de vecindad y de violencia menortriplicaacutendose el nuacutemero de casos atendidos que pasaron de 12736en 1994 a 36149 en 2002Se crearon 12 Unidades de Mediacioacuten y Conciliacioacuten se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policiacutea existentes (quetratan de los asuntos de policiacutea administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia capacitando a 2700 lideres como mediadorescomunitarios a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de PazEn 1999 se creoacute la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscaliacutea General de la Nacioacuten el Instituto Nacional de MedicinaLegal la Policiacutea Metropolitana y de Traacutensito y la Inspeccioacuten de Polishyciacutea) con extraordinarios resultados i) en los dos primeros antildeos sepuso a disposicioacuten del Poder Judicial a maacutes de 30000 personas quehabiacutean cometido delitos reteniendo transitoriamente a 150000 inshyfractores ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400 entre 1994 y 2002 iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003Con una inversioacuten total de 11 millones de doacutelares entre 1998 y 2002se construyoacute una nueva caacutercel distrital pasando de 450 a 1028cupos disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero 2005 Martin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Zonas seguras y monitoreo externo Con la participacioacuten de la Caacutemarade Comercio de Bogotaacute se identificaron 28 cuadrantes de las aacutereas maacutes
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
FlACSO - Biblioteca
Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
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Todo lo cual nos conduce a la necesidad de desmonopolizar la concepcioacutenesta tista de la seguridad como algo que empodera solamente al Estadopara responder a la demanda de coproduccioacuten y de asociatividad conresponsabilidad y la participacioacuten de todos los sectores de la comunidadsin que lo anterior signifique dilucioacuten -sino precisioacuten- de las responsabilishydades propias de cada actor social e tnstttucionat
Esta desmonopolizacioacuten incluye la superacioacuten de comportamientos autistasde las agencias del sistema de SC que han entronizado el secreto de susacciones y productos (la informacioacuten delictiva de las agencias de intelishygencia y las comunicaciones de las agencias policiales son dos aacutereas parashydigmaacuteticas en este sentido) como una forma de encapsulamiento frenteal conjunto de la sociedad y frente a ellas mismas que a menudo nooperan en red ni como eslabones de cadenas de valor de un mismo procesode generacioacuten de productos puacuteblicos
Es posible trascender este cripto-gobierno a traveacutes de varios andarivelesde actuacioacuten
i) Generando cooperacioacuten al interior de la oferta puacuteblica estatal conprecisos aacutembitos de incumbencia lo cual exige una tarea de inteshygracioacuten jurisdiccional (nacioacuten provincias departamentos municishypios comunidades locales) acorde con la organizacioacuten administratishyva de cada paiacutes (unitaria o federativa) y atenta a la caracteriacutesticaextrarregional del crimen organizado
ii) Alimentando procesos complementarios en el eje estatal-privadoque supongan un reforzamiento sustantivo de la capacidad regulatoshyria inteligente del sector puacuteblico (hoy raquiacutetico para ejecer unasupervisioacuten de la actividad de las agencias privadas de seguridadpor ejemplo) y a la vez estimulante de iniciativas de mercado quepuedan universalizar e incrementar la accesibilidad a la SC (Euroshypean Crime Prevention Network 2003 European Commission 2003)
iii) La asociatividad tambieacuten significa complementacioacuten a nivel vertical(Estado-nacioacutenestados locales) y a nivel horizontal (sectores muacuteltishyples que tienen influencia sobre el terreno justicia salud educashycioacuten ecologiacutea empleo transporte)
Coproduccioacuten entendida como la apuesta sincera y no instrumental para buscar en comuacuten elsignificado y relevancia de los problemas las posibles soluciones ponderar los costos altershynativos de las opciones que se adoptan y asumir responsabilidades de eacutexitos y fracasos de lasmismas Asociatividad entendida como la capacidad de accioacuten entre personas que no sonfamilia pero que pueden actuar en forma cooperativa (Raczynski y Serrano 2003)
iv) La coproduccioacuten de SC tiene en la contractualizacioacuten (como lo deshymuestran los ejemplos extrarregionales de Francia Beacutelgica y Canashydaacute) una herramienta propicia para establecer responsabilidades deshytalladas en cada actor y fomentar una cultura de la cogestioacuten tantohacia el interior del aparato estatal como en la relacioacuten entre este yla sociedad civil (otros ejemplos posibles e incipientes que ensayanlos gobiernos locales a nivel regional tienen que ver con audienciaspuacuteblicas presupuestos participativos consultas ciudadanas diaacuteloshygos comunitarios foros de expertos boletines informativos marshychas exploratorias mediadores ciacutevicos y medios de comunicacioacutenalternativos)
Como bien puacuteblico la SC aparece vinculada a los siguientes conceptos unorden ciudadano democraacutetico capaz de eliminar las amenazas de violenshycia en la poblacioacuten que busca disminuir las nociones de vulnerabilidad ydesproteccioacuten trascender las meras fronteras de la criminalidad y el delishyto que enfoca la dualidad objetiva-subjetiva del concepto y que se tradushyce en un derecho exigible frente al Estado (Acero 2005)
Los desafiacuteos de Buen Gobierno no reposan solo en una cuestioacuten de eficaciateacutecnico-instrumental sino que presuponen la recuperacioacuten de una legitishyrnidad de actuacioacuten del aacutembito estatal vinculada a su capacidad de darrespuestas poliacuteticas globales sobre las cuestiones de fondo de la criminalishydad organizada y respuestas nacionales sobre las cuestiones de fondo de laopacidad poliacutetica que muchas veces sustenta mafias delictivas locales (atraveacutes del microtraacutefico de drogas por ejemplo con lazos en el financiashymiento negro de la actividad partidaria) Inseguridad ciudadana e impunishydad poliacutetica son dos maneras distintas de conjugar una misma definicioacuteningobernabilidad democraacutetica y privacioacuten de sentido del pacto social
De la ingobernabilidad a la segurabiUdad
Junto al Buen Gobierno de la SC surge otro concepto clave la gobernabilishydad como la disposicioacuten de la sociedad para aceptar como vinculantes losproductos de su sistema poliacutetico -traducidos en normas e institucionesshyencaminados a expresar valores y expectativas de la propia ciudadaniacuteaGobernabilidad entendida como la creacioacuten de estructuras de autoridad en
6 En el caso especiacutefico el teacutermino legitimidad apuntariacutea a la contradiccioacuten entre ciertoconsenso existente acerca de la necesidad de enfrentar los problemas de inseguridad ciudashydana y la falta de foco para la asignacioacuten de los recursos tanto en su destino como en sumagnitud (Repetto 2004)
distintos niveles de la sociedad dentro fuera por encima y por debajodel Estado Gobernabilidad conformada por el conjunto de tradiciones einstituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un paiacutes en posdel bien comuacuten
La gobernabilidad implica una respuesta positiva a una pregunta de fondoiquestPuede la sociedad ser dirigida a base de miacutenimos criterios de convivenshycia debido al desencanto de la poliacutetica y a la crisis del Estado (ForoIberoamericano y del Caribe sobre Mejores Praacutecticas 2004) Maacutes auacutencuando la violencia emergente no tiene muacuteltiples formas sino que se tratade muacuteltiples violencias que incluso pueden tener la misma forma se reveshyla la urgente necesidad de responder con una estrategia especiacutefica a cadatipo particular de violencia con el trabajo estatal y comunitario adecuashydamente organizado Se plantea por tanto la necesidad de construir unModelo Ecoloacutegico de Gobernabilidad que tenga en cuenta este marco dereferencia epideacutemico de la violencia que la convierte en un problemapoliacutetico social y de salud puacuteblica (OMS 2002)
La gobernabilidad aparece vinculada a un tipo de gestioacuten social que enfashytiza la participacioacuten la corresponsabilidad y la transparencia contribushyyendo a la consolidacioacuten de un capital social respaldado en la confianzala cooperacioacuten y la solidaridad (Raczynski y Serrano 2003 Lunecke yEissmann 2005) como valores opuestos al egocentrismo el retraimiento yla anomia (Gabaldoacuten 2002) No puede obviarse en este anaacutelisis el fenoacutemeshyno de espectacularizacioacuten de la violencia a partir del rol de los medios decomunicacioacuten y su debatido poder de fuego para generar situaciones depaacutenico colectivo que pueden conducir a encrucijadas de victimizacioacutenvicaria (Dastres 2002) de descapitalizacioacuten social (Tocornal et al 2005)de descolonizacioacuten del espacio puacuteblico (Lunecke y Eissmann 2005) Y hasta
Tambieacuten se sentildeala la importancia de superar el aislamiento del concepto de gobernabilidadcon respecto a las poliacuteticas econoacutemicas y a la necesidad de renunciar al anaacutelisis por separashydo de la reforma institucional y la poliacutetica macroeconoacutemica y orientarse hacia un reconocishymiento maacutes expliacutecito de la necesaria interrelacioacuten entre ambas esferas (Hewitt de Alcaacutentashyra 1998 Carrioacuten 2005)El BancoMundial ha elaborado indicadores agregados de gobernabilidad basados en maacutes de 350variables abarcadas por las siguientes dimensiones i) voz y rendicioacuten de cuentas ii)estabilidad poliacutetica y ausencia de violencia iii) eficacia de gobierno iv) calidad regulatoriav) estado de Derecho y vi) control de la corrupcioacuten (Kaufmann Kraay y Mastruzzi 2005)En el antildeo 2004 la Comisioacuten Europea encargoacute un Estudio sobre Buenas Praacutecticas Cientiacuteficashymente Evaluadas para Reducir los Sentimientos de Inseguridad o Temor al Crimen Susprimeras conclusiones indicaron que existen pocos programas empiacutericos profundamente evashyluados y que la investigacioacuten sobre el temor al crimen es principalmente teoacuterica El Informeindicoacute que existe una urgente necesidad de consenso para definir el temor al crimen yacuerdo sobre medios de medirlo (European Crime Prevention Network 2004)
a la elaboracioacuten apresurada de un derecho penal simboacutelico cuyo uacutenicosentido seriacutea alimentar la demanda inmediatista de esta mencionada esshypectacularizacioacuten (Diez Ripolleacutes 2004)
La inseguridad no es entonces solamente un problema de criminalidad sinotambieacuten de produccioacuten de capital social y de capital normativo de lacomuntdad (Foro Iberoamericano y del Caribe de Mejores Praacutecticas2004) En este plano participacioacuten y voz ciudadana y empresarial sonvitales en el aumento de la transparencia porque crean millones de audishytores revisiones y balances que auacuten las mejores reglas de rendicioacuten decuentas internas y sistemas dentro del gobierno no pueden cumplir en sutotalidad (Kaufmann 2003)
Desde esta oacuteptica la SC se relaciona con un proceso que para ser exitosonecesita incluir i) generacioacuten de alianzas y movilizacioacuten integral de todoslos asociados ii) diagnoacutesticos precisos y participativos sobre las causas yefectos de la violencia la inseguridad y la criminalidad tanto en susaspectos objetivos como subjetivos que conduzcan a establecer poliacuteticasintegrales que reflejen la multicausalidad del fenoacutemeno iii) desarrollo deplanes de accioacuten precisos y legitimados con clara atribucioacuten de responsashybilidades para cada actor iv) seguimiento y evaluacioacuten de sus procesosresultados productos e impactos v) comunicacioacuten y participacioacuten de losciudadanos (Veacutezina 2000)
La Segurabilidad surge en consecuencia como un concepto asociado iacutentishymamente a cuatro dimensiones i) la gobernabilidad a traveacutes de un proshyceso que procura construir legitimacioacuten y eficacia ii) la sostenibilidad delas poliacuteticas en teacuterminos de ciudadanizacioacuten y empoderamiento real de susactores iii) la responsabilidad de las instituciones comprometidas en suasociatividad y su coproduccioacuten y iacutev) la glocalidad de sus traduccionesoperativas contemplando simultaacuteneamente los fenoacutemenos de globalizashycioacuten y localizacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas a traveacutes de un rol prepondeshyrante del gobierno de las ciudades
10 El capital normativo de las comunidades se fomenta promoviendo el pleno uso de las herrashymientas de auditoriacutea y consultoriacutea que fueron creadas para identificar mejor los problemassociales y para debatir las prioridades y los meacutetodos apropiados de intervencioacuten Desarrollareste capital normativo significa promover la genuina participacioacuten ciudadana y el debatepuacuteblico en asuntos de seguridad (Sanfacon 2004)
Figura Ndeg 1 LA AGENDA DE LA SEGURABILlDAD
SEGURABILlDAD
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Fuente Elaboracioacuten propia 2006
LOS DESAFiacuteos DE pOLiacuteTICA PUacuteBLICA
Caraacutecter estrateacutegico del liderazgo y de la autoridad poliacutetica 11
Es necesario concebir la tarea de modernizacioacuten del Estado -y de susistema de SC- como un proceso de reforma poliacutetica (BID 2003) Lasexperiencias que han demostrado tener mejores condiciones para el eacutexishyto incluyeron respaldo poliacutetico sostenido en el tiempo y abordaje inteshygral en su diagnoacutestico disentildeo e implementacioacuten Si bien lo coyuntural amenudo dispara procesos de cambio y genera puntos de inflexioacuten no
11 Este factor interno de sostenibilidad tambieacuten se desenvuelve en un contexto de organismosmultilaterales Desde 1998 el BID ha tenido un rol de liderazgo en el otorgamiento depreacutestamos para el aacuterea de seguridad ciudadana y prevencioacuten de la violencia totalizando a lafecha 215 millones de doacutelares en operaciones en Uruguay Colombia Chile El SalvadorHonduras Jamaica Nicaragua Guatemala Guyana Venezuela y Trinidad Tobago El BID haidentificado posibles proyectos adicionales en Brasil Repuacuteblica Dominicana Ecuador y Panashymaacute (Buvinic Alda y Lamas 2005)
responder a enfoques meramente transitorios aparece como un requisitoesencial en toda PSc Una estrategia de sostenibilidad tambieacuten significagenerar condiciones de apropiacioacuten de los actores locales una claraautoridad no importar indiscriminadamente modelos externos sin la deshybida implantacioacuten y adaptacioacuten y generar condiciones poliacuteticas que otorshyguen tiempo a la maduracioacuten de las reformas mediante una hoja de rutaque planifique escalas etapas y alertas amarillas a transitar en las difeshyrentes instancias del cambio y que sea selectiva y precisa en las intershyvenciones Supone por ejemplo pensar en medidas de raacutepido impactoalta visibilidad y corto proceso de ejecucioacuten capaces de apuntalar aqueollas otras de mediano y largo plazo asociadas maacutes iacutentimamente a poliacutetishycas de desarrollo humano amplio (como lo educativo y la salud porejemplo) (Buvinic Alda y Lamas 2005)
Estas exigencias por cierto tropiezan con la carencia de una memoriainstitucional y de capacidades analiacuteticas estrateacutegicas que han caracterizashydo a las aacutereas de SC en muchas de las administraciones nacionales Lasreacciones frente a estos deacuteficits democraacuteticos han sido los liderazgos debase local y comunal la delimitacioacuten geograacutefica para aplicar respuestasacotadas y la referencia participativa de proximidad de la poblacioacuten Estatendencia tambieacuten enfrenta obstaacuteculos que vale la pena resaltar No sonmuchas las autoridades locales con atribuciones legales en materia dePSc Tampoco muchas estaacuten dispuestas a reclamarlas El problema delfraccionamiento del manejo de las fuerzas de seguridad es otra dificultadque convive con el centralismo normativo (en Brasil Argentina y Meacutexicobajo reacutegimen federal los delitos transnacionales -como el narcotraacuteficoel lavado de activos o el traacutefico de armas- merecen respuestas a nivel delEstado central en El Salvador Ecuador Venezuela y Chile por el contrashyrio los sistemas centralizados imponen el desafiacuteo de coordinar su laborcon mayores maacutergenes de actuaciones de las instancias locales) (Beliz2005 Llorente 1997 Acero 2005)
lIlICIAONANuENAGENERftC1OacutelmiddotOEIlEFORMAacuteSmiddotENmiddotmiddot$EGURIDAPCIUDAIlAacuteNA IGustavo Beiz bullbull
bull Riesgos i) que el liderazgo poliacutetico personalice en exceso los planes lanzashydos -sin dar lugar a la generacioacuten de consensos soacutelidos y de mediano ylargo plazo- o peor auacuten que dicho liderazgo sea de corto plazo y autoritashyrio con enfoques unidireccionales de la problemaacutetica de se ii) que las psese pierdan en laacutebiles consensos que nunca logran construirse y se conviershytan en meras formulaciones teoacutericas o poliacuteticas fallidas presionadas pordemandas sectoriales o corporativas
bull Oportunidades i) construccioacuten de pactos programaacuteticos poliacuteticamente inshytergenerocionales que incluso comprendan modos de financiamiento pershymanentes de la se (impuestos y fondos especiacuteficos) capaces de blindar alsistema democraacutetico de respuestas autoritarias ii) disentildear correctos incenshytivos (especialmente econoacutemicos como los fondos concursables por ejemshyplo) para la consolidacioacuten de liderazgos de gestioacuten -esencialmente de baselocal- que permitan una sana competitividad entre ciudades y regiones enmateria de Se
bull Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados i) la experiencia de Bogotaacuteexhibe maacutes de una deacutecada de pse respaldadas como accioacuten de Estado maacutesallaacute de la diferente extraccioacuten partidaria de sus alcaldes evidenciando quela integralidad de la pse es directamente proporcional con su sostenibilidad yque los gobiernos locales -aun en las peores condiciones de violencia endeacuteshymica- son herramientas poderosas para disminuir los iacutendices de victimizacioacuteny miedo ii) la experiencia de transformacioacuten de la Policiacutea de la Provincia deBuenos Aires es un caso prototiacutepico de macrorreforma (se trata de una orgashynizacioacuten de maacutes de 40000 efectivos) frustrada por falta de continuidadpoliacutetica en sus inicios y retomada un lustro maacutes tarde precisamente debidoal fracaso de las respuestas de mano dura que pretendieron suplantarla
UN CASO DE SOSTENIBILlDAD POlIacuteTICA BOGOTAacute DC
Marco General Con una poblacioacuten de 7300000 habitantes una divisioacutenterritorial en 20 localidades (cada una con autoridades locales) una tasa del169 de desempleo y del 33 de empleo informal (Velaacutesquez 2005) laciudad presenta cifras de descenso de la criminalidad contundentes La vioshylencia homicida pasoacute de una tasa de 80 homicidios por cada 100000 habitanshytes en 1993 (4352 homicidios comunes) a una de 23 (1610 homicidios comushynes) en el antildeo 2003 Para el antildeo 2004 la cifra habiacutea disminuido a 1582 Lasmuertes en accidentes de traacutensito disminuyeron de una tasa de 25 por cada100000 habitantes en 1995 a 87 en el antildeo 2003 Para el resto de los delitosla disminucioacuten promedioacute un 40 entre 1998y 2003 (Acero 2005)
80 SEGUacutefiexclIUAI)f VIOLENCAiUESAFiacuteosPARA LAcrouADANiacuteA
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Sosteacuten financiero cultura ciudadana e infraestructura urbana Duranshyte la deacutecada de los 90 la cuestioacuten de la SC merecioacute un esfuerzo sostenidode parte de los diferentes alcaldes Jaime Castro (1992-1994) priorizoacute elsaneamiento fiscal la institucionalizacioacuten de mecanismos de control soshycial y Veeduriacuteas Ciudadanas y la conformacioacuten de un Fondo de Seguridadque otorgoacute autonomiacutea financiera a las poliacuteticas puacuteblicas en el sectorAntanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997 y 2001-2003) propiciaronfuertes intervenciones en materia de cultura ciudadana y comunicacioacutenpuacuteblica innovando con contenidos creativos simboacutelicos y pedagoacutegicos enla agenda de se Enrique Pentildealosa (1998-2000) focalizoacute su estrategia enimportantes intervenciones urbaniacutesticas y grandes obras de infraestructushyra combinadas con la recuperacioacuten del espacio puacuteblico a partir del cumshyplimiento estricto de la normativa existente Todos los nombrados asumieshyron las facultades legales de modo directo y el tema pasoacute a tener unarelevancia mayuacutescula
Agenda institucionalizada Lo anterior se acompantildeoacute por la decisioacuten dedotar de mayor jerarquiacutea administrativa a la problemaacutetica En 1997 setransformoacute la Consejeriacutea Distrital de Seguridad en una Subsecretariacuteapara Asuntos de Convivencia y SC con profesionales altamente calificashydos y bajo el liderazgo de un mismo subsecretario durante siete antildeosAsimismo se garantizoacute el funcionamiento mensual del Consejo de Segurishydad creado en 1991 y se puso en marcha un Consejo ampliado integradopor los 20 alcaldes locales los 19 Comandantes de Estaciones de Policiacutealos Comandantes de Unidades Especiales de la Policiacutea Metropolitana deBogotaacute y las entidades del Distrito en materia de Salud EducacioacutenTraacutensito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo Tambieacuten se creoacute elComiteacute de Vigilancia Epidemioloacutegica para realizar un anaacutelisis semanalsobre la violencia y la delincuencia y el Sistema Unificado de Informashycioacuten de Violencia y Delincuencia (SUIVD) cuyo fin era reunir informacioacutendel Instituto de Medicina Legal la Policiacutea Metropolitana la Secretariacutea deGobierno y la Fiscaliacutea
Fortalecimiento de la Poticia Metropolitana
Se puso en marcha un sostenido plan de equipamiento de la fuerzapolicial en las aacutereas de i) comunicaciones (cada policiacutea en la callecontaba con una radio propia) ii) equipamiento del parque automoshytor iii) construccioacuten de estaciones de policiacutea iv) fortalecimiento yreorientacioacuten de Centros de Atencioacuten Inmediata (CAl) v) adquisicioacutende equipos de inteligencia vi) identificacioacuten de 100 puntos criacuteticosdelictivos para la ciudad
Se disminuyoacute de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automaacutetico de Despacho (CAD)La estrategia inicial no se sustentoacute en el incremento de personalpolicial que pasoacute de 10500 policiacuteas metropolitanos en 1995 a 10320en 2003Se organizaron 2 principales canales de participacioacuten comunitaria losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad CiudadanaSe reorientoacute la actividad de 1500 policiacuteas que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de seDurante la deacutecada 1994-2004 se triplicoacute en teacuterminos reales la invershysioacuten puacuteblica destinada a la Policiacutea Metropolitana (Acero 2005 Marshytin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Accesibilidad judicial Consistioacute en una combinacioacuten de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva
Se elevoacute de 5 a 20 el nuacutemero de Comisariacuteas de Familia para tratartemas al interior de los hogares de vecindad y de violencia menortriplicaacutendose el nuacutemero de casos atendidos que pasaron de 12736en 1994 a 36149 en 2002Se crearon 12 Unidades de Mediacioacuten y Conciliacioacuten se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policiacutea existentes (quetratan de los asuntos de policiacutea administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia capacitando a 2700 lideres como mediadorescomunitarios a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de PazEn 1999 se creoacute la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscaliacutea General de la Nacioacuten el Instituto Nacional de MedicinaLegal la Policiacutea Metropolitana y de Traacutensito y la Inspeccioacuten de Polishyciacutea) con extraordinarios resultados i) en los dos primeros antildeos sepuso a disposicioacuten del Poder Judicial a maacutes de 30000 personas quehabiacutean cometido delitos reteniendo transitoriamente a 150000 inshyfractores ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400 entre 1994 y 2002 iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003Con una inversioacuten total de 11 millones de doacutelares entre 1998 y 2002se construyoacute una nueva caacutercel distrital pasando de 450 a 1028cupos disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero 2005 Martin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Zonas seguras y monitoreo externo Con la participacioacuten de la Caacutemarade Comercio de Bogotaacute se identificaron 28 cuadrantes de las aacutereas maacutes
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
FlACSO - Biblioteca
Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
FLACSO - Biblioteca
Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
iv) La coproduccioacuten de SC tiene en la contractualizacioacuten (como lo deshymuestran los ejemplos extrarregionales de Francia Beacutelgica y Canashydaacute) una herramienta propicia para establecer responsabilidades deshytalladas en cada actor y fomentar una cultura de la cogestioacuten tantohacia el interior del aparato estatal como en la relacioacuten entre este yla sociedad civil (otros ejemplos posibles e incipientes que ensayanlos gobiernos locales a nivel regional tienen que ver con audienciaspuacuteblicas presupuestos participativos consultas ciudadanas diaacuteloshygos comunitarios foros de expertos boletines informativos marshychas exploratorias mediadores ciacutevicos y medios de comunicacioacutenalternativos)
Como bien puacuteblico la SC aparece vinculada a los siguientes conceptos unorden ciudadano democraacutetico capaz de eliminar las amenazas de violenshycia en la poblacioacuten que busca disminuir las nociones de vulnerabilidad ydesproteccioacuten trascender las meras fronteras de la criminalidad y el delishyto que enfoca la dualidad objetiva-subjetiva del concepto y que se tradushyce en un derecho exigible frente al Estado (Acero 2005)
Los desafiacuteos de Buen Gobierno no reposan solo en una cuestioacuten de eficaciateacutecnico-instrumental sino que presuponen la recuperacioacuten de una legitishyrnidad de actuacioacuten del aacutembito estatal vinculada a su capacidad de darrespuestas poliacuteticas globales sobre las cuestiones de fondo de la criminalishydad organizada y respuestas nacionales sobre las cuestiones de fondo de laopacidad poliacutetica que muchas veces sustenta mafias delictivas locales (atraveacutes del microtraacutefico de drogas por ejemplo con lazos en el financiashymiento negro de la actividad partidaria) Inseguridad ciudadana e impunishydad poliacutetica son dos maneras distintas de conjugar una misma definicioacuteningobernabilidad democraacutetica y privacioacuten de sentido del pacto social
De la ingobernabilidad a la segurabiUdad
Junto al Buen Gobierno de la SC surge otro concepto clave la gobernabilishydad como la disposicioacuten de la sociedad para aceptar como vinculantes losproductos de su sistema poliacutetico -traducidos en normas e institucionesshyencaminados a expresar valores y expectativas de la propia ciudadaniacuteaGobernabilidad entendida como la creacioacuten de estructuras de autoridad en
6 En el caso especiacutefico el teacutermino legitimidad apuntariacutea a la contradiccioacuten entre ciertoconsenso existente acerca de la necesidad de enfrentar los problemas de inseguridad ciudashydana y la falta de foco para la asignacioacuten de los recursos tanto en su destino como en sumagnitud (Repetto 2004)
distintos niveles de la sociedad dentro fuera por encima y por debajodel Estado Gobernabilidad conformada por el conjunto de tradiciones einstituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un paiacutes en posdel bien comuacuten
La gobernabilidad implica una respuesta positiva a una pregunta de fondoiquestPuede la sociedad ser dirigida a base de miacutenimos criterios de convivenshycia debido al desencanto de la poliacutetica y a la crisis del Estado (ForoIberoamericano y del Caribe sobre Mejores Praacutecticas 2004) Maacutes auacutencuando la violencia emergente no tiene muacuteltiples formas sino que se tratade muacuteltiples violencias que incluso pueden tener la misma forma se reveshyla la urgente necesidad de responder con una estrategia especiacutefica a cadatipo particular de violencia con el trabajo estatal y comunitario adecuashydamente organizado Se plantea por tanto la necesidad de construir unModelo Ecoloacutegico de Gobernabilidad que tenga en cuenta este marco dereferencia epideacutemico de la violencia que la convierte en un problemapoliacutetico social y de salud puacuteblica (OMS 2002)
La gobernabilidad aparece vinculada a un tipo de gestioacuten social que enfashytiza la participacioacuten la corresponsabilidad y la transparencia contribushyyendo a la consolidacioacuten de un capital social respaldado en la confianzala cooperacioacuten y la solidaridad (Raczynski y Serrano 2003 Lunecke yEissmann 2005) como valores opuestos al egocentrismo el retraimiento yla anomia (Gabaldoacuten 2002) No puede obviarse en este anaacutelisis el fenoacutemeshyno de espectacularizacioacuten de la violencia a partir del rol de los medios decomunicacioacuten y su debatido poder de fuego para generar situaciones depaacutenico colectivo que pueden conducir a encrucijadas de victimizacioacutenvicaria (Dastres 2002) de descapitalizacioacuten social (Tocornal et al 2005)de descolonizacioacuten del espacio puacuteblico (Lunecke y Eissmann 2005) Y hasta
Tambieacuten se sentildeala la importancia de superar el aislamiento del concepto de gobernabilidadcon respecto a las poliacuteticas econoacutemicas y a la necesidad de renunciar al anaacutelisis por separashydo de la reforma institucional y la poliacutetica macroeconoacutemica y orientarse hacia un reconocishymiento maacutes expliacutecito de la necesaria interrelacioacuten entre ambas esferas (Hewitt de Alcaacutentashyra 1998 Carrioacuten 2005)El BancoMundial ha elaborado indicadores agregados de gobernabilidad basados en maacutes de 350variables abarcadas por las siguientes dimensiones i) voz y rendicioacuten de cuentas ii)estabilidad poliacutetica y ausencia de violencia iii) eficacia de gobierno iv) calidad regulatoriav) estado de Derecho y vi) control de la corrupcioacuten (Kaufmann Kraay y Mastruzzi 2005)En el antildeo 2004 la Comisioacuten Europea encargoacute un Estudio sobre Buenas Praacutecticas Cientiacuteficashymente Evaluadas para Reducir los Sentimientos de Inseguridad o Temor al Crimen Susprimeras conclusiones indicaron que existen pocos programas empiacutericos profundamente evashyluados y que la investigacioacuten sobre el temor al crimen es principalmente teoacuterica El Informeindicoacute que existe una urgente necesidad de consenso para definir el temor al crimen yacuerdo sobre medios de medirlo (European Crime Prevention Network 2004)
a la elaboracioacuten apresurada de un derecho penal simboacutelico cuyo uacutenicosentido seriacutea alimentar la demanda inmediatista de esta mencionada esshypectacularizacioacuten (Diez Ripolleacutes 2004)
La inseguridad no es entonces solamente un problema de criminalidad sinotambieacuten de produccioacuten de capital social y de capital normativo de lacomuntdad (Foro Iberoamericano y del Caribe de Mejores Praacutecticas2004) En este plano participacioacuten y voz ciudadana y empresarial sonvitales en el aumento de la transparencia porque crean millones de audishytores revisiones y balances que auacuten las mejores reglas de rendicioacuten decuentas internas y sistemas dentro del gobierno no pueden cumplir en sutotalidad (Kaufmann 2003)
Desde esta oacuteptica la SC se relaciona con un proceso que para ser exitosonecesita incluir i) generacioacuten de alianzas y movilizacioacuten integral de todoslos asociados ii) diagnoacutesticos precisos y participativos sobre las causas yefectos de la violencia la inseguridad y la criminalidad tanto en susaspectos objetivos como subjetivos que conduzcan a establecer poliacuteticasintegrales que reflejen la multicausalidad del fenoacutemeno iii) desarrollo deplanes de accioacuten precisos y legitimados con clara atribucioacuten de responsashybilidades para cada actor iv) seguimiento y evaluacioacuten de sus procesosresultados productos e impactos v) comunicacioacuten y participacioacuten de losciudadanos (Veacutezina 2000)
La Segurabilidad surge en consecuencia como un concepto asociado iacutentishymamente a cuatro dimensiones i) la gobernabilidad a traveacutes de un proshyceso que procura construir legitimacioacuten y eficacia ii) la sostenibilidad delas poliacuteticas en teacuterminos de ciudadanizacioacuten y empoderamiento real de susactores iii) la responsabilidad de las instituciones comprometidas en suasociatividad y su coproduccioacuten y iacutev) la glocalidad de sus traduccionesoperativas contemplando simultaacuteneamente los fenoacutemenos de globalizashycioacuten y localizacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas a traveacutes de un rol prepondeshyrante del gobierno de las ciudades
10 El capital normativo de las comunidades se fomenta promoviendo el pleno uso de las herrashymientas de auditoriacutea y consultoriacutea que fueron creadas para identificar mejor los problemassociales y para debatir las prioridades y los meacutetodos apropiados de intervencioacuten Desarrollareste capital normativo significa promover la genuina participacioacuten ciudadana y el debatepuacuteblico en asuntos de seguridad (Sanfacon 2004)
Figura Ndeg 1 LA AGENDA DE LA SEGURABILlDAD
SEGURABILlDAD
78
Fuente Elaboracioacuten propia 2006
LOS DESAFiacuteos DE pOLiacuteTICA PUacuteBLICA
Caraacutecter estrateacutegico del liderazgo y de la autoridad poliacutetica 11
Es necesario concebir la tarea de modernizacioacuten del Estado -y de susistema de SC- como un proceso de reforma poliacutetica (BID 2003) Lasexperiencias que han demostrado tener mejores condiciones para el eacutexishyto incluyeron respaldo poliacutetico sostenido en el tiempo y abordaje inteshygral en su diagnoacutestico disentildeo e implementacioacuten Si bien lo coyuntural amenudo dispara procesos de cambio y genera puntos de inflexioacuten no
11 Este factor interno de sostenibilidad tambieacuten se desenvuelve en un contexto de organismosmultilaterales Desde 1998 el BID ha tenido un rol de liderazgo en el otorgamiento depreacutestamos para el aacuterea de seguridad ciudadana y prevencioacuten de la violencia totalizando a lafecha 215 millones de doacutelares en operaciones en Uruguay Colombia Chile El SalvadorHonduras Jamaica Nicaragua Guatemala Guyana Venezuela y Trinidad Tobago El BID haidentificado posibles proyectos adicionales en Brasil Repuacuteblica Dominicana Ecuador y Panashymaacute (Buvinic Alda y Lamas 2005)
responder a enfoques meramente transitorios aparece como un requisitoesencial en toda PSc Una estrategia de sostenibilidad tambieacuten significagenerar condiciones de apropiacioacuten de los actores locales una claraautoridad no importar indiscriminadamente modelos externos sin la deshybida implantacioacuten y adaptacioacuten y generar condiciones poliacuteticas que otorshyguen tiempo a la maduracioacuten de las reformas mediante una hoja de rutaque planifique escalas etapas y alertas amarillas a transitar en las difeshyrentes instancias del cambio y que sea selectiva y precisa en las intershyvenciones Supone por ejemplo pensar en medidas de raacutepido impactoalta visibilidad y corto proceso de ejecucioacuten capaces de apuntalar aqueollas otras de mediano y largo plazo asociadas maacutes iacutentimamente a poliacutetishycas de desarrollo humano amplio (como lo educativo y la salud porejemplo) (Buvinic Alda y Lamas 2005)
Estas exigencias por cierto tropiezan con la carencia de una memoriainstitucional y de capacidades analiacuteticas estrateacutegicas que han caracterizashydo a las aacutereas de SC en muchas de las administraciones nacionales Lasreacciones frente a estos deacuteficits democraacuteticos han sido los liderazgos debase local y comunal la delimitacioacuten geograacutefica para aplicar respuestasacotadas y la referencia participativa de proximidad de la poblacioacuten Estatendencia tambieacuten enfrenta obstaacuteculos que vale la pena resaltar No sonmuchas las autoridades locales con atribuciones legales en materia dePSc Tampoco muchas estaacuten dispuestas a reclamarlas El problema delfraccionamiento del manejo de las fuerzas de seguridad es otra dificultadque convive con el centralismo normativo (en Brasil Argentina y Meacutexicobajo reacutegimen federal los delitos transnacionales -como el narcotraacuteficoel lavado de activos o el traacutefico de armas- merecen respuestas a nivel delEstado central en El Salvador Ecuador Venezuela y Chile por el contrashyrio los sistemas centralizados imponen el desafiacuteo de coordinar su laborcon mayores maacutergenes de actuaciones de las instancias locales) (Beliz2005 Llorente 1997 Acero 2005)
lIlICIAONANuENAGENERftC1OacutelmiddotOEIlEFORMAacuteSmiddotENmiddotmiddot$EGURIDAPCIUDAIlAacuteNA IGustavo Beiz bullbull
bull Riesgos i) que el liderazgo poliacutetico personalice en exceso los planes lanzashydos -sin dar lugar a la generacioacuten de consensos soacutelidos y de mediano ylargo plazo- o peor auacuten que dicho liderazgo sea de corto plazo y autoritashyrio con enfoques unidireccionales de la problemaacutetica de se ii) que las psese pierdan en laacutebiles consensos que nunca logran construirse y se conviershytan en meras formulaciones teoacutericas o poliacuteticas fallidas presionadas pordemandas sectoriales o corporativas
bull Oportunidades i) construccioacuten de pactos programaacuteticos poliacuteticamente inshytergenerocionales que incluso comprendan modos de financiamiento pershymanentes de la se (impuestos y fondos especiacuteficos) capaces de blindar alsistema democraacutetico de respuestas autoritarias ii) disentildear correctos incenshytivos (especialmente econoacutemicos como los fondos concursables por ejemshyplo) para la consolidacioacuten de liderazgos de gestioacuten -esencialmente de baselocal- que permitan una sana competitividad entre ciudades y regiones enmateria de Se
bull Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados i) la experiencia de Bogotaacuteexhibe maacutes de una deacutecada de pse respaldadas como accioacuten de Estado maacutesallaacute de la diferente extraccioacuten partidaria de sus alcaldes evidenciando quela integralidad de la pse es directamente proporcional con su sostenibilidad yque los gobiernos locales -aun en las peores condiciones de violencia endeacuteshymica- son herramientas poderosas para disminuir los iacutendices de victimizacioacuteny miedo ii) la experiencia de transformacioacuten de la Policiacutea de la Provincia deBuenos Aires es un caso prototiacutepico de macrorreforma (se trata de una orgashynizacioacuten de maacutes de 40000 efectivos) frustrada por falta de continuidadpoliacutetica en sus inicios y retomada un lustro maacutes tarde precisamente debidoal fracaso de las respuestas de mano dura que pretendieron suplantarla
UN CASO DE SOSTENIBILlDAD POlIacuteTICA BOGOTAacute DC
Marco General Con una poblacioacuten de 7300000 habitantes una divisioacutenterritorial en 20 localidades (cada una con autoridades locales) una tasa del169 de desempleo y del 33 de empleo informal (Velaacutesquez 2005) laciudad presenta cifras de descenso de la criminalidad contundentes La vioshylencia homicida pasoacute de una tasa de 80 homicidios por cada 100000 habitanshytes en 1993 (4352 homicidios comunes) a una de 23 (1610 homicidios comushynes) en el antildeo 2003 Para el antildeo 2004 la cifra habiacutea disminuido a 1582 Lasmuertes en accidentes de traacutensito disminuyeron de una tasa de 25 por cada100000 habitantes en 1995 a 87 en el antildeo 2003 Para el resto de los delitosla disminucioacuten promedioacute un 40 entre 1998y 2003 (Acero 2005)
80 SEGUacutefiexclIUAI)f VIOLENCAiUESAFiacuteosPARA LAcrouADANiacuteA
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Sosteacuten financiero cultura ciudadana e infraestructura urbana Duranshyte la deacutecada de los 90 la cuestioacuten de la SC merecioacute un esfuerzo sostenidode parte de los diferentes alcaldes Jaime Castro (1992-1994) priorizoacute elsaneamiento fiscal la institucionalizacioacuten de mecanismos de control soshycial y Veeduriacuteas Ciudadanas y la conformacioacuten de un Fondo de Seguridadque otorgoacute autonomiacutea financiera a las poliacuteticas puacuteblicas en el sectorAntanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997 y 2001-2003) propiciaronfuertes intervenciones en materia de cultura ciudadana y comunicacioacutenpuacuteblica innovando con contenidos creativos simboacutelicos y pedagoacutegicos enla agenda de se Enrique Pentildealosa (1998-2000) focalizoacute su estrategia enimportantes intervenciones urbaniacutesticas y grandes obras de infraestructushyra combinadas con la recuperacioacuten del espacio puacuteblico a partir del cumshyplimiento estricto de la normativa existente Todos los nombrados asumieshyron las facultades legales de modo directo y el tema pasoacute a tener unarelevancia mayuacutescula
Agenda institucionalizada Lo anterior se acompantildeoacute por la decisioacuten dedotar de mayor jerarquiacutea administrativa a la problemaacutetica En 1997 setransformoacute la Consejeriacutea Distrital de Seguridad en una Subsecretariacuteapara Asuntos de Convivencia y SC con profesionales altamente calificashydos y bajo el liderazgo de un mismo subsecretario durante siete antildeosAsimismo se garantizoacute el funcionamiento mensual del Consejo de Segurishydad creado en 1991 y se puso en marcha un Consejo ampliado integradopor los 20 alcaldes locales los 19 Comandantes de Estaciones de Policiacutealos Comandantes de Unidades Especiales de la Policiacutea Metropolitana deBogotaacute y las entidades del Distrito en materia de Salud EducacioacutenTraacutensito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo Tambieacuten se creoacute elComiteacute de Vigilancia Epidemioloacutegica para realizar un anaacutelisis semanalsobre la violencia y la delincuencia y el Sistema Unificado de Informashycioacuten de Violencia y Delincuencia (SUIVD) cuyo fin era reunir informacioacutendel Instituto de Medicina Legal la Policiacutea Metropolitana la Secretariacutea deGobierno y la Fiscaliacutea
Fortalecimiento de la Poticia Metropolitana
Se puso en marcha un sostenido plan de equipamiento de la fuerzapolicial en las aacutereas de i) comunicaciones (cada policiacutea en la callecontaba con una radio propia) ii) equipamiento del parque automoshytor iii) construccioacuten de estaciones de policiacutea iv) fortalecimiento yreorientacioacuten de Centros de Atencioacuten Inmediata (CAl) v) adquisicioacutende equipos de inteligencia vi) identificacioacuten de 100 puntos criacuteticosdelictivos para la ciudad
Se disminuyoacute de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automaacutetico de Despacho (CAD)La estrategia inicial no se sustentoacute en el incremento de personalpolicial que pasoacute de 10500 policiacuteas metropolitanos en 1995 a 10320en 2003Se organizaron 2 principales canales de participacioacuten comunitaria losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad CiudadanaSe reorientoacute la actividad de 1500 policiacuteas que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de seDurante la deacutecada 1994-2004 se triplicoacute en teacuterminos reales la invershysioacuten puacuteblica destinada a la Policiacutea Metropolitana (Acero 2005 Marshytin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Accesibilidad judicial Consistioacute en una combinacioacuten de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva
Se elevoacute de 5 a 20 el nuacutemero de Comisariacuteas de Familia para tratartemas al interior de los hogares de vecindad y de violencia menortriplicaacutendose el nuacutemero de casos atendidos que pasaron de 12736en 1994 a 36149 en 2002Se crearon 12 Unidades de Mediacioacuten y Conciliacioacuten se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policiacutea existentes (quetratan de los asuntos de policiacutea administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia capacitando a 2700 lideres como mediadorescomunitarios a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de PazEn 1999 se creoacute la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscaliacutea General de la Nacioacuten el Instituto Nacional de MedicinaLegal la Policiacutea Metropolitana y de Traacutensito y la Inspeccioacuten de Polishyciacutea) con extraordinarios resultados i) en los dos primeros antildeos sepuso a disposicioacuten del Poder Judicial a maacutes de 30000 personas quehabiacutean cometido delitos reteniendo transitoriamente a 150000 inshyfractores ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400 entre 1994 y 2002 iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003Con una inversioacuten total de 11 millones de doacutelares entre 1998 y 2002se construyoacute una nueva caacutercel distrital pasando de 450 a 1028cupos disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero 2005 Martin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Zonas seguras y monitoreo externo Con la participacioacuten de la Caacutemarade Comercio de Bogotaacute se identificaron 28 cuadrantes de las aacutereas maacutes
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
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Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
92
Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
distintos niveles de la sociedad dentro fuera por encima y por debajodel Estado Gobernabilidad conformada por el conjunto de tradiciones einstituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un paiacutes en posdel bien comuacuten
La gobernabilidad implica una respuesta positiva a una pregunta de fondoiquestPuede la sociedad ser dirigida a base de miacutenimos criterios de convivenshycia debido al desencanto de la poliacutetica y a la crisis del Estado (ForoIberoamericano y del Caribe sobre Mejores Praacutecticas 2004) Maacutes auacutencuando la violencia emergente no tiene muacuteltiples formas sino que se tratade muacuteltiples violencias que incluso pueden tener la misma forma se reveshyla la urgente necesidad de responder con una estrategia especiacutefica a cadatipo particular de violencia con el trabajo estatal y comunitario adecuashydamente organizado Se plantea por tanto la necesidad de construir unModelo Ecoloacutegico de Gobernabilidad que tenga en cuenta este marco dereferencia epideacutemico de la violencia que la convierte en un problemapoliacutetico social y de salud puacuteblica (OMS 2002)
La gobernabilidad aparece vinculada a un tipo de gestioacuten social que enfashytiza la participacioacuten la corresponsabilidad y la transparencia contribushyyendo a la consolidacioacuten de un capital social respaldado en la confianzala cooperacioacuten y la solidaridad (Raczynski y Serrano 2003 Lunecke yEissmann 2005) como valores opuestos al egocentrismo el retraimiento yla anomia (Gabaldoacuten 2002) No puede obviarse en este anaacutelisis el fenoacutemeshyno de espectacularizacioacuten de la violencia a partir del rol de los medios decomunicacioacuten y su debatido poder de fuego para generar situaciones depaacutenico colectivo que pueden conducir a encrucijadas de victimizacioacutenvicaria (Dastres 2002) de descapitalizacioacuten social (Tocornal et al 2005)de descolonizacioacuten del espacio puacuteblico (Lunecke y Eissmann 2005) Y hasta
Tambieacuten se sentildeala la importancia de superar el aislamiento del concepto de gobernabilidadcon respecto a las poliacuteticas econoacutemicas y a la necesidad de renunciar al anaacutelisis por separashydo de la reforma institucional y la poliacutetica macroeconoacutemica y orientarse hacia un reconocishymiento maacutes expliacutecito de la necesaria interrelacioacuten entre ambas esferas (Hewitt de Alcaacutentashyra 1998 Carrioacuten 2005)El BancoMundial ha elaborado indicadores agregados de gobernabilidad basados en maacutes de 350variables abarcadas por las siguientes dimensiones i) voz y rendicioacuten de cuentas ii)estabilidad poliacutetica y ausencia de violencia iii) eficacia de gobierno iv) calidad regulatoriav) estado de Derecho y vi) control de la corrupcioacuten (Kaufmann Kraay y Mastruzzi 2005)En el antildeo 2004 la Comisioacuten Europea encargoacute un Estudio sobre Buenas Praacutecticas Cientiacuteficashymente Evaluadas para Reducir los Sentimientos de Inseguridad o Temor al Crimen Susprimeras conclusiones indicaron que existen pocos programas empiacutericos profundamente evashyluados y que la investigacioacuten sobre el temor al crimen es principalmente teoacuterica El Informeindicoacute que existe una urgente necesidad de consenso para definir el temor al crimen yacuerdo sobre medios de medirlo (European Crime Prevention Network 2004)
a la elaboracioacuten apresurada de un derecho penal simboacutelico cuyo uacutenicosentido seriacutea alimentar la demanda inmediatista de esta mencionada esshypectacularizacioacuten (Diez Ripolleacutes 2004)
La inseguridad no es entonces solamente un problema de criminalidad sinotambieacuten de produccioacuten de capital social y de capital normativo de lacomuntdad (Foro Iberoamericano y del Caribe de Mejores Praacutecticas2004) En este plano participacioacuten y voz ciudadana y empresarial sonvitales en el aumento de la transparencia porque crean millones de audishytores revisiones y balances que auacuten las mejores reglas de rendicioacuten decuentas internas y sistemas dentro del gobierno no pueden cumplir en sutotalidad (Kaufmann 2003)
Desde esta oacuteptica la SC se relaciona con un proceso que para ser exitosonecesita incluir i) generacioacuten de alianzas y movilizacioacuten integral de todoslos asociados ii) diagnoacutesticos precisos y participativos sobre las causas yefectos de la violencia la inseguridad y la criminalidad tanto en susaspectos objetivos como subjetivos que conduzcan a establecer poliacuteticasintegrales que reflejen la multicausalidad del fenoacutemeno iii) desarrollo deplanes de accioacuten precisos y legitimados con clara atribucioacuten de responsashybilidades para cada actor iv) seguimiento y evaluacioacuten de sus procesosresultados productos e impactos v) comunicacioacuten y participacioacuten de losciudadanos (Veacutezina 2000)
La Segurabilidad surge en consecuencia como un concepto asociado iacutentishymamente a cuatro dimensiones i) la gobernabilidad a traveacutes de un proshyceso que procura construir legitimacioacuten y eficacia ii) la sostenibilidad delas poliacuteticas en teacuterminos de ciudadanizacioacuten y empoderamiento real de susactores iii) la responsabilidad de las instituciones comprometidas en suasociatividad y su coproduccioacuten y iacutev) la glocalidad de sus traduccionesoperativas contemplando simultaacuteneamente los fenoacutemenos de globalizashycioacuten y localizacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas a traveacutes de un rol prepondeshyrante del gobierno de las ciudades
10 El capital normativo de las comunidades se fomenta promoviendo el pleno uso de las herrashymientas de auditoriacutea y consultoriacutea que fueron creadas para identificar mejor los problemassociales y para debatir las prioridades y los meacutetodos apropiados de intervencioacuten Desarrollareste capital normativo significa promover la genuina participacioacuten ciudadana y el debatepuacuteblico en asuntos de seguridad (Sanfacon 2004)
Figura Ndeg 1 LA AGENDA DE LA SEGURABILlDAD
SEGURABILlDAD
78
Fuente Elaboracioacuten propia 2006
LOS DESAFiacuteos DE pOLiacuteTICA PUacuteBLICA
Caraacutecter estrateacutegico del liderazgo y de la autoridad poliacutetica 11
Es necesario concebir la tarea de modernizacioacuten del Estado -y de susistema de SC- como un proceso de reforma poliacutetica (BID 2003) Lasexperiencias que han demostrado tener mejores condiciones para el eacutexishyto incluyeron respaldo poliacutetico sostenido en el tiempo y abordaje inteshygral en su diagnoacutestico disentildeo e implementacioacuten Si bien lo coyuntural amenudo dispara procesos de cambio y genera puntos de inflexioacuten no
11 Este factor interno de sostenibilidad tambieacuten se desenvuelve en un contexto de organismosmultilaterales Desde 1998 el BID ha tenido un rol de liderazgo en el otorgamiento depreacutestamos para el aacuterea de seguridad ciudadana y prevencioacuten de la violencia totalizando a lafecha 215 millones de doacutelares en operaciones en Uruguay Colombia Chile El SalvadorHonduras Jamaica Nicaragua Guatemala Guyana Venezuela y Trinidad Tobago El BID haidentificado posibles proyectos adicionales en Brasil Repuacuteblica Dominicana Ecuador y Panashymaacute (Buvinic Alda y Lamas 2005)
responder a enfoques meramente transitorios aparece como un requisitoesencial en toda PSc Una estrategia de sostenibilidad tambieacuten significagenerar condiciones de apropiacioacuten de los actores locales una claraautoridad no importar indiscriminadamente modelos externos sin la deshybida implantacioacuten y adaptacioacuten y generar condiciones poliacuteticas que otorshyguen tiempo a la maduracioacuten de las reformas mediante una hoja de rutaque planifique escalas etapas y alertas amarillas a transitar en las difeshyrentes instancias del cambio y que sea selectiva y precisa en las intershyvenciones Supone por ejemplo pensar en medidas de raacutepido impactoalta visibilidad y corto proceso de ejecucioacuten capaces de apuntalar aqueollas otras de mediano y largo plazo asociadas maacutes iacutentimamente a poliacutetishycas de desarrollo humano amplio (como lo educativo y la salud porejemplo) (Buvinic Alda y Lamas 2005)
Estas exigencias por cierto tropiezan con la carencia de una memoriainstitucional y de capacidades analiacuteticas estrateacutegicas que han caracterizashydo a las aacutereas de SC en muchas de las administraciones nacionales Lasreacciones frente a estos deacuteficits democraacuteticos han sido los liderazgos debase local y comunal la delimitacioacuten geograacutefica para aplicar respuestasacotadas y la referencia participativa de proximidad de la poblacioacuten Estatendencia tambieacuten enfrenta obstaacuteculos que vale la pena resaltar No sonmuchas las autoridades locales con atribuciones legales en materia dePSc Tampoco muchas estaacuten dispuestas a reclamarlas El problema delfraccionamiento del manejo de las fuerzas de seguridad es otra dificultadque convive con el centralismo normativo (en Brasil Argentina y Meacutexicobajo reacutegimen federal los delitos transnacionales -como el narcotraacuteficoel lavado de activos o el traacutefico de armas- merecen respuestas a nivel delEstado central en El Salvador Ecuador Venezuela y Chile por el contrashyrio los sistemas centralizados imponen el desafiacuteo de coordinar su laborcon mayores maacutergenes de actuaciones de las instancias locales) (Beliz2005 Llorente 1997 Acero 2005)
lIlICIAONANuENAGENERftC1OacutelmiddotOEIlEFORMAacuteSmiddotENmiddotmiddot$EGURIDAPCIUDAIlAacuteNA IGustavo Beiz bullbull
bull Riesgos i) que el liderazgo poliacutetico personalice en exceso los planes lanzashydos -sin dar lugar a la generacioacuten de consensos soacutelidos y de mediano ylargo plazo- o peor auacuten que dicho liderazgo sea de corto plazo y autoritashyrio con enfoques unidireccionales de la problemaacutetica de se ii) que las psese pierdan en laacutebiles consensos que nunca logran construirse y se conviershytan en meras formulaciones teoacutericas o poliacuteticas fallidas presionadas pordemandas sectoriales o corporativas
bull Oportunidades i) construccioacuten de pactos programaacuteticos poliacuteticamente inshytergenerocionales que incluso comprendan modos de financiamiento pershymanentes de la se (impuestos y fondos especiacuteficos) capaces de blindar alsistema democraacutetico de respuestas autoritarias ii) disentildear correctos incenshytivos (especialmente econoacutemicos como los fondos concursables por ejemshyplo) para la consolidacioacuten de liderazgos de gestioacuten -esencialmente de baselocal- que permitan una sana competitividad entre ciudades y regiones enmateria de Se
bull Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados i) la experiencia de Bogotaacuteexhibe maacutes de una deacutecada de pse respaldadas como accioacuten de Estado maacutesallaacute de la diferente extraccioacuten partidaria de sus alcaldes evidenciando quela integralidad de la pse es directamente proporcional con su sostenibilidad yque los gobiernos locales -aun en las peores condiciones de violencia endeacuteshymica- son herramientas poderosas para disminuir los iacutendices de victimizacioacuteny miedo ii) la experiencia de transformacioacuten de la Policiacutea de la Provincia deBuenos Aires es un caso prototiacutepico de macrorreforma (se trata de una orgashynizacioacuten de maacutes de 40000 efectivos) frustrada por falta de continuidadpoliacutetica en sus inicios y retomada un lustro maacutes tarde precisamente debidoal fracaso de las respuestas de mano dura que pretendieron suplantarla
UN CASO DE SOSTENIBILlDAD POlIacuteTICA BOGOTAacute DC
Marco General Con una poblacioacuten de 7300000 habitantes una divisioacutenterritorial en 20 localidades (cada una con autoridades locales) una tasa del169 de desempleo y del 33 de empleo informal (Velaacutesquez 2005) laciudad presenta cifras de descenso de la criminalidad contundentes La vioshylencia homicida pasoacute de una tasa de 80 homicidios por cada 100000 habitanshytes en 1993 (4352 homicidios comunes) a una de 23 (1610 homicidios comushynes) en el antildeo 2003 Para el antildeo 2004 la cifra habiacutea disminuido a 1582 Lasmuertes en accidentes de traacutensito disminuyeron de una tasa de 25 por cada100000 habitantes en 1995 a 87 en el antildeo 2003 Para el resto de los delitosla disminucioacuten promedioacute un 40 entre 1998y 2003 (Acero 2005)
80 SEGUacutefiexclIUAI)f VIOLENCAiUESAFiacuteosPARA LAcrouADANiacuteA
FLACSO - Biblioteca
Sosteacuten financiero cultura ciudadana e infraestructura urbana Duranshyte la deacutecada de los 90 la cuestioacuten de la SC merecioacute un esfuerzo sostenidode parte de los diferentes alcaldes Jaime Castro (1992-1994) priorizoacute elsaneamiento fiscal la institucionalizacioacuten de mecanismos de control soshycial y Veeduriacuteas Ciudadanas y la conformacioacuten de un Fondo de Seguridadque otorgoacute autonomiacutea financiera a las poliacuteticas puacuteblicas en el sectorAntanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997 y 2001-2003) propiciaronfuertes intervenciones en materia de cultura ciudadana y comunicacioacutenpuacuteblica innovando con contenidos creativos simboacutelicos y pedagoacutegicos enla agenda de se Enrique Pentildealosa (1998-2000) focalizoacute su estrategia enimportantes intervenciones urbaniacutesticas y grandes obras de infraestructushyra combinadas con la recuperacioacuten del espacio puacuteblico a partir del cumshyplimiento estricto de la normativa existente Todos los nombrados asumieshyron las facultades legales de modo directo y el tema pasoacute a tener unarelevancia mayuacutescula
Agenda institucionalizada Lo anterior se acompantildeoacute por la decisioacuten dedotar de mayor jerarquiacutea administrativa a la problemaacutetica En 1997 setransformoacute la Consejeriacutea Distrital de Seguridad en una Subsecretariacuteapara Asuntos de Convivencia y SC con profesionales altamente calificashydos y bajo el liderazgo de un mismo subsecretario durante siete antildeosAsimismo se garantizoacute el funcionamiento mensual del Consejo de Segurishydad creado en 1991 y se puso en marcha un Consejo ampliado integradopor los 20 alcaldes locales los 19 Comandantes de Estaciones de Policiacutealos Comandantes de Unidades Especiales de la Policiacutea Metropolitana deBogotaacute y las entidades del Distrito en materia de Salud EducacioacutenTraacutensito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo Tambieacuten se creoacute elComiteacute de Vigilancia Epidemioloacutegica para realizar un anaacutelisis semanalsobre la violencia y la delincuencia y el Sistema Unificado de Informashycioacuten de Violencia y Delincuencia (SUIVD) cuyo fin era reunir informacioacutendel Instituto de Medicina Legal la Policiacutea Metropolitana la Secretariacutea deGobierno y la Fiscaliacutea
Fortalecimiento de la Poticia Metropolitana
Se puso en marcha un sostenido plan de equipamiento de la fuerzapolicial en las aacutereas de i) comunicaciones (cada policiacutea en la callecontaba con una radio propia) ii) equipamiento del parque automoshytor iii) construccioacuten de estaciones de policiacutea iv) fortalecimiento yreorientacioacuten de Centros de Atencioacuten Inmediata (CAl) v) adquisicioacutende equipos de inteligencia vi) identificacioacuten de 100 puntos criacuteticosdelictivos para la ciudad
Se disminuyoacute de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automaacutetico de Despacho (CAD)La estrategia inicial no se sustentoacute en el incremento de personalpolicial que pasoacute de 10500 policiacuteas metropolitanos en 1995 a 10320en 2003Se organizaron 2 principales canales de participacioacuten comunitaria losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad CiudadanaSe reorientoacute la actividad de 1500 policiacuteas que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de seDurante la deacutecada 1994-2004 se triplicoacute en teacuterminos reales la invershysioacuten puacuteblica destinada a la Policiacutea Metropolitana (Acero 2005 Marshytin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Accesibilidad judicial Consistioacute en una combinacioacuten de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva
Se elevoacute de 5 a 20 el nuacutemero de Comisariacuteas de Familia para tratartemas al interior de los hogares de vecindad y de violencia menortriplicaacutendose el nuacutemero de casos atendidos que pasaron de 12736en 1994 a 36149 en 2002Se crearon 12 Unidades de Mediacioacuten y Conciliacioacuten se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policiacutea existentes (quetratan de los asuntos de policiacutea administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia capacitando a 2700 lideres como mediadorescomunitarios a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de PazEn 1999 se creoacute la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscaliacutea General de la Nacioacuten el Instituto Nacional de MedicinaLegal la Policiacutea Metropolitana y de Traacutensito y la Inspeccioacuten de Polishyciacutea) con extraordinarios resultados i) en los dos primeros antildeos sepuso a disposicioacuten del Poder Judicial a maacutes de 30000 personas quehabiacutean cometido delitos reteniendo transitoriamente a 150000 inshyfractores ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400 entre 1994 y 2002 iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003Con una inversioacuten total de 11 millones de doacutelares entre 1998 y 2002se construyoacute una nueva caacutercel distrital pasando de 450 a 1028cupos disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero 2005 Martin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Zonas seguras y monitoreo externo Con la participacioacuten de la Caacutemarade Comercio de Bogotaacute se identificaron 28 cuadrantes de las aacutereas maacutes
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
FlACSO - Biblioteca
Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
a la elaboracioacuten apresurada de un derecho penal simboacutelico cuyo uacutenicosentido seriacutea alimentar la demanda inmediatista de esta mencionada esshypectacularizacioacuten (Diez Ripolleacutes 2004)
La inseguridad no es entonces solamente un problema de criminalidad sinotambieacuten de produccioacuten de capital social y de capital normativo de lacomuntdad (Foro Iberoamericano y del Caribe de Mejores Praacutecticas2004) En este plano participacioacuten y voz ciudadana y empresarial sonvitales en el aumento de la transparencia porque crean millones de audishytores revisiones y balances que auacuten las mejores reglas de rendicioacuten decuentas internas y sistemas dentro del gobierno no pueden cumplir en sutotalidad (Kaufmann 2003)
Desde esta oacuteptica la SC se relaciona con un proceso que para ser exitosonecesita incluir i) generacioacuten de alianzas y movilizacioacuten integral de todoslos asociados ii) diagnoacutesticos precisos y participativos sobre las causas yefectos de la violencia la inseguridad y la criminalidad tanto en susaspectos objetivos como subjetivos que conduzcan a establecer poliacuteticasintegrales que reflejen la multicausalidad del fenoacutemeno iii) desarrollo deplanes de accioacuten precisos y legitimados con clara atribucioacuten de responsashybilidades para cada actor iv) seguimiento y evaluacioacuten de sus procesosresultados productos e impactos v) comunicacioacuten y participacioacuten de losciudadanos (Veacutezina 2000)
La Segurabilidad surge en consecuencia como un concepto asociado iacutentishymamente a cuatro dimensiones i) la gobernabilidad a traveacutes de un proshyceso que procura construir legitimacioacuten y eficacia ii) la sostenibilidad delas poliacuteticas en teacuterminos de ciudadanizacioacuten y empoderamiento real de susactores iii) la responsabilidad de las instituciones comprometidas en suasociatividad y su coproduccioacuten y iacutev) la glocalidad de sus traduccionesoperativas contemplando simultaacuteneamente los fenoacutemenos de globalizashycioacuten y localizacioacuten de las poliacuteticas puacuteblicas a traveacutes de un rol prepondeshyrante del gobierno de las ciudades
10 El capital normativo de las comunidades se fomenta promoviendo el pleno uso de las herrashymientas de auditoriacutea y consultoriacutea que fueron creadas para identificar mejor los problemassociales y para debatir las prioridades y los meacutetodos apropiados de intervencioacuten Desarrollareste capital normativo significa promover la genuina participacioacuten ciudadana y el debatepuacuteblico en asuntos de seguridad (Sanfacon 2004)
Figura Ndeg 1 LA AGENDA DE LA SEGURABILlDAD
SEGURABILlDAD
78
Fuente Elaboracioacuten propia 2006
LOS DESAFiacuteos DE pOLiacuteTICA PUacuteBLICA
Caraacutecter estrateacutegico del liderazgo y de la autoridad poliacutetica 11
Es necesario concebir la tarea de modernizacioacuten del Estado -y de susistema de SC- como un proceso de reforma poliacutetica (BID 2003) Lasexperiencias que han demostrado tener mejores condiciones para el eacutexishyto incluyeron respaldo poliacutetico sostenido en el tiempo y abordaje inteshygral en su diagnoacutestico disentildeo e implementacioacuten Si bien lo coyuntural amenudo dispara procesos de cambio y genera puntos de inflexioacuten no
11 Este factor interno de sostenibilidad tambieacuten se desenvuelve en un contexto de organismosmultilaterales Desde 1998 el BID ha tenido un rol de liderazgo en el otorgamiento depreacutestamos para el aacuterea de seguridad ciudadana y prevencioacuten de la violencia totalizando a lafecha 215 millones de doacutelares en operaciones en Uruguay Colombia Chile El SalvadorHonduras Jamaica Nicaragua Guatemala Guyana Venezuela y Trinidad Tobago El BID haidentificado posibles proyectos adicionales en Brasil Repuacuteblica Dominicana Ecuador y Panashymaacute (Buvinic Alda y Lamas 2005)
responder a enfoques meramente transitorios aparece como un requisitoesencial en toda PSc Una estrategia de sostenibilidad tambieacuten significagenerar condiciones de apropiacioacuten de los actores locales una claraautoridad no importar indiscriminadamente modelos externos sin la deshybida implantacioacuten y adaptacioacuten y generar condiciones poliacuteticas que otorshyguen tiempo a la maduracioacuten de las reformas mediante una hoja de rutaque planifique escalas etapas y alertas amarillas a transitar en las difeshyrentes instancias del cambio y que sea selectiva y precisa en las intershyvenciones Supone por ejemplo pensar en medidas de raacutepido impactoalta visibilidad y corto proceso de ejecucioacuten capaces de apuntalar aqueollas otras de mediano y largo plazo asociadas maacutes iacutentimamente a poliacutetishycas de desarrollo humano amplio (como lo educativo y la salud porejemplo) (Buvinic Alda y Lamas 2005)
Estas exigencias por cierto tropiezan con la carencia de una memoriainstitucional y de capacidades analiacuteticas estrateacutegicas que han caracterizashydo a las aacutereas de SC en muchas de las administraciones nacionales Lasreacciones frente a estos deacuteficits democraacuteticos han sido los liderazgos debase local y comunal la delimitacioacuten geograacutefica para aplicar respuestasacotadas y la referencia participativa de proximidad de la poblacioacuten Estatendencia tambieacuten enfrenta obstaacuteculos que vale la pena resaltar No sonmuchas las autoridades locales con atribuciones legales en materia dePSc Tampoco muchas estaacuten dispuestas a reclamarlas El problema delfraccionamiento del manejo de las fuerzas de seguridad es otra dificultadque convive con el centralismo normativo (en Brasil Argentina y Meacutexicobajo reacutegimen federal los delitos transnacionales -como el narcotraacuteficoel lavado de activos o el traacutefico de armas- merecen respuestas a nivel delEstado central en El Salvador Ecuador Venezuela y Chile por el contrashyrio los sistemas centralizados imponen el desafiacuteo de coordinar su laborcon mayores maacutergenes de actuaciones de las instancias locales) (Beliz2005 Llorente 1997 Acero 2005)
lIlICIAONANuENAGENERftC1OacutelmiddotOEIlEFORMAacuteSmiddotENmiddotmiddot$EGURIDAPCIUDAIlAacuteNA IGustavo Beiz bullbull
bull Riesgos i) que el liderazgo poliacutetico personalice en exceso los planes lanzashydos -sin dar lugar a la generacioacuten de consensos soacutelidos y de mediano ylargo plazo- o peor auacuten que dicho liderazgo sea de corto plazo y autoritashyrio con enfoques unidireccionales de la problemaacutetica de se ii) que las psese pierdan en laacutebiles consensos que nunca logran construirse y se conviershytan en meras formulaciones teoacutericas o poliacuteticas fallidas presionadas pordemandas sectoriales o corporativas
bull Oportunidades i) construccioacuten de pactos programaacuteticos poliacuteticamente inshytergenerocionales que incluso comprendan modos de financiamiento pershymanentes de la se (impuestos y fondos especiacuteficos) capaces de blindar alsistema democraacutetico de respuestas autoritarias ii) disentildear correctos incenshytivos (especialmente econoacutemicos como los fondos concursables por ejemshyplo) para la consolidacioacuten de liderazgos de gestioacuten -esencialmente de baselocal- que permitan una sana competitividad entre ciudades y regiones enmateria de Se
bull Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados i) la experiencia de Bogotaacuteexhibe maacutes de una deacutecada de pse respaldadas como accioacuten de Estado maacutesallaacute de la diferente extraccioacuten partidaria de sus alcaldes evidenciando quela integralidad de la pse es directamente proporcional con su sostenibilidad yque los gobiernos locales -aun en las peores condiciones de violencia endeacuteshymica- son herramientas poderosas para disminuir los iacutendices de victimizacioacuteny miedo ii) la experiencia de transformacioacuten de la Policiacutea de la Provincia deBuenos Aires es un caso prototiacutepico de macrorreforma (se trata de una orgashynizacioacuten de maacutes de 40000 efectivos) frustrada por falta de continuidadpoliacutetica en sus inicios y retomada un lustro maacutes tarde precisamente debidoal fracaso de las respuestas de mano dura que pretendieron suplantarla
UN CASO DE SOSTENIBILlDAD POlIacuteTICA BOGOTAacute DC
Marco General Con una poblacioacuten de 7300000 habitantes una divisioacutenterritorial en 20 localidades (cada una con autoridades locales) una tasa del169 de desempleo y del 33 de empleo informal (Velaacutesquez 2005) laciudad presenta cifras de descenso de la criminalidad contundentes La vioshylencia homicida pasoacute de una tasa de 80 homicidios por cada 100000 habitanshytes en 1993 (4352 homicidios comunes) a una de 23 (1610 homicidios comushynes) en el antildeo 2003 Para el antildeo 2004 la cifra habiacutea disminuido a 1582 Lasmuertes en accidentes de traacutensito disminuyeron de una tasa de 25 por cada100000 habitantes en 1995 a 87 en el antildeo 2003 Para el resto de los delitosla disminucioacuten promedioacute un 40 entre 1998y 2003 (Acero 2005)
80 SEGUacutefiexclIUAI)f VIOLENCAiUESAFiacuteosPARA LAcrouADANiacuteA
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Sosteacuten financiero cultura ciudadana e infraestructura urbana Duranshyte la deacutecada de los 90 la cuestioacuten de la SC merecioacute un esfuerzo sostenidode parte de los diferentes alcaldes Jaime Castro (1992-1994) priorizoacute elsaneamiento fiscal la institucionalizacioacuten de mecanismos de control soshycial y Veeduriacuteas Ciudadanas y la conformacioacuten de un Fondo de Seguridadque otorgoacute autonomiacutea financiera a las poliacuteticas puacuteblicas en el sectorAntanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997 y 2001-2003) propiciaronfuertes intervenciones en materia de cultura ciudadana y comunicacioacutenpuacuteblica innovando con contenidos creativos simboacutelicos y pedagoacutegicos enla agenda de se Enrique Pentildealosa (1998-2000) focalizoacute su estrategia enimportantes intervenciones urbaniacutesticas y grandes obras de infraestructushyra combinadas con la recuperacioacuten del espacio puacuteblico a partir del cumshyplimiento estricto de la normativa existente Todos los nombrados asumieshyron las facultades legales de modo directo y el tema pasoacute a tener unarelevancia mayuacutescula
Agenda institucionalizada Lo anterior se acompantildeoacute por la decisioacuten dedotar de mayor jerarquiacutea administrativa a la problemaacutetica En 1997 setransformoacute la Consejeriacutea Distrital de Seguridad en una Subsecretariacuteapara Asuntos de Convivencia y SC con profesionales altamente calificashydos y bajo el liderazgo de un mismo subsecretario durante siete antildeosAsimismo se garantizoacute el funcionamiento mensual del Consejo de Segurishydad creado en 1991 y se puso en marcha un Consejo ampliado integradopor los 20 alcaldes locales los 19 Comandantes de Estaciones de Policiacutealos Comandantes de Unidades Especiales de la Policiacutea Metropolitana deBogotaacute y las entidades del Distrito en materia de Salud EducacioacutenTraacutensito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo Tambieacuten se creoacute elComiteacute de Vigilancia Epidemioloacutegica para realizar un anaacutelisis semanalsobre la violencia y la delincuencia y el Sistema Unificado de Informashycioacuten de Violencia y Delincuencia (SUIVD) cuyo fin era reunir informacioacutendel Instituto de Medicina Legal la Policiacutea Metropolitana la Secretariacutea deGobierno y la Fiscaliacutea
Fortalecimiento de la Poticia Metropolitana
Se puso en marcha un sostenido plan de equipamiento de la fuerzapolicial en las aacutereas de i) comunicaciones (cada policiacutea en la callecontaba con una radio propia) ii) equipamiento del parque automoshytor iii) construccioacuten de estaciones de policiacutea iv) fortalecimiento yreorientacioacuten de Centros de Atencioacuten Inmediata (CAl) v) adquisicioacutende equipos de inteligencia vi) identificacioacuten de 100 puntos criacuteticosdelictivos para la ciudad
Se disminuyoacute de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automaacutetico de Despacho (CAD)La estrategia inicial no se sustentoacute en el incremento de personalpolicial que pasoacute de 10500 policiacuteas metropolitanos en 1995 a 10320en 2003Se organizaron 2 principales canales de participacioacuten comunitaria losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad CiudadanaSe reorientoacute la actividad de 1500 policiacuteas que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de seDurante la deacutecada 1994-2004 se triplicoacute en teacuterminos reales la invershysioacuten puacuteblica destinada a la Policiacutea Metropolitana (Acero 2005 Marshytin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Accesibilidad judicial Consistioacute en una combinacioacuten de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva
Se elevoacute de 5 a 20 el nuacutemero de Comisariacuteas de Familia para tratartemas al interior de los hogares de vecindad y de violencia menortriplicaacutendose el nuacutemero de casos atendidos que pasaron de 12736en 1994 a 36149 en 2002Se crearon 12 Unidades de Mediacioacuten y Conciliacioacuten se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policiacutea existentes (quetratan de los asuntos de policiacutea administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia capacitando a 2700 lideres como mediadorescomunitarios a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de PazEn 1999 se creoacute la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscaliacutea General de la Nacioacuten el Instituto Nacional de MedicinaLegal la Policiacutea Metropolitana y de Traacutensito y la Inspeccioacuten de Polishyciacutea) con extraordinarios resultados i) en los dos primeros antildeos sepuso a disposicioacuten del Poder Judicial a maacutes de 30000 personas quehabiacutean cometido delitos reteniendo transitoriamente a 150000 inshyfractores ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400 entre 1994 y 2002 iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003Con una inversioacuten total de 11 millones de doacutelares entre 1998 y 2002se construyoacute una nueva caacutercel distrital pasando de 450 a 1028cupos disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero 2005 Martin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Zonas seguras y monitoreo externo Con la participacioacuten de la Caacutemarade Comercio de Bogotaacute se identificaron 28 cuadrantes de las aacutereas maacutes
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
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Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
Figura Ndeg 1 LA AGENDA DE LA SEGURABILlDAD
SEGURABILlDAD
78
Fuente Elaboracioacuten propia 2006
LOS DESAFiacuteos DE pOLiacuteTICA PUacuteBLICA
Caraacutecter estrateacutegico del liderazgo y de la autoridad poliacutetica 11
Es necesario concebir la tarea de modernizacioacuten del Estado -y de susistema de SC- como un proceso de reforma poliacutetica (BID 2003) Lasexperiencias que han demostrado tener mejores condiciones para el eacutexishyto incluyeron respaldo poliacutetico sostenido en el tiempo y abordaje inteshygral en su diagnoacutestico disentildeo e implementacioacuten Si bien lo coyuntural amenudo dispara procesos de cambio y genera puntos de inflexioacuten no
11 Este factor interno de sostenibilidad tambieacuten se desenvuelve en un contexto de organismosmultilaterales Desde 1998 el BID ha tenido un rol de liderazgo en el otorgamiento depreacutestamos para el aacuterea de seguridad ciudadana y prevencioacuten de la violencia totalizando a lafecha 215 millones de doacutelares en operaciones en Uruguay Colombia Chile El SalvadorHonduras Jamaica Nicaragua Guatemala Guyana Venezuela y Trinidad Tobago El BID haidentificado posibles proyectos adicionales en Brasil Repuacuteblica Dominicana Ecuador y Panashymaacute (Buvinic Alda y Lamas 2005)
responder a enfoques meramente transitorios aparece como un requisitoesencial en toda PSc Una estrategia de sostenibilidad tambieacuten significagenerar condiciones de apropiacioacuten de los actores locales una claraautoridad no importar indiscriminadamente modelos externos sin la deshybida implantacioacuten y adaptacioacuten y generar condiciones poliacuteticas que otorshyguen tiempo a la maduracioacuten de las reformas mediante una hoja de rutaque planifique escalas etapas y alertas amarillas a transitar en las difeshyrentes instancias del cambio y que sea selectiva y precisa en las intershyvenciones Supone por ejemplo pensar en medidas de raacutepido impactoalta visibilidad y corto proceso de ejecucioacuten capaces de apuntalar aqueollas otras de mediano y largo plazo asociadas maacutes iacutentimamente a poliacutetishycas de desarrollo humano amplio (como lo educativo y la salud porejemplo) (Buvinic Alda y Lamas 2005)
Estas exigencias por cierto tropiezan con la carencia de una memoriainstitucional y de capacidades analiacuteticas estrateacutegicas que han caracterizashydo a las aacutereas de SC en muchas de las administraciones nacionales Lasreacciones frente a estos deacuteficits democraacuteticos han sido los liderazgos debase local y comunal la delimitacioacuten geograacutefica para aplicar respuestasacotadas y la referencia participativa de proximidad de la poblacioacuten Estatendencia tambieacuten enfrenta obstaacuteculos que vale la pena resaltar No sonmuchas las autoridades locales con atribuciones legales en materia dePSc Tampoco muchas estaacuten dispuestas a reclamarlas El problema delfraccionamiento del manejo de las fuerzas de seguridad es otra dificultadque convive con el centralismo normativo (en Brasil Argentina y Meacutexicobajo reacutegimen federal los delitos transnacionales -como el narcotraacuteficoel lavado de activos o el traacutefico de armas- merecen respuestas a nivel delEstado central en El Salvador Ecuador Venezuela y Chile por el contrashyrio los sistemas centralizados imponen el desafiacuteo de coordinar su laborcon mayores maacutergenes de actuaciones de las instancias locales) (Beliz2005 Llorente 1997 Acero 2005)
lIlICIAONANuENAGENERftC1OacutelmiddotOEIlEFORMAacuteSmiddotENmiddotmiddot$EGURIDAPCIUDAIlAacuteNA IGustavo Beiz bullbull
bull Riesgos i) que el liderazgo poliacutetico personalice en exceso los planes lanzashydos -sin dar lugar a la generacioacuten de consensos soacutelidos y de mediano ylargo plazo- o peor auacuten que dicho liderazgo sea de corto plazo y autoritashyrio con enfoques unidireccionales de la problemaacutetica de se ii) que las psese pierdan en laacutebiles consensos que nunca logran construirse y se conviershytan en meras formulaciones teoacutericas o poliacuteticas fallidas presionadas pordemandas sectoriales o corporativas
bull Oportunidades i) construccioacuten de pactos programaacuteticos poliacuteticamente inshytergenerocionales que incluso comprendan modos de financiamiento pershymanentes de la se (impuestos y fondos especiacuteficos) capaces de blindar alsistema democraacutetico de respuestas autoritarias ii) disentildear correctos incenshytivos (especialmente econoacutemicos como los fondos concursables por ejemshyplo) para la consolidacioacuten de liderazgos de gestioacuten -esencialmente de baselocal- que permitan una sana competitividad entre ciudades y regiones enmateria de Se
bull Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados i) la experiencia de Bogotaacuteexhibe maacutes de una deacutecada de pse respaldadas como accioacuten de Estado maacutesallaacute de la diferente extraccioacuten partidaria de sus alcaldes evidenciando quela integralidad de la pse es directamente proporcional con su sostenibilidad yque los gobiernos locales -aun en las peores condiciones de violencia endeacuteshymica- son herramientas poderosas para disminuir los iacutendices de victimizacioacuteny miedo ii) la experiencia de transformacioacuten de la Policiacutea de la Provincia deBuenos Aires es un caso prototiacutepico de macrorreforma (se trata de una orgashynizacioacuten de maacutes de 40000 efectivos) frustrada por falta de continuidadpoliacutetica en sus inicios y retomada un lustro maacutes tarde precisamente debidoal fracaso de las respuestas de mano dura que pretendieron suplantarla
UN CASO DE SOSTENIBILlDAD POlIacuteTICA BOGOTAacute DC
Marco General Con una poblacioacuten de 7300000 habitantes una divisioacutenterritorial en 20 localidades (cada una con autoridades locales) una tasa del169 de desempleo y del 33 de empleo informal (Velaacutesquez 2005) laciudad presenta cifras de descenso de la criminalidad contundentes La vioshylencia homicida pasoacute de una tasa de 80 homicidios por cada 100000 habitanshytes en 1993 (4352 homicidios comunes) a una de 23 (1610 homicidios comushynes) en el antildeo 2003 Para el antildeo 2004 la cifra habiacutea disminuido a 1582 Lasmuertes en accidentes de traacutensito disminuyeron de una tasa de 25 por cada100000 habitantes en 1995 a 87 en el antildeo 2003 Para el resto de los delitosla disminucioacuten promedioacute un 40 entre 1998y 2003 (Acero 2005)
80 SEGUacutefiexclIUAI)f VIOLENCAiUESAFiacuteosPARA LAcrouADANiacuteA
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Sosteacuten financiero cultura ciudadana e infraestructura urbana Duranshyte la deacutecada de los 90 la cuestioacuten de la SC merecioacute un esfuerzo sostenidode parte de los diferentes alcaldes Jaime Castro (1992-1994) priorizoacute elsaneamiento fiscal la institucionalizacioacuten de mecanismos de control soshycial y Veeduriacuteas Ciudadanas y la conformacioacuten de un Fondo de Seguridadque otorgoacute autonomiacutea financiera a las poliacuteticas puacuteblicas en el sectorAntanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997 y 2001-2003) propiciaronfuertes intervenciones en materia de cultura ciudadana y comunicacioacutenpuacuteblica innovando con contenidos creativos simboacutelicos y pedagoacutegicos enla agenda de se Enrique Pentildealosa (1998-2000) focalizoacute su estrategia enimportantes intervenciones urbaniacutesticas y grandes obras de infraestructushyra combinadas con la recuperacioacuten del espacio puacuteblico a partir del cumshyplimiento estricto de la normativa existente Todos los nombrados asumieshyron las facultades legales de modo directo y el tema pasoacute a tener unarelevancia mayuacutescula
Agenda institucionalizada Lo anterior se acompantildeoacute por la decisioacuten dedotar de mayor jerarquiacutea administrativa a la problemaacutetica En 1997 setransformoacute la Consejeriacutea Distrital de Seguridad en una Subsecretariacuteapara Asuntos de Convivencia y SC con profesionales altamente calificashydos y bajo el liderazgo de un mismo subsecretario durante siete antildeosAsimismo se garantizoacute el funcionamiento mensual del Consejo de Segurishydad creado en 1991 y se puso en marcha un Consejo ampliado integradopor los 20 alcaldes locales los 19 Comandantes de Estaciones de Policiacutealos Comandantes de Unidades Especiales de la Policiacutea Metropolitana deBogotaacute y las entidades del Distrito en materia de Salud EducacioacutenTraacutensito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo Tambieacuten se creoacute elComiteacute de Vigilancia Epidemioloacutegica para realizar un anaacutelisis semanalsobre la violencia y la delincuencia y el Sistema Unificado de Informashycioacuten de Violencia y Delincuencia (SUIVD) cuyo fin era reunir informacioacutendel Instituto de Medicina Legal la Policiacutea Metropolitana la Secretariacutea deGobierno y la Fiscaliacutea
Fortalecimiento de la Poticia Metropolitana
Se puso en marcha un sostenido plan de equipamiento de la fuerzapolicial en las aacutereas de i) comunicaciones (cada policiacutea en la callecontaba con una radio propia) ii) equipamiento del parque automoshytor iii) construccioacuten de estaciones de policiacutea iv) fortalecimiento yreorientacioacuten de Centros de Atencioacuten Inmediata (CAl) v) adquisicioacutende equipos de inteligencia vi) identificacioacuten de 100 puntos criacuteticosdelictivos para la ciudad
Se disminuyoacute de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automaacutetico de Despacho (CAD)La estrategia inicial no se sustentoacute en el incremento de personalpolicial que pasoacute de 10500 policiacuteas metropolitanos en 1995 a 10320en 2003Se organizaron 2 principales canales de participacioacuten comunitaria losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad CiudadanaSe reorientoacute la actividad de 1500 policiacuteas que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de seDurante la deacutecada 1994-2004 se triplicoacute en teacuterminos reales la invershysioacuten puacuteblica destinada a la Policiacutea Metropolitana (Acero 2005 Marshytin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Accesibilidad judicial Consistioacute en una combinacioacuten de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva
Se elevoacute de 5 a 20 el nuacutemero de Comisariacuteas de Familia para tratartemas al interior de los hogares de vecindad y de violencia menortriplicaacutendose el nuacutemero de casos atendidos que pasaron de 12736en 1994 a 36149 en 2002Se crearon 12 Unidades de Mediacioacuten y Conciliacioacuten se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policiacutea existentes (quetratan de los asuntos de policiacutea administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia capacitando a 2700 lideres como mediadorescomunitarios a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de PazEn 1999 se creoacute la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscaliacutea General de la Nacioacuten el Instituto Nacional de MedicinaLegal la Policiacutea Metropolitana y de Traacutensito y la Inspeccioacuten de Polishyciacutea) con extraordinarios resultados i) en los dos primeros antildeos sepuso a disposicioacuten del Poder Judicial a maacutes de 30000 personas quehabiacutean cometido delitos reteniendo transitoriamente a 150000 inshyfractores ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400 entre 1994 y 2002 iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003Con una inversioacuten total de 11 millones de doacutelares entre 1998 y 2002se construyoacute una nueva caacutercel distrital pasando de 450 a 1028cupos disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero 2005 Martin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Zonas seguras y monitoreo externo Con la participacioacuten de la Caacutemarade Comercio de Bogotaacute se identificaron 28 cuadrantes de las aacutereas maacutes
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
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Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
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La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
responder a enfoques meramente transitorios aparece como un requisitoesencial en toda PSc Una estrategia de sostenibilidad tambieacuten significagenerar condiciones de apropiacioacuten de los actores locales una claraautoridad no importar indiscriminadamente modelos externos sin la deshybida implantacioacuten y adaptacioacuten y generar condiciones poliacuteticas que otorshyguen tiempo a la maduracioacuten de las reformas mediante una hoja de rutaque planifique escalas etapas y alertas amarillas a transitar en las difeshyrentes instancias del cambio y que sea selectiva y precisa en las intershyvenciones Supone por ejemplo pensar en medidas de raacutepido impactoalta visibilidad y corto proceso de ejecucioacuten capaces de apuntalar aqueollas otras de mediano y largo plazo asociadas maacutes iacutentimamente a poliacutetishycas de desarrollo humano amplio (como lo educativo y la salud porejemplo) (Buvinic Alda y Lamas 2005)
Estas exigencias por cierto tropiezan con la carencia de una memoriainstitucional y de capacidades analiacuteticas estrateacutegicas que han caracterizashydo a las aacutereas de SC en muchas de las administraciones nacionales Lasreacciones frente a estos deacuteficits democraacuteticos han sido los liderazgos debase local y comunal la delimitacioacuten geograacutefica para aplicar respuestasacotadas y la referencia participativa de proximidad de la poblacioacuten Estatendencia tambieacuten enfrenta obstaacuteculos que vale la pena resaltar No sonmuchas las autoridades locales con atribuciones legales en materia dePSc Tampoco muchas estaacuten dispuestas a reclamarlas El problema delfraccionamiento del manejo de las fuerzas de seguridad es otra dificultadque convive con el centralismo normativo (en Brasil Argentina y Meacutexicobajo reacutegimen federal los delitos transnacionales -como el narcotraacuteficoel lavado de activos o el traacutefico de armas- merecen respuestas a nivel delEstado central en El Salvador Ecuador Venezuela y Chile por el contrashyrio los sistemas centralizados imponen el desafiacuteo de coordinar su laborcon mayores maacutergenes de actuaciones de las instancias locales) (Beliz2005 Llorente 1997 Acero 2005)
lIlICIAONANuENAGENERftC1OacutelmiddotOEIlEFORMAacuteSmiddotENmiddotmiddot$EGURIDAPCIUDAIlAacuteNA IGustavo Beiz bullbull
bull Riesgos i) que el liderazgo poliacutetico personalice en exceso los planes lanzashydos -sin dar lugar a la generacioacuten de consensos soacutelidos y de mediano ylargo plazo- o peor auacuten que dicho liderazgo sea de corto plazo y autoritashyrio con enfoques unidireccionales de la problemaacutetica de se ii) que las psese pierdan en laacutebiles consensos que nunca logran construirse y se conviershytan en meras formulaciones teoacutericas o poliacuteticas fallidas presionadas pordemandas sectoriales o corporativas
bull Oportunidades i) construccioacuten de pactos programaacuteticos poliacuteticamente inshytergenerocionales que incluso comprendan modos de financiamiento pershymanentes de la se (impuestos y fondos especiacuteficos) capaces de blindar alsistema democraacutetico de respuestas autoritarias ii) disentildear correctos incenshytivos (especialmente econoacutemicos como los fondos concursables por ejemshyplo) para la consolidacioacuten de liderazgos de gestioacuten -esencialmente de baselocal- que permitan una sana competitividad entre ciudades y regiones enmateria de Se
bull Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados i) la experiencia de Bogotaacuteexhibe maacutes de una deacutecada de pse respaldadas como accioacuten de Estado maacutesallaacute de la diferente extraccioacuten partidaria de sus alcaldes evidenciando quela integralidad de la pse es directamente proporcional con su sostenibilidad yque los gobiernos locales -aun en las peores condiciones de violencia endeacuteshymica- son herramientas poderosas para disminuir los iacutendices de victimizacioacuteny miedo ii) la experiencia de transformacioacuten de la Policiacutea de la Provincia deBuenos Aires es un caso prototiacutepico de macrorreforma (se trata de una orgashynizacioacuten de maacutes de 40000 efectivos) frustrada por falta de continuidadpoliacutetica en sus inicios y retomada un lustro maacutes tarde precisamente debidoal fracaso de las respuestas de mano dura que pretendieron suplantarla
UN CASO DE SOSTENIBILlDAD POlIacuteTICA BOGOTAacute DC
Marco General Con una poblacioacuten de 7300000 habitantes una divisioacutenterritorial en 20 localidades (cada una con autoridades locales) una tasa del169 de desempleo y del 33 de empleo informal (Velaacutesquez 2005) laciudad presenta cifras de descenso de la criminalidad contundentes La vioshylencia homicida pasoacute de una tasa de 80 homicidios por cada 100000 habitanshytes en 1993 (4352 homicidios comunes) a una de 23 (1610 homicidios comushynes) en el antildeo 2003 Para el antildeo 2004 la cifra habiacutea disminuido a 1582 Lasmuertes en accidentes de traacutensito disminuyeron de una tasa de 25 por cada100000 habitantes en 1995 a 87 en el antildeo 2003 Para el resto de los delitosla disminucioacuten promedioacute un 40 entre 1998y 2003 (Acero 2005)
80 SEGUacutefiexclIUAI)f VIOLENCAiUESAFiacuteosPARA LAcrouADANiacuteA
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Sosteacuten financiero cultura ciudadana e infraestructura urbana Duranshyte la deacutecada de los 90 la cuestioacuten de la SC merecioacute un esfuerzo sostenidode parte de los diferentes alcaldes Jaime Castro (1992-1994) priorizoacute elsaneamiento fiscal la institucionalizacioacuten de mecanismos de control soshycial y Veeduriacuteas Ciudadanas y la conformacioacuten de un Fondo de Seguridadque otorgoacute autonomiacutea financiera a las poliacuteticas puacuteblicas en el sectorAntanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997 y 2001-2003) propiciaronfuertes intervenciones en materia de cultura ciudadana y comunicacioacutenpuacuteblica innovando con contenidos creativos simboacutelicos y pedagoacutegicos enla agenda de se Enrique Pentildealosa (1998-2000) focalizoacute su estrategia enimportantes intervenciones urbaniacutesticas y grandes obras de infraestructushyra combinadas con la recuperacioacuten del espacio puacuteblico a partir del cumshyplimiento estricto de la normativa existente Todos los nombrados asumieshyron las facultades legales de modo directo y el tema pasoacute a tener unarelevancia mayuacutescula
Agenda institucionalizada Lo anterior se acompantildeoacute por la decisioacuten dedotar de mayor jerarquiacutea administrativa a la problemaacutetica En 1997 setransformoacute la Consejeriacutea Distrital de Seguridad en una Subsecretariacuteapara Asuntos de Convivencia y SC con profesionales altamente calificashydos y bajo el liderazgo de un mismo subsecretario durante siete antildeosAsimismo se garantizoacute el funcionamiento mensual del Consejo de Segurishydad creado en 1991 y se puso en marcha un Consejo ampliado integradopor los 20 alcaldes locales los 19 Comandantes de Estaciones de Policiacutealos Comandantes de Unidades Especiales de la Policiacutea Metropolitana deBogotaacute y las entidades del Distrito en materia de Salud EducacioacutenTraacutensito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo Tambieacuten se creoacute elComiteacute de Vigilancia Epidemioloacutegica para realizar un anaacutelisis semanalsobre la violencia y la delincuencia y el Sistema Unificado de Informashycioacuten de Violencia y Delincuencia (SUIVD) cuyo fin era reunir informacioacutendel Instituto de Medicina Legal la Policiacutea Metropolitana la Secretariacutea deGobierno y la Fiscaliacutea
Fortalecimiento de la Poticia Metropolitana
Se puso en marcha un sostenido plan de equipamiento de la fuerzapolicial en las aacutereas de i) comunicaciones (cada policiacutea en la callecontaba con una radio propia) ii) equipamiento del parque automoshytor iii) construccioacuten de estaciones de policiacutea iv) fortalecimiento yreorientacioacuten de Centros de Atencioacuten Inmediata (CAl) v) adquisicioacutende equipos de inteligencia vi) identificacioacuten de 100 puntos criacuteticosdelictivos para la ciudad
Se disminuyoacute de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automaacutetico de Despacho (CAD)La estrategia inicial no se sustentoacute en el incremento de personalpolicial que pasoacute de 10500 policiacuteas metropolitanos en 1995 a 10320en 2003Se organizaron 2 principales canales de participacioacuten comunitaria losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad CiudadanaSe reorientoacute la actividad de 1500 policiacuteas que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de seDurante la deacutecada 1994-2004 se triplicoacute en teacuterminos reales la invershysioacuten puacuteblica destinada a la Policiacutea Metropolitana (Acero 2005 Marshytin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Accesibilidad judicial Consistioacute en una combinacioacuten de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva
Se elevoacute de 5 a 20 el nuacutemero de Comisariacuteas de Familia para tratartemas al interior de los hogares de vecindad y de violencia menortriplicaacutendose el nuacutemero de casos atendidos que pasaron de 12736en 1994 a 36149 en 2002Se crearon 12 Unidades de Mediacioacuten y Conciliacioacuten se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policiacutea existentes (quetratan de los asuntos de policiacutea administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia capacitando a 2700 lideres como mediadorescomunitarios a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de PazEn 1999 se creoacute la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscaliacutea General de la Nacioacuten el Instituto Nacional de MedicinaLegal la Policiacutea Metropolitana y de Traacutensito y la Inspeccioacuten de Polishyciacutea) con extraordinarios resultados i) en los dos primeros antildeos sepuso a disposicioacuten del Poder Judicial a maacutes de 30000 personas quehabiacutean cometido delitos reteniendo transitoriamente a 150000 inshyfractores ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400 entre 1994 y 2002 iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003Con una inversioacuten total de 11 millones de doacutelares entre 1998 y 2002se construyoacute una nueva caacutercel distrital pasando de 450 a 1028cupos disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero 2005 Martin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Zonas seguras y monitoreo externo Con la participacioacuten de la Caacutemarade Comercio de Bogotaacute se identificaron 28 cuadrantes de las aacutereas maacutes
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
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Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
bull Riesgos i) que el liderazgo poliacutetico personalice en exceso los planes lanzashydos -sin dar lugar a la generacioacuten de consensos soacutelidos y de mediano ylargo plazo- o peor auacuten que dicho liderazgo sea de corto plazo y autoritashyrio con enfoques unidireccionales de la problemaacutetica de se ii) que las psese pierdan en laacutebiles consensos que nunca logran construirse y se conviershytan en meras formulaciones teoacutericas o poliacuteticas fallidas presionadas pordemandas sectoriales o corporativas
bull Oportunidades i) construccioacuten de pactos programaacuteticos poliacuteticamente inshytergenerocionales que incluso comprendan modos de financiamiento pershymanentes de la se (impuestos y fondos especiacuteficos) capaces de blindar alsistema democraacutetico de respuestas autoritarias ii) disentildear correctos incenshytivos (especialmente econoacutemicos como los fondos concursables por ejemshyplo) para la consolidacioacuten de liderazgos de gestioacuten -esencialmente de baselocal- que permitan una sana competitividad entre ciudades y regiones enmateria de Se
bull Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados i) la experiencia de Bogotaacuteexhibe maacutes de una deacutecada de pse respaldadas como accioacuten de Estado maacutesallaacute de la diferente extraccioacuten partidaria de sus alcaldes evidenciando quela integralidad de la pse es directamente proporcional con su sostenibilidad yque los gobiernos locales -aun en las peores condiciones de violencia endeacuteshymica- son herramientas poderosas para disminuir los iacutendices de victimizacioacuteny miedo ii) la experiencia de transformacioacuten de la Policiacutea de la Provincia deBuenos Aires es un caso prototiacutepico de macrorreforma (se trata de una orgashynizacioacuten de maacutes de 40000 efectivos) frustrada por falta de continuidadpoliacutetica en sus inicios y retomada un lustro maacutes tarde precisamente debidoal fracaso de las respuestas de mano dura que pretendieron suplantarla
UN CASO DE SOSTENIBILlDAD POlIacuteTICA BOGOTAacute DC
Marco General Con una poblacioacuten de 7300000 habitantes una divisioacutenterritorial en 20 localidades (cada una con autoridades locales) una tasa del169 de desempleo y del 33 de empleo informal (Velaacutesquez 2005) laciudad presenta cifras de descenso de la criminalidad contundentes La vioshylencia homicida pasoacute de una tasa de 80 homicidios por cada 100000 habitanshytes en 1993 (4352 homicidios comunes) a una de 23 (1610 homicidios comushynes) en el antildeo 2003 Para el antildeo 2004 la cifra habiacutea disminuido a 1582 Lasmuertes en accidentes de traacutensito disminuyeron de una tasa de 25 por cada100000 habitantes en 1995 a 87 en el antildeo 2003 Para el resto de los delitosla disminucioacuten promedioacute un 40 entre 1998y 2003 (Acero 2005)
80 SEGUacutefiexclIUAI)f VIOLENCAiUESAFiacuteosPARA LAcrouADANiacuteA
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Sosteacuten financiero cultura ciudadana e infraestructura urbana Duranshyte la deacutecada de los 90 la cuestioacuten de la SC merecioacute un esfuerzo sostenidode parte de los diferentes alcaldes Jaime Castro (1992-1994) priorizoacute elsaneamiento fiscal la institucionalizacioacuten de mecanismos de control soshycial y Veeduriacuteas Ciudadanas y la conformacioacuten de un Fondo de Seguridadque otorgoacute autonomiacutea financiera a las poliacuteticas puacuteblicas en el sectorAntanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997 y 2001-2003) propiciaronfuertes intervenciones en materia de cultura ciudadana y comunicacioacutenpuacuteblica innovando con contenidos creativos simboacutelicos y pedagoacutegicos enla agenda de se Enrique Pentildealosa (1998-2000) focalizoacute su estrategia enimportantes intervenciones urbaniacutesticas y grandes obras de infraestructushyra combinadas con la recuperacioacuten del espacio puacuteblico a partir del cumshyplimiento estricto de la normativa existente Todos los nombrados asumieshyron las facultades legales de modo directo y el tema pasoacute a tener unarelevancia mayuacutescula
Agenda institucionalizada Lo anterior se acompantildeoacute por la decisioacuten dedotar de mayor jerarquiacutea administrativa a la problemaacutetica En 1997 setransformoacute la Consejeriacutea Distrital de Seguridad en una Subsecretariacuteapara Asuntos de Convivencia y SC con profesionales altamente calificashydos y bajo el liderazgo de un mismo subsecretario durante siete antildeosAsimismo se garantizoacute el funcionamiento mensual del Consejo de Segurishydad creado en 1991 y se puso en marcha un Consejo ampliado integradopor los 20 alcaldes locales los 19 Comandantes de Estaciones de Policiacutealos Comandantes de Unidades Especiales de la Policiacutea Metropolitana deBogotaacute y las entidades del Distrito en materia de Salud EducacioacutenTraacutensito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo Tambieacuten se creoacute elComiteacute de Vigilancia Epidemioloacutegica para realizar un anaacutelisis semanalsobre la violencia y la delincuencia y el Sistema Unificado de Informashycioacuten de Violencia y Delincuencia (SUIVD) cuyo fin era reunir informacioacutendel Instituto de Medicina Legal la Policiacutea Metropolitana la Secretariacutea deGobierno y la Fiscaliacutea
Fortalecimiento de la Poticia Metropolitana
Se puso en marcha un sostenido plan de equipamiento de la fuerzapolicial en las aacutereas de i) comunicaciones (cada policiacutea en la callecontaba con una radio propia) ii) equipamiento del parque automoshytor iii) construccioacuten de estaciones de policiacutea iv) fortalecimiento yreorientacioacuten de Centros de Atencioacuten Inmediata (CAl) v) adquisicioacutende equipos de inteligencia vi) identificacioacuten de 100 puntos criacuteticosdelictivos para la ciudad
Se disminuyoacute de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automaacutetico de Despacho (CAD)La estrategia inicial no se sustentoacute en el incremento de personalpolicial que pasoacute de 10500 policiacuteas metropolitanos en 1995 a 10320en 2003Se organizaron 2 principales canales de participacioacuten comunitaria losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad CiudadanaSe reorientoacute la actividad de 1500 policiacuteas que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de seDurante la deacutecada 1994-2004 se triplicoacute en teacuterminos reales la invershysioacuten puacuteblica destinada a la Policiacutea Metropolitana (Acero 2005 Marshytin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Accesibilidad judicial Consistioacute en una combinacioacuten de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva
Se elevoacute de 5 a 20 el nuacutemero de Comisariacuteas de Familia para tratartemas al interior de los hogares de vecindad y de violencia menortriplicaacutendose el nuacutemero de casos atendidos que pasaron de 12736en 1994 a 36149 en 2002Se crearon 12 Unidades de Mediacioacuten y Conciliacioacuten se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policiacutea existentes (quetratan de los asuntos de policiacutea administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia capacitando a 2700 lideres como mediadorescomunitarios a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de PazEn 1999 se creoacute la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscaliacutea General de la Nacioacuten el Instituto Nacional de MedicinaLegal la Policiacutea Metropolitana y de Traacutensito y la Inspeccioacuten de Polishyciacutea) con extraordinarios resultados i) en los dos primeros antildeos sepuso a disposicioacuten del Poder Judicial a maacutes de 30000 personas quehabiacutean cometido delitos reteniendo transitoriamente a 150000 inshyfractores ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400 entre 1994 y 2002 iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003Con una inversioacuten total de 11 millones de doacutelares entre 1998 y 2002se construyoacute una nueva caacutercel distrital pasando de 450 a 1028cupos disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero 2005 Martin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Zonas seguras y monitoreo externo Con la participacioacuten de la Caacutemarade Comercio de Bogotaacute se identificaron 28 cuadrantes de las aacutereas maacutes
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
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Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
FLACSO - Biblioteca
Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
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Sosteacuten financiero cultura ciudadana e infraestructura urbana Duranshyte la deacutecada de los 90 la cuestioacuten de la SC merecioacute un esfuerzo sostenidode parte de los diferentes alcaldes Jaime Castro (1992-1994) priorizoacute elsaneamiento fiscal la institucionalizacioacuten de mecanismos de control soshycial y Veeduriacuteas Ciudadanas y la conformacioacuten de un Fondo de Seguridadque otorgoacute autonomiacutea financiera a las poliacuteticas puacuteblicas en el sectorAntanas Mockus y Paul Bromberg (1995-1997 y 2001-2003) propiciaronfuertes intervenciones en materia de cultura ciudadana y comunicacioacutenpuacuteblica innovando con contenidos creativos simboacutelicos y pedagoacutegicos enla agenda de se Enrique Pentildealosa (1998-2000) focalizoacute su estrategia enimportantes intervenciones urbaniacutesticas y grandes obras de infraestructushyra combinadas con la recuperacioacuten del espacio puacuteblico a partir del cumshyplimiento estricto de la normativa existente Todos los nombrados asumieshyron las facultades legales de modo directo y el tema pasoacute a tener unarelevancia mayuacutescula
Agenda institucionalizada Lo anterior se acompantildeoacute por la decisioacuten dedotar de mayor jerarquiacutea administrativa a la problemaacutetica En 1997 setransformoacute la Consejeriacutea Distrital de Seguridad en una Subsecretariacuteapara Asuntos de Convivencia y SC con profesionales altamente calificashydos y bajo el liderazgo de un mismo subsecretario durante siete antildeosAsimismo se garantizoacute el funcionamiento mensual del Consejo de Segurishydad creado en 1991 y se puso en marcha un Consejo ampliado integradopor los 20 alcaldes locales los 19 Comandantes de Estaciones de Policiacutealos Comandantes de Unidades Especiales de la Policiacutea Metropolitana deBogotaacute y las entidades del Distrito en materia de Salud EducacioacutenTraacutensito y el Instituto Distrital de Cultura y Turismo Tambieacuten se creoacute elComiteacute de Vigilancia Epidemioloacutegica para realizar un anaacutelisis semanalsobre la violencia y la delincuencia y el Sistema Unificado de Informashycioacuten de Violencia y Delincuencia (SUIVD) cuyo fin era reunir informacioacutendel Instituto de Medicina Legal la Policiacutea Metropolitana la Secretariacutea deGobierno y la Fiscaliacutea
Fortalecimiento de la Poticia Metropolitana
Se puso en marcha un sostenido plan de equipamiento de la fuerzapolicial en las aacutereas de i) comunicaciones (cada policiacutea en la callecontaba con una radio propia) ii) equipamiento del parque automoshytor iii) construccioacuten de estaciones de policiacutea iv) fortalecimiento yreorientacioacuten de Centros de Atencioacuten Inmediata (CAl) v) adquisicioacutende equipos de inteligencia vi) identificacioacuten de 100 puntos criacuteticosdelictivos para la ciudad
Se disminuyoacute de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automaacutetico de Despacho (CAD)La estrategia inicial no se sustentoacute en el incremento de personalpolicial que pasoacute de 10500 policiacuteas metropolitanos en 1995 a 10320en 2003Se organizaron 2 principales canales de participacioacuten comunitaria losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad CiudadanaSe reorientoacute la actividad de 1500 policiacuteas que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de seDurante la deacutecada 1994-2004 se triplicoacute en teacuterminos reales la invershysioacuten puacuteblica destinada a la Policiacutea Metropolitana (Acero 2005 Marshytin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Accesibilidad judicial Consistioacute en una combinacioacuten de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva
Se elevoacute de 5 a 20 el nuacutemero de Comisariacuteas de Familia para tratartemas al interior de los hogares de vecindad y de violencia menortriplicaacutendose el nuacutemero de casos atendidos que pasaron de 12736en 1994 a 36149 en 2002Se crearon 12 Unidades de Mediacioacuten y Conciliacioacuten se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policiacutea existentes (quetratan de los asuntos de policiacutea administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia capacitando a 2700 lideres como mediadorescomunitarios a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de PazEn 1999 se creoacute la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscaliacutea General de la Nacioacuten el Instituto Nacional de MedicinaLegal la Policiacutea Metropolitana y de Traacutensito y la Inspeccioacuten de Polishyciacutea) con extraordinarios resultados i) en los dos primeros antildeos sepuso a disposicioacuten del Poder Judicial a maacutes de 30000 personas quehabiacutean cometido delitos reteniendo transitoriamente a 150000 inshyfractores ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400 entre 1994 y 2002 iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003Con una inversioacuten total de 11 millones de doacutelares entre 1998 y 2002se construyoacute una nueva caacutercel distrital pasando de 450 a 1028cupos disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero 2005 Martin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Zonas seguras y monitoreo externo Con la participacioacuten de la Caacutemarade Comercio de Bogotaacute se identificaron 28 cuadrantes de las aacutereas maacutes
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
FlACSO - Biblioteca
Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
FLACSO - Biblioteca
Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
Se disminuyoacute de 20 a 5 minutos promedio el tiempo de respuesta alas llamadas ciudadanas al Centro Automaacutetico de Despacho (CAD)La estrategia inicial no se sustentoacute en el incremento de personalpolicial que pasoacute de 10500 policiacuteas metropolitanos en 1995 a 10320en 2003Se organizaron 2 principales canales de participacioacuten comunitaria losFrentes Locales de Seguridad y las Escuelas de Seguridad CiudadanaSe reorientoacute la actividad de 1500 policiacuteas que desarrollaban tareasadministrativas y en servicios especiales (escoltas o como apoyo avarias instituciones) para que pudieran ser asignados a tareas de seDurante la deacutecada 1994-2004 se triplicoacute en teacuterminos reales la invershysioacuten puacuteblica destinada a la Policiacutea Metropolitana (Acero 2005 Marshytin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Accesibilidad judicial Consistioacute en una combinacioacuten de programas dejusticia alternativa y de justicia punitiva
Se elevoacute de 5 a 20 el nuacutemero de Comisariacuteas de Familia para tratartemas al interior de los hogares de vecindad y de violencia menortriplicaacutendose el nuacutemero de casos atendidos que pasaron de 12736en 1994 a 36149 en 2002Se crearon 12 Unidades de Mediacioacuten y Conciliacioacuten se arreglaronlas instalaciones de las 63 Inspecciones de Policiacutea existentes (quetratan de los asuntos de policiacutea administrativa) y se habilitaron 2Casas de Justicia capacitando a 2700 lideres como mediadorescomunitarios a 450 conciliadores en equidad y a 103 Jueces de PazEn 1999 se creoacute la Unidad Permanente de Justicia (integrada por laFiscaliacutea General de la Nacioacuten el Instituto Nacional de MedicinaLegal la Policiacutea Metropolitana y de Traacutensito y la Inspeccioacuten de Polishyciacutea) con extraordinarios resultados i) en los dos primeros antildeos sepuso a disposicioacuten del Poder Judicial a maacutes de 30000 personas quehabiacutean cometido delitos reteniendo transitoriamente a 150000 inshyfractores ii) las capturas de personas requeridas por la justicia seincrementaron en un 400 entre 1994 y 2002 iii) los decomisos dearmas de fuego se triplicaron entre 1995 y 2003Con una inversioacuten total de 11 millones de doacutelares entre 1998 y 2002se construyoacute una nueva caacutercel distrital pasando de 450 a 1028cupos disminuyendo los hechos de violencia al interior de la misma(Acero 2005 Martin y Ceballos 2004 Llorente y Rivas 2004)
Zonas seguras y monitoreo externo Con la participacioacuten de la Caacutemarade Comercio de Bogotaacute se identificaron 28 cuadrantes de las aacutereas maacutes
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
FlACSO - Biblioteca
Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
ceacutentricas y concurridas de la ciudad con el propoacutesito de reforzar la vigishylancia y atender las denuncias a traveacutes de unidades moacuteviles con presenciapermanente El sector privado (Diario El Tiempo Caacutemara de Comercio y laFundacioacuten Corona) auspicioacute la iniciativa Bogotaacute Coacutemo Vamos para monishytorear a traveacutes de encuestas de victimizacioacuten y percepcioacuten de seguridad lamarcha del Programa
Innovacioacuten y Sensibilizacioacuten El programa de Cultura Ciudadana -nmpuishysado a mediados de los 90- tuvo por objetivo aumentar el cumplimientode normas de convivencia incrementar la capacidad de que unos ciudadashynos lleven a otros al cumplimiento paciacutefico de normas (a traveacutes de accioshynes luacutedicas) y fortalecer la capacidad de concertacioacuten mediante el seguishymiento sistemaacutetico de Indicadores de Convivencia (Mockus y Corzo 2003)Fueron iniciativas pedagoacutegicas e innovadoras en la comunicacioacuten que busshycaron armonizar los sistemas reguladores baacutesicos de los individuos y lasociedad -la ley la moral y la cultura-o Entre ellas se destacaron
Jornadas de vacunacioacuten contra la violencia para generar concienciafrente a la problemaacutetica de la violencia intrafamiliar y el maltratoinfantil Se realizaron en 2 oportunidades en 1996 y participaron untotal de 39000 personas identificaacutendose 4000 casos de maltratoEmpleo de mimos para regular el comportamiento de los ciudadanosen el espacio puacuteblico por ejemplo en materia de educacioacuten vial yrespeto a las sentildeales de traacutensitoPico y Placa Diacutea sin carro que establecioacute la restriccioacuten del uso devehiacuteculos particulares y de servicio puacuteblico durante dos diacuteas a lasemana y mediante consulta popular definioacute un diacutea del antildeo duranteel cual no fue permitido sacar vehiacuteculos automotores particulares ala calle (Mockus y Corzo 2003)Noche de las mujeres el Alcalde establecioacute por decreto que durantela noche del 8 de marzo -Diacutea Internacional de la Mujer- solamentepodriacutean circular por la ciudad las mujeres (a los hombres que paratrabajar teniacutean que salir de sus casas se les otorgaba un salvoconducshyto y quienes no queriacutean cumplir la norma firmaban una tarjeta explishycando los motivos) La medida que despertoacute gran poleacutemica estuvoorientada a generar conciencia acerca de los motivos por los cualesen Colombia moriacutean de modo violento 3 hombres por cada mujerCultura Tributaria 110 con Bogotaacute campantildea de pago voluntario deun 10 adicional en los impuestos a destinar a proyectos socialesseleccionados por los propios contribuyentes de una lista presentadapor la Alcaldiacutea (63493 contribuyentes voluntarios en 2002 y 45753en 2003) (Londontildeo 2004)
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
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Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
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La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
92
Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
Como parte de esta iniciativa durante la segunda gestioacuten del alcalshyde Mockus (2001-2003) se organizoacute el Observatorio de Cultura Urbashyna desde el Instituto de Cultura y Turismo (Londontildeo 2004)
Desarme Hora Zanahoria y control del consumo de alcohol
Acciones de entrega voluntaria de armas desarme de los colegioscanje de armas por cupones de mercaderiacuteas y canje de armas dejuguete de los nintildeos i) durante la Navidad de 1996 y apoyada enuna campantildea auspiciada por la Iglesia Catoacutelica se invitoacute a los ciudashydanos a entregar voluntariamente sus armas a cambio de bonos pararegalos ii) se incrementaron de modo sustancial los operativos derequisas e incautacioacuten de armas que pasaron de 6000 en 1995 acasi 16000 en 2003 iii) en 1998 una encuesta del Observatorio deCultura Urbana indicoacute que el 67 de los bogotanos sosteniacutea que erafactible el desarme frente al 10 en 1994 iv) tanto en las adminisshytraciones de Mockus como de Pentildealosa esta poliacutetica tuvo intermitenshycias al colisionar con el margen de poder del Ejeacutercito Nacional queteniacutea bajo su potestad la decisioacuten sobre restriccioacuten del porte dearmas y consideraba que propiciar semejante medida iba en contrade la capacidad de defensa de la poblacioacutenHacia finales de 1995 la prohibicioacuten de la Hora Zanahoria consistioacuteen el cierre a la 1 AM de los establecimientos de venta de bebidasalcohoacutelicas i) seguacuten la Universidad de los Andes la medida contrishybuyoacute en un 8 a la disminucioacuten del homicidio comuacuten ii) a principiosde 1998 debido a la baja de las muertes violentas se extendioacute elhorario de venta hasta las 2 AM pero solo dos meses despueacutes sevolvioacute al horario de la 1 AM debido al aparente nuevo incrementode las muertes violentas iii) a mediados de 2002 el alcalde Mockusimplantoacute la Hora Optimista extendiendo el plazo hasta las 3 AM(Llorente y Rivas 2004)Tambieacuten se pusieron en marcha operativos educativos como la Caacuteteshydra del Alcohol que convocoacute a maacutes de 3500 joacutevenes en 68 colegiosde la ciudad a fin de concientizarlos sobre el uso responsable de labebida o la campantildea Entregue las Llaves junto con los Ministeriosde Salud y Transporte que buscoacute desincentivar la conduccioacuten deautomoacuteviles bajo los efectos del alcohol y estuvo complementada en1997 por el incremento de las sanciones en dichas circunstanciassuspensioacuten por 6 meses de la licencia de conducir arresto por 24horas e inmovilizacioacuten del vehiacuteculo Como resultado 1700 conductoshyres fueron sancionados durante el primer antildeo de vigencia de lasnormas (Acero 2005)
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Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
FLACSO - Biblioteca
Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
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Mejoras sociales Si bien la tasa de desempleo alcanzoacute un 20 en el antildeo2000 existieron importantes avances en el terreno socioeconoacutemico de laciudad i) la poblacioacuten con necesidades baacutesicas insatisfechas descendioacute del20 -a principios de 1990- al 14 en 2002 ii) la cobertura educativaoficial y privada llegoacute al 982 iii) la cobertura de servicios puacuteblicos deagua y alcantarillado praacutecticamente alcanzoacute al 100 de la poblacioacuten en2003 (Llorente y Rivas 2004)
A traveacutes del Programa Misioacuten Bogotaacute se generoacute la figura del Guiacutea Ciacutevicocontratados temporalmente en las poblaciones de riesgo y con la tarea degenerar labores de regulacioacuten ciudadana en temas de traacutensito convivenciaciudadana transporte puacuteblico eventos artiacutesticos recreativos y deportishyvos organizacioacuten comunitaria y reciclaje de residuos Entre 1999 y 2002se empleoacute a 3995 personas joacutevenes trabajadoras sexuales desplazadospor la violencia y jefes y jefas de familia desempleados (Saacuteenz 2003)
Los pactos de seguridad En junio de 2005 se dieron a conocer loslineamientos de la administracioacuten de Luis Eduardo Garzoacuten - Bogotaacute SinIndiferencia 2004-2007- frente a los nuevos problemas de la ciudadpobreza informalidad hacinamiento urbano desempleo y falta de oporshytunidades caldo de cultivo para el crimen organizado y la presencia deguerrilleros y paramilitares (Seguridad Ciudadana 2005) Se promovierontres modelos de acuerdos intersectoriales con un sentido de corresponsashybilizacioacuten del Estado el mercado y la sociedad civil
Pacto Marco Distrital de Seguridad y Convivencia firmado por laAlcaldiacutea Mayor y la Caacutemara de Comercio con las siguientes metasi) reducir a junio 2008 la tasa de muertes violentas (homicidiosuicidios muertes en accidentes de traacutensito muertes accidentashyles) de 407 a 30 por cada 100000 habitantes ii) reducir el nuacutemeshyro de delitos de alto impacto (contra el patrimonio econoacutemico) enno menos de un 10 anual iii) incrementar las denuncias de losdelitos de agresioacuten sexual y violencia intrafamiliar iv) impulsar laparticipacioacuten ciudadana y v) aumentar los niveles de esclarecishymiento de los delitos ocurridos y reducir los iacutendices de impunidadCompromisos de la Caacutemara de Comercio en el marco del Pactoi) convocatoria a las asociaciones empresariales de seguridad paraconstru-ir agendas de SC con los alcaldes locales ii) articular lossistemas legales de seguridad privada a los de seguridad puacuteblicaiii) ampliar la cobertura de la videovigilancia en la ciudad iv) aposhyyar y promover la asociatividad empresarial en las localidades paramejorar el entorno v) informar sobre los problemas que afectan a
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
sectores productivos especiacuteficos para formular recomendaciones deacuerdos sectoriales a la Alcaldiacutea MayorPacto con el Gremio de Taxistas i) campantildeas para evitar la comprade autopartes robadas y el uso de tarjetas de operacioacuten y licenciasde traacutensito fraudulentas ii) instalacioacuten de medios de comunicacioacutenen los taxis nuevos para que ingresen a la red de apoyo de laPoliciacutea Metropolitana iii) asistencia a los programas de capacitashycioacuten convocados por la Policiacutea Metropolitana para el apoyo en sishytuaciones de riesgo iv) establecimiento de un Centro de Atencioacutenal Usuario (fiacutesico y telefoacutenico) para prevenir contra abusos v)impulso de un centro de venta de autopartes gestionada por elgremio de taxistas asociado con las compantildeiacuteas aseguradoras vi)unificacioacuten de la base de datos de los taxistas y sus vehiacuteculos queoperan en Bogotaacute y creacioacuten del programa de fidelizacioacuten (Ramiacuteshyrez 2005 Velaacutesquez 2005)
Los puntos pendientes Seguacuten una serie de investigadores existen ciertossupuestos que han sido rebatidos en torno de las PSC en Bogotaacute Los factoshyres de comportamiento violento asociados al elevado consumo de alcoholel porte indiscriminado de armas de fuego y la violencia y el maltratointrafamiliar e infantil parecen oponerse a la constatacioacuten empiacuterica a) lasmuertes violentas en el periacuteodo 1997-1999 estuvieron concentradas en unospocos focos y dicho patroacuten geograacutefico tuvo continuidad en el tiempo b) lasmuertes violentas producto de ajustes de cuentas y atracos fueron mayoresque aquellas asociadas a agresiones en el hogar y rintildeas producto del alcoshyhol e) hay coincidencia geograacutefica entre los focos de alta violencia y lapresencia de estructuras criminales vinculadas a mercados ilegales y activishydades iliacutecitas (Rubio 1997 y 2000 Llorente 2001)
Las lecciones aprendidas Bogotaacute se ha constituido en un punto de refeshyrencia ineludible en toda praacutectica promisoria de SC Su experiencia resaltalo siguiente a) Importancia de estrategias muacuteltiples que -aunque sindatos especiacuteficos sobre su impacto en varios casos- se han combinadopara generar una transformacioacuten general de SC b) Importancia del volushymen de recursos aplicados -institucionalizados a traveacutes de un fondo espeshyciacutefico- con continuidad en el tiempo y en muacuteltiples aacutereas que van desdela policiacutea a la infraestructura urbaniacutestica y los equipamientos culturalesc) Importancia de los espacios institucionales y administrativos generadosque contribuyeron al fortalecimiento del sector puacuteblico d) Importanciasuperlativa del cambio cultural que significoacute revertir instancias de desborshyde delictivo y violencia por instancias de encuentro construccioacuten colectishyva y compromiso puacuteblico-privado para abordar soluciones e) Importancia
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
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La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
FLACSO - Biblioteca
Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
de no haber caiacutedo en la opcioacuten excluyente prevencioacuten versus control sinode haber integrado sineacutergicamente ambas acciones
De cara al futuro se destacan como desafiacuteos a abordar i) el establecishymiento de liacuteneas de base para la implementacioacuten de poliacuteticas de intervenshycioacuten social para poder medir el aporte especiacutefico de cada accioacuten suscostos-beneficios y su impacto ii) el estudio maacutes preciso de la influenciaque las acciones de lucha contra la guerrilla armada y los paramilitares enla regioacuten perifeacuterica a la ciudad -y del proceso de desmovilizacioacuten conseshycuente- han tenido en la evolucioacuten de los iacutendices delictivos (Montenegro2005) iii) el fortalecimiento de alianzas programaacuteticas con los medios decomunicacioacuten social que conservando su independencia sean incluidos enuna estrategia integral de prevencioacuten de la violencia (Garzoacuten 2006)
UN CASO DE RESPALDO poLiacuteTICO INTERRUPTUS LA REFORMA DE LApOLIciacuteA BONAERENSE
Marco General La fuerza de seguridad de la provincia de Buenos Airesfue larga y profundamente cuestionada por su accionar incluso por suparticipacioacuten en torturas y desapariciones durante el reacutegimen militar ymaacutes recientemente por toda clase de corrupcioacuten y complicidad con eldelito (Saiacuten 1998 Tiscornia 1997 Vallespir 2002 Dutil y Ragendorfer1997 Ragendorfer 2002) Marcaron un punto de quiebre la evolucioacuten de lacausa judicial por el atentado terrorista contra la AMIA (Asociacioacuten MutualIsraelita Argentina) y el crimen de un fotoacutegrafo En ambos casos la justiciadetectoacute la participacioacuten de miembros de la Policia de Buenos Aires Elproceso de cambio que se habiacutea iniciado con modificaciones leves haciafines de 1996 y que a los pocos meses retrocedioacute al anular varias de lasmedidas de depuracioacuten se reactivoacute hacia fines de 1997 por demanda de laopinioacuten puacuteblica La reforma se gestoacute en un contexto criacutetico caracterizadopor inestabilidad institucional policial percepcioacuten de la policiacutea comoelemento contribuyente a la insegurldad P hechos de amplia repercusioacutenmediaacutetica en donde funcionarios policiales apareciacutean involucrados en acshytos de corrupcioacuten o en criacutemenes de magnitud (por ejemplo sectores de lafuerza vinculados con bandas de secuestradores y traficantes de drogas) 13
12 Para 7 de cada 10 bonaerenses la seguridad puacuteblica era mala o muy mala (Centro deEstudios Unioacuten para la Nueva Mayoriacutea 1998)
13 Solo en 1996 maacutes de 500 hombres fueron separados de la institucioacuten acusados de cometerdiversos delitos gatillo faacutecil u otros excesos en el uso de la fuerza estafas y extorsionesentre los maacutes notorios (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires 2005)
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
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La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
FLACSO - Biblioteca
Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
excesiva centralizacioacuten operativa y bajo equipamiento y falta de capacishytacioacuten y bajo nivel de estudios de los integrantes de la institucioacuten
Primera etapa de la reforma (1997-1999)
La poliacutetica acometida significoacute la disolucioacuten de la Policiacutea Bonaerense talcual se la conociacutea y su reemplazo por una nueva estructura y marcojuriacutedico El recrudecimiento de criacutemenes violentos secuestros extorsivossumado al cuestionamiento de la accioacuten policial en la represioacuten de protesshytas sociales durante 2002 motivoacute que el Estado retomara la senda fijadapor la ley cinco antildeos antes El primer impulso reformista fue la sancioacuten deuna ley sobre la intervencioacuten civil de la Policiacutea que produjo una depurashycioacuten de los cuadros de conduccioacuten de la fuerza y fue poniendo en ejecushycioacuten una serie de cambios organizativos
Conduccioacuten de la reforma A nivel de la piraacutemide de gestioacuten administratishyva los cambios fueron sustanciales a) se creoacute una nueva organizacioacuten dela estructura de conduccioacuten en el Poder Ejecutivo encabezada por elMinisterio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires lo que asu vez generoacute cambios en el aacutembito estrictamente policial a traveacutes dediversas acciones b) simultaacuteneamente se puso en marcha una estructurapolicial tripartita integrada por la Policiacutea de Seguridad la Policiacutea deSeguridad Vial y la Policiacutea de Investigaciones en Funcioacuten Judicial queresaltoacute la necesidad de un fraccionamiento funcional de la fuerza c) seenfatizoacute la especializacioacuten de los policiacuteas previeacutendose que el personal dela Policiacutea de Seguridad se focal izara en prevencioacuten del delito el personalde la Policiacutea de Investigaciones en la asistencia teacutecnica y cientiacutefica dejueces y fiscales y la Policiacutea de Seguridad Vial en el control de la circulashycioacuten de personas y bienes en las rutas y caminos de la Provincia d) sedispuso la descentralizacioacuten de la Policiacutea de Seguridad en 18 Departamenshytos de Seguridad en plena coincidencia con cada Departamento Judicialexistente
En ese contexto fueron varias las nuevas instituciones que surgierona) creacioacuten del Consejo Provincial de Seguridad Puacuteblica b) creacioacuten delDefensor Municipal de la Seguridad c) creacioacuten de la Comisioacuten Bicameralde Seguimiento de la Reforma Policial d) creacioacuten del Instituto de PoliacuteticaCriminal y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires e) la participacioacutencomunitaria fue un eje central de la propuesta a traveacutes de la creacioacuten delos Foros Vecinales (a nivel de cada Comisariacutea) los Foros Municipales ylos Foros Departamentales
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
Reforma del procedimiento penal Desde el plano judicial significoacute unavasta transformacioacuten legislativa y de infraestructura que acompantildeoacute a loscambios planteados en el plano policial Sus aspectos centrales fueron lainvestigacioacuten preparatoria desarrollada por el Ministerio Puacuteblico el juezde garantiacuteas controlando la legalidad de la investigacioacuten preparatoria laproteccioacuten de viacutectimas y testigos el querellante adhesivo el procedishymiento abreviado el juicio oral y puacuteblico e instancia uacutenica el juez deejecucioacuten penal y el tribunal de casacioacuten
Recursos humanos y eacutetica policial El nuevo modelo educativo para laPoliciacutea se concibioacute con caraacutecter profesional y permanente para abarcar laformacioacuten especiacuteficamente policial y vinculada al derecho la formacioacutencientiacutefica y teacutecnica general y la formacioacuten de contenido humaniacutesticosocioloacutegico y eacutetico con especial eacutenfasis en la proteccioacuten y promocioacuten delos derechos humanos
El Sistema de Control de Eacutetica Policial se sustentoacute en los siguientes oacutergashynos a) Tribunal de Eacutetica Policial dependiente directamente del Ministrode Justicia y Seguridad b) Auditor de Asuntos Internos dependiente dishyrectamente del Ministro de Justicia y Seguridad Se trataba de una oficinaesencial desde el punto de vista del control externo y civil de fuerzas queacostumbraban tratar los abusos e irregularidades de sus miembros en elmarco de una estructura militarizada y con escasa autonomiacutea de los invesshytigadores internos respecto de la voluntad de la jerarquiacutea de la fuerza
Modelo de anaacutelisis del sistema de seguridad Se anunciaron las basespara conformar un Mapa del Delito en la provincia motivado en el estudiode las siguientes variables paraacutemetros socioeconoacutemicos de la poblacioacutenparaacutemetros psicoloacutegicos de la poblacioacuten caracteriacutesticas cualitativas ycuantitativas de la criminalidad real iacutendice de victimizacioacuten iacutendice de lacifra negra del delito y explicacioacuten causal de la no denuncia iacutendice deconfianza en las autoridades encargadas de proteger a la sociedad deldelito contribucioacuten de los medios de comunicacioacuten social paraacutemetros deeficiencia del sistema judicial iacutendice de solidaridad social
Segunda etapa de la reforma (2004-2005)
El destino de la reforma estuvo signado por diversas marchas y contrarnarshychas que culminaron con una virtual reversioacuten del respaldo poliacutetico y losprincipios que la inspiraron a partir de diciembre de 1999 cuando asumioacuteel poder un nuevo gobierno provincial paradoacutejicamente del mismo signopoliacutetico del que inicioacute la reforma pero con una postura diametralmente
iquestHACIA UNA NUEVA GENERACiOacuteN DE REFORMAS EN SEGURIDAD CIUDADANA 89Gustavo Beliz
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
opuesta en materia de segurtdad Las circunstancias en que las que segestoacute la segunda etapa de la reforma estuvieron signadas por el incremenshyto de ciertos delitos que como el secuestro extorsivo habiacutean puesto envilo a toda la sociedad provocando miedo e incertidumbre Especial imshypacto puacuteblico tuvo el secuestro seguido de asesinato de un joven estudianshyte de 23 antildeos Axel Blumberg cuyo padre se erigioacute a posteriori en un liacutedersocial que convocoacute a multitudes en protesta por la tnsegurtdad El Goshybernador de la Provincia soportoacute fuertes embates de la opinioacuten puacuteblicasobre su poliacutetica de seguridad y tras una serie de idas y venidas convocoacutenuevamente a quienes habiacutean impulsado la reforma de fines de 1997 paraque volviesen a poner en marcha el proyecto truncado
Otra propuesta para la misma reforma El designado Ministro de Segurishydad puso como eje central la profundizacioacuten de la reforma estructural dela fuerza prevista en la Ley de 1998 y adicionalmente en la lucha contrala corrupcioacuten policial como base de la poliacutetica de seguridad puacuteblica Sedeclaroacute de inmediato el estado de emergencia mediante la Ley 13188 queponiacutea bajo reforma inmediata de acciones estructuras y nombres a todoslos estamentos de la Policiacutea Bonaerense iniciaacutendose un proceso de depushyracioacuten de cuadros con eje en oficiales y suboficiales comprometidos condelitos comunes corrupcioacuten y violaciones de derechos humanos Esas acshyciones de fuerte carga simboacutelica y de expresioacuten de autoridad civil fueronla punta de lanza de la segunda era reformista
Tres nuevas policiacuteas Se inicioacute un proceso para que las 18 JefaturasDepartamentales alcanzaran una autonomiacutea plena El objetivo fue la desshycentralizacioacuten mediante la creacioacuten de la Policiacutea Comunal y la desconshycentracioacuten mediante la creacioacuten de las Policiacuteas de Distrito y las nuevasfiguras institucionales
14 En efecto el Gobernador bonaerense que asumioacute en diciembre 1999 habiacutea impreso uncambio que implicaba una vuelta atraacutes en la poliacutetica de seguridad que estaba en medio delproceso de reforma Esa nueva orientacioacuten -que incluyoacute desde el retorno de policiacuteas a lacabeza efectiva de la institucioacuten hasta modificaciones conceptuales en la lucha contra eldelito sostenidas en el cuestionamiento a lo que llamaban el garantismo- no solo no semostroacute efectiva sino que fue contraproducente la violencia policial aumentoacute y la percepshycioacuten de inseguridad no se redujo sino todo lo contrario
15 El joven aparecioacute muerto el 23 de marzo de 2004 en el marco de un panorama de reiterashycioacuten de secuestros extorsivos con eje en el aacuterea del conurbano bonaerense Las marchas queencabezoacute su padre -con propuestas de reforma a la legislacioacuten y las poliacuteticas de seguridadshyfueron las maacutes grandes de la historia argentina en cuanto a la protesta por la inseguridadLa primera de ellas convocoacute seguacuten el diario La Nacioacuten (2 abril 2004) a 135000 personas ymaacutes allaacute de propuestas generales para el paiacutes concentroacute sus criacuteticas en la gestioacuten de laProvincia de Buenos Aires Posteriormente Juan Carlos Blumberg se erigiriacutea en un severocriacutetico de la actuacioacuten del ministro Arslanian
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La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
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Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
FLACSO bullBiblioteca
La Policia Comunal delegaba el mando policial en el Intendentecon la idea de fortalecer el control popular a traveacutes del estiacutemulo altrabajo de los Foros de Seguridad y de la eleccioacuten popular del Jefede Policiacutea a partir del antildeo 2007 Dicho reacutegimen se aplicoacute en municishypios cuya poblacioacuten no excediacutea los 70000 habitantes (en consecuenshycia con un grado de conflictividad menor) La idea fue que estasfuerzas llegasen a obtener plena autonomiacutea transformaacutendose enpoliciacuteas de cada uno de esos municipiosLos Policias de Distrito se crearon para quienes no manifestasen lavoluntad de ingresar en el reacutegimen de la Policiacutea Comunal ya que elreacutegimen comunal teniacutea caraacutecter voluntario y los municipios podiacuteanadherir o no libremente al mismo Se basaron en el modelo de desshyconcentracioacuten burocraacutetica se promovioacute la constitucioacuten de un cuerpopolicial en cada Municipio con su propia jefatura orgaacutenica pero queresultaba funcionalmente dependiente del Ministerio de Seguridad atraveacutes de las Jefaturas Departamentales (a diferencia de la PoliciacuteaComunal que dependiacutea del Intendente) A pesar de esa dependenciajeraacuterquica contaba con cierta autonomiacutea para la decisioacuten de cuestioshynes relativas a su funcionamiento y afectacioacuten de recursosLa Policia Buenos Aires 2 otra manifestacioacuten de la descentralizacioacuteny focalizacioacuten prevista por la reforma fue la creacioacuten -a partir decero- de este cuerpo policial con actuacioacuten en el primer y segundoanillo del conurbano bonaerense la zona maacutes conflictiva del paiacutes enteacuterminos delictivos El reclutamiento y la formacioacuten de sus agentesse disentildearon de modo independiente al de la Policiacutea Bonaerense
La carrera policial Tambieacuten se modificoacute estructuralmente en diversosplanos a) Escalafoacuten Se suprimioacute la divisioacuten entre suboficiales y oficiashyles que constaba de 17 grados y se creoacute una nueva carrera de grados deacuerdo a su funcioacuten y con la exigencia de estudios secundarios para elingreso a la carrera policial b) Nuevo plan de formacioacuten La reconvershysioacuten implicoacute la exigencia de poner en marcha un amplio plan de estudiosque permitioacute terminar dichos estudios a quienes no los hubiesen realizashydo o completado y ademaacutes les posibilitoacute continuar su capacitacioacuten conalguna de las orientaciones de las tres tecnicaturas superiores en segurishydad c) Capacitacioacuten permanente Se articuloacute con otras institucionesrelevantes asociadas como las universidades a cargo de la formacioacutenteoacuterico-instrumental de las praacutecticas profesionales de las policiacuteas Seapuntoacute a una estrategia de sociabil izacion del personal y a favorecer laintegracioacuten entre la comunidad y su policiacutea Tambien se creoacute el Centrode Altos Estudios en Especialidades Policiales para cursos de actualizashycioacuten en las distintas especial izaciones
92
Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
FLACSO - Biblioteca
Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
92
Incremento en el nuacutemero de poiicias y depuracioacuten a) Se dispuso un plantrienal de incorporacioacuten de 16000 nuevos efectivos pasaacutendose de uningreso anual de 1500 a 5000 y con mejoras en la seguridad social de susfamilias Se totalizoacute un nuacutemero de 46900 agentes distribuidos en 90 Polishyciacuteas 35 distritales y 18 departamentales b) La Ley de Emergencia Policialpermitioacute que quedaran separados de la fuerza 902 policiacuteas quienes a laespera de procesos administrativos tuvieron la opcioacuten de una indemnizashycioacuten o jubilacioacuten c) Se agilizoacute el funcionamiento de la Auditoriacutea Generalde Asuntos Internos con un mayor impulso a antiguas actuaciones y maacutesceleridad para las situaciones nuevas
AnaacuteUss e Informacioacuten Desde el primer mes de la gestioacuten se realizaron lasreuniones con todos los maacuteximos jefes policiales (Jefes DepartamentalesJefes Distritales Jefes Comunales Titulares de Comisariacuteas Direccioacuten Geneshyral de Seguridad Vial Direccioacuten General de Investigaciones etc) con resshypaldo de los datos los mapas del delito de la operatividad de inteligenciacriminal de los esclarecimientos y otras fuentes de informacioacuten En dichosencuentros se analizaron los resultados obtenidos en cumplimiento de dishyrectivas y oacuterdenes de servicio la estadiacutestica del delito sus fluctuaciones yel grado de aptitud del personal policial Ademaacutes en el aacutembito de losanaacutelisis de inteligencia criminal el Ministerio adquirioacute un sofisticado proshygrama de computacioacuten utilizado por reconocidos organismos de investigashycioacuten que permite realizar estudios de inteligencia criminal de uacuteltima geneshyracioacuten Su uso se habilitoacute en la Direccioacuten General de Evaluacioacuten de laInformacioacuten para la Prevencioacuten del Delito en el marco de una estrategiaque puso especial eacutenfasis en el analisis de la informacioacuten a traveacutes de
Base de Datos Unificada Una ley provincial impuso la obligacioacuten alas autoridades judiciales de suministrar informacioacuten que permitiesedesarrollar anaacutelisis de inteligencia y esclarecimientos de hechos deshylictivos Para un adecuado funcionamiento del sistema se conectashyron las bases de datos internas y externasCreacioacuten del Comiteacute de Anaacutelisis del Crimen Organizado y de la UnidadEspecial de Investigaciones del Crimen Organizado como organismosdestinados a entrecruzar y analizar inforrrlacioacuten proveniente del Sershyvicio Penitenciario Provincial la Polida Bonaerense y otras fuerzasfederales como Prefectura y Gendarmeriacutea a fin de conformar unabase de datos sobre el accionar del crimen organizado en la provinciay definir en consecuencia estrategias para su combateSe establecioacute un Grupo Especial de Apoyo para las Investigacionescontra Secuestros de Personas para atender a la problemaacutetica deunas de las modalidades delictivas con efectos maacutes conmocionantessobre la opinioacuten puacuteblica
[ SEacute6UumlR1D6D YVroIEacuteNclADESAffosPARI LACIUDADANiacuteA
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
Se conformaron Mesas de Trabajo multisectoriales para abordar lasmodalidades de pirateriacutea del asfalto prevencioacuten del delito rural yprevencioacuten del robo de cables
La Participacioacuten Comunitaria En la segunda etapa de la reforma se buscoacuteel fortalecimiento y la multiplicacioacuten de los Foros de Seguridad creados porLey 12154 reactivaacutendose los consejos de seguridad municipales La proshypuesta consistioacute en difundir en toda la provincia foros vecinales municipashyles y departamentales para el control y supervisioacuten de la actuacioacuten de loscomisarios como puente entre el policiacutea y la sociedad En este punto losnuevos canales de participacioacuten abiertos desde el aacutembito del Gobierno Proshyvincial central generaron no pocas resistencias de las autoridades poliacuteticaslocales que veiacutean estos espacios como potenciales competidores al tradishycional poder partidario de los caudillos comunales El espiacuteritu de la reformaconsistioacute en una estrategia de doble viacutea empoderar a la ciudadaniacutea parapropiciar la Poliacutetica de Seguridad Ciudadana (PSC) en aacutembitos institucionashyles definidos y responsabilizar a los intendentes por la marcha de la PSC ensus propios municipios sin poder deslindar culpas en el estado provincial
Las estadiacutesticas oficiales de la reforma al 2004 En un plano estrictashymente estadiacutestico -que sin embargo no fue acompantildeado por el incrementoen la sensacioacuten de inseguridad de parte de la poblacioacuten- el Ministerio deSeguridad (2005) sentildealoacute que como consecuencia de todos los operativos deprevencioacuten realizados y los casos delictivos esclarecidos en el antildeo 2004hubo un descenso del 22 de comisioacuten de los delitos maacutes graves En el 2003290503 Y en el 2004 168766 El robo simple o agravado bajoacute un 10(60475 casos en 2003 54298 en 2004) y el hurto simple un 11 (46678casos en 2003 41389 en 2004) El hurto y robo de automotor disminuyeronun 36 en el 2003 se sustrajeron 59754 y en el 2004 37735 El robo conarmas disminuyoacute en un 27 (41119 casos en 2003 29613 en 2004) Loscasos de pirateriacutea del asfalto bajaron en un 50 (1786 en 2003 878 en2004) Los secuestros de personas disminuyeron un 43 (307 en 2003 177en 2004) El homicidio se redujo un 28 (1788 en 2003 1322 en 2004)
Las lecciones aprendidas
De poliacuteticas de Gobierno a poliacuteticas de Estado Los cambios incipientes ycontradictorios que en algunos casos se han revertido despueacutes de un tiemshypo aparecen como una suprema debilidad en toda la regioacuten (Fruumlhling2001) El caso bonaerense refleja este punto de modo sustantivo existioacute unagujero negro de un lustro en la implementacioacuten de un enfoque sisteacutemico eintegral que sentara las bases de un nuevo esquema de seguridad puacuteblicano solo desde el punto de vista policial sino tambien judicial
iquestHACIAl1NA Nl1EVAGENERACIOacuteN DEREFORMAS EN SEGURlDADClUDADANAacuteGustavo BeJiz
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
Las revoluciones caligraacuteficas no alcanzan Gestioacuten gestioacuten y maacutesgestioacuten La reforma se sustentoacute en un ampliacutesimo abanico de nuevas leyesLa aplicacioacuten praacutectica de dicha normativa implicaba un esfuerzo continuo ysostenible de respaldo poliacutetico y de construccioacuten de capacidades estatalesEl proceso carecioacute de esos insumas poliacuteticos y de gestioacuten en los teacuterminosapropiados Los costos de su interrupcioacuten de acto fueron notorios
Reemplazar a la poragobemabitidad ilegal por la gobernabj[jdaddemocraacutetica El fracaso de muchas PSC contiene el germen de la impunishydad del sistema poliacutetico El caso bonaerense y sus reiteradas crisis conducea una cuestioacuten de fondo su fuerte viacutenculo con los problemas de gobernabishylidad democraacutetica La falta de eficacia y transparencia del sistema policialno suele ser un fenoacutemeno aislado del clima poliacutetico institucional de ciertasjurisdicciones La Policiacutea no se autorreforma requiere liderazgos poliacuteticostransparentes y comprometidos que impulsen su cambio y que no esteacutencomprometidos a su vez con esquemas de corrupcioacuten por accioacuten u omisioacutenSe requiere en consecuencia vencer el statu qua que invita a no alterar laparagobernabilidad ilegal entendida esta como el precario equilibrio ofreshycido por fuerzas policiales corruptas que ofrecen cierto nivel de control deldelito a cambio de respetar sus propias actividades delictivas
iquestDescentralizacioacuten a manos de quieacuten Lo anterior se vincula con otropunto crucial de la reforma estudiada uno de cuyos ejes fue la descentrashylizacioacuten de la fuerza policial hasta llegar incluso al planteamiento decrear policiacuteas municipales bajo la dependencia directa del intendente dellugar Esta estrategia requiere un juego a dos puntas la transparencia delsistema poliacutetico y el involucramiento de la comunidad en canales precisosde participacioacuten en temas de se Para romper el lazo poliacutetico espurioentre intendentes y policiacuteas que caracterizoacute buena parte de la etapa decrisis de la fuerza bonaerense se procuroacute generar espacios de participashycioacuten y control popular a la vez que propender a una responsabilizacioacutenexpliacutecita de los intendentes en la PSe De hecho frente a la irrupcioacuten delos Foros Vecinales se evidencioacute una respuesta dispar de las autoridadespoliacuteticas algunas de las cuales los percibieron como una amenaza a susmanejos caudillistas y ctientelares
16 En Colombia sucedioacute aLgo similar Para descentralizar y Lograr una mayor cercaniacutea con eLvecino a partir de 1987 se pusieron en marcha Los primeros 85 Centros de Atencioacuten Inmediashyta (CAl) de La PoLiciacutea NacionaL Pero aL haber sido impuLsados sin pLanificacioacuten ni suficientesrecursos eL entusiasmo iniciaL se esfumoacute En MedeLLiacuten se tornaron parte de la marantildea delnarcotraacutefico Entre 1996 y 1997 se desactivaron alrededor de 100 CAl en La ciudad deBogotaacute pasando de 180 a aLrededor de 90 centros Para 1994 Los CAl contaban en promedioentre 4 y 6 agentes para cubrir Los 3 turnos de vigilancia diaria Lo cual daba una idea de suprecariedad (LLorente 1997 2001)
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
FLACSO - Biblioteca
Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
La importancia de las politicas invisibles de se Vinculado al elemenshyto de descentralizacioacuten mencionado surgioacute la necesidad de fortalecimientodel aacutembito estatal central en materia de se y de consolidar instancias decoordinacioacuten apropiadas para articular a cada uno de los actores del sisteshyma La reforma bonaerense hizo especial hincapieacute en la conformacioacuten debases de datos que a traveacutes del entrecruzamiento de la informacioacuten delas agencias puacuteblicas del sistema de seguridad pudiesen ayudar a consshytruir estrategias inteligentes en materia de despliegue de efectivos preshyvencioacuten situacional acciones articuladas con los sectores especiacuteficos afecshytados por determinadas modalidades delictivas y un mejor nivel dedivisioacuten del trabajo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en elmanejo de informacioacuten para tales propoacutesitos Estas poliacuteticas invisibles dese -en el sentido de no consistir meramente en el despliegue espectacushylar de efectivos en las calles- permitieron en un comienzo entre otrascosas disminuir modalidades delictivas como los secuestros extorsivos
El timing de la reforma y las amenazas extorsivas La necesidad deestablecer eacutexitos tempranos en materia de reforma policial es un requisitoque parece colisionar con los tiempos de maduracioacuten -extendidos en elmediano y largo plazo- de todo cambio estructural En el caso de lareforma policial bonaerense estos eacutexitos tempranos no surgieron en laprimera etapa de su implementacioacuten lo cual contribuyoacute a generar unestado de opinioacuten puacuteblica que parecioacute acompantildear su congelamiento haciael antildeo 1999 Esto fue seguido por amenazas de insubordinacioacuten y chantajede los sectores policiales afectados por los cambios Ambas circunstancias-la carencia de eacutexitos tempranos y el sabotaje policial- tendieron en uncomienzo a revertirse en la segunda etapa de la reforma de 2004 en granparte debido a un compromiso poliacutetico maacutes contundente para su impleshymentacioacuten y a una opinioacuten puacuteblica mucho maacutes proclive a terminar con laimpunidad en las filas policiales
Incentivos virtuosos Analizando el caso bonaerense y extendiendo suparadigma en teacuterminos maacutes generales podriacutea sentildealarse que una estrategiade reforma policial sostenible requiere alinear objetivos para la construcshycioacuten de un triple nivel de incentivos sobre las aacutereas central estatal lacomunitaria de la Policiacutea y la comunidad en su conjunto Los oficiales quedesarrollen actividades en uno y otro sector tienen que advertir las ventashyjas del cambio asiacute como la comunidad debe sentirse motivada para romshyper los niveles de desconfianza y la brecha de escepticismo y miedo quepueda sentir por la labor policial Los niveles de incentivos deben compleshymentar criterios de cooperacioacuten niveles de especializacioacuten y claros aacutembishytos de responsabilidad para evitar la irrupcioacuten de policiacuteas toderos de
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
FLACSO - Biblioteca
Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
profesionalidad poco concentrada en el cumplimiento de objetivos concreshytos (Llorente 1997) La reforma policial debe generar apoyo interno conmejoras en las condiciones de trabajo y los derechos de los policiacuteas(INSYDE 2004) Pasar de un financiamiento en negro (con recaudacioacutenilegal asociado a acciones criminales) a un financiamiento transparentedel salario policial exige inversioacuten econoacutemica y nuevos sistemas de evashyluacioacuten de su desempentildeo La Comisioacuten Internacional para la Reforma Polishycial planteoacute las siguientes recomendaciones necesidad de que la Policiacuteano perciba que la reforma es contra ellos y necesidad de concitar el apoyodel personal policial subordinado que trabaja en primera liacutenea (Bitar Chashycra 2003)
Los errores a evitar con la policiacutea comunitaria Si bien la reformabonaerense no se concentroacute exclusivamente en la policiacutea comunitaria o deproximidad incluyoacute a ambas estrategias de un modo embrionario con ladescentralizacioacuten Como lecciones generales tambieacuten asimilables a otrasexperiencias internacionales pueden sintetizarse los siguientes alertas
i) La alta rotacioacuten del personal policial de las zonas asignadas comoocurrioacute en Villa Nueva Guatemala (Fruumlhling 2003) conspira contralos canales de confianza necesarios de consolidar con la ciudadaniacutea
ii) La ausencia de meacutetricas institucionales de evaluacioacuten del nuevomodelo genera un inapropiado anclaje en el pasado que se pretendesuperar con la reforma como ocurrioacute en Bogotaacute Colombia y Santiashygo de Chile donde los comandantes de estacioacuten fueron evaluados enfuncioacuten del modelo reactivo-represivo tiempos de respuesta a lasllamadas ciudadanas mercaderiacuteas recuperadas o nuacutemero de detenshyciones (Llorente 1997)
iii) Necesidad de evitar las reformas liliputienses minimalistas localisshytas o de meras relaciones puacuteblicas que privilegian aspectos policiashyles de segundo orden y de corte asistencialista que se tornan enuna respuesta blanda al problema agudo de la inseguridad (Llorente1997 Rico y Chinchilla 1997)
iv) Riesgo de la paraacutelisis reformista producto de resistencias corporatishyvas que deberiacutean poder enfrentarse con formas de movilizacioacutencomunitaria lo maacutes institucionalizadas posible y con los incentivosmencionados sobre el personal policial que se pliegue al cambio
v) Vana pretensioacuten de reforma policial sin un paralelo esfuerzo dereforma en el sistema poliacutetico en especial en lo relativo a su finanshyciamiento proselitista y la transparencia de sus estructuras La coshyrrupcioacuten policial no es hueacuterfana (Beliz 2005)
96 SEGWRIDAO y VIOLEtICIA OESAFiacuteos PARA LA CIWOAOANiacuteA
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
Esperanzas
pOLIc iacuteA COMUNITARIA EN LA BALA ZA
Peligro s
Mejor informacioacuten a part ir de la parti shycipacioacuten ciudadana
Maacutes t ransparencia en el accionar poli shycial al estar sujeto al escrutin io puacuteshyblico
Apertura de canales de generacioacuten deconfianza entre la policiacutea y la comunishydad consolidando una nueva culturapol icial
Mayor flexibilidad organizativa policialy maacutes poder discrocionat a las jefatushyras polic iales tocares
Mejor asignacioacuten de recursos humanosy materiales en la organizacioacuten poli shycial
Avance en funcioacuten de casos-p ilotopraacutect icos con adecuada focali zacioacuten yterritor talizacioacuten
Mayor ordenamiento territorial aten shydiendo a fal tas leves e incivilidadesque pertu rban la convivencia
Medicioacuten de desempentildeo de la acnvrshydad policial a traveacutes de ONG y de losvecinos individualmente
Premios a la pol iciacutea por su iniciativa creat ividad proact ividad y capacidadpara resolver problemas comunita r ios
Empleo de este mecanismo para aushymentar el control social sobre las coshymunidades
Incremento de relacioacuten con los caudishyllos poliacuteticos locales y con situacionesde c1ientelismo poliacutet ico
Sur imiento de conductas segregacloshynlstas y estigmatizantes en la sociedady de resistencias corporativas de partede la estructura policial
Re laj amient o de los mecanismos decontrol y ruptu ra de la unidad de rnanshydo policia l
Fracaso de la estrategia por falta demedios materiale y humanos debidoal alto costo de los rogramas
Hiperexpectativa ciudadana luego deshyfraudada por falta de sostenibilidadpoliacutetica y financ iera a la iniciat iva
Riesgo de arrestos masivos de crimishynalizacioacuten de cuestiones sociales y demayores abusos policiales
Lim itacioacuten de la experienc ia a unmero programa de relaciones puacuteblicas
Peacuterdi da de enfoque de la labor polishycial desorientacioacute n de los oficiales ydesvirtua cioacuten e inefec tividad en lastareas maacutes especiacutef icas
Falta de mecanismos de coordinacioacutensurgimiento de deseconomiacuteas de escashyla y duplicidad de tareas sin una loacutegishyca de articulacioacuten
Adecuada divisioacuten de funciones entreaacutembitos policiales centrales concenshytrados en el crimen organizado y lasredes transnacionales por un lado yaacutembitos comunitarios descentralizadosen mayor con ac o con la comunidad--- - - - - ---
Fuente ElaboraCIoacuten pro pia 2006
iquestHACIAU A NUEVA GENERACIOacuteN DE REFORMIIS ENSEGURIDAD CIUDADANA 97Gustavo Bel iz
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
FLACSO - Biblioteca
Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
CAR AacuteCTER ESTRATEacute GICO DE LA ClU DADANIZAClOacuteN FOCALl ZAN DO
D SDE LA INT EGRALlDAD 17
El teacutermino ciudadonizacioacuten de las PSC estaacute planteado aquiacute en dos sentidosa) como un aborda je que pone eacutenfas is en las poliacutet i cas de prevencioacuten (en susmuacuteltiples dimens iones) yen los factores de riesgo generado res de potencia lcr tmtnalidad y violencia visible o invisible b) como un escenario que toma ala ciudad como actor priv i legiado para implementar PSC a traveacutes de gobiershynos loca les capaces de refo rzar onswerability y occountabiity
Cuando el objet ivo es construir ci udadaniacutea social la i ntegrali dad concep shyt ual y la foca l izac ioacuten ope rat iva constituyen dos caras de la misma moneshyda Con una mi rada ampl ia que responda a la mult ip li ci dad de factoresque pro ducen violencia es de suma impor t anci a aplicar un orden loacutegicode prioridades en los produc tos que concentren recursos en lugares viacutectishymas hechos pers isten tes poblac iones objet ivos y modalidades delictivas(Kuecheman 2001) Todo esto min imizando los r iesgos de est igmatizacioacutende los bene ficiarios de los prog ramas (Repet to 2005) y de segurizacioacuten dela pol iacutet ic a social lo cual signi fica ria inve rt ir el orden valoacuterico de garan tishyzar en pr imera inst ancia el bienes tar de los ciu dadanos (Dammert 2005 )
La focalizacioacuten de t al modo posee las sigu ientes dimensiones temp ora l(sob re la secuencia sucesiva de acciones y el modo de dosificarlas y prior i shyzarlas ) personal (sobre cuaacuteles pob lac iones ob jet ivo yo grupos vulnera shybles) terri tor i al (queacute zonas- foco donde la dens idad de delitos yo viacutect ishymizac ioacuten aparece maacutes alta) materi al (queacute modalidades delictivas yocuaacuteles cadenas de valor de cr im inalidad organ izada merecen especialat encioacuten) sectoria l (cuaacuteles son los temas de la agenda de poliacutetica puacuteblicay social con resul tados de mayor iacuternpacto j
1 El en oque The Whoe 01 Govemment lIntegralida d del Gobi erno) pretendioacute ser puesto enpraacutecl CCl en Gran Bretantildea par t iendo de la base conocida de Que las causas de la cruninali dadson m tu taceacuteucas y complej as mereciendo por tan o esfuerzos de rnuacutelup les agenci as aunqueen tunci oacuten de una uacutenica y coord inada est rategia Es lo que en Estados umdos se ha dado enlla mar networketi gov m ment o fusioacuten organizacionol Esta coordi naci oacuten mutu agencratnnpu ca enn otras cosas a) necesidad de presupuestos compart idos b) acuerdos de asociashycioacuten (con go ternos loca les asocracrones de voluntariado y el sect or priva do comercial) c)revi si oacuten de retacrones ent re provee dores y cl ien tes d) plaruuuml cacl oacuten in tegrada y t ri ple li nea elebase de anaacutel isis en t eacuterrm nos de impact o economice ambiental y SOCIal e) Innovacioacuten paracomprome te r a la comunidad en acuerdos consultas 1) acuerdos de gerencramien to com uacuten gmedicioacuten com uacuten de desempentildeo e irnpact o h) base de datos comunes (Homel 2004)
18 Un eje mplo maacutes de la mi tad de todos los homicidios en los Estados unidos tuvieron lugar 1994en solo 66 ciudades con un cuarto concentrados en solo 8 CIudades Incluso esos homictdiosestaban focalIzados en un pequentildeo numero de barr ios dentro de dichas ciudades (Sherrnan1997) Se esti moacute que el 10de las viacutect imas en los Estados Unidos tenian alrededor del 40dela vicumizacioacuten que el 1 0~ de los delincuent es cometiacutean el sor de los deli tos yque el 10de los lugares mctuian alr ededor del 60de los cr iacutemenes (Sherm n 1997)
98 SEGURIDAD Y VIOLENCIA DESMios PARA LA CIUDADANIA
FLACSO - Biblioteca
Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
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Todo lo cual nos conduce a la relacioacuten entre poliacutetica social y Psc Un buenprograma de SC no es en verdad un programa que trata de resolver lasllamadas causas profundas del delito a partir de una iniciativa a corto omediano plazo sino un programa que es capaz de intervenir especiacuteficamenshyte en seguridad y derivar hacia las instancias competentes aquello quequeda fuera de su aacutembito de accioacuten (Centro de Estudios para el Desarrollo2003) Quizaacutes sea todo un desafiacuteo pensar en una subaacuterea de las intervencioshynes sociales de efectos maacutes focalizados sobre poblaciones de riesgo y shyparticularmente- en conflicto con la ley penal La prevencioacuten terciaria espoliacutetico-social intensiva y tiene en siacute misma particularidades que exigen sufortalecimiento permanente (Foro de Expertos en SC 2004)
En este orden de ideas tambieacuten la PSC significa pensar a los gobiernoslocales como actores estrateacutegicos de estos cambios (Shaw 2001) a traveacutesde la puesta en marcha de procesos de descentralizacioacuten que tienen a suvez varias precondiciones para su implementacioacuten exitosa i) el redisentildeode las funciones a fortalecer y permanecer en el aacutembito del Estado censhytral ii) la asignacioacuten de recursos econoacutemicos yI o mayor autonomiacutea fiscala las instancias institucionales locales iii) el robustecimiento de mecanisshymos de coordinacioacuten entre la instancia central y la local iv) el impulso dela descentralizacioacuten tambieacuten a nivel de base proporcionando una mayorparticipacioacuten a las entidades de la sociedad civil v) la comprensioacuten amshyplia del concepto de territorialidad que tambieacuten tiene que ver con laimportancia de crear o recuperar espacio puacuteblico urbano para generarciudades amables y acogedoras
Riesgos i) Debilidades institucionales de los municipios y las regiones enla medida en que falte respaldo del Estado central en la primera etapa dellanzamiento de los procesos de autonomiacuteas citadinas (tanto en teacuterminosde recursos econoacutemicos como de capacidad gerencial) generaacutendose unasituacioacuten de descentralizacioacuten sin Estado ni sociedad ii) Preeminencia decaudillos poliacuteticos locales y estratificacioacuten de redes de complicidad con elcrimen amparadas por el microsistema poliacutetico generaacutendose una situacioacutende multiplicacioacuten de focos de corrupcioacuten e impunidad
19 Se considera al espacio puacuteblico tanto en su dimensioacuten fiacutesica (calles paseos peatonalesparques) como social (capacidad de grupos de organizarse para acciones de bien comuacuten) ypoliacutetica (lugar de encuentro de ideas) Surge la necesidad de abandonar eL caraacutecter reactivocon el cual se ejercen la mayoriacutea de Las profesiones sociales o de resguardo del ordenpuacuteblico (en base a expedientes en oficinas) reconstruyendo la primera liacutenea de todo loQue debe ser el servicio puacuteblico por ejemplo ingresos de los inmuebles parkings centrosculturales y comerciales y la calle Esta primera liacutenea no es maacutes reducible a algunos barriosella abarca a toda la ciudad (Dammert 2005)
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
Oportunidades i) Incremento sustancial de la democratizacioacuten la ciudadcomo laboratorio de nuevas praacutecticas participativas comunitarias (Euroshypean Forum for Urban Safety 2000) con una agenda puacuteblica de largoplazo en la medida en que es asumida por los Alcaldes e Intendentescomo actores claves en el proces y ii) organizacioacuten de clusters (agrupashyciones) de SC bajo cuya generacioacuten de cadenas de valor se integrenactores de las maacutes diversas procedencias y retroalimenten efectos locomoshytora exitosos capaces de atraer iniciativas de otras agencias estatales yde la sociedad civil
Sentido paradigmaacutetico de los casos analizados a continuacioacuten (Colomshybia Paragua Centroameacuterica Chile) i) Medelliacuten presenta tres ejemplosde intervenciones locales sobre joacutevenes en riesgo -con diferente nivel defocalizacioacuten e impacto- que resaltan la necesidad de establecer clarasliacuteneas de base para evaluar sus resultados cuestioacuten no siempre presenteen la mayoriacutea de los programas de prevencioacuten El resto de los casoscolombianos tambieacuten se centra en la preeminencia sobre lo local condiversas foacutermulas de innovacioacuten institucional ii) El caso de Paraguay seconcentroacute en atacar un factor de riesgo -el consumo de alcohol- comoestrategia para disminuir las condiciones de violencia de la ciudad deAsuncioacuten mediante diversos cambios legislativos impulsados por el gobiershyno municipal iii) El caso de Centroameacuterica plantea una mirada comparatishyva sobre otro factor de riesgo focalizado (la tenencia y traacutefico de armas) ylas diferentes respuestas nacionales brindadas para superarlo iv) El casochileno del Plan Cuadrante plantea un modelo gerencial con fuerte tenshydencia de focalizacioacuten que no obstante su innovacioacuten praacutectica carece auacutende un modelo apropiado de evaluacioacuten de resultados
![Gustavo Velez gustavo@gavd.net 11-11-2010. Gustavo Velez [MVP SharePoint] gustavo@gavd.net](https://img.pdfslide.tips/doc/110x75/54d01f7a4979592e558b4674/gustavo-velez-gustavogavdnet-11-11-2010-gustavo-velez-mvp-sharepoint-httpwwwgavdnet-httpgeeksmsblogsgvelez-gustavogavdnet.jpg)
