Conseil des ministres du 17 mars 2004 - Portail de la ... · L’Assemblée nationale et le Sénat ont décidé de créer un Conseil d’orientation de la simplification administrative

“Faisons simple !”La nouvelle loi de simplification

du droit est lancée

Conseil des ministres du 17 mars 2004

1 Simplifier : pourquoi et comment ?.................................................................................................................................................... 7

1 - Simplifier : une impérieuse nécessité

2 - Simplifier grâce à une méthode innovante, efficace et rapide

2 Le bilan de la première loi de simplification . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1 - Faciliter la vie quotidienne de nos compatriotes

2 - Libérer les énergies dans notre pays

3 - Moderniser l’administration

3 Le deuxième projet de loi de simplification . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

1 - Simplifier les procédures concernant les usagersA - Une mesure phare : la refonte du permis de construire

et de la déclaration de travauxB - Autres mesures

2 - Libérer les énergies dans notre paysA - Une mesure phare : une meilleure sécurité juridique pour les entreprises

(le rescrit fiscal et social)B - Autres mesures

3 - Moderniser l’administrationA - Une mesure phare : la simplification des enquêtes publiquesB - Autres mesures

Annexes

A1 • Le Conseil d’orientation de la simplification administrative (COSA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

A2 • Développer l’accès au droit par la codification . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

A3 • La suppression de 348 commissions inutiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

N O U V E L L E LO I D E S I M P L I F I C AT I O N D U D R O I T

Sommaire

“Faisons simple !”


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Poursuivre sans relâche la simplification du droit

“Améliorer la qualité du service public, c’est (…) poursuivre sans relâche la simplification du droit et desformalités administratives. Au moment où nous nous apprêtons à célébrer le bicentenaire du code civil, nousdevons faire de cette exigence une priorité. À force de complexité, c’est en effet l’efficacité de l’actionadministrative et l’égalité des Français devant la loi qui risquent de se trouver menacées.

D’importantes mesures ont déjà été prises dans ce sens. Ce mouvement de simplification doit devenirpermanent (…).

La complexité de la législation peut se comprendre pour assurer la sécurité des salariés, des usagers del’administration et des investisseurs. Mais il faut nous fixer des règles pour éviter que l’amoncellement desnormes ne se retourne contre celles et ceux qu’elles sont chargées de protéger.

Ce n’est pas aux usagers, particuliers ou entreprises, d’assumer toutes les subtilités de la machineréglementaire. L’administration doit s’organiser pour gérer au mieux les obligations multiples qui résultentde nos exigences sociales et juridiques.”

Jacques CHIRAC Président de la République

Discours de vœux aux corps constitués (7 janvier 2004)

“La première mission de mon gouvernement sera donc de simplifier la vie des Français.”

Jean-Pierre RAFFARINPremier ministre

Discours de politique générale (3 juillet 2002)


Simplifier : pourquoi et comment ?

I – Simplifier : une impérieuse nécessité

La complexité de notre droit et de notre réglementation a atteint les limites du supportable pournos concitoyens. Une simple mesure du phénomène :– le Journal officiel est passé de 16 600 pages annuelles en 1990 à 22 300 en 2002 ;– le temps consacré par le Parlement au vote de la loi a augmenté de 30 % durant la mêmepériode, de 480 heures à 660 heures en moyenne annuelle à l’Assemblée nationale ;– un nombre considérable de dispositions législatives ou réglementaires sont abrogées oumodifiées, avant même d’avoir pu être appliquées : – plus de 80 % du code du travail a été modifié depuis 1990 ; – plus de 65 % pour le code général des collectivités territoriales depuis 1996, et avant même levote de la loi de décentralisation.

L’instabilité et la longueur des textes se conjuguent pour aboutir à une situation contraire au bonsens et à l’État de droit, qui contribue au développement de l’insécurité juridique.

Cet excès nuit à l’autorité même de la loi. Que vaut aujourd’hui le principe fondamental selonlequel “nul n’est censé ignorer la loi” ?

Le Président de la République et le Gouvernement ont donc souhaité que s’engage un processusambitieux, durable et global, de simplification du droit : c’est l’objet des lois successives habilitantle Gouvernement à simplifier par ordonnances.

Il importe, également, d’attaquer le mal à sa racine en remontant très en amont du processusd’élaboration des normes de droit. La loi ne peut être la seule réponse aux interrogations de nosconcitoyens.

En simplifiant nos dispositifs administratifs, en poursuivant et en systématisant le travail decodification de notre droit, le Gouvernement entend contribuer à rétablir l’autorité de la loi.C’est l’un des objectifs essentiels de la mission que le Premier ministre a confiée à Jean PaulDelevoye et Henri Plagnol, ministre et secrétaire d’État chargés de la Réforme de l’État.

Après le vote de la loi d’habilitation du 2 juillet 2003 qui a lancé le plus grand mouvementde simplification administrative depuis 1945, Henri Plagnol a été chargé de coordonner lapréparation d’un second texte d’habilitation, rassemblant de nombreuses propositionsémises par plus d’une dizaine de ministères.


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2 - Simplifier grâce à une méthode innovante, efficace et rapide

À la demande du Premier ministre, l’élaboration du projet de loi d’habilitation s’est appuyée surun travail préalable d’écoute et de concertation avec les parlementaires, les élus et fonctionnairesde terrain.

• Dès le mois de septembre 2002, Jean-Paul Delevoye et Henri Plagnol ont écrit à l’ensemble desparlementaires, afin de connaître leurs suggestions pour alléger les procédures qui leur paraissaientinutiles, redondantes ou trop complexes, en s’appuyant, notamment, sur leur expérience deterrain. Ils ont également consulté les associations des maires, des départements et des régions deFrance.

• Henri Plagnol est allé à la rencontre des élus locaux et des personnels des services déconcentrésde l’État. Au cours de 68 déplacements dans l’ensemble de la France, de juillet 2002 à décembre2003, il a notamment débattu avec de nombreuses associations départementales de maires afin demieux comprendre leurs attentes en matière de simplification du droit et de procéduresadministratives.

• Plusieurs centaines de courriers ont été reçus de toute la France sur le thème de la simplification,beaucoup d’entre eux exposant des cas pratiques et proposant des solutions concrètes.

Pourquoi le choix des ordonnances ? Pour prévenir le risque d’enlisement qui menace tout chantier de réformes ambitieux, il faut alleraussi vite que possible. Trop souvent, les entreprises de simplification du droit et des procéduresadministratives menées dans le passé se sont heurtées à des débats sans fin et aux résistances detoute sorte au changement. La portée de ces réformes s’en est trouvée appauvrie. C’est pourquoile Gouvernement a choisi la voie des ordonnances. Ce sont, en effet, pas moins de quatorzecodes qui seront créés ou modifiés ainsi que neuf textes de valeur législative - lois etordonnances - qui seront simplifiés par ordonnances.

La technique de l’habilitation permet au Gouvernement de demander au Parlement de prendre,pour l’exécution d’un programme précis et dans une durée limitée, des mesures qui relèvent dudomaine de la loi. Ces ordonnances sont ensuite soumises à la ratification du législateur qui gardeainsi le contrôle final de leur conformité aux objectifs de la loi d’habilitation.

Le Conseil constitutionnel a non seulement validé le recours aux ordonnances, mais égalementencouragé le Gouvernement à poursuivre dans cette voie au nom de l’intelligibilité et del’accessibilité à la règle de droit.

Être soumis à l‘aiguillon du Parlement L’Assemblée nationale et le Sénat ont décidé de créer un Conseil d’orientation de la simplificationadministrative (COSA) majoritairement composé d’élus (voir Annexe 1). Ce conseil fera despropositions pour la poursuite du programme de simplification. Il pourra être consulté sur le textede certaines ordonnances. Il assurera une sorte de veille politique sur la simplification et seral’aiguillon nécessaire à la réussite de cette politique phare de la majorité. ■

N O U V E L L E LO I D E S I M P L I F I C AT I O N D U D R O I T1

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Le bilan de la première loi de simplication

• Au 15 mars 2004, quinze ordonnances ont été prises

1. Allègement de la validation annuelle du permis de chasser

2. Plan Hôpital 2007

3. Simplification de la réalisation des grands projets d’équipement

4. Guichet unique “spectacle occasionnel”

5. Élections aux chambres de commerce et d’industrie

6. Simplification du vote par procuration et du déroulement des élections

7. Simplification de l’adjudication du droit de chasse

8. Mise à jour du code rural

9. Simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, lesassociations et les particuliers employeurs

10. Suppression de la procédure de l’affirmation des procès-verbaux

11. Mise à jour du code général des collectivités territoriales

12. Simplifications fiscales

13. Simplification et harmonisation des modalités d’organisation et de contrôle et de la procédurecontentieuse applicables aux élections à la Mutualité sociale agricole

14. Dématérialisation des Journaux officiels et modification du régime d’entrée en vigueur des loiset des actes administratifs

15. Code du patrimoine

• Quatre autres ordonnances sont actuellement en cours d’examen au Conseil d’État, ellesseront inscrites à l’ordre du jour du Conseil des ministres dans les prochaines semaines.

Il s’agit des textes portant sur les sujets suivants :

- simplifications fiscales (en complément de l’ordonnance du 22 décembre 2003) ;

- allègement des obligations de déclarations statistiques des entreprises ;

- allègement des contraintes pesant sur certaines professions (VRP par exemple) ;

- modernisation du code de commerce.


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• Sept autres ordonnances sont en cours de finalisation. Il s’agit des textes portant sur les sujets suivants :

- formalités administratives (notamment la suppression de commissions inutiles) ;

- élargissement du partenariat public-privé ;

- simplifications de certaines élections non politiques (tribunaux de commerce notamment) ;

- modernisation des associations syndicales autorisées de propriétaires ruraux ;

- simplification de certains régimes sociaux (minimum vieillesse notamment) ;

- simplification du code du travail (harmonisation des seuils d’effectifs notamment) ;

- allègement de la tutelle portant sur les lycées et collèges.

Les principales mesures de ces ordonnances sont présentées plus en détail dans les fichesqui suivent, autour de trois axes :

• faciliter la vie quotidienne de nos compatriotes ;

• libérer les énergies dans notre pays ;

• moderniser l’administration.

I - Faciliter la vie quotidienne de nos compatriotes

• Simplifier le déroulement des élections (Ordonnance parue au JO le 9 décembre 2003)

L’ordonnance simplifie en particulier le vote par procuration. Les motifs de l’empêchement deprendre part au scrutin peuvent dorénavant couvrir des situations très larges : obligationsprofessionnelles, vacances, existence d’un handicap, motifs de santé ou assistance apportée à unepersonne malade ou infirme. Il va s’appliquer à ceux qui suivent une formation ou qui résidentdans une commune différente de celle où ils sont inscrits sur une liste électorale.

Les procurations seront désormais établies sur la foi d’une simple déclaration sur l’honneur,sans qu’il soit besoin de produire de multiples pièces justificatives.

Le Gouvernement entend ainsi faciliter la vie des citoyens et lutter contre l’abstention. Cetteréforme repose également sur l’un des principes de base qui doit régir les nouvelles relations entreles citoyens et l’administration : le principe de confiance, en substituant autant que possible desdéclarations sur l’honneur et des contrôles a posteriori aux justificatifs et aux contrôles a priori.

• Simplifier la procédure de validation annuelle du permis de chasser (Ordonnance parue au JO du 3 août 2003)

Jusqu’alors, le chasseur devait effectuer chaque année trois démarches pour valider son permis dechasser : se rendre à la fédération, au Trésor public et à la préfecture.


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Cette ordonnance simplifie la procédure de validation annuelle en proposant un nouveaudispositif :

– création d’un “guichet unique” auprès des fédérations, les préfectures conservant la délivranceinitiale du permis ;

– substitution de la déclaration sur l’honneur à la présentation de justificatifs pour constituer ledossier (notamment en ce qui concerne l’assurance) ;

– possibilité pour les fédérations d’instituer une procédure par correspondance.

Une quinzaine de départements se sont portés volontaires : Aisne, Aude, Aveyron, Isère, Jura,Saône-et-Loire, Paris, Seine-et-Marne, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne, Val-d’Oise,Essonne, Yvelines.

• Assurer la gratuité de la justice administrative (Ordonnance parue au JO du 24 décembre 2003)

Jusqu’en 2003, 100 000 personnes payaient chaque année une taxe de 15 euros pour avoir ledroit de saisir la justice administrative, ce qui constituait une pratique archaïque, lourde et peurentable. Depuis le 1er janvier 2004, ces recours sont dispensés de cette taxe.


L’activité des entrepreneurs est trop souvent pénalisée ou entravée par des obligationsadministratives lourdes, complexes et réitérées. Les nouvelles mesures visent, d’une part, à réduireles formalités administratives dans le domaine social et, d’autre part, à créer un environnementfavorable à la compétitivité économique et à l’emploi.

• Création du service emploi entreprise (Ordonnance parue au JO le 20 décembre 2003)

Afin de diminuer les nombreuses formalités pour l’emploi de salariés, formalités complexes et quine tiennent pas compte de la taille de l’entreprise ou de la nature de l’emploi, constituant ainsi unfrein à l’embauche dans les très petites entreprises, l’employeur bénéficiera désormais d’un“service emploi entreprise” qui concernera les entreprises de moins de dix salariés, pour lesemplois permanents, et quel que soit leur effectif pour les emplois occasionnels (moins de centjours par an).

Les entreprises pourront ainsi accomplir, en une seule fois, l’ensemble des formalités liées àl’emploi et se libérer des déclarations à l’URSSAF, à l’ASSEDIC et aux caisses de retraitecomplémentaire et de prévoyance, soit en utilisant un “titre emploi entreprise” (TEE), soit enrecourant au site internet “net-entreprises.fr” qui leur proposera une déclaration unique.

Le “TEE” entre en service progressivement. Il sera généralisé à l’ensemble de la France au 1er avril 2004 pour les professions du BTP et de l’hôtellerie, puis élargi à d’autres professionsà compter du 1er juillet 2004 (coiffure, boucherie, charcuterie, garages, immobilier).

Ainsi, à la fin de l’année 2004 seront potentiellement couverts 700 000 salariés permanentset 2,5 millions d’occasionnels.


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L’ordonnance comporte également des mesures en faveur des particuliers employeurs, puisque laformule du “chèque emploi service”, qui connaît un vif succès, va être améliorée, notamment parla possibilité d’effectuer les déclarations sur internet.

• Élections aux chambres de commerce et d’industrie (Ordonnance parue au JO du 13 novembre 2003)

L’ordonnance généralise le vote par correspondance et ouvre la possibilité de recourir au voteélectronique pour les élections professionnelles. Pour appliquer cette réforme aux prochainesélections, le renouvellement initialement prévu à l'automne 2003 a été reporté d'une année. Cettenouvelle procédure permettra, en outre, d’alléger la charge actuelle qui pèse sur les maires et degarantir une véritable efficacité pour les électeurs et les candidats.

• 5 ordonnances pour libérer les énergies des entreprisesAfin de faciliter la création d’emplois, le Gouvernement assouplit l’encadrement législatif pesant surles entreprises. Cinq types d’actions seront mis en œuvre :

- l’allègement des obligations de déclarations statistiques ;

- l’allègement des contraintes pesant sur certaines professions (VRP, par exemple) ;

- la modernisation du code de commerce, notamment pour les PME ;

- la clarification du code du travail, avec notamment l’harmonisation des différents seuils d’effectifs.

3 - Moderniser l’administration

• La suppression de 348 commissions inutilesAfin de rationaliser le fonctionnement des ministères et des services déconcentrés de l’État, leGouvernement a décidé de supprimer :

- 215 commissions existant au sein des ministères, soit le tiers ;

- 133 commissions existant auprès des préfets, soit les deux tiers.

(Le contenu de ce plan est détaillé en Annexe 3).

• Dématérialisation des Journaux officiels et modernisation des conditions de publication des lois (Ordonnance parue au JO du 21 février 2004)

À compter du 1er juin 2004, la valeur légale du Journal officiel électronique sera égale à celle duJournal officiel papier. La France sera l’un des premiers pays à reconnaître la valeur juridique de lapublication par voie électronique en application du plan pour l’administration électroniqueprésenté par le Premier ministre (ADELE 2004-2007).


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Inchangées depuis 1870, les règles en cause (qui remontent pour certaines à une loi deVendémiaire an IV) prévoient des régimes différents pour Paris et la province.

À compter du 1er juin 2004, sera fixée une règle simple et claire (entrée en vigueur au lendemainde la publication sauf disposition contraire).

• Simplifier la réalisation des grands projets (Ordonnance parue au JO du 21 septembre 2003)

Il s’agit d’une simplification radicale qui met fin à une pratique désuète existant depuis 1952,et qui consistait à vérifier la compatibilité avec les besoins des armées, des études techniques etjuridiques des services déconcentrés pour la réalisation de grands projets d’infrastructures, par uneremontée en administration centrale, d’où des délais très longs. Désormais, la concertation et ladécision seront laissées au soin de l’administration de terrain.

• Moderniser l’investissement public en élargissant le partenariat public-privé (Ordonnance en cours d’examen au Conseil d’État)

Aujourd’hui, les collectivités territoriales et la plupart des services de l’État réalisent leurs projetsd’équipement selon des règles beaucoup plus précises et contraignantes que celles qui s’appliquentaux entreprises privées ou aux particuliers. Ces projets sont soumis à deux contraintes spécifiques :

– un découpage strict entre conception, réalisation et maintenance, qui rend difficile la prise encompte des contraintes de fonctionnement par les équipes de conception et nécessite de passerdes marchés à répétition ;

– l’interdiction du recours à des financements innovants (comme le crédit-bail).

Le partenariat public-privé, qui relève d’une tradition française fortement ancrée depuis leXIXe siècle et qui est très largement utilisé par les entreprises françaises de services etd’infrastructures à l’étranger, va donc offrir, en tant que nouvel instrument juridique, uneplus grande souplesse à l’État et aux collectivités locales. Ce partenariat, dont le champ vaêtre étendu, est actuellement limité de façon dérogatoire à trois secteurs : la sécuritéintérieure, la justice et les armées.

• Plan Hôpital 2007 (Ordonnance parue au JO du 6 septembre 2003)

Un vaste plan de refonte de l’hôpital a été lancé. Cette réforme va concerner 1 000 établissements de santé et 800 000 agents publics. Il s’organise autour de deux axes :

• d’une part, faciliter la mise en œuvre du plan Hôpital 2007, en particulier s’agissant de larénovation et de la construction des installations hospitalières ;

• d’autre part, en favorisant une simplification de l’organisation même de notre système de santé :planification des équipements, régime d’autorisations, coopération sanitaire, tarification.


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L’ordonnance permettra de relancer l’investissement en tirant le meilleur parti de l’effort budgétairesans précédent (6 milliards d’euros en cinq ans), dans un contexte juridique dynamisé par lasimplification de la commande publique. Les établissements pourront notamment externaliser lamaîtrise d’ouvrage de leurs bâtiments et utiliser des financements innovants pour le secteur publicmais d’utilisation courante dans le privé (crédit-bail par exemple). Elle élargit la palette des offresde construction des hôpitaux afin d’aller plus vite en simplifiant les procédures et en allégeant lessolutions de financement.

Elle simplifie également l’organisation de la Santé en clarifiant les compétences. Ainsi, dèsmaintenant, les responsabilités administratives et financières sont entièrement attribuées à l’ARH– tandis que le préfet est confirmé dans sa responsabilité de sécurité sanitaire.

Dès maintenant, également, la planification hospitalière sera simplifiée, à partir du schémarégional d’organisation sanitaire (SROS) qui en devient l’outil central intersecteur pour unedurée de cinq ans.

Un système d’autorisations allégé sera mis en place s’agissant des équipements médicauxlourds (scanner ou IRM) des installations hospitalières (lits) ou de soins (obstétrique, chirurgie).Toutes les autorisations seront désormais délivrées pour cinq ans et certaines supprimées.

L’ensemble des professionnels de santé, y compris les vétérinaires, bénéficiera d’un guichet uniqued’inscription obéissant à une procédure unifiée.

Enfin, les coopérations seront facilitées entre établissements de santé, en particulier pourcertains équipements lourds qui nécessitent une mise en commun, qu’il s’agisse de praticiensrelevant du public ou du privé, par l’ouverture des groupements de coopération sanitaire auxprofessionnels libéraux. ■


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Le deuxième projet de loide simplification

Le nouveau projet de loi d’habilitation poursuit et amplifie le mouvement de simplificationentrepris avec l’adoption de la loi du 2 juillet 2003. Il simplifie les procédures administratives pourles citoyens, tout en contribuant à renforcer la sécurité juridique, tant pour les particuliers que pourles entreprises.

Ce second projet de loi s’articule autour de trois axes :

• la simplification de procédures concernant les usagers, avec notamment la refonte dupermis de construire ;

• une meilleure sécurité juridique pour les entreprises (le rescrit fiscal et social) ;

• la modernisation de l’administration, avec notamment la réorganisation des enquêtespubliques.

Par ailleurs, dans la continuité du travail entrepris avec la loi du 2 juillet 2003, le Gouvernemententend poursuivre la politique de codification systématique que le Président de la Républiqueappelait de ses vœux dès 1995 (voir Annexe 2).

I - La simplification de procédures concernant les usagers

A – Une mesure phare, la refonte du permis de construire et de la déclaration de travaux

Situation actuelle

En 2002, ont été délivrés environ 470 000 permis de construire et ont été formulées 440 000déclarations de travaux. Le champ de cette mesure concerne les mairies, les architectes, lesFrançais qui veulent construire leur maison et tous ceux qui, simples particuliers ouentreprises, veulent bâtir ou aménager des bâtiments.

Aujourd’hui, le permis de construire est un outil fondamental de l’urbanisme mais aussi unerestriction sévère aux droits du propriétaire. C’est pourquoi il est particulièrement nécessaire queson examen par l’administration réponde à des critères aisés à comprendre. Pourtant, au fur et àmesure des années, cette procédure s’est alourdie et par suite donne lieu à une analyse détaillée,voire tatillonne.


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De même, la “déclaration de travaux”, qui est une procédure légère d’information del’administration par le propriétaire, a été considérablement alourdie et implique aujourd’hui laconstitution d’un dossier disproportionné avec l’importance des travaux engagés.

Ce qui va changer

Le Gouvernement proposera cinq simplifications :

1. réécrire le code de l’urbanisme pour simplifier la lecture des dispositions relatives au permis età la déclaration, et refondre les formulaires pour en faciliter la compréhension ;

2. alléger le dossier de déclaration et interdire à l’administration de s’opposer à la construction au-delà d’un certain délai ;

3. moderniser les modalités de contrôle des travaux, notamment pour tirer les conséquences de ladécentralisation ;

4. regrouper plusieurs autorisations liées au permis de construire (permis de démolir...) ;

5. simplifier la notion de superficie dont il existe aujourd’hui neuf définitions : surface hors œuvrebrute, surface hors œuvre nette, surface corrigée, surface habitable, surface privative loi Carrez,surface fiscale, superficie loi Besson, surface pondérée en copropriété, surface développée horsœuvre pondérée.

Bien évidemment ces mesures ne modifieront en aucune façon les protections quenécessitent le patrimoine, le littoral et les zones naturelles.

B – Autres mesures

• La poursuite de la simplification des démarches administratives et de la mise en place du plan ADELE (administration électronique 2004-2007)

Création d’un service unique de déclaration en ligne de changement d’adresse,opérationnel à la fin de l’année 2004.

Avec près de 10 % de la population qui déménage chaque année, les formalités administrativesconsécutives afin de notifier sa nouvelle adresse deviennent rapidement un véritable casse-tête pourles usagers.

Le Gouvernement a donc souhaité mettre en place un service unique de changement d’adressepermettant à l’usager de ne communiquer qu’une seule fois sa nouvelle adresse à l’administrationà charge pour elle d’en informer les autres.

L’usager pourra choisir l’organisme administratif auprès de qui il déclarera son ancienneadresse, sa nouvelle adresse, les personnes concernées par le déménagement. Cette déclarationpourra être faite dans un premier temps au guichet, puis dans un second temps sur internet viamon.service-public.fr.

Le service de changement d’adresse permettra à l’usager de sélectionner les organismes qu’ilsouhaite informer. Ces informations seront transmises automatiquement aux seuls organismesqu’il aura sélectionnés.

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Les services administratifs concernés lui confirmeront la prise en compte de sa demande parretour de courrier postal ou électronique ou sms.

La première version de ce service ne concernera que certaines administrations et services publicset sera applicable à la seule résidence principale. Les autres motifs de changement d’adresse et lesorganismes, y compris privés, susceptibles d’être informés seront intégrés progressivement.

Mise en place du dossier personnel dématérialisé

Le Gouvernement souhaite aller plus loin dans l’administration au service des usagers et utiliser lesnouvelles technologies pour passer des technologies de “l’information” aux technologies de “larelation” administrative. Ainsi sur le portail de l’administration française www.service-public.fr,“mon service-public” permettra d’offrir aux usagers un accès personnalisé à l’ensemble des servicesélectroniques mis en place par les administrations.

Chaque usager qui le souhaite pourra ainsi personnaliser son espace administratif en trois temps :

– choisir les rubriques qui l’intéressent, en constituant un “panier” des informationsadministratives qu’il souhaite lui voir être communiquées. Il pourra à cette fin mettre en place unsystème de rappels personnels (ex. date limite de paiement de cotisations, dates des vacancesscolaires...) ;

– gérer ses dossiers administratifs en ligne, toutes les téléprocédures qui seront mises en placepar les administrations pourront être accessibles par un point d’entrée unique (ex. déclarationd’impôt, demande d’extrait d’acte de naissance, inscription à des concours...) permettantd’effectuer ses propres démarches ;

– stocker et échanger des informations avec l’administration, pour limiter les démarches et lesdemandes de pièces justificatives le concernant, afin de les réutiliser directement dans le cadred’autres téléprocédures (ex. avis de non-imposition nécessaire à l’obtention d’une allocationlogement).

La mise en œuvre du portail personnalisé “mon service public” cristallise toutes les questionsessentielles à la mise en place d’une nouvelle étape de l’administration électronique (multiplicitédes acteurs, interopérabilité technique et fonctionnelle, confidentialité, usage, etc.), dont le projetde loi assurera la base juridique.

Permettre et favoriser la signature électronique des actes des autorités administratives

Il s’agit de donner une base légale à la signature électronique, à l’instar de ce qui a été fait pour lesactes sous seing privé en 2001. Seraient notamment concernés la promulgation des lois, lasignature des décrets et arrêtés, et le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales.


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• Simplification des dons et legs aux associations

Situation actuelle

Aujourd’hui, les dons et legs aux associations sont soumis à un régime complexe de tutelle c’est-à-dire d’autorisation par le préfet qui date pour l’essentiel du XIXe siècle (une loi de 1817 est encoreappliquée). Instaurés dans le but de prévenir des détournements financiers au détriment desfamilles, ces mécanismes sont devenus largement obsolètes. Ils imposent en outre aux familles et– s’agissant des legs – aux notaires de fastidieux travaux de constitution de dossiers. Ils sont enfinsources de confusions juridiques, les familles ou les héritiers soulevant devant le préfet desobjections qui ressortissent de la compétence du juge et qu’il n’appartient pas à l’administrationde trancher.

Ce qui va changer

Le ministre de l’Intérieur propose trois simplifications :

1. la demande d’autorisation sera remplacée par une simple déclaration ;

2. l’administration pourra faire opposition dans un délai de quatre mois ;

3. la procédure – et notamment les échanges avec les notaires – sera dématérialisée.

Bien évidemment ces mesures ne modifieront en aucune façon les droits dont disposent leshéritiers et qu’ils pourront toujours faire valoir devant les tribunaux judiciaires.

• Simplification de l’aide personnelle au logement

Situation actuelle

Sont concernées 6 millions de familles qui reçoivent 13 milliards d’euros de subventionsdont 5 milliards imputés au budget de l’État.

Aujourd’hui, coexistent trois régimes - : l’allocation de logement familiale (ALF créée en 1948) ;l’allocation de logement social (ALS créée en 1971) ; les aides personnalisées au logement (APLcréées en 1977). Ces trois aides relèvent de deux ministères différents (équipement et santé) maissont gérées par un seul réseau (les caisses d’allocations familiales).

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Ce qui va changer

Le ministre de l’Équipement propose quatre simplifications :

1. simplifier les conditions d’octroi de ces aides ;

2. étendre le tiers payant ;

3. clarifier les règles relatives au versement rétroactif ;

4. fixer à deux ans la durée de la prescription ;


A – Une mesure phare, une meilleure sécurité juridique pour les entreprises (le rescrit fiscal et social)

• Donner une valeur juridique aux engagements pris par l’administration à l’égard descotisants sociaux.

En 2002, les URSSAF ont recouvré 195 milliards d’euros auprès de 5, 6 millions d’employeurs.

Aujourd’hui, les URSSAF comme leur tutelle (l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale,ACOSS) ne sont pas liées par les positions qu’elles prennent lorsqu’elles interprètent les textesrelatifs aux cotisations sociales.

En particulier, la “doctrine”, c’est-à-dire l’interprétation des textes législatifs et réglementaires parles services, n’est pas pleinement reconnue. Autrement dit, un cotisant qui a fait la stricteapplication d’un texte émanant de l’administration peut néanmoins être condamné au motif quel’interprétation à laquelle il faisait confiance n’était pas légale. Il y a là une atteinte à la confianceque l’usager place dans les services publics.

De même, les réponses explicites faites par une URSSAF à une question posée par un employeurne la lie pas. Si ultérieurement le service adopte une autre interprétation qui est jugée conforme àla loi par un juge, l’entreprise ne pourra invoquer la réponse favorable qu’elle avait antérieurementreçue afin de se protéger contre un redressement.

Pourtant ce n’est pas le cas en droit fiscal : l’administration des impôts ne peut redresser uncontribuable qui a suivi l’interprétation du code donnée par le ministre.

Demain, les cotisants pourront se prévaloir des circulaires et des instructions ministériellespubliées. Ils pourront appliquer les textes interprétatifs ayant fait l’objet d’une publication sans quecela puisse leur être reproché ultérieurement tant par les organismes sociaux de recouvrement durégime général (URSSAF et CGSS dans les DOM) que par les juridictions.

Demain, pour garantir la stabilité des situations et renforcer la sécurité juridique des entreprises etdes travailleurs indépendants, il est proposé de définir parmi les différentes décisions celles qui ontun caractère explicite (décisions suite à un contrôle notamment) et dont les cotisants pourront seprévaloir.

Ainsi, l’entreprise ou le travailleur indépendant de bonne foi – ayant bénéficié d’une décisionexplicite prise suite à l’analyse, en toute connaissance de cause, de sa situation particulière –pourra appliquer la position prise sans que celle-ci puisse être remise en cause de manièrerétroactive.


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Demain, il sera créé au profit des cotisants un rescrit social. Ainsi, pour certains dispositifscomplexes (allègements en zone franche urbaine notamment soumis au respect de nombreuxcritères), les travailleurs indépendants et les entreprises pourront bénéficier, dans un certain délai,d’une analyse de leur situation par leur organisme de recouvrement. Cette analyse, dès lors qu’elleaura été produite en toute connaissance de cause, engagera le service public et ne pourra par lasuite être remise en cause rétroactivement.

• Ces garanties seront étendues aux douanes qui recouvrent de nombreux impôts indirects(dont la TVA à l’importation).

Ces mesures participent de la démarche poursuivie par le Gouvernement de simplification etde renforcement de la sécurité juridique des acteurs économiques. Elles contribuent ainsidirectement à la politique de soutien de la croissance et du développement de l’emploi parla clarification de l’environnement juridique des entreprises.

Elles seront aussi de nature à rassurer les investisseurs internationaux en leur montrant quela stabilité du droit est assurée dans notre pays.


• Le régime social des indépendants (RSI)

Situation actuelle

Aujourd’hui, 1 150 000 artisans et commerçants sont confrontés pour le recouvrement de leurscotisations sociales à une pluralité d’organismes : la CANAM pour la maladie, les URSSAF pour lescotisations familiales, la CSG et la CRDS, l’ORGANIC ou la CANCAVA pour leurs retraites.

Ce qui va changer

Demain, sera créée une caisse unique par fusion des trois organismes actuels(CANCAVA/ORGANIC/CANAM) mise en œuvre le 1er janvier 2006. Le régime social desindépendants permettra de donner une nouvelle dynamique à la protection sociale des travailleursindépendants qui bénéficieront de caisses modernisées et d’un rapprochement entre les gestionsmaladie, vieillesse et recouvrement. L’ensemble de leurs demandes, tant en matière de cotisationsque de prestations, en sera facilité.

À la demande des professions libérales, la spécificité de leurs caisses vieillesse sera préservée.

Les organismes conventionnés continueront de verser les prestations maladie pourl’ensemble des travailleurs indépendants et de recouvrer les cotisations maladie desprofessions libérales.

Le recouvrement des prélèvements sociaux sera assuré par une étroite collaboration entre lescaisses du RSI et les URSSAF, de manière à permettre la mise en œuvre de l’interlocuteursocial unique.

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Le calendrier de mise en place sera :

- premier semestre 2004 : vote de la loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit ;

- deuxième semestre 2004 : élection d’une instance nationale unique et provisoire ;

- fin 2005 : structuration du nouveau régime et élections des administrateurs des caisses de base.

• La simplification des procédures fiscales L’habilitation ouvre un chantier particulièrement ambitieux pour simplifier les modalités derecouvrement et améliorer les relations avec les contribuables.

1 - La simplification du régime des pénalités prévues par le code général des impôts (CGI) :réécriture des dispositions relatives aux pénalités, sanctions, amendes et autres mesuressanctionnant des infractions (concerne les particuliers et les professionnels).

Le CGI comporte environ 130 articles relatifs aux pénalités fiscales et 31 articles consacrés auxsanctions pénales. L'ensemble des dispositions relatives aux pénalités est difficilement lisible.Lessimplifications envisagées consistent essentiellement à éviter que chaque obligation instituée dansle CGI fasse l’objet d’une pénalité spécifique.

2 - La simplification et l’amélioration de la collecte de la taxe d’apprentissage (concerne lesprofessionnels).

La simplification du dispositif actuel concerne plus de 850 000 demandes d’exonération annuelles.Il s’agit, d’une part, d’alléger les formalités administratives des entreprises en remplaçant les piècesjustificatives par des déclarations sur l’honneur ; d’autre part de substituer au contrôle a prioriactuel un contrôle a posteriori renforcé pour les entreprises.

3 - La modernisation de l’administration

A – Une mesure phare, la simplification des enquêtes publiques

Situation actuelle

Les enquêtes publiques, dont l’origine remonte à un décret de 1810, sont un élément fondamentaldes procédures d’aménagements et de grands travaux. Elles permettent d’éclairer les décideurspublics en portant à leur connaissance les réactions des usagers. Elles sont donc un facteur detransparence et de participation civique.

Aujourd’hui, toutefois, la superposition de règles multiples a considérablement compliqué laconduite de ces enquêtes en entravant d’autant les bénéfices que peuvent en tirer les citoyens.C’est ainsi que souvent les projets sont découpés en multiples tranches donnant lieu à autantd’enquêtes. Nul n’y gagne : ni les pouvoirs publics qui perdent du temps à chaque fois et doiventconstituer des dossiers successifs – à chaque fois légèrement différents –, ni l’opinion qui n’est pasinterrogée sur un projet présenté dans sa globalité.


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En outre, coexistent sept régimes différents d’enquêtes publiques relevant, suivant l’objet, de diverscodes (expropriation pour cause d’utilité publique, voirie routière, urbanisme, code rural, codeforestier, code de l’environnement…), sans compter les enquêtes sui generis comme pour lacréation d’un parc national. Ces différences résultent de l’histoire et non de distinctions objectivesjustifiées par l’intérêt général. Il y a là un facteur d’erreur pour les administrations concernées maisaussi pour les usagers et les juridictions qui perdent un temps inutile à s’assurer de la règleapplicable.

La décentralisation, qui élargit les compétences des collectivités, rend particulièrementurgent un toilettage de ces procédures inspiré par la volonté de transparence et d’efficacité.

Ce qui va changer

Demain, les ministres de l’Écologie et de l’Équipement proposeront deux simplifications :

1. les règles relatives aux différentes enquêtes seront rapprochées et harmonisées ;

2. la constitution de dossiers uniques et la conduite d’enquêtes conjointes pour les projetscomplexes – notamment ceux qui impliquent plusieurs maîtres d’ouvrage – seront possibles.


Le plan Santé 2007La simplification de l’administration sanitaire est un enjeu majeur pour notre pays. Déjà, la loi du23 juillet 2003 a permis, dans la foulée du plan Hôpital 2007, de rationaliser et d’alléger les règlesde l’organisation sanitaire, notamment en facilitant la délivrance des autorisations, en simplifiant laplanification et en allégeant les procédures de coopération entre secteurs privé et public.

Le Gouvernement souhaite continuer sur cette voie en simplifiant les procédures defonctionnement interne des 1 000 établissements de santé publics. Cette réforme de la gouver-nance de l’hôpital concerne 800 000 agents.

Il s’agit de remédier aux rigidités et aux cloisonnements qui induisent des dysfonctionnementsmultiples. Il faut mieux identifier les attributions des décideurs, les responsabiliser et assouplirl’organisation interne des établissements.

– Simplifier et moderniser l’organisation des établissements hospitaliers.

– Simplifier la gestion des praticiens hospitaliers et des directeurs d’hôpital.

– Simplifier l’organisation budgétaire et comptable.

– Simplifier l’administration des professions de santé.

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La modernisation du système judiciaire

• La simplification de l’aide juridictionnelle– pour l’attribution de l’aide juridictionnelle, la substitution de la notion de revenu fiscal deréférence ou de revenu déclaré, telle qu’elle est issue de l’avis d’imposition, à celle de ressources,dont la complexité actuelle conduit à des écarts d’interprétation importants. Cette mesure devraitpermettre un gain de temps de deux à sept mois ;

– la réforme des voies de recours contre les décisions prises par les bureaux d’aidejuridictionnelle permettra aux demandeurs à l’aide juridictionnelle de contester ces décisions et àl’administration de réparer, le cas échéant, les erreurs commises ;

– l’harmonisation des conditions d’attribution de l’aide juridictionnelle aux mineursdélinquants.

• L’introduction de la vidéo-conférence pour les audiences des tribunaux administratifsCette mesure concerne les tribunaux administratifs de Basse-Terre (Guadeloupe), de Cayenne(Guyane), de Fort-de-France (Martinique) et de Saint-Pierre (Saint-Pierre-et-Miquelon) qui ont unmême président et peuvent avoir des membres communs. Les distances qui séparent ces tribunauxadministratifs et les difficultés susceptibles de retarder l’arrivée des magistrats sur le lieu desaudiences peuvent faire obstacle au respect des délais fixés par la loi. ■


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Le Conseil d’orientation de la simplification administrative(COSA)

La simplification administrative n’est pas seulement l’affaire des spécialistes : elle doit aussibénéficier de l’apport des élus et de la société civile afin de garantir sa légitimité politique et sonefficacité pratique. Ceci est d’autant plus nécessaire qu’une bonne partie des mesures desimplification seront définies par le Gouvernement par voie d’ordonnances ou de décrets.

C’est pourquoi les députés ont ajouté à la loi du 2 juillet 2003 un nouvel article, symboliquementplacé en tête du texte qui institue un conseil d’orientation de la simplification administrative. Ilsvoulaient ainsi se démarquer nettement de la méthode suivie par le gouvernement précédent quiavait confié la simplification à une commission administrative composée de hauts fonctionnaires etde personnalités qualifiées.

Le conseil est composé de quinze membres nommés pour cinq ans : trois députés, trois sénateurs,un conseiller régional, un conseiller général, un maire et six personnalités qualifiées dont troisnommées sur proposition du ministre chargé de la Réforme de l’État et trois sur proposition duministre chargé des Petites et Moyennes Entreprises.

Ces nominations ont été effectuées par arrêté du 22 janvier 2004 et ont conféré au COSA uncaractère pluraliste puisqu’il compte des élus de la majorité et de l’opposition.

Afin de garantir son autonomie à l’égard du Gouvernement, le conseil élit son président parmi sesmembres parlementaires. Le choix des membres du COSA s’est porté sur Étienne Blanc, député-maire de Divonne-les-Bains qui fut rapporteur à l’Assemblée nationale de la loi du 2 juillet 2003.

Le conseil sera consulté par le Gouvernement sur le programme de simplification annuel de chaqueministère, sur le rapport de synthèse préparé par le secrétaire d’État à la Réforme de l’État et pourral’être sur les projets de lois, ordonnances et décrets de simplification.

Il établira chaque année un rapport public.

L’ancienne commission des simplifications administratives a été supprimée.


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LISTE DES MEMBRES DU COSA

Pour l'Assemblée nationaleÉtienne Blanc, député de l'Ain, maire de Divonne-les-Bains – Supp : Christian Decocq, député du NordXavier de Roux, député de Charente-Maritime – Supp : François Sauvadet, député de Côte-d’OrBernard Derosier, député du Nord– Supp : Michel Vaxes, député des Bouches-du-Rhône

Pour le Sénat Gérard Braun, sénateur des Vosges– Supp : François Fortassin, sénateur des Hautes-PyrénéesBernard Saugey, sénateur de l'Isère– Supp : Jean-Paul Amoudry, sénateur de Haute-SavoieJean-Claude Frécon, sénateur de la Loire– Supp : Josiane Mathon, sénatrice de la Loire

Pour l'Association des maires de France (AMF) Pierre Albertini, maire de Rouen, député de Seine-Maritime – Supp : Christiane Béraud, maire de Roissy-en-Brie

Pour l'Association des départements de France (ADF) Éric Doligé, président du conseil général du Loiret, sénateur du Loiret– Supp : Jacques Dussutour, vice-président du conseil général d’Eure-et-Loir

Pour l'Association des régions de France (ARF) Dominique Lefrançois, conseillère régionale de Basse-Normandie– Supp : Frédéric Rouille, conseiller régional de Poitou-Charentes

Personnalités qualifiéesJean-Pierre Alix, vice-président du Conseil supérieur de l’ordre des experts comptablesAlain Auboin, vice-président du CJDJean-Claude Bourquin, UFC Que choisir ?Jean-René Farthouat, ancien bâtonnier de Paris, président du Conseil national des barreauxJean-Paul Frouin, préfet honoraire, ancien président de la société des eaux de WattwillerSophie de Menthon, chef d’entreprise, présidente d’ETHIC. ■

N O U V E L L E LO I D E S I M P L I F I C AT I O N D U D R O I TA1

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Développer l’accès au droitpar la codification

La codification a pour objectif de favoriser la connaissance de la loi, en permettant à l’ensemble desusagers du droit, citoyens, juristes, élus, fonctionnaires, entreprises, de mieux connaître leurs droitset devoirs. Issue d’une tradition française, elle répond aux objectifs constitutionnels d’accessibilitéet d’intelligibilité du droit.

Priorité fixée au Gouvernement par le Président de la République en 1995, cette entreprise s’estdéjà traduite par des avancées non négligeables. Il convient cependant d’aller plus loin. Cettenouvelle codification sera systématiquement accompagnée d’une présentation en ligne. L’outilnumérique peut, en effet, contribuer à faciliter la vie des usagers, en orientant leurs recherchesjuridiques, et en facilitant les mises à jour et l’actualisation des connaissances.

La loi du 2 juillet 2003 a ainsi prévu la ratification des six codes adoptés en 2000, la rédaction detrois nouveaux codes (patrimoine, tourisme, recherche) et la refonte d’un code ancien(organisation judiciaire). Ces textes seront élaborés selon la méthode “statique” (dite aussi du“droit constant”) consistant à regrouper sans en modifier le sens ni la portée les textes en vigueur.

Le Gouvernement a voulu aller plus loin et engager une opération de “codification dynamique”consistant non seulement à regrouper les textes dans un code nouveau mais aussi à modifier lecontenu des règles pour les simplifier. C’est ainsi que seront rédigés trois nouveaux codes :propriétés publiques, artisanat, défense. Parallèlement, le code monétaire et financier sera complété.

Le projet de la loi propose la rédaction de cinq nouveaux codes selon la formule de la codificationstatique. Sont prévus :

- le code de la commande publique ;

- le code général de la fonction publique ;

- le code des transports ;

- le code de l’administration ;

- le code des sports.


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En outre, l’actualisation de sept autres codes devra également être réalisée. Sont concernés :

- le code de la Sécurité sociale ;

- le code de l’action sociale et des familles ;

- le code de la santé publique ;

- le code du travail ;

- le code du commerce ;

- le code rural ;

- le code minier.

Cette codification vise également à améliorer la présentation des textes et leur qualité juridique enpermettant au Gouvernement de procéder au déclassement des textes législatifs intervenus dans ledomaine réglementaire afin de rendre plus aisément lisible la partie législative de ces codes.L’habilitation permettra au Gouvernement de moderniser le vocabulaire employé.

Deux codes feront en outre l’objet d’adaptations de fond afin de les mettre en cohérence avec lesprincipes actuels des législations civile et pénale. Sont concernés :

- le code de l’expropriation,

- le code de justice militaire. ■

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La suppression de 348 commissions inutilesAujourd’hui, existent plus de 600 commissions instituées auprès du Premier ministre et desministres, et 198 auprès des préfets. Certaines ne se réunissent jamais et d’autres une seule fois paran. Elles sont souvent redondantes.

Il y a là une source de lenteur, d’opacité, voire d’incohérence des décisions, à l’opposé de la volontédu législateur qui veut au contraire éclairer les décisions administratives par des procédurestransparentes et efficaces.

Le Gouvernement va moderniser les règles d’organisation et de fonctionnement des commissionspour permettre notamment l’emploi le plus large possible des moyens d’échange électronique.

Il va également supprimer les commissions dont l’utilité est faible.

1 - Dans les ministères Sur les 600 commissions administratives au niveau central, 215 seront supprimées en 2004. Lasuppression de 39 autres est à l’étude pour 2005.

Ainsi, c’est plus du tiers des commissions consultatives qui seront supprimées au niveau central.

Les ministres pourront toujours en fonction des circonstances propres à un dossierparticulier procéder à toute concertation utile, notamment sous la forme de réunions depersonnes compétentes concernées par le sujet.

2 - Dans les départements et les régionsOnt été recensées 198 commissions présidées par les préfets.

Sur proposition du ministre de l’Intérieur et du secrétaire d’État à la Réforme de l’État, le Premierministre a ramené leur nombre à 65 dont :

- 24 “commissions-pivots” qui existaient déjà absorbent les compétences de 67 commissions pré-existantes qui disparaissent. Ces commissions correspondaient à un besoin légitime deconcertation qui ne justifiait cependant pas le maintien de commissions autonomes ;

- 41 commissions isolées maintenues inchangées car elles répondaient à un besoin très ciblé.

66 commissions sont purement et simplement supprimées. Elles ne correspondaient pas à unbesoin légitime de concertation.

Il sera rappelé aux préfets qu’ils peuvent toujours en fonction des circonstances propres à lasituation locale procéder à toute concertation utile. ■


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Faisons simple !

Jean-Pierre RAFFARIN

“J’ai demandé qu’on supprime

348 commissionsadministratives

inutiles quicompliquaient

la vie desFrançais”

Documents

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