Construcciòn de un futuro para Colombia (version web)€¦ · Cartagena también mostró su proceso, con énfasis en la cooperación del sector privado, las asociaciones y la necesidad

Construcción de un futuropara Colombia desde sus territorios

Departamento Nacional de PlaneaciónISBN

“Construcción de un futuro para Colombia desde sus territorios”,Bogotá D.C., mayo 14 y 15 de 2003.Memorias Seminario Nacional

En la elaboración de este documento participaron:Oswaldo Aharón Porras VallejoJosé Oswaldo Espinosa CuervoHernando González MurilloÓscar Ismael Sánchez RomeroMartha Sofía Serrano CorredorMaría Isabel Salgado Cardona

Corrección de estilo:Lilia Carvajal Ahumada

Diseño y diagramación:www.printcolombino.com

Impresión:Quebecor WorldCalle 15 No. 39A – 34© Departamento Nacional de Planeación, 2003Calle 26 No. 13 – 19Teléfonos: 5663666/ 5960300Bogotá D.C., Colombia

Impreso y hecho en ColombiaPrinted in Colombia

Departamento Nacional de Planeaciónwww.dnp.gov.co

DirecciónSantiago Javier Montenegro Trujillo

SubdirecciónAlejandro Gaviria Uribe

Secretaría GeneralAdriana Herrera Beltrán

Dirección de Desarrollo TerritorialOswaldo Aharón Porras Vallejo

Subdirección de Finanzas Públicas TerritorialesNorman Julio Muñoz MuñozCarlos Enrique DíazSofía Patricia Claros PatiñoFabio Hernán Acero Bustos

Grupo de Análisis y Seguimiento a las Finanzas TerritorialesWilliam Augusto Jiménez SantanaGiovanny Cortés SerranoJosé Lenin Galindo UrquijoWaleska Indira Trujillo Arango

Subdirección de Ordenamiento TerritorialLuz Helena Chamorro ArboledaBeatriz Elena Gómez OchoaRodolfo León Cano BlandónAna María Arias CobaledaDalila Gómez Baos

Grupo de Gestión Pública TerritorialLuz Stella CarrilloLina Margarita Bravo ArdilaMaritza Pomares QuimbayaMargarita Jaramillo MarínRafael Alberto Cerón Bravo

Proyecto Profundización de la Descentralización y el Ordenamiento Territorialen Función de una Visión Compartida de País – DNP/ CAFHernando González MurilloLiliana María Girón AponteMarycela MárquezMartha Sofía SerranoJuliana García Vargas

Programa Mejor Gestión de los Departamentos – GTZThorsten SagaweViviana BarberenaAlejandro Becker RojasCarolina AmadorCarolina ChicaLina Arango

Proyecto Profundización de la Descentralización en Colombia – DNP/PNUD/Col/99/022José Oswaldo Espinosa CuervoÓscar Ismael Sánchez RomeroMaría Isabel Salgado CardonaJosé Alirio Salinas BustosGiselle Johanna Castelblanco MuñozAnyelina González Castillo

Presentación

La publicación de las memorias del seminario nacional: "Construcción de un futuro para Colombia desdesus territorios", realizado los días 14 y 15 de mayo de 2003 en la ciudad de Bogotá, constituye un aporte delDepartamento Nacional de Planeación para abordar los temas de planificación, ordenamiento y desarrolloterritorial con un enfoque de largo plazo.

La construcción de un mejor futuro para el país, pasa por establecer un diálogo interactivo entre las entidadesterritoriales y la Nación y generar un intercambio de experiencias y conocimientos en prospectiva territorial,para ir creando las condiciones institucionales y técnicas que permitan elaborar una visión compartida deColombia. Esto proporciona un mismo referente que logre propósitos comunes de desarrollo entre losterritorios y la Nación, en el marco de la descentralización y la globalización, de forma que se obtenga unainserción exitosa del país en el orden económico, social y político mundial que marca el siglo XXI.

En los últimos años, la Nación, las regiones, los departamentos, los municipios, los resguardos indígenas ydiversos sectores del país, han tenido un interés especial por disponer de planes y proyectos estratégicos convisión de largo plazo. Al respecto hay estudios pioneros como el realizado por el grupo Monitor a mediadosde los años noventa, que hizo énfasis en la competitividad económica, y sirvió de base para promoverejercicios más integrales de prospectiva territorial, como los denominados planes estratégicos y construcciónde visiones de desarrollo, en las ciudades de Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga y Cartagena,entre otras. Igualmente, se han realizado importantes ejercicios de exploración de futuros y construcción deescenarios en el nivel nacional como "Destino Colombia", "Colombia un país por construir" y en 2002,"Diálogos del milenio".

Desde el punto de vista regional, en 2003 se destacan iniciativas como El Plan Maestro del Valle del Cauca,los planes estratégicos de Bogotá y del área metropolitana de Valle de Aburrá, así como procesos deconstrucción de visión de desarrollo en los departamentos de Antioquia, Santander, Risaralda, Quindío, elárea metropolitana de Bucaramanga y en la iniciativa de conformación regional, encabezada por la Mesa dePlanificación de Bogotá-Cundinamarca.

La mayoría de las experiencias mencionadas se han desarrollado de manera aislada, con muy poco intercambioentre ellas. Es evidente la urgencia de propiciar espacios y medios, como seminarios, redes o paginas web, ypublicaciones, entre otros, que faciliten el intercambio y aprendizaje sobre los logros y dificultades de losprocesos adelantados, así como su continua retroalimentación, con el fin de contribuir a mejorarlos y fortalecerlos nuevos. Igualmente, estos espacios de reflexión deben suministrar criterios y elementos metodológicospara trazar un derrotero común para la sociedad en el largo plazo, y establecer lineamientos metodológicospara la construcción de una visión de futuro para Colombia, como los suministrados por el DepartamentoNacional de Planeación para el desarrollo de las políticas públicas y la planeación prospectiva territorial, quehacen parte de las memorias del seminario consignadas en este libro.

En el seminario nacional, se presentaron una serie de experiencias en el desarrollo de procesos de planificacióny prospectiva territorial, también conocidos como procesos de construcción social de desarrollo local oregional con visión de largo plazo.

Entre los casos presentados en el evento, se encuentra el plan de vida de las comunidades indígenas delPutumayo, específicamente del pueblo Cofán, con un horizonte de planificación de más de cincuenta años,cuya finalidad es lograr su subsistencia, el intercambio permanente de saberes ancestrales y la permanenciade sus usos, costumbres, cultura y territorio con un uso adecuado y sostenible del mismo. Cartagenatambién mostró su proceso, con énfasis en la cooperación del sector privado, las asociaciones y la necesidadde construir una institucionalidad que supere la coyuntura de los planes de desarrollo y los mandatos locales.

El área metropolitana integrada por Bucaramanga, Girón, Floridablanca y Piedecuesta, constituye una referenciade asociación de entidades territoriales con continuidad urbana, que ha logrado avances sobresalientes en losprocesos de planeación y ordenamiento del territorio. Se destaca la elaboración conjunta de un plan maestro,cuya implementación exigió la creación de institucionalidad, en particular de la Corporación Metropolitanade Planeación y Desarrollo de Bucaramanga (Corplan), como entidad promotora y ejecutora de los proyectosestratégicos establecidos en el plan.

Bogotá y Cundinamarca presentaron el caso de la ciudad región, concebida como un proceso de integraciónregional entre la metrópoli nacional y el departamento de Cundinamarca, producto de un acuerdo devoluntades suscrito entre el Alcalde Mayor, el Gobernador y el Director de la Corporación AutónomaRegional de Cundinamarca, que cuenta con el acompañamiento de la Nación por medio del DNP, paraconstruir un modelo de desarrollo desconcentrado, competitivo y sostenible, con un horizonte de planificaciónde largo plazo. Para ello, se han creado instancias de concertación como la Mesa de Planificación RegionalBogotá-Cundinamarca y el Consejo Regional de Competitividad, que aspiran a promover el desarrolloeconómico y social y a hacer más productiva y competitiva la región, para lo cual, se definen de maneraconcertada proyectos estratégicos en materia de población y actividades económicas, productividad, medioambiente, infraestructura física y servicios sociales, cohesión social e institucionalidad, entre otros.

En el seminario, los departamentos de Antioquia, Risaralda y Valle del Cauca, señalaron la importancia decrear instituciones y definir un norte con horizontes de planificación de largo plazo. Se destaca el PlanEstratégico de Antioquia (Planea), establecido para garantizar la continuidad del proceso, mediante acuerdos,alianzas o pactos sociales, con diversos agentes e instituciones. Incluye desde luego, un trabajo mancomunadocon los municipios que hacen parte del departamento, mediante subregiones u otras formas de asociación ointegración existentes para promover el desarrollo sustentable en armonía con las ventajas comparativas quele ofrece el territorio y sus recursos. En ese sentido, estos departamentos identificaron como temas claves, eldesarrollo de proyectos en materia de: agroindustria; la creación de centros de pensamiento y conocimientoen ciencia y tecnología y de centros de servicios y conectividad; el ordenamiento territorial; el medio ambiente;la especialización del territorio para construir ventajas competitivas; la reducción de desequilibrios y conflictos;y la creación de confianza y cooperación entre instituciones y agentes públicos y privados, y de estos conmedios de comunicación y grupos sociales; entre otros.

El caso de la "Región del Futuro", desarrollado por el Consejo Regional de Planificación (Corpes) deOccidente, en el año 1997, y más recientemente, la experiencia de la "Ecorregión del Eje Cafetero", constituyenejercicios de planificación prospectiva territorial de escala macrorregional, los cuales cuentan con la participaciónde más de dos departamentos. El primer caso comprendió Antioquia, Risaralda, Quindío, Caldas, Valle delCauca, Cauca y Chocó; mientras que la ecorregión, se encuentra conformada por Risaralda, Quindío, Caldas,y porciones de los departamentos de Tolima y Valle, con la posibilidad de incluir la totalidad de estos dosúltimos. Los casos del Corpes de Occidente y de la ecorregión del Eje Cafetero, muestran la posibilidad de

la concepción de nuevos escenarios de desarrollo territorial desde las particularidades socioeconómicas,culturales y del medio natural, mediante la asociación e integración de esfuerzos, superando los límitesdepartamentales para acordar propósitos compartidos con visión de largo plazo, identificando proyectosestratégicos de interés común de las regiones, tanto internos como externos, en las áreas de medio ambiente,infraestructura e interconexión vial, alianzas universitarias regionales, información y conocimiento, entre otros.

Así mismo, el seminario fue enriquecido, con la presentación del caso de la Agencia de Desarrollo para elABC de Sao Paulo en Brasil, que mostró cómo es posible que territorios que han perdido la capacidad deser competitivos, la recuperen, con procesos de reconversión, que partan de la identificación de una vocaciónespecífica y la creación de ventajas competitivas logradas mediante investigación e innovación, guardandocoherencia con las potencialidades del territorio y sus habitantes. En este sentido, la experiencia de Sao Pauloindica que las agencias son un medio para promover el desarrollo, pero estas tendrán mayor éxito, en lamedida que sean el resultado de la integración institucional para promover un determinado desarrollopreviamente acordado. Las agencias contribuyen a generar confianza, cooperación, alianzas y sinergias entreinstituciones, para alcanzar procesos de desarrollo con alto grado de complejidad e integración.

Los casos expuestos estuvieron enmarcados por presentaciones magistrales y por paneles de expertospertenecientes a entidades publicas, al Congreso de la República, a las universidades, a los gremios económicos,a departamentos y municipios, entre otros, los cuales señalaron la importancia de avanzar en la planificaciónprospectiva territorial, así como en la definición de una política nacional de desarrollo territorial, con elobjeto de reducir los desequilibrios. Igualmente, dicha política de desarrollo territorial debe contribuir alaumento de la gobernabilidad, mediante estrategias de seguridad democrática, renovación del Estado yprofundización de la descentralización, aspectos contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo "Hacia unEstado comunitario".

Se debe destacar que este trabajo contó con el apoyo del Proyecto de Profundización de la Descentralizaciónen Colombia del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Agencia Colombiana deCooperación Internacional (ACCI), y la Corporación Andina de Fomento.

El Departamento Nacional de Planeación pone a consideración esta publicación sobre los diversos casos deprospectiva territorial presentados en el seminario: "Construcción de un futuro para Colombia desde susterritorios", con el ánimo, de divulgar estas experiencias; realizar transferencia de mejores prácticas y aportarelementos para optimizar los procesos de planificación, ordenamiento y desarrollo territorial, así comoindicar las tendencias de integración y asociación que se están dando en el país.

Por último, es necesario resaltar que las opiniones expresadas en este documento son diversas, por tal razón,la responsabilidad de las afirmaciones es exclusiva de los ponentes y participantes en el seminario y nocomprometen la posición del Departamento Nacional de Planeación.

Oswaldo Aharón Porras Vallejo

““Construcción de un futuropara Colombia desde sus territorios”

14 y 15 de mayo de 2003

Memorias Seminario Nacional

Contenido

Presentación 4

Instalación del seminario 13Territorio, gobernabilidad y competitividad 15Santiago Javier Montenegro TrujilloLa visión de futuro para Colombia en el contexto del desarrollo territorial 29Oswaldo Aharón Porras VallejoEscalafón de competitividad departamental 39Juan Carlos Ramírez

Procesos de planeación estratégica regional 55Ecorregión del Eje Cafetero.Una relación virtuosa entre el medio natural y el desarrollo socioeconómico 57Óscar Arango GaviriaEl occidente colombiano: la región del futuro 63Bernardo Moreno VillegasComentarios a los procesos de planeación estratégica regional 67Mario Calderón Rivera

Procesos de planeación estratégica departamental 75Plan Estratégico de Antioquia (Planea)Planeación estratégica en un contexto departamental desequilibrado 77Zoraida Gaviria GutiérrezPlan Maestro del Valle del CaucaUn modelo basado en el desarrollo endógeno, la subregionalización y el aprendizaje colectivo 89Gladys Martínez ParedesVisión Risaralda 2017. Pensar la región en momentos de crisis 101Carlos Arturo Caro IsazaCartagena de Indias 2011 109Bernard Gilchrist BustamanteComentarios a los procesos de planeación estratégica departamental 117Carlos Arturo López Ángel

Otras experiencias en materia de planeación estratégica en Colombia 119Red Nacional de Jóvenes para la Convivencia 121Juan José HuertasJuan Felipe NeiraPlan de vida del pueblo Cofán y cabildos indígenas del Valle del Guamuéz y San Miguel:una propuesta indígena de desarrollo y paz en el departamento del Putumayo 123José Sebastián JansasoyComentarios a otras experiencias en materia de planeación estratégica en Colombia 135Carlos Augusto Salazar

Experiencia internacional en materia de planeación estratégica 141Desarrollo endógeno y construcción de regiónExperiencia del Gran ABC de Sao Paulo 143Jeroen Klink

Procesos de planeación estratégica: metrópolis y ciudades región 149Mesa de Planificación Regional Bogotá-CundinamarcaProceso de integración metrópoli-regiónpara alcanzar un posicionamiento estratégico competitivo 151Mario A. NoriegaJuana Laverde Castañeda yCarmenza Saldías BarrenechePlan estratégico del Área Metropolitana de Bucaramanga.El desarrollo de líneas estratégicas para construir territorios de futuro 161Javier E. Osorio OrdóñezComentarios a los procesos de planeación estratégica: metrópolis y ciudades región 167Óscar Alfredo Alfonso Roa

Panel de discusión: Logros y dificultades de las experiencias presentadasy propuestas de políticas y estratégias para consolidary promover los procesos de planeación estratégica de largo plazo 169

Intervención del Señor Gobernador de Cundinamarca 171Álvaro Cruz VargasLineamientos metodológicos para la construcciónde una visión nacional de desarrollo con enfoque territorial 173Hernando González MurilloIntervención de los miembros del panel 193Rodrigo Rivera SalazarÓscar Leonidas Wilches CarreñoLuis Alfredo PintoAlfredo Roncancio MejíaGilberto Toro GiraldoFrancisco José MojicaJavier Medina Vásquez

Taller de expertos sobre cómo abordar el procesode construcción de un futuro para Colombia desde sus territorios 201

Ayuda memoria del taller 203

Instalación del seminario

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Territorio, gobernabilidad y competitividadSantiago Javier Montenegro Trujillo *

IntroducciónEn esta presentación, voy a referirme a la relación entre el sector público y la competitividad desde unaperspectiva diferente a la acostumbrada. Resaltaré la relación entre el territorio (la geografía) y el sectorpúblico, para inferir así sus efectos sobre la competitividad de Colombia. Quiero argumentar que lascaracterísticas del territorio afectan las condiciones en las cuales se producen los bienes y servicios públicosy, por lo tanto, la competitividad del país. Parto del supuesto que un buen servicio público es una condiciónnecesaria para que una economía sea competitiva.

Dividí esta presentación en cuatro partes. En la primera, hago una reseña muy breve de algunos enfoquesdel desarrollo que han estado en boga en nuestros países. Luego resalto uno que, en mi opinión, es quizásel más relevante para un país como el nuestro, a la vez que es muy poco conocido entre nosotros. En latercera parte, presento algunas características de nuestro territorio que tienden a confirmar la importanciade dicho enfoque para entender, no sólo los problemas de gobernabilidad, sino otros factores importantesde nuestras instituciones. Usualmente los economistas nos suscribimos a nuestros modelos y a las teoríaspropias de nuestra disciplina, pero rara vez hacemos el esfuerzo de relacionar la economía con la historia,los sistemas políticos y, por supuesto, el territorio. Nuestra geografía ha sido determinante en eldesenvolvimiento, no sólo de la economía, sino de las instituciones, incluidas las políticas1. Quiero enfatizaren los costos que esa geografía ha tenido en la calidad de nuestras instituciones y por lo tanto en eldesarrollo económico. Esto de ninguna manera significa que nuestra geografía nos marque un destinoinexorable y que, en consecuencia, estemos condenados a enfrentar un camino trágico e irremediable. Asícomo la geografía ha sido causa de costos y dificultades, esas mismas condiciones nos han representadomuchos beneficios que debemos aprovechar. Finalmente, expondré unas breves conclusiones y algunasimplicaciones de política.

La geografía y, en general, los recursos naturales se consideraron, durante mucho tiempo, determinantes deldesarrollo de los pueblos. Sin pretender realizar una revisión exhaustiva de las teorías del desarrollo, esimportante anotar que los recursos naturales y la localización geográfica estuvieron muy de moda en el sigloXIX hasta buena parte del siglo XX, como factor explicativo del desarrollo. Se argumentó que la disponibilidadde factores tales como minerales o el clima determinaban el crecimiento o la disposición hacia el trabajo delas gentes. Este enfoque entró un poco en desuso cuando se comenzó a defender la tesis de que los preciosde los productos provenientes de los recursos naturales, como la minería o la agricultura, tenían una tendencia

* Director del Departamento Nacional de Planeación.1 Algunas de estas ideas han sido tomadas de Santiago Montenegro (1996) “El papel de las regiones en la estabilidad macroeconómica

de Colombia”. Desarrollo y Sociedad, No. 38, septiembre. Véase también, Santiago Montenegro (1999), “Estabilidad macroeconómicay el sistema político en Colombia,” en Mauricio Cárdenas y Santiago Montenegro (1999), Economía política de las finanzas públicas,TM Editores-Fedesarrollo-Lacea-Colciencias.


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a caer, a largo plazo, y por lo tanto, no era recomendable sustentar un modelo de desarrollo basado en losrecursos naturales. También quedó relegado por un evidente sesgo racista que se derivaba de algunasinterpretaciones de dicho enfoque. Se comenzó, entonces, a hablar de la necesidad del desarrollo industrialsobre la base del mercado interno, del crecimiento hacia adentro, para lo cual se creyó necesario protegercon aranceles y controles cuantitativos la incipiente industria de nuestros países. Durante más o menos mediosiglo, ese fue el modelo de desarrollo de naciones como Colombia.

Cuando la sustitución de exportaciones entró en crisis, desde los años setenta y ochenta, aparecieron nuevosenfoques y renacieron algunos del pasado. Cobró fuerza la idea de la llamada economía del conocimiento,cuyo fundamento radicaba en que lo crucial para el desarrollo no era la disponibilidad de factores deproducción como el capital o los recursos naturales sino el conocimiento –el capital humano– de lostrabajadores y los empresarios. Revivieron también las teorías que argumentaban la necesidad de contar conbuenas instituciones, así como con estabilidad de las normas y reglas de juego, y con bajos costos detransacción para que los países pudieran desarrollarse. Renació igualmente el interés por los recursos naturalesy la localización geográfica, desde la perspectiva de que lo importante no es qué se produce sino cómo seproduce; y que el desarrollo basado en los recursos naturales no es incompatible con la economía delconocimiento.

Para una u otra visión, la disponibilidad de factores críticos, insumos para el crecimiento económico, comocapital físico o capital humano siguió siendo importante. En esta charla, deseo hablar de una corriente de laeconomía del desarrollo, según la cual la disponibilidad de capital o de trabajo calificado no es lo másimportante para el crecimiento de los países. Este enfoque, planteado por el profesor Mancur Olson, de launiversidad de Maryland, dice que el factor crucial en países de menor desarrollo, como Colombia, es lacapacidad organizacional a gran escala. Olson considera que si un país no tienen capital lo puede importar,naturalmente pagando por este, pero con la seguridad de que tendrá un elevado retorno, precisamenteporque, por ser escaso, registrará una altísima productividad marginal. En forma semejante, si un país notiene trabajo calificado, también lo podrá importar y, de manera similar, como es un factor escaso tendráuna productividad marginal alta y, por lo tanto, podrá remunerarlo en forma adecuada.

En realidad, es posible importar hasta cierto punto algo de gobernabilidad. De hecho, cuando un país seintegra a una área económica como la Unión Europea, está importando gobernabilidad. Al unirse, usualmentese ve obligado a aceptar las convenciones de trabajo, las de derechos humanos, de propiedad intelectual, yotra infinidad de instituciones, normas y regulaciones, todo lo cual implica en gran medida una cesión desoberanía a una entidad supranacional. Cuando el juez Baltasar Garzón detiene al general Pinochet en Londres,estamos hablando de una globalización de la justicia, que necesariamente, implica una supragobernabilidadpor encima de las fronteras estrechas de un Estado tradicional. Obviamente, este proceso tiene unos límites.Hay unos temas de provisión de bienes y servicios públicos que jamás serán transferidos a otro país o a unaentidad supranacional.

Tampoco podrá un país de un momento a otro importar capacidad organizacional a gran escala, algo quesolo se adquiere y aprende lentamente a través del tiempo. Si algo diferencia a los países en desarrollo, comoColombia, de los industrializados avanzados, es precisamente la escasez de este insumo crítico para el desarrollo:la capacidad organizacional y gerencial a gran escala. Por eso, el tamaño de nuestras organizaciones y firmas

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es muy pequeño, comparado con el de las que se encuentran en los países avanzados. Esta falta de capacidadorganizacional afecta tanto al sector privado como al sector público, pero especialmente a este último.

¿Por qué hay baja capacidad organizacional en países como Colombia? Las razones son diversas: la escasezhistórica de capital impide la gran producción; la tecnología relativamente atrasada está asociada a lasoperaciones en pequeña escala; el bajo ingreso per cápita genera un pequeño tamaño del mercado; y, enespecial, los altísimos costos de transporte y comunicaciones encarecen los factores de producción y dificultansu administración, particularmente en las áreas rurales. El pequeño tamaño del mercado interno, en uncontexto de modelo de sustitución de importaciones, fue particularmente determinante para el tamaño delas firmas en Colombia. Hoy en día, el PIB de Colombia es apenas uno por ciento del PIB de los EstadosUnidos y alrededor de una quinceava parte del PIB de la ciudad de Nueva York. Se podría decir que laeconomía de Colombia, tiene las dimensiones de la de un barrio de Nueva York, como el Bronx. En estascircunstancias, no debe sorprendernos que la mayor empresa de Colombia, de acuerdo con el número deempleados sea Exito-Cadenalco, que cuenta con aproximadamente 18 mil. Sin embargo, es pequeña enrelación con las grandes empresas internacionales. La gran paradoja es que, mientras las circunstancias delpaís no dan para tener empresas grandes en términos internacionales, la empresa llamada “sector público”es gigantesca. Sólo en la rama ejecutiva del Gobierno Nacional Central hay 160 mil empleados.

En esta forma, aquellas características que determinan el tamaño y la eficiencia de las firmas y las organizacionesprivadas, influyen también críticamente en la naturaleza de las organizaciones que deben producir, no los bienesy servicios para el mercado, sino los llamados bienes públicos como ley, orden y defensa. Si solo existieranempresas privadas, todas las organizaciones serían pequeñas. Pero los gobiernos son gigantescos. Por lo tanto,la calidad de los bienes y servicios que producen es muy baja, ya que producir bienes públicos eficientemente esmucho más difícil que producir muchos bienes y servicios privados. A diferencia de la producción de camisaso zapatos –cuyas condiciones de costos, ingresos y rentabilidad resulta fácil determinar–, medir la eficiencia enla producción de bienes y servicios como seguridad o defensa es un ejercicio más complejo de realizar. Uno delos problemas radica en que, por definición, el consumo de bien público por una persona no disminuye suconsumo por otra. Si se produce, por ejemplo, un bien público como seguridad o defensa en una áreageográfica determinada, el consumo de seguridad se da para todos, incluso para aquellos que eventualmenteno quieran o no necesiten dicho servicio. Otro ejemplo es la iluminación en una calle. Quiéranlo o no, todos losque pasen por esa calle consumirán el bien público de la iluminación. Más aún, el consumo de iluminación deuna persona no disminuye el consumo de iluminación de otra.

Así, ante los mismos obstáculos de escasa capacidad organizacional a gran escala que enfrentan las firmasprivadas, los gobiernos –por definición– son muy grandes y como consecuencia, su productividad es muybaja. Además, contrario a los países muy desarrollados –en particular, aquellos que cuentan con sistemas detransporte y comunicaciones avanzados– los costos de la provisión de bienes públicos en ley, orden ydefensa crecen con el tamaño –y la complejidad– del territorio en países de bajo desarrollo. Por ello, en ellenguaje técnico, se dice que existen ‘deseconomías de escala’ en la provisión de estos bienes en los países debajo desarrollo2. Para agravar el problema, mientras es posible traer de fuera el capital, la tecnología y otrosfactores, incluido el capital humano, la gobernabilidad resulta prácticamente imposible de importar, a no ser,claro está, que se acepte, voluntariamente o por la fuerza, la anexión a otro país que tenga una buena

2 Mancur Olson, Cato Journal, Vol. 7, No. 1, 1987


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gobernabilidad; en lenguaje técnico, que se anexe a un país que presente ‘economías de escala’ en la provisiónde gobernabilidad. La otra alternativa, como hemos experimentado en los últimos años en Colombia, esque si la gobernabilidad no viene, las personas y los capitales vayan en su busca emigrando a otros países.

En síntesis, en países con las características del nuestro, el costo de proveer bienes públicos como ley y ordenes una función creciente del tamaño y de la complejidad del territorio. Por eso, no debe sorprendernos quecon el territorio que tenemos –con sus selvas, montañas y accidentes geográficos–, en Colombia haya unapropensión importante a la aparición de grupos al margen de la ley. Ese es el lado del pasivo de nuestrobalance de gobernabilidad. Sin embargo, en el lado del activo también tenemos recursos muy importantesque nos ha dejado ese territorio accidentado y quebrado, como veremos más adelante.

I.| Las características de nuestro territorio

La primera pregunta que quiero formular es: ¿Será relevante para el desarrollo de Colombia la complejidad desu geografía? La respuesta que quiero dar es que sí es relevante, por tres razones fundamentales. Porque Colombiatiene aún muchas fronteras interiores; porque nuestra geografía es una de las más accidentadas del mundo; yporque en esa difícil geografía, nuestra población tiene un alto grado de dispersión, de hecho el más elevado deAmérica Latina.

En primer lugar, la Ilustración 1 muestra con claridad por qué Colombia no ha conquistado su fronteraterritorial. Ese mapa presenta la densidad y la localización de la población en el territorio. Basta una miradarápida para constatar que, aproximadamente, la mitad de nuestro país está despoblado. No sólo la regiónoriental sino áreas muy centrales, como el valle del Magdalena, y toda la Costa Pacífica. Además, existengrandes espacios vacíos en zonas muy cercanas a las grandes ciudades. Casi la mitad de este inmenso territorioestá aún cubierto de selvas. Por ello, se puede afirmar que no hemos conquistado la frontera territorial y, muyseguramente, no debemos hacerlo jamás, si queremos proteger la biodiversidad. Pero desde el punto de vistade la gobernabilidad, no puede caber la menor duda de que este territorio genera unos retos y desafíos muysignificativos. Es muy común escuchar en Colombia la noción de que el Estado no tiene presencia en muchaspartes del territorio y que, como consecuencia, existen enormes disparidades e inequidades. Que no tienepresencia en, quizá, la mitad del territorio, es muy seguramente cierto. Pero lo que no se argumenta con claridades que no tiene sentido hacer presencia en inmensas extensiones despobladas y, menos aun, en selvas y lugaresinaccesibles. El problema realmente consiste en definir hasta dónde deberán llegar esas fronteras interiores paraevitar que migraciones desordenadas de colonos, grupos armados ilegales, narcotraficantes hacia la Amazonia,la Orinoquia y otras zonas destruyan el bosque tropical o, desde allí, amenacen el estado de derecho y lasinstituciones. Esta no es una tarea fácil, pero mientras no se decida una clara política de fronteras interiores, elEstado siempre se hallará ausente o llegará tarde a muchas regiones del país, si es que acaso llega.


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Ilustración 1Colombia. Distribución de la población total - 1993

Fuente: Dane, Censo 1993

En segundo lugar, como se ilustra en el Gráfico 1, Colombia tiene una de las geografías más accidentadasdel planeta. De acuerdo con el índice que allí se presenta, elaborado por el Centro de Estudios para elDesarrollo de la Universidad de Harvard, nuestro país tiene la tercera geografía más accidentada de todo elmundo, en una muestra de 155 países. Además, la población de Colombia está muy dispersa, como seaprecia en el Gráfico 2, que ilustra el índice de dispersión poblacional para América Latina. Este es unaespecie de coeficiente de Gini poblacional y el registro de Colombia es el más bajo entre los países de lamuestra, con 0,42. En el otro extremo están países como Guatemala y Paraguay, en donde la capital abarcaun porcentaje muy alto de toda la población. Como contraste, Colombia es un país de muchas ciudades, endonde la capital no tiene la preponderancia que se ve en otros países. Además existen tres grandes ciudades,aparte de la capital, y un rango de unas treinta intermedias, todo lo cual hace que la población esté muydispersa en el territorio. De hecho, en el Gráfico 3 se han señalado tanto los índices de accidentalidadgeográfica, como los de dispersión poblacional para un grupo de países de América Latina y claramente seconstata que Colombia es un caso excepcional, que se aparta por completo de la norma de los otros países.


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Gráfico 1Índice de fragmentación geográfica

Fuente: Centro de Estudios para el Desarrollo de la Universidad de Harvard

Gráfico 2 Índice de concentración poblacional en América Latina

Fuente: DNP


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Gráfico 3Dispersión de la población y fragmentación geográfica

América Latina

Fuente: Datos del autor

Por otra parte, dado el tamaño del territorio, también tenemos una baja densidad de población, tal como seilustra en el Gráfico 4. Por todas estas razones, entonces, tenemos todas las condiciones que tienden aconfirmar esa hipótesis de que nuestro territorio y el asentamiento poblacional hacen, en relación con otrospaíses, más difícil la gobernabilidad. Ese medio geográfico dificulta el manejo gerencial a gran escala, tantodel sector privado como del sector público y esa empresa gigantesca que se llama Estado, tiene unos costoscrecientes para operar en este territorio tan complejo y tan accidentado.

Gráfico 4Densidad de población e índice de fragmentación

Fuente: Datos del autor


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3 Daniel Pécaut (2002), “Una charla con Daniel Pécaut,” Carta Financiera, Anif, No. 120.4 Véase Paul Collier (2003), “Civil war and development policy,” World Bank, SecM2003-0060, Washington D.C.

II.| Los costos de gobernabilidad derivados del territorio

Con esas características geográficas, entonces, no debe sorprendernos que la gobernabilidad haya sido tanprecaria. Naturalmente, el deterioro institucional se ha incrementado por el escalamiento de la violencia y delnarcotráfico, en particular. Pero no nos puede caber la menor duda de que, aun si no tuviéramos la violencia,en particular esta última fase que está asociada al narcotráfico, Colombia tendría problemas de provisión debienes y servicios públicos mucho mayores que en aquellos países con geografías menos accidentadas que lanuestra. En otras palabras, aún sin violencia, Colombia debería invertir más en gobernabilidad comparadocon otros países con geografías menos accidentadas.

No obstante, de ninguna manera quiero dejar la idea de que nuestra geografía determina nuestrodestino. Aunque puede ayudar a explicar la baja calidad institucional y los elevados niveles de violencia,no es ella su único determinante y tampoco un factor inevitable. Esto se puede entender mejorargumentando que Colombia no ha sido siempre un país violento, como ya numerosos estudios lo handemostrado. Más aun, contrario a quienes aducen la larga historia de violencia en Colombia, analistascomo el sociólogo francés Daniel Pécaut han sustentado la idea de que la actual violencia nada tiene quever con la de hace cuarenta años, cuando nacieron grupos como las Farc. Para Pécaut, el episodio másreciente de la violencia está estrechamente asociado con el narcotráfico y su financiación a los gruposviolentos. Y como para no dejar duda, Pécaut afirma que la actual violencia nada tiene que ver conMarquetalia3.

¿Cómo demostrar que la geografía ha influido en la gobernabilidad en Colombia? Estudios específicossobre este tema para Colombia no existen. Pero sí los hay de corte transversal –en muestras de muchospaíses, entre los que se incluye a Colombia– que señalan claramente que la geografía es un factor explicativode la violencia. En particular, el estudio pionero de Paul Collier concluye que es mucho más fácil paragrupos rebeldes esconderse en áreas rurales con baja densidad de población que en áreas urbanas. Tambiénencuentra evidencia de que la probabilidad de acciones armadas por grupos por fuera de la ley es mayoren países montañosos y selváticos como Colombia4. Collier también concluye que los países con bajacalidad de gobernabilidad son más propensos a producir grupos rebeldes al margen de la ley. Lo que noestablece Collier –no es el propósito de su trabajo– es la relación entre gobernabilidad y geografía, que esprecisamente lo que realiza el trabajo del profesor Mancur Olson, anteriormente citado.

Para el caso específico de Colombia quedan, de todas maneras, otros temas importantes por determinarcomo, por ejemplo, la relación entre narcotráfico y localización geográfica: ¿Por qué se asentó la produccióny tráfico de estupefacientes en Colombia? ¿Fue porque había ya un bajo nivel de gobernabilidad, generadoa su vez por la geografía? ¿O acaso la geografía tan accidentada estimuló el desarrollo de la producción y eltráfico de estupefacientes, y esto, a su vez, indujo la caída en la gobernabilidad y la violencia? Posiblementeestas causalidades operaron simultáneamente en ambas direcciones. Pero de lo que deben quedar ya pocasdudas es de lo determinante de nuestra geografía para los bajos niveles de gobernabilidad y violencia.Además de las zonas selváticas, incluidas las del suroriente del país, la localización de grupos armados al


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margen de la ley está claramente asociada a cadenas montañosas como los Montes de María, la Serranía delPerijá, la Serranía de San Lucas, los Farallones de Cali, la Sierra Nevada de Santa Marta y el Macizo Colombiano,entre otras.

Por otro lado, existe todo un arsenal de estadísticas para ilustrar el deterioro institucional de las últimas dosdécadas en Colombia, las cuales son en principio consistentes con los niveles de violencia y las condiciones enque esta se ha dado. En los gráficos 5 y 6 se señala la relación estrecha entre violencia y narcotráfico: lashectáreas de coca asociadas al número de miembros de grupos violentos; y la correlación estrecha entre laproducción de coca y los homicidios. Los gráficos 7 y 8 muestran los costos de hacer negocios en Colombiaen relación con otros países incluidos en las estadísticas del Foro Económico de Davos; el número detrámites para la creación de empresas –que indica que estamos entre los países con mayor número detrámites–; y mediciones de sobornos en entidades de comercio exterior. Todas estas cifras señalan que lacalidad institucional de Colombia deja mucho qué desear, que tiene muchas deficiencias y que nos comparamosdesfavorablemente, incluso con muchos países de igual desarrollo al nuestro.

Gráfico 5Violencia y narcotráfico

Fuente: Presidencia de la República


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Gráfico 6Producción de coca frente a homicidios

Fuente: Presidencia de la República

Gráfico 7En términos de corrupción

Índice de percepción de la corrupción

La percepción de la corrupción en Colombia, la ubica en el puesto 54 entre 100 países con unpuntaje de 3,6 en una escala donde 0 es altamente corrupto y 10 significa sin corrupción.Fuente: Transparencia Internacional, 2002.


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Gráfico 8En términos de sobrecosto al hacer negocios

Los empresarios colombianos piensan que la inseguridad implica altos sobrecostos al hacer negocios

Fuente: World Economic Forum, 2001

III.| Los beneficios del territorioPero la hipótesis sobre la relación entre el territorio y las instituciones no conduce sólo a consecuenciasperversas. Hay también muchas razones para pensar que, desde otra dimensión, ese mismo territorio tambiénnos ha dado muchas cosas positivas. Hace poco tiempo, un analista del periódico Wall Street, de los EstadosUnidos, se refería a la inverosímil estabilidad política de Colombia en medio de la situación de violencia einseguridad que aún padecemos. En realidad, quien no conoce la historia de Colombia tiene motivos suficientespara asombrarse de que el país no esté en manos de un gobierno autoritario, un caudillo o en medio de laanarquía. Dicha estabilidad política está en gran medida explicada por la geografía.

Para entender este argumento, es importante recordar que, pese a sus debilidades e imperfecciones, elrégimen político colombiano puede definirse como de democracia liberal. No sobra recordar que el modelodemocrático es una respuesta a la pregunta de ¿quién debe gobernar? y argumenta que, contrario a losgobiernos que vienen desde arriba –de reyes, caudillos, familias privilegiadas– se debe gobernar desde abajo,que debe gobernar el pueblo: a un soberano como el rey lo reemplaza otro soberano, el pueblo. Por suparte, el modelo liberal responde a la pregunta, no de quién debe gobernar, sino de ¿cómo se debe gobernar?


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Y responde que el poder no debe estar concentrado en un centro, sino que debe estar disperso, fragmentado,partido en una multiplicidad de subpoderes. Al poder central opone balances, contrapoderes. En nuestropaís, la historia política no ha sido muy prolífica, en realidad existen muchísimos vacíos, pero, afortunadamente,en los últimos años ha aparecido un buen caudal de estudios académicos serios que están llenando muchasde estas lagunas. Posada Carbó, por ejemplo, reconociendo los problemas recientes y actuales del sistemapolítico, ha estudiado la historia electoral y política de Colombia y así ha llegado a argumentar muchas de susfortalezas, basado en un análisis histórico y realizando comparaciones internacionales. Él enfatiza trescaracterísticas de nuestro sistema político: a) casi sin excepción desde la Independencia, Colombia ha tenidogobiernos civilistas y ha evitado, por lo tanto, las dictaduras y los caudillismos que durante tanto tiempocaracterizaron a casi todo el continente; b) esos gobiernos fueron elegidos por vías electorales, de forma talque tenemos una de las mayores tradiciones electorales, no sólo del continente, sino del mundo; y no menosimportante, c) han hecho un uso limitado del poder.

Esas instituciones son más fuertes y estables de lo que muchos se imaginan. ¿Qué papel ha jugado la geografíaen las instituciones? Como vimos anteriormente, Colombia tiene, no sólo la población más dispersa del continentelatinoamericano, sino uno de los índices de fragmentación geográfica más pronunciados del mundo. Si bienesos factores han hecho más difícil la gobernabilidad y han estimulado la violencia e inseguridad –lo que justificainvertir en gobernabilidad y seguridad democrática– también es cierto que produjeron unas regiones fuertes,autónomas, independientes del centro, cortando y separando –creando cleavages, como se dice en la terminologíade la ciencia política– las bases sobre las cuales partidos políticos, grupos sociales o regionales hubieran podidoimponer gobiernos autoritarios, como sucedió en otras regiones del continente. Esta geografía ayudó a fracturarel poder y, de esa forma, a aproximarnos a la esencia del modelo liberal. Esta descentralización de facto,entonces, es un elemento esencial de nuestra nacionalidad y uno de los fundamentos de nuestra democracia.Este territorio ha sido, es y será en el futuro la barrera más formidable contra todos los intentos –vengan dedonde vinieren– para imponer hegemonías políticas en nuestro país.

En realidad, la fragmentación del poder a la cual da lugar el territorio genera dos efectos aparentementecontradictorios. Por un lado, la complejidad del territorio hace más difícil la gobernabilidad y tiende apermitir la aparición de grupos ilegales, pero, por otro lado, ese mismo territorio, al fracturar en forma tandeterminada todas las fuentes del poder, se constituye en la mayor barrera posible para que cualquier grupo,sector o movimiento llegue a tomarse todo el poder.

Quizá por esa misma geografía tan variada y quebrada, el estar volcados sobre el interior nos ha distanciadodel mundo y dicha distancia nos ha impedido compararnos con otras sociedades y apreciar los elementospositivos con los que contamos. Pero si hubiera algo que resaltar de los últimos años, sería que pese ala violencia e inseguridad y a la crisis económica, lo sorprendente no es que las instituciones estén encrisis, sino que hayan sobrevivido a tantas dificultades. Eso precisamente muestra la resistencia profunda–basada en una larga historia– de nuestras instituciones republicanas, con todas las debilidades quehayan tenido y que todavía tienen. Con esas instituciones no sólo evitamos los caudillismos y gobiernosdictatoriales tan comunes durante tanto tiempo en casi todos los países del continente. Logramosmucho más. Evitamos el populismo que tantos estragos causó y causa aún en varias latitudes.

Sin embargo, tal vez la consecuencia más importante de este país –disperso y fragmentadogeográficamente, descentralizado y con su sistema político civilista– es que los colombianos –aunqueno lo reconozcamos– nos acostumbramos a amar la libertad y a detestar la concentración excesiva del


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poder, venga de quien viniere. Esto se manifiesta, por ejemplo, en que tenemos una prensa libre, pesea las críticas que a diario se levantan y, quizá más importante, a que no tengamos una historia oficial. Alcontrario, se podría decir sin exagerar que si los jóvenes leen alguna historia oficial es la de los historiadorescontestatarios de las instituciones.

IV.| A manera de conclusión

Todo lo que he querido expresar hasta ahora es que la calidad de las instituciones, dados determinadosrecursos, es también una función de la geografía. Dependiendo de las características geográficas, en unospaíses es más fácil la gobernabilidad que en otros. Y la calidad de las instituciones es también un determinantede la competitividad de los países.

En Colombia tenemos una de las geografías más complicadas del mundo y un Estado que históricamenteha contado con pocos recursos para la provisión de bienes públicos. Además, la calidad de los bienespúblicos producidos con esos pocos recursos ha dejado mucho qué desear. Pero la geografía no es undestino que nos condena a tener poca y mala calidad de bienes públicos como seguridad, justicia o defensa.Si tenemos una tendencia a enfrentar ‘deseconomías’ de escala en la provisión de estos servicios –utilizandola terminología de Mancur Olson– entonces necesitamos invertir más en gobernabilidad, incluso más de loque corresponde a países semejantes a nosotros pero con espacios geográficos que facilitan la gobernabilidad.

Eso es precisamente lo que se propone el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”, delpresidente Álvaro Uribe. Dos de los cuatro objetivos centrales del plan se orientan directamente a mejorarla gobernabilidad: la seguridad democrática y la renovación del Estado. La seguridad democrática apunta aproteger a todos los ciudadanos, a fortalecer la fuerza pública, a desarticular la producción de drogas ilícitas,a fortalecer la justicia y dar mayor atención a zonas deprimidas. Parece increíble que después de tantos añosde inseguridad y violencia sólo últimamente se le haya prestado atención y recursos a la generación de estosbienes públicos. Durante años y pese a los altos niveles de inseguridad y violencia, Colombia invirtió menosrecursos en gobernabilidad que países con serios conflictos internos y también menos que muchos otros queno enfrentaban estos problemas. Pero el problema de la gobernabilidad no es sólo del monto absoluto delos recursos. También es un problema de la calidad de las instituciones. Por eso se justifica la renovación delEstado. Esta es una política global, permanente, de modernización y gestión. Estamos haciendo un nuevodiseño institucional que lleve a gestión por resultados, a una racionalización del tamaño del Estado. Hay quereducir el tamaño del Estado para ahorrar recursos y poder incrementar la inversión social.

El gobierno de Álvaro Uribe ha cumplido apenas un año y ya hay resultados tangibles de estas políticas. Elárea sembrada de cultivos ilícitos está cayendo en forma dramática, lo mismo sucede con la tasa de homicidios,los secuestros y los asaltos a poblaciones de los grupos terroristas. Al final del primer semestre, el homicidioen el país cayó en 21%, en ciudades como Medellín en 36% y en Bogotá en 24%. Por su parte, el tráfico delas carreteras se ha disparado y con él el tránsito de mercancías y de turistas. También vamos cumpliendo lasmetas de la renovación del Estado. Al finalizar el primer semestre de 2003, se habían reestructurado 52entidades, incluidas el Seguro Social, Telecom y Ecopetrol. Con las medidas tomadas, después de terminar


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todos los ajustes necesarios, se habrá generado importantes recursos para el Estado. Pero la renovación vamucho más allá de la reestructuración de entidades. De manera coherente con la noción de Estado Comunitario,se trabaja en varios frentes para incrementar la participación ciudadana y profundizar el proceso dedescentralización. Con la geografía que tenemos y con sus regiones tan marcadas y diversas, tiene todo elsentido realizar los ajustes que sean necesarios para que exista consistencia entre el ordenamiento institucionaly esta realidad regional. Por ello, y pese a sus problemas, la descentralización debe continuar.

Contrario a lo que muchos analistas argumentan, una mirada a la historia institucional reciente de Colombialleva a la conclusión sorprendente, no de que las instituciones estén en crisis, sino que hayan sobrevivido a ella.Eso muestra la resistencia profunda de nuestras instituciones republicanas, pese a todos los problemas quetienen y urge enmendar. En medio de los problemas que tenemos, hemos podido mantener las instituciones,nuestra democracia y el pueblo puede seguir eligiendo a sus representantes. Lo mismo podemos decir denuestra economía, la cual está creciendo, incluso igual o más que en países de igual desarrollo que no enfrentannuestros problemas de inseguridad y de violencia. Esto muestra el potencial tan grande de la economía, desus empresas, de sus trabajadores.

Este medio geográfico tan complicado que tenemos nos produce unos costos grandes en términos deseguridad y falta de gobernabilidad. Sobre esos costos se diseñaron y se están implementando las políticasdel Plan Nacional de Desarrollo, incluidas la seguridad democrática y la renovación del Estado. Pero laspolíticas del Gobierno no sólo se generaron sobre estos costos y sobre las falencias de nuestro Estado.También se concibieron sobre las fortalezas de nuestro territorio, de su variedad, de sus regiones, de supluralismo cultural y artístico, todo lo cual ha sido un sustento muy firme de nuestras instituciones republicanas.

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La visión de futuro para Colombiaen el contexto del desarrollo

territorial

Oswaldo Aharón Porras Vallejo*

Para facilitar el desarrollo del tema, la presentación espera dar respuesta a los siguientes interrogantes:

I. ¿Dónde estamos?

II. ¿Por qué y cómo hemos llegado a la situación actual?

III. ¿Qué propone el Plan Nacional de Desarrollo: “Hacia un Estado Comunitario”, para apoyar elproceso de construcción de visión?

I.| ¿Dónde estamos?

Al observar la distribución espacial de la población y el desarrollo económico durante el periodo comprendidoentre los años 1870 y 2000 (Ilustración 1) se encuentra al inicio una concentración poblacional en la CordilleraOriental en los límites con Venezuela y al final, entre los años 1993 y 2000 se evidencia una consolidación dela población en la región andina y algunas zonas del Caribe, lo que da lugar a la existencia de áreas nopobladas o consideradas por conquistar. Sin embargo, los centros urbanos dinámicos no alcanzan a irradiarel desarrollo a vastas zonas del país.

Aunado a lo anterior, existe una desarticulación funcional (Ilustración 2) explicada porque todos estosasentamientos y redes urbanas han surgido como producto de situaciones económicas coyunturales que hanatendido a un interés particular, razón por la cual no se ha establecido una visión planificada integral deldesarrollo de todo el territorio nacional. La mayoría de los corredores integrados se encuentran en las zonasandina y caribe, mientras que grandes áreas del país (sur y oriente) se encuentran desarticuladas.

* Director de Desarrollo Territorial.. Departamento Nacional de Planeación


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Ilustración 1Distribución espacial de la población y el desarrollo económico 1870-2000

Fuente: Igac, 2003


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Ilustración 2Desarticulación funcional

Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

En materia de desarrollo humano (Gráfico 1), en 2001 la ciudad de Bogotá alcanzó el índice más alto,seguido por los departamentos de Valle del Cauca, Atlántico, Santander y Antioquia, mientras que Chocópresentó el menor índice. Esta marcada brecha entre los departamentos de nuestro país, invita a reflexionaracerca de la posibilidad que tienen los habitantes de estos territorios de aumentar la esperanza de vida ymejorar su calidad, así como acceder al conocimiento y a la oportunidad de participar, hechos que deben serpensados a futuro en términos de corregir esta gran diferencia.


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Gráfico 1Índice de Desarrollo Humano (IDH) 2001

Fuente: Diez años de desarrollo humano. PNDH

Con relación al crecimiento económico, es importante resaltar que la tasa de crecimiento ha sido relativamenteestable en nuestro país por cerca de 70 años. Durante este periodo la economía colombiana presentóun crecimiento real positivo, mientras que 1999 fue atípico por la tasa negativa del PIB. Sin embargo, apartir de este año la economía viene en recuperación, como puede observarse en el gráfico que semuestra a continuación.

Gráfico 2Crecimiento económico

Fuente: DNP; Cepal


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El PIB departamental por habitante (Gráfico 3), muestra cómo el correspondiente a Casanare es el más altoen el ámbito nacional. Lo anterior se explica por el volumen de regalías que percibe, por lo tanto, no esviable relacionar directamente este indicador con el nivel de calidad de vida de sus habitantes o con elaumento de coberturas en la prestación de servicios sectoriales. Igualmente, en Colombia, el ingreso percápita en promedio es bajo, solo 11 departamentos tienen un PIB por habitante superior al promedio.

Gráfico 3PIB departamental por habitante 2000

(Pesos constantes de 2002)

Fuente: DNP.

El Índice de Concentración del Ingreso o Coeficiente de Gini (Gráfico 4), permite concluir que un númerode población muy reducido es el que está concentrando los ingresos. Los nuevos departamentos ostentanlos mayores índices de concentración del ingreso (0,6), mientras que Caquetá presenta el menor valor, con uníndice de 0,454, inferior al promedio nacional de 0,56.

Gráfico 4Coeficiente de Gini por departamentos 2000

Fuente: Diez años de desarrollo humano. PNDH


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La clasificación de Competitividad Departamental (Gráfico 5), explica cómo Antioquia, Caldas, Cundinamarcael Distrito Capital, entre los más destacados, cuentan con más y mejor infraestructura de servicios,comunicaciones, capital humano y capacidad administrativa para poder competir. En un estudio reciente dela Cepal para 23 departamentos, Bogotá ocupó el primer lugar en la lista de competitividad y Chocó seubicó en el último puesto.

Gráfico 5Escalafon de Competitividad Departamental 2002

Fuente: Estudio competitividad departamental. CEPAL; DNP, 2002

El Índice de Desarrollo Municipal (Gráfico 6), muestra el rezago de la mayoría de los municipios colombianosfrente al grado de desarrollo deseable pues aunque se ha avanzado en la política de descentralización durante losúltimos años y en la desconcentración del gasto, aún no se ha logrado alcanzar niveles aceptables.


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Gráfico 6Índice de Desarrollo Municipal 2000

Fuente: DDT-DNP, 2000

En materia de conflicto, se evidencia una correlación entre el número de hectáreas de coca y el número demilitantes de los grupos armados ilegales (Farc y Autodefensas). Igualmente se encuentra que Putumayo es eldepartamento que presenta la mayor tasa promedio de hogares desplazados (más de 450 por 100.000 habitantes)durante el periodo 1996-2002. La información presentada permite observar que la mayor tasa anual de ataquesterroristas por cada cien mil habitantes durante el mismo periodo, la tiene Arauca, con más de 35 ataquesterroristas por año.

Finalmente, el recaudo tributario municipal, permite constatar que el 80% del recaudo está concentrado en28 municipios correspondientes a las grandes ciudades.


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II. | ¿Por qué y cómo hemos llegadoa la situación actual?

De acuerdo con lo expuesto anteriormente, puede señalarse que la inequidad en la distribución de la riqueza,los desequilibrios regionales y la exclusión social, entre otros, son el resultado de factores políticos,socioeconómicos, institucionales y del ámbito externo. Entre algunas de las razones institucionales y degestión que han influido directamente en el estado de la situación actual, se señalan:

• Ausencia de una política expresa de desarrollo territorial. Predominan las políticas sectoriales.• Desarticulación entre planes (de desarrollo, sectoriales, estratégicos, ordenamiento, ambientales, etc.)• Descoordinación entre niveles de gobierno.• Desconocimiento de la heterogeneidad territorial. Las políticas públicas se han elaborado sin

diferenciar la capacidad económica y fiscal de los municipios, es decir, se da un tratamiento igual arealidades diferentes.

• Bajo control en la ejecución de la inversión pública (escasa rendición de cuentas).• Gestión del desarrollo reactiva ante los problemas y pasiva ante el futuro.• Planificación de corto plazo.

III.| ¿Qué propone el Plan Nacional de Desarrollo paraapoyar el proceso de construcción de visión?

Es necesario contar con un marco de referencia para dirigir el accionar público, por esta razón se identificanalgunos desafíos de la planificación y la gestión del desarrollo, entre los cuales se destacan: primero, promoverdesde las regiones una visión concertada de desarrollo de largo plazo; y segundo, dinamizar el desarrolloendógeno y competitivo del país, reconociendo los atributos de cada región.

Cabe destacar que las regiones cada vez tienen más protagonismo en el proceso de globalización. Enese sentido, esta dinámica mundial obliga a repensar el territorio y a promover la integración regionalpara ser competitivos.

En consecuencia, la propuesta para enfrentar estos desafíos se resume en generar una cultura de previsión ygestión del desarrollo con un horizonte de largo plazo. Para ello, se promoverán procesos que permitandefinir la visión5 sobre cómo queremos que sea Colombia en el futuro.

5 La visión es una imagen positiva y compartida del futuro, que guía la toma de decisiones y facilita la construcción de propósitoscomunes. El proceso de construcción de visión significa la transformación de la cultura, las actitudes y las costumbres de losdiferentes individuos para constituirlos en agentes de su propio desarrollo.


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Para cumplir este cometido, es indispensable llegar a un consenso entre los diversos agentes, las institucionesy las entidades territoriales sobre el país que queremos los colombianos.

Por ello y reconociendo la importancia de construir una visión de futuro para Colombia desde sus territorios,se identifican algunos beneficios que implican contar con un referente común de largo plazo:

• Proyectar una nueva imagen de Colombia para los colombianos y para el mundo.• Facilitar la inserción de Colombia a la globalización en mejores condiciones• Disponer de mejores criterios para la toma de decisiones que afectan al país.• Facilitar la definición de un modelo de desarrollo territorial propio que promueva la competitividad,

la gobernabilidad, la equidad y la sostenibilidad en los territorios.• Contar con un proyecto de país que movilice los diversos elementos en torno a un propósito común

de desarrollo.

Igualmente, al contrastar las características de una gestión del desarrollo territorial, que se apoya en la definicióny cumplimiento del marco que brinda la visión frente a una gestión sin referente de futuro, se visualizanclaramente las ventajas y desventajas de contar o no con ella (Cuadro 1).

Cuadro 1Ventajas y desventajas de contar con una visión

Fuente: Elaboración propia

Con relación a la propuesta concreta del Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”, paraavanzar hacia la construcción colectiva de una visión de futuro para Colombia con enfoque territorial, seestablecen tres políticas y dos mecanismos. Las políticas son: desarrollo territorial; profundización de ladescentralización; y autonomía territorial y reordenamiento del territorio adecuado a las dinámicas regionales,nacionales y mundiales. Los mecanismos consisten en acuerdos entre la Nación y los territorios sobre el paísque queremos; y la formulación concertada del Plan prospectivo nacional de desarrollo territorial.

- Se constituye en un marco de referencia parala toma de decisiones y para la acción.

- Anticipa cambios de tendencia.- Atiende temas estructurales.- Reduce la incertidumbre.- Contribuye a contar con una cultura de

previsión.- Genera consensos.- Implica ganancias en términos de legitimidad

y gobernabilidad.- Garantiza la continuidad de los procesos y

de las políticas públicas.

La gestión del desarrollo territorial

- Es coyuntural y reactiva.- Genera inversiones con impactos aislados.- No es previsiva.- Conlleva la pérdida de confianza.- Resta legitimidad.- Genera desarticulación.- Se caracteriza por una débil atención de los

conflictos.

Con visiónSin visión


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Igualmente, se reconoce que no se trata de recorrer un camino desconocido, por el contrario se trata derecoger las experiencias fruto de trayectos iniciales emprendidos por los territorios y por procesos impulsadospor el Gobierno nacional, como por ejemplo:

• Creación de institucionalidad para impulsar la competitividad territorial (Consejos de Competitividad).• Planes estratégicos sectoriales de largo plazo.• Acompañamiento a procesos de planeación estratégica regional y departamental como insumo para

la construcción de una visión de futuro para Colombia desde sus territorios.

También es necesario consolidar y articular las experiencias que han sido desarrolladas en materia deconstrucción de visión a escala nacional, territorial, regional, departamental, de ciudades, étnica y sectorialen el país, con un claro conocimiento de procesos similares en el ambiente internacional, con el fin defortalecer la definición de un proyecto colectivo de país a largo plazo.

En este contexto, el logro y el más significativo avance lo constituirá el análisis de veintisiete ejercicios enmateria de prospectiva realizados en Colombia6, con una metodología definida, que permita ponerlos deacuerdo como la gran apuesta de visión de futuro. Alcanzar este propósito depende de tres factores:

• El grado de institucionalidad que se le dé al tema; desde la Nación ya se ha avanzado en la orientacióndel Plan Nacional de Desarrollo, pero es necesario implementarlo en el nivel departamental y municipal.

• El liderazgo de aquellos que toman decisiones y de quienes van a ejecutar recursos para que adquieranel compromiso de una visión.

• La garantía de continuidad del ejercicio, esforzándose por empezar a formar una masa crítica quecontribuya en la formulación de esa visión, en la construcción de esa imagen de país que queremos apartir de los territorios, visión que será plasmada en el Plan prospectivo nacional de desarrollo territorial 7 .

6 CAF, DDT- DNP. Documentos de trabajo preparados para el seminario: “Construcción de un futuro para Colombia desde susterritorios”, 2003. En: www.dnp.gov.co/01_CONT/DES_TERR/CONST_FUT_COL.HTM

7 Dicho plan Prospectivo está considerado en el Plan Nacional de Desarrollo: “Hacia un Estado Comunitario”, Ley 812 de 2003.

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Escalafón de competitividad departamental

Juan Carlos Ramírez.*

La competitividad de las regiones y las ciudades es un tema público de gran importancia para el bienestar desus habitantes. En los últimos diez años, ha habido en el mundo un creciente interés por incluir este tema enlas prioridades de los agentes privados y públicos, con el fin de abordar los problemas desde las regiones.

En este contexto, surge la iniciativa de ampliar y profundizar el conocimiento sobre el tema e impulsaracciones, tanto desde el sector público como desde el privado, para que la competitividad adquiera mayorimportancia en la agenda pública de las regiones, y en su interacción con el nivel nacional de gobierno.

El trabajo que aquí se presenta corresponde a un esfuerzo realizado por la Cepal en Colombia con el apoyo deConfecámaras y del Centro de Estudios Regionales de Manizales (Crece). Este estudio aporta a la discusión, unamedición del estado de la competitividad en los departamentos de Colombia, sobre la base de nueve factores quela determinan y que están identificados en la literatura sobre crecimiento y desarrollo. De esta forma, los temas quese van a tratar son: elementos de competitividad regional; resultados y algunas reflexiones finales.

I. | Elementos de competitividad regionalEl concepto de competitividad puede considerarse como reciente en la teoría y el análisis económico.Esencialmente pretende incorporar una serie de relaciones, dinámicas interactivas, multidisciplinarias ymultidimensionales que se han estudiado y han demostrado tener algún tipo de relación con el desarrollo.

Entonces, se aspira a explorar de manera integral algunos aspectos que van más allá de los indicadorestradicionales de crecimiento y acumulación que trabaja la teoría económica. Uno de los grandes temas queha estado implícito en este examen, es el de buscar las razones de las brechas significativas entre regiones y lasprobabilidades de hacer que esas brechas sean menores en términos de productividad, de ingreso y deconformación de redes productivas y sociales.

Este examen, es también un esfuerzo reciente, llevado acabo mediante de la exploración de múltiples relacionesen diferentes materias, que traspasan lo económico y permiten descifrar unas futuras políticas de desarrollo yclasificar las unidades de análisis, asignándoles una posición en un escalafón.

Pero más allá de esa ubicación, importan las razones atinentes al por qué una entidad territorial ocupadeterminada posición y cómo puede mejorar, generando un interés por la competencia, es decir, cómomejorar y con quién hacerlo.

* Director de la Cepal para Colombia.


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Este tipo de trabajo de construcción de un escalafón para medir la competitividad, es comúnmente conocidoy utilizado entre países, por ejemplo en los informes realizados por el Foro Económico Mundial. Existenestudios y documentos conocidos sobre regiones subnacionales en países avanzados como Gran Bretaña,Estados Unidos y la Unión Europea; y en países de desarrollo medio como México, Chile y Bolivia.

El estudio de la Cepal corresponde al tercero o cuarto estudio de esta naturaleza que se elabora en el país. Elhecho de estar comparando regiones y/o departamentos requiere de un análisis que se hace por lo generalentre países, entonces, se adapta esta metodología para las unidades (regiones) dentro de un mismo país,donde las diferencias entre política y movilidad macroeconómica de los factores, especialmente de la poblacióno las características institucionales generales, como los regímenes de justicia, ya no marcan una diferenciaesencial entre los distintos territorios y se empiezan a resaltar otros elementos.

La metodología comprende esencialmente el análisis de nueve factores de competitividad, conformadospor 139 variables. Estas son tanto de acervo o provisión como de dinámica o flujo. En este ejercicio, seha recopilado la opinión empresarial representativa de los diferentes departamentos, básicamente deempresas medianas y grandes. De esta forma, se incluyen 50 variables por encuesta empresarial y otras 89que corresponden a fuentes estatales y privadas.

Posteriormente se pondera cada factor y se genera un índice global, mediante el método de componentes principales.A continuación se relacionan los resultados por cada uno de los factores de competitividad identificados.

II. | Resultados por factores de competitividadAl referir la competitividad a las regiones, es indispensable considerar el cambio de escala respecto de laNación, porque lo anterior tiene repercusiones que modifican el alcance y la profundidad del tema. Elcrecimiento y el desarrollo económico ocurren en una interrelación particular con el espacio y la geografía.Un hecho evidente es la desigual distribución en el espacio, de las personas y las actividades económicas.

El tema espacial y geográfico vuelve a interesar por el desempeño de las aglomeraciones urbanas y regionales,porque las propuestas de desarrollo le asignan mayor importancia a las regiones para impulsar el crecimientoeconómico local; y porque de nuevo surgen movimientos regionales que reclaman mayor autonomía política.

Es determinante la capacidad que tengan las regiones y los municipios de plantearse la articulación como unproyecto social de conjunto, en el que todos los participantes deben hacer las tareas necesarias para insertarsey consolidarse internacionalmente. Esto significa, que debe existir un acuerdo para la construcción permanentede visiones y estrategias compartidas para el desarrollo de los diferentes tipos de capitales.

El paso de lo nacional a lo regional tiene implicaciones que transforman el alcance y la profundidad deltema. A diferencia de la escala nacional, entre las regiones son mínimas las restricciones de política queafectan la movilidad de bienes y factores; igualmente, hay un marco más homogéneo de la estructurainstitucional, y un idéntico escenario macroeconómico y de otras políticas.


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Las regiones y las ciudades deben ser artífices de su porvenir. En este punto, cabe señalar qué se entiende porregión. La región es la unidad que resulta de la acumulación e interacción de personas y actividades económicasen un área geográfica (no necesariamente coincide con las divisiones político-administrativas del estado).

Si una región quiere ser competitiva, requiere tener a su favor una gestión macro adecuada y un acuerdopolítico que haga eficaz las instituciones fundamentales.

A. Fortaleza de la economía

Este factor, involucra el nivel y la tendencia de variables macroeconómicas y de cambio estructural. Estudialos subfactores: valor agregado, estructura económica, formación de negocios y expectativas empresariales.

Así mismo, capta la capacidad y el grado de desempeño del agregado de la economía departamental, frentea las presiones macroeconómicas y a las provenientes de la transformación estructural del desarrollo.Recientemente, ha ganado importancia la atención del Estado y la evolución que en cada departamentopresentan el crecimiento, la distribución y la pobreza.

Los resultados ubican al Distrito Capital de Bogotá y a los departamentos de Valle y Antioquia en los tresprimeros lugares respectivamente. Este es uno de los factores en los que la diferencia es más marcada entreel líder y el resto, explicado por razones como el tamaño relativo de las economías, el ingreso per cápita, ladensidad per cápita de empresas, la especialización industrial y la población urbanizada (Gráfico 1).

Gráfico 1Escalafón del factor: fortaleza de la economía

Fuente: Cepal, 2002


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B. Gobierno e instituciones

Mide el desempeño y las políticas de los niveles territoriales del Estado que tienen efecto en la competitividady en el ejercicio de instituciones esenciales para el buen funcionamiento de los mercados. Estudia los subfactores:deuda pública, ingresos fiscales, gasto público, eficiencia del Estado, capital social, justicia y seguridad.

Gobierno e instituciones constituyen un factor de competitividad que sugiere que el Estado promueve la actividadprivada, orientando su acción al manejo de los recursos públicos, al control y la regulación de la actividad privada coninterés público, y a ser un gran proveedor de bienes públicos, como la seguridad y la justicia.

El resultado del escalafón departamental de este factor tiene una estructura con gran dispersión. La calificación es de 1a 100. El liderazgo es de Caldas, seguido por Cundinamarca y Bogotá, mientras por debajo del valor es 50 enel índice de este factor, se hallan 16 de los 23 departamentos estudiados (Gráfico 2).

Gráfico 2Escalafón del factor gobierno e instituciones

Fuente: Cepal, 2002

C. Finanzas

Hace referencia a la profundización y la eficiencia en el sistema financiero y en el mercado de capitales. Estudialos subfactores: infraestructura financiera, eficiencia de la banca, acceso al financiamiento y situación financiera.

El factor finanzas es importante, en la medida que con de la intermediación financiera se movilizan yasignan recursos que dinamizan y mejoran la competitividad de la producción. De hecho, a escala empresarial,industrial y del país, el buen funcionamiento del mercado financiero es una condición necesaria para


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incentivar el crecimiento de largo plazo y la competitividad. La relación entre la intermediación financieray el desarrollo económico, que se traduce en mayores niveles de competitividad, entre el tamaño y laestabilidad del sistema financiero, es importante para garantizar un nivel adecuado y sostenido de crecimiento,para que la inversión se realice con el financiamiento adecuado.

Los resultados de este factor se caracterizan por presentar la mayor diferencia entre el líder (Bogotá) y losdepartamentos del estudio En el escalafón siguen al Distrito Capital los departamentos de Antioquia y Valleen el segundo y tercer lugar, respectivamente. Esta diferencia va más allá de la concentración de las empresasde servicios financieros y comprende otros aspectos de la función de intermediación financiera, como ladisparidad departamental para acceder a los servicios de cajero automático, la profundidad financiera, lafacilidad de acceso al crédito bancario y a instrumentos financieros (Gráfico 3).

Gráfico 3Escalafón del factor finanzas

Fuente: Cepal, 2002

D. Infraestructura y tecnologías de informacióny de comunicación

En este factor, se evalúa el impacto de la infraestructura en el mejoramiento de la competitividad colombianaen el nivel regional. Uno de los grandes componentes es la formación física de capital, cuya operación en redes fuente significativa de economías externas. Estudia los subfactores: infraestructura básica, de transporte ytecnológica.


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La infraestructura resulta relevante, en la medida que la competitividad es la capacidad de los países, regiones yempresas para crecer en forma sostenida, en un ambiente de competencia generalizada. La competitividad enlos mercados internacionales no es estática, requiere el desarrollo de la infraestructura y el uso, masivo e intensivo,de las tecnologías de la información.

Bogotá, Caldas y Valle obtuvieron los tres mejores resultados en el escalafón de este factor. Teniendo en cuentala alta proporción de población y de nivel de ingreso en estos departamentos, ello propicia el origen deexternalidades, derivado del número de conexiones, y seguramente, es causa de la mayor disposición relativa deestas redes. El rezago sustancial de los departamentos atrasados tiene aquí un reto importante, tanto para lacomunidad de las regiones como para movilizar la cooperación nacional (Gráfico 4).

Gráfico 4Escalafón del factor infraestructura y tecnologías de información y de comunicación

Fuente: Cepal, 2002

E. Recurso humano

El factor recurso humano como elemento de competitividad, relaciona las características poblacionales y deempleo a escala departamental, que califican el desempeño de las políticas públicas. Estudia los subfactores:población, empleo, educación, capacitación, entrenamiento, actitudes y valores.

La formación del recurso humano, como factor de calificación de la fuerza laboral, explica en buena partelos diferenciales de desarrollo de los países, así como en el ámbito empresarial genera una mayor productividad


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laboral y puede producir avances de conocimiento, que permitan incrementar los niveles de tecnología. Deigual manera, responde a variables como habilidades y destrezas, educación, experiencias, entre otras. Seconsidera que existe una relación directa entre el grado de educación de la población, su posición competitivay el nivel de ingresos.

En el escalafón de este factor, Bogotá se ubica en el primer lugar, Antioquia en el segundo y Caldas enel tercero. Sin embargo, los últimos diez departamentos tienen un rezago sustancial. Las implicacionesde estas diferencias sobre el crecimiento y el bienestar, llaman a que las políticas sobre recurso humanoocupen una de las primeras prioridades de la acción colectiva (Gráfico 5).

Gráfico 5Escalafón del factor recurso humano

Fuente: Cepal, 2002

F. Ciencia y tecnología

Factor que mide los recursos y las capacidades tecnológicas a disposición y desarrolladas por las empresase instituciones del departamento. En este estudio se enfoca el análisis de la ciencia y la tecnología comofactor de competitividad, haciendo énfasis entre región y conocimiento. Estudia los subfactores: gasto einversión en innovación y desarrollo, ambiente científico y tecnológico, y gestión de la tecnología.

La creación de capacidades de innovación en ciencia y tecnología y la formación de talento humano, constituyenel verdadero anclaje para la nueva industria del conocimiento y para atraer la inversión extranjera con mayor


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compromiso y durabilidad. La competencia ya no es entre productos y servicios, sino entre conceptosinnovadores de negocios.

El escalafón del factor da como resultado una agrupación bipolar entre los primeros lugares (Bogotá, Caldas,Santander, Antioquia y Valle) y, del otro lado, cerca de la mitad (13 de 23) de los departamentos que no alcanzan atener un índice que supere la mitad del valor del índice de los primeros. Esta diferencia confirma que, en general,la actividad innovadora tiende a concentrarse espacialmente, y que los sitios que la concentran desempeñan unpapel funcional de atención a las zonas periféricas. Resulta relevante encontrar que no todas las regiones cuentancon las bases que facilitan la transmisión del cambio técnico y del conocimiento (Gráfico 6).

Gráfico 6Escalafón del factor ciencia y tecnología

Fuente: Cepal, 2002

G. Internacionalización de la economía

Este factor mide la relación comercial y de inversión de los departamentos con el mercado internacional.Estudia los subfactores: comercio global de bienes, exportación de bienes, políticas e instituciones, importaciónde bienes e inversión extranjera.

La globalización ha llevado a los países a la regionalización de su mercado; de igual forma, la sostenibilidaden los mercados internacionales descansa en el aprovechamiento de la protección que otorgan los costos detransporte y la política comercial de la región. Los análisis teóricos y las pruebas empíricas convergen en la


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apreciación de que las economías con mayor profundidad en el comercio internacional tienden a tener tasas decrecimiento más altas.

En este factor, los departamentos de Cundinamarca, Antioquia y Valle se ubicaron en las tres primerasposiciones del escalafón. Los resultados en materia de internacionalización de la economía permiten apreciarque las ventajas en este aspecto tienden a concentrarse en pocos departamentos. Además, existe una grandiversidad de desempeños en el comparativo nacional, que dejan clara la lección de que para muchosdepartamentos son grandes los retos de integración al comercio internacional (Gráfico 7).

Gráfico 7Escalafón del factor internacionalización de la economía

Fuente: Cepal, 2002

H. Gestión empresarial

Considera el entorno empresarial y las características de la actuación en las principales áreas de la administraciónque influyen en el desempeño de las empresas. Estudia los subfactores: productividad, costo laboral, desarrollocorporativo y eficiencia administrativa.

En el ámbito actual de la globalización, la actividad empresarial presenta cambios como la desregulación demercados, la volatilidad financiera, las fronteras industriales difusas y la sensibilidad ecológica, que condicionanla forma de gestión de las empresas. Para enfrentar nuevos desafíos, la calidad, la oportunidad y la flexibilidadde su trabajo son atributos necesarios, aunque no suficientes para competir con éxito. En el desarrollo de estas


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nuevas formas, adquiere gran importancia, la transferencia del conocimiento y el aprendizaje de nuevastecnologías.

En el escalafón correspondiente a este factor, los departamentos de Caldas, Cundinamarca y Antioquiaobtuvieron resultados correspondientes a los tres primeros lugares (Gráfico 8).

Gráfico 8Escalafón del factor gestión empresarial

Fuente: Cepal, 2002

I. Medio ambiente

Presta atención a los incentivos para el uso del medio ambiente; su análisis como factor de competitividadregional, cobra validez en relación con la degradación de los recursos y la atención a la preservación. Estácompuesto por variables que muestran la importancia del papel del Estado como agente regulador de losdesechos y residuos. Estudia los subfactores: regulación ambiental, consumo de recursos naturales yestándares ambientales.

El medio ambiente es un indicador de competitividad internacional, en la medida en que se tome comoun determinante en la calidad de vida de las personas. La conservación también implica desarrollo sostenidoa largo plazo, de esta forma, el cuidado ambiental no es solo deseable sino necesario para garantizar unasenda de crecimiento o de sostenibilidad.


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El escalafón de competitividad de este factor se caracteriza por ser uno de los de menor dispersión,concentrándose en valores superiores a 50. Caldas, Risaralda y Magdalena se ubican en los tres primeroslugares, mientras que solamente, cuatro departamentos (Nariño, Meta, Tolima y La Guajira) tienen valoresinferiores a la mitad del índice del líder (Gráfico 9).

La mayor uniformidad se presenta en un marco de opinión empresarial favorable y generalizada sobre lasposibilidades de aprovechar la regulación ambiental (ventaja competitiva y atracción de la inversión). Estaexpectativa, sin embargo, se presenta con una percepción menos favorable sobre la aplicación efectiva deprogramas ambientales o de tecnologías limpias en los departamentos.

Gráfico 9Escalafón del factor medio ambiente

Fuente: Cepal, 2002

III. | Ponderación de los factores de competitividadComplementario al efecto por factores detallado anteriormente, se elabora un resultado agregado que seconstruye a partir de la determinación del peso de cada factor en el total, atendiendo al método decomponentes principales, con lo que se obtienen los siguientes resultados:

• Fortaleza económica 25,7%• Finanzas 23,9%


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• Infraestructura 23,4%• Recursos humanos 14,6%• Ciencia y tecnología 9,9%• Gobierno 8,5%• Internacionalización 3,6%• Gerencia 3,4%• Medio ambiente -12,9%

En otros términos, los valores más altos corresponden a los factores relacionados con la formación decapital (físico –en infraestructura– y humano), la acumulación espacial de factores productivos, ingreso yactividades (fortaleza de la economía) y el papel del sector financiero. El factor de ciencia y tecnología tieneuna ponderación que puede ser calificada como alta, teniendo en cuenta el gran sesgo de la economíacolombiana en sectores basados en la utilización de recursos naturales. El bajo peso de la internacionalizaciónrefleja el bajo nivel de comercialización e inversión internacional de los departamentos, y el factor gerenciarefleja una gran uniformidad de procesos administrativos en las grandes empresas. El signo negativo delfactor medio ambiente es resultado del efecto nocivo que ha tenido el crecimiento sobre el ambiente.

Hoy en día, la competitividad se está llevando a cabo, la mayoría de las veces a costa del medio ambiente,que en nuestro caso particular representa una ventaja competitiva, que hace evidente la necesidad de conservarlo.La tendencia negativa de este factor explica el hecho de que los países no han prestado la atención suficienteni han identificado el real valor que representa el medio ambiente, como característica primordial a la horade competir en el mundo globalizado.

IV. | Escalafón de competitividad departamentalEl índice de la competitividad departamental engloba los valores de cada uno de los factores que locomponen; es un valor que permite determinar el orden de preparación y construcción para extendersus beneficios a los habitantes de cada territorio.

El ejercicio de la Cepal es susceptible de ser comparado con los informes de la misma naturaleza elaboradoscon anterioridad. Este análisis permite observar algunas tendencias que se han presentado durante losúltimos diez años, entre las cuales se destacan: los resultados en el mediano plazo no corresponden atransformaciones radicales en la ubicación/posición de los departamentos en el escalafón (Gráfico 10);hay cierta estabilidad en la tabla de clasificación, lo que explica la existencia de un proceso de convergenciademasiado dinámico, no obstante, sí se presenta cierta evolución interesante en algunos departamentos,como se señala a continuación:

• Han tenido una mejora significativa en la última década los departamentos de Santander,Caldas, La Guajira y Cesar.

• Han desmejorado en términos relativos los departamentos de Cundinamarca, Risaralda, Bolívary Norte de Santander.


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Gráfico 10Cambio de posición de los departamentos en el escalafón de competitividad

Fuente: Cepal, 2002

V. | La competitividad en las regionesUna relación espacial del escalafón de los departamentos, se puede realizar al agruparlos en las cincosubregiones nacionales. Cada región tiene una clara estructura de centro–periferia. Los departamentoscentro son los que sirven de sede a los centros urbanos mayores (Bogotá, Valle, Antioquia, Santandery Atlántico).

En cuanto a la evolución del índice global en las regiones, se ha realizado un ejercicio para tratar deagrupar este escalafón en subregiones nacionales. Existen diferentes formas de agrupación, pero seha seleccionado una de ellas y se obtuvieron los siguientes resultados:

1. Región Caribe, Costa Atlántica: conformada por Atlántico, La Guajira, Bolívar, Cesar,Magdalena, Sucre y Córdoba. Entre estos departamentos el mejor ubicado es Atlántico y elmás rezagado es Córdoba.


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2. Región Nororiental: el departamento de Santander lidera el comportamiento de esta región,mientras que Norte de Santander corresponde al más rezagado.

3. Región Centro: en esta la ciudad de Bogotá ocupa la posición más alta; siguen en orden de importanciala periferia del departamento de Cundinamarca, Meta, Tolima y Boyacá. Este último es el departamentomás rezagado de la región.

4. Región Noroccidental: en esta los departamentos se ubican en orden de importancia así; primeroAntioquia, segundo Caldas, tercero Quindío, cuarto Risaralda y en último lugar aparece Chocó.

5. Región Suroccidental: liderazgo del Valle; se observa una gran brecha entre Nariño y Cauca. Esteúltimo corresponde al departamento más rezagado.

VI.| Elementos de conclusiónAl analizar la ponderación de los factores, se corrobora un hecho poco novedoso que corresponde alenorme peso dado a factores clásicos como infraestructura, recursos humanos, tamaño de los mercados,entre otros. Pero también han ganado importancia nuevas fuerzas, que hacen referencia a factores comociencia y tecnología, construcción de gobierno y de instituciones.

En este recorrido por los factores de competitividad, desde el punto de vista del desarrollo local, es evidenteque la dinámica de muchos de ellos puede obedecer a iniciativas territoriales a escala local y que no siempredependen de decisiones o condiciones que están por fuera del territorio, ya sea en el contexto nacional ointernacional.

El trabajo de la Cepal permite demostrar que la convergencia surgida por la liberalización de los mercadosno se ha producido en Colombia, como sí ha sucedido en otras regiones del mundo, pero puede destacarseque se registra un movimiento en los departamentos que han mejorado o empeorado dentro de algunas delas subregiones identificadas anteriormente. Al mirar atentamente la competitividad de los diferentesdepartamentos, es posible encontrar una dinámica entre centro y periferia, dominada por el centro.

En términos de qué hacer, lo fundamental es llevar a cabo la combinación de este ejercicio con diversasexperiencias, que faciliten otras formas de aproximarse en busca del desarrollo e identificar áreas en las cualeses necesario dar un salto cualitativo y cuantitativo, apropiándose de los temas y planteándose unos propósitosinmersos en la agenda pública y que sean susceptibles de ser incorporados en los planes de desarrollo.

La enseñanza técnica de este ejercicio muestra la importancia de construir aglomeraciones, no solo entendidasdesde el punto de vista de la densidad poblacional o empresarial, sino en términos de particularidades quese convierten en las ventajas de un territorio frente a otros. Esta labor debe ser realizada mediante laconstrucción y actuación en redes, no se puede actuar en forma individual o sectorizada, pues es urgentetratar de crear sinergias entre las variadas iniciativas, acumular más capital humano y generar tendencias degerencia y de gobierno mucho más modernas y competitivas. No existe una formula única para lograr este


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cometido, pero se puede partir de un espíritu que trate de reforzar aquello positivo de un territorio y mejoraren los puntos negativos, buscando así, disminuir la brecha que separa a un departamento o región de otra.

En el caso de las subregiones nacionales, hay que pensar como región pero necesariamente debe ubicarse enel contexto nacional, dado que allí se definen una serie de reglas y normas propias de la forma de actuar deese territorio, y por lo tanto, es necesario que la estrategia que se siga responda a la pregunta: ¿qué es lo queidentifica a mi región y qué es lo que la diferencia de otros territorios?.

El esfuerzo de competitividad de una región no puede estar enfocado al solo hecho de competir y de ganar;la heterogeneidad entre los departamentos rezagados y los adelantados, evidencia la necesidad de desarrollarel concepto de solidaridad.

En la actualidad, la globalización involucra múltiples elementos, como valores, conocimiento, ética, justicia ymedio ambiente, pues han desaparecido las fronteras y se han creado muchas reglas similares en el mundo.En este marco, los departamentos y las regiones tienen que adaptarse a ese mundo global y una de lasmaneras para hacerlo es otorgándole un valor significativo a las particularidades de los territorios en unmundo cada vez más homogeneizado; esta diferenciación comienza a cobrar una importancia significativa yde ahí surge la necesidad de resaltar lo local frente a la visión nacional, aprovecharla y construirla.

Procesos de planificación estratégica regional

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Ecorregión del Eje CafeteroUna relación virtuosaentre el medio natural

y el desarrollo socioeconómico

Óscar Arango Gaviria*

IntroducciónEsta presentación aspira a reflejar el arduo trabajo que se ha venido realizando y que, traducido en undocumento de política pública, se presenta hoy. El desarrollo del tema se estructura de la siguiente manera:

I. ¿Qué significa ecorregión?

II. Descripción sintética de la agenda de desarrollo sostenible de la ecorregión.

III. Reflexiones finales

I.| ¿Qué significa ecorregión?

A. Elementos geográficos

La ecorregión del Eje Cafetero está conformada y atravesada por tres grandes corredores ambientales,estos son la Cordillera Central, la Cordillera Occidental y el corredor ambiental del río Cauca; poseeecosistemas estratégicos y por su ubicación geográfica tiene una vecindad compleja pero enriquecedora conValle, Magdalena, el Chocó biogeográfico y el sur de Antioquia.

* Coordinador Comité Técnico, Corporación Alma Máter, Universidad Tecnológica de Pereira. Páginas web: www.almamater.org.co;www.sirideec.org.co

Procesos de planificación estratégica

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En este punto, cabe señalar que esta zona reúne dos conceptos que se yuxtaponen, constituyéndose en unreto para la teoría del desarrollo regional manejada en Colombia y para el desarrollo legislativo, político einstitucional. El primero es el de ecorregión, categoría no prevista en la Constitución ni la ley, que tiene suorigen aproximadamente en el año 2000, momento en el cual el Ministerio del Medio Ambiente comienzaa trabajar procesos de planificación de áreas con características ambientales similares que le dan un valoragregado. En este caso específico, además de los departamentos de Caldas, Quindío y Risaralda la ecorregióncomprende territorios del noroccidente del Tolima y del norte del Valle.

Por otra parte, el segundo concepto, Eje Cafetero, contempla aspectos culturales provenientes del cultivo ycomercialización del café y se circunscriben únicamente a Caldas, Qundío y Risaralda. Hablar entonces deecorregión del Eje Cafetero implica una construcción conceptual, cultural, ambierntal y posiblemente político-institucional que debe enfrentar retos y responder interrogantes.

B. Elementos socioeconómicos

En la ecorregión se encuentran 92 municipios formados al vaivén, dificultades, y éxitos relativos de laeconomía y la producción cafetera. La ecorregión históricamente se debe al café.

Un fenómeno preocupante y que convoca la búsqueda de soluciones, es el hecho de que los municipiosestán perdiendo población en términos netos y simultáneamente se avanza en el proceso de urbanizacióny concentración poblacional urbana. Existen municipios que prácticamente no tienen población rural,como es el caso de La Virginia y de Armenia, en donde más del noventa por ciento de la población seubica en el área urbana. En consecuencia, se ha ido construyendo un tejido regional urbano supremamentecomplejo, problemática para la cual la legislación no ofrece alternativas de solución.

De esta forma, se ha configurado un proceso de metropolización contundente entre los municipios yciudades como Armenia, Pereira, Manizales y Cartago. Adicionalmente, en términos legales, existe unárea metropolitana, a la cual, una decisión de la Corte Constitucional le ha limitado sus recursos propiospara subsistir como entidad territorial. Al mismo tiempo, la ecorregión muestra un panorama de redurbana regional, que genera corredores en el norte del departamento del Valle, en Cartago y en Armenia;estos corredores, se verán fortalecidos con la construcción del túnel de La Línea entre Ibagué, Armeniay Manizales.

El desarrollo económico de la ecorregión es desigual. Este territorio posee 123 mil fincas cafeteras querepresentan el 52% de la producción total del país. Igualmente, genera el 9% del PIB y del valoragregado nacional, constituye el 10% de las exportaciones de Colombia y el 17% a otras regiones delpaís. Por otra parte, en ella solamente se satisface el 15% de la demanda o de las necesidades alimentariasde su población.

Su complejidad evidencia tendencias preocupantes de desempleo y subempleo: el 28% de la poblacióneconómicamente activa está desempleada y el 75% de esta vive con menos de dos salarios mínimos; asímismo, el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas se ubica por debajo del promedio nacional.


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El conflicto armado (Ilustración 1) y el desplazamiento crecen como fenómenos que la ecorregión hastahace algunos años no conocía. De acuerdo con una investigación realizada por la Universidad del Tolima,existen cerca de 70.000 desplazados, problema complejo que las alcaldías y los gobiernos locales no estánpreparados para enfrentar.

Ilustración 1Índice de necesidades básicas insatisfechas y conflicto armado en la ecorregión

Fuente: Elaboración Corporación Alma Máter.

La división político-administrativa refleja la dinámica político-institucional del país, que tiene la presencia deresguardos indígenas, comunidades negras, asociaciones de municipios, áreas metropolitanas, las cualesenfrentan una serie de dificultades en los procesos de desarrollo fiscal.

Las grandes ciudades tienen subdividido su territorio en comunas y corregimientos, en donde representa unimportante papel las Juntas de Acción Local (JAL). La ecorregión enfrenta el desafío de pensar esta dimensiónpolítica-institucional, con el objetivo de lograr cubrir todos aquellos aspectos que en la actualidad no hansido tenidos en cuenta.


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C. Planificación del ordenamiento territorial en la ecorregión

Para el desarrollo específico de este tema, se trabajó un ejercicio con las Corporaciones AutónomasRegionales, la Red de Universidades Públicas y otras instituciones como la Gobernación, las alcaldíasmunicipales, el Forec y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Dicha actividadconsistió en diseñar unos lineamientos para el desarrollo territorial de la ecorregión con énfasis en lasamenazas; en virtud de este ejercicio, todos los municipios tiene su plan de ordenamiento territorial ylos departamentos poseen unos lineamientos propios. Ahora, se espera dar un paso adelante y establecerlos lineamientos de ordenamiento territorial y adicionalmente, con el objetivo de contribuir en laconstrucción de una visión nacional de futuro, se hace evidente la necesidad de trabajar dos aspectosclaves para la gestión del desarrollo territorial, a saber:

• El proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Loot)• El Plan estratégico de ordenamiento territorial (Penot)8

Una manera de relacionar la ecorregión con la Nación, es conjugar el ejercicio realizado y descrito conanterioridad con el Penot. La ecorregión quiere y aspira a ser una experiencia que permita vincular laplataforma natural del desarrollo con propósitos políticos del desarrollo sostenible. Es fundamentalllevar a cabo una revisión cuidadosa de lo que significa la biodiversidad en ese pequeño territorio,reflexionar sobre el tema del agua concebido como un proceso articulador que ha permitidocomprender la importancia de la construcción de soluciones conjuntas de acueductos regionales paravarios municipios. En este sentido, la Nación tiene una serie de responsabilidades con la ecorregión,pues de acuerdo con algunos estudios técnicos, se evidencia el déficit que puede presentarse al menosen la mitad de los municipios tanto en el sector agua como en los sistemas de producción agropecuaria.

II.| Descripción sintética de la agenda de desarrollosostenible de la ecorregión

Gracias a la participación de una amplia gama de personas, se elaboró un documento para presentar a laciudadanía, denominado: “Agenda para el desarrollo sostenible de la ecorregión Eje Cafetero”, el cual surgecomo resultado de un arduo trabajo de investigación. La agenda no se centra solo en el ámbito de loacadémico, sino que se dirige hacia la construcción de política pública. Otro documento elaboradocorresponde al Plan de gestión estratégica ambiental para la ecorregión que surge del análisis y transformación delPlan de gestión estratégica departamental.

Con el apoyo de la GTZ a la ecorregión, se efectuó un taller llamado: “Forjando Futuro”, donde se visualizóla manera de ir empalmando la agenda para el desarrollo sostenible con el Plan de gestión estratégica ambiental

8 En el Plan Nacional de Desarrollo: “Hacia un Estado Comunitario”, se habla de la formulación de un plan prospectivo nacional dedesarrollo territorial.


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para la ecorregión. Finalmente, se coincidió en un planteamiento que recoge lo avanzado en el proyecto deecorregión sumado a lo logrado en el Plan estratégico regional y desde ese momento se empezaron a conocerlos resultados de esa acción.

El documento consolidado ha identificado las tendencias actuales negativas y positivas, fueron consideradasalternativas productivas diferentes al café, como la agricultura, y la ganadería, el sector empresarial y losprocesos forestales de desarrollo sostenible. Igualmente, se hace una síntesis de las potencialidades de laregión, resaltando la amplia oferta natural que tiene, destacando la pluralidad cultural como un elementoque enriquece el crecimiento sostenible y haciendo énfasis en la capacitación para el aprovechamiento dela biomasa disponible en este territorio.

A partir de ese momento, el tema que se empezó a desarrollar fue el de los escenarios futuros. Se identificaronlas consecuencias que acarrea persistir en cada una de esas tendencias y hubo cuestionamientos sobre si se poseela capacidad de llegar a acuerdos que permitan alterar o modificar esas tendencias.

La ecorregión quiere ser más que un territorio de paso: busca que sus localidades tengan personalidadpropia, y simultáneamente, fortalezcan su integración a la región, al país y al mundo. Quiere recorrer la rutadel desarrollo endógeno. Es importante, urgente y necesario, fortalecer las relaciones de la ciudadanía consus propios gobiernos locales, para potenciar de manera concreta y real la vida democrática municipal quees en últimas, la base de la democracia nacional.

Esta región presenta una visión para someterla a discusión pública; fue construida mediante la combinación decuatro factores: gobernabilidad; desarrollo económico, equidad y competitividad; ambiente protegido; cultura,identidad y pertenencia.

No obstante, cabe resaltar que el trabajo tendrá sentido si es capaz de cumplir unos objetivos mínimos:

• Avanzar hacia el desarrollo sostenible, como dinamizador de la productividad. Fortalecer cadenas deproducción (café, madera, textiles, confecciones, turismo).

• Fortalecer el tejido sociocultural.• Diversificar productivamente nuestros mercados.• Desarrollar la infraestructura regional.• Avanzar en la integración regional.• Obtener seguridad integral, convivencia y paz.• Hacer la valoración y el servicio de bienes ambientales y la conservación de la biodiversidad.• Fortalecer del conocimiento mediante la investigación y la educación.

Continuando con el esfuerzo realizado hasta la fecha, y con el fin de permitirle a la ecorregión ser menosvulnerable a las tragedias naturales que han ocurrido con frecuencia en este territorio, lo cual ha traído comoconsecuencia la pérdida sistemática de capital humano y físico, se han dado avances en la definición de unavisión integral del riesgo y partiendo de ahí, se diseñaron y acordaron unas prioridades. La tarea consistió enrevisar cada uno de los planes de desarrollo, los planes de ordenamiento territorial, las visiones de losmunicipios y de los departamentos y como resultado se obtuvo la capacidad de formular y precisar unas


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prioridades regionales agrupadas en líneas de acción visionales (manejo integral del agua; planificación yordenamiento ambiental del territorio; reconversión socioambiental; gestión ambiental urbana; infraestructurapara el desarrollo regional sostenible) y líneas de acción instrumentales (información y comunicación para laconstrucción de territorio; educación e investigación; participación comunitaria y ciudadana).

Con relación a las líneas de acción instrumentales, existe un sistema de información regional que constituye unorgullo para la ecorregión, dado que se reconoció que sin un potente sistema de información regionalgeorreferenciada, difícilmente se podrán acordar procesos de planificación exitosos, de gestión política o degobierno democrático. Este sistema se coloca al servicio del país, con el objeto de ofrecer una opción decomunicaciones, porque la construcción de visión sin un programa de información y comunicación essimplemente impensable.

III.| Reflexiones finales¿Cómo consolidar el acuerdo región-Nación y simultáneamente, participar en la formulación colectiva de lavisión de país desde los territorios? La respuesta se obtiene en los siguientes enunciados:

• La ecorregión ha avanzado en dicho proceso con el apoyo del Ministerio de Ambiente, Vivienda yDesarrollo Territorial en la construcción de la agenda, por esta razón, la región quiere ser un instrumentopara llegar a un acuerdo con la Nación. No es posible realizar un ejercicio paralelo construyendo unavisión de la Nación desde la ecoregión, es necesario unificar un solo ejercicio que sea más fecundo.

• Es de resaltar la contribución histórica del café a la construcción de la ecorregión, pero es indispensablepensar en cuál es el modelo de producción y de industrialización cafetera que se necesita de aquí en adelante.

• La ubicación geopolítica de la región se considera como un asunto estratégico en el proceso deconstrucción de la paz de los colombianos, pero la ubicación “neoeconómica” debe ser tenida encuenta para el proceso de desarrollo sostenible.

• Existen unos desafíos relacionados con la conservación, el uso y manejo de los ecosistemas estratégicosde la ecorregión.

• Se han brindado importantes aportes de la ecorregión al Sistema Nacional de Planeación.

• El país requiere que el ejercicio de ecorregión permita modificar la estructura legal para darle paso ala construcción de Consejos Regionales de Planeación.

• Hay que realizar aportes al ordenamiento territorial; que desde lo local se construya región y desdeestá última, nación.

• Se debe buscar caminos y alternativas adecuadas para que la región pueda participar activamente en laconstrucción de visión nacional.

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El occidente colombiano:La región del futuro

Bernardo Moreno Villegas*

El objetivo de esta ponencia es dar a conocer el trabajo que a escala territorial se realizó en el año de 1996 yque puede ser importante como guía y agenda para el desarrollo futuro del país y de los colombianos.

Es importante discutir las ventajas de contar con una visión estratégica, que supere la planeación cortoplacista(planes de desarrollo), porque, aunque la Ley 152 de 1994 fue un buen comienzo para empezar a pensar esostemas, se quedó corta en la creación de una cultura de visión y planeación estratégica que contribuya a darlecontinuidad a los programas y acciones. Los últimos planes de desarrollo no diseñan un norte con mucha másamplitud que el periodo de gobierno de los mandatarios y se están quedando únicamente en el Plan plurianualde inversiones. Es conveniente empezar a construir este ejercicio, que ya hicieron los países asiáticos; los malasiospor ejemplo plantearon la visión Malasia 2021 desde 1995, y durante los últimos años han replanteado elejercicio, porque algunas de las metas ya no son alcanzables en términos de tiempo y logro de resultados.

No obstante hay un primer elemento importante y es que ya estamos pensando en que el país tiene quenavegar con una visión de largo plazo, que empiece a incorporar elementos de política pública como guía deacción para los planes de desarrollo, y que supere los periodos presidenciales y de los mandatarios localescomo alcaldes y gobernadores. Empero, también debe superar el desfase que existe entre los periodos degobierno nacional y locales que impide que el diseño del Plan Nacional de Desarrollo surja de la integraciónde los planes locales de desarrollo.

Aún asi, debemos avanzar mientras se da esa organización. Para contribuir, se comentará la experiencia de laregión occidental de Colombia, cuando el instrumento o herramienta eran los Consejos Regionales dePlanificación (Corpes), que surgieron como una aproximación al proceso de regionalización que el paísdebía enfrentar. En el Corpes de Occidente, se debatía si el territorio que comprendía realmente era unaregión; si tenía identidad en los elementos que la conformaban.

La región de occidente comprendía los territorios de Nariño a Chocó, los departamentos del Eje Cafetero,Valle y Antioquia. En el momento del surgimiento institucional de los Corpes, habían pocos elementos deintegración, pero estos, se fueron creando en la medida que se fueron compactando todos esos procesos deplaneación que había dentro de las entidades que conformaban la región. Nariño no se identificaba conninguno y se debatía entre el Pacífico, Caquetá y Putumayo y su relación binacional con el Ecuador. Caucaestaba en el limbo desde el punto de vista territorial, Valle por su parte se encontraba en un debate interno,el Eje Cafetero empezaba a encontrar nuevos elementos de integración, Antioquia no sabía en donde podíaubicarse en materia territorial y Chocó no diseñaba una estrategia de integración seria.

* Ex director del Corpes de Occidente


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Se acumularon entonces una serie de trabajos realizados en estos departamentos, especialmente estudios decompetitividad, y se le dio un elemento importante a la región: diseñar y confeccionar una visión estratégicaprospectiva propia para poder definir elementos de planeación que superaran el marco departamental.

El punto de partida fue la conceptualización del desarrollo regional, visto como un proceso de cambiosocial sostenido que apunta al perfeccionamiento de la región (territorio), de la comunidad de personas quela constituye y de cada individuo miembro de esa sociedad y habitante de esa región. Igualmente, la gestióndel desarrollo regional (desde lo humano, lo sostenible y desde la globalización), se concibió como la capacidadde convocar a los elementos e instituciones, orientar los procedimientos de la gestión pública y privada, yaprovechar los recursos materiales, humanos, cognitivos y psicosociales existentes en la región.

En cuanto a la metodología prospectiva se dispuso de dos métodos:• Prospectiva económica-método frío• Prospectiva de orientación participativa-método caliente

Dado que, la apropiación del plan estratégico implica involucrar muchos sectores locales, se definieron sietesectores estratégicos de la región occidental, en donde todos se identificaran y de esta forma se llevaron acabo acciones como:

• Definir componentes básicos de los diferentes departamentos que conformaban la región.• Enfatizar en la calidad y futuro del sector educación.• Generar procesos de movilización social.• Producir una organización sistemática de imágenes de futuro para incorporar el discurso al diseño de

esta política. En este punto, se construyeron escenarios, siguiendo una serie de etapas, a saber:- Constitución de base de datos.- Delimitación del contexto de análisis.- Identificación de tendencias, variables claves, componentes principales y hechos portadores de futuro.- Formulación de preguntas claves e hipótesis.- Descripción de las diferentes imágenes de futuro.- Reflexión acerca de las imágenes y de las acciones correspondientes para alcanzar el futuro deseado.

• Determinar ejes estructurantes sectoriales, así como las fuerzas de cambio.• Incorporar diferentes elementos como la financiación por parte del Estado (debido a que se empezaba

a sentir la crisis fiscal de las entidades territoriales que para el año 1996 mostraba niveles preocupantes).• Definir un proyecto colectivo sectorial para cada uno de los temas.• Realizar talleres, en los cuales se contó con la participación de más de 3.500 personas.

Las fases del proceso metodológico enfatizaban en la presencia de dos elementos muy importantes: laanticipación y la socialización. Existía una conurbación muy seria, una red de ciudades en donde eranecesaria una política de sectorización.

Como resultado de lo anteriormente expuesto, cabe resaltar que en los planes de desarrollo del año 1998 seencontró que el tema de la educación empezó a representar un papel importante, en la medida que losmensajes que se dieron a través del proceso de socialización y de los talleres generaron eco y el occidentecolombiano se concienció de que la apuesta era la educación, la calidad y el futuro de la misma. Igualmente,como éxito del proceso se destaca la participación en la elaboración del Plan decenal de educación.

En el sector de infraestructura se realizó una evaluación sobre las necesidades de la región en materia portuaria,de vías, de energía y se empezó a diseñar una agenda muy importante que posteriormente se presentó al Plan


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Nacional de Desarrollo 1998–2002, haciendo énfasis en lo que poseía la región y los proyectos específicospara cada uno de los sectores.

De igual manera, el tema ambiental cobró vigencia y se estableció la relación existente entre la región deoccidente y el corredor biológico correspondiente al Pacífico, dado que este, tenía un papel destacado paralograr el equilibrio de la conurbación. En este sentido, se habló entonces de ecorregión estratégica.

Con la realización de los talleres sectoriales, se logró estructurar una visión estratégica, transmitir mensajessectoriales y establecer un periodo de 15 años que superara el horizonte de los periodos de gobiernopresidencial y de los mandatarios locales.

En los planes de desarrollo municipal se encontró que el elemento territorial con visión estratégica ya estabamarcado en los habitantes del Eje Cafetero y del occidente colombiano. Lo realmente importante fue hacerapropiación de esos elementos estratégicos y difusión de los mismos.

Con la implementación de la fase de acción se obtuvieron algunos buenos resultados pero desafortunadamenteel espacio territorial desapareció. En ese momento, se hizo un llamado al Congreso para tratar de ampliar lavigencia de los Corpes con el fin de no perder ese espacio y mirar el territorio más allá de la visióndepartamental, porque se estaba trabajando en la Ley de Ordenamiento Territorial, que no ha sido promulgaday por lo cual no se ha definido claramente qué es el ordenamiento territorial.

En consecuencia, se requiere un nuevo modelo de estado, con un ingrediente y un elemento espacial, basadoen la relación centro-periferia. El ordenamiento territorial que se ha venido discutiendo no es el que el paísnecesita. La posibilidad de que alrededor de un espacio territorial se puedan definir políticas públicas y quese pueda avanzar más allá como lo ha planteado el señor Presidente de la República, implica que las regionesse constituyan en una instancia posterior y articuladora de las políticas de la célula básica del desarrollo, esdecir el municipio.

Los Corpes desaparecieron y se ha perdido la visión regional; se presentan algunas excepciones como el PlanMaestro del Valle del Cauca y la Ecorregión del Eje Cafetero. Igualmente, se destaca que en el ámbitomundial, la industrialización del desarrollo está conformada por regiones competitivas. Ya no son las ciudades,ni los países los que compiten, sino que se trata de identificar esfuerzos comunes, integrados por elementosbásicos como las regiones, que son las que realmente pueden competir.

En el Plan Nacional de Desarrollo: “Hacia un Estado Comunitario”, se incorporaron elementos para repensarla región, ahora desde el punto de vista de eficiencia y de manejo. Es necesario entonces, dar una proyecciónmás amplia al departamento donde el tema del ordenamiento territorial sea analizado, para que a través dela figura de la región se puedan crear muchos más elementos de fuerza para la administración pública.

Avanzar en el tema del aprendizaje es un factor indispensable como último elemento de la visión estratégica.En ese sentido se han elaborado y publicado una serie de documentos sectoriales que deben ser recuperadospara seguir construyendo futuro.

Se espera que el ejercicio del Corpes de Occidente pueda ser incorporado al proceso conducente a construiruna visión de país dentro del marco de visión estratégica prospectiva, y que podamos obtener de elloinsumos, pues hay mucho conocimiento y disposición para el tema territorial. Las regiones están vivas yquieren participar en el desarrollo.

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Comentarios a los procesos de planeaciónestratégica regional

Mario Calderón Rivera*

El punto de partida para estos comentarios es el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2003, elaborado porel Banco Mundial. La gran directriz es pensar espacialmente, lo que es considerado de alguna manera comoel prerrequisito para concebir el desarrollo y en este contexto el Presidente del Banco Mundial señala trespuntos básicos:

• La interacción entre problemas sociales, económicos y ambientales.• Los problemas que requieren soluciones duraderas suelen no ser susceptibles de arreglos rápidos, y es

aquí, donde el fortalecimiento institucional espacialmente integrado y ecosistémicamente compatible,se convierte en prerrequisito para hacer viable cualquier visión estratégica de largo plazo.

• El fortalecimiento institucional tanto local como lo global debe buscar desde la perspectiva territorial,la protección de los bienes ambientales y sociales. Las sociedades necesitan asegurar un ambiente quehabilite la creatividad, la iniciativa y el aprendizaje.

Los problemas cruciales del desarrollo mundial en el presente giran sobre tres ejes: pobreza-desigualdades-conflictos. Los economistas e ingenieros centran el análisis de estos tópicos globales en los cambios simplemente.Esto corresponde a lo que por lo común se conoce como visión asistémica (en el escalafón de competitividadpresentado por la Cepal, el factor correspondiente al impacto ambiental representa menos del 15% y elrecurso humano apenas sobrepasa ese mismo porcentaje). Frente a esta situación, uno podría preguntarse:¿para qué la competitividad?.

Este modelo o enfoque no es útil para entender el impacto de esos cambios sobre la sociedad y sobre lamisma naturaleza. La transformación social y económica, vista desde de lo rural tradicional a lo urbano-moderno, se manifiesta espacialmente. En este mismo contexto, se hace indispensable la perspectiva espacial,en particular cuando esa interacción entre lo económico, lo social y lo ambiental se ignora sistemáticamentey en consecuencia durante largos periodos se ve afectado el crecimiento económico.

Otra premisa fundamental por considerar en este foro es entonces, que el desconocimiento de los fenómenosde interdependencia y de interacción ecosistémica y sus implicaciones en la dinámica general del territorio,hace que las acciones para neutralizar los efectos desencadenados lleguen casi siempre tarde.

La interacción entre sociedad, economía y naturaleza varía según el entorno espacial, aunque los problemasque se extienden a varias localidades estén ligados, como por ejemplo: incrementos de la productividad enla agricultura contribuyen a la alimentación de las ciudades; el incremento de la innovación en la productividad

* Profesor investigador, Universidad Autónoma de Manizales.


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en las ciudades permite elevar la productividad y la calidad de vida en las áreas rurales, esto se puede observaren el ejercicio o experiencia de la ecorregión estratégica expuesta por el doctor Óscar Arango Gaviria.

Cuando se tiene en cuenta lo anterior no es difícil entender por qué, como lo afirma el Banco Mundial, losecosistemas precedieron a la evolución de los humanos y pueden funcionar sin ellos, pero los humanos nopueden sobrevivir sin los ecosistemas.

En cuanto al tema de la visión desde el territorio, la experiencia de la ecorregión estratégica del Eje Cafeteromuestra cómo la conceptualización y formulación ha estado enmarcada fundamentalmente desde unaperspectiva espacial, desde el territorio y desde un entorno ecosistémico que le ha conferido los rasgoscaracterísticos a la comunidad que lo habita y que el propio doctor Óscar Arango Gaviria denomina comocorredor ambiental del río Cauca.

La dinámica regional se expresa claramente a través de la ruta descrita y de la presentación de BernardoMoreno Villegas, la cual refleja también un fenómeno interesante sin igual en Colombia: unión de voluntadesla incertidumbre que rodea el futuro de la región y los efectos de la crisis estructural del café, y el propio retoque plantea la crisis institucional del país, se constituyen en factores que han servido para movilizar fuerzasque en circunstancias menos apremiantes no contribuyeron a romper la indiferencia colectiva. Por ejemplo,se destaca el protagonismo de las Corporaciones Autónomas Regionales, las universidades públicas y elsector empresarial. En este sentido, es ejemplar el papel que ha desarrollado la Universidad Tecnológica dePereira. Gracias a ese despertar, se han dado procesos y circunstancias que fundamentalmente han servido,no solo para tomar conciencia de un escenario social-económico francamente degradado, sino para ir alencuentro de los potenciales endógenos a los que por lo general se les da la espalda.

Es evidente que aquí comienza a darse el prerrequisito para transformar las instituciones, para enfrentar lasperturbaciones que genera la trilogía mencionada por el Banco Mundial (pobreza-desigualdad-conflicto).Pero por otro lado, ese proceso de repensar el desarrollo se cumple desde la perspectiva espacial, desde lageografía, que trasciende la simple dimensión física del progreso del territorio a partir de la visión estratégicade largo plazo para que el crecimiento pueda ser sostenible.

Después de más de 160 años de ocupación del territorio, este tiene todas las características para ser miradodesde una perspectiva estratégica que le otorga a la ecorregión una autonomía suficiente para asumir el retoque ella misma se ha planteado. La agenda para el desarrollo sostenible de la ecorregión del Eje Cafetero,imprime un sello de alta credibilidad al proceso. Debemos reconocer, sin embargo, que el asunto se encuentraaún en el umbral de sus posibilidades para ser objeto de atención desde la perspectiva de sus potencialidades,para alimentar hipótesis que respalden un enfoque asentado en el concepto de desarrollo endógeno9.

Surge una inquietud relacionada con el marco geográfico que se ha señalado hasta el momento para laecorregión, pues este no puede considerarse completo sin el suroeste y el suroriente antioqueños, territoriosdonde se originó la ocupación e irradiación cultural del corredor ambiental del río Cauca y que son parteintegrante del Eje Cafetero.

9 Este concepto es complejo pero se encuentra desarrollado claramente en el documento para el desarrollo territorial No. 57denominado “Bases conceptuales y analíticas para la construcción de una visión de desarrollo nacional”, elaborado por HernandoGonzález Murillo y Jaime Acosta Puertas y la Dirección de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación, enel marco del Proyecto de fortalecimiento de la descentralización y el ordenamiento territorial en función de una visión compartida de país.


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Igualmente, es necesario reiterar el significado que tiene la región biogeográfica del Chocó, cuya interrelacióne interdependencia con el Eje Cafetero y las razones de equidad social indican que cualquier ejercicio deprospectiva debe unir esos dos grandes ecosistemas en una estrategia complementaria de desarrollo humano.

Están dadas muchas de las bases para proyectar el desarrollo de esta zona estratégica y comienza a darse ungrado visible de capital sinérgico, una de cuyas mejores expresiones esta representada en el proceso colectivoque se ha desatado en este seminario.

El enfoque sistémico hace el milagro de romper el mito cartesiano de que el total solo puede ser igual a lasuma de las partes; sinérgicamente, la totalidad es superior a la suma de las partes y brinda un componentenuevo llamado “emergencias”; estas son las que permiten romper el círculo vicioso de la pobreza.

El principal avance mostrado por el ejercicio ecorregión Eje Cafetero, consiste en haber elaborado unavisión de competitividad sistémica, no solo mediante la utilización del análisis Dofa (debilidades, oportunidades,fortalezas y amenazas) sino mediante la realización de ejercicios prácticos como la primera incursión en laoperación de incubadoras de base tecnológica la cual se traduce en un primer acervo de proyectos,específicamente de biotecnología y agroindustriales; por ejemplo, en Caldas se hace énfasis en las cadenasproductivas basadas en símbolos del ecosistema como la guadua y la caña panelera, entre otras, con el finprincipal de garantizar la seguridad alimentaria y desarrollar procesos que otorguen un valor agregado.

Finalmente, el gran surtido de ideas para la maduración de este proceso está en el ejercicio que se vienedesarrollando en Risaralda con los llamados "Talleres del milenio: Repensar a Colombia".

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Primera sesión de preguntas y respuestas

Participantes:

Óscar Arango GaviriaCoordinador Comité Técnico Corporación Alma MáterBernardo Moreno VillegasPresidente de FindeterMario Calderón RiveraProfesor investigador Universidad Autónoma de Manizales

Los temas que se van a tratar durante esta sesión, se relacionan con las experiencias y los procesos expuestossobre planeación estratégica regional. Los participantes esperan dar respuesta a las inquietudes manifestadas porlos asistentes al evento.

Óscar Arango Gaviria

1. ¿Es correcto pensar que el desarrollo de la ecorregión Eje Cafetero lleva como tendencia a lafractura de los departamentos?

La ecorregión comprende en su totalidad a los departamentos de Caldas, Quindío y Risaralda, así comoparte del Tolima. y del Valle. En estos términos, es necesaria la discusión de la Ley Orgánica de OrdenamientoTerritorial y de la Constitución Política de nuestro país; dado que para avanzar satisfactoriamente en laconstrucción de la ecorregión como una entidad territorial propiamente dicha, es inevitable una reformaconstitucional.

2. ¿Cuál ha sido hasta el momento el papel de los congresistas pertenecientes a la ecorregión delEje Cafetero?

A medida que se avance en la discusión de la agenda para el desarrollo sostenible será posible identificarclara y públicamente la posición de los congresistas del Eje Cafetero.

3. ¿Qué impacto puede llegar a significar la parte política electoral sobre la ecorregión?

En la Agenda, todos y cada uno de los dirigentes políticos estén o no en campaña electoral deben serinterlocutores permanentes. Se aspira a llegar a aquellos que se encuentren desarrollando esta actividad,con el objeto de lograr la inmersión de la perspectiva de la ecorregión en sus programas.


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4. ¿Cómo se desarrolla la etapa o fase de socialización?

En conjunto, se piensa en un programa de comunicaciones y en particular una acción relacionada conla edición de aproximadamente 15.000 ejemplares de la Agenda para el Desarrollo Sostenible, con elpropósito de que sea llevada a todos y cada uno de los municipios de la región.

Bernardo Moreno Villegas

1. ¿Cómo se van a formular o a construir los próximos planes de desarrollo municipales en el evento deque haya elecciones este año, si ya se formuló el Plan Nacional de Desarrollo, teniendo en cuenta quede acuerdo con la teoría, los planes locales deberían alimentar la construcción del Plan Nacional?

El desorden de los periodos ha llevado a que muchas políticas públicas presenten problemas en suejecución, este problema limita la capacidad de gobernabilidad. Tenemos que encontrar rápidamenteesquemas para unificar los periodos, para que las políticas públicas sean consecuentes y para que tambiénla elaboración del Plan Nacional de Desarrollo corresponda a la integración de los planes municipales dedesarrollo y de los planes departamentales. Es urgente buscar un ordenamiento del proceso.

2. ¿En la presentación de la experiencia del Corpes de Occidente, por qué no se hablósobre otras regiones?

El propósito de la intervención era presentar la experiencia correspondiente a la región de occidente, sinexcluir o ignorar la existencia de otras de suma importancia. Por ejemplo, el corredor Montería-SantaMarta debería haber sido el eje del desarrollo. Por otra parte, cabe resaltar la importancia de pensar en laszonas económicas especiales de exportación en Buenaventura, Urabá, las costas Pacífica y Atlántica, paraimplementar la competitividad en el país. Otro corredor importante es el de Boyacá, porque conecta lacapital del país con la costa Caribe y con Venezuela.

En los Consejos Comunitarios que ha realizado el Señor Presidente, se encuentran elementos enriquecedorespara la discusión territorial y regional, tanto desde un punto de vista particular como de conjunto, que hacenénfasis en las diferentes características de cada región, las cuales deben ser aprovechadas para orientar lasacciones de los mandatarios locales. Es fundamental identificar procesos de desarrollo local, para explotar suentorno y las grandes posibilidades en materia de riqueza biogeográfica. El país posee una serie de particularidadesque deben ser tenidas en cuenta a la hora de formular y construir una visión estratégica de largo plazo.

Mario Calderón Rivera

1. ¿El desarrollo endógeno es compatible con el exógeno?

La gran falla en los estudios de competitividad que se han hecho en Colombia (tabla de clasificación decompetitividad) está en la ausencia de cualquier ejercicio crítico antes de entrar a utilizar la matriz Dofa.


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Tanto la competitividad como la productividad llevan implícita una petición de principio; se limitan amedir la competitividad teniendo en cuenta el comportamiento con un modelo que se suponía era elcorrecto, pero seguramente si hubiera precedido un análisis crítico respecto a la pertinencia del modeloproductivo sobre el que el país se ha desarrollado, los resultados hubieran sido muy diferentes.

En este sentido, la visión sistémica permite fundamentalmente relacionarlo todo, no se trata de mirar si loimportante es lo endógeno o lo exógeno, todo se relaciona con todo. En el caso de países comoColombia que posee el recurso biológico más valioso del mundo, se tiene el acervo de materia primaque permite avanzar hacia un modelo de desarrollo basado en la agregación de valor a dicho recurso,pero ha sido difícil vender la idea de que la bioprospección debería ser en esencia la primera fase paramontar la gran plataforma de lo que en materia de desarrollo endógeno corresponde a la biotecnología.

Tener miedo a la bioprospección y confundir la biotecnología con la clonación humana es simplementeuna forma de escaparse de lo que debería ser la urgencia de repensar el modelo productivo. Nuestrospaíses no pueden romper ese círculo vicioso de la pobreza, si fundamentalmente no es a base de lacapacidad para desarrollar el conocimiento a partir de los recursos en que tiene una ventaja comparativaenorme frente al mundo; tenemos el recurso de vida y podemos agregarle valor para crear una fortalezaen el campo de la biotecnología.

Procesos de planeaciónestratégica departamental

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Plan Estratégico deAntioquia (Planea)

Planeación estratégica enun contexto departamental desequilibrado

Zoraida Gaviria Gutiérrez*

IntroducciónLa presentación de esta experiencia se enmarca en dos objetivos principales:

a) ¿De qué manera influye la visión en los planes de desarrollo municipales y departamentales?b) Trascendencia de la concepción de largo plazo en el Plan Estratégico de Antioquia (Planea)

El proceso de (Planea) desde su inicio, se ha desenvuelto en el escenario del conflicto, y el mismo plan y suspropuestas se revisan constantemente, así como los propósitos que se dirigen a lograr el desarrollo y la paz.De la misma forma, el plan congruente de paz está enfocado a actuar de manera inmediata sobre loselementos del conflicto y a crear condiciones favorables para el desarrollo del proceso.

Esta exposición aspira a mostrar la visión crítica del proceso tratando los siguientes temas:

I. Información general.

II. El juego de agentes

III. Los resultados o productos.

IV. El Proceso. Su evolución.

V. Limitaciones y dificultades del proceso.

VI. Relación con el proyecto nacional.

* Asesora Plan Estratégico de Antioquia-Planea. Página web: www.planea.org.co

Procesos de planeación estratégica departamental

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I. |Información generalEl Plan Estratégico de Antioquia nació en agosto de 1998 mediante la Ordenanza 12 de este mismo año yel trabajo técnico se inició en el año de 1999. Partió de la visión que había sido construida colectivamente porel Consejo de Competitividad de Antioquia y del acuerdo de voluntades que permitió levantar un acta decompromiso de los mismos para poner en marcha el proceso.

Es un programa de carácter mixto con financiación pública y privada, que está conformado por un directorejecutivo, una coordinadora, un asistente, una secretaria y algunos consultores por dimensión del desarrollo(máximo cinco). Existe una instancia decisoria denominada Consejo Rector y una Junta Técnica que ha sidoinoperante la mayor parte del tiempo.

II. | El juego de agentes

El Plan estratégico soportado en una organización de carácter mixto, es principalmente una apuesta deconstrucción colectiva, donde participan un conjunto de agentes de diversa naturaleza: públicos, privados yla sociedad civil. El juego de agentes es lo más importante dentro del proceso, pues las fortalezas, debilidadesy conflictos han estado siempre asociados a la relación entre estos representantes.

Durante el desarrollo del proceso han surgido una serie de inquietudes permanentes: ¿quiénes estáncomprometidos con el proceso, los que ostentan el poder o las comunidades de base? ¿qué alternativasexisten para conciliar entre ambos tipos de agentes? ¿en un departamento amplio y diverso, con concentracióndel desarrollo y el poder en la región central, los agentes decisores sí pueden representar las regiones alejadasdel centro? ¿no son precisamente sus decisiones las que han contribuido a su marginalidad?.

Las respuestas a todos estos interrogantes parten del punto fundamental de que la participación de losagentes varía según la etapa del proceso. En el inicio del mismo surgen como condiciones necesarias:

• El compromiso de los agentes decisores.• El tiempo destinado a ganar el compromiso y la voluntad de los agentes.

El diseño metodológico del proceso y el desarrollo de sus dos primeras etapas, la de consulta y la dediagnóstico se caracterizan por:

• La necesidad de conocimiento, manejo de técnicas e instrumentos de prospectiva y tiempo prudencialde elaboración.

• La marginación. Los agentes quedan a la expectativa.• El papel importante del tiempo destinado.• La presión por resultados: de lo contrario se da el abandono de agentes y entidades responsables.• La crítica: hay que dejar de “pulir el verso”.


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La definición del modelo o proyecto de desarrollo conocido como “La apuesta”, es el momento decisivodel juego de agentes, porque busca la manera de volverlos a traer para que continúen su participación activaen el proceso y por esta razón resulta perentorio garantizar la construcción colectiva. Además, la propuestadebe ser lo suficientemente concreta para captar su atención, de lo contrario se marginan o actúan solocomo críticos del proceso. También es importante realizar un debate técnico-político de la propuesta paraque vuelva a ser primordial la definición de la representatividad de los agentes.

La selección de proyectos estratégicos es fundamental para el proceso, porque significa la posibilidad deatraer nuevamente a quienes ya venían participando y aparecen nuevos representantes interesados en iniciativaso proyectos de interés sectorial o territorial no enmarcados en la propuesta de desarrollo.

La fase de gestión y ejecución estratégica solo es posible si se cuenta con el compromiso de los agentes y dela fortaleza de este compromiso depende el avance en la creación de la institucionalidad del proceso.

La importancia de los diferentes agentes para garantizar la institucionalidad y la financiación del proceso seresume de la siguiente manera:

• Los programas deben ser participativos y de carácter mixto.• Los agentes gubernamentales son con frecuencia líderes de estos procesos y cargan con la mayor

parte de la financiación, pero se corre el riesgo de confundirlos con programas de gobierno.• Los agentes privados en general son escépticos con respecto a estos procesos. Cuando participan lo

hacen en la toma de decisiones, pero casi siempre su apoyo financiero, técnico y de acompañamientoes mínimo.

En consecuencia, los programas no pueden ser elaborados exclusivamente por agentes gubernamentales o porprivados: deben construirse con el apoyo y la colaboración de ambos para lograr una propuesta de largo plazo.

III. | Los resultados o productosEl listado a continuación corresponde a los productos más importantes obtenidos a través del desarrollo delproceso:

• Definición de un conjunto de principios y valores.• Análisis del entorno. Definición de escenarios y tendencias.• Elaboración de un diagnóstico global y por dimensiones.• Identificación y definición de líneas estratégicas.• Creación de las bases del modelo o proyecto de desarrollo propuesto. Publicación para debate.• Consolidación del modelo o proyecto de desarrollo.• Identificación del núcleo de la propuesta.• Definición de la estrategia.• Definición de áreas y proyectos estratégicos.


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IV. |El proceso. Su evolución

A. De la consulta ciudadana al diagnóstico

El primer paso consistió en consultar a todas las comunidades subregionales, para obtener la percepción delas mismas en el marco de la visión que ya estaba construida. La metodología utilizada consistió en eldesarrollo de talleres regionales, los cuales mostraron el papel destacado que ocupan los sectores de educacióny participación ciudadana.

Gráfico 1De la consulta ciudadana al diagnóstico

(Consolidado departamental)

Fuente: Planea.

B. Del diagnóstico a las líneas estratégicas

El siguiente paso fue el análisis del grupo de expertos del trabajo de las comunidades con el objetivo deelaborar el diagnóstico de la región. La primera actividad realizada fue el reconocimiento del territorio,haciendo énfasis en sus particularidades (Ilustración 1). Lo importante es registrar la diversidad del territorio,no solo desde el punto de vista de biodiversidad, sino cultural, pues en este territorio se puede encontrarpoblación negra, costeña, calentana y montañera. Igualmente, existen todos los pisos térmicos y algunosecosistemas estratégicos.


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La expresión gráfica del modelo de desarrollo se observa en la Ilustración 2. Antioquia es un departamentourbano e industrial, con una concentración de oportunidades y beneficios del desarrollo en la región central ymarginalidad de las regiones alejadas. Existen datos estadísticos que muestran la difícil situación del departamentoen la actualidad, por ejemplo, el 60% de la población se encuentra en situación de pobreza, el 20% en indigencia,200.000 niños están por fuera del sistema educativo y únicamente un tercio de la población pobre ha sido afiliadaal régimen subsidiado de salud.

Ilustración 1Características naturales de la región de Antioquia

Fuente: Planea.

Ilustración 2Modelo de ocupación

Fuente: Planea.


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En este punto, se analizó también la necesidad y las formas posibles de incorporar está región a los flujos nacionalese internacionales para lograr ser la “mejor esquina” de América y no el “mejor rincón” (Ilustración 3).

Ilustración 3Localización de Antioquia en los flujos nacionales e internacionales

Fuente: Planea.


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Al concluir la elaboración del diagnóstico, se dio paso a la definición de las líneas estratégicas, estas son:integrar y articular territorialmente a Antioquia; revitalizar la economía antioqueña; lograr el desarrollo humanoequitativo y sostenible; y reconstruir el tejido social.

C. De las líneas a la apuesta. Modelo o proyecto de región

En esta etapa, se presentó un cambio metodológico. Las líneas que se habían definido no eran losuficientemente concretas y en consecuencia no permitían establecer proyectos estratégicos. En ese momento,surge la necesidad de pensar ¿para qué sirve este departamento?. Y se llegó a la conclusión de que loimportante era generar un desarrollo sostenible, competitivo y equitativo, mediante la construcción de unmodelo que se convirtió en la propuesta general y consiste en:

• Una sociedad equitativa incluyente que respete la diversidad cultural, que se comunique y aprenda• Un territorio ocupado eficazmente en términos de equidad y sostenibilidad ambiental• Una economía competitiva y diversificada que proporciona bienestar a la población• Una cultura política destacada por la participación masiva, la transparencia y la credibilidad

El núcleo de la propuesta hace énfasis en el desarrollo local y regional, como resultado de las accionesde los agentes sociales e instituciones que se movilizan e inciden en el desarrollo de un territorio dado.Se caracteriza por:

• La preeminencia del interés local en las decisiones• El liderazgo colectivo• La cooperación entre agentes públicos y privados• La valoración y aprovechamiento de los recursos, capacidades y medios propios

Esta propuesta llevó a profundizar en dos reflexiones desde el punto de vista teórico: el enfoque de desarrolloregional, local o endógeno y el resultado de los agentes sociales y de las instituciones.

De esta forma, la propuesta responde a:

• La diversidad, la riqueza natural y cultural de las localidades y subregiones.• Las experiencias internacionales exitosas en localidades y regiones a partir de dinámicas endógenas.• El reconocimiento del modelo de desarrollo actual:

- Centralizado y concentrado.- Que no irradia beneficios y oportunidades fuera de región central.- Que ha favorecido un crecimiento macrocefálico (insostenible a corto plazo).

La propuesta implica un cambio de paradigma en las subregiones de economía rural, una nuevacomprensión de la ruralidad, un enfoque no asistencialista, no reducido a la agricultura y ampliado alaprovechamiento de los recursos naturales, la sostenibilidad del medio ambiente y los serviciosambientales, la conservación y utilización del agua, los recursos mineros, las actividades pecuarias y


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pesqueras, el paisaje, el turismo ecológico y las artesanías. Incorpora áreas dispersas y concentracionesurbanas explicadas por su relación con los recursos naturales.

En cuanto a la región central se tienen en cuenta los siguientes aspectos:

• Las nuevas demandas de la economía mundial.• El aprovechamiento de condiciones y competencias, y del capital instalado.• Las potencialidades de sectores dinámicos asociados a la industria de la cultura, la salud, las confecciones,

la moda, la industria liviana, entre otros.• El desarrollo de nuevos sectores en campos como el turismo de negocios, las telecomunicaciones, la

energía, los servicios, la industria del software y la industria liviana.

D. De la apuesta a los proyectos estratégicos

La apuesta se puso en marcha mediante la implementación de proyectos estratégicos, pero en este punto sepresentó un inconveniente metodológico; las iniciativas empezaron a surgir desde la perspectiva sectorial,hasta que después de un largo proceso, se logró concertar una estrategia enfocada hacia la capacidad deemprendimientos productivos y sociales que se materializó en dos acciones:

• Programa de promoción y apoyo integral a los emprendimientos. Información, crédito asistenciatécnica y capacitación.

• Proyectos para la creación de competencias y condiciones.

Las comunidades activas, son emprendedoras, pero es necesario analizar por qué no logran alcanzar unosniveles de desarrollo y de calidad de vida para construir un departamento equilibrado. En este sentido, seencuentra que no hay acceso al crédito, al conocimiento, a la educación ni a la infraestructura. Por esta razón,se han diseñado una serie de actividades especiales para apoyar los emprendimientos, las cuales se resumenen los siguientes cuadros:

Cuadro 1Actividades diseñadas para crear competencias

Fuente: Planea

Sistema departamental de educación

Sistema regional de innovación y desarrollo tecnológico

Estudios regionales

Reinversión del departamento

Fortalecimiento de la gestión municipal

Educación

Ciencia y tecnología

Institucionalidad pública y privada

ProyectoÁrea


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Cuadro 2Actividades diseñadas para crear condiciones

Fuente: Planea.

Una vez definidas las acciones, a continuación se desarrollaron tres procesos:

• Pensamiento y planificación estratégica• Agencia de desarrollo• Promoción de procesos de desarrollo local y regional

Es necesario estar vigilantes sobre las apuestas de futuro y los cambios continuos en el entorno y atentos enlo relacionado con la puesta en marcha de los procesos.

V. | Limitaciones y dificultades del procesoEl análisis de las limitaciones y dificultades se realizó atendiendo a tres puntos de vista: proceso, organizacióny relaciones con los municipios y las subregiones.

a) Proceso:

• Inmediatismo y pragmatismo de la cultura antioqueña.• Poco debate crítico (ausencia de masa crítica con la cual confrontar propuestas). Reflejo de la

falta de interés en el proceso.• Mirada sectorial y de corto plazo.• Subvaloración del esfuerzo teórico y elaboración conceptual. Siempre se reclama lo concreto sin

importar a qué conduce.• Limitaciones en el liderazgo del proceso y desconexión con los centros de poder.

Programa de conservación y manejo del agua

Sistema de centros urbanos en red

Eje de integración Magdalena Medio, Nordeste, Bajo Cauca y Urabá

Sistema de financiación de vías secundarias y terciarias

Nodo de Urabá: comunicación continental e interoceánica y sistemade puertos

Agua y biodiversidad

Dotación del territorio

ProyectoÁrea


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b) Organización:

• Necesidad de un líder que convoque las fuerzas vivas de la sociedad. Corre el riesgo de personalizarseel proceso.

• Debilidad en la estructura administrativa y organizativa.• Representación muy desequilibrada de agentes públicos y privados. Mayor compromiso del sector

público y mayor representatividad del sector privado. Este último, solo se compromete de manerareal (apoyo financiero, acompañamiento, debate, etc) cuando el proceso ha superado las dificultadesy se empiezan a ver resultados.

• Falta de sostenibilidad financiera y compromiso institucional con el proceso.• Desigual compromiso y apoyo de las dependencias de la Gobernación.

Proceso de compromiso ciudadano en regiones y municipios:

• Problemas de orden público.• Debilidad financiera del programa.• Escepticismo de las comunidades locales frente al proceso.• Programa formulado desde el centro, las debilidades señaladas anteriormente no han permitido su

construcción desde las bases.

VI. | Relación con el proyecto nacionalLa relación con el proyecto nacional se enfoca hacia el análisis de los beneficios para la Nación y lo que seespera desde las regiones.

a) Beneficios para la Nación:

• Mejor conocimiento de la realidad nacional.• Mayor capacidad de negociación de los interlocutores cuando están informados y tienen visión

del futuro.• Creación de condiciones para el establecimiento de alianzas entre territorios. Construcción de región

a partir de propósitos comunes.• Mayor eficiencia y eficacia de los procesos de descentralización.

b) ¿Qué se espera desde las regiones?

• Mayor conocimiento desde la Nación de la diversidad y heterogeneidad del país.• Profundización de la descentralización, en especial del concepto de autonomía de las entidades territoriales.• Promoción de la cooperación horizontal y las alianzas entre regiones.


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• Apoyo a todas las regiones que adelantan procesos de planeación estratégica, en particular en aspectostécnicos y financieros.

• La definición de políticas públicas, tales como: política de desarrollo regional; política educativa;política urbana, la cual debe estar orientada a la conformación de sistemas urbanos en red comosoporte a la creación de regiones; política de financiación de redes de transporte de nivel secundarioy terciario; y política de seguridad alimentaria.

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Plan Maestro del Valle del CaucaUn modelo basado en el desarrollo endógeno,

la subregionalización y el aprendizaje colectivo

Gladys Martínez Paredes *

I. |Caracterización generalEl Valle del Cauca posee una gran variedad de recursos y características muy particulares. Está conformadopor 14 ciudades intermedias, 12 municipios que colindan con el Valle geográfico y la cuenca del Pacífico. ElValle presenta las siguientes particularidades:

• Zona del Pacífico: 418.15 hectáreas. Gran biodiversidad, abundancia de flora y fauna.• Zona de ladera: cordilleras Central y Occidental, 1.326.5 has. Gran potencial en recursos hídricos y forestales.• Valle geográfico del río Cauca, corredor interandino: 317.82 has. Elevado desarrollo agroindustrial;

eje del desarrollo del Valle y escenario del sistema de ciudades.

Cuenta con una serie de ventajas comparativas y competitivas, entre las cuales se pueden destacar:

• Ubicación estratégica con acceso al Pacífico del principal puerto sobre este litoral• Red de ciudades intermedias• Fácil comunicación con la región andina• Participación en el “triángulo de oro” conformado por Cali, Bogotá y Medellín• Disponibilidad y reserva de agua y biodiversidad en flora y fauna• Diversidad topográfica• Instalaciones y capacidad productiva agroindustrial• Universidades y centros de investigación• Peso del sector terciario• Servicios públicos e infraestructura de transporte (vial, férrea, fluvial y marítima)

Igualmente, el Valle del Cauca se ha constituido en un corredor de comercio internacional como puedeapreciarse en la Ilustración 1.

* Directora del Departamento Administrativo de Planeación Departamental. Páginas web: www.gobernaciondelvalle.gov.co,www.elvalle.com.co


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Ilustración 1Corredor de comercio internacional

Fuente: Plan Maestro Valle del Cauca.

En cuanto a los índices de bienestar, específicamente la línea de pobreza y de indigencia del Valle del Cauca,se observa que la línea de pobreza pasó de 42,8 en 1997 a 52,3 en el año 2000, y la de indigencia de 9,3 a 15,8en los mismos años (Gráfico. 1), esto indica que el modelo de desarrollo anterior ha ocasionado cada vezmás pauperización de la población.


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Gráfico 1Índices de Bienestar: Línea de pobreza e indigencia del Valle


También es importante mencionar y presentar cuál es la situación fiscal de los municipios que integran eldepartamento del Valle del Cauca. En el siguiente cuadro se visualiza claramente este panorama que paranada es halagüeño.

Cuadro 1Situación fiscal de los municipios


Así mismo, cabe destacar que el 66% del PIB departamental se concentra en la parte sur, debido a lainfluencia de Santiago de Cali, mientras que el 71% de su composición proviene del sector terciario (servicios).

42125

712

Ajuste a Ley 617/2000En plan de desempeño Ley 358/97Intervención económica Ley 550/99.No cumplieron con límites de gasto en 2001Ley 617/2000Bajaron de categoría en 2002

MunicipiosSituación


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II. | El macroproblema del Valle del CaucaLa problemática del departamento del Valle del Cauca se relaciona básicamente con la desconfianza entreagentes, porque se tiene una visión estigmatizada sobre los mismos, que se traduce en tópicos como que elsector público es corrupto e ineficiente, el sector privado piensa únicamente en su rentabilidad, la universidades un “botadero de corriente” y la sociedad civil está inerme.

La totalidad del macroproblema del Valle del Cauca se observa en la siguiente ilustración:

Ilustración 2¿Cuál es el macroproblema del Valle del Cauca?



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El problema final consiste en el deterioro de la calidad de vida de los vallecaucanos, y por esta razón, sediseña una apuesta que apunta a una serie de objetivos:

• Una región que genere condiciones para el desarrollo humano sostenible.• Un gobierno fuerte, eficiente y autónomo.• Organizaciones sociales verdaderamente regionales.• Un sistema productivo moderno caracterizado por la agresividad regional en mercados

internacionales de capital y tecnología.• Un medio ambiente controlado, protegido y aprovechado.• Un poder político plenamente utilizado, bloque de unidad regional.• Circuitos tecnológicos regionales en operación, plataforma tecnológica local.• El “Valle del conocimiento”.

III. |¿A qué le apostamos? A la construcción de unnuevo modelo de desarrollo sostenible

El proceso no empezó de cero. Se hizo una revisión de veinte procesos de planeación, se incluyeron lasactividades del Corpes de Occidente, planes del sector público y privado y la propuesta del Gobierno delpresidente Uribe, que se funda en un desarrollo sostenible.

Para que este proceso pudiera darse fue necesario crear un gran pacto o contrato social que inició el 24de junio de 2003 con la firma del señor Presidente y los agentes del Valle del Cauca. Luego de unaconcertación se llegó a la conclusión de que el escenario se debía convertir en un proyecto, y enconsecuencia, fue diseñado el Plan maestro de desarrollo regional con un enfoque prospectivo e integral ysostenible al año 2015. Es una nueva modalidad de política pública; un proyecto político-regional consentido, conducción y cohesión de la movilización hacia la construcción social. En este contexto, seestablecen un conjunto de objetivos:

• Permitir la construcción social de región.• Contar con un gran proyecto político y cultural.• Planificar en forma integral, sistemática, prospectiva, concertada y participativa.• Generar conocimiento, innovación y dinámicas de desarrollo territorial.• Visibilizar un estado regional para el siglo XXI.• Crear una agenda estratégica para el Valle en el corto, mediano y largo plazo.

Es necesario consolidar una visión de Estado nacional más que de planes de gobierno, y precisamente,atendiendo este requerimiento, la agenda 2015 ya se ha consolidado a corto, mediano y largo plazo, esdecir, ya existe un direccionamiento para las tres próximas administraciones.


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El concepto de construcción social de una región significa potenciar su capacidad de autorganización,transformando una comunidad pasiva en otra organizada, capaz de movilizarse tras proyectos políticoscolectivos, es decir, capaz de transformarse en sujeto de su propio desarrollo. Apunta a la modernización ya la humanización regional.

El Plan Maestro está basado en tres puntos:

• Construcción social• Desarrollo endógeno• Desarrollo y expansión de capacidades

En el departamento del Valle del Cauca se está trabajando en el proyecto/proceso de construcción de unaprendizaje colectivo regional y se espera crear una región que sea capaz de analizarse a sí misma, utilizandoúnicamente lo que es, lo que tiene y su capacidad creativa.

En este punto es clave destacar que para desarrollar un proyecto colectivo, la región debe poseer:

• Habilidad para innovar desde lo local.• Capacidad para transformar el sistema socioeconómico.• Capacidad de reacción a desafíos externos. Aprendizaje social y habilidad para introducir formas

locales específicas de regulación social.• Planificación con enfoque territorial, identificando expresiones políticas e intereses colectivos.

Es importante entender que el territorio es un sistema complejo y abierto, es un espacio simbiótico conpoderes políticos expresos y sociedad civil actuante, y no corresponde únicamente a la sumatoria desectores. Debe existir complementariedad entre los mismos para avanzar hacia el desarrollo.

El Valle del Cauca quiere avanzar hacia la descentralización y la subregionalización, mediante la división delterritorio en cinco subregiones que le otorguen legitimidad política, económica y social.

El proceso desarrollado para la construcción fue innovador, se contó con la participación de cincodirecciones técnicas, cinco Consejos de Planificación y redes subregionales. Estas redes, corresponden a lamalla organizacional del Valle e inicialmente se constituyeron dentro de las instituciones, por ejemplo, enla Gobernación donde existen 42 articuladoras; luego se conformaron las redes productivas, sociales,culturales, inmobiliarias, financieras y de conectividad (Ilustración 3).

En este sentido, se espera trabajar de manera integral, combinando una serie de factores dinámicos (tecno-económico, social, político-administrativo) con algunas variables integradoras (territorial, cultural, ambiental).

Para construir un modelo de desarrollo sostenible, se establecieron cuatro ejes universales que implicanpensar en lo estratégico, lo trascendental, lo estructural y el escenario o la apuesta y de esta forma construirel “Valle del Conocimiento” (Ilustración 4)


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Ilustración 3Malla organizacional del Valle



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Ilustración 4Construcción de un nuevo modelo de desarrollo sostenible



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La apuesta quiere formular un pacto social enfocado hacia la educación, el empleo y la competitividad;la ética y la democracia; y la naturaleza. Se pensó en un pacto, por las siguientes razones:

• Porque es de voluntades.

• Porque un proyecto político regional de esta dimensión, solo puede ser posible con elconsenso y el compromiso de toda la sociedad regional.

• Porque implicará asignar responsables entre las instituciones y sus representantes para latransformación del plan en hechos reales, pactos contractuales, convenios regulados, equipo detrabajo, alianzas estratégicas.

• Porque la institucionalidad permitirá que el cambio sea permanente y genere sostenibilidad,crecimiento y desarrollo.

• Porque estamos obligados a formular una seria reforma social que esté amparada por la equidady la inclusión.

• Porque es un instrumento de cambio en la sociedad.

La apuesta pretende avanzar en la construcción de un territorio del conocimiento. Con este enfoquese busca:

• Potenciar factores culturales, históricos, sociales y educativos que le imprimen identidad acada modelo.

• Generar futuras ciudades del conocimiento, con propuestas claras para conformar ambientesproductivos e innovadores.

• Consolidar mediante un desarrollo endógeno (propio) un territorio especializado.

La estrategia principal de la apuesta se basa en la conformación de polos tecnológicos (tecnópolos,agrópolis, distritos industriales) que permitan salir en red para enfrentarse e inmiscuirse en la globalización,de tal manera, que no se luche únicamente como departamento sino que, al unir las diferentes redes, hayaun incremento de la competitividad. Las distintas infraestructuras tecnoproductivas de una sociedad delconocimiento constituyen el eje del modelo que quiere construir el departamento del Valle del Cauca.

También se plantea un nuevo ordenamiento territorial para este departamento. En este sentido se proponedividir el territorio en cuatro zonas; la sur constituida como ciudad prestadora de servicios; Buenaventurasería un tecnópolo; la zona centro correspondería al polo comercial y de turismo y el norte representaría unaagrópolis (Ilustración 5).


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Ilustración 5Un nuevo ordenamiento territorial


Igualmente, el Valle del Cauca le apostó a la convergencia institucional y a la movilización social consistente en:• Consensos subregionales.• Realización de 46 eventos, consistentes en conformación de mesas temáticas, foros y talleres con la

asistencia de más de 3.000 personas.• Convenios con 11 universidades, 7 comités interinstitucionales, CVC, Sena, GTZ, Unión Europea, Planeación

Nacional, ministerios, Colciencias, municipios, sector privado, Fundaciones, Consejos de Política.

Algunos procesos en marcha:• El acuerdo regional de competitividad, innovación y empleo.• El pacto por el empleo.• La red y la Agenda de ciencia y tecnología regional.• La Agenda de cadenas productivas.• El Plan exportador regional.• El Plan de gestión ambiental a 2012.• El Plan estratégico de la Universidad del Valle a 2010.• La Agenda regional a 2006.• La agenda de los POT de los 42 municipios del Valle.• Los planes sectoriales de educación, salud, agricultura y servicios públicos a 2010.• La Agenda ciudadana por la educación a 2010.• La Agenda de conectividad regional.• La zona económica especial de exportaciones de Buenaventura.


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IV. |Factores de éxito; dificultades, tropiezos yaprendizajes: ¿qué esperamos del nivel central?

a) Factores de éxito

Los factores considerados clave para el proceso se resumen así:

• La voluntad política del Gobernador con un proyecto político y cultural de regiones.• La gestión de apoyo al proceso de diferentes entidades regionales y nacionales.• La convocatoria amplia a la sociedad regional. La firma de un convenio marco, con las 11 principales

universidades.• La malla de lectura y los aprendizajes de los ejercicios y procesos públicos y privados de planeación.• La estructuración conceptual de la base de datos.• La incorporación de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación a los procesos de

diagnóstico dinámico, estudios e interacción en red hacia una consulta permanente de la sociedad.• La incorporación efectiva de las agendas y compromisos institucionales en los planes y programas

institucionales públicos, académicos y privados.• La identificación de proyectos movilizadores que interpreten la visión compartida de futuro del

departamento.• La formulación y puesta en marcha de un proyecto político y cultural de construcción de región,

caracterizado por:• Identificación de las subregiones

- Previsión y desarrollo de capacidades:- Aprendizaje colectivo regional, aumento y expansión de capacidades, modernización institucional

y gerencial.- Visión regional con enfoque territorial sistémico.

- La construcción de la malla territorial y social del Valle:- Convergencia institucional, coproducción.- Consolidación y potencialización de la plataforma de conectividad y de desarrollo.

- Visualización y dinamismo en lo urgente, lo estratégico, lo trascendental y lo estructural.- Identificación de las potencialidades, de sectores estratégicos y de proyectos desencadenantes, a

partir de las cuales se construye un nuevo modelo de desarrollo.- El gran pacto social:

- Por la educación.- Por el empleo y la competitividad.- Por la ética y la democracia.- Por la naturaleza.

- Agendas de corto, mediano y largo plazo.- Formulación de una política publica regional, para una región siglo XXI.

Los procesos de aprendizaje de la planeación estratégica en un contexto departamental desequilibrado

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b) Dificultades, tropiezos y aprendizajes

Esta problemática se sintetiza en los siguientes puntos:

• Débil cultura para la interacción social.• Confusión de papeles y ausencia de reglas de juego.• Peso de los paradigmas tradicionales y resistencia e incredulidad al cambio.• Inexistencia de una cultura de planificación. Percepción ambivalente entre la exaltación retórica y el

menosprecio cotidiano.• Falta de cultura sobre la importancia del largo plazo.• Calidad y “disponibilidad” de tiempo o dedicación.• Intermitencia y a veces carácter inoportuno en el flujo de los recursos.• Falta de cultura para el trabajo en equipo.• Carencia de reglas claras para los equipos de trabajo.• Necesidad de mejora continua y permanente en la capacidad técnica de los equipos.

c) ¿Qué esperamos del nivel central?

Fomentar y articular los procesos regionales en curso institucionalizando una visión más de Estado que degobierno, para ello se debe:

• Promover el desarrollo de una cultura de largo plazo en la sociedad y las instituciones públicas yprivadas colombianas.

• Articular estos procesos con las universidades, vinculándose a procesos reales y promisorios para eldesarrollo del país.

• Institucionalizar el proyecto nacional, de suerte que fortalezca los procesos en curso y los fomentedonde aún no se han iniciado con una amplia participación de todas las regiones.

• Promover la reforma a la Ley 152 de 1994 para que incorpore estos procesos.• Propiciar espacios y mecanismos para el apoyo político, técnico, económico y operativo a los

procesos en curso.• Mejorar en buena parte los precarios impactos generados por los muy escasos recursos derivados del

proceso de descentralización.• Contar con un proyecto nacional de visión compartida de largo plazo que genere impactos y establezca

las prioridades de corto, mediano y largo plazo, de acuerdo con las características regionales específicas.

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Visión Risaralda 2017Pensar la región en momentos de crisis

Carlos Arturo Caro Isaza*

Cuando creemos apasionadamente en algo que todavía no existe,lo creamos. Lo inexistente es todo lo que no hemos deseado suficientemente.

Nikos Kasantzakis

IntroducciónEn el año 2000 se inició en el departamento de Risaralda, un proceso de construcción denominado VisiónRisaralda 2017, el cual se orientó a materializar los sueños de hombres y mujeres que pretendían transformarun territorio lleno de oportunidades, y el cual, ha sido determinante en el desarrollo del país y la consolidaciónde la región. Desde entonces, se ha emprendido la aventura de repensar el futuro, creando condiciones quepermitan consolidar escenarios fundados en la paz, la equidad y la productividad, como elementos vitalespara mejorar las condiciones de vida de cada uno de los risaraldenses.

La visión no es solamente parte de un plan estratégico que se va a seguir; se constituye en la mejor herramientade construcción colectiva, donde cada agente fue y es parte activa del equipo y proporciona elementos vitalespara generar propuestas integradoras e innovadoras que propicien una lectura más acertada del departamento.

Sin embargo, el ejercicio debe continuar, las sociedades y sus características son cambiantes y dinámicas en elespacio y tiempo, y es obligatorio forjar las sendas para repensar nuestro presente, teniendo en cuenta laslecciones del pasado y contemplando las múltiples oportunidades que ofrece un desarrollo integrador,democráticamente diseñado para el bienestar de las generaciones futuras.

El proceso llevado a cabo en el departamento de Risaralda fue ampliamente participativo, involucró diferenteselementos y se obtuvieron consensos. Precisamente, uno de los resultados finales del mismo y uno de losmás importantes, corresponde a los acuerdos que se suscribieron, donde queda expresada la forma en quese ven los risaraldenses.

Construir visión tiene que ir más allá de establecer pactos básicos entre los agentes tradicionales; implica creerapasionadamente en lo que todavía no existe; tiene que trascender de lo racional, incorporar elementos

* Líder del equipo de trabajo del proyecto Visión Risaralda 2017. El autor agradece los aportes de los doctores Guillermo Gamba,Carlos Arturo López Ángel, Lina Arango y Aida Milena García Arenas, para la construcción de esta ponencia.


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emocionales, apasionados, con apuestas de futuro; aprender a construir desde los sueños, entender que loque no existe es lo que no hemos soñado fuertemente. Se deben incorporar racionalidades técnicas, políticas,pero también el amor y la pasión, para que se constituyan en referentes sociales efectivos, pues, si sondemasiado técnicos, se convierten en procesos “desgastantes”.

I.| Contexto

El departamento de Risaralda fue creado en el año de 1967, en un entorno de tensiones entre los poderes deManizales, Pereira y Armenia. Cumplió un ciclo de desarrollo basado en la economía cafetera y cuando estaentró en crisis, en el departamento se agudizaron los problemas y surgió la necesidad de pensar nuevamenteel futuro.

En el desarrollo de este proceso, se hizo evidente el acumulado de experiencias que Risaralda tenía en lacultura de la planeación participativa y en la concertación entre los diversos elementos de la sociedad, quehabían trascendido de los ejercicios técnicos o normativos. Las experiencias de procesos anteriores, como elForo Permanente para el Desarrollo de Risaralda, el Centro de Pensamiento, los consejos de concertación,los procesos de planeación del área metropolitana, la creación de cadenas productivas y la alianza de lasuniversidades, habían sido laboratorios sociales que permitían ganar en experiencia y conocimiento deldesarrollo regional. Sin embargo, el departamento y la nación afrontaban profundas crisis (social, económica,política e institucional)10 y no podieron articular las propuestas de solución, lo que resultó en esfuerzosaislados que no permitieron lograr el impacto requerido.

La situación anteriormente descrita se reflejaba en hechos coyunturales, como por ejemplo: la crisis fiscal delDepartamento, el proceso de reconstrucción por el terremoto del Eje Cafetero, marchas indígenas ydesplazamientos por violencia, y escasez de recursos financieros. Este último aspecto, es explicado en granmedida por una economía cafetera endeble. A pesar de las circunstancias y de estar en el último año demandato del gobierno departamental del periodo 1998–2000, y con el fin de encontrar las oportunidadesen los momentos difíciles, se inició el proceso de construcción de la visión, con el apoyo técnico de laAgencia de Cooperación Alemana GTZ, la participación de instituciones, agentes sociales y políticos y conla voluntad política del entonces gobernador, Dr. Carlos Arturo López Ángel, quien lideró un acuerdo socialpara darse a la tarea de crear los espacios para asumir el reto de actuar en el corto plazo con visión de futuro,ir más allá de la superficie y buscar en las profundidades, las acciones que la sociedad debería emprenderpara ser viable11 , para no quedar rezagados en el desarrollo nacional e internacional, dados los avances deotras regiones y países en la construcción de estrategias y proyectos de futuro.

10 Aún se mantienen las crisis, solo que hoy se han articulado propuestas para hacerles frente, derivadas en parte de los resultados delproceso de prospectiva.

11 Esas acciones quedaron plasmadas en varios tomos del proceso, y en una cartilla promocional denominada: "Visión Risaralda 2017inteligente, emprendedora, y cordial, corazón verde de Colombia". Además, entes gubernamentales y sociales asumieron elcompromiso de trabajar para hacer realidad todos los productos resultantes del proceso.


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II.| Aprendizajes del procesoEn la concertación social se presentan acciones, eventos y factores que facilitan u obstaculizan el logro de losobjetivos. Aquí se pretende esbozar los que incidieron más fuertemente en la construcción de futuro deldepartamento de Risaralda, los cuales deben ser considerados como variables importantes y determinantes enel desarrollo de procesos similares:

• El reconocimiento de las experiencias anteriores, buenas y malas, con el objeto de aprender de loserrores y generar nuevas acciones que permitan corregirlos. Incorporar en los nuevos procesos, todoslos aprendizajes y replantear el proceso de construcción de visión para Colombia desde sus territorios.

• La voluntad del Gobierno, factor fundamental y clave para generar viabilidad. El sector públicomueve la economía y maneja los hilos del poder, por esta razón, esa voluntad debe ser reconocidae incorporada al proceso.

• La estructura organizativa que facilita el desarrollo de los procesos, permite adaptar las metodologías,documentos y planes de trabajo y se constituye en el soporte de los agentes sociales. De la mismamanera, el factor técnico facilita el compromiso de los agentes, para que realmente se conviertan enejecutores, pero, si solo se hace énfasis en este factor, el proceso pierde legitimidad política y social, seestanca en la elaboración de buenos documentos y excelentes diagnósticos, pero no realiza transformacionesreales. El protagonismo debe pertenecer a los agentes sociales.

• La voluntad para el proceso por parte de los agentes plasmada en un acta de compromiso, que permitaarrancar con el desarrollo del mismo y garantizar así la legitimidad y continuidad en las siguientes etapas.

• Los espacios creados a partir de las crisis y sus soluciones, que permiten a los diversos elementos socialesrepresentar acciones, encontrar nuevas oportunidades e interrelacionarse con las otras partes del sistema

III.| Factores desfavorables y favorables

A. Factores desfavorables

Los factores que entorpecieron el desarrollo del proceso, se resumen así:

• Deficiencias en el uso de la información. Existe una masa crítica, pero muchas veces no se retomanlos aprendizajes adecuadamente. La premura de los procesos y la cantidad de espacios, hizo que nose realizaran discusiones profundas, ni se utilizara la información para la toma de decisiones.

• Débil participación de los agentes políticos, quienes asumieron una actitud de renuente a ceder en suposición dentro del sistema y en consecuencia, se produjo una inercia en el sistema social.

• Dificultades para mantener la estructura organizativa al final del proceso, lo cual, se relaciona con laescasez de recursos económicos y financieros.

• Antecedentes de cansancio de algunos agentes. Es necesario buscar mecanismos más pragmáticos quehagan que las experiencias se tomen como referentes y se trabaje sobre ellas. Es recomendable bajar


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la intensidad del análisis y pensar más en términos de resultados, de soluciones concretas que cambienel sistema, de lo contrario, los procesos tienden a deteriorarse.

• Presión de algunos participantes para optar por soluciones paliativas. Visión sectorial que pretendemaximizar únicamente los beneficios del sector que cada uno representa, aún a costa de los demás;entonces no se visualiza en conjunto y se formulan soluciones de corto plazo, lo que genera inequidades.

• Deficiencias de recursos para las fases de comunicación y socialización. No toda la sociedad halogrado obtener el conocimiento de este tipo de procesos, participar y coadyuvar en los mismos.

• Pensamiento lineal. Se desconoce la importancia de los símbolos y los ritos, existe una rigidez conceptualmuy marcada; el análisis se basa en la utilización del Dofa y de indicadores.

B. Factores favorables

Los factores que contribuyeron al desarrollo del proceso, se resumen así:• Experiencias anteriores, las cuales facilitaron la acción.• Voluntad del Gobierno departamental.• Estructura organizativa del proceso.• Voluntad para el proceso de los entes académicos, sociales, empresariales y de un pequeño grupo

de políticos.• Cooperación técnica de la GTZ para el apoyo básico, con expertos de alto nivel en concertación

con los participantes.• Participación de grupos de reflexión en los municipios, mediante la creación de mesas de trabajo,

pequeños centros de pensamiento y masas críticas.• Incorporación de rituales, símbolos e hitos en el proceso. Estos actos facilitan la renovación del

compromiso de los participantes y añaden una perspectiva diferente al proceso, que contribuye enla mejora de la negociación, la comunicación y la interacción.

• Masa critica formada en planeación o capital social preparada para afrontar el reto.

En este contexto, para procesos futuros es necesario contemplar la urgente transformación de las siguientesvariables, que durante el proceso representaron un factor de tropiezo:

• No participación de sectores vulnerables, explicado en parte, porque los sectores vulnerables sonpoco observables en el estudio de poderes12.

• Baja participación de algunos sectores políticos y sociales, como por ejemplo los sindicatos,así como miembros de partidos de izquierda y opositores al gobierno, lo cual restalegitimidad al proceso.

• Insuficiente incorporación del pensamiento y propuestas de los grupos indígenas y afrocolombianos,pese a la existencia de un proceso de concertación con ellos, lo que acarrea su invisibilidad en laagenda

• Pensamiento lineal imperante y ausencia de preparación para romper paradigmas tradicionales enel trabajo de muchos participantes. Igualmente, se presentan dificultades para el trabajo en equipo,

12 Valdría la pena ahondar en el estudio de los impactos que se generan al no incorporar de manera directa a estos sectores en losprocesos de construcción de futuro. De manera intuitiva se puede afirmar que es un acto de inequidad por la no participación enlas decisiones que les atañen y en el manejo de información privilegiada, entre otros.


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la concertación y la negociación. En este sentido, el pensamiento lineal hace énfasis en los análisissectoriales y se pierde la visión de conjunto de los problemas sociales, que por definición soncomplejos y en donde cada sector (sistema o elemento del sistema) se interrelaciona con el otro. Deesta forma, las propuestas tienden a ser una recopilación y repetición de cosas ya conocidas yqueda la sensación de no avance en temas neurálgicos. Igualmente, se presentaron dificultades paraencontrar propuestas innovadoras que reconocieran el contexto biofísico y geopolítico donde sedesarrollarían.

• No hay incorporación de tecnologías blandas.• Dificultad para que los procesos de visión como actos del pensamiento, se concretaran en agendas de

gobierno y planes de acción realizables. Por lo tanto, es importante incorporar a los procesos deconstrucción de futuro el mayor número de acciones de logro que representen hitos generadores desatisfacción para los participantes.

• No se crearon mecanismos de retroalimentación del proceso.

IV.| Resultados del procesoComo resultados del proceso, se destacan:

• Creación de una masa crítica pensante y reflexiva en temas de futuro.• Formulación de Visión Risaralda 2017: inteligente, emprendedora y cordial, corazón verde de Colombia.• Formación de un amplio grupo de participantes sensibilizado en procesos de visión. (Más de 200

personas, 14 mesas de trabajo en los municipios con equipos entre 8 y 25 personas, 126organizaciones).

• Fortalecimiento del pensamiento sobre el papel del departamento en el desarrollo local, regionaly nacional.

• Definición de un marco de valores y principios para la acción de los participantes.• Desarrollo del proceso de visión con pocos recursos financieros ($60 millones), más la cooperación

técnica de la GTZ y la voluntad de los participantes.• Creación de una agenda de temas estratégicos para el departamento con sus respectivos indicadores

de impacto.• Énfasis en temas ecológicos En el documento sobre el escalafón departamental de competitividad

realizado en 2002 por la Cepal, Risaralda ocupó el segundo lugar en el país en el factor ambiental.• Impulso a centros de desarrollo tecnológico (Cenpapel, Orquiflora y algunos relacionados con la sericultura).• Creación de los centros de desarrollo tecnológico del cuero y la electrónica (Cordelec).• Fortalecimiento de las cadenas productivas.• Alianza de universidades.• Fortalecimiento del Centro de Información Regional (CIR).• Publicación del Atlas del Risaralda.• Creación de la incubadora de empresas de base tecnológica.• Fortalecimiento del programa de ciencia y tecnología.• Nuevo impulso a la agenda de integración regional con macroproyectos como el túnel de La Línea,

la doble calzada Pereira-Cartago, etc.


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• Reconocimiento de la necesidad de definir lineamientos de ordenamiento territorial para el Eje Cafetero.

V.| Estado actualEl proceso tuvo un periodo de letargo. Desde inicios de 2001; estuvo perdido en la natural formulación delPlan de Desarrollo Departamental pero incorporado de manera natural al mismo. Luego tomó nuevo augebajo el liderazgo de la Universidad Católica Popular de Risaralda, que ha convocado a varias instituciones yagentes sociales para fortalecerlo, tomando la anterior experiencia para continuar avanzando en la cristalizaciónde la visión, y garantizar así una mirada nacional y regional de la misma.

Simultánea a la reactivación del proceso, la región está adelantando desde la Red de Universidades Públicasdel Eje Cafetero, Alma Máter, un proceso de desarrollo denominado Ecorregión del Eje Cafetero. Dichainiciativa se adelanta en compañía de cinco departamentos y con las Corporaciones Autónomas Regionalesque tienen jurisdicción en los departamentos de Caldas, Tolima, Valle, Quindío y Risaralda. La ecorregióntiende a convertirse en un instrumento de planeación fundado en los aspectos naturales, sociales y culturalesde la región y se constituye en una aproximación de consenso para la búsqueda de un desarrollo integradoren el centro occidente del país.

Un sector de la clase política está realizando ejercicios de reflexión con el nombre de “Ilusión Risaralda” quepretende construir una plataforma programática hacia el año 2010, tomando el ejercicio de Visión Risaraldacomo su referente básico.

El proceso de construcción de visión es concebido como permanente, y por lo tanto, debe mantenerseen la mente y agenda de los participantes, para que con sus acciones y actos contribuyan en surealización.

VI.| Propuesta para el proceso de “Construcción de unfuturo para Colombia desde sus territorios”

Además de la natural corrección a las dificultades del proceso descritas anteriormente, consideramos de vitalimportancia tener en cuenta en este tipo de procesos, los siguientes hechos:

• Incorporar los aprendizajes de las experiencias anteriores, de tal forma que se eviten desgastes yfatigas innecesarias, además, propender por optimizar el uso de los recursos humanos, técnicosy financieros.

• Incentivar la participación de la totalidad de los elementos sociales para la legitimidad del proceso, elcual se entiende como un ejercicio colectivo e integrador, que debe trascender del simple instrumento


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de planeación gubernamental para constituirse en una política de Estado, donde se crean los espaciosde concertación entre lo público y lo privado.

• Fortalecer las competencias y habilidades de los agentes sociales13 , en el desarrollo de pensamientoestratégico, de una visión integradora y la de ruptura de los esquemas lineales y sectoriales de pensamiento,para propiciar la construcción de acuerdos en y entre cada sector. El anterior requisito es clave paralograr las rupturas cognitivas que exige definir nuevos rumbos.

• Manejar diversos momentos, a manera de actos fundacionales, en especial la cristalización de losacuerdos y compromisos entre los agentes del desarrollo, para ello, las tecnologías blandas deben seraplicadas en igual dimensión a las tecnologías duras.

• Es fundamental, reconocer que el hombre es histórico, territorial y ritual, y emplear sus mitos14 ,leyendas y símbolos para convertirlos en factores que facilitan el logro de los consensos, la permanenciade los participantes y la autenticidad del proceso.

• Crear la estructura organizativa que soporte del proyecto a manera de facilitador, pero que permita ellibre juego de los participantes, lo cual constituye un requisito clave para la continuidad del proceso.

• Consolidar de manera permanente un enfoque de generación de capacidades para el diálogo social,conducente a lograr acuerdos, mediante una estrategia de pedagogía que facilite el mejoramiento dela calidad de las interacciones y la revisión de modelos mentales inadecuados al momento y circunstanciasde un mundo complejo y cambiante.

• Finalmente, hay que reconocer la necesidad de transformar de manera radical y urgente la formacomo construimos prospectiva, visión y planes de desarrollo, para lograr nuevos conveniossociales, más equitativos y efectivos; para ello, los técnicos apenas serán soportes del proceso yno sus protagonistas. Es necesario, romper los paradigmas, ser herejes constructivos de loexistente. Definitivamente, se requiere una revolución del pensamiento15 y para esto una fuertepedagogía social.

La mirada hacia el entorno y el análisis del sistema social16 , deben permitir visualizar las ventanas de oportunidadpara el desarrollo. Se trata de encontrar propuestas creativas y novedosas que permitan la ruptura de loslímites del actual modelo mental, facilitando su creación y retroalimentación. Para ello, es fundamental incluirel pensamiento complejo17 , y para lograrlo se requiere un esfuerzo sistemático de largo plazo, que prepare alos participantes, a manera de masa critica y simultáneamente se irradie a toda la sociedad a través del sistemaeducativo.

Repetir los procesos y contentarnos con pírricos avances sin solución e incluso con profundización de losproblemas no tiene sentido. Es necesario hacer el esfuerzo y adelantar la tarea de construir una Colombiamejor para todos.

13 Entendidos como los individuos, los grupos, las instituciones y sus interrelaciones. 14 En Visión 2017 se realizaron ceremonias como la de “La Luz”, se creó la urna del tiempo donde cada participante depositó sus

compromisos con el proceso, los cuales servirán de testigo para las futuras generaciones.15 A manera de la propuesta por Edgar Morin. 16 Entendida la sociedad como un sistema dinámico no lineal, con grandes complejidades. 17 En este campo los técnicos deben explorar la aplicación de nuevas tecnologías de apoyo a los procesos, simuladores, dinámica de

sistemas, inteligencia artificial, inteligencia de mercados, minería de datos, sistemas expertos, entre otros.

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Cartagena de Indias 2011

Bernard Gilchrist Bustamante*

IntroducciónLa experiencia de Cartagena de Indias 2011: “Corazón del Caribe”, corresponde a un modelo deplaneación estratégica local, realizado desde lo distrital, que ha nacido por iniciativa del sector privado ycuenta con todo el apoyo del sector público. En cuanto a la parte metodológica, se contó con el apoyo dedos consultores expertos en apoyo a la negociación, creatividad y aprendizaje basado en la experiencia.

Como fortaleza puede destacarse el hecho ya mencionado, de que existe una iniciativa privada con apoyodel sector público, pues con anterioridad, había sido formulado un Plan Estratégico Cartagena Siglo XXI,correspondiente a la iniciativa de un alcalde, el cual finalizó con la terminación del periodo de gobierno deesa autoridad local; razón por la cual estos procesos de planeación estratégica no deben ser posturas políticas,sino que deben trascender en el largo plazo.

El proceso es de la ciudad y cuenta con la participación de muchos agentes, entre los cuales, el más importantees el político. Adicionalmente, presenta un bajo nivel en cuanto a la densidad metodológica y se hace muchomás fuerte en el tema de la participación.

I. | Justificación y estrategia

A. Justificación

Cartagena de Indias, ciudad turística, industrial y puerto, donde confluyen y conviven razas, costumbres y tradiciones,es una fortaleza embrujadora, tallada en piedra e historia, que contiene tras su fachada, una realidad preocupante,la pobreza (el 65% de la población se clasifica dentro del nivel de pobreza y de estos 45% está en indigencia), eldesempleo y la miseria se constituyen en los principales retos para afrontar su futuro.

* Presidente Ejecutivo de la Corporación Cartagena de Indias 2011.


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Esta realidad angustiante, causada entre otras muchas razones por la falta de transparencia en el manejo de lo público,que generó desconfianza e impidió el fortalecimiento de la cooperación publica–privada y la integración social entorno a objetivos comunes, constituye el principal motivo para el nacimiento de esta iniciativa.

B. Estrategia

La ausencia de instrumentos de planeación de largo plazo para la ciudad, hace reflexionar sobre la necesidadde diseñar una estrategia que apunte a corregir esta falencia, estableciendo como horizonte temporal propuesto,10 años, que en materia de prospectiva es un periodo de largo plazo.

El día 11 de noviembre de 2011, Cartagena de Indias conmemora 200 años de Independencia. Para la celebraciónde este inigualable acontecimiento, los líderes de la ciudad se han propuesto cumplir con el compromiso históricoque tiene Cartagena para con su gente y toda Colombia: constituirla en una ciudad acorde con sus necesidadessociales, económicas y estructurales, y en especial como ciudad caribeña y ventana del país al exterior.

La estructura estratégica del planteamiento (Gráfico 1) es importante, porque es el instrumento que permite coordinarlos elementos de la planeación estratégica territorial rural y urbana, que tiene la ciudad, el departamento y el país.

Gráfico 1Estructura estratégica

Fuente: Corporación Cartagena de Indias.

Al comienzo de la iniciativa, empezaba un nuevo gobierno y se discutía el Plan de Ordenamiento Territorialpara su aprobación. Al anclar el proceso al año 2011, se prende lograr una mayor competitividad estratégica


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del plan. En su sucesión, los planes de desarrollo distritales se convierten con el transcurso del tiempo enplanes de corto, mediano y largo plazo dentro del Plan Estratégico.

Los periodos de los planes de desarrollo departamentales constituyen instrumentos fundamentales quefortalecen la estrategia, mientras que en el nivel nacional, el planteamiento de las etapas en otros periodos esimportante para realizar una alineación lógica en la estrategia estructural del plan.

El corte transversal al año 2011 significa el análisis de la intervención y del impacto de cada uno de estoselementos estratégicos de desarrollo en el transcurso del proceso.

II. | Etapas del Plan• Etapa I: análisis de entorno, tendencias y estudio de casos.• Etapa II: formación del equipo y formulación estratégica. Parte fundamental del proceso, en la cual,

los diferentes participantes (públicos, académicos, gremiales, sociales, Consejos Territoriales dePlaneación, Juntas de Acción Local, asociaciones deportivas, entre otros) pueden interactuar.

• Etapa III: mantenimiento del equipo y constitución de herramienta operativa. Durante dos años, serealizó una reunión al mes con la asistencia de todos los miembros del equipo.

• Etapa IV: gestión estratégica (acción).• Etapa V: seguimiento, evaluación y divulgación de resultados.• Etapa VI: transferencia del modelo.

III. | Objetivos metodológicosLos principales propósitos perseguidos por el Plan Estratégico consistieron en:

• Producir y generar información y conocimiento estratégicos para los procesos de toma de decisionesen el ámbito público y privado, en la ciudad de Cartagena de Indias, tendientes a elevar los niveles decompetitividad de la ciudad en el orden regional y nacional.

• Generar mecanismos de acercamiento de la ciudadanía a las entidades gubernamentales, con miras aelevar los niveles de gobernabilidad territorial.

• Asegurar la transparencia en las decisiones que involucran lo público, a través del fortalecimiento delos mecanismos de participación ciudadana en el control social, la toma de decisiones y en la formaciónde la responsabilidad colectiva sobre lo público.

• Diseñar y proponer programas y proyectos que incluyan la participación de los sectores privado,público y la academia, que sean concordantes con las prioridades locales definidas en el plan dedesarrollo local, mediante los cuales se concreten las respuestas a las necesidades de la ciudad, enperiodos definidos de corto, mediano y largo plazo.

• Generar un sistema de seguimiento del desarrollo local, construido sobre la base de indicadoresestratégicos, que facilite a las instancias gubernamentales y privadas vigilar el desarrollo de la ciudad yel riesgo para la inversión en ella.


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IV.| Retos del Plan

Los desafíos a los que se enfrenta el proceso son:

• Mayor gobernabilidad• Nueva base económica• Mejor infraestructura urbana• Más calidad de vida• Integración social• Auge cultural

V. | Visión y misiónLa visión consiste en ser el principal centro logístico y de negocios del Caribe, orientado hacia el desarrollo turístico, industrialy cultural, para generar riqueza y bienestar social.

La misión se enfoca en impulsar el desarrollo económico y social, orientado al mejoramiento de la calidad de vida de sushabitantes, preservando sus recursos naturales y su identidad caribe

VI.| Función y propósito del PlanLa función definida para el Plan consiste en comprometer a los residentes, visitantes y vinculados18 al desarrolloeconómico, social y cultural de la ciudad.

Así mismo, el propósito se dirige a generar compromisos para convertir el Plan en una realidad y se concretaen los siguientes aspectos:

A. Objetivos estratégicos

• Ejercer buen gobierno, con equidad y justicia social• Educar y capacitar, con orientación hacia la prosperidad colectiva• Impulsar la productividad y competitividad hacia el desarrollo sostenible

18 El término vinculados hace referencia a las personas e instituciones que interactúan con la ciudad, pero que no habitan suterritorio, no visitan la ciudad de Cartagena, pero han entablado algún tipo de relación con ella.


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• Construir infraestructura y tejido social• Mantener y consolidar nuestros valores, cultura e identidad caribe• Fortalecer las relaciones con el Caribe y el mundo

B. Laboratorios

La forma como se van a alcanzar los objetivos estratégicos enunciados en el apartado anterior, se relacionacon la herramienta de los laboratorios, considerados como un espacio para construir conocimiento, cuyasfunciones son:

• Promover la participación de personas y entidades• Capacitar y construir lenguaje común• Hacer análisis y diagnóstico• Diseñar y proponer estrategias• Diseñar y proponer proyectos, planes y programas• Producir investigación científica y desarrollo

Se concibieron seis laboratorios o líneas estratégicas y cada uno contiene una serie de objetivos específicos.El cuadro que se presenta a continuación resume este aspecto.

Cuadro 1Laboratorios del Plan Estratégico Cartagena de Indias


Democratizar la participación ciudadanaAcercar el gobierno al ciudadanoAsegurar la transparencia en las decisiones que involucran lo públicoFormar en la responsabilidad de lo públicoOrientar la inversión pública hacia el desarrollo humano sostenibleEducar con pertinencia socialAmpliar la coberturaGenerar nuevos mecanismos de financiaciónMejorar la calidadEstimular la creatividad empresarialFortalecer la capacidad institucionalIntegrar los sectores educativo y productivoIdentificar y consolidar las vocaciones económicas y su potencial exportadorHacer atractiva la ciudad para la inversiónDesarrollar equipamiento socialFortalecer las organizaciones de base comunitariaFortalecer el capital socialCrear bienes colectivosIdentificar el ser caribe (¿qué es?)Formar en el conocimiento de identidad caribeFortalecer la gestión culturalAprovechar el capital culturalFortalecer el conocimiento del CaribeConstruir buenas relaciones

Ejercer buen gobierno con equidad yjusticia social.

Educar y capacitar con orientación hacia laprosperidad colectiva.

Impulsar la productividad y la competitividadhacia el desarrollo sostenible.

Construir infraestructura y tejido social.

Mantener y consolidar los valores, la culturay la identidad caribe.

Fortalecer las relaciones con el Caribe y elmundo

Objetivos específicosSituación


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VII.| Proceso de participación ciudadanaEl reto de la operatividad del Plan, es cómo pasar de la planeación estratégica a la gestión, y por ello, seestableció que sería a través de un proceso de participación ciudadana, que se estructura en cinco etapas,como se puede observar en la siguiente ilustración:

Ilustración 1Proceso de participación ciudadana


El Plan pretende conformar un gran banco de proyectos, en el cual, se dé viabilidad a cada uno deellos y se convierta en un instrumento que permita a los participantes, obtener la orientación estratégicaque necesiten.

VIII.| Proyectos estratégicosLos proyectos estratégicos corresponden a aquellos que poseen un carácter transversal en todas las líneas dela ciudad y su ejecución trasciende más de un periodo de gobierno. Se identificaron los siguientes:


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• Juegos Centroamericanos y del Caribe 2006• Control a los sedimentos del Canal del Dique• Sistema integrado de transporte• Ampliación de la refinería de Ecopetrol• Vía perimetral de la Ciénaga de la Virgen• Corredor náutico turístico• Sistema integral de seguridad• Recinto de ferias y exposiciones

IX.| Corporación Cartagena de Indias 2011

La herramienta utilizada para la puesta en marcha del Plan es la Corporación Cartagena de Indias, la cualtiene como objetivo desarrollar el plan hasta el año 2011. La estructura de esta organización se observaclaramente en la siguiente ilustración:

Ilustración 2Corporación Cartagena de Indias 2011

Estructura



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Asamblea. Sus miembros son entidades y organismos públicos locales, regionales, nacionales e internacionales;las personas jurídicas de carácter gremial, académico y social, vinculados a Cartagena de Indias; y lasorganizaciones de carácter internacional, pertenecientes a los siguientes sectores: gubernamental, económico,social, académico e internacional.

Consejo Directivo. Integrado por 15 miembros principales, asi:• Sector Público (3).• Sector Económico (4).• Sector Social (4).• Sector Académico (3).• Sector Internacional (1).

Hacen parte de este además dos invitados permanentes; uno del Consejo de Expertos y uno del Club deAmigos de Cartagena. los atributos de este cuerpo colegiado son: representatividad, capacidad deorientación y capacidad de decisión.

Consejo de Expertos. Se caracteriza por estar conformado por ciudadanos que por su sabiduría y experienciapueden apoyar el desarrollo del Plan. Las funciones de este Consejo consisten en apoyar la difusión del Plan,prestar asesoría en su ejecución y construir comunidades científicas que apoyen los laboratorios.

Finalmente, el Club de Amigos de Cartagena está conformado por personas naturales y jurídicas quemanifiestan interés por el Plan y hacen aportes a la Corporación. Las funciones del Club son las siguientes:

• Apoyo al fortalecimiento financiero de la Corporación• Participación en el desarrollo del Plan• Cooperación con las relaciones nacionales e internacionales de la Corporación.

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Comentarios a los procesos de planeaciónestratégica departamental

Carlos Arturo López Ángel*

El Director del Departamento Nacional de Planeación habló de un país disperso y fragmentado quecorresponde a un país de regiones, con sus maneras de ver la vida y de manejar el tiempo. Sin embargo, a esepaís le impusimos durante cien años un modelo centralista que restringió la posibilidad de las regiones decrear y de formar una clase dirigente, hecho evidenciado en el temor de la provincia hacia el centro, dadoque la gente no se atrevía a pensar su región, y desde el centro, nunca se hizo una propuesta de construir unproyecto nacional, un proyecto de país, un proyecto de nación.

Por eso, cuando se inician los procesos de descentralización, también se desatan los procesos de formaciónde clase dirigente en el país y la gente empieza a perder el miedo y a crear pensamiento regional.

Este evento es histórico, el banderazo de Planeación Nacional marca un hito para que las regiones empiecena construir su futuro; se constituye en un punto de partida, es una especie de autorización del DepartamentoNacional de Planeación, para que la gente diseñe su futuro y empiece a construir regiones.

Los procesos de descentralización desarrollados en el occidente del país a través del Corpes, generaron untrabajo de creación de pensamiento regional y de prospectiva de largo plazo que ha llevado a que losdepartamentos de esta región actúen en relación con estos temas; por ejemplo Antioquia busca ser la mejoresquina de América; el Valle del Cauca ha diseñado un Plan Maestro; el departamento del Quindío se centraen una idea fuerza y una visión de largo plazo construida sobre la base del turismo; el ejercicio de Risaralda2017 aspira a ser el corazón verde de Colombia y tiene claro que los procesos en el espacio productivo,deben estar acompañados de ciencia y tecnología, de generación del conocimiento.

De otro lado, el tema de tabla de Competitividad de la Cepal, a pesar de las críticas, establece un punto dereferencia, porque presenta casos como el de Santander, que asciende en un periodo de 10 años, pasando deocupar el noveno puesto al número cuatro y muestra la relación entre regiones que le apuestan a la visión defuturo (como Bucaramanga tecnópolis; Caldas-Manizales, eje del conocimiento). Proyectos que han tenidocontinuidad a lo largo de los años y que les permitieron ascender, frente a regiones que no tenían visión defuturo o que la tenían pero no tuvieron continuidad de las administraciones públicas.

Las experiencias presentadas poseen elementos comunes que se relacionan directamente con la identidadnacional. Por ejemplo, la dificultad de trabajar en equipo, la desconfianza entre los participantes, la ruptura ofractura en la tríada del desarrollo. No solo hay fragmentación desde el punto de vista del territorio, también

* Ex gobernador de Risaralda.


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se da desde los agentes fundamentales del desarrollo. En esta medida, no hay acción coherente entre elEstado, la empresa y la academia.

El Estado trabaja para sí mismo y representa el fenómeno de la politiquería, que busca únicamente elbeneficio propio; la academia se encuentra encerrada en su torre de marfil, a excepción de la CorporaciónAlma Máter, es decir, las universidades han estado alejadas; y la empresa por su parte, ha trabajado en laconformación de cadenas productivas pero también para beneficio propio.

El cortoplacismo fue elevado a categoría constitucional y de ley, cuando los planes de desarrollo elaboradospara periodos de tres años se convirtieron en el paradigma de la planeación, siendo producto de programasde gobierno que no han sido suficientemente validados con la comunidad y aún así se convierten en planesde desarrollo. Adicionalmente, estos planes se consideran como cumplidos en su totalidad, porque noexisten indicadores aplicables a todos los planes de desarrollo, sino que cada gobernante acomoda losindicadores para que el suyo aparezca como cumplido en un 70 u 80%. En consecuencia, no se muestra larealidad de lo que sucede en los departamentos y cada vez se institucionaliza más el cortoplacismo regional.

Existe un grave problema en la provincia y corresponde al “canibalismo” y la envidia. La falta de grandesobjetivos y propósitos hace que impere la ley del comentario, que en últimas es lo que acaba con el proceso.La envidia regional empieza a generar una serie de movimientos enfocados hacia la competencia con otrasregiones que han alcanzado un mejor desempeño, un alto nivel de desarrollo.

Otro elemento que vale la pena resaltar es la importancia de los símbolos: el capital simbólico, el sinérgico yel intangible psicosocial (la interacción entre estos tres tipos de capital debe surgir, aunque sea complejo). Unejemplo se observa en la experiencia del proceso de Cartagena de Indias, la cual se ha convocado para llegara una meta al cumplir 200 años de independencia, lo que le imprime una importante carga emotiva al asunto.En conclusión: es necesario imponerles a las visiones o apuestas de futuro, cargas simbólicas como aniversarioso fechas conmemorativas de algún evento representativo para las regiones.

Requiere especial atención el factor de sostenibilidad del proceso. Hay que buscar el camino para garantizarque los mismos tengan continuidad en el largo plazo.

Las metodologías aplicadas a cada uno de estos ejercicios, corresponden a iniciativas “criollas”, es decir, hansurgido dentro de cada una de las regiones, su construcción ha sido a bajo costo y atienden a la idiosincrasiade la gente, a lo que quieren y a su temporalidad. La metodología debe ser la esencia de la idiosincrasiaregional.

En relación con los participantes, en los procesos se ha detectado que algunos personajes se apropian denichos de la sociedad civil, del sector privado, académico y/o político y se convierten en factor de tropiezoy de estancamiento; detienen el sistema para evitar que alguien se les atraviese. Estos individuos impiden queel proceso progrese, en consecuencia, es fundamental eliminar ese elemento burocrático en todos los nivelesy promover la participación de otro tipo de agentes que pueden ser muy útiles en la consecución de losobjetivos.

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Otras experiencias en materia deplaneación estratégica en Colombia


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Red Nacional de Jóvenes para la Convivencia

Juan José HuertasJuan Felipe Neira*

Los jóvenes han venido trabajando la idea de construcción de red, atendiendo a la necesidad de generarcambios. Es ilógico, que las personas que hasta cierto punto no han sido tocadas por el conflicto no seancapaces de pensar o idear cosas que generen un cambio. Por esta razón, se creó la Red.

En el año 2000 se realizó un primer simposio que se denominó “Red de jóvenes por la convivencia”. Eneste evento se contó con la participación de gente de todo el país, lo que permitió incorporar diferentespuntos de vista pues hubo representantes de todos los niveles socioeconómicos y de todas las culturas.

La Red es un organismo conformado por jóvenes de diferentes colegios de Bogotá, dedicados a pensar,estudiar y aprender. Es una labor fundamentalmente académica, que nos permite prepararnos, para quecuando tengamos la oportunidad de desempeñar un cargo público y debamos asumir la responsabilidadque ello implica, sepamos cómo hacerlo.

Esta organización llevó a cabo un segundo simposio llamado: “Identidad y convivencia”, que tenía comoobjetivo unir a las regiones y ver cómo las diferencias, la diversidad, era lo que realmente constituía un factorde unión y daba paso para crear una identidad nacional. Un tercer simposio se desarrolló con el propósitode tratar el tema correspondiente a “Conflictos: grandes retos”, y pretendía ahondar en el conocimiento dela estructura del conflicto y cómo los jóvenes podemos aprender de ello. El cuarto simposio se llamó:“Perdonar para llegar a un ambiente de convivencia”.

La misión de la Red se dirige a gestar, diseñar y ejecutar planes integrales de formación en la convivencia yen la democracia, mediante los cuales se pueda llegar a la transformación progresiva de los modelos culturalesde interacción social de los jóvenes.

El proyecto pedagógico de la Red se estructura en tres grandes áreas:

1. Historia y problemática. Se divide en tres líneas principales:• Análisis de coyuntura, que estudia fundamentalmente las causas y consecuencias del conflicto colombiano

y en qué ha afectado a la sociedad en general.• Creación de una cultura de derechos humanos aplicables a la vida cotidiana de la escuela.• Creación de una cultura de la civilidad, con el fin de entender que cuando uno cumple con sus

deberes, puede gozar plenamente de sus derechos

2. Resolución y tratamiento de conflictos. Comprende los siguientes puntos principales

* Estudiantes del Gimnasio Moderno y miembros de la Red Nacional de Jóvenes para la Convivencia.

Otras experiencias en materia de planeación estratégica en Colombia

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• Reflexión acerca de los elementos teóricos que permiten identificar aspectos que contribuyan a disminuirlos conflictos, tratar de eliminarlos o de manejarlos en el ambiente escolar y aminorar sus efectos.

• Prevención; talleres, charlas, diálogo.• Reconciliación; momento final del conflicto en el que los individuos están dispuestos a perdonarse y

volver a la normalidad de sus relaciones.

3. Sensibilización y descubrimiento del otro. Contempla tres puntos:• Percepción: plantear interrogantes sobre la realidad que viven los jóvenes, con la finalidad de que se

distancien críticamente de ella y la puedan evaluar.• Interpretación de la realidad: procesos de atribución crítica, sentido y significado de la realidad.• Convivencia integral: busca que los jóvenes aprendan a convivir y a desarrollarse en medios diferentes

a los propios, en el sentido social, económico y cultural y que les den validez.

Los jóvenes quieren formarse, crear un ambiente para que quienes quieran saber cómo trabajar en armoníase unan y se formen, lo que permitirá generar inquietudes y a partir de estas producir cambios a muy largoplazo; de tal suerte que las personas que tienen posibilidades de mejorar, se reúnan y traten de cambiar lasituación desde sus entornos cercanos. Lo que se busca es interrumpir la inactividad de las personas. Elobjetivo es trabajar por el lugar en donde vivimos y fortalecer el tejido social.

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Plan de vida del pueblo Cofán y cabildosindígenas del Valle del Guamuéz y San Miguel

Una propuesta indígena de desarrolloy paz en el departamento del Putumayo

José Sebastián Jansasoy*

INGIHA TISWPA A’I FAITEPA FAINGA A’I KANSEYE TISWPA DWSWNDEKHWNBENuestra gente, queremos vivir y construir una vida para la futura generación

INGI TISWPA ANDEMA FAITEPA KANSEYENosotros buscamos la tierra y la vida de nuestro pueblo

INGIHA TUYA USHA KANSEHEYA MINGE KANKHEFANosotros cofanes todavía podemos vivir muchos años

I. | Localización geográficaLas comunidades indígenas ubicadas sobre las márgenes de los ríos Guamuéz, Churuyaco, Rumiyaco ySan Miguel en el departamento del Putumayo, están organizadas en cabildos y estos a su vez se encuentranagrupados en la Asociación de Autoridades Tradicionales y Cabildos Mesa Permanente de Trabajo porel Pueblo Cofán y Cabildos Indígenas del Valle del Guamuéz y San Miguel. El territorio que ocupanpresenta en su mayor parte un paisaje de llanura, que no es completamente uniforme; tiene altillanuras(serranías, montes), con alturas entre los 200 y 900 m.s.n.m. Los ríos se constituyen en el principalmedio de comunicación.

Para el desarrollo cultural de los cofanes, ha jugado un papel importante la zona comprendida entre elpiedemonte amazónico y el área de frontera entre Ecuador y Colombia. Se pueden mencionar comopuntos de trascendencia histórica el Valle del Guamuéz, los ríos San Miguel, Putumayo, Churuyaco, Orito,Guamuéz, las quebradas La Hormiga, El Afilador, Yarinal, y en general, lo que encierra el llamado mediobajo Putumayo, en Colombia. En lo que corresponde al territorio ecuatoriano, los cofanes están ubicados enla provincia de Sucumbíos y sobre los ríos Aguarico, Dureno y Cuyabeno.

* Director ejecutivo de la fundación Zio A´i (Unión de Sabiduría), cuyos presidente y vicepresidente son los taitas Querubín QuetaAlvarado y Diomedez Díaz, respectivamente.


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Entre los periodos de 1951-1964 y 1973-1985 se ha presentado el mayor crecimiento de la población. Enla actualidad, el territorio esta habitado por un 7,8% de población indígena, a la que pertenecen 577familias –aproximadamente 2.834 personas– de las cuales el 20% son adultos, el 40% jóvenes entre 14-25años, el 30% niños, y el 10% ancianos. El pueblo Cofán tiene el mayor número de personas entre todos lospueblos indígenas del departamento con 1.122 habitantes, distribuidos en 11 comunidades, 8 cabildos menoresy un Cabildo Mayor. Los quichuas organizados en una sola comunidad tienen una población de 686 personas,y el resto pertenece a otras etnias. Los flujos poblacionales entre las comunidades han oscilado por losdesplazamientos internos y externos que acarrea la disputa territorial entre grupos armados y las expectativasde mejoramiento de sus condiciones por la implementación del Plan de vida del pueblo Cofán.

Por fortuna para la preservación de la diversidad cultural y biológica, el pueblo Cofán conserva aún susautoridades tradicionales que realizan una orientación espiritual y física para la convivencia armónica delhombre en su entorno. Las autoridades indígenas ejercen la máxima autoridad dados los conocimientos quetienen de la Madre Naturaleza, el medio ambiente, los problemas espirituales y de protección a la comunidad,lo cual constituye una garantía en los procesos de concertación, definición de compromisos y coordinacióncon el Estado y otras instituciones nacionales e internacionales.

Para los cofanes, la cultura proviene de la relación de los pueblos con su territorio. Los dos, Tierra y cultura,son una unidad que al desintegrarse destruye la cultura y por supuesto se pierde la sabiduría y riqueza queencierra el territorio. Ellos se sienten parte de la selva, de la cual obtienen la educación y la salud mediante lasabiduría de los mayores, que por miles de años se han relacionado en armonía y respeto con la MadreTierra, obteniendo el conocimiento de las virtudes y del cuidado de la diversidad de plantas medicinales delbosque y otras de utilidad diversa para la vida del ser humano y transmiten estos conocimientos a susalumnos a través del ritual sagrado del Yagé.

II. | Presentación del pueblo CofánA continuación se citan textualmente las palabras de José Sebastián Jansasoy:

“Los Cofán, somos patrimonio en nuestro país y hacemos parte del patrimonio de la humanidad; somos aborígenes,prehispánicos, indígenas, somos a’i (gente). Nuestro principal patrimonio es la vida y la posibilidad de existir en estemundo como un pueblo, con una cultura, una lengua, un pensamiento, unas costumbres, unas tradiciones; pero muyespecialmente unos bienes espirituales propios y vivos, basados en una ciencia milenaria que actualizamos en eldiario vivir y que nos permite orientar el rumbo de nuestras vidas.

“Representamos como patrimonio de la humanidad a un Pueblo de Sabedores, a nuestros taitas con su sabiduría.Ofrecemos el conocimiento sobre plantas medicinales, somos reconocidos en Colombia como los indígenas que másconocimiento tenemos sobre ellas, contamos con nuestra generosidad sin fronteras, nuestra humildad, nuestrasesperanzas, nuestra experiencia de desarrollo comunitario y muchos más valores que nos caracterizan.

“Presentamos el yagé, en lengua materna u’fa, planta medicinal sagrada, como un elemento espiritual cohesionador denuestra vida como pueblo, que en uso ceremonial nos permite proponer un modelo de vida para las próximas generaciones.


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“Somos 1.122 cofanes que vivimos en once comunidades en Colombia. En algunas se ha perdido en parte la cultura,pero la mayoría la mantenemos viva aunque no igual a la de los nuestros antepasados Ingi Kuendza. Sabemos que nopodemos conservarlo todo, porque la vida cambia y la cultura se transforma.

“Somos hablantes de una lengua aborigen, que mantenemos viva en la comunicación cotidiana. Hasta hace untiempo, nunca nos faltó la comida, ni la alegría, ni la tranquilidad; ahora las cosas han cambiado, algunos intentamosvivir al modo de antes y mantenemos las costumbres, otros nos hemos visto obligados a cambiar de alguna maneranuestra vida. Antes vivíamos libremente por un territorio extenso, sin cercas de alambre de púas, no faltaba la caceríade kunsi, chorongo, danta, venado. Se navegaba en canoa y remo por los ríos Guamuéz, San Miguel y Putumayo, enbusca de variadas clases de pescado como la cucha, el dentón, la dorada, el bagre, el bocachico. Nuestras casas erangrandes y frescas, de techos de guasipanga y paredes de yaripa; hacíamos fiestas o carnavalitos cofanes dondetomábamos chicha de yuca, plátano y chontaduro, comíamos carne de monte o pescado ahumado con yuca cocida,que servíamos en tendidos de hoja de platanillo. Las mujeres vestíamos con folleras y los hombres con cusmas,iluminábamos nuestros rostros de esperanza con tintura de achiote u otra tintura vegetal, en las madrugadastomábamos yoco y tejíamos al tiempo hamacas y pensamientos; en algunas de las noches de la semana, tomábamosla planta sagrada del yagé para orientar la vida y ayudar a la humanidad.

“Nuestra manera de ver el territorio, también es patrimonio. Para nosotros la tierra es la madre, a la que debemos protegery respetar. Tenemos una concepción amplia de territorio, para nosotros nunca ha existido la frontera entre los dos paísesde Colombia y Ecuador, antes no existían fronteras, luego nos dividieron en dos. Los cofanes que quedaron en Ecuador,se organizaron en las comunidades de Dubeno, Dubwno, Kuyabeno y Chandianae. Los que quedamos en Colombia nosorganizamos en once comunidades a las márgenes de los ríos San Miguel, Guamuéz, Churuyaco y Rumiyaco. Así quedamosdivididos, como si fuéramos dos pueblos, pero la verdad es que somos uno solo, unido de manera ancestral, de raíz y desangre. La pertenencia a dos países nos ha distanciado, sin embargo, no nos hemos olvidado y nunca hemos dejado demantener y fortalecer nuestros vínculos de hermandad y de intercambio.

“Aquí comenzó la pérdida de nuestro territorio y el inicio del proceso colonizador en nuestras vidas. Todos han entrado sinpermiso, violando nuestras normas culturales ́ las que dejaron los mayores para vivir bien en armonía con la naturaleza´, ellosson para nosotros los KUKAMA A’I (otra gente), llegaron atropellando nuestras vidas, nuestra cultura, nuestra sabiduría;perdimos nuestras áreas de cacería y pesca, nuestros sitios de vivienda, rompieron nuestra selva, arrinconándonos en pequeñosresguardillos de miseria y dolor, nos quitaron la armonía en la que vivíamos... Sin embargo somos conscientes de que nosupimos defendernos, porque no entendíamos su idioma y sus palabras Nos desplazaron de nuestro territorio, sacaron lo quequisieron, nuestra flora, nuestra fauna, contaminaron nuestras fuentes de agua.

“Por eso hemos sido andariegos en el Putumayo. Nos ha tocado movernos de un sitio a otro, tratando de alejarnosde la colonización, pero siempre nos han alcanzado y en algunas de nuestras comunidades ya los tenemos dentroconviviendo con nosotros”.

III. | Proceso históricoLos cofanes, principalmente, han tenido como referente cultural el río San Miguel. Su territorio tradicionalera una gran extensión que ocupaba desde el río Guamuéz hasta el río Aguarico; actualmente estándivididos por la frontera internacional que hay entre las repúblicas de Colombia y Ecuador.

Una serie de leyendas míticas recuerdan al río San Miguel en Colombia y al río Aguarico en el Ecuadorcomo los sitios en donde quedaron “los vivideros de los antiguos tayuws kankhe y umbakhe” y los valorestradicionales en relación con su presencia cerca de los ríos. Toda esta área continúa siendo un elementoimportante en la vida y la supervivencia del pueblo Cofán. Es prácticamente la única fuente de agua donde


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se puede desarrollar la pesca tradicional y se constituye, de la misma manera, en uno de los principalesmedios de comunicación para casi la totalidad de las comunidades.

Los proyectos de colonización atrajeron la presencia de un gran número de colonos e indígenas que proveníande otros departamentos vecinos, quienes rápidamente fueron cubriendo todas estas áreas. En la actualidadexisten ocho comunidades indígenas no cofanes, que pertenecen a las etnias Quechua, Paeces, Emberá Catío,Awa y Pastos; aunque en un principio se identificaron como colonos, ellos llegaron en busca de tierra yespacios naturales para poder sobrevivir y reproducirse culturalmente. Dada la importancia y ventaja dereconocer su identidad y recuperar sus valores como indígenas, estas comunidades se integraron al puebloCofán y empezaron un proceso de organización con la creación de sus cabildos.

La apertura de vías facilitó el acceso de los colonos hacia todos estos territorios del Valle del Guamuéz, lugargeográfico por tradición del pueblo Cofán. Se recuerda que sobre los sectores aledaños a La Hormiga eranselva donde abundaba la madera y los animales salvajes, como el llamado Tigre Mariposo. Lo primero quese hacía sobre el terreno era «zocalar» con machete, luego se sembraba maíz, plátano, yuca, yota; luego desembrado se tumbaba la «Montaña» y se cosechaba. De manera paralela, el Estado otorgó en esta mismaregión, a partir de los años cincuenta, extensas áreas para desarrollar trabajos petroleros de sísmica y exploración,permitiendo la perforación intensiva de pozos que entraron en explotación a principios de los años sesenta.Actualmente, esta actividad cubre la mayor parte de los municipios de Orito, San Miguel y Valle del Guamuéz.

A medida que se desarrolló este proceso, las comunidades nativas fueron desplazadas de manera paulatina delos territorios legalmente otorgados en los años setenta del siglo XX y estos se fueron reduciendo en formaconsiderable. En total, los cofanes tenían adjudicadas más de 28.000 hectáreas, que llegaban a cubrir gran partedel Valle del Guamuéz, ubicadas sobre los principales ríos, especialmente sobre la cuenca San Miguel, desde lascabeceras hasta su curso medio y bajo. Hoy cuentan con menos del 20% del territorio otorgado.

El territorio es uno de los principales referentes culturales, razón por la cual se han presentado cambios yprocesos de asimilación cultural. Las áreas tradicionales fueron invadidas y las condiciones naturales para lareproducción de la cultura comenzaron a reducirse. Después casi de cincuenta años de presión colonizadora,los cofanes han logrado sobrevivir y adaptar sus valores tradicionales a las nuevas condiciones de vida.

IV. | Problemática actualEl Putumayo se debate a comienzos del siglo XXI entre la erradicación de la coca para cultivos ilícitos y labúsqueda de un camino de desarrollo sostenible en materia ambiental, económica, social y cultural, para elbienestar y tranquilidad futura de las nuevas generaciones de indígenas y campesinos, así como para losasentamientos urbanos.

El camino del desarrollo regional ha sido azaroso y abrupto. El impulso a procesos de colonización quefueron rompiendo la vocación de los territorios y violentando las culturas ancestrales, las formas deaprovechamiento y usos de los recursos naturales, tradiciones de poblamiento, organización y control social.


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Las economías extractivas y de enclave características del proceso de colonización del piedemonte amazónico,tales como la quina, el caucho, las pieles, la explotación petrolera y las maderas, dejaron su secuela deempobrecimiento de las tierras y de sus pobladores, generando un gran problema social y abrieron elcamino a la economía de la coca, que constituye hoy el centro de la problemática regional.

En la búsqueda de soluciones viables y sostenibles a la economía ilícita, ha predominado la visión cortoplacista,que se explica en la exigencia de resultados inmediatos para el Estado y/o en la ausencia de una sintonizacióncon las realidades locales y regionales, lo que genera grandes esfuerzos sociales, políticos y financieros conpocos resultados en la construcción de alternativas de desarrollo sostenibles y de mejoramiento de lascondiciones de vida de las comunidades.

Para el pueblo Cofán y los cabildos indígenas del Valle del Guamuéz y San Miguel, la problemática actualradica especialmente en las dificultades derivadas de la agudización de la guerra por el control de sus territoriospor parte de grupos armados, lo que ha conducido a un incremento en la violación de los derechos humanosde las comunidades articuladas al Plan de Vida. Esta situación sumada a las fumigaciones y el escaso apoyofinanciero al Plan, limitan la ejecución de las acciones puntuales y generan desconfianza y poca credibilidadde las comunidades en el Estado y en la propia organización indígena.

En medio de la crisis actual que vive el departamento del Putumayo, la cual tiende a una agudización, lascomunidades indígenas y campesinas viven una situación de caos humanitario y zozobra, ante lo cual hoy másque nunca es fundamental implementar mecanismos de diálogo y concertación para avanzar especialmente enla solución de la situación territorial, el fomento del desarrollo sostenible en la región y la recuperación ambientalde los territorios.

V. | El territorio y el medio ambienteEn este momento, la falta de territorio es bastante crítica, la vida cultural del pueblo Cofán ha sufrido un procesoacelerado de deterioro y en términos de uso, el área no es suficiente para cubrir las necesidades de la población. Elterritorio también es el fundamento para que los médicos tradicionales puedan desempeñar sus funciones, es decir,que el territorio debe aportar las plantas medicinales necesarias para la atención en salud de la comunidad.

En este sentido, es razonable y urgente la necesidad de la ampliación territorial y la constitución de nuevosresguardos. Algunas comunidades están dispuestas a convertir sus tierras individuales en colectivas, y elevarsus territorios a la categoría de resguardo. En cambio, otras plantean ampliar sus territorios sobre las áreasque se puedan sanear, y estas pasarían a ser de uso colectivo. Con la posibilidad de organizarse en resguardos,se puede acceder a recursos y a solicitar mayores créditos. Esto quiere decir, que el territorio es la principalgarantía de supervivencia para los pueblos indígenas. Con suficiente territorio se pueden reproducir losvalores culturales, los usos y costumbres.

En la actualidad, las comunidades no desean seguir perdiendo las condiciones naturales de vida (territorio,bosque, fauna, flora, agua, etc), que les permiten sobrevivir culturalmente, para lograrlo es fundamental larecuperación, ampliación y saneamiento del territorio.


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En el proceso de recuperación territorial, se logró en el año 2000 la constitución de dos resguardos especialesdestinados a la conservación ambiental y cultural, uno en el piedemonte de la cordillera de los Andes, áreaentre los departamentos de Nariño y Putumayo denominada Ukumari Kankhe (Pueblo del Oso) y otro enPuerto Guzmán en el departamento del Putumayo que llamado La Torre, considerados territorio ancestral,lugar de los seres espiritual invisibles, guardianes y protectores de la vida.

VI. | La economíaA pesar de que las comunidades indígenas han participado en el desarrollo de los cultivos ilícitos, las áreas deuso dedicadas para esta producción han sido sustancialmente inferiores a las de los colonos. El manejoambiental es diferente; entre los pueblos indígenas se reserva un área especial para uso medicinal y deconservación natural, por lo tanto, no todo el territorio es talado.

Por esta razón, hay una gran preocupación dada la necesidad de crear más áreas de cultivo tradicional paralas nuevas familias, ya que es insuficiente la oferta de recursos naturales y de tierras, lo que obliga a ampliar lasáreas de uso agrícola y en consecuencia, talar cada vez más hectáreas de bosque.

El Plan de Vida ha propuesto un proceso paulatino de desarrollo indígena basado en la recuperación delos cultivos tradicionales y el desarrollo de la seguridad alimentaria de las familias, combinado con laimplementación y la comercialización de proyectos colectivos sostenibles, ejecutados por los cabildos yotras formas colectivas indígenas, en áreas agropecuarias y con algún procesamiento industrial en laperspectiva de la generación de recursos complementarios y el fortalecimiento de estas unidadesadministrativas territoriales.

VII. | Educación y culturaEl idioma se constituye en un importante elemento de la identidad cultural, sin embargo, en la gran mayoríade las comunidades tanto cofanes como no cofanes se está perdiendo el uso de la lengua materna.

El desarrollo educativo entre las comunidades indígenas ha sido determinante para la pérdida del idioma yla cultura. Cuando se crearon las primeras escuelas en la región, los profesores prohibían el uso de la lenguamaterna (las primeras instrucciones fueron recibidas de manos de sacerdotes y en centros educativos dePuerto Asís). Si alguno de los alumnos de origen nativo utilizaba su idioma era castigado, de esta forma,empezaron a sentir vergüenza por usarla.

Los cofanes se encuentran entre los grupos indígenas de Colombia con menor número de personas formadasen niveles superiores de educación; incluso son pocas las personas que han logrado concluir los estudiosbásicos; esto se debe a la falta de atención por parte del Estado en cuanto a cobertura y calidad en la


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educación, pues los programas que se reciben son integracionistas y no responden a las necesidades yexpectativas del pueblo Cofán, por el contrario, contribuyen a la pérdida de los valores y ponen en peligrode extinción su cultura.

Después de varias décadas de desarrollo educativo en la región, se reclama más que nunca el diseño de unaeducación propia y bilingüe, con formación de maestros de las propias comunidades, y que sea el desarrollo deuna educación integral donde la responsabilidad educativa no recaiga solamente en el docente, sino tambiénen toda la familia. Esta iniciativa se constituye en una parte del proceso de recuperación cultural, la cualquieren lograr los diferentes grupos étnicos asentados sobre la región del Valle del Guamuéz.

VIII. | Formulación de propuestas alternativas de solución desde el pensamiento indígena

“Los cofanes hemos sido a través de la historia, un pueblo pacífico que ha sobrevivido a todas las invasiones, desdela española hasta la actual. Por nuestras comunidades ha entrado gente extraña, que ha interrumpido nuestratranquilidad, ha dividido a nuestros hermanos, ha contaminado las aguas y los recursos naturales, y nos ha arrinconadoen pequeños resguardillos de miseria y tristeza. Y aún así mantenemos viva nuestra cultura, nuestra tradición, condolor por todo lo que hemos vivido y seguiremos viviendo. No queremos más atropellos, pedimos el respeto pornuestra existencia, por nuestros territorios ancestrales, por nuestra cultura, nuestra lengua, nuestra ciencia y lamanera de subsistir”. (Declaración de Jardines de Sucumbíos, 1998)

El criterio fundamental fue priorizar las problemáticas y necesidades, para posteriormente jerarquizar cadauno de los componentes, de acuerdo con el nivel de importancia dado por la comunidad, con la orientaciónde los taitas. En el sentido de los mayores la recuperación del territorio, la cultura y la conservación de losrecursos naturales, son la base para la formulación de los siete componentes, que se complementan unos conotros y contribuyen de manera gradual a solucionar las problemáticas y superar las principales necesidades.

Sobre los temas de territorio, salud y educación se recoge lo concerniente a la cultura, la organización, elmedio ambiente, los recursos naturales, la familia, la economía y la vida cotidiana.

El Plan de Vida no se formula sobre estrategias generales, sino que estas se establecen para cada componente, detal manera que se estructura una formulación jerárquica de acuerdo con los componentes, programas y proyectos.Los componentes están organizados en siete áreas fundamentales y son presentados jerárquicamente, es decir, elcomponente uno es el más importante y de ahí se desprenden los seis restantes en orden de prioridad.

Todos los componentes tienen gran interés, y están articulados sistémicamente: en la visión de los taitas, laproblemática social se encuentra en la parte externa del árbol, por lo tanto es el elemento más notorio de laproblemática integral, que tiende a ocultar lo que es central que se encuentra en la raíz del problema; resolviendolos problemas desde su raíz, el conflicto (social, político, armado) va desapareciendo y la vida florece.


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Sin embargo, debido a la violación de los derechos humanos, a los asesinatos de líderes indígenas, losdesplazamientos a causa de las fumigaciones, la intervención armada y la estrategia de erradicación decultivos ilícitos, este componente se convierte en uno de los principales, que requiere una acción inmediatadel Estado y la protección de los organismos internacionales para garantizar la vida de la población.

IX. | La organización para la ejecución del Plan de vidaLas autoridades tradicionales indígenas organizadas en la Fundación de Sabedores Zio-A’i Unión de Sabiduría,y en la Mesa Permanente de Trabajo, concibieron como alternativa única de solución a los problemasel Plan de vida del pueblo Cofán y los cabildos indígenas del Valle del Guamuéz y San Miguel.

El Plan de vida da las directrices y traza el camino que se deber seguir; constituye la esperanza de vidasostenible dentro del territorio, para continuar viviendo como indígenas; pretende promover en los ámbitosnacional e internacional un modelo de organización con pensamiento indígena, que contribuya a mejorar lasrelaciones entre el Estado nacional y las comunidades, en un ambiente de paz, convivencia y diálogo quepermita garantizar la supervivencia física y cultural de los pueblos indígenas.

En la ejecución llevada a cabo y en la proyección de las acciones contempladas en las estrategias, programasy proyectos del Plan de vida, las 11 comunidades y 8 cabildos indígenas, cofanes y no cofanes de Orito, Valledel Guamuéz y San Miguel, representados por la Mesa Permanente de Trabajo por el Pueblo Cofán, se haacordado de manera participativa una serie de criterios, acuerdos y procedimientos orientados alfortalecimiento a la unidad y la organización de los respectivos pueblos indígenas. La puesta en marcha delPlan de vida ha demandado diferentes clases de acciones y necesidades: recursos económicos, asesoría, gestión,administración, representación y legitimidad.

Los cabildos han sido los responsables de ejecutar las actividades en sus comunidades, por lo tanto hanprocedido a organizar la comunidad respectiva definiendo comités y responsables por cada uno de loscomponentes, con la coordinación de la Mesa Permanente de Trabajo por el Pueblo Cofán y la asesoríade las autoridades tradicionales, presente en la Fundación Zio-A’i.

La ejecución del Plan de vida, ha posibilitado el fortalecimiento institucional de las organizaciones indígenas: cabildos,Asociación de Autoridades y Cabildos y la Fundación Zio-A’i, mediante la capacitación, la asistencia técnica, elintercambio de saberes y el aporte de diferentes instituciones e instancias regionales y nacionales, en un proceso dearticulación de la propuesta del pueblo indígena con los propósitos de carácter local, regional, nacional e internacional.

Con los avances logrados por el Plan de vida, los proyectos de vida de estos pueblos se constituyen en elequivalente del Plan de Ordenamiento Territorial de los municipios, El plan es la herramienta básica hacia laconsolidación de unidades de administración de los territorios indígenas, paso básico hacia la constitución delas entidades territoriales y mecanismo que posibilita cubrir la ausencia o la descoordinación, propiciandoacciones de coordinación con los programas del Estado en lo local, lo regional, política de fronteras, cultivosilícitos, medio ambiente, conflicto social, integración fronteriza, exploración petrolífera, infraestructura vial yterritorio, entre otros.


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X. | Elementos claves del procesoEl proceso de construcción del Plan de vida, desde su concepción hasta su ejecución, se ha caracterizado porla permanencia de cuatro elementos claves que han permitido la direccionalidad, continuidad y sostenibilidadal desarrollo y avance del mismo. Estos elementos de manera jerárquica se articulan a partir de un ejeconector que es la cultura y el pensamiento propio, el cual se evidencia en:

• La visión indígena• El territorio• La organización (en cabeza de las autoridades tradicionales)• La participación

A. La visión indígena

El Plan de vida es posible gracias a la orientación de las autoridades tradicionales, cuya visión está representadaen el rescate de las normas ancestrales, fundadas en una cultura propia, en el respeto por la madre naturaleza,el fortalecimiento espiritual de los pueblos, el reconocimiento y búsqueda de la autonomía, la territorialidady la unidad de los pueblos indígenas.

Desde la perspectiva del pensamiento indígena, el Plan de vida se constituye en la única alternativa de supervivenciade los pueblos en medio de la crisis social y el nuevo orden económico del mundo, ya que la fortaleza de lospueblos indígenas se centra en la apropiación de la identidad cultural, en el reconocimiento de saberesespirituales y en la permanencia de sus territorios ancestrales.

B. El territorio

Los pueblos indígenas existen como formaciones sociales adaptadas a los ecosistemas de selva húmedaamazónica, conservan el conocimiento milenario y las normas de intercambio y actividades económicasadaptadas a su reproducción social, en su mayoría no dependientes de la economía de mercado.

La economía de los pueblos indígenas amazónicos está basada en la agricultura tradicional, la pesca, la cazay recolección de frutos y semillas. Han practicado consuetudinariamente una agricultura itinerante basada enel cultivo de la chagra donde siembran variados productos de pancoger para el consumo de los habitantesde la familia o comunidad, permitiendo su regeneración y la recuperación de la selva. La distribución socialde los bienes de sus economías está basada en la reciprocidad y la reproducción étnica y cultural. Por talrazón, sus formas políticas y organizativas giran en torno a las autoridades tradicionales, que tienen el papelde orientar la reproducción cultural y cosmovisión mediante el cuidado de sus instituciones y formastradicionales de educación, salud, trabajo, manejo del medio ambiente y de los recursos naturales, destacandola relación de respeto y dependencia de la Madre Tierra. Es por ello, que los mayores de estos pueblos


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mantienen el conocimiento vivo sobre plantas medicinales del bosque y otras de utilidad diversa para la vidadel ser humano y transmiten estos conocimientos a sus alumnos mediante rituales sagrados de reproduccióncultural que aún conservan y manejan.

No obstante, existe una diversidad de culturas y amplia gama de prácticas adaptadas a los procesos históricosde intercambio y conflicto, que con su experiencia aportan un legado de prácticas y valores para la supervivenciade la humanidad. Acorde con ello, la delimitación territorial entre pueblos indígenas depende de dinámicasde intercambio cultural, acceso y competencia por los recursos naturales y de la capacidad reproductiva,dentro del concepto tradicional de territorio, no como propiedad, sino como espacio vital y sagrado de locolectivo.

Para los pueblos indígenas, el territorio es el espacio de vida física y espiritual, en donde es posible eldesarrollo de la cultura y la reproducción de valores propios transmitidos en las ceremonias y ritualesespirituales basadas en plantas sagradas como el yagé. El territorio es:

• Un lugar ancestral sagrado• Vividero de Antiguos y Seres Espirituales.• Fuente de conocimientos y saberes• Espacio de intercambio y transferencia de saberes• Espacio físico en donde se asegura la pervivencia de los pueblos indígenas• Espacio en donde es posible recrear los usos y costumbres a partir del conocimiento tradicional

C. La organización

Al igual que la visión indígena y la cultura como elementos transversales de todo el proceso del Plan de vida,la organización se constituye en el ingrediente de concreción que hace posible su desarrollo, sustentado enuna estructura horizontal, donde la comunidad participa permanentemente, en el análisis, la toma de decisionesy solución de problemas. Una organización cimentada en la unidad, el pensamiento indígena, la espiritualidad,la pertenencia, el compromiso y la participación.

La estrategia de planes de vida, se enmarca dentro del concepto de desarrollo propio, de las normas de lospueblos, de su pensamiento y visión, sin desconocimiento de las políticas públicas, los procesos de planeaciónterritorial, ambiental y social de orden nacional, regional y local, con la permanente protección del conocimientopropio, la visión indígena y el modelo de desarrollo propuesto.

El Plan de vida tiene dos procesos de coordinación para su propio éxito: una coordinación interna, en la que esvital la participación de todas las personas que conforman los pueblos, las autoridades tradicionales, cabildos,comunidades y demás instancias organizativas vinculadas a sus usos y costumbres y una coordinación externa,que se da con las instituciones que intervienen en los procesos de las comunidades, como las entidadesterritoriales y las sectoriales que interactúan por acción u omisión, de acuerdo con las funciones y programasque les corresponde desarrollar en la estructura del Estado. Esta coordinación para el caso del Plan de vida delpueblo Cofán se ha logrado a través de la concertación propuesta por los mayores y se ha plasmado en unainstancia sui géneris, que reemplaza la ausencia de mecanismos de atención práctica a los pueblos indígenas


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en el Estado, como es el Comité Interinstitucional de Apoyo al Plan de Vida, acordado en la TerceraReunión del Gobierno Nacional y la Mesa Permanente de Trabajo por el Pueblo Cofán.

Esta coordinación se basa en el entendimiento, la comprensión y el respeto mutuo de todas las partesinvolucradas: instituciones, organizaciones y comunidad en general, que en conjunto, nutridos por la fuerzaespiritual de los ancianos, construyen colectivamente un modelo de coordinación operativa que permitealcanzar a corto, mediano y largo plazo, las metas propuestas en el Plan de vida.

D. La participación

El éxito y el acierto del Plan de vida como propuesta de desarrollo y paz, se ha dado por la integración deelementos como la organización lograda gracias a la participación, siempre dentro de los lineamientos de lareflexión histórica y la guía de las autoridades tradicionales.

En la misión de construcción de bienestar para la comunidad indígena, se entiende por participación, lareflexión permanente que lleva a la comunidad a transformar la práctica en conciencia, la conciencia eneficiencia organizativa y la organización en independencia autogestionada, en ser pueblo indígena. Laparticipación que no es reflexionada y se queda en el mero hacer, en una participación instrumental, irreflexiva,relega a la comunidad a la dependencia y a la sobreprotección de agentes externos, negándole toda posibilidadde autogestión.

La participación ha sido entendida por los mayores como un proceso de construcción, armonía y respeto así mismo y hacia los demás, como lo enseña la naturaleza, es por ello, que el Plan de vida del pueblo Cofán vinculaen su proceso a otros cinco pueblos indígenas que comparten su territorio, haciendo comunes los espaciosen medio del respeto a la diferencia cultural.

De esta manera, la participación se convierte en un principio del Plan de vida, cuyo objetivo es la construccióncolectiva de un futuro deseado, en donde la identidad, la cosmovisión y la interculturalidad se reflejan en unapropuesta definida que ha sido apropiada y asumida por la comunidad.

XI. | Propuestas para el fortalecimiento de los planesde vida

Desde la experiencia lograda en el proceso de construcción del Plan de vida del pueblo Cofán y de los cabildosindígenas del Valle del Guamuéz y San Miguel en el departamento del Putumayo, teniendo en cuenta los desarrollosde los procesos propios de los pueblos, así como los requerimientos del ordenamiento territorial, ladescentralización y la planificación estratégica, en aras de crear condiciones para adelantar hacia la paz de lapatria, se considera necesario adelantar tres estrategias desde el Estado, así:


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1. Desarrollo de políticas públicas sobre pueblos indígenas:• Aprobación de un Conpes de apoyo a los planes de vida de los pueblos indígenas.• Adecuación normativa a la implementación y concreción de los planes de vida.• Expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y reglamentación de las entidades

territoriales indígenas.• Creación de las condiciones legales para la aplicación de la jurisdicción especial indígena.• Fortalecimiento de los mecanismos para la protección de los derechos humanos de los pueblos

indígenas• Organización de los temas y responsabilidades del Estado para la atención de los pueblos indígenas;

desarrollo y fortalecimiento de los mecanismos de coordinación entre el Estado y los pueblos indígenas.

2. Consolidación de modelos indígenas de desarrollo articulados a la gestión del Estado:• Respaldo a iniciativas productivas colectivas sostenibles de los pueblos indígenas.• Fortalecimiento de la economía tradicional e intercultural.• Respaldo a los modelos indígenas de aprovechamiento, conservación y manejo de los recursos naturales.• Fortalecimiento de los procesos de educación propia de los pueblos indígenas.• Impulso a la infraestructura social adecuada a las necesidades y a la cultura indígena.

3. Aplicación de Políticas para la conformación de las entidades territoriales indígenas:• Articulación de los Planes de Ordenamiento Indígenas a los Planes de Ordenamiento Territorial

(POT, PBOT, EOT).• Constitución, saneamiento y ampliación de territorios indígenas.• Recuperación de conocimientos tradicionales y caracterización de territorios.• Creación y reconocimiento de las entidades territoriales indígenas.

Por último, cabe resaltar las palabras del taita Querubín, quien aspira a que los niños participen y se abracen a suPlan de vida:

“Llegar a ser en término de 10 años, un pueblo indígena donde se haya recuperado y ampliado el territorio yafianzando la cultura. Un territorio sagrado para la explotación, la ocupación y la convivencia. Santuario para la vidaen todas sus manifestaciones, donde se conviva en armonía con la naturaleza y otros pueblos; donde exista lacooperación y el mutuo apoyo, con una organización poderosa que cohesione y dé fuerza interna y posicionamientoexterno. Donde se conserve la identidad, la unidad y la cultura; y se llegue a ser un pueblo reconocido, querido,respetado y admirado nacional e internacionalmente” (Taita Querubín, pueblo Cofán).

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Comentarios a otras experiencias en materiade planeación estratégica en Colombia

Carlos Augusto Salazar*

Estos comentarios se relacionan fundamentalmente con dos aspectos que vale la pena resaltar; el primero, laimportancia de los planes de vida no solo para los indígenas sino para el país en su totalidad; y el segundo,la inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo del actual gobierno del tema referente a la creación de entidadesterritoriales indígenas, contemplada en la Constitución de 1991.

Es importante pensar en la planeación estratégica, en la globalización, en el alcance y logro de metas económicas,pero también, es primordial pensar en el ser humano y en el planeta como centro de desarrollo. El problemade la extinción de las comunidades indígenas y de los seres humanos en general, continúa presentándose demanera grave en la Amazonia colombiana, como consecuencia de una planeación inadecuada en la ejecuciónde grandes proyectos.

Frente a esta problemática, es inevitable preguntarse ¿qué sucederá con el grave conflicto de la coca y ladisputa territorial entre los diferentes grupos armados que hacen presencia en nuestro país?.

Hay que destacar cómo en toda circunstancia de crisis, los colombianos hacemos uso de un pensamiento yuna mentalidad positiva para rebasar los futuros conflictos.

Retomando las experiencias que vienen adelantando las comunidades negras, indígenas y otros grupos étnicosen Colombia, se observa el enfoque hacia dos aspectos incluidos dentro de los Planes de Vida, estos son:

• Los planes de vida se elaboran atendiendo a una metodología y estrategia de planeación que lespermita lograr un desarrollo con identidad;

• Se enfocan a que realmente las comunidades sean sujetos de su propio desarrollo, en escenariosregionales, nacionales y globales, controlando y adaptándose al cambio.

Como experiencia, los planes de vida pueden aportar objetivos y líneas de acción correspondientes a:

• Planeación y gestión del desarrollo desde las comunidades locales y autoridades indígenas tradicionales,en particular la presencia de sabios y médicos ancestrales. Lo anterior constituye un factor que permiteintegrar elementos como el conocimiento tradicional, la participación y la autoridad.

• Énfasis en el fortalecimiento de la autonomía, la concertación y la participación.• Incorporación de elementos propios, específicamente la autoridad tradicional y los sistemas legales

indígenas.

* Director Centro de Cooperación Indígena Cecoin.


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• Estilo de desarrollo con énfasis en la calidad de vida, equidad, participación y un ambiente sano.• Planeación como proceso participativo y formativo de largo plazo.• Valoración de la cultura y de los conocimientos tradicionales.• Identidad, control del cambio cultural y actualización de la misma.• Interculturalidad y relaciones entre etnias frente a procesos de cambio locales, nacionales e internacionales.• Interrelación Estado-Comunidad como algo esencial. No han sido desligados de las autoridades nacionales.• Creación y organización de redes locales, regionales y nacionales para la concertación del desarrollo.

Necesidad de construirlas de abajo hacia arriba.• Negociación de los conflictos, utilizando una estrategia de solución dialogada y negociada.• Formulación de programas y proyectos que permitan lograr su financiación para el desarrollo a largo plazo.

En cuanto al tema del desarrollo nacional con enfoque territorial, para los pueblos indígenas se puedenresaltar los siguientes aspectos:

• La mayoría de las comunidades indígenas y negras tienen titulados sus territorios y se destaca laimportancia de estos en materia ambiental, a escala nacional y mundial.

• Los grupos étnicos con sus diferentes comunidades, culturas, identidades y autoridades tradicionaleshan conformado organizaciones sociales propias y representativas en el ámbito regional y nacionalpara presentar su propuesta de desarrollo.

• La experiencia se dirige a planear y gestionar su desarrollo a través de los planes de vida.• Los aspectos jurídicos más importantes tienen que ver con la suscripción de un acuerdo para las

organizaciones indígenas territoriales, el cual consagra los mejores logros de la legislación internacionalpara grupos étnicos.

• La Constitución de 1991 garantiza la existencia de derechos fundamentales para los grupos indígenasy los grupos étnicos. Igualmente, la Carta Política reconoce la conformación de los territorios indígenascomo entidades territoriales y la asignación de recursos por concepto del Sistema General deParticipaciones a los resguardos indígenas (desde el año 1993 ha existido un importante apoyo en laconstrucción de territorialidad).

• El Plan Nacional de Desarrollo: “Hacia un Estado Comunitario”, promueve la constitución de losterritorios indígenas como entidades territoriales y se les otorga un carácter especial al adquirir estanaturaleza, con plenos derechos y deberes.

• Los grupos étnicos en Colombia siempre han estado comprometidos con el desarrollo local, regionaly nacional.

• Este tipo de comunidades ha resistido ataques e intervenciones de los grupos armados al margen dela ley. Es el caso del departamento del Cauca, en donde existe un movimiento indígena importante.

• Se cuenta con experiencias indígenas interesantes en gestión y conformación de municipios, resguardosindígenas y territorios tradicionales; por ejemplo, miembros de las comunidades indígenas handemostrado ser buenos alcaldes con experiencia administrativa y propuestas novedosas.

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Segunda sesión de preguntasy respuestas

Participantes:

Zoraida Gaviria GutiérrezAsesora del Plan Estratégico de Antioquia (Planea)Gladys Martínez ParedesDirectora del Departamento Administrativo de Planeación Departamental del Valle del CaucaCarlos Arturo Caro IsazaLíder del equipo de trabajo del proyecto Visión Risaralda 2017Bernard Gilchrist BustamantePresidente ejecutivo de la Corporación Cartagena de IndiasJuan Sebastián JansasoyDirector Ejecutivo de la Fundación Zio-A’i

La temática desarrollada durante esta sesión de preguntas se relaciona con las experiencias y los procesosexpuestos sobre planeación estratégica departamental, la Red de Jóvenes para la Convivencia y el Plan de vida delpueblo Cofán. Los participantes esperan dar respuesta a las inquietudes manifestadas por los asistentes al evento.

Zoraida Gaviria Gutiérrez

1. Siendo un factor común en las presentaciones, el tema de la diversidad, ¿por qué las propuestasson tan homogéneas?

La diversidad es un valor agregado para el proceso si logramos que desde la nación se reconozca ladiversidad del país. Las similitudes de las propuestas en sectores como la educación, por ejemplo, nosignifica ir en contra de la diversidad, por el contrario, resaltan la importancia de respetar y atender lasdiferencias culturales existentes en cada una de las regiones, lo que hace que los requerimientos sean distintos.

Cuando se elaboran apuestas similares, no hay una especialización funcional en términos de ciudades yregiones. En este punto, se debe reflexionar acerca de por qué todos queremos apostarle a lo mismo y cuáles la viabilidad y posibilidad de esta situación.


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Gladys Martínez Paredes

1. ¿Cómo se articula su propuesta/apuesta de desarrollo de agrópolis con la propuesta presentadapor el Eje Cafetero para el norte del Valle del Cauca?

Se articula mediante el trabajo que se viene desarrollando con el Eje Cafetero en 29 proyectos, el conveniosuscrito entre cuatro departamentos –incluidos Valle y Chocó– y el proyecto Aeropuerto de Santa Ana,entre otros. La propuesta de agrópolis consiste en diversificar la producción, incorporando las florestropicales o la fresa, por ejemplo, y lograr la unión de varios departamentos que se hayan constituido enagrópolis, para que en conjunto se enfrente la globalización y se aumente el nivel de exportaciones,buscando sinergia para construir economías de escala.

2. ¿Qué proyectos concretos están realizando y con qué recursos?

En este momento, se están desarrollando 12 proyectos con la consigna “todos ponen”. Los proyectosde infraestructura se trabajan con el Ministerio de Transporte, con recursos del departamento y de losmunicipios; en el sector de agricultura, el ministerio sectorial apoya las 10 cadenas productivas actuales ylas 12 o 14 proyectadas; y con relación al sector de ciencia y tecnología, se cuenta con recursos deColciencias y el apoyo de 42 entidades del sector privado y las universidades.

3. ¿Por qué no ha sido posible integrar en un solo proceso el Plan liderado por la Gobernación yel trabajo adelantado por Planeta Valle?

Planeta Valle es una fundación del sector privado y durante los dos años de desarrollo del proceso seha estado trabajando sinérgicamente con sus miembros, específicamente, en los aspectos relacionadoscon el pacto por el empleo, de esta forma, se han identificado 31 cadenas productivas y se haestablecido un acuerdo para generar cerca de 165 mil nuevos empleos. Al comienzo hubo confusiónde papeles y desconfianza entre los participantes, pero con el tiempo y la obtención de buenosresultados, este obstáculo fue superado.

4. ¿Cómo puede unirse otro departamento al proceso del Valle del Cauca?

En la página web de la organización, aparece todo el proceso correspondiente al Plan Maestro, losplanes de desarrollo y los planes sectoriales. A través de este medio, se pueden comunicar con loslíderes del Plan Maestro, para llegar a un acuerdo sobre cómo arrancar el proceso. La página eninternet permite establecer alianzas virtuales con los diferentes departamentos y regiones.


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Carlos Arturo Caro Isaza

1. ¿Por qué a pesar de la diversidad, las estrategias de planeación son muy similares entre sí?

En el tema del pensamiento no somos tan diversos, las ideas en cuanto a metodologías son muy similares. Elproblema radica en que nuestro sistema educativo es aún muy conductista, apenas las tecnologías constructivistasy los pensamientos bilaterales se están empezando a aplicar. Estos ejercicios, reflejan la cosmovisión, laforma como los individuos ven el mundo.

2. ¿Cómo una persona puede convertirse en parte de un eje constructivo?

Es necesario vencer el temor a decir cosas que los demás no quieren escuchar y colocarlas en términospositivos para construir sobre bases sólidas. Por esta razón, es importante facilitar que nuevas cosmovisionesse integren al proceso, al igual que nuevas tecnologías.

Bernard Gilchrist Bustamante

1. Comentario sobre la homogeneidad de las propuestas

La similitud en cuanto a metodología y contenido en los planes, significa que tenemos las mismas necesidadesy debilidades, y nos estamos apoyando en las mismas fortalezas. La diversidad está dada en la formacomo, sobre la base de la creatividad de cada una de las regiones, se puede desarrollar la parte delproceso correspondiente a cada una de las estrategias. Este aspecto no es negativo, dado que en elmomento de diseñar una estrategia de desarrollo nacional, permite encontrar muchos más puntos deidentidad.

2. ¿Cómo enfrenta desde los proyectos estratégicos los alarmantes índices de pobreza e indigenciaen Cartagena?

Los proyectos mencionados durante la presentación generan oportunidades de empleo y de recursospara el desarrollo y crecimiento del esquema productivo. El plan enfrenta estas necesidades desde eldesarrollo de cada una de las líneas estratégicas que se plantean.

3. ¿Por qué no hay ninguna alusión al área metropolitana del Caribe en la visión de Cartagena deIndias?

El área metropolitana es una posibilidad que se crea para los distritos turísticos; el plan propone unavisión de ciudad y una construcción de lo local y tiene el gran reto de integrar la visión de Cartagena conla del departamento –si esta se llega a desarrollar– y con una visión de región del Caribe.


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Juan Sebastián Jansasoy

1. ¿Cómo funciona la articulación entre diferentes culturas o pueblos indígenas y entre institucionesindígenas y el Estado nacional, departamental y local?

La existencia de autoridades tradicionales permite y facilita un acercamiento espiritual entre los pueblos,además, los planes de vida lo que hacen es articular las distintas normas (ordenamiento territorial yConstitución), cuya integración efectiva, hace que las comunidades indígenas tengan acceso real a losrecursos.

2. ¿La propuesta de Plan de Vida es una herramienta en la que se ubica primero el Plan deOrdenamiento Territorial?

Los planes son complementarios y se está haciendo un ejercicio para que las comunidades indígenashagan del manejo de los recursos y del territorio un empalme suplementario.

3. ¿Por qué todas las experiencias de visión mostradas han sido creadas bajo la presión de unmodelo globalizante y no se construye un modelo propio?

Todas las visiones le apuestan efectivamente a que el país debe estar en la globalización, pero una lecturadetenida de cada uno de los procesos permite distinguir la búsqueda de un modelo propio que permitasolucionar los problemas particulares de cada territorio.

El aprovechamiento del territorio, la biodiversidad, la ciencia y la tecnología, la participación y el pluralismoson elementos fundamentales para un desarrollo endógeno y son la semilla de un pensamiento regionaly de un modelo propio. Las regiones en medio de la guerra están construyendo su visión de futuro, esdecir no hemos renunciado a estar en el mundo como elementos relevantes.

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Experiencia internacional en materiade planeación estratégica

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Desarrollo endógeno y construcción de regiónExperiencia del Gran ABC de Sao Paulo

Jeroen Klink*

La exposición se basa en la experiencia práctica y en reflexiones teóricas y se estructura en cinco partes:

• Organización institucional del sistema de planeación de Brasil.• Características generales de la región metropolitana, más exactamente del ABC Paulista.• Crisis del ABC Paulista.• La respuesta de la crisis: creación de red local de agentes públicos y privados del ABC.• Reflexiones, límites y potencialidades del sistema de planeación.

Brasil es una federación con tres niveles: federal, estatal y municipal. Es necesario resaltar que el nivelmunicipal es fuerte; la ciudad opera en un contexto extremadamente descentralizado, algunos críticosinclusive resaltan que hay un municipalismo autárquico; cada municipio hace las cosas para él, sin observarlas externalidades positivas o negativas que genere. Las alcaldías son fuertes y tienen muchas responsabilidadesen lo que tiene que ver con la organización del espacio y su uso u ocupación. Es de anotar que el tema degestión metropolitana desapareció a través de los años en el campo del sistema de planeación en Brasil.Sobre este punto se volverá al final de la exposición.

La región metropolitana de Sao Paulo tiene 39 municipios, cuenta con 2,3 millones de habitantes, tiene unaidentidad y articulación de políticas muy fuertes y de gran alcance. Adicionalmente, la región cuenta conimportantes líderes políticos como el actual presidente de Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva y otros líderessindicales. La región desempeñó un importante papel en el proceso de redemocratización del país.

La aglomeración regional es otro tema que se debe tener en consideración. Es muy difícil definir dóndecomienza una ciudad y donde termina otra, en el sentido de que una ciudad es una aglomeración confronteras difusas.

La región del Gran ABC de Sao Paulo también tiene problemas, posee una baja urbanización, lo que quieredecir que la calidad del espacio público es criticada. Otro punto es la búsqueda de nuevas centralidadesmetropolitanas, lo cual se traduce en la discusión de la transformación de la identidad industrial en unacultura de industria.

Como caracterización de la región se destaca la gran presencia de industria automovilística y de empresasmultinacionales de petroquímica.

* Asesor Agencia de Desarrollo Económico del ABC de Sao Paulo.

Experiencia internacional en materia de planeación

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A partir de la década de los noventa, en Brasil se da un ajuste macroeconómico y también se presentan unconjunto de medidas de readecuación de las grandes empresas. El resultado de dichas medidas fue la caídadel empleo en sectores claves, la cual no fue compensada con el aumento del empleo terciario. Igualmente,se presentó un proceso de degeneración en las relaciones de trabajo, dado que como consecuencia de loanterior, creció el sector informal.

En ese sentido, este diagnóstico muestra un panorama poco alentador y hace evidente cierta fragilidad de laeconomía en términos de potencial innovador; ese potencial endógeno es débil y causa desconexión entre lagran industria y las redes de micro y pequeños empresarios.

I.| Conjunto de iniciativas público-privadasadelantadas en la región

Vale la pena anotar antes de continuar, que estas articulaciones representan un sistema incipiente de "gobernanza"metropolitana, entendiendo gobernanza como un espacio de políticas públicas no estatales, diferente a loque significa la gobernabilidad, que es la relación con, por ejemplo, los cuerpos colegiados de legislación.

La primera institución creada fue un consorcio intermunicipal en 1990, dicho consorcio no fue otra cosa queuna asociación de siete alcaldes que decidieron crear un organismo jurídico, cuyo objetivo principal consistíaen coordinar aquellos servicios urbanos con efectos en las necesidades y deficiencias de la región. El consorciocomenzó a tratar asuntos como el destino final de residuos sólidos y la planeación de las cuencas hidrográficas.Igualmente, se dedicó a pactar la cuestión económica, y en 1992, organizó un seminario: “ABC 2000”, conpresencia y participación de los empresarios, en dicho evento se discutió el futuro del ABC Paulista.

Este consorcio entró en colapso en 1993, debido a que los nuevos alcaldes elegidos no se interesaron en lacontinuidad del acuerdo regional alcanzado. No obstante, la ciudadanía representada en empresas, sindicatos,y ONG, continuaron pactando esta cuestión regional y crearon el llamado Foro de la ciudadanía del ABC.

En el año de 1997 se realizaron las elecciones para nuevos alcaldes; el conjunto de alcaldes elegidos se interesaronnuevamente en esta articulación y el nuevo gobernador Álvaro Cobos del Departamento de Estado creó laCámara Regional del ABC. La Cámara es diferente del Consorcio, esta no tiene estructura jurídica; es unaplataforma política de negociación de proyectos, cuenta con la participación de siete alcaldes, el gobierno deEstado, las empresas, los principales sindicatos metalúrgicos y químicos. Es un foro político, informal, deplaneación estratégica regional. Tiene como productos unos llamados “acuerdos” en las áreas económica,social, urbana, educativa, tecnológica, de infraestructura, sistema vial, planeación ambiental, fortalecimiento decompetitividad sistémica, inclusión social (alfabetización de adultos, por ejemplo), entre otras.

Con estos acuerdos, en 1997 se creó una entidad denominada la Agencia de Desarrollo. Un año después, sehicieron negociaciones sobre la elaboración de un estatuto de esta agencia, para definir, por ejemplo, quien


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participaría en este organismo. Por lo tanto, la Agencia es un fruto de la Cámara. La Agencia es una organizaciónno gubernamental, con participación minoritaria del sector público, que corresponde a los siete gobiernoslocales. Tiene tres tareas principales: fomento a micro y pequeños empresarios, sistemas de información ymercadeo regional. El gran objetivo que persigue es la revitalización económica.

II.| La estructura de la Agencia de DesarrolloLa agencia cuenta con una Asamblea General, donde están los socios; una Dirección, que genera loslineamientos y elabora estrategias; y una Secretaría Ejecutiva, que es la dependencia que implementa loslineamientos de la Dirección.

Ilustración 1Organigrama de la Agencia

Fuente: Agencia de Desarrollo Económico Gran ABC de Sao Paulo

III.| Resultados concretos alcanzados por la Agencia deDesarrollo

• Se destacaron tanto las fortalezas como las debilidades de la economía regional.• Reestructuración de los servicios empresariales.• Consecución de un primer paso para el fortalecimiento de los sistemas de información.• Organización de incubadoras de empresas tecnológicas.

Experiencia internacional en materia de planeación

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• Capacitaciones para micro y pequeños empresarios.• Trabajo en red con empresas.

No obstante lo anterior, no debe desconocerse que la agencia tiene problemas operacionales.

IV.| Potencialidades del modeloA pesar de los avances, hay varios desafíos. Es sin lugar a dudas, un sistema prometedor, representa unsistema de gobernaza metropolitana, una red de agentes públicos y privados que labora de abajo haciaarriba; incorpora riquezas de información, pero también, conflictos resueltos de manera democrática. Es unproceso muy rico, informal, flexible y pragmático gracias a su trabajo en redes.

V.| Límites del modelo• Largo proceso de maduración. Es necesario pasar por un proceso dinámico y difícil, de aprendizaje

y trabajo en conjunto.• Necesidad de salto cualitativo en el proceso. Se requiere ser conscientes de la crisis económica y

buscar las potencialidades y las oportunidades existentes.• Existencia de sobreposiciones en las discusiones, es decir, el debate sobre las competencias de cada

una de las instancias creadas: el Foro, la Cámara, la Agencia.• Fragilidad operacional: profesionalizar la estructura de apoyo. Subcontratar profesionales que puedan

operar los proyectos.• Dependencia de los ciclos políticos (interés de los políticos de turno en estos procesos).• Procesos de planeación que no tienen respaldo institucional.

La Constitución colocó en las manos del gobierno estatal, la responsabilidad de reglamentar la cuestiónmetropolitana. Dichas reglamentaciones se hicieron, pero no de la forma más adecuada; hubo muy pocosavances, por lo que hoy se puede decir que no existe todavía una formalización del sistema de planeaciónmetropolitana.

Se tiene entonces un dilema, porque por un lado existen iniciativas extremadamente promisorias, como elcaso de planeación del ABC Paulista, que es un sistema que trabaja de abajo hacia arriba, que actúa con redespúblicas y privadas, que involucra articulación de conflictos. El ABC es un sistema pragmático, vivo, perodebe tenerse en cuenta que no representa la panacea a los problemas, porque no tiene respaldo institucionaly la experiencia en la práctica, implica que es necesario contar con ese respaldo por parte del Estado Federal.

La respuesta a este dilema podría ser reglamentar lo más rápido posible el tema metropolitano, pero esto espeligroso, y no es aconsejable hacerlo de manera apresurada, sin pensar en la dinámica local que lleva


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implícita la cuestión metropolitana. El modelo ABC es prometedor pero no constituye la solución a todoslos problemas.

Es importante rescatar la experiencia europea en la reglamentación de regiones metropolitanas; la primeraforma, se realizó en la década de los setenta del siglo XX, pero no obtuvo muy buenos resultados. Hoy, lasituación en Europa es distinta, porque existe más discusión e iniciación de pactos institucionales.

En este momento, Brasil intenta redefinir el papel del Estado Federal en este tema específico, para ello, esnecesario contar con un gobierno federal en la rearticulación de un pacto territorial dentro de la federaciónbrasilera. La mejor forma de hacer esto, es incentivando una negociación con el gobierno, para realizar unosproyectos piloto que se retroalimenten con la experiencia del Gran ABC y se constituyan en nuevos modelosque cuenten con el mencionado respaldo institucional.

La región metropolitana es un tema muy discutido hoy en día, tiene una papel fundamental en el ámbitomundial, porque se constituye en una plataforma de redes de democratización, para la ejecución de proyectosde desarrollo económico local, pero irónicamente es un tema que carece de la institucionalidad adecuadapara garantizar respaldo a esta dinámica.

Procesos de planeación estratégica:metrópolis y ciudades región


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Mesa de PlanificaciónRegional Bogotá-Cundinamarca

Proceso de integración metrópoli-regiónpara alcanzar un posicionamiento

estratégico competitivo

Mario A. NoriegaJuana Laverde Castañeda

Carmenza Saldías Barreneche*

La experiencia de construcción de un proceso de integración metrópoli-región ha sido desarrollada por laciudad de Bogotá y el departamento de Cundinamarca, con el objetivo principal de alcanzar unposicionamiento estratégico competitivo. La socialización de este proceso estuvo a cargo de tres promotoresdel mismo; Mario A. Noriega, Juana Laverde Castañeda y Carmenza Saldías Barreneche.

Mario A. Noriega

El proceso puede definirse como un fenómeno de confluencia interplanetaria, en el cual, ha jugado un papelimportante la sincronización de las actividades, debido a que el tiempo es corto. La Mesa de PlanificaciónRegional, como tal, fue instalada a finales del mes de enero del presente año y el principal objetivo se resumede la siguiente manera: consolidar un proceso de integración entre el ordenamiento territorial, la planificaciónregional, la ejecución de proyectos y el marco institucional para gestionar estos acuerdos.

La Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca es un proyecto que surgió en 2001, con el acuerdode voluntades entre el Alcalde de Bogotá, el Gobernador del Departamento de Cundinamarca y el Director dela Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y desde un comienzo se ha vinculado el Centrode las Naciones Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD), que adelanta la Secretaría Técnica de la Mesa.

* Promotores del proceso. Mario A. Noriega, consultor de la Mesa de Planificación Regional de Bogotá–Cundinamarca; JuanaLaverde Castañeda, directora del Departamento Administrativo de Planeación Departamental de Cundinamarca y; CarmenzaSaldías Barreneche, directora del Departamento Administrativo de Planeación del Distrito Capital. Páginas web:www.regionbogotacundinamarca.org; www.cundinamarca.gov.co; www.dapd.gov.co; www.bogotacompite.org

Procesos de planeación estratégica: metrópolis y ciudades región

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Ilustración 1Organigrama

Fuente: Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca.

La Mesa desarrolla tres actividades permanentes: investigar qué hay que hacer, capacitar, y lograr los objetivosfijados para cada fase a través de la ejecución.


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Ilustración 2Investigar, capacitar, ejecutar


De otro lado, el concepto de productividad (producción-factores) ha estado inmerso dentro de todo elproceso. Existe una mesa paralela denominada: “Consejo Regional de Competitividad”, la cual, pretendecooperar en la construcción del enfoque de visión de largo plazo, incorporando al sector privado ygenerando mayor capacidad institucional. Es importante aclarar que no siempre más productividad significasostenibilidad.

En este punto, es viable precisar que el concepto de región puede utilizarse desde diversos enfoques, como eladministrativo, el económico o el ambiental. En el caso de la Mesa de Planificación Regional, inicialmente no sehabla de región sino de área de estudio, que comprende la ciudad de Bogotá, los 116 municipios de Cundinamarcay la relación que se ha establecido con los departamentos del Meta, Tolima y Boyacá. Al hablar de área deestudio, se abre la posibilidad de pensar alternativas de organización territorial diferentes para el territorio.

Con relación al proceso general de la Mesa de Planificación Regional, se presentan las tres fases que comprendedicha iniciativa:


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• La fase 1, que tuvo una duración de seis meses, concluidos a finales de 2002, se centró en facilitar unentorno para que las instituciones de las instancias participantes trabajaran juntas en la identificación deaspectos y problemas de interés común y prioridades de acción. Con esto se pretendía iniciar unproceso de fortalecimiento institucional. Entre las actividades que se llevaron a cabo en esta fase, estánel análisis de posibles escenarios de ocupación territorial, la formulación de un esquema general delplan de acción institucional y el primer curso de capacitación en gestión del desarrollo regional para70 funcionarios. En la fase 1 participaron aproximadamente 250 funcionarios, que representaban másde 50 instituciones.

• La fase 2 se centró en la construcción de una visión compartida de futuro con referencia en el año2020, y la definición de directrices concertadas para la formulación de un plan estratégico regional demanejo del territorio. Esto incluye la identificación de una agenda común y los temas-proyectosespecíficos sobre los cuales se va a buscar acuerdo interinstitucional para su manejo. Se debe acordaruna prioridad para cada tema-proyecto y enmarcar todo el proceso en una estructura que permitaevaluar el impacto de las decisiones con respecto a las variables y objetivos de tipo económico y socialestablecidos para el área de estudio. La fase 2 se inició con un segundo curso de capacitación engestión del desarrollo regional, en el cual participaron cerca de 110 personas, entre funcionariospúblicos y representantes del sector privado y local-provincial.

• La fase 3, inicia en agosto de 2003, y estará centrada en la formulación de planes de acción y acuerdosinterinstitucionales para su implementación. Incluirá la constitución de grupos de trabajo por módulosy planes-proyectos y el desarrollo de estudios técnicos de aspectos seleccionados. Se prevé trabajarsobre seis planes estructurantes y sus respectivos proyectos, identificados en las fases 1 y 2, queabarcan los siguientes aspectos: a) económicos; b) ambientales; c) movilidad, usos del suelo y transporte;d) vivienda y equipamiento; e) servicios públicos; y f) institucionales y de participación.

En desarrollo del proceso, se han evidenciado algunos temas críticos como:

• Mayor concentración de población y poblamiento de sitios especiales.• Ubicación de frentes de conflicto armado en las zonas más deshabitadas.

Como resultado inicial, se puede citar el inventario de 169 proyectos, algunos de los cuales, ya se encuentranen marcha. Durante el proceso se diseñaron algunos escenarios referenciales que contemplan los sectoreseconómico, ambiental, poblacional e infraestructura. Estos son:

• Escenario concentrado: implica continuar con la situación actual (concentración en Bogotá).• Escenario lineal: utilizar el eje del río Bogotá como elemento de desarrollo.• Escenario desconcentrado: desconcentrar el desarrollo creando una red de centros urbanos compactos

y autónomos.


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Ilustración 3Escenarios referenciales



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Dentro del proceso, se requiere priorizar la ejecución de proyectos, pues no todos tienen la misma importancia,de ahí surge la necesidad de tomar decisiones estratégicas. Adicionalmente, en la Mesa de PlanificaciónRegional, durante 2003 se está trabajando en la elaboración de un documento Conpes para Bogotá-Cundinamarca.

Juana Laverde Castañeda

La Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca ha permitido construir una visión del proceso deintegración regional, haciendo énfasis en la importancia de la relación entre Cundinamarca y Bogotá; contarcon un marco de integración regional, dada la dificultad para integrar las políticas públicas; y desarrollar unnuevo concepto de la relación entre departamento y ciudad. Anteriormente, Bogotá solo era vista en ladimensión de capital del país y se había generado una especie de aislamiento del entorno regional. En laactualidad y en el marco legal del artículo 325 de la Constitución Política, la concepción de la ciudad deBogotá ha cambiado.

Esta nueva concepción e integración con el entorno regional, brinda oportunidades para elevar el nivel decompetitividad y en concordancia, se ha diseñado un conjunto de objetivos y estrategias para lograr undesarrollo regional integrado.

La relación con la ciudad es una prioridad para el departamento de Cundinamarca, ello implica:

• Formular una visión integral del territorio.• Formular un plan que se compone de siete ejes, tres de ellos visionales, tres instrumentales y uno

transversal-estructural que busca el fortalecimiento integral regional. Un primer eje es el de lacompetitividad y el eje transversal-estructural pretende iniciar el proceso de integración que permita laposible conformación de subregiones a partir de las provincias.

Existen diferentes tipos de relaciones prioritarias entre el departamento y la ciudad de Bogotá, uno de elloshace referencia a las relaciones naturales de intercambio para la provisión de servicios públicos, mano deobra, y recursos naturales, entre otros.

En este contexto, surge la necesidad de superar el enfoque tradicional en la regulación de los usos del suelo,y para ello, se propone uno que contemple la infraestructura, los servicios públicos, la movilidad poblacionaly el medio ambiente.

El gran reto del proceso es alcanzar la institucionalidad regional y garantizar una ocupación integral delterritorio. Igualmente, se resalta la obligación de perseverar más allá de las fronteras de lo local. La trascendenciadel asunto se puede plasmar en los siguientes hechos:

• Inclusión del proyecto de la Mesa de Planificación Regional en el Plan Nacional de Desarrollo: “Haciaun Estado Comunitario”.

• Se abrió el espacio para la formulación de un documento Conpes para Bogotá-Cundinamarca.


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• Reforma Política (Acto Legislativo 01 de 2003). El artículo 306 de la Constitución Política abre laposibilidad para que el departamento de Cundinamarca, el Distrito Capital y los departamentosvecinos puedan establecer una Región Administrativa Especial.

• El sector privado ha asumido la iniciativa de formular una visión de largo plazo y participar activamenteen el proceso.

• Repensar la organización territorial (posibilidad de cambiar la organización política administrativa del país).

Como principal fortaleza de este ejercicio, puede resaltarse el hecho de que no fue necesaria la promulgaciónde una ley, el proceso es el fruto de un acuerdo de voluntades entre diferentes partes.

Logros y factores de éxito

Es importante destacar aquellos factores que fueron claves para alcanzar el éxito del proceso. Distinguimosentre factores de éxito y logros:

Factores de éxito• Voluntad política de los gobernantes.• Interés político de otras instancias.• Vinculación de la CAR, Corpoorinoquia y Corpoguavio.• Visión de conjunto (no solo de la capital del país).• Establecimiento de un acuerdo sencillo, pero poderoso. A pesar de las diferencias en temas importantes,

los participantes no se van a levantar de la mesa.• Conformación de una Secretaría Técnica coordinada por el Centro de las Naciones Unidas para el

Desarrollo Regional.• Periodicidad en la realización de reuniones y la existencia y el acompañamiento de un equipo técnico

permanente.• Participación de los Consejos Territoriales de Planeación en la fase dos del proceso.

Logros• Inicio del proceso: generar capacidad técnica para construir visión regional.• Realización de un diagnóstico temático-analítico.• Identificación de 169 proyectos.• Proyectos en marcha, un ejemplo de ello es la extensión de la troncal de TransMilenio a Soacha.• Formulación de la agenda de ciencia y tecnología.• Formulación del Plan Exportador.• Formulación del Plan de Turismo.

Finalmente, es importante socializar en este evento las lecciones aprendidas por parte de todos aquellos quehan participado en el proceso:

• Es un proceso que ha permitido desarrollar la capacidad de aprendizaje.• Los legisladores han dado una mirada al proceso de Bogotá- Cundinamarca.• Se ha proporcionado un variado menú de opciones para escoger.• Existen alternativas de desarrollo.• Es una tarea difícil, que exige el análisis de la capacidad de desarrollo del territorio.• Se espera alcanzar el desarrollo pero con equidad.


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Carmenza Saldías Barreneche

Una de las principales motivaciones del proceso fue la formulación de un programa de gobierno que sepropuso armar a Bogotá mediante la construcción de redes de ciudades y lograr su posicionamiento yratificación como un territorio diferente a la única definición de capital (visión centralista). Ahora se reconocea Bogotá de manera distinta.

Dentro de los objetivos perseguidos por la Administración Distrital está la articulación del desarrollo de losmunicipios de Bogotá, para crear una estructura urbana en equilibrio. El compromiso de la ciudad es de caraa los 116 municipios aledaños. De esta forma, se quiere conformar redes de ciudades compactas que logrendesconcentrar el territorio y formar municipios dinámicos y fuertes.

Comparar a Bogotá con otras ciudades del mundo permite ver cómo la relación entre poblamiento y áreadel territorio es totalmente inversa a otras capitales. En Bogotá, el 88% de la población se concentra en elárea urbana, mientras que el 12% está fuera de ella.

Ilustración 4Comparación de regiones-población


En cuanto al tema de la competitividad, Bogotá respecto a otras ciudades del mundo, ocupa el decimosextolugar y es la tercera región en disputa para unir el norte con el sur del continente americano.


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Ilustración 5Competitividad

Fuente: Revista América Economía.

Así mismo, se destaca la primacía de Bogotá y Cundinamarca en la economía nacional. Según cifras delDane y la Secretaría de Hacienda del Distrito, la región representó aproximadamente el 28,22% del PIB totalnacional para el año 2001. Sin embargo, aunque el Distrito Capital, transfiere más de cinco mil millones depesos por concepto de recaudación de impuestos a la Nación, no recibe siquiera el 20% de dicha cifra porconcepto de transferencias desde la Nación a Bogotá.

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En este punto, es pertinente destacar que el proceso desarrollado a través de la conformación de la Mesa dePlanificación Regional Bogotá-Cundinamarca ha permitido diseñar un conjunto de instrumentos y mecanismos,que se señalan a continuación:

• Consejería, Región y Competitividad (Alcaldía Distrital, Gobernación, Nación, Mesa Regional,relaciones internacionales); establecer relaciones con gobiernos de otros países en una relación deigualdad. En este punto, se destaca que el proceso de construir ciudad-región Bogotá-Cundinamarca,implica el trabajo con los países latinoamericanos.

• Plan de desarrollo: base del modelo, integración productiva con otras ciudades y regiones.• Consejo Regional de Competitividad: Comité Intergremial que se traduce en la construcción de un

capital social propio también de la región Bogotá-Cundinamarca. Diseño de un plan estratégicoeconómico de la región.

• Nuevo enfoque dirigido a fortalecer la planeación distrital, mediante la articulación del ordenamientofísico y territorial con el desarrollo social y económico regional; ordenamiento de cara a los territorios,conformando una red compacta de ciudades, una Bogotá más allá de las fronteras; desconcentraciónde la población y actividades en la región; y desarrollo de una unidad de poblamiento zonal (UPZ).Es prioritario también fortalecer el papel de Planeación Distrital, de forma tal que pase de ser undepartamento administrativo a ser una secretaría de planeación y competitividad, con el fin de articularel desarrollo físico con el económico y el social.

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Plan estratégico delÁrea Metropolitana de Bucaramanga.

El desarrollo de líneas estratégicaspara construir territorios de futuro

Javier E. Osorio Ordóñez*

IntroducciónEl objetivo de esta presentación, es dar a conocer la experiencia de planeación en el área metropolitana deBucaramanga, coordinada por la Corporación Metropolitana de Planeación y desarrollo de Bucaramanga(Corplan), con miras a contribuir al proceso de construcción de visión nacional que se adelanta desde el DNP.

I. | Generalidades del área metropolitana de BucaramangaEl área metropolitana de Bucaramanga está ubicada en la zona nororiental del departamento de Santander.La conforman cuatro municipios: Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta. La organizacióninstitucional se basa en la existencia de una Junta Metropolitana, un director del área metropolitana y unConsejo Metropolitano de Planeación; en este aspecto, vale la pena resaltar la falta de una normatividad más“fuerte” en el tema de las áreas metropolitanas.

A partir de la primera mitad del siglo XX se inicia el proceso de crecimiento de Bucaramanga, debido afactores como:

• Fuerte vocación comercial y sentido industrial (1900-1950).• Violencia y empobrecimiento rural que genera migraciones (1950-1970).• Construcción de infraestructura urbana entre los cuatro municipios (1970-1990).

El Dane, basado en el censo de 1993, estima que en 2003 la población total del área metropolitana esde 1.022.532 habitantes, que corresponde al 50% de la población departamental y al 68% de la urbanade Santander en un territorio que equivale al 5% del total del departamento.

* Gerente de la Corporación Metropolitana de Planeación y Desarrollo de Bucaramanga-Corplan. Páginas web:www.bucaramangametropolitana2015.org; www.corplan.org.co; www.unired.edu.co; www.bucaramanga.gov.co;www.unab.edu.co


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En este momento, el sentido industrial del área se encuentra un poco extraviado, pero se están emprendiendoacciones enfocadas a recuperarlo. En los años anteriores, su ubicación sobre uno de los principales corredoreseconómicos del país le favorecía, pero la construcción de la troncal del Magdalena, la aisló.

Empero grupos sociales empezaron a preocuparse por recuperar el desarrollo y se generaron esfuerzosde planeación muy importantes, sin embargo, les faltaba articulación y coordinación; entonces surgieronprocesos e ideas que han ido cohesionando las iniciativas.

II. | Antecedentes del proceso metropolitano deplaneación

En el departamento de Santander, como antecedentes se destacan:• La gran estrategia para Santander, 1995• Plan decenal de educación, 1996• Plan prospectivo del departamento de Santander, siglo XXI, 1997• Plan prospectivo de educación, ciencia y tecnología, 1997• Plan de desarrollo: Santander nuestro futuro, 1998-2015• Lineamientos y directrices de ordenamiento territorial departamental, 1998

En los municipios del área metropolitana , se identifican los siguientes estudios:• Ejercicio prospectivo Bucaramanga 2025• Plan de desarrollo de Bucaramanga, 1998-2000: “Bucaramanga, la ciudad de la alegría”

En el área metropolitana de Bucaramanga:• Plan integral de desarrollo del área metropolitana de Bucaramanga, 1994-2010• Revisión del componente físico territorial del Plan integral de desarrollo del area metropolitana de Bucaramanga,

2000-2025

Igualmente, el sector privado de Bucaramanga ha contribuido al proceso de planificación:• Estudio regional de competitividad, Monitor Company, 1994• Bucaramanga competitiva, 1996• Programa de clusters, 2000

III. | Corporación Metropolitana de Planeación yDesarrollo de Bucaramanga (Corplan)

En este ambiente surge Corplan entidad creada en la año de 1999 con el objetivo de proporcionar laarticulación que hacía falta en el área metropolitana. La Corporación se caracteriza por:


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• Ser una organización en la que convergen los distintos agentes sociales (sectores público, privadoacadémico y científico).

• Contar con un liderazgo visible y comprometido.• Ser una instancia que trasciende los cambios de gobierno y les sirve de guía.

Los miembros de Corplan son:• Los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta.• Área metropolitana de Bucaramanga.• Departamento de Santander.• Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB)• Electrificadora de Santander.• Cámara de Comercio de Bucaramanga.• Asociación Nacional de Industriales.• Fundación Cardiovascular del Oriente• Fundación Oftalmológica Clínica Carlos Ardila Lülle.• Universidades: Autónoma de Bucaramanga, Industrial de Santander; Pontificia Bolivariana y Santo

Tomás.• Instituto Colombiano del Petróleo.• Centrosistemas.

Como propósitos de Corplan, se señalan:• Fomentar espacios de articulación e integración de los diferentes agentes del desarrollo alrededor

de un esfuerzo institucional, en búsqueda del progreso de la región.• Liderar y procurar que las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos tengan continuidad

superando los cambios de gobierno.• Identificar fuentes de financiación y promover su gestión hacia proyectos de desarrollo regional.• Promover y liderar investigaciones de carácter científico y tecnológico; divulgar el resultado de

las mismas y fomentar instrumentos que conduzcan a la transferencia de tecnología al sectorempresarial.

• Realizar actividades de difusión y sensibilización en la comunidad y promover el compromisode las fuerzas vivas de la sociedad con la estrategia de ciencia y tecnología al servicio de lacalidad de vida de los ciudadanos.

• Generar un mayor conocimiento de la realidad socioeconómica de la región y del país a partirde la investigación social.

IV. | Sistema dinámico de planeación

El Sistema dinámico de planeación pretende cambiar la situación actual, en la cual existen numerosos esfuerzos deplaneación municipal y departamental desarticulados, y permitir procesos concertados y participativos,enfocados al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del área metropolitana de Bucaramanga.


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Gráfico 1Cronología del Sistema dinámico de planeación

Fuente: Corplan.


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Como producto de este sistema de planeación, se formuló un plan con visión al año 2015, estructurado enseis líneas estratégicas, cada una con un objetivo central y varios específicos. Las líneas estratégicas son:

• Ciudad integradora, incluyente y participativa• Ciudad educadora y cultural• Ciudad competitiva• Gestión pública eficiente y relacional• Metrópolis integrada regionalmente• Hábitat sustentable

En un principio, se apostó a Bucaramanga Tecnópolis, haciendo énfasis en el componente de ciencia ytecnología, pero luego, se hizo evidente que ese no podía constituirse en el único punto de llegada, porque seestaría excluyendo a una parte de la población y se crearía una elite.

Es importante destacar que el proceso no mira solo hacia dentro del área metropolitana, también mira haciafuera y para eso es necesario relacionarse con el resto de la región, con el objetivo de observar cómo seextiende el área metropolitana y cómo se puede mejorar para el beneficio de todos.

En cuanto al estado de avance del proceso, se han identificado 65 proyectos y cada uno de los participantesse ha comprometido con aquellos que son de su interés específico.

Otro aspecto que debe ser tenido en cuenta, es la participación en el proceso desde el inicio de alrededor de 500personas (264 en la fase 0, 31 en la fase 1, 47 en la fase 2, 118 agentes institucionales participantes en la fase 3).

V. |Coyunturas frente a respuestasA lo largo del proceso de planeación, situaciones particulares han requerido la toma de importantes decisiones,que a su vez, han definido el rumbo del mismo. Algunas ocurrieron antes del surgimiento de Corplan, otrasa partir de su funcionamiento.

La creación de Corplan constituye un valor agregado para el proyecto, porque proporciona estabilidady sostenibilidad al proceso y permite articular todos aquellos esfuerzos de planeación que seencontraban dispersos.

Al inicio el proceso, durante el diagnóstico, se sucedieron presiones políticas relacionadas con la obtenciónrápida de resultados en un muy corto tiempo, sin embargo, se hizo frente a esta situación, haciendo entendera los elementos políticos que no era posible complacerlos, pues desde ese momento, se hacía necesariosentar las bases de un proceso serio de planeación.

Otra situación momentánea que necesitó de acciones importantes, fue el cambio de gobierno. Se utilizóentonces como estrategia el vender el proceso a quienes que se iban a involucrar con el tema y de esta manerase logró que la Corporación continuara con sus actividades a pesar de este hecho coyuntural.

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En el año 2001, ya existía un acuerdo más o menos estructurado sobre la visión, dicho acuerdo se obtuvocomo resultado de los ejercicios de planeación realizados durante los últimos 10 años; entonces, paralela auna adaptación metodológica se decidió abordar la realización de dos procesos: el primero relacionado conla revisión de lo que ya se había hecho respecto al tema de visión, con el objeto de validar el proceso; y elsegundo la formulación de líneas estratégicas y proyectos para responder a la demanda de los participantesen ese momento.

VI. | Obstáculos que se deben superar• Necesidad de articular el Plan Estratégico con la normatividad metropolitana y municipal, para hacerlo

de obligatorio cumplimiento. Presentación ante la Junta Metropolitana y los Consejos Municipales,para que el Plan sea acogido por Acuerdo.

• La formulación de los proyectos identificados es un proceso que demanda gran cantidad de recursosy no puede ser asumida por una sola institución. Los proyectos del plan estratégico se formulan en lamedida en que existe el compromiso de los involucrados, en términos de recursos financieros, humanosy técnicos.

• El Plan estratégico no puede ser impuesto a la comunidad, esta debe estar convencida de sus bondadese involucrarse en su desarrollo. En este sentido, es fundamental el diseño y puesta en marcha de unaestrategia de comunicaciones de doble vía, entre la Corporación y la comunidad, para que esta últimase apropie del Plan y lo defienda.

• La Corporación debe asegurar su sostenibilidad política y financiera para garantizar el proceso, encontrarsoluciones de mediano plazo al tema de los recursos y “vender” el proceso a los nuevos participantes.

VII. | Lecciones aprendidas y recomendaciones• Las presiones políticas y cortoplacistas siempre estarán presentes en los procesos de planeación.

En consecuencia, es necesario plantear siempre estrategias para superarlas.• Las metodologías son un medio y no un fin del proceso, por lo tanto deben aplicarse

con f lexibilidad, de acuerdo con las condiciones específicas del territorio, sin perjudicarla calidad técnica.

• La visión y los planes no se imponen, se gestionan. La base de su éxito es el compromiso detodos los participantes desde sus posibilidades y competencias.

• El liderazgo del proceso es fundamental para su éxito, debe ser firme, generar credibilidad ytener gran capacidad de convocatoria.

• La planeación estratégica define líneas de futuro, debe armonizarse y articularse con la planeaciónnormativa y sectorial, para hacerla realidad en el tiempo, por ello, estos tipos de planeación nodeben chocar entre sí, por el contrario deben complementarse.

• La socialización permanente del proceso de manera estratégica hacia todos los agentes, esfundamental para lograr su legitimación y generación de compromiso.

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Comentarios a los procesos de planeación estratégicaen las metrópolis y en las ciudades región

Óscar Alfredo Alfonso Roa*

Estos comentarios se relacionan fundamentalmente con las experiencias presentadas en materia de planeaciónestratégica en las metrópolis y las ciudades-región, incluida la práctica internacional de Brasil. A continuaciónse exponen los principales puntos:

• En los contextos nacionales y regionales, la planeación en los momentos de crisis abre puertas parapensar en soluciones innovadoras que permitan superar los conflictos regionales. Las crisis implicanrecomponer esquemas de acción en los diferentes sectores e involucra el enfrentamiento a nuevos retos.

• La transformación de la cultura industrial es necesaria. Es importante llevar a cabo una reconversióndirigida hacia la búsqueda de mejores niveles y calidad de vida para amplias capas de población, estees precisamente uno de los retos más importantes.

• El norte de la planeación estratégica por supuesto debe ser la planeación.• La presencia de un sindicalismo de avanzada y moderno confiere un poder de interacción y de

relación con el sector privado y con las entidades públicas, y esa interacción se traduce en una granidentidad política, por ejemplo, en el caso del Gran ABC de Sao Paulo.

• Activar el potencial innovador endógeno de las regiones es hoy en día, el reto, tanto en el medianocomo en el largo plazo y por supuesto exige cada vez más un esfuerzo personal e institucional.

• Las limitaciones que aparecen en los procesos de planeación estratégica regional y local se relacionancon las contradicciones que se van presentando durante el desarrollo de los mismos y se van superandode manera distinta. Por ejemplo, la profundización de la descentralización y las aspiraciones deautonomías locales y regionales se enfrentan a fuertes críticas relacionadas con un municipalismoautárquico.

• Por otra parte, un tema recurrente en América Latina es la provisión estable de recursos contra lasprácticas clientelistas. La responsabilidad fiscal, la profundización en esquemas de participación y elafianzamiento de nuestra democracia surgen como principal herramienta para resolver estos viejosdilemas.

• Se observa una situación particular relacionada con la existencia de iniciativas promisorias frente a laausencia de respaldo institucional, este es un tema transversal y se constituye en un reto para lograr unaplaneación eficaz de corto y largo plazo.

• Se presenta un cambio cultural en cuanto a la visión de ciudad-región, esta situación permite cambiarla tradicional polarización de ciudad norte-sur en el caso colombiano.

• El proceso de planificación estratégica no puede ser ajeno a metodologías, pero estas no se puedenconsiderar como un decálogo acerca de qué hacer y cómo hacerlo. Las opciones metodológicasdeben ser flexibles y posibilitar procesos adaptativos.

• La estructura de los desafíos hace referencia a los retos en materia de gobernabilidad. La inclusiónsocial es un desafío relacionado directamente con la demanda creciente por nuevos puestos de trabajo.

• Es necesario disminuir la vulnerabilidad del proceso a los ciclos políticos.

* Subdirector de Planeación Departamental de Cundinamarca.

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Panel de discusión: logros y dificultades de lasexperiencias presentadas, y propuestas de

políticas y estrategias para consolidar ypromover los procesos de planeación

estratégica de largo plazo

Participantes:

Álvaro Cruz VargasGobernador de CundinamarcaRodrigo Rivera SalazarSenador de la RepúblicaÓscar Leonidas Wilches CarreñoRepresentante a la CámaraHernando González MurilloAsesor de la Dirección de Desarrollo Territorial del DNPAlfredo Roncancio MejíaAlcalde de Supía – CaldasGilberto Toro GiraldoDirector ejecutivo – Federación Colombiana de MunicipiosLuis Alfredo PintoPresidente de la Asociación Colombiana de Pequeñas y Medianas Industrias – AcopiFracisco José MojicaDirector Centro de Pensamiento y Prospectiva – Universidad Externado de ColombiaJavier Medina VásquezProfesor Investigador – Universidad del Valle

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Intervención del Señor Gobernador deCundinamarca

Álvaro Cruz Vargas

Es importante intercambiar experiencias desde lo territorial y hacer verdadero uso de la descentralización, ypara ello, un primer punto es analizar si realmente en Colombia ha habido descentralización, o si por elcontrario, se ha restringido este fenómeno en el país.

Los diferentes proyectos sobre el ordenamiento territorial siempre se han truncado porque no se ha tenidoen cuenta la diversidad de nuestros territorios, de ahí surge la importancia de aprovechar la presencia delSenado en este evento.

En este momento se da la discusión constitucional de la reforma política y del ordenamiento territorial y lapresentación de un nuevo proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial más corto y más ajustado,orientado a establecer un marco conceptual para este importante tema.

Requiere un análisis detenido la voluntad que existe para flexibilizar la región, específicamente en lo relacionadocon el tema de las áreas de desarrollo territorial (ADT) planteadas en uno de los proyectos en materia delegislación orgánica de ordenamiento territorial.

La reforma constitucional en curso reúne aspectos que permiten construir región, fusionar y asociardepartamentos y construir provincias, fundados en la asociación de entidades territoriales. Esta propuesta,puede conducir a una desarticulación, porque se prevé conformar unos organismos administrativos regionalesque reemplazarían a las asambleas departamentales y otros organismos provinciales que entrarían a sustituira los concejos municipales. En este contexto, surge la inquietud: ¿cómo podrían dos o más autoridadesresponderle a una sola organización administrativa?

La propuesta de los gobernadores, en su mayoría se basa en sustentar el ordenamiento territorial sobre lasactuales estructuras que ya se han consolidado en el país, facilitando que puedan asociarse con un objetivoclaro, es decir, hacia la competitividad y la productividad.

Otro elemento importante es la preservación del medio ambiente, tema en el que existe una mayor voluntadde asociación y no existen diferencias territoriales.

El aspecto de las rentas de departamentos y municipios debe ser discutido en el Departamento Nacional dePlaneación, porque actualmente existe inequidad en su distribución, por ejemplo, el caso de la sobretasa a lagasolina, la cual no representa nada en aquellos municipios más apartados del país que no poseen unaestación de servicio; otro caso, corresponde al impuesto de industria y comercio que no representa un valoraceptable para el desarrollo de algunas entidades territoriales; y por último, el impuesto predial, que enterritorios que son afectados constantemente por problemas de orden público y en los que se presenta un

Panel de discusión

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alto nivel de migración hacia los centros urbanos, no tiene un valor significativo. Entonces, se deben buscarotras alternativas que se conviertan en fuentes de recursos y una de ellas está en la preservación de losrecursos naturales y especialmente de las fuentes hídricas.

Por otra parte, en la medida en que no se encuentre una opción de mejorar la calidad de vida de lascomunidades a través de una regionalización, no va a presentarse una acción positiva y un mejoramiento enlos niveles de desarrollo a corto plazo.

En consecuencia, se necesita identificar las potencialidades de las entidades territoriales y dar un paso realhacia el fomento de las exportaciones. Para ello, existen algunas acciones desarrolladas por parte del gobiernonacional, a través de los Comités Asesores Regionales de Comercio Exterior (Carce), los cuales se enfocana establecer una institucionalidad y formular planes estratégicos exportadores que permiten generar empleoy asociación entre las diferentes entidades territoriales.

Se requiere también de la intervención efectiva del Gobierno nacional y departamental, facilitando la inversióny la consecución de recursos para la ejecución de proyectos.

Una de las mayores preocupaciones es que estamos muy lejos de ser competitivos en el ámbito internacional.

En cuanto al aspecto demográfico, es urgente y prioritario emprender acciones desde los diferentes nivelesde gobierno, de forma tal que se pueda controlar la explosión demográfica, especialmente en los adolescentes,de lo contrario, no van a existir posibilidades reales de mejorar la calidad de vida de los colombianos. Estasituación se demuestra con las estadísticas específicas en materia de fecundidad, la tasa ha superado el 4% enel sector rural y el 3 % en el urbano; de continuar con esta tendencia se presentará un desbordamiento encuanto a requerimientos de servicios públicos y empleo y se va a contradecir el crecimiento real del país.

El Gobierno nacional no puede continuar promoviendo el aumento en el número de hijos de las familiascolombianas, por el contrario, se deben crear incentivos al control de la natalidad y diseñar una políticapública demográfica.

Continuando con otro tema, en materia de finanzas públicas, las entidades territoriales han demostrado ungran avance en la aplicación de la Ley 617 de 2000 y en algunos departamentos la aplicación de la Ley 550relacionada con el nivel de deuda de las entidades territoriales ha contribuido a mejorar los indicadores.

En este sentido, se destaca que una estrategia esencial consiste en diseñar una política de regionalizaciónsustentada en los departamentos y los municipios, pero con una visión de competitividad, productividad ysostenibilidad a corto, mediano y largo plazo, vinculando diferentes elementos como los jóvenes, el sectorprivado y las universidades; también se requiere trabajar en la consolidación de la seguridad y la convivenciapacífica; y finalmente, resaltar la importancia del tema de la educación, demostrada por la orientación delPlan de Desarrollo en incrementar los niveles de cobertura, calidad y pertinencia.

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Lineamientos metodológicospara la construcción

de una visión nacionalde desarrollo con enfoque territorial

Hernando González Murillo*

IntroducciónEl objetivo de esta intervención consiste en tratar de sintetizar lo sucedido durante los dos días de realizaciónde este seminario y también mostrar el trabajo que se ha realizado durante ya más de año y medio. Se aspiraa captar cuáles son los anhelos de los territorios y de qué manera podemos darle el vuelco a la planeación,para construir país desde las regiones y en este marco, la realización de este evento se debe considerar comoun hito, porque el Departamento Nacional de Planeación se pone al servicio de las entidades territorialespara colaborar en el desarrollo de las mismas.

La construcción de redes de gestión territorial es un elemento primordial para que se dé la movilizaciónnecesaria y requerida para el desarrollo del proceso, y desde luego, el diseño de una política territorial esimperativo para crear capacidades internas en las entidades territoriales que promuevan el desarrollo desdela base y conformar una visión compartida.

La Nación y las entidades territoriales requieren alcanzar un acuerdo compartido sobre una visión de desarrollode largo plazo, que se constituya en la fuerza cohesionadora que posibilite aunar esfuerzos y movilizar a losdiversos sectores para superar los grandes problemas del país y aprovechar las enormes posibilidadesexistentes. Este anhelo se escucha y se lee con creciente frecuencia desde diversos sectores y organizacionesdel nivel nacional y de las entidades territoriales. El Departamento Nacional de Planeación a través de laDirección de Desarrollo Territorial y en el marco del proyecto Fortalecimiento de la descentralización y el ordenamientoterritorial en función de una visión compartida de país, contando con el apoyo del Corporación Andina de Fomentovienen adelantando la tarea de crear las condiciones para que la Nación y sus entidades territoriales reflexionenconjunta y permanentemente sobre el futuro y elaboren escenarios de desarrollo territorial que guíen lagestión y la planificación de corto, mediano y largo plazo, posibilitando alcanzar mayor equidad yproductividad.

* Consultor de la Dirección de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación Nacional. En la elaboración de estedocumento participaron: Martha Sofía Serrano, Hernando González, José Oswaldo Espinosa y Óscar Ismael Sánchez, consultoresde la Dirección de Desarrollo Territorial del DNP.

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El debate, los estudios, planes y programas sobre alternativas de desarrollo futuro del país y sus regionesse han incrementado durante los últimos diez años, constituyéndose en un acervo importante quefacilita avanzar hacia un proyecto compartido de desarrollo con enfoque territorial. A través delintercambio de experiencias de planificación prospectiva territorial adelantadas en el país19, se hanpercibido los siguientes requerimientos regionales para facilitar la construcción de futuro:

• El fomento de espacios de difusión sobre tendencias de futuro y creación de conocimiento.• El acceso a información pertinente y espacios de debate para concebir y concertar nuevas

alternativas de desarrollo.• El intercambio de experiencias y cooperación horizontal.• Las políticas nacionales de apoyo a procesos de construcción de visiones de desarrollo propias,

que permitan fortalecer la capacidad local de articular sus proyectos de vida en el contextonacional y mundial.

• La profundización de la descentralización y autonomía para concebir y emprender proyectos defuturo.

El análisis de 27 ejercicios prospectivos desarrollados en el país20 , mostró un importante avance en loscomponentes técnicos de los estudios de futuro, y reducidos alcances respecto a los procesos participativosy de institucionalización, considerados esenciales para que las diversas imágenes de futuro se constituyan envisiones compartidas, transformadoras, que movilicen al Estado y a la sociedad mancomunadamente haciala construcción de un mejor futuro.

La experiencia de acompañamiento y asesoría técnica a procesos como los emprendidos en los departamentosde Nariño, Norte de Santander, Valle y Bogotá-Cundinamarca, y en el municipio de Pueblo Bello en eldepartamento del Cesar, ha permitido igualmente comprender que cada región tiene sus propias dinámicasy capacidades inéditas, que refuerzan el principio de no promover procesos con metodologías únicas, sinode facilitar dinámicas propias ajustando las diversas opciones metodológicas a las condiciones particularesde cada territorio.

A escala general, para facilitar el diálogo y la construcción concertada de una visión nacional de desarrollocon enfoque territorial, es necesario que se acuerden principios, enfoques de desarrollo, componentesdel proceso, productos, formas de participación y una organización flexible, plural y práctica paraemprender el proceso.

La importancia de contar con un acuerdo compartido Nación-región respecto al modelo de estructuraciónterritorial para un horizonte entre 10 y 20 años, y las estrategias para forjarlo, radica en tener la posibilidad deconstruir el futuro desde el presente, y no continuar siendo solamente espectadores de las intervencionesexternas sobre el territorio. La visión compartida de desarrollo se convertirá, junto con los planes, políticas,proyectos y estratégicas que se definan para construirla, en el proyecto societal (Estado-sociedad civil) quepermitirá al país ocupar un espacio propio y protagónico en el contexto nacional e internacional.

16 Intercambio adelantado a través del proyecto Fortalecimiento de la descentralización y el ordenamiento territorial en función de una visióncompartida de país con el Plan estratégico de Antioquia, Plan maestro del Valle, Visión Risaralda 2017, Ecorregión Eje Cafetero, La Mesade Planificación Regional Bogotá Cundinamarca, el Plan estratégico del área metropolitana de Bucaramanga, entre otros, y el apoyo aprocesos de construcción de visión emprendidos por departamentos como Nariño y Norte de Santander.

17 Análisis de ejercicios prospectivos y estrategias para la construcción de un futuro en Colombia. Documentos para el desarrollo territorialN° 58. Departamento Nacional de Planeación, enero de 2003.


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I.| Situación actual de la planificación y la gestión deldesarrollo en Colombia

La práctica de la planeación en Colombia se extendió de manera amplia desde la adopción de la Ley 152 de1994, en la forma de planes de desarrollo económico y social, para vigencias de los periodos de gobierno ya través de un proceso de planificación que vincula las autoridades e instancias del sistema de planeación(gobernantes elegidos popularmente, entidades técnicas de planificación; consejos de gobierno, consejosterritoriales de planeación, y el Congreso, las asambleas y los concejos como cuerpos colegiados), en lasdiversas fases que componen el proceso.

Desde el punto de vista de la programación de las inversiones públicas los planes de desarrollo han cumplidoun papel importante, al propiciar la armonización entre los objetivos y metas establecidos para los tres añosde gobierno y la disponibilidad de recursos, con lo cual es posible establecer el grado de “cumplimentofinanciero” de las programaciones presupuestales. No obstante, este tipo de planificación no ha mostradoimpactos significativos en las condiciones de desarrollo sobre las cuales ha pretendido incidir, a tal punto queel cumplimiento de la norma se tiende a hacer más por responsabilidad legal que por convencimiento sobrela utilidad del instrumento para promover el desarrollo. El enfoque cortoplacista, la ausencia de verdaderasestrategias de desarrollo, la rigidez de las programaciones presupuestales, la debilidad de los instrumentos degestión, y la práctica de acciones ofrecídas de planificación, sujetas a los imprevistos de los factores internosy externos del desarrollo, hacen imperativo el ajuste de los instrumentos de planificación normativa existentesintroduciendo la planificación y gestión estratégica con perspectiva de largo plazo.

A. Caracterización del proceso de planificación enColombia: avances y deficiencias

La principal característica de la planificación que se realiza en Colombia21 tanto nacional como territorial, es laprevalencia de un enfoque sectorial con horizontes temporales ceñidos a los periodos de gobierno, razón porla cual, el largo plazo y la orientación de objetivos compartidos, desaparecen de las agendas de ejecución ygestión del desarrollo. La tendencia en los cambios de gobierno es comenzar de nuevo con estrategias yacciones dirigidas a “los tres o cuatro años de mandato”, por lo cual no ha sido posible emprender procesostransformadores (proyectos estratégicos con visión de largo plazo) que posibiliten superar los grandes problemasy desafíos que enfrentan el país y sus regiones, tales como el logro de la paz, el cambio tecnológico, el desarrolloterritorial, la eliminación de las brechas sociales y la erradicación de la pobreza, el desarrollo humano sostenible,la inserción protagónica en el mercado internacional y en general los grandes desafíos del nuevo milenio.

Así mismo, el diálogo Nación-región para construir y coordinar procesos de desarrollo conjuntos se havisto limitado por la carencia de propósitos cohesionadores compartidos, con perspectiva territorial, que

18 Departamento Nacional de Planeación. “Análisis de ejercicios prospectivos y estrategias para la construcción de futuro enColombia”. Documentos para el Desarrollo Territorial N° 58, enero de 2003.

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permitan unir esfuerzos en la misma dirección. Lo anterior ha llevado a la asignación atomizada de lainversión pública respondiendo a necesidades puntuales y demandas coyunturales, que sumadas no producenlos impactos significativos necesarios para enfrentar los asuntos estratégicos del país.

A pesar de reconocerse la necesidad de emprender procesos de planificación y gestión estratégica, se hanevidenciado dificultades para ir más allá de la planificación normativa, por lo cual se terminandesconociendo los procesos de cambio y construcción colectiva de futuro, haciendo que el pensamientoy acciones de corto plazo se constituya en un círculo vicioso en el cual, para salir de la crisis se realizanacciones que solamente cubren déficits o necesidades precisas, sin detenerse a considerar cómo atar estetipo de acciones con soluciones estructurales.

No obstante lo anterior, los procesos de planificación estratégica empiezan abrirse paso de maneraprogresiva; diferentes instituciones tanto del orden nacional como territorial22 , de los sectores público,privado y de la academia, han venido avanzando en la incorporación de la planificación estratégicaprospectiva, a partir del emprendimiento de una serie de procesos y ejercicios de pensamiento de largoplazo, a través de los cuales se están intentando romper con la forma cortoplacista de abordar la planificacióny la gestión del futuro del país. Algunas de estas instituciones acuden a la prospectiva como instrumentode planificación estratégica.

B. Actitudes de los territorios ante la planificación

En términos generales, en el país se pueden establecer diferentes tipos de actitudes de las entidades territorialesante la planificación:

• Territorios que no planifican. A pesar de la obligatoriedad de la elaboración de planes de desarrollono se cumple con la norma, y por tanto ni siquiera se plantean los problemas del territorio. Sonterritorios que asumen una actitud pasiva y viven al vaivén de los acontecimientos.

• Territorios que utilizan la planificación tradicional. Son entidades territoriales que elaboran sus planesde desarrollo para “cumplir la norma” y su acción se centra en cubrir las necesidades acumuladas yalgunas demandas adicionales proyectadas a tres años. Se limitan a administrar los pocos recursosdisponibles. Su actitud es predominantemente reactiva en la medida que acuden a solucionar losproblemas o encarar los conflictos en el momento que se presentan, sin tener en cuenta que enmuchos casos las soluciones son muy costosas y solo logran corregir las deficiencias momentáneamente.

• Territorios que utilizan la planeación estratégica. Dentro de este grupo se encuentran entidades territorialesque administran y gestionan recursos en función de unos propósitos estratégicos. Elaboran planes dedesarrollo que tienen en cuenta las debilidades y fortalezas impuestas por el ámbito interno y lasamenazas y oportunidades provenientes del ambiente externo; se basan en las tendencias con el fin deprever el comportamiento futuro, y de acuerdo con ellas diseñan las acciones requeridas.

22 Un número creciente de planes de desarrollo departamentales y municipales, en los últimos dos periodos de gobierno, han venidoincluyendo como temas importantes unas primeras propuestas de visiones de desarrollo de largo plazo y de proyectos estratégicos,que empiezan a inducir la continuidad de esfuerzos entre administraciones alrededor de líneas estratégicas de desarrollo.


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• Territorios que utilizan la planeación estratégica prospectiva. Este tipo de entidades territorialescomprenden que además de las tendencias del pasado surgirán eventos nuevos, como producto deuna interacción de factores que están en constante cambio, los cuales generan entornos inestables y deincertidumbre. Así mismo, imaginan, crean y construyen visiones de futuro, realizan alianzas, superanconflictos de intereses y elaboran programas estratégicos para aprovechar las oportunidades queofrece el entorno, activando sus propias capacidades. Son territorios que se preparan y actúanpersistentemente en procura de un mejor futuro.

En este sentido, es necesario trascender de la planificación normativa hacia la planificación estratégicaprospectiva, como instrumentos complementarios, por considerarse que esta es la más potente paraque los territorios puedan desenvolverse en un mundo de mercados abiertos, en constantetransformación y que por lo tanto exige una planificación y gestión flexibles y permanentes, donde laprevisión y la acción en función de proyectos compartidos propios son la mejor herramienta paraforjar el propio futuro.

II.| El tipo de prospectiva que requiere el país y elproceso de construcción social de futuro

Cuando se analiza la experiencia internacional, la reseña de los casos hace evidente que los diferentesenfoques de estudios del futuro han surgido como respuesta frente a ambientes políticos e institucionales,que caracterizan determinadas fases y retos del desarrollo particulares a cada territorio. Es decir, quediversos entornos han dado lugar a respuestas específicas. Por ejemplo, en Estados Unidos se constatael predominio del pronóstico tecnológico y de los Think-thanks o tanques de pensamiento, fuertementeligados al denominado complejo industrial-militar. En Francia prima la prospectiva, sobre todo aplicadaa la gestión pública y territorial; en el Reino Unido dominan los estudios de ciencia y tecnología ysociedad. En Japón es importante la dimensión cultural del largo plazo y la aplicación al desarrollotecnológico, mientras que los países escandinavos se caracterizan por sus ejercicios participativos dedemocracia local. En países en transformación como India, México, Brasil, China, y Malasia nopredomina un determinado enfoque ni un tipo de institucionalidad distintiva, pero sí una preocupaciónfundamental por dar un salto cualitativo en sus niveles de desarrollo.

En el caso colombiano, ante la carencia de un enfoque claro y compartido de ordenamiento y desarrollo,es preciso preguntarse qué concepción sería importante para el país, en un ámbito de elevado conflictoy desigualdades económicas y sociales, y ante la necesidad de prepararse para la transición del conflictohacia el posconflicto, con una proyecto colectivo de nación.

Una noción central para realizar esta escogencia tiene que ver con las dos lógicas básicas que operandetrás de los estudios del futuro. La lógica dominante ha sido la colonización del futuro, la de llegarprimero y con ventaja antes que los demás para ocupar una posición estratégica en un determinadosector o territorio. Esta lógica, típica en los temas económicos, militares y de investigación y desarrollotecnológico, implica un claro predominio de los valores particulares sobre los valores colectivos y

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también cierto elitismo en la toma de decisiones y la imposición de intereses. Frente a ella ha habidouna amplia crítica en los últimos años, sobre todo de parte de pensadores latinoamericanos, paquistaníes,indios, chinos y del norte del África23.

La lógica alternativa de futuro es la exploración de opciones a partir de las propias capacidades, dejando delado la sola adaptación al cambio y la anticipación del entorno con fines específicos, asumiendo el reto de laconstrucción colectiva de un futuro propio, a partir de las capacidades endógenas. Es en esencia poner enacción el voluntarismo para abrir oportunidades al alcance de colectividades marginadas de la competenciainternacional de primer nivel. Es decir, forjar un modelo propio de desarrollo humano sostenible queconciba el futuro común de un país o un territorio desde el punto de vista del interés general24, para equilibrarlos sesgos centrados en el predominio de los valores económicos sin dejar por fuera algo tan vital como laequidad social y la realización de la persona humana25.

La lógica de la construcción de futuros implica poner en común diversas imágenes sobre el porvenir,elaborar y negociar visiones compartidas, y plantear proyectos plausibles que traduzcan las imágenes enactos concretos. Por tanto requiere de metodologías que apunten a desentrañar factores estructurales, produciruna estrecha relación con los decisores, fomentar las estructuras de aprendizaje social y los sistemas deformación, reforzar la ética profesional y producir textos, teorías y herramientas que aumenten la dotaciónde información disponible y la comprensión de los problemas del desarrollo en forma dinámica26.

La construcción de futuros privilegia la creación de alternativas sobre la lógica de la predicción y el pronóstico.Fundamentalmente, pretende elaborar visiones y proyectos de largo plazo a través de procesos sociopolíticos,que actúen sobre los valores y actitudes frente al futuro, desarrollando capacidades para que las comunidadesestén en mejores condiciones para responder a los enormes desafíos de la crisis actual. Construir futurosimplica cimentar las bases de un proyecto pedagógico de cambio cultural, donde los conceptos decooperación, responsabilidad, solidaridad y equidad sean centrales como salvaguarda de lo público.

En este contexto, una visión no es cualquier imagen que se le ocurra a una persona respecto del futuro. Es unasemilla de cambio, una imagen estructurada del futuro con potencial de realización, que sirva para orientar a lascomunidades e instituciones dentro de la inestabilidad que genera un ambiente con gran intensidad de conflicto.Las visiones portan la innovación; deben ser frescas y renovarse en forma constante; no se pueden congelar enel tiempo. Requieren una confrontación permanente con la realidad para no reducirse a fantasías sin anclaje enlo concreto; es importante que surjan del diálogo constructivo y la participación de los ciudadanos.

La calidad de las visiones de futuro es trascendental para ampliar las opciones de una sociedad. Si en unacolectividad predominan los estereotipos y los prejuicios, las personas no reaccionarán proactivamente antelas variaciones del entorno. Si rige un clima social de incredulidad, nada parecerá tener sentido ni valdrá lapena hacer ningún esfuerzo por potenciar el momento presente; el futuro será visto con apatía y desconfianzaporque solo existirá un referente, el aquí y el ahora. Si rige una ideología, ninguna evidencia podrá refutar las

23 Sardar, Ziuaddin. Rescuing all our futures. Adamantine Books, Londres, 1999. 24 Petrella, Ricardo. El bien común. Editorial Debates, Madrid, 1997. 25 Henrici, Meter.“La futurologia: Perché e come”. En: P. Beltrao (editor), Pensare il futuro, Editorial Paoline, Roma, 1997. 26 Medina Vásquez, Javier. “Función de pensamiento a largo plazo: experiencias significativas a nivel mundial”. Seminario de alto

nivel sobre las funciones básicas de la planificación y experiencias exitosas, Instituto Latinoamericano y del Caribe de PlanificaciónEconómica y Social, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Consejo Regional de Planificación, La Habana, 2001.


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propias creencias, por distantes que estén de la realidad. Si prima la utopía, tenderemos a seguir nuestrossueños, sin valorar los datos que nos indiquen la brecha entre la realidad y nuestras ilusiones.

De otra parte, para construir futuros no basta con crear visiones. Hay que realizarlas a través de un proyecto enla acción. El proyecto es el punto de contacto de la visión con la acción. Implica un compromiso y un sentidode vida para construir un futuro común. Implica abonar el terreno, sembrar semillas de cambio y preparar unproyecto de un país que supere el conflicto y los problemas del pasado y dé un salto cualitativo hacia el futuro.

A. La construcción de futuro: convergencia entre una visióndel país desde lo regional y una visión de región desde lonacional

Colombia no puede seguir a la deriva sin definir una visión compartida de futuro a donde sea posible llegaren el largo plazo. Sin este referente, la Nación y sus territorios seguirán realizando grandes esfuerzos paraatender de manera coyuntural y sin previsión, las necesidades acumuladas y las demandas que surgen en el díaa día, sin utilizar de manera más eficiente los limitados recursos, con lo cual se reduce la credibilidad en elEstado y sus instituciones, tanto en el nivel nacional, como en sus entidades territoriales. La gestión y planificaciónnormativa ha generado una cultura de pensar y actuar en los territorios y en el país con horizontes de tiempocortos, sin detenerse a considerar las repercusiones de las acciones en el largo plazo y a explorar creativamenteopciones alternativas. Además predominan visiones de lo nacional sin suficiente reconocimiento de la diversidadregional y visiones de las entidades territoriales sin sintonía con sus entornos nacionales.

La descentralización ha aumentado la autonomía y la disponibilidad de recursos para los departamentos, municipiosy resguardos indígenas, sin embargo, aún existen vacíos, para promover procesos transformadores de largo plazo.Un porcentaje elevado de municipios27 aún depende básicamente de las transferencias y se caracterizan por la pocadisponibilidad al cambio y a la generación de recursos propios, con lo cual están condicionando su autonomíapara concebir y emprender sus propios proyectos de desarrollo y opciones de futuro.

A pesar del anterior panorama, comienzan a presentarse casos de procesos territoriales que buscan construirproyectos de futuro de ámbito regional y local, como es el caso de Bogotá-Cundinamarca y la región delEje Cafetero, el departamento del Valle, Santander, Bucaramanga y su área metropolitana, Risaralda, yQuindío, entre otras entidades territoriales; constituyéndose en procesos sólidos para dialogar, desde suspropios proyectos prospectivos, sobre una visión compartida de desarrollo que establezca las accionesnacionales para construir un país de regiones, al mismo tiempo que se precise la contribución particular decada territorio al proyecto colectivo nacional.

El balance general de la planificación de largo plazo en el país presenta avances en las diversas escalas territoriales:planes estratégicos departamentales, regionales, metropolitanos y municipales, políticas sectoriales de largoplazo y estudios nacionales con carácter prospectivo, los cuales han adoptado diferentes metodologías de

27 El 93% de los municipios del país (1.017) presentan una dependencia de las transferencias superior al 62%. Fuente: Subdirecciónde Finanzas Públicas Territoriales, Departamento Nacional de Planeación.

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planeación, y cuentan con un objetivo común: pensar e imaginar el futuro y/o establecer estrategias yrecomendaciones para construir el porvenir desde el presente.

Algunos de los estudios de futuro más destacados en el ámbito nacional son: "Destino Colombia" "Repensara Colombia – Hacia un nuevo contrato social"; "Colombia un país por construir"; Las claves del futuro economía yconflicto en Colombia; ¿Para donde va Colombia?. Estos estudios plantean diversos enfoques sobre el tipo desociedad, de Estado y de economía que se espera alcanzar en el país en largo plazo. Estos ejercicios proponenestrategias y políticas encaminadas a solucionar los problemas del país, sin embargo son iniciativas que provienenen su mayoría del sector académico y por tanto no representan a los tomadores de decisión, constituyéndose enejercicios ilustrados que no trascienden a una esfera social más amplia, aunque no hay que desconocer suimportancia en la comprensión de los problemas y alternativas de solución.

Existen otros tipos de ejercicios realizados desde la escala nacional, correspondientes a las políticas sectorialesde largo plazo, las cuales tienen por objeto plantear las principales estrategias para el país en un campo osector específico, a un horizonte de aproximadamente diez años. Algunos ejercicios de este tipo son: elPlan decenal de educación; 1996-2005; el Plan estratégico exportador; 1999-2005; el Plan nacional de cultura; elEstudio de competitividad del sector turismo; el Plan estratégico del programa nacional de desarrollo tecnológico industrial ycalidad; el Plan de expansión de energía; el Plan estratégico de transporte; Agrovisión 2025; entre otros. Estos ejerciciosprospectivos representan un primer esfuerzo de direccionamiento de las políticas sectoriales para quetrasciendan más allá de un periodo de gobierno.

A pesar de los avances mencionados en términos de la planeación nacional con perspectiva de largo plazoes notable la falta de un enfoque territorial, que posibilite establecer estrategias que atiendan las característicasregionales diferenciales, y esto le resta eficacia a la actuación de la Nación en los territorios. Los gobiernosdepartamentales y municipales y sus respectivas comunidades, no cuentan con un referente de contextonacional que a la vez los ubique frente al ámbito internacional. Los planes y políticas sectoriales, por tanto,deberían incorporar la perspectiva territorial teniendo en cuenta el protagonismo que juegan las regiones enel nuevo orden económico y político mundial.

En el ámbito territorial es cada vez más frecuente la elaboración de planes y ejercicios estratégicos con visiónde largo plazo, cuyo principal objetivo es orientar la gestión pública y privada, con el objeto de enfrentar laexclusión, los desequilibrios sociales, ambientales y económicos del territorio. Dentro de este grupo deejercicios se encuentran experiencias como el Plan estratégico de Antioquia; el Plan maestro del Valle (en desarrollo);Visión Risaralda 2017; el Plan estratégico del área metropolitana de Bucaramanga, los ejercicios prospectivos de losCorpes, el ejercicio de la ecorregión del Eje Cafetero, y la propuesta de desarrollo de la Mesa de PlanificaciónRegional Bogotá-Cundinamarca, entre otros más que se encuentran en la actualidad en su etapa inicial.

En estos procesos es evidente la apuesta por el desarrollo endógeno, expresado en la activación de losfactores internos para el desarrollo que son controlados mayoritariamente por las organizaciones del propioterritorio. Esto implica la identificación y el potenciamiento de las diversas formas de capitales para eldesarrollo (destacándose la organización social, la modernización institucional, el conocimiento, el capitalsocial, la ciencia y la tecnología) y la articulación con los mercados nacional e internacional de forma competitiva,objetivos que no se pueden alcanzar sin una planeación de largo plazo.

En términos generales en Colombia se evidencia un gran interés por el pensamiento y la planificación de largoplazo, como una herramienta de gestión del desarrollo; sin embargo, los resultados no han sido los esperados.


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Muchos de los ejercicios de planeación de largo plazo se han elaborado en forma predominantemente académicadesarticulados de las instancias políticas, económicas y de la sociedad civil, por lo cual los intereses de la colectividadno quedan plasmados y no se cuenta con el compromiso necesario para realizarlos.

Los ejercicios de planeación de largo plazo en el país reflejan un gran esfuerzo individual, pero sin ungrado real de integración y cooperación para afrontar de manera mancomunada los problemas y desafíosque afectan a la nación y sus territorios, tales como el logro de la paz, el cambio tecnológico, el desarrolloterritorial, la eliminación de las brechas sociales, el desarrollo humano sostenible, la inserción en la economíamundial, entre otros. La gran magnitud de las transformaciones requeridas en los ámbitos económicos,sociales e institucionales demanda acciones electivas estructurantes donde converjan los esfuerzos de laNación, los departamentos y municipios con sus diversas formas de organización regional.

En general se encuentran avances significativos en términos de pensamiento de futuro y los ejercicios deprospectiva a escala nacional y en las entidades territoriales, pero el espacio de intersección entre la perspectivaregional vista desde lo nacional, y de lo nacional desde lo regional y local, aún esta vacío, por lo cual laconstrucción de la visión nacional desde y con los territorios logrará su propósito en la medida que sediseñe apropiadamente la forma de integrar el diálogo proactivo de saberes y de intereses entre la nacióny las regiones, de manera que se identifiquen aquellos factores estratégicos claves para una determinadavisión compartida que convoque y movilice las acciones concurrentes de estas dos perspectivas.

Lo anterior implica aumentar la capacidad de reflexión y acción previsiva y estratégica de las institucionesy elementos nacionales y territoriales, generando además confianza, para trabajar conjuntamente hacia laedificación de un futuro común para Colombia desde sus territorios, a través de instrumentos como unplan prospectivo nacional de desarrollo territorial28 , en el que confluyan los intereses de los diversosniveles de gobierno, y se recojan las necesidades y aspiraciones de los colombianos, de manera que cadagobierno nacional y territorial cuente con una carta de navegación que contenga las estrategias necesariaspara conducir al país en la ruta de un desarrollo humano sostenible.

III. | Ciclo del proceso de construcción social defuturo para Colombia desde los territorios

La construcción de una visión de futuro para Colombia desde sus territorios29 puede comprendercuatro fases: preparación, formulación, ejecución y el seguimiento30. El ciclo del proceso se observaclaramente en el siguiente gráfico:

28 El Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” establece la formulación de un plan prospectivo nacional dedesarrollo territorial

29 La visión, como fuerza inspiradora e impulsora, deberá convertirse en el elemento movilizador de las diversas acciones del sectorpúblico, privado y sociedad organizada, para emprender mancomunadamente la construcción de los escenarios seleccionadoscomo los más promisorios (escenario apuesta), a través de planes estratégicos que vinculen los planes que regularmente adelantanla Nación y las entidades territoriales.

30 Seguimiento como sistema vigía del proceso en todas sus fases, es recomendable diseñarlo desde el inicio, ajustándolo a en uno delos momentos del proceso.

Panel de discusión

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Gráfico 1Ciclo del proceso de construcción de un futuro para Colombia desde sus territorios

Fuente: DNP – DDT.

Esta propuesta implica un proceso participativo y de interacción entre el nivel nacional y las entidadesterritoriales, y a su vez de estos con los diversos agentes (económicos, sociales, culturales, políticos,agremiaciones, grupos étnicos, agremiaciones, asociaciones, entre otros), buscando acuerdos sobre los factoresestratégicos para el desarrollo, la convergencia de imágenes y elaboración de escenarios compartidos sobreel país, que reflejen las condiciones y posibilidades de desarrollo de cada región.

El diálogo reflexivo, plural y constructivo entre imágenes de desarrollo, escenarios, y opciones a futuro, haráfluir los elementos que le darán forma a una visión compartida, entendiendo que su concreción se realizaráa partir de los escenarios apuesta seleccionados y concertados que se materializarán articulando acciones decorto, mediano y largo plazo, mediante de un plan prospectivo nacional de desarrollo territorial que incluiríalas líneas y proyectos estratégicos para el desarrollo del país y sus territorios. Estas líneas y proyectos sedeberán constituir en ejes permanentes y vinculantes de los diversos planes (de desarrollo, ordenamiento,sectoriales, nacionales y territoriales, entre otros) y serán indicativos para la acción de los agentes sociales yprivados.


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A. Fase de preparación

En esta fase se crearán las condiciones básicas necesarias para que los componentes particulares del procesopuedan desarrollarse. Comprende la preparación de los instrumentos metodológicos, y de las basesconceptuales y preparación de las condiciones conceptuales, metodológicas, organizacionales, políticas, yfinancieras para llevar a cabo el proceso de construcción de visión. Así mismo, se diseñará el sistema deseguimiento –sistema vigía– para orientar y coordinar el ejercicio.

Avances

La fase de preparación tiene un primer avance de conceptualización, aprendizaje y desarrollo, obtenidoa través del proyecto Fortalecimiento de la descentralización y el ordenamiento territorial en función de una visióncompartida de país, liderado por la Dirección de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional dePlaneación.

Los logros alcanzados en esta fase comprenden la definición de las bases conceptuales y analíticas parala construcción de una visión de desarrollo nacional31, las cuales fueron divulgadas y discutidas en 11conversatorios departamentales en los que participaron más de 250 personas de las entidades territorialesy nacionales, los cuales se constituyen en el punto de partida para la constitución de la red gestora delproyecto. Adicionalmente, se aplicó un cuestionario con preguntas relacionadas con los atributos parala construcción de territorios de futuro, para retroalimentar el proceso de construcción de visión depaís, donde se abordaron temas como: globalización e internacionalización; el desarrollo endógeno y lacompetitividad sistémica; las políticas públicas, los instrumentos e incentivos para el proceso deconstrucción de visión; el ordenamiento y la descentralización. Así mismo, se realizó un análisis de 27ejercicios prospectivos y estratégicos realizados por instituciones nacionales, sectoriales y territoriales32.

Sobre la base del conocimiento y la participación de 30 expertos en desarrollo territorial, y derivado delas experiencias extraídas de los estudios señalados anteriormente, se ha venido perfeccionado el marcoconceptual y los elementos metodológicos para promover un proceso de construcción de una visión defuturo para el país.

Por su parte, el Gobierno Nacional, en la formulación del Plan de Desarrollo: “Hacia un EstadoComunitario”, atendiendo las demandas regionales en torno al tema, como se mencionó anteriormente,contempla la formulación, de manera participativa, de un plan estratégico con visión de largo plazopara el país. Así mismo, se apoyarán los procesos de planeación estratégica territorial de largo plazo,como parte de la creación de condiciones para la formulación del Plan prospectivo nacional de desarrolloterritorial.

31 Documento para el desarrollo territorial No. 57: “Bases conceptuales y analíticas para la construcción de una visión de desarrollonacional”, DNP-DDT, agosto de 2002 CAF

Panel de discusión

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Aspectos por desarrollar para culminar la etapa preparatoria

Para finalizar la fase de alistamiento y preparación quedan las siguientes acciones por realizar:• Completar la consulta de los documentos, la promoción del proceso y la conformación de redes en los

21 departamentos restantes32 , correspondientes a los departamentos de menor desarrollo relativo queposeen condiciones institucionales deficientes y mayores dificultades de comunicación.

• Incorporar en el proceso a los grupos étnicos y sociales más representativos, como también alConsejo Nacional de Planeación y al Congreso, entre otros.

• Establecer una serie de acuerdos institucionales que lleven a conformar la organización necesariapara conducir, promover y facilitar el proceso, y proveer los recursos institucionales, técnicosy financieros requeridos.

• Socializar los documentos conceptuales y metodológicos, y complementar el estado de artede los procesos que se han documentado hasta el momento (internacionales, nacionales,sectoriales y territoriales) con nuevas experiencias.

• Promover procesos de capacitación en gestión y planificación estratégica de largo plazo a losdiferentes participantes del proceso.

• Estructurar un sistema de seguimiento y control del proceso, “sistema vigía”, para lo cual sehace indispensable recopilar información pertinente y establecer la línea de base de la situaciónactual del ordenamiento y desarrollo territorial del país, así como de los procesos de organizaciónterritorial. Para ello se diseñará un sistema de información territorial con la participación delDane, el Igac, el Ideam, Invemar y Dimar, que podrían conformar un nodo de producción yprocesamiento de información para el desarrollo territorial.

Redes institucionales y de participantes

Igualmente, como parte de la fase de alistamiento, se requiere establecer una organización institucionalinicial que se irá expandiendo en el tiempo y espacio, en la medida que se incorporan nuevosparticipantes e instituciones al proyecto. Dicha organización tendría una estructura en red , conformadapor varios nodos representativos de los diferentes ámbitos del nivel nacional, sectorial y territorial.

El concepto de red acoge la autoorganización y autocoordinación de instituciones y participantesautónomos de facto, a fin de lograr un resultado común34 . Se propone conformar una red de gestiónasociada para promover la construcción de una visión compartida de desarrollo territorial que propiciela institucionalización y socialización de escenarios virtuales para debatir, intercambiar y hacer aportespermanentes para la construcción de la visión prospectiva propiciando la gestión concertada delproceso entre el Estado y la sociedad (Gráfico 2).

32 Documento para el desarrollo territorial No. 58 “Análisis de ejercicios y estrategias para la construcción de futuro para Colombia”,enero de 2003 DNP-DDT; CAF; PNUD.

33 En esta fase preparatoria y exploratoria sobre las condiciones existentes se han vinculado, en diverso grado, los departamentos delValle, Antioquia, Bogotá-Cundinamarca, Caldas, Quindío y Risaralda, Norte de Santander, Santander y Nariño.

34 Dirk Messer. “Sociedad en Redes”, un nuevo modelo de conducción y gestión de políticas. Competencia global y libertad de acción nacional. InstitutoAlemán de Desarrollo IAD, Ed. Nueva Sociedad 1999.


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Gráfico 2Red organizacional del proceso de construcción de un futuro para Colombia desde sus territorios

Fuente: DNP – DDT.

El núcleo central de la red estará coordinado por un equipo base conformado por representantes de los diferentesnodos o equipos sectoriales y territoriales: los ministerios; el Sistema Nacional de Planeación35; el Congreso de laRepública; los gremios; la academia; las organizaciones no gubernamentales; grupos étnicos; red de prospectiva deciencia y tecnología; las mipymes; la iglesia, los partidos políticos; y los nodos territoriales, compuestos por gobiernosterritoriales y agentes institucionales y sociales en cabeza de las federaciones de departamentos y municipios, querepresenten a las instituciones públicas, privadas, los gremios y sociedad civil (jóvenes y mujeres, entre otros).

El núcleo articulador estará soportado, en su fase inicial, en la coordinación del Departamento Nacional dePlaneación, por medio de la Dirección de Desarrollo Territorial, como instancia encargada de la orientación de losprocesos de planificación en el país. En esta fase, el núcleo articulador se encargará de generar los insumos paracompletar las acciones expuestas en el acápite de acciones por desarrollar.

35 El Sistema Nacional de Planeación lo conforman, adicional al Consejo Nacional de Planeación y los Consejos Territoriales, lasdemás autoridades e instancias de planeación: el Presidente de la República, el Consejo Nacional de Política Económica y Social(Conpes), el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los demás ministerios ydepartamentos administrativos de acuerdo con su ámbito funcional, y el Congreso de la República.

Panel de discusión

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Al finalizar esta estapa, sobre la base de los insumos provistos en el marco conceptual, por la retroalimentaciónde los estudios y procesos prospectivos nacionales y regionales (de las entidades territoriales) y por experienciassimilares de otros países y regiones que han adelantado estos procesos, se elaborarán los términos de referenciapara adelantar la construcción de la visión de desarrollo definiendo concertadamente, los objetivos y alcancesdel ejercicio, las formas de participación, recursos requeridos, el cronograma, la organización institucionalpara adelantar las diversas fases, y las respectivas responsabilidades.

B. Fase de formulación

La visión es una idea fuerza compartida de futuro que se debe constituir en factor inspirador, cohesionadore impulsor del proceso. La visión se percibe como un medio efectivo para lograr un lenguaje común yobtener el consenso en una sociedad diversificada y pluralista. El término “visión” designa una imagendel futuro que focaliza implícita o explícitamente valores y propósitos por los que se debe luchar paracrear mejores condiciones de desarrollo. En un proceso de cambio una buena visión se propone tresobjetivos importantes: clarificar la dirección hacia la cual se debe realizar el cambio e indicar en unarepresentación económico-espacial la posición que la organización debe alcanzar en un horizonte detiempo determinado; igualmente debe dar a las personas motivación para movilizarse en la direcciónjusta, aunque los primeros pasos para avanzar sean difíciles. Además contribuye a coordinar y lograr laconvergencia rápida y eficaz de las acciones de diversas instituciones y agentes, entorno a imágenes objetivoy escenarios apuesta36. La visión permite construir grandes acuerdos institucionales y sociales para eldesarrollo territorial a largo plazo, a través de proyectos estratégicos concertados y una agenda quearticule las redes sociales, económicas, políticas y genere sinergias para gestionar el crecimiento y laprosperidad colectiva.

En esta fase se concertará la visión de desarrollo nacional con enfoque territorial. Esta visión se concibe comoun conjunto estructurado y articulado de imágenes de futuro37 posibles, resultado de la participación activa delos agentes sociales e institucionales. La visión acordada se constituiría en el eje articulador de las accionesnecesarias para el fomento del desarrollo regional y la generación de capacidades internas en los territorios,teniendo en cuenta las condiciones, restricciones y requisitos que impone la singularidad y la diversidad regional.

Una determinada visión de desarrollo territorial surgirá del análisis, comprensión y debate plural del modeloactual de organización del territorio, del entendimiento de las relaciones de la sociedad con el territorio, delconocimiento científico y lego sobre los ajustes y desajustes de esa organización y de las opciones futuras.

A partir de este análisis y de acuerdo con variadas opciones metodológicas instrumentales (modelos,pronósticos, escenarios, pensamiento complejo, etc.) y de la participación de los agentes, se llegará

36 Medina, Javier. Visión compartida de futuro. Programa editorial Universidad del Valle. 37 Un ejemplo de imagen de futuro podría ser: “En el año 2019, Colombia logra un territorio nacional y regional reordenado y competitivo.

Luego de superar la guerra y erradicar los cultivos ilícitos, se desatan una serie de sinergias e iniciativas locales, regionales y nacionales enprocura de recuperar las décadas perdidas y de alcanzar niveles de vida dignos y sustentables. Los colombianos hemos forjado undesarrollo urbano y regional integrado y menos desigual; se han establecido las bases para un desarrollo humano sustentable, quegarantizan la unidad nacional, con regiones autónomas. La integración de Bogotá con su región de influencia logró conformar una de lasregiones metropolitanas más dinámicas y competitivas del mercado común americano”.


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a la identificación de un conjunto de factores estratégicos38 que servirán de base para la concepción dediversos escenarios posibles, de la visión compartida y de las líneas estratégicas de desarrollo regional, frutode la identificación y análisis de problemas, oportunidades y desafíos regionales.

La formulación de la visión comprenderá cinco componentes que se articularían en diferentes momentos.Estos componentes corresponden a:

• La identificación y análisis de variables del modelo de estructura territorial actual,(comprensión del sistema territorial) que consiste en la caracterización de los principales atributosregionales –ventajas comparativas y competitivas–, las tendencias que se aprecian en las estructurasregionales del desarrollo, los factores de continuidad y de cambio y las rupturas de tendencias quese vienen generando en los ámbitos regionales y locales. La identificación y análisis de variables parala formulación de la visión deberán ir más allá del diagnóstico tradicional a escala regional; debengenerar capacidades para comprender el modelo territorial vigente y las posibilidades de introducircambios que logren expresarse más adelante en imágenes coherentes de futuro. Este es un pasocrucial para avanzar hacia la previsión de las tendencias estructurales que afectan el funcionamientodel sistema territorial y en consecuencia, sus posibilidades de desarrollo futuro.

• La integración de factores estratégicos: Estos factores constituyen agrupaciones de variables,que identifican elementos condicionantes, restricciones, requisitos, potencialidades, desafíos y riesgospara el desarrollo territorial. Dicha agrupación se realizará mediante un análisis estructural, adelantadopor participantes y expertos del orden regional, sectorial y nacional, proporcionando un conjuntode hipótesis y probabilidades de ocurrencia, de las variables críticas y el horizonte de los posiblesacontecimientos que afectarán la estructura territorial.

• La construcción de imágenes y escenarios de futuro, permitirá establecer las alternativas posiblesy factibles que puede tener el modelo territorial del país. Exige la priorización de factores estratégicos,un análisis del entorno y un balance interno de recursos y capacidades territoriales. Los escenariosconstituyen descripciones exploratorias hipotéticas (eventos, agentes y estrategias) de trayectorias que llevan a diversosfuturos posibles del modelo territorial colombiano.

• La visión compartida de futuro. A partir de la formulación de un conjunto coherente de imágenesde futuro se construirá la visión de futuro de Colombia desde sus territorios, capaz de movilizaresfuerzos para su consecución. Para ello se discutirán las interpretaciones de los escenarios producidospor los diferentes agentes organizados, a fin de identificar los puntos de encuentro y desencuentroentre sus percepciones. La visión tomará la forma de una declaración de principios y propósitos,que inspira la movilización para forjar un “territorio–proyecto”, constituyéndose en un ejercicio deconcierto democrático que pondera tanto los componentes visibles y dominantes como loscomponentes ocultos del territorio. La concreción de esta visión se realizará en la fase de ejecucióndel proceso.

Para darle soporte técnico al proceso de formulación de la visión, existe un conjunto de metodologíasprospectivas, denominadas “caja de herramientas”39 que se emplearán de acuerdo con las circunstancias ycondiciones institucionales y sociales de cada territorio (Ver numeral VI: Anexos). Las recomendaciones delos expertos nacionales e internacionales señalan que si se quiere tener éxito en la siguiente fase –materializaciónde la visión–, es requisito indispensable que la visión formulada, tenga un alto grado de legitimidad, y esto se alcanza 38 Se entiende por factores estratégicos, aquellos elementos estructurales que posee o debería tener el territorio para alcanzar mayores niveles

de competitividad y desarrollo. Dentro de estos factores se encuentran el ambiente natural (ecosistemas), el ambiente construido(infraestructura urbana y rural), las redes (flujos de desarrollo), y principalmente los sistemas de organización social, entre otros.

39 Godet. Michael De la anticipación a la acción. Manual de prospectiva y estrategia. Barcelona, ed. Alfaomega, p. 289-319

Panel de discusión

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aplicando técnicas y procedimientos de información y comunicación amplia, así como de participación, que permitanque la mayoría de la población pueda opinar y se sienta representada. En este último sentido es recomendable utilizarinstrumentos para diseñar estrategias de participación y concertación social y política como los sociogramas depersonas e instituciones y el juego de poderes y agentes.

La formulación de la visión implica un alto grado de participación de la red institucional y de agentes, loscuales interactúan produciendo información e insumos, así como orientaciones metodológicas, para que enpaneles de expertos, grupos de referencia, talleres, seminarios, consulta y divulgación se desarrollen cada unode los componentes definidos en esta fase.

• Identificación de líneas estratégicas y formulación del plan operativo. En este componente seconcretará la visión de futuro de Colombia desde sus territorios, a través de la definición de líneas yproyectos estratégicos que se sintetizarán en un plan prospectivo nacional de desarrollo territorial,dando contenido a las disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario”.

En este momento del proceso se dará un salto cualitativo en la gestión del desarrollo territorial, requiriéndoseprocesos de concertación y negociación entre la Nación y los territorios. Así mismo, se requerirá un cambiocultural de los gobiernos para comprometerse, con proyectos estratégicos de largo plazo que requieren recursosadicionales de la Nación.

El Plan Prospectivo Nacional de Desarrollo Territorial será el punto de partida para la concertación deacciones entre la Nación y sus entidades territoriales, a través del establecimiento de acuerdos Nación–región, para garantizar que los proyectos estratégicos resultantes de la visión sean incorporados en losdiferentes planes (de desarrollo, sectoriales y territoriales).

Como resultado de este proceso y ante la necesidad transformar la planificación y gestión del desarrollo decorto plazo, el Gobierno Nacional promoverá la reforma a la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo –Ley152 de 1994– y de la Ley 388 de1997. En el marco de dicha reforma se fomentará la alineación de losdiversos planes con relación a la visión de país para garantizar de esta manera su concreción.

Esta fase requiere que tanto las líneas estratégicas, como los proyectos incluyan indicadores con el fin deconocer el estado de avance de los proyectos y la concreción de la visión.

C. Fase de ejecución

Esta fase corresponde a la materialización de la visión concertada de futuro la cual se conseguirámediante la ejecución de los proyectos contenidos en el Plan prospectivo nacional de desarrollo territorial.

La concreción de la visión implica el compromiso de los diversos agentes públicos, privados y sociales, queharían parte de la red del proceso, expresados en voluntad política, recursos financieros, técnicos, e intangiblescomo el cambio de la cultura y actitudes hacia la cooperación, solidaridad, democracia, entre otros.

Al finalizar esta fase, nos encontraremos en 2019, año en el cual los proyectos plasmados en el Planestratégico de largo plazo estarían ejecutados, y se cristalizaría asi la visión deseada de país.


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D. Fase de vigilancia y seguimiento

La fase de vigilancia y seguimiento se desarrollará de manera simultánea con las tres frases anteriores:preparatoria, formulación y de ejecución, la cual orientará el proceso en forma general. En este sentido,se conformará el sistema vigía operado por un grupo que hará parte del núcleo central de la red, el cualestará observando de manera permanente la ejecución de las diferentes fases y produciendo informessobre la evolución de cada fase del ciclo de construcción de visión de futuro. Esta información deberápermitir “actuar en tiempo real” para ajustar trayectorias y contar con estrategias emergentes que posibilitenmantener el rumbo de la sociedad hacia las metas trazadas por la visión.

Igualmente, el sistema vigía analizará las condiciones nacionales e internacionales que podrían afectarpositiva o negativamente el proceso, para que los gobernantes, dirigentes y la sociedad civil logren tomaroportunamente las medidas necesarias para alcanzar los propósitos pretendidos.

Este sistema contaría con una página web que permitiría la articulación de la red entre los diferentes nodos yla difusión de los informes y documentos que retroalimentarían permanentemente el proceso.

IV. |Condiciones y restricciones del proceso de construcciónde la visión de futuro para Colombia desde sus territorios

Una vez delimitados los alcances del ejercicio, las metas y la metodología que se utilizará es necesario preverla información requerida, la capacitación necesaria, y establecer los compromisos y responsabilidades detipo político institucional, de apoyo logístico y de disponibilidad de recursos.

Ante la necesidad de contar desde el inicio con una estrategia para tejer convergencia de intereses y alianzasentre los diversos participantes en el proceso, es recomendable precisar el tipo de personas, poderes einstituciones, sus relaciones y actitud hacia el futuro con el fin de constituir los diversos escenarios de la visiónen un medio para aliar voluntades, superar conflictos y ganar confianza. Es indispensable un diseño rigurosodel componente de proceso de movilización sociopolítica para adelantar la construcción de la visión.

V. | Conclusiones y recomendacionesEl proceso de construcción de un futuro para Colombia desde sus territorios, requiere de una reflexión sobrelas trayectorias pasadas, el análisis de la situación actual y del entorno para imaginarnos el futuro deseado. Laformulación de la visión estará soportada en un adecuado rigor técnico, teniendo en cuenta el ambiente internocaracterizado por las problemáticas y potencialidades regionales, para avanzar hacia una articulación y convergenciade las expectativas de desarrollo.

Panel de discusión

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Las lecciones provenientes de los ejercicios internacionales, nacionales y regionales, indican que es muyimportante tener claras las relaciones entre los componentes técnicos y de proceso de la construcción defuturos, utilizando los diversos instrumentos metodológicos y herramientas de la prospectiva. La flexibilidady sencillez de las metodologías empleadas es crucial para permitir la participación de la mayoría depersonas e instituciones, procurando paralelamente un proceso de aprendizaje colectivo capaz de articularlas iniciativas, necesidades y expectativas de los diversos agentes sociales e instituciones.

Un proceso de construcción de una visión nacional de desarrollo con enfoque territorial, participativo,implica necesariamente una serie de productos intermedios que son indispensables para que realmente selogre la apropiación y el aprendizaje (voluntad y compromiso político de los tomadores de decisiones, basesde información cualitativas y cuantitativas actualizadas, capacidad técnica, reconocimiento de la experienciay los saberes tradicionales, intercambio de experiencias nacionales e internacionales, efectos demostrativos,pedagogía, comunicaciones, creación de redes y alianzas, construcción de capital social, entre otros).

La apuesta de fondo es lograr el cambio o ajuste en la cultura e institucionalidad de la planificación engeneral, insertando transversalmente la comprensión del territorio como componente inherente a las diversasacciones sectoriales y de las entidades territoriales que aun no perciben el territorio como sujeto del desarrollo.

Igualmente, se requiere incorporar en los diversos espacios de interacción de los sectores público, privado ycomunitario el pensamiento estratégico, la previsión y la exploración permanente de horizontes de futuro, demanera que enfoquen sus actuaciones alrededor de los factores claves y más motrices para producir loscambios requeridos. Lo estratégico en el sentido de tener la capacidad de entender las posiciones situacionalesde los diversos agentes e instituciones del desarrollo del territorio, para llegar a acuerdos institucionales quefaciliten no solo la construcción de la visión sino los compromisos y acciones para su concreción. Laparticipación y apropiación de la sociedad y de los tomadores de decisión en el proceso, garantiza suviabilidad y sustentabilidad en el tiempo.

La magnitud de la tarea es grande y compleja, pero así mismo la recompensa por el esfuerzo y laperseverancia será la gran contribución que se hará al logro de acuerdos y compromisos por un futuromejor, que genere confianza y alianzas, cohesión, movilización colectiva, ingredientes fundamentalespara la recuperación de la gobernabilidad y la creación de un Estado comunitario proactivo, másproductivo, capaz de potenciar sus atributos endógenos y de actuar exitosamente frente a los grandesdesafíos impuestos por el contexto interno y externo.

El alcance y concreción del proceso de construcción de visión dependerá de la voluntad política, de losacuerdos institucionales y de la disponibilidad de los recursos de diversa naturaleza que comprometeránlos diferentes acgentes sociales, económicos, políticos y académicos.

Esperamos que a partir de esta presentación se emprendan las acciones que se consideren más apropiadaspor las diversas regiones y la nación, para abrir firmemente la senda que permita la Construcción de unfuturo para Colombia desde sus territorios.


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VI. | Anexo: Productos, métodos e instrumentos previstos en el proceso de construcción de visión

A manera de resumen, en el Cuadro 1 se presentan los principales productos y mecanismos de participacióncontemplados para el desarrollo del proceso:

Cuadro 1Principales productos e instrumentos de participación previstos en el proceso

Fuente: DDT - DNP

Conversatorios nacionales y regionales.Acompañamiento a procesos prospectivos

territorialesSeminarios nacionalesConsultas a expertos, regionesEncuestas

Paneles de expertosArticulación de la redEquipos regionalesGrupos de referencia regionalEquipo interministerialGrupo de enlace con el CongresoGrupo consultor prospectivoConsultas a expertosTalleres y seminarios

Gerencias de líneas estratégicas y proyectosEquipos de evaluación y formulación de proyectos.Grupo concertación Nación-regiónConsultaDivulgaciónMiembros de la redForos ciudadanosRed de agentes e instituciones.Veeduría ciudadanaSistema Nacional de PlaneaciónGrupo coordinador

Fase 1.Preparación

Fase 2Formulación

Fase 3Ejecución

Fase 4Vigilancia yseguimiento

ParticipaciónSituación

Definición de marcos conceptualesIdentificación de referentes de tendencias de cambioy contextos de desarrolloSocialización. Página web y foros en internetConformación de equiposEncuentros de capacitación regionalRedes territoriales. Alianzas regionales y sectorialesBase de datosAjuste a la normatividad del proceso de planificaciónAnálisis comparativo de territoriosAcuerdos mínimos y acta de compromisosIntercambio de experienciasDocumentos de entrada: conceptual, estado de arte.Diseño del sistema vigía del procesoAnálisis del modelo actual del ordenamiento y

desarrollo territorial.Identificación y análisis de variables.Atributos regionales por dimensiónAnálisis de impacto de políticas públicas sobre el

territorio.Articulación sectorial- territorialConstrucción de imágenes y escenarios territorialesFormulación de la visión de futuro.Elaboración de líneas y proyectos estratégicos.Elaboración de estrategiasFormulación del Plan estratégico nacional de largo plazo

Creación de condiciones para la implementación deproyectos estratégicos, gestión y ejecución.

Acuerdos Nación-regiónAcuerdos entre personas e instituciones públicas,

privadas, universidades, ONG, entre otras.

Sistema vigíaBase de datos, directorio de participantes,

cronograma seguimiento a variables, indicadores,escenarios y visión, panorama territorial.

Diseño de indicadores y de sistemas de alertas yrespuestas operacionales.

Seguimiento y evaluación de proyectos.Informes de pronósticos y de evaluación y

seguimiento por fases.Página web, productos de comunicación.Programa pedagógicoAnálisis comparativos territoriales.

Productos

Panel de discusión

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Igualmente, en el Cuadro 2 se relacionan los métodos y herramientas que se podrían utilizar de acuerdo conel ciclo propuesto para la construcción de la visión para Colombia desde sus territorios:

Cuadro 2Herramientas y métodos que podrían ser utilizados en el proceso

Fuente: DDT – DNP

Como se observa existe una gran variedad de métodos, lo importante es poder utilizar los adecuados en elmomento indicado. Es necesario, tener la habilidad de comprender las características de los participantes, asícomo los objetivos propuestos en cada una de las fases, para adecuar las técnicas y herramientas a los finespropuestos.

ConceptosRejilla de lecturasEntrevistasPanel de expertosImportancia y gobernabilidadIdentificación de participantesMétodos de participaciónPronostico GenialAnálisis espacialConversatoriosCaptación de participantesEntrevistasPanel de expertosConversatorios y talleresAnálisis de impacto cruzadoMétodo DelphiAnálisis morfológicoMétodos de participaciónRegresiónÁrbol de pertinenciaEscenariosAnálisis de impacto de tendenciasAnálisis espacialImportancia y gobernabilidadAnálisis de poderes de participantes e institucionesFormulación de proyectosÁrbol de pertinenciaDiseño de indicadoresPanel de expertosAnálisis de impacto de tendenciasTécnicas de negociaciónInformación básicaSistema VigíaPronósticosAnálisis de tendencia

Fase 1.Preparación yalistamiento

Fase 2Formulación

Fase 3Ejecución

Fase 4Vigilancia y

control

ParticipaciónSituación

Información básicaDirectorio de participantesCronogramasHorizonteEscala territorial

VariablesFactoresImágenes y escenariosVisión compartida

Líneas estratégicasProgramasPlanes de acción

Cronograma por fasesInforme de situaciónInforme de evaluación

Productos

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Intervención de los miembros del panel

Rodrigo Rivera Salazar

Partimos del hecho de que es un acierto pensar en un enfoque de largo plazo, porque hasta el momento haexistido una actitud mental cortoplacista, presente en una sociedad sin visión de futuro, que ha generadola obtención de resultados débiles. Los mismos hechos institucionales nos hacen y condenan a pensarsolamente en el presente, por esta razón, se pretende reformar la Constitución para incorporar unaperiodicidad más amplia en los planes de desarrollo, para que sean por lo menos de 12 años y lograrque cada gobernante pueda introducir ajustes pero que se oriente por una carta de navegación.

Estos ejercicios permiten reconocer una perspectiva del poder territorial que había estado al margen, pero queconstituye el elemento base para fundar una nación.

En cuanto a la relación entre territorio, nación y gobierno, se puede notar un desequilibrio y una dislocación,pues en Colombia tenemos más territorio que población, y más población que gobierno. Adicionalmente,existen espacios territoriales no ocupados por las autoridades políticas y por la sociedad, como consecuenciadel marcado centralismo y de la actitud equivocada que se ha tomado frente al campo; este constituye unavariable estratégica política, en la cual se debe invertir para garantizar la seguridad alimentaria de la nación.

La construcción de visión es un elemento fundamental en la autonomía de las entidades territoriales, pero es unconcepto diferente al de regionalización. El punto de vista que hasta ahora se ha trabajado en relación con estetema, quiere darle a los departamentos el premio de consolación de poder unirse o asociarse con otros, sincontemplar que de nada sirve unificar cuatro o más departamentos si no tienen autonomía y si, además,presentan un alto grado de precariedad en sus funciones; esto tampoco considera la diferencia que existe entreel grado de desarrollo de uno y otro departamento, por tanto, no se puede obligar a que se unan.

En este sentido, el ejercicio de la autonomía implica asignarle unas funciones claras a los departamentos y a losmunicipios, pero también, redactar como constituyentes un conjunto de funciones precisas en todos los sectorespara el Gobierno Nacional, esta propuesta se consignó en un proyecto de acto legislativo correspondiente a lareforma política que a la fecha de realización del seminario se discute en el Congreso.

Finalmente, debemos reconocer que el enemigo que hay que vencer es el centralismo, hay que arrebatarle elpoder, buscar la soberanía fiscal de los departamentos, teniendo en cuenta su diversidad y adicionalmente,deben tener poder político y no solo administrativo, como sucede en este momento

Panel de discusión

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Óscar Leonidas Wilches Carreño

No se puede aceptar que exista un plan nacional con prospección territorial, porque cualquier propósitonacional de desarrollo debe recibir las visiones regionales y tener en cuenta el espacio como variable fundamentaldonde se van a desarrollar todas estas políticas. En este sentido, no podemos tener dos planes de desarrollo,uno nacional y otro de prospectiva territorial.

En los últimos años, la planeación solo ha hecho énfasis en la población, mientras que el gobierno ha abandonadoel territorio. La población se concentra en cuatro o cinco puntos, lo que hace muy difícil un desarrollo equitativoy homogéneo en todo el territorio, es decir, hay poca presencia del Estado, poco gobierno.

En cuanto a los elementos necesarios para construir visión, es necesario realizar una concertación efectiva de losplanes de desarrollo. Actualmente, la participación de la sociedad civil se limita al Consejo Nacional de Planeacióny la actuación de este es consultiva, sus conceptos no son obligatorios, es decir, pueden ser desechados. Entonces,se hace necesario sacar los planes de desarrollo de la órbita gubernamental y de un periodo de gobierno.

Una estrategia relacionada con la visión es vender el proceso, hacerle publicidad a la visión, para que toda lasociedad sepa hacia dónde se dirige y se identifique con el planteamiento. También, se debe facilitar la conformaciónde organizaciones de la sociedad civil que se encarguen de hacer seguimiento y control del proceso, y se puedaconocer en qué etapa de ejecución se encuentra y cómo se ha llevado a cabo su financiación.

Garantizar un verdadero sistema de información es fundamental para el desarrollo del proceso, pues en estemomento la información es privilegiada, por ejemplo, no todos podemos acceder a los presupuestos de lasentidades públicas, este sistema permitirá fomentar la participación ciudadana.

Igualmente, es necesario implementar un sistema de rendición de cuentas, relacionado con la identificación delos responsables de la ejecución de recursos públicos, en el cual se pueda conocer cómo lo han invertido.

Otro punto importante es promover la constitución de alianzas institucionales, tanto departamentales comomunicipales, para tratar temas y resolver problemas comunes, por ejemplo, la construcción de un rellenosanitario para optimizar el manejo de las basuras.

En materia de recursos fiscales, no podemos acceder a los recursos del Sistema General de Participaciones demanera homogénea, sin contemplar las diferencias que existen entre las regiones, tenemos que evaluar los costosy las políticas generales.

Finalmente, insistir en la necesidad de transformar la visión imperante de dar órdenes y permitir que losterritorios sean autores de su propio desarrollo.

Luis Alfredo Pinto

El primer elemento fundamental es considerar el territorio como sujeto para conseguir el desarrollo. Eldesarrollo regional y local se debe entender como una expresión del territorio conjugada en los tres espacios


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cronológicos: pasado, presente y futuro. Desde la experiencia particular de Acopi se ha hecho evidente laimportancia de la identidad productiva al formular prospectos de desarrollo.

La seguridad democrática debe ser pensada desde el enfoque del desarrollo humano sostenible de losterritorios. Igualmente, la región o localidad se debe considerar como el sujeto de la emulación competitivacontemporánea, a través de la conformación de sistemas territoriales de promoción competitiva y deldesarrollo del concepto de área-sistema.

La estabilidad y el rigor económico son un deber del gobierno y no un haber de la política de desarrollo.Algunos elementos micro desde lo local son mucho más importantes a la hora de hablar de desarrollo.

Los vínculos entre empresarios y redes locales interinstitucionales regionales son mucho más importantes enel desarrollo, así como la suscripción de acuerdos regionales y locales de competitividad. Adicionalmente, esde resaltar la relación entre lo público-privado y comunitario, incorporando el diálogo social.

Es importante considerar y creer en el concepto –con sentido histórico– de ciudades dinámicas, recientementedesarrollado por Bogotá y Cundinamarca y su inclusión en la Red Mundial de Ciudades Dinámicas.

Otros elementos destacados son:

• Considerar la micro, mediana y pequeña empresa como sujetos de desarrollo.• Oferta exportable montada sobre Pymes. Asociatividades, consorcios, distritos, proyectos con el BID.• Procesos de reconversión productiva.• El programa de mejor gestión de las rentas locales y regionales es definitivo.• Carencia de recursos frescos y debilidades en su consecución.

Alfredo Roncancio Mejía

Las autoridades locales formulan su programa de gobierno, y en ese mismo momento, empiezan a enfrentarla dura realidad; el problema aparece cuando se analiza qué tan posible es su implementación. El Plan deDesarrollo presenta un problema semántico incluido en la Ley 152 de 1994, pues se habla en términos dePlan de Desarrollo Municipal, que en últimas es aprobado por el Concejo. En este contexto, se debe recuperarla noción del desarrollo municipal, para que el plan sea realmente de su gente, de su territorio, de susoportunidades.

La discusión de las propuestas, el trabajo participativo y de prospectiva termina cuando la propuesta esentregada al concejo municipal, pues allí, el núcleo fundamental de la propuesta se centra en el estudio delPlan Plurianual de Inversiones.

La propuesta apunta entonces a que dejemos que la sociedad planifique, olvidando la frase de que planificaquien gobierna. La gobernabilidad democrática es la capacidad que tiene la sociedad para autogobernarse,enfrentar los retos y aprovechar las oportunidades. La gobernabilidad va de la mano con la autonomíaterritorial, la soberanía fiscal y la participación de la gente en la ejecución y la evaluación de la propuesta.

Panel de discusión

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El desarrollo departamental pasa por el local y/o territorial, este constituye la base de la construcción de unpaís y del desarrollo nacional. Las entidades territoriales del nivel local desempeñan una serie de funciones,entre las que destacan: servicios, ejecución y gestión; y algunas que son de orden superior, que son las másimportantes y están relacionadas con la modificación de las trayectorias colectivas por medio de decisionesque en esencia, constituyen interrupciones en el proceso histórico, en esta medida, dichas funciones constituyenuna apuesta estratégica, un camino que está por construir.

La propuesta del municipio, contempla una Supía productiva y equitativa, que logre producir un conocimientoestratégico basado en la educación tecnológica. La apuesta estratégica apunta a: la construcción de un nuevomodelo de sociedad y a contar con una Supía productiva, equitativa, transparente, participativa, solidaria,responsable y llena de confianza. Dicha iniciativa, contempla la construcción de una agencia local de desarrolloeconómico, que permita conocer la base económica de los territorios y fomentarla, de la mano con lascadenas productivas, y que fortalezca la ubicación tecnológica.

El propósito es conformar una asociación de municipios para armar una gerencia regional en la que existauna sola oficina de planeación, un concejo y una personería, pero la rigidez normativa no lo ha permitido.

También, es importante hablar de visión territorial, traer a los municipios y entender que la construcción defuturo del país, pasa por la reivindicación de los municipios, la asociación e integración de los mismos.

Gilberto Toro Giraldo

Es fundamental construir una visión desde las regiones y los territorios, incorporando lo que tenemos y haciadonde queremos ir, dándole la trascendencia que requiere, ante las instancias pertinentes; la confianza en lasinstituciones se convierte en un elemento principal para construir un futuro para Colombia.

La problemática actual gira en torno a la no comprensión de los diferentes papeles, el nivel central trata deresolver sus problemas a costa de las competencias y los recursos asignados a las regiones y los territorios.Existe también, una crisis evidente en el nivel intermedio, evidenciada en el conflicto que se da entredepartamentos y municipios, pues el papel de los departamentos es difuso y en consecuencia se presenta unadisputa por competencias y recursos.

La visión cortoplacista ha sido generada por el modelo de democracia que impera en nuestro país, por estarazón, se debe permitir que haya reelección, para generar compromisos en los gobernantes de hacer lascosas bien para lograr ser elegido nuevamente por la sociedad.

Finalmente, se destaca que el Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial es una oportunidad paramejorar la organización del Estado, y por lo tanto, se debe estar atentos a su discusión, para brindar elementos quepermitan cualificar la propuesta, en aras de la promoción del desarrollo y la autonomía territorial.


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Francisco José Mojica

En un principio, el tema y la disciplina de la prospectiva fue considerada como la “ciencia de la esperanza”.Los conceptos de prospectiva, ordenamiento territorial, prospectiva territorial y prospectiva tecnológica,deben confluir, para lograr la competitividad, entendida esta última como cooperación y no como rivalidad.

Algunos elementos que deben ser considerados para lograr esa competitividad son: la variable tecnológica,la institucionalidad, la inversión extranjera, el talento humano y la manera como está organizado el territorio.

Los agentes sociales son los dolientes del territorio y se agrupan en los siguientes sectores o ámbitos: Estado,productividad, academia y sociedad civil.

El proceso prospectivo de desarrollo es un proceso concertado, no hay que vender ningún concepto, este seconvierte en forma de gobierno, en una forma de gestión a la que se llega mediante la negociación, la puestaen común y la articulación de voluntades.

El planteamiento fundamental de la prospectiva es que el presente depende del pasado, de las accionesafortunadas o desafortunadas que se realizaron con anterioridad. Por lo anterior, es necesario pensar enalternativas de futuro, diseñar escenarios y estudiar lo que podría suceder si se continúa con esas tendencias.

Es importante combinar la sincronía con la diacronía, pensar en el futuro y no ser obsoletos, es más importanteel proceso que el resultado. La conformación de un grupo vigía es fundamental para estar informadossobre lo que se avecina y estar atentos a los cambios constantes y continuos que se presentan.

Javier Medina Vásquez

a. El círculo vicioso del enredo colombiano y la crisis de sentido

En el país se vive una sensación de crisis permanente, de sensación de vulnerabilidad, donde los urgenteprima sobre lo importante, lo cual conduce al planteamiento de alternativas inmediatas que genera resultadospaliativos, insostenibilidad, debilitamiento y deterioro de las condiciones existentes, conllevando a unaprofundización del conflicto social y a un ambiente de mayor escasez de recursos, dejando una baja capacidadde trabajo sobre un creciente número de problemas.

Por lo tanto, el hilo conductor que enreda y anuda los problemas colombianos es la perspectiva de cortoplazo. Los ejercicios prospectivos regionales tratan de romper este círculo vicioso, pero se estrellancontra una incredulidad generalizada, contra la pasividad institucional y ciudadana, y toda una seriede circunstancias y bloqueos que hacen muy difícil la tarea de construir futuro.

Panel de discusión

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No obstante, más allá de la crisis política, económica o social, la crisis principal es de orientación y significado.Esto se constata por el simple hecho de que no sabemos para donde vamos, qué hacer y cómo hacer paragenerar oportunidades en la sociedad global. En el país se registra un torrente de planes territoriales quetratan de hacer cada uno lo que puede. Falta obviamente una visión y un proyecto de futuro de país, que ledé sentido a la acción colectiva de una sociedad fragmentada y profundamente dividida.

b. La crisis de sentido puede explicarse por tres hipótesis básicas

• Se puede entender como un desfase entre los cambios que registra el entorno internacional en losúltimos años y las capacidades nacionales y regionales de respuesta.

• Se cree que con un poco más de lo mismo (un poco más de violencia, de ajuste fiscal, etc.) va acambiar el país. No se puede salir de la crisis con la misma conducta y forma de pensar que laprovocó.

• La crisis se multiplica por la forma misma como tomamos decisiones (por aspectos culturales ypsicosociales ligados a las formas como concebimos y operamos el poder).

c. Factores para la creación de alternativas

Es claro que se necesitan soluciones estructurales de largo plazo, porque el corto periodo es un tiempo demasiadobreve ante la magnitud de los problemas nacionales. Se requiere generar procesos sostenibles y no proyectosespecíficos, necesitamos aprendizaje social, negociación de conflictos y acumular capacidades y recursos en vezde perderlos y dispersarlos. Pero ¿por dónde comenzamos?, lo que está a nuestro alcance es incrementar elaprendizaje social para aumentar las capacidades nacionales y regionales de respuesta.

d. Opciones básicas. Estrategias en la turbulencia

• Esperar a ver si el entorno se descongestiona solo y regresamos a una época de estabilidad para tratarde comprender lo que está pasando, acomodarnos y mejorar nuestro empeño, o

• Reconocer que esa complejidad creciente del entorno se nos está yendo de las manos y tratamos deactuar en medio de ella, navegando en la incertidumbre basados en nuevas respuestas.

e. El papel estratégico del aprendizaje colectivo

Como punto de partida se debe reconocer que existe un gran desfase entre el enorme y rápido cambio delentorno político, socioeconómico y cultural de la última década y la capacidad nacional para asimilarlo ytraducirlo en respuestas efectivas y oportunas. Igualmente, es evidente que el cambio mental ha sido más


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lento y problemático que el cambio legal e institucional, y que la transición de los modelos de desarrollo nose vio acompañada de una suficiente y poderosa transformación de los agentes e instituciones.

Por lo tanto, la hipótesis de trabajo sería: incrementemos el aprendizaje social para incrementar las capacidades derespuesta. ¿Cómo lo podemos hacer? A partir de la sistematización y el intercambio recíproco de experiencias,reconociendo e impulsando nuevos comportamientos y modelos de pensar, avanzando en la comprensióny transformación de los factores culturales (subjetivos e intersubjetivos) que influyen en la toma de decisionesy la gestión del desarrollo. Con relación al intercambio de experiencias, basta señalar que en el presenteseminario se ha constatado que la Nación también puede aprender de las regiones.

f. Implicaciones de la construcción de una visión nacional dedesarrollo con enfoque territorial

Se requiere un proyecto pedagógico teórico y práctico para aprender a gobernarnos en un contexto de altaincertidumbre. Se debe reconocer que estamos en medio de entornos crecientemente inestables y conflictivosy que es difícil que estos retornen al grado de estabilidad de antaño. Lo anterior implica, entre otros aspectos,que Colombia necesita evaluar la forma como está haciendo la prospectiva, innovar los modos de hacerla,y “bajar” la prospectiva al común de los ciudadanos.

g. El papel del pensamiento estratégico

El pensamiento estratégico o capacidad para resolver con éxito los problemas en forma individual y colectiva,puede ser la piedra angular a partir de la cual podamos trabajar la salida del círculo vicioso. Necesitamos,por tanto, asumir tareas con alto nivel de complejidad, tomar decisiones estratégicas con autonomía depensamiento y responsabilizarnos por los resultados de nuestra gestión en el presente y en el futuro

h. ¿Cuáles son los factores mínimos que están a nuestro alcance? ¿quéhacer el lunes a las nueve de la mañana?

• Podemos proveer instrumentos de información y vigilancia (sistema vigía), de evaluación y decapacitación en prospectiva territorial al país y a las regiones.

• Adaptar herramientas y métodos al contexto cultural colombiano, muchos de los esfuerzos territorialeshan mostrado ya inclusive desarrollos metodológicos nuevos, que responden a nuestras necesidades.

• Es necesario llevar a cabo ejercicios prospectivos conjuntos nación–región y consolidar unaexperiencia de aprendizaje mutuo.

• Se requiere impulsar y tejer sinergias interregionales, lo cual implica la necesidad de que el DNPrespalde los procesos regionales y sectoriales en curso.

• Podemos iniciar un proyecto pedagógico para ciertos públicos estratégicos y agentes socialesproclives a este tipo de iniciativas.

Panel de discusión

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i. Reflexiones

Este seminario ha sido un espacio de encuentro y de diálogo entre la Nación y las regiones en torno a laconstrucción de una visión nacional de desarrollo con enfoque territorial. Tenemos aquí una ventana deoportunidad para construir un país mejor. Por esto, es vital persistir en el esfuerzo de los territorios y laNación en mejorar la calidad de la prospectiva territorial, no por que se pretenda hacer de ella una panacea,sino por que nos permite pensar y decidir mejor.

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Taller de expertos sobre cómo abordar elproceso de construcción de un futuro para

Colombia desde sus territorios

Bogotá D.C., mayo 15 de 2003

ParticipantesJeroen KlinkAsesor de la Agencia de Desarrollo Económico del ABC de Sao Paulo – BrasilRoberto OrtegónPresidente del Consejo Nacional de Planeación de ColombiaJudith MartínezMartha AlvaradoCorpoNariño, Gobernación de NariñoZoraida Gaviria Gutiérrez.Luis Alfonso Escobar TrujilloPlan Estratégico de Antioquia (Planea)Francisco Zapata B.Director Planeación Estratégica – Secretaría de Planeación Departamental de AntioquiaÓscar A. Alfonso R.Subdirector Técnico de Planeación Departamental de CundinamarcaHéctor Olier CastilloGobernación de BolívarFrancisco Augusto Berrio Mogollón.Carlos Eduardo Rodríguez V.Gobernación de Norte de SantanderClaudia García.Secretaría de Planeación Departamental de RisaraldaGladys Martínez Paredes.Gerardo Flórez.Secretaría de Planeación Departamental del Valle del CaucaNívea Santarelli F.Jefe Oficina de Planeación. Alcaldía de BucaramangaArmando Blanco.Subdirector de Planeación Distrital. Alcaldía Mayor de BogotáÓscar Arango GaviriaCoordinador Alma Máter. Universidad Tecnológica de PereiraEulalia García Beltrán.Directora Centro de Estudios Estratégicos. Universidad Autónoma de BucaramangaJavier Medina Vásquez.Profesor universitario. Universidad del ValleJosé Alonso Gómez OcampoProfesor investigador. Universidad del QuindíoJuan Manuel UribeAsesor Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.Carlos Arturo Caro IsazaTelecom, RisaraldaCarlos A. López A.Ex gobernador de Risaralda. Consultor Red de Solidaridad SocialViviana BarberenaGuillermo Gamba.Lina María ArangoAgencia de Cooperación Técnica Alemana – GTZOswaldo Aharón Porras VallejoLuz Stella Carrillo.Luz Helena ChamorroHernando GonzálezJosé Oswaldo Espinosa CuervoMartha Sofía SerranoMaría Isabel SalgadoOscar Ismael SánchezDalila Gómez BaosRafael Cerón.Dirección de Desarrollo Territorial – DNP

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Ayuda memoria del taller

I.| Objetivo

El objetivo del taller fue intercambiar comentarios y percepciones acerca de la metodología propuesta porel Departamento Nacional de Planeación, para la construcción de una visión de futuro para Colombiadesde sus territorios.

II. | Desarrollo de la reunión

En la primera parte de la reunión se abrió un espacio para que los asistentes pudiesen aprovechar la experienciade desarrollo del ABC de Sao Paulo, a través de la formulación de preguntas que permitieran retroalimentarel proceso. Luego, el director de Desarrollo Territorial del DNP, Oswaldo Porras, planteó el siguienteinterrogante: ¿cuáles son las acciones que deben conformar la agenda que se va a seguir para adelantar elproceso de construcción de visión?

III.| Comentarios con relación al caso del Gran ABCde Sao Paulo

A continuación, se presentan las preguntas y respuestas suscitadas en el diálogo con el asesor de la Agencia deDesarrollo Económico del ABC de Sao Paulo, Jeroen Klink

Taller de expertos

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Nívea Santarelli

¿Cuál es el mecanismo articulador de los municipios del ABC de Sao Paulo?

Jeroen Klink

El proceso se ha caracterizado por llevar a cabo una negociación de conflictos; por la creación deconsensos que han permitido obtener “pequeñas victorias”. Dichos acuerdos se realizaron primerosobre los proyectos compartidos sobre los que era más fácil armar el proceso.

Para llegar a estos acuerdos, se realizaron eventos y seminarios en los que se conformaron mesas detrabajo para plantear las principales dificultades y discutir temas sectoriales.

Un elemento que ha permitido el éxito de esta experiencia es el papel activo de las prefecturas (alcaldías),el liderazgo empresarial y el interés del nivel sindical, que han permitido la convergencia de la estrategia deregionalización. La institucionalidad del ABC está representada por:

• El consorcio: que corresponde a la asociación de municipios.• La Cámara: la cual se constituye a partir de un acuerdo político de voluntades.• El Foro: en el cual coinciden organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil en general.• La Agencia de desarrollo: que es una entidad mixta, con participación mayoritaria del sector privado.

En el proceso se evidencia un fuerte liderazgo de los sindicatos y una amplia participación que ha permitidola convergencia de intereses.

José Oswaldo Espinosa

¿Podría ampliar el concepto de gobernanza, al cual hizo alusión en la presentación?

Jeroen Klink

La gobernanza es un concepto relacionado con la gestión pública no estrictamente estatal, que articula elgobierno local, la Alcaldía y la sociedad civil. El desarrollo de la gobernanza se da cuando el gobiernotiene un papel de articulador de los agentes públicos y privados, bajo el entendimiento de que loscomponentes del ciclo del proyecto no son totalmente estatales.


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El modelo del ABC es un sistema embrionario que cuenta con una institucionalidad basada en la gobernanzametropolitana y pretende concienciar al Gobierno nacional sobre la necesidad de apoyar la esfera regional.

El proceso ha permitido concienciar a los estados locales y se pretende que el Estado Federal reconozcala necesidad de incidir en las instancias locales y articularse con las mismas.

Óscar Alfredo Alfonso Roa

Realizó los siguientes comentarios:

• Jeroen Klink hizo alusión al pragmatismo; pero este es limitado.• Dada la crisis del fordismo, en Sao Paulo se generó en vez de una implosión, una explosión que llevó

a consolidar en la región metropolitana un nuevo proceso.• En Colombia no poseemos un sector sindical con bases sólidas, pero contamos con un sector

empresarial organizado.

José Oswaldo Espinosa

¿Cómo se ha llevado a cabo la conformación del sistema de información en el proceso de Sao Paulo?

Jeroen Klink

El proceso contó con diagnósticos provenientes de las universidades, de cooperación extranjera. Sinembargo, después de la etapa de discusión, se llegó a la conclusión de que contaban con una grancantidad de datos y de documentos, pero era necesario pasar a la acción.

Taller de expertos

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¿Qué tecnologías han utilizado en Sao Paulo para conformar el sistema de información?

Jeroen Klink

• Los sistemas de información son georreferenciados, no centralizados y se han conformado de maneramás bien pragmática y rudimentaria.

• Las asociaciones comerciales han organizado su propio sistema de información y ha sido difícilsocializarlos con los empresarios.

• Se ha recurrido a buscar apoyo internacional para cooperación técnica.· Los sindicatos poseen un “tanque de pensamiento”; están muy bien organizados y poseen información

valiosa y el cruce de la misma facilita su uso.

Oswaldo Aharón Porras

¿Qué recomendaciones hace para implementar agencias de desarrollo en el caso colombiano?

Jeroen Klink

• El caso de la agencia del ABC surgió de un proceso de aprendizaje continuo, a partir del cual sedesarrollaron proyectos pilotos a escala local. Este aprendizaje permitió la discusión de las políticaspúblicas, y por tanto la consolidación de un proceso de “aprender haciendo” (learning by doing).Igualmente, en Sao Paulo se ha conformado un “Estatuto de la Ciudad” que aspira introducir elconcepto de cobro de las plusvalías.

• No obstante, cabe señalar que en Sao Paulo, la normatividad de planeación ha facilitado el clientelismoy la exclusión, lo cual debe ser considerado en el análisis.

• Con relación a la implementación de agencias de desarrollo en Colombia, en primer lugar se debedemocratizar la discusión sobre los instrumentos de planeación, analizando las limitaciones de losproyectos estratégicos, reconociendo que la planeación estratégica se desarrolla con una visión holística,no fragmentada, y previendo que en materia de planeación, se deben tener en cuenta los dos tipos deplanes, el plan de desarrollo y el plan de ordenamiento territorial.


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IV. Retroalimentación de la propuesta de construcciónde una visión nacional de desarrollo con enfoqueterritorial

En este punto, la discusión giró en torno a la respuesta de las siguientes preguntas por parte de los asistentesal evento: ¿cuál debe ser la agenda que se debe seguir?, ¿quiénes deben ser los miembros del grupo detrabajo?, ¿qué papel jugaría Planeación Nacional en el proceso?

Guillermo Gamba

El primer paso es conformar una red de trabajo interinstitucional, intersectorial e interterritorial, y es necesariogarantizar que dicha red opere, que realmente funcione. Planeación Nacional debe apoyar y coordinar laidentificación de los agentes e instituciones que hay en cada territorio, y sus funciones relacionadas con el tema.Así mismo se debe organizar un equipo que coordine la difusión de la información sobre la red.

El segundo paso debe ser promover hitos que hagan sentir en las regiones lo que está sucediendo.

Luis Alfonso Escobar

Está de acuerdo con la conformación de una red nacional en torno al tema; sin embargo, advierte lanecesidad de comprender a fondo el concepto de red y luego definir una ruta del proceso, indicando elpapel que juega la red en el mismo.

Para la conformación de la red, es necesario diseñar un software que permita administrar la informaciónen la red con parámetros parecidos en las diferentes regiones. Igualmente, es necesario examinar oevaluar cuáles de las redes territoriales están activas y cuáles pueden ser incluidas en el proceso.

Se deben definir las unidades regionales que van a participar en el proceso y cómo lo van a hacer, a travésde qué medios. Estas unidades regionales podrían funcionar por internet y es necesario revisar cómopuede utilizarse lo que ya existe para atraer a otros agentes e involucrarlos en el proceso.

Panel de discusión

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Por otra parte, se debe emprender un proceso pedagógico y de acompañamiento a las regiones para irdifundiendo el tema y articulando procesos. Así mismo, se debe divulgar el proceso a través de los mediosde comunicación, por ejemplo, en espacios de televisión y radio, en los cuales se puedan exponer las ideas.

Finalmente, se debe llevar a cabo un registro de las regiones que pueden ser incorporadas en el proceso.

Juan Manuel Uribe

Plantea las siguientes recomendaciones:• Analizar lo que sucedió durante las dos jornadas del seminario, estableciendo coincidencias y diferencias

en las experiencias presentadas.• Conformar la red teniendo en cuenta que deben convocarse instituciones como el Ministerio de

Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Servicio Nacional de Aprendizaje y el Ministerio deComercio, Industria y Turismo.

• Idear estrategias para generar verdaderos contratos entre la Nación y los territorios.• Buscar la forma de que las bancadas en el Congreso de la República y representantes de los diferentes

territorios defiendan y abanderen un proceso de construcción de visión para Colombia.• Generar masa crítica que permita cambiar algunos aspectos en la legislación colombiana para facilitar

el desarrollo del proceso.

Claudia María García

Es necesario precisar el concepto de red y determinar los niveles de redes y de interrelación entre las mismas,para definir los niveles de integración interinstitucional. Debe identificarse un elemento vinculante que permitahacer atractiva la integración entre participantes.

Es importante la intervención de las Corporaciones Autónomas Regionales y organizar la discusión sobre eltema de ordenamiento territorial.

Nívea Santarelli

Hay que definir estratégicamente cuál va a ser la red, para qué se conformaría, quienes la integrarían, cómova a funcionar y cómo sería la distribución de información dentro de la misma.


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Gladys Martínez Paredes

Se debe crear una mesa de pensamiento sobre la reforma del Estado y la política de ordenamiento territorial.

Gerardo Flórez

Es necesario generar la discusión sobre temas como: el corto plazo, la desconfianza y la red de agentes, y ladescentralización.

Plantea adicionalmente los siguientes interrogantes:• ¿Cómo darle salida a estos asuntos?• ¿Qué hacer ante el Director del Departamento Nacional de Planeación y los tomadores de decisión

para que la iniciativa avance?• ¿Cómo hacer cruce horizontal de experiencias?• ¿Cómo impulsar los procesos de integración regional?


Releva la importancia de la propuesta de Javier Medina Vásquez, en términos de iniciar un proceso depedagogía social, que permita superar la desconfianza entre participantes, y tenga en cuenta una agendabásica. Este proceso pedagógico debe buscar métodos innovadores para incorporar otras personas y entidades

Los instrumentos funcionan solo si se sabe para qué sirven; por tanto el tema de la red debe ser entendido a fondo.

Se debe definir una estrategia para que las regiones pongan en conocimiento de todo el Departamento Nacionalde Planeación y de otras entidades como los Ministerios, la importancia del proceso y la necesidad de que estaslo apoyen. Así mismo, se deben estudiar las particularidades específicas de cada ejercicio, haciendo especialénfasis en los tropiezos y errores que permitan retroalimentar las experiencias que están avanzando.

Realizó las siguientes recomendaciones:

• Establecer una agenda de acuerdo, con las conclusiones presentadas por Javier Medina Vásquez.• Discutir la propuesta metodológica.• Validar dicha propuesta con agentes regionales.• Conformar la red de participantes de manera que cada uno asuma compromisos.• Iniciar un proceso de pedagogía social.• Establecer el nodo inicial de la red y garantizar la flexibilidad para el cambio.• Consultar un experto en sistemas, para llevar a cabo la conformación física de la red.

Taller de expertos

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Judith Martínez

Hizo las siguientes propuestas:• El primer paso es garantizar la confianza en el proceso.• Es importante estudiar la experiencia de la surcolombianidad, proceso promovido por los

departamentos de Nariño, Cauca, Putumayo, Caquetá, Tolima y Huila, en el interés de avanzar enla configuración de un país de regiones.

• Fijar las reglas del juego de manera clara.• Discutir propuestas para reformar el proyecto de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.• Establecer espacios de diálogo.

Óscar Arango Gaviria

Las regiones necesitan garantías de que este no es un ejercicio del Departamento Nacional de Planeación,sino que es de todo el Gobierno nacional, e incluso de todo el Estado colombiano.

En el proceso deben participar cuatro entes imprescindibles: el Consejo Nacional de Planeación, el Sistemade Educación Superior, el Sistema de Universidades Públicas Estatales y el Consejo de Educación Superior.

Recomienda:• Establecer una mínima definición metodológica.• Elaborar una agenda para adelantar el trabajo entre las regiones y el Gobierno nacional.• Llevar a cabo la reforma política y concretar una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial

para el país.

Roberto Ortegón

Este tipo de ejercicios dependen de los aliados que se logren para trascender los periodos de gobierno.

En el país existe un “complejo adánico” de la planeación, que consiste en que los nuevos gobiernos noreconocen los avances de sus antecesores; este problema debe ser superado. En esta línea, el Consejo Nacionalde Planeación ha venido realizando un proyecto orientado a pensar el país, denominado Trochas ciudadanas.El desarrollo de este proyecto se ha facilitado gracias a los periodos de los consejeros de planeación que sonde ocho años.

El proyecto adelantó una fase piloto sustentada en la instalación de mesas territoriales y sectoriales. Las mesasterritoriales tienen dos agendas: una orientada a identificar la sociedad civil en las regiones y la otra destinada


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a establecer un mecanismo de información para la armonización, seguimiento y evaluación a los planes dedesarrollo tanto nacional como territoriales. Estas mesas tenían como función la redefinición del conceptode trochas nacionales ciudadanas.

Los avances del seminario se constituyen en un gran insumo para las mesas sectoriales, para lo cual se debeimplementar un mecanismo de socialización.

Para el proyecto nacional, se debe constituir una agenda interna en la que se pueda identificar a la sociedadcivil en las regiones y entender la diferencia entre esta y la empresa privada. En términos generales sugiere lossiguientes desarrollos:

• La idea es interesar desde lo local a la sociedad civil.• Se debe armonizar el Plan Nacional de Desarrollo con los planes locales.• Realizar el seguimiento y la evaluación a los planes de desarrollo del nivel nacional, departamental y

municipal.• Tener en cuenta el concepto de las Trochas ciudadanas.• La sociedad civil debe asumir una tarea de apoyo y no solo de vigilancia y seguimiento.• Debe existir una mesa sectorial que es un mecanismo de la red.• Crear mecanismos de socialización.

Javier Medina Vásquez

La red es un medio y no un fin; la finalidad es el apoyo recíproco para construir la visión.

Los nuevos gobiernos deben conocer qué se ha hecho en materia de prospectiva territorial y visión de largoplazo y por qué se han llevado a cabo estas iniciativas.

El proceso necesita:• Identificar las implicaciones regionales del proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y

de la reforma del Estado.• Promover la reforma de la legislación o crear nuevas leyes que faciliten la consecución del proceso.• Disponer de herramientas de vigilancia tecnológica.• Establecer alianzas para compartir recursos y generar capacidades.• Diseñar e implementar un sistema de vigilancia y seguimiento, así como un sistema de información y

comunicación.• Conformar mesas territoriales.• Definir productos intermedios que se concreten en el corto plazo.

Taller de expertos

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Armando Blanco

Un punto fundamental es el sistema de información regional; por ejemplo, en Bogotá se elaboró una matrizinsumo producto y Cundinamarca hizo lo mismo. De esta manera existe un conjunto de cuentas económicasy modelos de equilibrio georreferenciados comunes.

Sugerencias:• Diseñar una metodología con elementos comunes para aplicar en los diferentes territorios.• El núcleo de la red es el conjunto de participantes que se reunió en el taller.• Es necesario diseñar una estrategia de venta del proceso.• Lo que sigue después de las dos jornadas de seminario es un proceso de reflexión y acordar una

nueva reunión en el corto plazo.• Los integrantes de la red inicial deberían firmar un oficio dirigido a la CAF y a otros organismos de

cooperación, con el fin de obtener recursos financieros para el proyecto.

Luis Alfonso Escobar

• La secretaría técnica puede estar conformada por el Consejo Nacional de Planeación y la Red deUniversidades Públicas.

• Reflexionar sobre la propuesta expuesta por Hernando González sobre lineamientos metodológicosorientados a la construcción de un futuro para Colombia desde sus territorios.

• Es muy importante identificar las coincidencias y divergencias en las experiencias expuestas durantelas jornadas del seminario.

• El Departamento Nacional de Planeación puede establecer una alianza con el Consejo Nacional dePlaneación y generar un proceso público social.

• Definir elementos vinculantes que permitan garantizar la confianza en el proceso

Carlos Arturo López Ángel

La secretaría del proyecto debería asumirla el Departamento Nacional de Planeación, y los asistentes al tallerpodrían hacer parte de una incubadora de la red.


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V. Conclusiones y recomendaciones de la reuniónDespués de una larga jornada de lluvias de ideas sobre como abordar la construcción de la visión de futurode Colombia desde los territorios, los resultados se pueden sintetizar en los siguientes puntos:

1. Que el grupo asistente al taller se constituya en el primer nodo de la Red, a partir de esa misma tarde,del 15 de mayo de 2003.

2. Aprovechar la experiencia de las personas en manejo de redes, así como las páginas web39 , parafortalecer esta iniciativa.

3. Como tareas, se propusieron abordar las siguientes:

• Actualizar el mapa de experiencias y participantes en construcción de visión, pues hasta ahora seconoce una muestra de las mismas.

• Vincular los medios de comunicación al proceso.• Profundizar sobre el concepto de red, su organización, propiciar encuentros de la red y redes. Estudiar

cómo vincular a otras personas e instituciones, como las Corporaciones Autónomas Regionales.• Generar un lenguaje común sobre el tema prospectivo e incidir en la educación para cambiar la

tendencia de pensar en el corto plazo.• Buscar recursos y sostenibilidad de la propuesta.• Constituir la Red como una masa crítica que con el tiempo debe ir creciendo y generando

legitimidad.• La Red tendrá muchos nodos, los cuales generan sinergias para que el todo sea superior a las

partes. Así mismo, se reduce la vulnerabilidad de la organización, en la medida que cualquier nodo,puede impulsar el proceso. Se solicitó, por parte de las regiones que Planeación Nacional lideraráel proceso. Esta propuesta generó debate, sin embargo, se acordó que lo liderara por lo menos enun principio.

• Intercambiar experiencias.

4. Temas de estudio:

• Ordenamiento territorial, en particular la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.• Reforma política.• Impacto de las políticas públicas en las regiones.• Impacto de las acciones internacionales• Nueva legislación.

39 Páginas web: Ecorregión Eje Cafetero (www.almamaete.org.co; www.sirideec.org.co). Corponariño–Gobernación (www.corponariño.gov.co).Bogotá – Cundinamarca (www.cundinamarca.gov.co; www.dapd.gov.co; www.regionbogotacundinamarca.org; www.bogotacompite.org). Bucaramangametropolitana (www.bucaramangametropolitana2015.org; www.corplan.org.co; www.unired.edu.co; www.bucaramanga.gov.co; www.unab.edu.co).Risaralda (www.planeación.risaralda.gov.co). Norte de Santander (www.nortedesantander.gov.co). Municipio de Cúcuta(www.alcaldiadecucuta.gov.co). Plan Estratégico de Antioquia (www.planea.org.co). Valle (www.gobernaciondelvalle.gov.co; www.elvalle.com.co)

Taller de expertos

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Estos temas se pueden abordar a través de: mesas territoriales y sectoriales, coordinadas por la Red.

5. Agenda prioritaria de la Red:

• Conclusiones y retroalimentación desde la Red del seminario del 14 y 15 de mayo.• Comentarios del documento “Lineamientos para la construcción de la visión de futuro para

Colombia desde los territorios”• Recomendaciones para darle vida y organización a la Red.

6. Necesidad de generar alianzas para:• Intercambiar experiencias• Sumar esfuerzos• Compartir agendas• Compartir recursos para temas de interés por ejemplo: capacitación e información, orientados a

generar capacidad de pensamiento estratégico en los territorios y construir conjuntamente unfuturo para Colombia desde sus territorios.

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Construcciòn de un futuro para Colombia (version web)€¦ · Cartagena también mostró su proceso, con énfasis en la cooperación del sector privado, las asociaciones y la necesidad