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Los Estados Partes adoptarn todas las
medidas administrativas, legislativas y de
otra ndole para dar efectividad a los
derechos reconocidos en la presente
Convencin.
En lo que respecta a los derechos
econmicos, sociales y culturales,
los Estados Partes adoptarn
esas medidas hasta el mximo de
los recursos de que dispongan y,
cuando sea necesario, dentro del
marco de la cooperacin
internacional.
Artculo 4 de laConvencin sobre losDerechos del Nio:
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NDICEPresentacin
1. Introduccin 7
2. La transicin de modelos (1989-1991) 9
3. La etapa de expansin jurdico-cultural 11de autonoma de la
infancia y deimplementacin fluctuante (1992-2004)
4. Adolescentes en conflicto con la ley penal 37y el caso de las
maras en Centroamrica
5. Procesos y experiencias de participacin de 45nios y
adolescentes: problemas y perspectivas
6. Conclusin 51
7. Estado de las ratificaciones de los Tratados de 52Derechos
Humanos relacionados con la proteccinde los derechos de la niez
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Producido por:UNICEF/ Oficina Regionalpara Amrica Latina y el
Caribe 2004
Ciudad del Saber, Edif. 131Apartado 3667 Balboa, AncnPanam, Rep.
de PanamTel. (507) 315-7400Fax: (507) 317-0258Email:
[email protected]: http://www.uniceflac.org
Foto portada:UNIFEF/ Bolivia Amazona/ Fernando Cuellar
Todos los derechos reservados
Para ms informacin contactar con:Mara Jess Conde
([email protected])Emilio Garca Mndez
([email protected])
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5El 20 de noviembre de 1989 la Asamblea General de las Naciones
Unidas aprob la Convencin sobre los
Derechos del Nio. Los trabajos de su preparacin duraron ms de
diez aos porque se quiso contar con las
aportaciones de diversas sociedades, religiones y culturas. El
esfuerzo vali la pena y la Convencin se
convirti as en el tratado de derechos humanos ms ampliamente
aprobado de la historia.
La Convencin sobre los Derechos del Nio es el primer cdigo
universal de los derechos de los nios y las
nias legalmente obligatorio. Los derechos que proclama
corresponden a todos los nios y nias menores de
18 aos independientemente del lugar de nacimiento, de quines
sean sus padres o su familia, de cul sea su
sexo, su etnia, la religin que practiquen o la clase social a la
que pertenezcan.
Hoy, quince aos despus de su aprobacin, el Fondo de las Naciones
Unidas para la Infancia (UNICEF) en
Amrica Latina y el Caribe quiere celebrar su existencia y
recordar el compromiso, casi universal, de conseguir
que el mundo sea un mejor lugar para todos los seres humanos.
Con el propsito de compartir este deseo
hemos querido documentar ejemplos de logros y de retos en el
desarrollo y aplicacin de este tratado. El
panorama que aqu se presenta no pretende ser exhaustivo, sino
destacar algunos de los aspectos ms
relevantes de su adaptacin legislativa en Amrica Latina.
Durante los ltimos quince aos Amrica Latina ha avanzado
significativamente tanto en el reconocimiento de
los derechos humanos de los nios y las nias como en la mejora
efectiva de sus condiciones de vida.
Prcticamente todos los pases han venido reformando sus leyes de
infancia para adaptarlas a los mandatos
Presentacin
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6de la Convencin, bien mediante reformas integrales, contenidas
en los denominados Cdigos o Leyes de la
Niez y la Adolescencia, bien mediante reformas parciales sobre
temas especficos que han orientado las
nuevas polticas de infancia y familia. Como resultado de esos
avances, la mortalidad materno-infantil ha
disminuido notablemente y 19 de cada 20 nios nacidos podrn
celebrar su quinto cumpleaos . As mismo la
cobertura de la educacin primaria ha crecido significativamente
y los niveles de matrcula son cercanos al
90% en la mayora de los pases .
Sin embargo, Amrica Latina no est ajena a lo que ocurre en el
resto del mundo y sus nios y nias sufren
con demasiada frecuencia e intensidad la violencia, el
desamparo, el abuso, el maltrato y la explotacin.
Diariamente los vemos como las vctimas inocentes de los
conflictos armados, de las catstrofes, de la
pobreza, de la ignorancia, del autoritarismo, as como de
cualquiera de los cambios que se producen en
nuestras sociedades. Las transformaciones de las estructuras
familiares, la fragilidad de las nuevas formas de
empleo, las migraciones, los recortes de los programas sociales
o los modelos de comercio faltos de escrpulos
tienen tambin graves repercusiones sobre sus vidas. La superacin
de esas amenazas y la conversin de la
globalizacin en fuente de justicia, equidad y bienestar depender
de los avances que hagan los pases, con
el apoyo de la comunidad internacional, en el cumplimiento de la
Declaracin del Milenio y sus Objetivos de
Desarrollo, especialmente en lo que se refiere al respeto de los
derechos humanos y al fortalecimiento de las
democracias y buen gobierno.
Ojal que las iniciativas ejemplares de ratificacin de la
Convencin que se produjeron en Amrica Latina aos
atrs, cuando los pases comenzaron a hacer realidad sus anhelos
de democracia, inspiren hoy su desarrollo y
aplicacin. El respeto por los derechos humanos de todas las
personas es un buen barmetro para medir los
niveles de gobernabilidad democrtica de un estado. De ah que
donde la infancia no vea atendida sus
necesidades, donde no haya una verdadera conciencia sobre las
distintas realidades que viven los nios y las
nias o donde no se reconozca su derecho de participacin y su
autonoma progresiva no pueda hablarse de
verdadera democracia.
Esperamos que este documento contribuya a mejorar la proteccin
de la niez y adolescencia latinoamericana
como el gran proyecto de las democracias de la regin de los
prximos aos, en cumplimiento de los
Objetivos de Desarrollo del Milenio para el 2015.
Nils Kastberg
Director Regional,
UNICEF Oficina Regional para Amrica Latina y el Caribe
UNICEF, Estado Mundial de la Infancia, 2003.UNESCO, 2001.
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1. Introduccin
7
La Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN), aprobada por la
Asamblea General de las Naciones
Unidas el 20 de noviembre de 1989, es el primer tratado
internacional especializado que reconoce los dere-
chos humanos de todos los nios, nias y adolescentes. A lo largo
de sus 54 artculos, la Convencin crea un
marco indito de proteccin integral a favor de las personas
menores de 18 aos que obliga a los Estados que
la han ratificado a respetar, proteger y garantizar el ejercicio
de los derechos civiles y polticos, econmicos,
sociales y culturales de este numeroso grupo de seres humanos.
Quince aos despus de su entrada en vigor
puede decirse que todos los Estados del mundo, excepto Somalia y
los Estados Unidos, han aceptado
obligarse a reconocer a los nios y las nias los derechos que con
carcter general se haban consagrado en
el derecho internacional en favor de todos los seres humanos ms
otros especficos dirigidos a asegurar su
crecimiento y desarrollo en las mejores condiciones de
bienestar.
El reconocimiento internacional de la titularidad de derechos en
favor de la infancia y la extensin de esa
obligacin adquirida por los Estados a todos los miembros de la
sociedad y a las familias implica, desde el
punto de vista jurdico y cultural, un cambio sustancial en el
modelo jerrquico y discrecional que tradicional-
mente haba caracterizado las relaciones entre los adultos y los
nios. Para hacer realidad ese nuevo modelo
y orientar su interpretacin y aplicacin nacional, la CDN
consagra cuatro principios generales:
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8Para una visin histrica sobre el tema, que adems incluye
abundante bibliografa, cfr. Emilio Garca Mndez y Elas Carranza,
Infancia, adolescencia y Control Social en Amrica Latina,
Ed.Depalma, Buenos Aires, 1990 y Emilio Garca Mndez y Elas Carranza
(organizadores), Del Revs al Derecho la condicin jurdica de la
infancia en Amrica Latina. Bases para una reforma legislativa,
Ed.Galerna, Buenos Aires,1992.
3
no-discriminacin (artculo 2), inters superior del nio (artculo
3), derecho a la vida, a la supervivencia y al
desarrollo (artculo 6) y derecho a opinar libremente (artculo
12).
La aprobacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio y el
posterior y rpido proceso de ratificaciones
provocaron en Amrica Latina, a travs de movimientos nacionales
destinados a adecuar las legislaciones
internas, una serie de transformaciones cuyo impacto real ha
sido y es todava hoy extremamente difcil de
evaluar. No obstante, ms all de cualquier apreciacin crtica
sobre su desarrollo y resultados, en ninguna otra
regin del mundo se produjo una movilizacin social tan intensa en
torno a la CDN como en el caso de Amrica
Latina.
Sin olvidar los desfases nacionales entre pases, como, por
ejemplo, Brasil, que reform su legislacin en 1990,
y Argentina, Chile, Mxico o Colombia, donde la reforma de las
leyes de niez est pendiente todava,
es posible distinguir dos etapas diferenciadas de un proceso
sobre el que aqu se pretende
contribuir - mucho ms de manera analtica que a travs de
informacin exhaustiva que
puede recabarse de otras fuentes - a su mejor comprensin. Una
primera y muy breve
etapa, de transicin de modelos, que va desde la aprobacin de la
Convencin, en
noviembre de 1989, hasta fines de 1991. En este periodo, en la
prctica, se completa
el movimiento de ratificaciones de este tratado por parte de los
Estados de la regin,
mantenindose sin embargo intacta la vieja legislacin,
especficamente diseada
para el control-proteccin del menor abandonado-delincuente,
producto de las
primeras dcadas del siglo XX3. La segunda etapa, que se podra
denominar de
expansin jurdico-cultural de autonoma de la infancia y de
implementacin
fluctuante, se extiende hasta nuestros das. En estos aos
comienzan a
producirse las primeras reformas legislativas y, como expresin
del espritu
del momento, se interpretan, adoptan y desarrollan en clave
de
derechos humanos los principios ms importantes sobre los que
se
estructura la CDN. Sin embargo, podemos observar en esta
segunda etapa que al tiempo que se avanza en la
implementacin
de algunos captulos de las leyes, la inversin en infancia es
todava insuficiente e inadecuada para alcanzar los Objetivos
de
Desarrollo, aprobados por la Asamblea General de Naciones
Unidas
en la Cumbre del Milenio del ao 2000, y adems, en algunos pases,
se
producen involuciones represivas, muy en especial en lo referido
a los
problemas derivados de la administracin de la justicia en
relacin a los
adolescentes en conflicto con la ley penal.
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92. La transicin de modelos (1989-1991)
La que aqu se denomina etapa de transicin de modelos es la menos
mencionada y analizada de las dos. En
un cierto sentido, esta etapa representa una fuerte continuidad
con el proceso tcnico, asptico y relativamente
cerrado de redaccin de la Convencin, desarrollado entre 1979 y
1989.
A caballo de los nuevos aires que proporcionaban, primero, la
retirada de las dictaduras militares (Brasil,
Argentina, Chile, Uruguay, Bolivia, etc.) y ms tarde, el fin de
los conflictos armados (Guatemala, El Salvador,
Nicaragua), se les present a los nuevos gobiernos de transicin
democrtica la posibilidad de un gesto
simptico y en apariencia polticamente inocuo. Un gesto que
otorgaba pequeas cuotas de legitimidad tras
aos de profundos desencuentros con la sociedad civil. Sin
oposicin, se finaliz en democracia, con una
velocidad sin precedentes en relacin con otros instrumentos de
derechos humanos de parecido tenor y en
relacin tambin con otras zonas del mundo, el proceso regional de
ratificaciones de la CDN y se introdujo de
este modo, despus de 70 aos de vigencia de un modelo en
apariencia protector aunque en realidad
decididamente criminalizador de la pobreza, otro nuevo que vena
a alterar el panorama jurdico-cultural de las
relaciones, por una parte, de la infancia - los menores - con
las instituciones y, en general, de la infancia con
el mundo de los adultos.
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Fuente: Informacin obtenida de las Oficinas de UNICEF en Amrica
Latina, 2004.
Un indicador claro del nivel de aceptacin de la Convencin,
especialmente comparado con otras regiones del
mundo, puede deducirse de las muy pocas reservas que los estados
latinoamericanos realizaron en el
momento de su ratificacin. Argentina y Venezuela manifestaron
sus reservas en relacin al tema de la
adopcin, mientras Colombia realizo una, que sin duda puede
caracterizarse como positiva, en relacin al
Art.38 de la Convencin, declarando que la edad mnima nacional
para el reclutamiento en las fuerzas
armadas es de 18 aos y no de 15.
Fecha de las ratificaciones de la Convencin sobre los Derechos
del Nio
Argentina 4 de diciembre de 1990
Bolivia 26 de junio de 1990
Brasil 24 de septiembre de 1990
Chile 13 de agosto de 1990
Colombia 28 de junio de 1991
Costa Rica 21 de agosto de 1990
Cuba 21 de agosto de 1991
Ecuador 23 de marzo de 1990
El Salvador 10 de julio de 1990
Guatemala 6 de junio de 1990
Honduras 10 de agosto de 1990
Mxico 21 de septiembre de 1990
Nicaragua 5 de octubre de 1990
Panam 12 de diciembre de 1990
Paraguay 25 de septiembre de 1990
Per 4 de septiembre de 1990
Repblica Dominicana 11 de junio de 1991
Uruguay 20 de noviembre de 1990
Venezuela 13 de septiembre de 1990
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3. La etapa de expansin jurdico-cultural de autonoma de la
infancia y de implementacinfluctuante (1992-2004)
Esta segunda etapa, mucho ms rica y compleja que la anterior, ha
merecido algunos anlisis ms detallados
que la primera, ya que con ella da comienzo el proceso de
reformas de las leyes y cdigos de niez en
Amrica Latina para adaptarlos a los estndares y principios de la
Convencin.
Si algo marc con fuerza el desarrollo de esta etapa es la
influencia decisiva que, a nivel regional, ejerci en
materia de contenidos y de proceso participativo el Estatuto del
Nio y el Adolescente (ECA), aprobado en el
Brasil, en julio de 1990, primera adecuacin sustancial de una
ley nacional a la CDN en Amrica Latina. El
proceso de Brasil influy profundamente en el cambio de modelo,
tanto en trminos de contenidos cuanto en
trminos de proceso de construccin. Para muchos pases de la regin
los procesos de redaccin y
aprobacin de estas leyes de infancia en el contexto del nuevo
modelo se convirtieron en inditos movimientos
de participacin popular, alterando el carcter cerrado y
tecnocrtico que haba imperado en la produccin de
la vieja legislacin. En todas las nuevas leyes se produjeron
extraordinarios avances en trminos no slo de
reconocimiento jurdico de los derechos, sino tambin en la
institucin de nuevos mecanismos de exigibilidad
de los mismos.
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Los nuevos aires democrticos se vieron favorecidos por
la aparicin de movimientos sociales de defensa de la
democracia y de los derechos humanos que jugaron un
papel importante en la construccin de las nuevas
sociedades, en la difusin de la CDN y en el
reconocimiento de los derechos de la niez tanto en las
constituciones nacionales como en las correspondientes
leyes de infancia En muchos casos y para medir la
intensidad de estos cambios, en palabras del reconocido
pedagogo brasilero Antonio Carlos Gomes da Costa,
estos nuevos proyectos de ley se transformaron en reali-
dad en verdaderos proyectos de sociedad.
As en poco tiempo al Estatuto del Nio y el Adolescente
de Brasil le siguieron, por orden cronolgico, en 1992, el
Cdigo del Menor de Per; en 1993, el Cdigo de la
Familia de El Salvador, que dice inspirarse en la CDN, aunque no
contempla al nio como sujeto de dere-
chos individuales sino como parte de la familia; en 1994, la Ley
del Menor Infractor de El Salvador; en 1996,
la Ley de Responsabilidad Penal Juvenil de Costa Rica; en 1996,
el Cdigo de la Niez y la
Adolescencia de Honduras, y en 1997, la Ley de Adopciones de
Paraguay.
El proceso ha continuado estos aos con el Cdigo de la
Niez y la Adolescencia de Nicaragua (1998), la Ley
Orgnica para la Proteccin del Nio y del Adolescente
de Venezuela (1999), el Cdigo del Nio, Nia y
Adolescente de Bolivia (1999), la Ley 40 de Rgimen
Especial de Responsabilidad Penal para la Adolescencia
de Panam (1999), la Ley Federal para la Proteccin de
los Derechos Nios, Nias y Adolescentes de Mxico
(2000), el Cdigo de la Niez y la Adolescencia de
Paraguay (2001), la Ley de Proteccin Integral de la
Niez y la Adolescencia de Guatemala (2003), el Cdigo
de la Niez y la Adolescencia de Ecuador (2003), el
Cdigo para el Sistema de Proteccin y los Derechos
Fundamentales de Nios, Nias y Adolescentes de
Repblica Dominicana (2003) y el Cdigo de la Niez y la
Adolescencia de Uruguay (2004).
12
cfr. Elisabeth Lewin, Programming For The Realization of
Childrens Rights, UNICEF, 2000.
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Argentina No.
Bolivia Cdigo del Nio, Nia y Adolescente (Ley 2026), 1999.
Brasil Estatuto del Nio y el Adolescente (Ley 8069), 1990.
Colombia No.
Costa Rica Ley de justicia penal juvenil (Ley 7576), de
1996.
Cdigo de la Niez y la adolescencia (Ley 7739), de 1997.
Ley contra la Explotacin Sexual Comercial de
Personas Menores de Edad (Ley 7899), de 1999.
Ley de Paternidad Responsable (Ley 8101), de 2001.
Ecuador Cdigo de la Niez y Adolescencia (Ley 2002-100), de
2002.
Chile No.
Cuba No.
El Salvador Cdigo de Familia (Decreto Legislativo 677), de
1993.
Ley del Menor Infractor (Decreto Legislativo 863), de 1994.
Decreto No. 395/04 de Reforma de la Ley del Menor
Infractor, que pasa a llamarse Ley Penal Juvenil.
Decreto No. 396/04 de Reforma de la Ley de Vigilancia
y Control de Ejecucin de Medidas al Menor Infractor.
Guatemala Ley de Proteccin Integral de la Niez y
Adolescencia
(Decreto 27), de 2003.
Honduras Cdigo de la Niez y Adolescencia (Decreto 73), de
1996.
Leyes significativas* en materia de infancia posteriores a la
CDN
*El trmino significativo se refiere tanto al carcter comprensivo
de la Ley (Cdigos integrales, leyes de responsabilidad penal
juvenil o leyes de proteccin)como a su clara adscripcin.
-
15
Fuente: Oficinas de UNICEF en Amrica Latina 2004.
Leyes significativas* en materia de infancia posteriores a la
CDN
Mxico Ley para la Proteccin de los Derechos de los Nios, Nias
y
Adolescentes. Mayo 2000.
Nicaragua Cdigo de la Niez y la Adolescencia (Ley No. 287), de
1998.
Paraguay Ley de Adopciones (Ley 1136), de 1997.
Cdigo de la Niez y la Adolescencia (Ley 1680), de 2001.
Panam Cdigo de Familia (Ley 3), de 1994.
Ley del Rgimen Especial de Responsabilidad Penal para la
Adolescencia (Ley 40), de 1999, con modificaciones en 2003.
Per Cdigo de los Nios y Adolescentes (Decreto Ley 26.102),
de 1992.
Ley 27337, de 2000 que deroga mediante una nueva versin el
Cdigo de los Nios y Adolescentes, de 1992.
Repblica Dominicana Cdigo para la Proteccin de Nias, Nios y
Adolescentes
(Ley 14-94), de 1994.
Cdigo para el Sistema de Proteccin y los Derechos
Fundamentales de Nios, Nias y Adolescentes (Ley 136-03),
de 2003, que deroga la Ley 14-94.
Uruguay Cdigo de la Niez y la Adolescencia, de 2004.
Venezuela Ley Orgnica para la Proteccin del Nio y el
Adolescente,
promulgada en octubre de 1998, con entrada en vigencia en
abril de 2000.
-
16
Las nuevas leyes prevn nuevos sistemas de proteccin de la
infancia, responsables de la ejecucin de las
polticas nacionales de atencin a la niez y nuevos sistemas de
responsabilidad penal de los adolescentes en
conflicto con la ley. Pero probablemente sea en el campo de los
nuevos sistemas de responsabilidad penal
juvenil, que sustituyeron a los eufemsticos modelos tutelares,
donde el mayor nmero de transformaciones
concretas pueda apuntarse. Frente al uso abusivo que desde los
sistemas tutelares se haca de la privacin de
libertad, ya fuera el nio un infractor de la ley penal ya fuera
el nio vctima de la violencia o del abandono, en
las nuevas leyes de niez, la privacin de libertad - tal como lo
dispone la CDN - pas a considerarse una medida
excepcional y un ltimo recurso, utilizada slo para los casos de
delitos graves cometidos por adolescentes.
En el caso de Amrica Latina, las nuevas legislaciones disponen
que los menores de 12 aos - en algunos
pases los menores de 14 aos - que cometen algn tipo de infraccin
a la ley penal estn totalmente exentos
de responsabilidad penal, debiendo aplicarse, sin embargo, en
dichos casos las medidas de proteccin adecuadas
dentro del mbito de las instituciones civiles de bienestar o de
la familia.
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Edades mnimas de responsabilidad penal
Fuente: Leyes y Cdigos de Niez y Adolescencia.
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Otro aspecto significativo sobre el que se volver ms
adelante y distinto de la administracin de la justicia penal
juvenil, es el que se refiere a la introduccin - comenzando
por el pionero articulo 23 del Estatuto del Nio y el
Adolescente del Brasil - de una precisa y taxativa normativa
mediante la cual se prohbe tajantemente la separacin de
los nios de su familia de origen por meras carencias
materiales o por razn de pobreza.
Queda prohibido separar al nio o
adolescente de su grupo familiar, o
disponer la suspensin o prdida de la
patria potestad invocando la falta o
insuficiencia de recursos. (Cdigo de la
Niez y Adolescencia de Paraguay).
La mera falta o carencia de recursos
materiales no podr jams constituir
motivo suficiente para la perdida o
supresin del patrio poder. (Estatuto
del Nio y del Adolescente de Brasil).
Un menor se encontrar en situacin
de abandono o de peligro cuando falten
en forma absoluta o temporal las
personas que, conforme la ley, han de
tener el cuidado personal de su crianza
y educacin o cuando existiendo
incumplen las obligaciones o deberes
correspondientes o carecen de las
calidades morales o mentales
necesarias para asegurar la correcta
formacin del nio. (Cdigo de la Niez
y Adolescencia de Honduras).
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Nada de lo dicho hasta aqu sobre los procesos de reforma
legal debe entenderse en el sentido de que las leyes puedan
sustituir la movilizacin social y la voluntad poltica, como
motor fundamental de una nueva concepcin de polticas
sociales para la infancia. Ni la reforma de la ley ni la
reforma
de las instituciones pueden dejarse de lado en cualquier
propuesta que en un contexto democrtico pretenda formular
y ofrecer una poltica social que combine coberturas
significati-
vas con una sustentabilidad en el tiempo de sus programas y
servicios. En otras palabras, puede decirse que la ley y las
instituciones, sin ser condicin suficiente para la realizacin
de
las transformaciones, son condicin imprescindible para la
realizacin de las mismas. Prueba de esta afirmacin es la
reduccin drstica del nmero de menores de edad privados
de libertad tras la aprobacin de leyes adaptadas a la CDN en
nuestra regin, una de las consecuencias ms notables y
concretas del cambio de modelo que implica el pasar de la
tutela a la responsabilidad.
Lo mismo puede decirse - a pesar de la persistencia del
problema en muchos pases - de la reduccin del nmero de Fuente:
Derechos humanos de la niez y la adolescencia encondiciones de
vulnerabilidad social y jurdica en AmricaLatina y el Caribe,
UNICEF, 2000
Fuente: Justicia Penal Juvenil: Buenas Prcticas en AmricaLatina,
UNICEF, 2003.
En Costa Rica, en 1995 haba 104
hombres y 14 mujeres menores de edad
en los centros de privacin de libertad,
mientras que en junio de 1996, a un
mes de entrada en vigor de la ley, slo
haba 25.
En Nicaragua, la entrada en vigor del
Cdigo de la Niez y la Adolescencia
(octubre de 1998), cuyo ttulo III crea un
sistema de responsabilidad penal juvenil,
tuvo como consecuencia inmediata la
presentacin de 300 recursos de
habeas corpus a favor de adolescentes
privados de libertad en el rgimen
anterior, a quienes se les imputaban
hechos que no constituan delitos.
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nios institucionalizados por pobreza. Por lo que sin duda
una consecuencia notable de la aprobacin e imple-
mentacin de los nuevos sistemas de responsabilidad
penal juvenil es el progresivo y creciente abandono de la
utilizacin de la privacin de libertad (ms all del nombre
que se le de a dicha prctica) como una forma reforzada
de poltica social.
Pero los impactos concretos de la ley sobre la poltica
social
y sobre la condicin material de la infancia no se limitan al
plano, generalmente de alta visibilidad, de los conflictos
jurdicos de naturaleza penal. La ley de adopciones de
Paraguay, de 1997, constituye un ejemplo tan rico cuanto
poco mencionado en la regin. Durante muchos aos, las
prcticas y modalidades rutinarias de la adopcin, muy
especialmente el uso desmedido - y, por tanto abusivo - de
aquella de carcter internacional, rozaron con situaciones no
muy lejanas de lo que pudiera definirse como trfico de
nios. A modo de ejemplo, comprese que mientras desde la
entrada en vigencia de la ley de adopcin prcticamente no
se ha tramitado ninguna adopcin internacional, el Ministerio
Pblico del Paraguay calcula que slo entre 1990 y 1995
ms de 4.000 nios paraguayos fueron adoptados por
residentes extranjeros.
Para entender mejor la verdadera dimensin de estos
cambios, conviene no perder de vista que a comienzos de la
dcada de los 90 persistan todava las resistencias de
antiguos
actores representantes del viejo modelo. Ese modelo no era
otra cosa que una recreacin de las formas clsicas del
minorismo de los aos 20 y 30, que encontr su sntesis en
la vaga doctrina de la situacin irregular. El viejo modelo
asistencial, de fuerte impronta religiosa y de voluntariado
asistencial, se moderniz, se reorganiz y termin plasmn-
dose muchas veces en organismos nacionales igualmente
En Panam, antes de la aprobacin de
la Ley 40, el total de menores de edad
privados de libertad oscilaba alrededor
de los 500, de una poblacin total (de
menores de edad) que apenas llegaba
al milln, segn cifras que proporcion
el rgano Judicial a la Comisin
Presidencial. Los criterios normativos
impuestos por la Ley 40 redujeron
drsticamente el nmero de privados de
libertad. Los nuevos conceptos obligaban
a distinguir entre los que estn en
proceso de resocializacin (porque se les
impuso una sancin) de los que estn
en Centros de Custodia (porque se les
est investigando). Durante este perodo
de transicin, que se extendi ms all
de lo prudente, el primer grupo oscil
alrededor de 25, y el segundo entre los
50 y 60. Esto a su vez permiti elevar la
calidad de los programas en los centros
de resocializacin.
Fuente: UNICEF/Paraguay, 2004.
En Paraguay, con la entrada en vigor del
Cdigo de la Niez y la Adolescencia el
nmero de nios privados de libertad
pas de 650, en 1999, a 300, en 2001.
Fuente: Cfr.Jorge Giannareas, Comentario al proceso dereforma
legislativa en Panam, en, Infancia, Ley yDemocracia en Amrica
Latina, ob cit.
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centralizados, donde mediante el uso instrumental de las
nuevas corrientes sociolgicas y psicolgicas, entr en
disputa por el control de los menores no slo con las viejas
formas de la caridad y la psiquiatra, sino tambin con la
propia administracin de justicia.
La primera experiencia de reforma en Amrica Latina, ofrece
algunas enseanzas en estos temas que sera un grave
error ignorar. En Brasil, la oportuna conjuncin de
dispositivos jurdicos de la nueva ley de infancia (ECA), que
efectivamente abra las puertas a una descentralizacin
municipal y a un nuevo tipo de institucionalizacin de la
participacin comunitaria (los Consejos Municipales de
Derechos de la Infancia), sumada a la rpida y decidida
voluntad poltica del Poder Ejecutivo de suprimir el rgano
nacional de bienestar de la infancia, produjo cambios
drsticos
a travs de la lisa y llana extincin del viejo rgano nacional
centralizado, cambios que hasta la fecha, con esa
profundidad, no se han verificado en otros pases de la
regin.
Esta etapa expansiva no slo lo es desde el punto de vista
jurdico sino tambin poltico-cultural. Todava el discurso
meditico de vinculacin automtica de los jvenes con la
inseguridad urbana, uno de los problemas percibido como
de mayor preocupacin social hoy, no haba alcanzado la
importancia y centralidad de nuestros das.
A partir de mediados de la dcada del 90 puede decirse que
el proceso de implementacin de la Convencin en los
diversos pases de la regin se da en una situacin de
permanente tensin, de avances y retrocesos, de profundas
oscilaciones que claramente pueden percibirse dada la
dimensin de las ransformaciones que implica el cambio de
modelo, no slo entre paises si no dentro de un mismo pas.
Libertad asistida en Guatemala
Los adolescentes en conflicto con la ley
participan en servicios comunitarios
como alternativa al encarcelamiento.
Empresas privadas ofrecen trabajo y
oportunidades de entrenamiento para
adolescentes que de otro modo no
tendran esta oportunidad. Para
muchos participantes, esto significa
mucho ms que un entrenamiento de
trabajo; se les da la oportunidad de
desarrollar sus habilidades sociales e
intrapersonales y de ganar autoestima.
Durante los dos aos y medio del
programa, 304 adolescentes, entre los
13 y 18, aos han participado en l.
Derecho a la identidad
En Bolivia, el 50% de los nios
menores de un ao y el 12% de los
menores de 14 aos estan sin inscribir
en el registro civil. En Nicaragua se
estima que un 69% de los nios y
nias no son inscritos al nacer. En
Colombia, la falta de inscripcion afecta
a un 29.3% de la infancia; mientras que
en Honduras, afecta a un 20%.
Fuente: Justicia Penal Juvenil. Buenas Prcticas en AmricaLatina.
UNICEF, 2003.
Fuente: CEPAL, UNICEF y SECIB, Construir Equidad desde
laInfancia y Adolescencia en Iberoamrica, 2001.
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Bolivia Defensoras de la Niez y Adolescencia en los Municipios
del pas.
Comisiones Municipales y Comisiones Departamentales de la Niez
y
Adolescencia.
Brasil Consejo de Derechos de Nios y Adolescentes.
Consejos Tutelares.
Chile Oficinas de Proteccin de Derechos.
Costa Rica Comits Tutelares de los Derechos de la Niez y la
Adolescencia.
Ecuador Juntas de Proteccin de Derechos (a nivel cantonal).
Guatemala Comisiones Municipales de la Niez y la
Adolescencia.
Honduras Procuraduras locales.
Paraguay Consejeras por los Derechos de la Infancia y la
Adolescencia
(CODENIS).
Consejo Municipal de Niez y Adolescencia.
Per Defensoras Municipales del Nio y Adolescente (DEMUNAS).
Defensoras Escolares del Nio y Adolescente (DESNAS).
Repblica Dominicana Juntas Locales de Proteccin y Restitucin de
Derechos.
Venezuela Defensoras Comunitarias.
Consejos de Proteccin del Nio y Adolescente Consejos
Municipales.
Fuente: Informacin obtenida de las Oficinas de UNICEF en Amrica
Latina, 2004.
Defensorias municipales y comunitarias
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Es durante este perodo que en muchos pases de
Amrica Latina se crea, difunde y expande una
institucin realmente desconocida en la historia de
la infancia: Las Defensoras municipales y comuni-
tarias de nias, nios y adolescentes. Pocas institu-
ciones resultan ms representativas de la profunda
evolucin que viven los derechos de la infancia. A
pesar de que, como se ha dicho, su existencia se
verifica en muchos pases, los ejemplos de Per y
El Salvador resultan altamente representativos,
tanto por su dimensin cuantitativa, como por el
carcter realmente novedoso de su naturaleza. Los
nmeros son elocuentes. En el caso del Per, la
existencia de ms de 1.500 Defensoras activas en
24 Departamentos, que en casi una dcada han
atendido 160.000 casos de violaciones a los dere-
chos de la infancia, da cuenta de su importancia.
Pero tal vez uno de los hechos que resulte ms
significativo sea su presencia e insercin territorial-
municipal. En otras palabras, la posibilidad de que
buena parte de los problemas de la infancia se
resuelvan en el mismo lugar donde se originan. El
caso de El Salvador no es menos importante.
Nacidas en 1994, por iniciativa de la Procuradura
de los Derechos Humanos (rgano estatal de
defensa de los derechos humanos en general),
estas Defensoras conocieron un rpido proceso de
expansin municipal. Durante dicho proceso se
asisti a un interesante movimiento de transforma-
cin de su naturaleza inicial. La participacin de
jvenes y adolescentes otorg a estas Defensoras
un carcter crecientemente comunitario. Una gradual
y clara transferencia de funciones y un vnculo en
constante aumento con la comunidad, condujeron a
un compromiso ms concreto con los problemas
esenciales de la poblacin. A pesar de las discon-
tinuidades y fragmentaciones de la poltica social,
estas Defensoras han demostrado un alto grado
de sustentabilidad y permanencia en el tiempo. No
cabe duda, tal como lo muestran procesos ms
recientes como los de Bolivia y Ecuador, que el
futuro de las polticas para la infancia en la regin
est indisolublemente ligado a la evolucin de insti-
tuciones como stas, caracterizadas por su
flexibilidad y su enorme capacidad de adaptacin a
los desafos del momento.
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Pero el rea de la poltica social para la infancia que
mejor permite percibir las tensiones provocadas por la
transicin del modelo de la tutela al modelo de la
responsabilidad es el rea donde se cruzan las polticas
de proteccin con las polticas asistenciales. En otras
palabras, un rea no desprovista de vastas zonas
grises del muchas veces tratamiento indiferenciado de
los nios y adolescentes ya sean sujetos activos ya
sean sujetos pasivos de la violencia. Esta confusin
aumenta cuando contemplamos las respuestas de los
Estados para con los nios, nias y adolescentes en
conflicto con la ley penal, pues, a pesar de que su
dimensin numrica es bastante reducida, sobre todo si
se compara con otras reas de las polticas sociales,
posee una extraordinaria influencia sobre el conjunto de
las polticas pblicas en favor de la niez.
En general, puede afirmarse que, salvo algunas
excepciones positivas, los diversos tipos de
instituciones responsables de las polticas de proteccin
de la niez y la adolescencia, tanto por las condiciones
materiales de los servicios que prestan como por las
interpretaciones que hacen de la Convencin, estn todava lejos de
satisfacer de forma
integral los derechos de los nios, nias y adolescentes. En este
sentido, es obligado
reconocer que las condiciones de vida ms aceptables para los
adolescentes infrac-
tores de la ley penal se verifican precisamente en aquellos
pases donde una
consecuente reforma legal e institucional ha permitido una
separacin
tajante entre los servicios y programas dirigidos a los nios,
nias y
adolescentes vctimas de la violencia y los servicios y
programas
dirigidos a los que son sujetos activos de la misma. Sin
desconocer
la existencia de problemas y dificultades, las leyes de
Responsabilidad Penal Juvenil de Costa Rica (1996) y Panam
(1999), por la
seriedad y consecuencia de su implementacin, son buenos ejemplos
de estos
avances.
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Por privacin de libertad se entiende toda
forma de detencin o encarcelamiento, as
como el internamiento en un establecimiento
pblico o privado del que no se permita salir
al menor por su propia voluntad, por orden
de cualquier autoridad judicial, administrativa
u otra autoridad pblica. (Reglas de las
Naciones Unidas para la Proteccin de los
Jvenes Privados de Libertad, de 1990.)
En una imaginaria lnea continua que va de aceptables
a inaceptables condiciones materiales, no cabe duda
de que la mayor parte de los pases de la regin se
colocan mucho ms prximos a esta ultima hiptesis.
Veamos ms de cerca el problema con algunos casos
concretos de la regin. En Bolivia, por ejemplo, el
monto asignado para la mayora de los nios privados
de libertad por diversos motivos no alcanza para cubrir
el mnimo de las necesidades nutricionales.
El internamiento de nios y adolescentes, un
eufemismo que frecuentemente encubre la privacin de
libertad, tal como esta es definida por las Reglas de
Naciones Unidas, todava se realiza en la mayor parte
de los pases de la regin no slo en forma abusiva
sino adems sin distinguir entre medidas de proteccin
y medidas socio-educativas de privacin de libertad
propiamente dichas.
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