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Deliberazione n.

173/2015/PRSP

CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO

PER LE MARCHE

Nella adunanza pubblica del 27 maggio 2015

composta dai magistrati:

Pres. di Sezione Teresa BICA - Presidente

Cons. Andrea LIBERATI – Componente

Primo Ref. Valeria FRANCHI – Componente

Primo Ref. Marco DI MARCO – Componente Relatore

Art. 1, commi 166 e ss. della legge 23 dicembre 2005 n. 266

RENDICONTO 2012

COMUNE DI GABICCE MARE (5.976 abitanti)

VISTO l’art. 100, comma secondo, della Costituzione;

VISTO il T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934,

n. 1214 e successive modificazioni;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 recante disposizioni in materia di giurisdizione e

controllo della Corte dei conti;

VISTA la deliberazione delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 14 del 16 giugno 2000,

che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei

conti come modificata, dapprima, con le deliberazioni delle Sezioni Riunite n. 2 del 3 luglio 2003

e n. 1 del 17 dicembre 2004 e, da ultimo, con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229

dell’11 giugno 2008;

VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi

sull’ordinamento degli enti locali e successive modificazioni;

VISTA la legge 5 giugno 2003 n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento

dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

VISTO l’art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005 n. 266 (legge

finanziaria 2006), che fa obbligo agli organi di revisione degli enti locali di inviare alle Sezioni

regionali di controllo della Corte dei conti relazioni apposite in ordine ai bilanci preventivi e ai

rendiconti degli enti, sulle cui segnalazioni è esclusivamente fondato tale controllo;

VISTE le “Linee-guida” predisposte dalla Corte dei conti per la redazione delle relazioni

inerenti il rendiconto 2012, approvate dalla Sezione delle Autonomie giusta deliberazione n.

18/AUT/2013/INPR in data 12 luglio 2013 (pubblicata in G.U., S.O. 9 agosto 2013, n. 186);

VISTA la relazione inoltrata alla Sezione da parte dell’Organo di revisione in ordine al

rendiconto 2012;

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VISTA la nota istruttoria del 17 ottobre 2014 con cui il magistrato incaricato dell’istruttoria

richiedeva al Comune di Gabicce Mare chiarimenti ed integrazioni;

VISTA la memoria del 6 novembre 2014 a firma del sindaco;

VISTA la memoria integrativa dell’11 maggio 2015 a firma del sindaco ed i relativi allegati;

VISTA la nota presidenziale con cui gli esiti del controllo sul rendiconto 2012 del Comune

di Gabicce Mare venivano deferiti all’esame del Collegio nell’adunanza pubblica del 27 maggio

2015;

UDITO il relatore dott. Marco Di Marco;

UDITI i rappresentanti dell’amministrazione intervenuti in adunanza in persona del

sindaco dott. Domenico Pascuzzi, del segretario generale dott. Sandro Ricci e del responsabile

del servizio finanziario Rag. Nazario Magnani;

PREMESSO

Com’è noto la funzione di controllo avente ad oggetto i bilanci di previsione ed i

rendiconti degli Enti locali, intestata dall’art. 1 commi 166 e ss. Legge 266/2005 alle Sezioni

Regionali della Corte dei conti, è stata significativamente incisa dal recente D.L. 174/2012,

convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012 n. 213, che, in uno ad una più

generale rivisitazione del sistema dei controlli interni, ha previsto un rafforzamento di quelli

esterni sulla gestione, per un verso, mediante l’introduzione di nuovi istituti e, per al tro,

mediante il rafforzamento di quelli già esistenti anche al fine di conferire una maggiore

effettività agli stessi e di potenziare la vigilanza sulla adozione delle misure correttive.

Rilevano, in questa prospettiva, il novellato art. 148 Tuel e, soprattutto, ai fini che

ne occupano, il nuovo art. 148 bis Tuel a mente del quale “Le sezioni regionali di controllo

della Corte dei conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali

ai sensi dell’art. 1 commi 166 e ss. della Legge 23 dicembre 2005 n. 266, per la verifica

del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dall’osservanza del

vincolo previsto in materia di indebitamento dall’art. 119, sesto comma, della Costituzione,

della sostenibilità dell’indebitamento, dell’assenza di irregolarità, suscettibili di

pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti”

precisandosi come per le verifiche sui rendiconti debba aversi riguardo anche “alle

partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata la gestione di servizi pubblici per

la collettività locale e di servizi strumentali all’ente”.

Per ciò che attiene le c.d. misure correttive ed il successivo monitoraggio sulle

stesse, il comma 3 del citato art. 148 bis dispone, inoltre, che “l’accertamento di squilibri

economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme

finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli

obiettivi posti con il patto di stabilità interno comporta per gli enti interessati l’obbligo di

adottare, entro 60 gg dalla (….) pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a

rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio” e che “tali provvedimenti

sono trasmessi alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti che li verificano nel

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termine di 30 giorni dal ricevimento” prevedendosi qualora l’Ente non provveda alla

trasmissione dei suddetti provvedimenti ovvero in caso di esito negativo che “è preclusa

l’attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o

l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria”.

La Corte Costituzionale (cfr. sentenza n. 60 del 5 aprile 2013) ha, peraltro, evidenziato

come siffatta evoluzione del sistema dei controlli esterni intestati alla Corte dei conti, e la

previsione in favore delle Sezioni regionali di controllo di strumenti di tipo inibitorio, risulti

compatibile con gli ambiti di autonomia costituzionalmente garantiti agli enti territoriali e con il

principio di equiordinazione di cui all’art. 114 della Costituzione posto che, i nuovi controlli al

pari di quelli già previsti dall’art. 1 commi 166 e ss Legge Finanziaria 2006, sono finalizzati ad

evitare danni irreparabili all’equilibrio di bilancio – assurto a principio positivizzato in plurime

disposizioni della nostra Carta fondamentale (cfr. art. 81, 97, 117 e 119 Cost.) – e rinvengono

fondamento nella peculiare funzione di presidio assolta dalla Corte dei conti quale magistratura

neutrale ed indipendente, garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore

pubblico.

Né siffatto potenziamento vale a snaturare o inficiare la natura collaborativa dei controlli

di cui trattasi – già positivizzata all’art. 7 comma 7 della Legge 6 giugno 2003 n. 131 ed in

maniera univoca ribadita dal Giudice delle leggi (Corte cost. 9 febbraio 2001, n. 37 e 7 giugno

2007, n. 179): ne consegue l’opportunità di segnalare alla attenzione degli Enti anche irregolarità

non gravi e criticità, che pur inidonee a fondare una pronuncia di accertamento ex art. 148 bis

Tuel, appaiono suscettive di incidere sulla sana gestione finanziaria ovvero dar luogo a situazioni

di deficitarietà e di squilibrio.

Così ricostruiti il quadro normativo di riferimento e le finalità del presente controllo si

illustrano gli esiti delle verifiche svolte.

CONSIDERATO

L’esame della relazione redatta dall’organo di revisione ai sensi dell’art. 1 commi 166 e

ss. della L. 23 dicembre 2005 n. 266 ha evidenziato i seguenti profili critici:

1. REALIZZAZIONE DI UN PARCHEGGIO IN PROJECT FINANCING

1.1 Con nota del 17.10.2014 e successiva nota integrativa in data 18.03.2015 il magistrato

incaricato richiedeva informazioni in merito ad un’operazione di project financing avviata

dall’Amministrazione per la realizzazione di un parcheggio pubblico.

L’esame della copiosa documentazione offerta in comunicazione dall’Amministrazione ha

consentito di ricostruire, nei seguenti termini, gli aspetti più significativi della complessa vicenda:

- con determinazione del Responsabile del III Settore n. 30156 del 21.07.2005 veniva

aggiudicato alla ditta Edilsiderurgica Matese s.r.l. il project financing per la progettazione,

costruzione e gestione di un parcheggio pubblico (oltre 800 posti) sito in via XXV Aprile

per un costo industriale di € 4.725.793,37;

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- con delibera consiliare del 21.02.2006 veniva adottato un piano particolareggiato di

recupero relativo all’area di via XXV aprile che prevedeva la realizzazione della nuova

sede comunale e di edifici residenziali/commerciali sul soprasuolo del parcheggio;

- in conseguenza di tale variante i costi per la realizzazione del parcheggio subivano un

incremento di € 813.466,42 oltre IVA al 10% necessari per l’adeguamento delle strutture

(pilastri, travi, solai etc.). L’importo complessivo dei lavori, pertanto, veniva determinato

in € 5.539.261,79 (4.725.793,37 + 813.466,42);

- nell’atto aggiuntivo alla concessione di project financing veniva stabilito che le maggiori

spese per l’adeguamento delle strutture dovessero gravare sul soggetto attuatore del

piano particolareggiato (titolare del diritto di sopraelevazione), da individuarsi

successivamente all’esito di gara pubblica. Veniva anche stabilito che ove il piano

particolareggiato non fosse stato realizzato entro il termine di 24 mesi dalla sua

approvazione, il comune avrebbe provveduto al rimborso della somma in favore del

concessionario secondo modalità da concordare e comunque non oltre i dodici mesi

successivi;

- nel corso dei lavori il quadro economico dell’intervento subiva modifiche per varie

motivazioni. In particolare, a seguito dell’approvazione dell’ultima perizia (resasi

necessaria per effettuare lavori di musealizzazione di alcuni ritrovamenti archeologici) il

quadro economico si riduceva ad € 5.382.286,41 di cui € 4.568.819,99 per le opere

principali (inclusi oneri per la sicurezza) ed € 813.466,42 per la sopraelevazione;

- in data 29.11.2006, al fine di poter dar avvio ai lavori, il concessionario stipulava con

Banca Marche un mutuo fondiario di € 3.500.000,00 in cui il Comune di Gabicce Mare

interveniva quale terzo datore di ipoteca a garanzia del pagamento del capitale mutuato

e degli interessi per la somma complessiva di € 7.000.000,00. L’intervento del comune

nel contratto di mutuo veniva autorizzato con deliberazione del Consiglio comunale n.

76/2006;

- i lavori avevano inizio in data 14.11.2007 e avrebbero dovuto concludersi entro 18 mesi;

- in data 24.08.2008 veniva costituita la società di progetto “Società Italiana Parcheggi

Gabicce s.r.l. unipersonale” che subentrava alla Edilsiderurgica Matese nella qualità di

concessionaria per l’attività di progettazione, esecuzione e gestione dell’opera;

- nel corso del 2008 la Commissione di vigilanza prevista dall’art. 7 della Convenzione di

concessione (a cui era attribuito il compito di verificare che le opere eseguite fossero

conformi al progetto) autorizzava l’erogazione di rate di mutuo a favore del

concessionario per complessivi € 3.271.566,75;

- nonostante l’erogazione delle somme mutuate, il concessionario non riusciva ad

adempiere alle obbligazioni assunte nei confronti delle ditte fornitrici/subappaltatrici.

Pertanto, in data 19.01.2009 il concessionario cedeva fino alla concorrenza di €

500.000,00 parte del credito di € 813.466,42 a favore della ditta Edilruscino s.r.l ad

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integrale soddisfacimento delle somme vantate da detta società nei confronti di

Edilsiderurgica Matese s.r.l.;

- analogamente, in data 3.08.2009, Edilsiderurgica Matese e S.I.P.G. cedevano pro

solvendo a Banca Marche un’ulteriore parte del credito di € 813.466,42 fino alla

concorrenza di € 300.000,00 a garanzia di un fido di pari importo;

- in considerazione del fatto che i lavori non erano ancora ultimati e che il concessionario

aveva manifestato la necessità di disporre di ulteriori finanziamenti, in data 13.11.2009

veniva stipulato un nuovo contratto di mutuo fondiario finalizzato al completamento e

messa in funzione dell’opera di € 1.150.000,00 in cui il Comune di Gabicce Mare

interveniva quale terzo datore di ipoteca a garanzia del pagamento del capitale mutuato

e degli interessi per la somma complessiva di € 2.300.000,00. Lo schema di contratto

veniva approvato con determinazione del Responsabile del III Settore n. 211/2009;

- nel corso del 2009 e del 2010 la Commissione di vigilanza prevista dall’art. 7 della

Convenzione di concessione autorizzava l’erogazione di rate a valere sul nuovo mutuo

per complessivi € 774.000,00;

- l’Amministrazione comunale, con determinazione del III^ Settore n. 294 del 22.11.2011,

a seguito del fallimento della ditta Edilsiderurgica Matese dichiarato dal Tribunale di

Campobasso con sentenza n. 7/2010 e del conseguente blocco del cantiere, disponeva la

revoca della concessione reimmettendosi nel possesso dell’area.

Infatti, l’art. 17 dell’atto di concessione del 6.09.2007 prevedeva che il concedente

potesse revocare la concessione nei seguenti casi: fallimento, gravi vizi di

progettazione, esecuzione delle opere in modo gravemente difforme dalle previsioni

progettuali, utilizzo delle opere per finalità diverse da quelle pattuite, violazione

dell’obbligo di effettuare manutenzione ordinaria e straordinaria, chiusura totale o

parziale del servizio per un periodo superiore a 60 giorni. In caso di revoca al

concessionario è dovuto un indennizzo “delle opere realizzate, calcolato con un sistema

di revisione dei prezzi che tenga conto dell’effettivo costo dell’opera al momento della

risoluzione”;

- la determinazione n. 294/2011 non conteneva la quantificazione dell’indennizzo rinviando

a successivi e separati atti la determinazione delle somme spettanti al concessionario da

effettuare sulla base dei criteri indicati nella relazione prot. 20930 del 16.11.2011 ed

all’esito delle verifiche dei materiali utilizzati e dell’acquisizione delle certificazioni di

legge, al netto delle penali applicabili e di ulteriori danni accertati.

- sulla base di quanto attestato nella relazione di stima del 16.11.2011 redatta ai fini di cui

all’art. 17 cit. i lavori realizzati dal concessionario ammontano ad € 3.891.519,35 (pari al

72,30% del totale generale). Per quanto riguarda le opere aggiuntive, invece, il loro

importo è stimato in € 770.027,31 (pari al 94,66% di € 813.466,42). Tali opere, tuttavia,

indipendentemente dalla loro percentuale di realizzazione, in quanto prive di una propria

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autonomia funzionale non sono suscettibili di separata utilizzazione fintantoché non verrà

completata l’opera principale.

Nella predetta relazione, inoltre, veniva precisato che agli atti dell’amministrazione

comunale: non risultano documentazioni o certificazioni riguardanti i materiali impiegati,

non risultano depositati presso i competenti uffici le relazioni finali previste dalle norme

sulle costruzioni in conglomerato cementizio armato, non risultano eseguiti i collaudi

statici delle strutture;

- il provvedimento di revoca innescava un contenzioso con l’ex concessionario.

In particolare, il provvedimento di ritiro veniva impugnato dinanzi al T.A.R. Marche. Il

procedimento si è concluso con la sentenza n. 301/2015 che ha rigettato la domanda del

concessionario.

Inoltre, veniva proposta dinanzi al Tribunale di Pesaro un’azione di reintegrazione nel

possesso del cantiere, anch’essa decisa con il rigetto della domanda;

- i pagamenti effettuati dall’Amministrazione comunale per la realizzazione delle opere

aggiuntive ammontano ad € 224.997,64 (€ 204.543,64 oltre IVA). I pagamenti sono stati

effettuati in favore della ditta Edilruscino s.r.l (cessionaria del credito della Edilsiderurgica

Matese s.r.l.) in esecuzione di uno specifico accordo stipulato ai sensi dell’art. 7 dell’atto

aggiuntivo alla concessione di project financing.

Successivamente al fallimento della Edilsiderurgica Matese s.r.l. il Comune di Gabicce

Mare sospendeva i pagamenti.

Da accertamenti officiosi è emerso che l’operazione è stata contabilizzata così come

rappresentato nella seguente tabella:

Accertamenti /

Impegni

ENTRATE

Titolo IV – Cat. 06

SPESE

Titolo II – Int. 10

2010 2011 TOT. al

31.12.2012 2010 2011

TOT. al

31.12.2012

Accertato /

Impegnato

550.000,00

330.000,00 880.000,00

550.000,00

330.000,00 880.000,00

Riscosso / Pagato

-

- -

224.997,64

- 224.997,64

Residui attivi / passivi

550.000,00

330.000,00 880.000,00

325.002,36

330.000,00 655.002,36

- secondo quanto riferito con la nota del 6 novembre 2014, la nuova Amministrazione

insediatasi dopo le elezioni del maggio del 2014 sta valutando la possibilità di realizzare

l’intervento per stralci funzionali tra loro autonomi (parcheggio – sopraelevazione). In

particolare, per quanto riguarda la realizzazione del complesso edilizio, le eventuali

modifiche delle destinazioni e delle quantità dovranno assicurare l’integrale recupero delle

spese di adeguamento del parcheggio interrato (€ 813.466,42 oltre IVA al 10%);

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- la rilevazione contabile dei diritti reali di garanzia (ipoteche) costituiti in favore dell’istituto

di credito contestualmente alla stipula dei contratti di mutuo è avvenuta - nel rendiconto

relativo all’esercizio 2014 approvato con deliberazione di Giunta comunale n. 37/2005 -

tra i conti d’ordine.

I rappresentanti dell’Amministrazione intervenuti in adunanza hanno precisato, in relazione alle

conclusioni del magistrato istruttore e ai diversi aspetti dell’operazione e, che:

- il valore dei terrenti ipotecati è notevolmente inferiore all’importo garantito;

- la vigente normativa contenuta nel codice degli appalti prevede che in caso di risoluzione

del contratto al concessionario sia rimborsato un indennizzo commisurato al valore delle

opere realizzate o, nel caso in cui l’opera non abbia ancora superato la fase di collaudo,

ai costi effettivamente sostenuti.

2. RISULTATO DI AMMINISTRAZIONE

2.1 Il risultato di amministrazione presenta il seguente andamento nel periodo 2009 – 2012:

2009 2010 2011 2012

Risultato di

amministrazione 12.143,13 28.486,45 23.417,49 34.719,72

Tuttavia, l’esame della composizione dell’avanzo 2012 evidenziava la presenza, tra le altre, delle

seguenti poste:

A) residui attivi ultra quinquennali del Titolo III per € 119.106,34 derivanti da sanzioni per

violazioni del codice della strada.

B) Altri residui dei Titoli I e III provenienti dalla gestione residui, così come riportati nella

seguente tabella:

Titolo I 31/12/2011

Residui attivi

(da residui)

31/12/2012

Residui attivi

(da residui)

Recupero evasione tributaria 179.580,75 184.511,28

Titolo III

Proventi concessioni cimiteriali 209.650,05 308.995,79

Proventi contravvenzioni circolazione stradale 511.483,13 568.136,38

Rimborso danni da terzi 39.393,83 39.393,83

TOTALE 1.015.107,76 1.101.037,28

Ciò posto, il magistrato istruttore richiedeva dettagliate informazioni in merito alla effettiva

esigibilità dei suddetti crediti, alle fattispecie da cui erano scaturiti, nonché alle riscossioni

realizzate successivamente al 31.12.2012.

Le richieste istruttorie erano motivate anche in relazione all’entità del fondo svalutazione crediti

(€ 34.719,72) e alle conclusioni contenute nella relazione sul rendiconto 2012 con cui l’organo

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di revisione, rilevata la presenza di numerosi residui attivi - anche di provenienza ultra-

quinquennale – suggeriva di mantenere l’avanzo di amministrazione vincolato alle finalità del

fondo svalutazione crediti.

2.2 Nella nota del 6/11/2014 l’Amministrazione comunale riferiva che i crediti ultra quinquennali

si riferivano a ruoli coattivi affidati in riscossione ad Equitalia Spa. Successivamente alla data del

31.12.2012 sono stati riscossi € 14.074,27. Il restante importo (€ 105.032,07) è ancora

conservato nel conto del bilancio poiché il concessionario non ha effettuato alcuna comunicazione

di inesigibilità.

Con riferimento agli altri residui di parte corrente, l’Ente riferiva che il loro riaccertamento viene

effettuato dal servizio finanziario in collaborazione con gli altri responsabili dei servizi. La parte

più consistente dei predetti residui attivi si riferisce ai proventi derivanti dalle contravvenzioni

per violazioni al codice della strada per i quali sono stati emessi ruoli coattivi affidati in riscossione

ad Equitalia Spa.

La formazione di eventuali squilibri della gestione residui è stata gestita mediante

l’accantonamento al fondo di svalutazione crediti dell’intero avanzo di amministrazione.

Inoltre, il servizio di riscossione delle entrate proprie è stato potenziato mediante assunzione di

personale a tempo determinato.

3. GESTIONE DI CASSA

3.1 La situazione di cassa risultava caratterizzata da un massiccio utilizzo dell’anticipazione di

tesoreria.

L’entità delle somme non rimborsate al termine dell’esercizio 2012 ammontava ad €

1.086.200,09.

Tale importo si appalesa particolarmente rilevante in rapporto alle capacità finanziarie dell’Ente

in quanto rappresenta il 13,60% delle entrate correnti e determina il superamento del parametro

di deficitarietà strutturale n. 9 previsto dal D.M. 18.02.2013 (anticipazioni di tesoreria non

rimborsate superiori al 5% delle entrate correnti). Da accertamenti officiosi, inoltre, è emerso

che anche al termine dell’esercizio 2013 risultava superato il medesimo parametro di

deficitarietà.

I dati più significativi relativi all’utilizzo dell’anticipazione nell’ultimo triennio sono riportati nella

seguente tabella:

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ANTICIPAZIONE DI TESORERIA 2010-2013

2010 2011 2012 2013

Giorni di utilizzo

dell’anticipazione 255 243 252 253

Entità anticipazione non

restituita al 31/12 1.148.863,20 1.015.804,72 1.086.200,09 989.479,32

% su entrate correnti 15,19% 13,54% 13,60% 10,37%

Entità delle somme maturate

a titolo di interessi passivi al

31/12

6.792,87 24.688,07 14.440,81 26.146,35

Si segnala, infine, che nel corso dell’esercizio 2013 l’Ente ha fatto ricorso all’anticipazione di

liquidità concessa da Cassa DD.PP. ai sensi dell’art. 1 del D.L. 35/2013.

3.2 La ricostruzione della situazione complessiva di cassa deve essere integrata con i dati relativi

all’utilizzo di somme a specifica destinazione.

Infatti, al 31.12.2012 risultavano utilizzati, ai sensi dell’art. 195 TUEL, fondi a destinazione

vincolata per impieghi di parte corrente per € 100.898,26.

3.3 Nella nota del 6.11.2014 l’Amministrazione comunale indicava le cause del costante ricorso

all’anticipazione di tesoreria nei seguenti fattori:

- incremento della morosità dei debitori;

- incremento delle richieste di rateizzazione degli oneri di urbanizzazione;

- slittamento dei tempi di pagamento dei trasferimenti erariali.

Con riferimento all’utilizzo di somme a specifica destinazione, l’esame delle schede relative alle

gestioni vincolate (trasmesse dall’Ente a fronte di specifica richiesta istruttoria), evidenziava che

la quantificazione della cassa vincolata era stata effettuata con esclusivo riferimento alla gestione

delle entrate e delle spese finanziate con mutui.

Inoltre, i verbali delle verifiche di cassa al 31/12/2012 e al 31/12/2013 non recavano alcuna

evidenza della distinzione tra cassa libera e cassa vincolata.

4. INDEBITAMENTO

4.1 Le verifiche sulle politiche di indebitamento dell’Ente evidenziavano il superamento del limite

posto dall’art. 204 TUEL. Infatti, a fronte del limite dell’8,00% posto dalla norma, veniva

registrato un rapporto tra oneri finanziari per mutui in ammortamento al netto dei contributi

statali e regionali ed entrate correnti accertate pari al 9,29%.

4.2 L’esame dei dati di bilancio evidenziava anche un elevato livello di indebitamento.

Infatti, lo stock di debito (€ 12.788.702,78) rappresenta il 160,16% del totale delle entrate

correnti (€ 7.984.773,56) collocandosi al sopra del limite del 150% stabilito per gli enti con

risultato di gestione positivo dal parametro di deficitarietà strutturale n. 7 di cui al DM

18.02.2013 (consistenza dei debiti di finanziamento non assistiti da contribuzioni superiore al

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150 per cento rispetto alle entrate correnti per gli enti che presentano un risultato contabile di

gestione positivo).

4.3 L’elevato indebitamento comportava rilevanti oneri finanziari che incidevano

significativamente sugli equilibri di bilancio.

Infatti, il rapporto tra costo del debito e saldo di parte corrente al netto degli oneri finanziari

(c.d. indice di sostenibilità economica del debito) è risultato ampiamente superiore al 100%,

così come risulta dalla seguente tabella:

Sostenibilità economica del debito

Accertamenti correnti 7.984.773,56

Impegni correnti 7.565.429,51

Oneri finanziari per interessi (c ) 702.682,84

Differenza (d=b-c) 6.862.746,67

Saldo parte corrente al netto oneri finanziari (e = a – d) 1.122.026,89

Oneri finanziari per interessi (f) 702.682,84

Oneri finanziari per quota capitale al netto delle estinzioni anticipate (g) 745.200,48

Totale costo servizio del debito (h = f + g) 1.447.883,32

Indice di sostenibilità economica (i = h/e) 129,04%

Si precisa che gli oneri per il servizio del debito, al netto delle estinzioni anticipate, sono

aumentati da € 1.295.779,25 dell’esercizio 2011 ad € 1.447.883,32 dell’esercizio 2012.

4.2 Nella nota del 6/11/2014 l’Amministrazione comunale sottolineava l’importanza degli

investimenti infrastrutturali e riferiva che nel 2014 erano stati accesi due nuovi mutui per un

totale di € 280.000,00.

Al contempo, evidenziava che nell’esercizio 2013 il rapporto tra debito ed entrate correnti si era

ridotto al 125,87% e che l’incidenza della spesa per interessi era progressivamente diminuita

fino a raggiungere la percentuale del 7,73% nell’esercizio 2014.

RITENUTO

L’istruttoria svolta sulla regolarità della gestione 2012 e le risultanze del contraddittorio

intercorso con l’amministrazione – così come dianzi sunteggiati – hanno evidenziato la

sussistenza di gravi irregolarità contabili ascrivibili al novero di quelle per le quali l’art. 148 bis

Tuel prescrive l’adozione di pronuncia di accertamento, nonché di ulteriori profili critici rilevanti

ai fini di una sana gestione finanziaria.

A. Con riferimento all’operazione avviata dall’Amministrazione per la realizzazione di un

parcheggio pubblico, è utile ricordare che il Project Financing (PF) costituisce una forma di

11

partenariato pubblico privato (PPP) negoziale che consente la realizzazione di opere di pubblica

utilità impiegando capacità finanziarie a disposizione di “promotori” privati.

In particolare, il PF consiste in una particolare tecnica di finanziamento a lungo termine in cui

l’affidamento in concessione della gestione dell’opera da realizzare - in quanto destinata a

produrre determinati flussi di cassa nel tempo - è idonea ad assicurare la remunerazione del

capitale investito dai privati.

La vigente disciplina del project financing è contenuta nel codice dei contratti pubblici, di cui al

d. lgs. n. 163/2006. L’art. 153, co. 1 prevede che “Per la realizzazione di lavori pubblici o di

lavori di pubblica utilità, ivi inclusi quelli relativi alle strutture dedicate alla nautica da diporto,

inseriti nella programmazione triennale e nell'elenco annuale di cui all'articolo 128, ovvero negli

strumenti di programmazione formalmente approvati dall'amministrazione aggiudicatrice sulla

base della normativa vigente, ivi inclusi i Piani dei porti, finanziabili in tutto o in parte con capitali

privati, le amministrazioni aggiudicatrici possono, in alternativa all'affidamento mediante

concessione ai sensi dell'articolo 143, affidare una concessione ponendo a base di gara uno

studio di fattibilità, mediante pubblicazione di un bando finalizzato alla presentazione di offerte

che contemplino l'utilizzo di risorse totalmente o parzialmente a carico dei soggetti proponenti.”

Benché la disciplina del PF abbia subìto nel corso degli anni numerose modifiche ad opera di

diversi interventi legislativi, il tratto peculiare dell’istituto è sempre stato costituito dalla sua

finalizzazione al finanziamento di un’opera pubblica con risorse private. Infatti, già l’art. 11 della

Legge 415/98 (che per prima ne ha introdotto la disciplina) era rubricato “Realizzazione di opere

pubbliche senza oneri finanziari per la pubblica amministrazione” e circoscriveva la fattispecie ai

“lavori pubblici o lavori di pubblica utilità (…) con risorse totalmente o parzialmente a carico dei

promotori (…)”.

La tipologia di opere finanziabili mediante l’istituto in argomento è, peraltro, da considerarsi

ulteriormente limitata alle sole c.d. “opere calde” ossia alle opere che in quanto suscettibili di

gestione economica sono in grado di generare un cash flow (flusso di cassa) che consente il

rimborso dei finanziamenti ottenuti.

Le Sezioni Riunite in sede di controllo, con delibera n. 15/2010 nell’ambito del “Rapporto sul

coordinamento della finanza pubblica” hanno evidenziato che “Anche il project financing è un

valido strumento di coinvolgimento dei privati per la realizzazione di opere pubbliche, purché

l’opera venga realizzata integralmente con capitali privati, limitando la eventuale contribuzione

pubblica ad importi non significativi. Nelle prassi operative è dato riscontrare contratti nei quali

l’intervento pubblico è elevato, superando anche la metà del valore dell’opera. Si tratta di un

uso improprio del contratto, anche in relazione ai parametri stabiliti in sede comunitaria in

relazione alle partnership pubblico-private”.

Pertanto, secondo quanto affermato dalle Sezioni Riunite, allorché l’apporto pubblico sia

superiore alla metà del valore dell’opera si verifica un utilizzo distorto del PF ed i contratti posti

in essere non possono più ricondursi alla fattispecie tipizzata dal legislatore avendo natura

giuridica del tutto diversa.

12

Nella fattispecie in esame l’intervento pubblico non si è realizzato in modo diretto con la

corresponsione di un prezzo a favore del concessionario ma indirettamente attraverso la

costituzione di garanzie reali (ipoteche) e l’inserimento di varie clausole contrattuali che hanno

alterato la “fisiologica” distribuzione dei rischi tra Amministrazione Pubblica e concessionario.

A.1 Il problema del trattamento contabile delle operazioni di PF è stato compiutamente

affrontato dall’Istituto Statistico dell’Unione Europea (EUROSTAT) al fine di ottenere statistiche

affidabili e comparabili per valutare la convergenza dei dati tra i Paesi UE. Si precisa che le

decisioni EUROSTAT in materia di PPP non costituiscono soltanto un quadro di riferimento

concettuale ma sono anche formalmente vincolanti in forza del rinvio normativo contenuto

nell’art. 3, co. 15-ter del D. Lgs. 163/06.

Il Manuale sul disavanzo e sul debito pubblico del SEC 95 ha affrontato il tema della

contabilizzazione delle infrastrutture realizzate in concessione già a partire dalla prima edizione

del 2002.

Nella successiva edizione del 2004, riprendendo quanto già definito dalla Decisione EUROSTAT

del 11.02.2004, è stato stabilito che un’infrastruttura realizzata in PPP può essere classificata

dall'amministrazione come "non government asset' e contabilizzata off balance soltanto nel caso

in cui il partner privato sopporti la maggior parte dei rischi dell’operazione. Infatti, premesso che

la nozione di proprietà accolta in ambito europeo fa riferimento ad un criterio economico-

sostanziale piuttosto che ad un criterio giuridico-formale, l’analisi della distribuzione dei rischi (e

dei relativi benefici) tra i soggetti che partecipano alla realizzazione degli investimenti assume

nella prospettiva comunitaria un valore decisivo per stabilire l’allocazione dei predetti

investimenti.

I rischi da prendere in considerazione ai fini di cui si è detto sono il rischio di costruzione (relativo

al ritardo nei tempi di consegna, al mancato rispetto degli standard di progetto, all'aumento di

costi in corso d'opera, agli inconvenienti di tipo tecnico nell'opera, al mancato completamento

dell'opera, ecc.), il rischio di disponibilità (legato alla capacità, da parte del concessionario, di

erogare le prestazioni contrattuali pattuite, sia per volume che per standard di qualità) ed il

rischio di domanda (derivante dalla variabilità della domanda da parte del mercato).

Nell’edizione del 2010 del Manuale sul disavanzo e sul debito pubblico è stato ulteriormente

precisato che l’allocazione dei rischi tra la PA e il privato può essere influenzata da: a) la presenza

di finanziamenti pubblici, b) la presenza di garanzie pubbliche, c) l’allocazione degli assets a fine

contratto e dalle clausole di risoluzione.

Il nuovo Regolamento UE n. 549/2013 (SEC 2010) entrato in vigore a settembre 2014 ha

confermato che il proprietario economico del bene in un PPP deve essere determinato

valutando quale unità sopporta la maggior parte dei rischi e riceve la maggior parte dei

benefici derivanti dai beni. In particolare, viene riconfermato che i principali elementi di

rischio da valutare sono: a) il rischio di costruzione, b) il rischio di disponibilità, c) il rischio

di domanda, d) il rischio di valore residuo e di obsolescenza (che comprendono il rischio che

il valore del bene sia inferiore a quello atteso alla fine del contratto e in quale misura le

13

amministrazioni pubbliche hanno l'opzione di acquisire il bene), e) l'esistenza di

finanziamenti o di garanzie da parte del concedente, o di clausole di risoluzione vantaggiose,

in particolare in caso di eventi di risoluzione su iniziativa dell'operatore.

In base alle citate norme un’infrastruttura può essere classificata off balance quando il

privato sopporta il rischio di costruzione ed almeno un altro rischio tra il rischio di domanda

o di disponibilità (cfr. punto 20.284 del Regolamento 549/2013 secondo cui “I rischi e i

benefici spettano all'operatore se il rischio di costruzione e i rischi di domanda o di

disponibilità sono stati effettivamente trasferiti”).

Soltanto in via residuale, ove l’analisi dei rischi non conduca a soluzioni univoche e

conclusive, è possibile far riferimento al criterio della “influenza decisiva” esercitata sulla

natura dell’infrastruttura (qualità, dimensione, manutenzione) o sui servizi prodotti

(quantità, qualità, beneficiari, prezzi).

A.2 Gli approfondimenti effettuati in sede istruttoria si sono appuntati su alcune clausole

della Convenzione di concessione che prevedono la costituzione di garanzie pubbliche a

favore del concessionario, le modalità di risoluzione del rapporto, nonché la disciplina di

alcune sopravvenienze (ritrovamenti bellici, ritrovamenti archeologici, sopravvenienze

normative, spostamento e ripristino delle utenze e delle infrastrutture di pubblici servizi).

A.3 Con riferimento alle garanzie fornite dall’Amministrazione, l’art. 4 della Convenzione di

concessione prevedeva che “Il Comune di Gabicce Mare, proprietario dell’area interessata

all’intervento edilizio previsto dalla presente convenzione, si impegna fin d’ora a intervenire

in qualità di terzo datore di ipoteca nel contratto di finanziamento da stipulare” tra il

concessionario e l’istituto finanziatore.

In forza della predetta norma pattizia il Comune di Gabicce mare è intervenuto quale terzo

datore di ipoteca in due diversi contratti di mutuo stipulati dal concessionario con Banca

Marche in data 29.11.2006 e in data 13.11.2009 per garantire il pagamento del capitale

mutuato, degli interessi e delle spese per un importo complessivo, rispettivamente, di €

7.000.000,00 ed € 2.300.000,00.

Si è già ricordato che la normativa comunitaria attribuisce, ai fini della valutazione della

distribuzione dei rischi, un rilievo decisivo all’eventuale presenza di garanzie pubbliche.

Già con l’edizione 2010 del SEC ‘95 era stato espressamente chiarito che le garanzie possono

comportare l'iscrizione o la riclassificazione dell'asset on balance quando assicurano

un’integrale copertura del debito o, in ogni caso, quando in base al criterio della prevalenza

coprono più del 50 per cento del costo.

Sullo specifico punto sono intervenute anche alcune pronunce delle Sezioni regionali di

controllo affermando che l’inserimento di garanzie pubbliche a favore del promotore

interferisce con il meccanismo del trasferimento dei rischi dell’operazione in capo al privato

(cfr. Sezione regionale di controllo per l’Emilia Romagna, deliberazione n. 5/2012/PAR;

Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n. 66/2012/PAR).

14

Il Regolamento UE n. 549/2013 (SEC 2010) nel confermare il precedente quadro normativo

ed interpretativo ha stabilito che “Un finanziamento maggioritario, garanzie che coprono

una maggioranza del finanziamento, o clausole di risoluzione che prevedono un rimborso

della maggior parte della quota del fornitore del finanziamento in caso di risoluzione su

iniziativa dell'operatore indicano l'assenza dell'effettivo trasferimento di detti rischi.”

Le risultanze istruttorie hanno consentito di accertare che le garanzie prestate dal Comune

di Gabicce Mare in qualità di terzo datore di ipoteca ammontano ad € 9.300.000,00 (€

7.000.000,00 + € 2.300.000,00) e che in base al quadro economico risultate dall’ultima

perizia approvata il costo di realizzazione dell’opera ammonta (incluse le opere di

adeguamento per la sopraelevazione) ad € 5.382.286,41. Ne discende che l’importo delle

garanzie costituite dal Comune di Gabicce Mare in favore del concessionario è ampiamente

superiore all’intero costo di costruzione dell’opera.

La presenza di “garanzie che coprono la maggioranza del finanziamento” assume carattere

decisivo poiché determina il mancato trasferimento del rischio di costruzione in capo al

concessionario. Infatti, in caso di inadempimento di quest’ultimo, l’escussione dei beni

ipotecati determina la traslazione del costo finale dell’investimento in capo all’ente locale.

I rappresentanti dell’Amministrazione intervenuti in adunanza hanno dedotto che il valore dei

terrenti ipotecati è, in realtà, notevolmente inferiore all’importo garantito.

Le argomentazioni dell’Ente, tuttavia, sono restate prive di qualsiasi riscontro documentale e,

pertanto, non possono trovare accoglimento.

A4. Come è già stato anticipato, anche le clausole di risoluzione possono incidere sulla

distribuzione dei rischi.

Infatti, è stato correttamente osservato che “Una compensazione può rappresentare un

risarcimento legittimo per il partner privato ma può anche avere un effetto economico simile

a quello di una garanzia pubblica quando il partner privato (o i suoi finanziatori) recupera il

suo investimento in tutte le circostanze. Ciò avrà un impatto sull’allocazione dei rischi tra le

parti del contratto. Clausole di risoluzione del contratto che prevedono che, a seguito del

default del partner privato, l’Amministrazione sia responsabile del pagamento

dell’indennizzo calcolato sulla base dei costi di investimento o operativi (piuttosto che del

valore di mercato dell’infrastruttura al momento della risoluzione del contratto) implicano

che la maggior parte del rischio sia in capo al soggetto pubblico. Di conseguenza, a fini

statistici, queste clausole dovrebbero essere trattate come garanzie.” (European PPP

Expertise Centre: Le garanzie pubbliche nel PPP).

L’art. 17 della Convezione stabiliva che “La concessione si intende revocata per: 1) fallimento

del Concessionario o suo avente causa; 2) riscontro di gravi vizi nella progettazione delle opere;

3) esecuzione delle opere in modo gravemente difforme dalle prescrizioni progettuali; 4)

violazione grave del divieto di utilizzazione anche parzialmente o temporaneamente in tutto o in

parte le opere realizzate per usi e finalità diverse da quelle per cui alla presente convezione; 5)

violazione grave dell’obbligo di curare la manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere

15

realizzate; 6) chiusura totale o parziale del servizio in difformità della convenzione per un periodo

superiore a 60 giorni.

Nelle ipotesi di cui sopra è facoltà del Concedente chiedere la risoluzione del rapporto di

concessione, salvo indennizzo al Concessionario delle opere realizzate, calcolato con un sistema

di revisione dei prezzi che tenga conto dell’effettivo costo dell’opera al momento della risoluzione.

(…)”.

La clausola in commento attribuiva al concedente la facoltà di revocare il contratto in caso

di fallimento o gravi inadempienze del concessionario. A quest’ultimo, tuttavia, veniva

riconosciuto il diritto a percepire un indennizzo per le opere realizzate calcolato sulla base

del costo effettivamente sostenuto da valutare al momento della risoluzione in base ad un

sistema di revisione prezzi.

Tale clausola ha determinato il trasferimento di gran parte dei rischi (sia di realizzazione

che di disponibilità) in capo alla parte pubblica poiché l’aver commisurato l’indennizzo al

costo di realizzazione piuttosto che al valore di mercato dell’infrastruttura al momento della

risoluzione del contratto, ha attribuito al privato la possibilità di recuperare i costi sostenuti

anche in caso di fallimento o di gravi inadempienze riscontrate nella fase di realizzazione o

nel corso della gestione dell’opera.

Sul punto, i rappresentanti dell’Amministrazione hanno eccepito che la corresponsione di un

indennizzo in caso di risoluzione della concessione era obbligatoriamente prevista dalla

vigente normativa in materia di finanza di progetto.

Le norme evocate dall’Amministrazione sono contenute nell’art. 158, co. 1 del D.Lgs.

163/2006 che prevede un indennizzo a favore del concessionario nel caso di inadempimento

del concedente o di revoca per sopravvenuti motivi di pubblico interesse.

È opportuno evidenziare, pertanto, che le fattispecie considerate dall’art. 158 cit. sono ben

diverse rispetto a quelle previste dall’art. 17 della Convenzione che invece, come si è avuto

modo di osservare, “ampliano” notevolmente la sfera giuridica del concessionario

riconoscendogli il diritto a percepire l’indennizzo anche nel caso di fallimento o di proprie

gravi inadempienze in fase di realizzazione o nel corso della gestione dell’opera.

A.5 E’ stata rilevata, infine, la presenza di altre clausole che, nel dettare la disciplina delle

sopravvenienze, interferiscono ulteriormente con la distribuzione dei rischi di costruzione.

In particolare:

- l’art. 4 prevedeva che i costi per lavori necessari per l’osservanza di disposizioni

sopravvenute nonché per l’eventuale progettazione ed esecuzione dello spostamento e

ripristino delle utenze e delle infrastrutture di pubblici servizi fossero a carico del

concessionario entro il limite del 5 per cento dei costi preventivati e riportati nel piano

finanziario. In caso contrario il concedente è obbligato a concordare con il concessionario le

modalità per consentire a quest’ultimo di recuperare i maggiori oneri;

- l’art. 9 prevedeva che qualora l’importanza e l’estensione dei ritrovamenti archeologici

rendesse impossibile l’utilizzazione dell’area o ne rendesse possibile l’utilizzazione parziale

16

ma in misura tale da compromettere in modo rilevante l’equilibrio economico-finanziario

dell’intero intervento, il concedente procede alla revoca della concessione corrispondendo

al concessionario un indennizzo pari alle spese documentate sostenute fino all’interruzione

dei lavori;

- l’art. 10 prevedeva che le spese per la rimozione dei ritrovamenti bellici sono a carico del

concessionario, salvo che ciò non determini l’alterazione dell’equilibrio economico-

finanziario. In caso contrario le parti sono obbligate a concordare le modalità per consentire

il riequilibrio del piano economico.

A.6 Conclusivamente, all’esito di un esame complessivo del contratto di concessione, il Collegio

ritiene che il Comune di Gabicce Mare abbia posto in essere un regolamento contrattuale che

realizza un uso distorto del PF, non coerente con la causa tipizzata dal legislatore.

Infatti, la concessione di ipoteche a garanzia di mutui assunti dal concessionario, l’inserimento

di clausole di risoluzione che attribuiscono il diritto a percepire un indennizzo calcolato sul costo

effettivo di realizzazione dell’opera anche al di fuori dei limitati casi previsti dalla legge, nonché

l’inserimento di altre clausole che impongono al concedente di compartecipare alle spese per la

gestione di alcune determinate sopravvenienze (spostamento di servizi, ritrovamenti

archeologici, ritrovamenti bellici), hanno alterato la distribuzione dei rischi che deve

caratterizzare i rapporti tra pubblica amministrazione e proponente in tutte le operazioni di PPP

e hanno fatto assumere all’intervento pubblico un peso preponderante.

A.7 L’operazione, inoltre, ha lasciato a carico della gestione finanziaria dell’Ente una passività

potenziale di dimensioni assai rilevanti.

Infatti, sono ancora in corso le procedure per la quantificazione dell’ammontare delle somme

dovute a titolo di indennizzo ex art.17 dell’atto di concessione.

Pertanto, a prescindere dall’ulteriore problema relativo alla determinazione del soggetto

beneficiario (da individuare nell’ex concessionario ovvero l’istituto di credito che ha finanziato

l’operazione, in applicazione dei principi desumibili dall’art. 158 del D.Lgs. 163/06) è certo che

l’Ente dovrà provvedere, così come previsto dall’atto di revoca della concessione, al pagamento

di un indennizzo di notevole entità per il quale non risultano stanziamenti di bilancio (debito fuori

bilancio).

Tale circostanza, unitamente alla totale assenza di specifici accantonamenti nel risultato di

amministrazione, espone l’Ente gravissimi rischi sul fronte della tenuta degli equilibri di bilancio.

A.8 Il Collegio, infine, ha rilevato il mancato adempimento degli obblighi di comunicazione

previsti dall’art. 44, co. 1-bis del decreto legge 31 dicembre 2007, n. 248 in base al quale : “Al

fine di consentire la stima dell'impatto sull'indebitamento netto e sul debito pubblico delle

operazioni di partenariato pubblico-privato avviate da pubbliche amministrazioni e ricadenti nelle

tipologie indicate dalla decisione Eurostat dell'11 febbraio 2004, le stazioni appaltanti sono

tenute a comunicare all'Unità tecnica finanza di progetto della Presidenza del Consiglio dei

Ministri le informazioni relative a tali operazioni, secondo modalità e termini indicati in

un'apposita circolare da emanarsi d'intesa con l'Istituto nazionale di statistica”.

17

B.1 Sull’intervento di realizzazione dell’infrastruttura mediante PF si sono innestati ulteriori lavori

di adeguamento delle strutture per una maggiore spesa di € 880.000,00. Tali lavori, affidati

dall’Amministrazione comunale allo stesso soggetto concessionario, si erano resi necessari per

consentire la futura sopraelevazione del parcheggio in attuazione delle previsioni di un Piano

Particolareggiato.

In base agli accertamenti condotti in fase istruttoria e confermati nel corso dell’adunanza, è

emerso che la contabilizzazione di tali spese è avvenuta sul Titolo II – int. 10 (concessione di

crediti) e che l’Amministrazione ha già proceduto – nel corso del 2010 - ad effettuare pagamenti

per € 224.997,64.

L’impegno di spesa è stato assunto contestualmente all’accertamento di un credito di pari

importo sul Titolo IV – cat. 06 (riscossione di crediti).

La Sezione è dell’avviso che la contabilizzazione, tra le concessioni di credito, delle spese di

adeguamento non sia corretta.

L’atto aggiuntivo alla concessione di PF stabiliva che le spese in argomento dovessero gravare

sul soggetto attuatore del piano particolareggiato (titolare del diritto di sopraelevazione) e che

nel caso in cui il piano particolareggiato non fosse stato realizzato entro il termine di 24 mesi

dalla sua approvazione, il comune avrebbe provveduto al rimborso della somma in favore del

concessionario secondo modalità da concordare e comunque non oltre i dodici mesi successivi.

Ciò posto, non può essere condiviso il trattamento contabile operato dall’Amministrazione che

ha considerato le spese da essa sostenute per i lavori di adeguamento alla stregua di

un’anticipazione concessa a favore del futuro soggetto attuatore del piano particolareggiato.

Infatti, in base ai principi contabili le concessioni di credito sono costituite da anticipazioni di

liquidità (nei confronti di propri enti ed organismi strumentali e delle proprie società controllate

o partecipate) o da concessione di finanziamenti (nei casi previsti dalla legge).

La fattispecie in esame, oltre ad essere ontologicamente diversa dalle ipotesi considerate dai

principi contabili, si caratterizza per la circostanza che nel momento in cui l’Ente decideva di

realizzare le opere di adeguamento non vi era alcuna certezza in ordine alla persona del debitore

e, in definitiva, sulla stessa esistenza del credito. Infatti, gli oneri di adeguamento avrebbero

dovuto essere addebitati al futuro titolare del diritto di sopraelevazione da individuare all’esito

di una procedura ad evidenza pubblica. Non è superfluo ricordare al riguardo che ancora oggi

l’Amministrazione non è riuscita ad avviare la realizzazione del piano particolareggiato e sta

valutando la possibilità di procedere per stralcio di lotti funzionali.

In definitiva, l’inesistenza del credito non avrebbe dovuto consentire – alla luce di quanto previsto

dall’art. 179 TUEL - la registrazione dell’accertamento e la conservazione del relativo residuo

attivo nel conto del bilancio.

Conseguentemente, l’Ente – ove non avesse già provveduto in sede di riaccertamento ordinario

o straordinario - dovrà procedere alla cancellazione dei corrispondenti residui attivi per

complessivi € 880.000,00 conservati sul Titolo IV in quanto inesistenti.

18

Nel contempo, il corrispondente residuo passivo deve essere riallocato tra le spese in conto

capitale nel macro-aggregato 2.2 (investimenti fissi lordi).

B.2 Le considerazioni che precedono hanno rilevanza ai fini del calcolo del risultato di

amministrazione e del patto di stabilità interno.

Con riferimento al primo profilo, il Collegio evidenzia che il mantenimento nel conto del bilancio

di residui attivi inesistenti ha alterato la rappresentazione contabile della reale situazione

finanziaria dell’ente locale relativa agli esercizi successivi al 2010 (gli accertamenti sono avvenuti

nel 2010 e nel 2011) incrementando i relativi risultati di amministrazione.

In particolare, l’esercizio 2012, anziché chiudere con un avanzo di € 34.719,72 avrebbe

registrato un disavanzo di € 845.280,28 (34.719,72 – 880.000,00).

Con riferimento al secondo profilo, è evidente che i pagamenti effettuati nel 2010 (pari ad €

224.997,64) sono stati esclusi dal calcolo del saldo finanziario relativo a quell’esercizio in quanto

non riferiti a spese finali. Invece, la corretta imputazione tra le spese di investimento degli oneri

per l’adeguamento del parcheggio avrebbe comportato un corrispondente peggioramento del

saldo di competenza mista.

Tuttavia, sulla base di verifiche officiose e della documentazione offerta in comunicazione

dell’Ente, è stato accertato che la differenza tra saldo obiettivo (- 11.000,00) e saldo finanziario

conseguito nell’esercizio 2010 (327.000,00) ammonta ad € 338.000,00. Pertanto, l’eventuale

re-imputazione alle spese in conto capitale dei pagamenti effettuati nel 2010 comporterebbe, in

ogni caso, il rispetto dell’obiettivo annuale.

C. Con riferimento alla composizione del risultato di amministrazione e alla presenza al suo

interno di residui attivi di dubbia esigibilità, il Collegio ricorda che per evitare la formazione (e

l’impiego) di un avanzo non corrispondente alla sua effettiva situazione finanziaria, l’Ente può

conservare in bilancio soltanto i residui attivi che hanno una notevole probabilità di essere

introitati.

Infatti, l’art. 228 del TUEL dispone che: “Prima dell’inserimento nel conto del bilancio dei residui

attivi e passivi l’ente locale provvede all’operazione di riaccertamento degli stessi, consistente

nella revisione delle ragioni del mantenimento in tutto o in parte dei residui (…)”.

Considerata la finalità della norma, la verifica da effettuare deve avere carattere sostanziale in

quanto volta a verificare - oltre alla permanenza degli elementi in base ai quali si è proceduto

all’accertamento del credito (titolo giuridico, debitore, quantificazione del credito) - anche se la

riscossione sia ancora possibile.

La presenza di residui attivi ultra-quinquennali caratterizzati da un ridottissimo indice di

realizzazione (14.074,27 / 119.106,34 = 11,82%) , nonché di ulteriori residui provenienti dalla

gestione residui contraddistinti, per loro natura, da un’elevata incertezza legata agli esiti della

riscossione coattiva (accertamenti tributari, sanzioni per violazioni del codice della strada) deve

indurre l’Amministrazione comunale ad adottare misure in grado di prevenire la formazione di

squilibri che potrebbero anche determinare una situazione di disavanzo.

19

In tale prospettiva il Collegio prende favorevolmente atto dell’accantonamento dell’intero avanzo

di amministrazione al fondo svalutazione crediti.

Tuttavia, non può non rilevarsi come l’entità del predetto avanzo (€ 34.719,72) non appare

sufficiente ad assicurare il mantenimento del pareggio nel caso in cui l’Ente dovesse procedere

ad una massiccia operazione di cancellazione di residui attivi ovvero ad incrementare gli

accantonamenti per i crediti di dubbia esigibilità in conformità a quanto previsto dal principio

contabile applicato concernente la contabilità finanziaria di cui all’allegato Allegato n. 4/2 al D.Lgs

118/2011.

D. Le criticità rilevate sul fronte della riscossione dei residui attivi hanno avuto evidenti

ripercussioni sulla situazione di cassa.

Il forte squilibrio di cassa è comprovato dai dati relativi all’utilizzo dell’anticipazione di tesoreria

che hanno evidenziato la violazione del parametro di deficitarietà strutturale n. 9 (anticipazioni

di tesoreria non rimborsate superiori al 5% delle entrate correnti) e la necessità di attingere

all’anticipazione di liquidità prevista dal D.L. 35/2013.

D.1 Inoltre, è stata rilevata anche la mancata ricostituzione di fondi a specifica destinazione

utilizzati, ai sensi dell’art. 195 TUEL, per impieghi di parte corrente per complessivi € 100.898,26.

Con riferimento alla quantificazione dei predetti fondi, si sottolinea che le verifiche trimestrali di

cassa non recano alcuna distinzione tra cassa libera e cassa vincolata. Inoltre, dall’esame delle

scritture extracontabili tenute dall’Ufficio di ragioneria, è emerso che le movimentazioni della

cassa vincolata hanno evidenziato le sole riscossioni ed i soli pagamenti relativi ai mutui contratti

con la Cassa DDPP.

Ad avviso del Collegio, tuttavia, il vincolo di cassa - oltre a quelle derivanti da mutui - opera in

relazione a numerose altre tipologie di entrate. Infatti, l’esistenza del predetto vincolo (in quanto

volto ad assicurare che le risorse introitate siano impiegate per il pagamento delle spese alle

quali erano destinate) può trovare fondamento in disposizioni di legge o regolamentari o, più in

generale, in un legame specifico tra la fonte di finanziamento e la specifica opera da realizzare.

Tale legame, ad esempio, è riscontrabile quando la mancata realizzazione di un intervento

secondo i termini e le modalità definite nel provvedimento di concessione comporta la revoca

del finanziamento e l’obbligo di restituzione (cfr. deliberazione Sezione regionale di controllo per

la Lombardia n. 2010/2013/PAR). In altri termini, tutte le volte in cui una determinata entrata

contiene anche l’indicazione della sua specifica destinazione (ad esempio, la realizzazione di una

determinata opera pubblica) il vincolo di competenza operante sugli stanziamenti di bilancio si

trasferisce anche sulla cassa.

Pertanto, in base a quanto precede, devono confluire nella cassa vincolata non soltanto le entrate

derivanti da mutui e prestiti obbligazionari (Titolo V – Catt. 2, 3 e 4) ma anche i trasferimenti

specificamente finalizzati provenienti dallo Stato, dalla Regione, da altri enti del settore pubblico,

e da altri soggetti (Titolo IV – Catt. 2, 3, 4 e 5) con la conseguenza che la quasi totalità delle

entrate della parte capitale del bilancio è soggetta sia ai vincoli di competenza che di cassa (cfr.

deliberazione Sezione regionale di controllo per le Marche n. 54/2015/PRSE).

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Non è superfluo precisare, poi, che il vincolo di cassa può sussistere anche su voci di parte

corrente.

Quanto precede trova un’ulteriore conferma nel testo degli artt. 180 (riscossione) e 185

(ordinazione e pagamento) del TUEL – così come novellati dal D.Lgs. 126/2014 - laddove si

prevede che sia le reversali che i mandati contengano l’indicazione della destinazione vincolata

derivante “da legge, da trasferimenti o da prestiti”.

Ciò posto, l’ente è tenuto a procedere all’esatta ricostruzione della cassa vincolata ed a dotarsi

di procedure idonee ad evidenziare le movimentazioni delle entrate a specifica destinazione

facendo applicazione dei principi sopra enunciati.

Si sottolinea che tale adempimento assume una particolare importanza in occasione del prossimo

passaggio al nuovo sistema contabile.

Infatti, il punto 10.6 dell’allegato 4.2 del D.Lgs. 118/2011 prevede che all’avvio dell’esercizio

2015, contestualmente alla trasmissione del bilancio di previsione o, in caso di esercizio

provvisorio, contestualmente alla trasmissione del bilancio provvisorio da gestire e dell’elenco

dei residui, gli enti locali comunicano formalmente al proprio tesoriere l’importo degli incassi

vincolati alla data del 31 dicembre 2014. L’importo della cassa vincolata alla data del 1 gennaio

2015 è definito con determinazione del responsabile finanziario, per un ammontare non inferiore

a quello risultante al tesoriere e all’ente alla data del 31 dicembre 2014, determinato, dalla

differenza tra i residui tecnici al 31 dicembre 2014 e i residui attivi riguardanti entrate vincolate

alla medesima data.

Inoltre, a partire dal 1 gennaio 2015 l’utilizzo di incassi vincolati deve essere attivato dall’istituto

tesoriere prevedendo la creazione di «carte contabili» di entrata e di spesa, da comunicare

all'ente ai fini della regolarizzazione dei provvisori che deve essere effettuata necessariamente

con periodicità almeno mensile (entro 10 giorni dalla fine di ciascun mese).

E. È stato riscontrato un elevato livello di indebitamento.

Infatti, risultano superati sia il limite di indebitamento stabilito dall’art. 204 TUEL (8% delle

entrate correnti accertate), che il parametro di deficitarietà n. 7 stabilito dal D.M. 18.02.2013

(150% delle entrate correnti accertate).

È indubbio che una tale situazione rappresenti un fattore di rischio per gli equilibri di bilancio

poiché dai mutui in ammortamento derivano pesanti oneri finanziari che debbono trovare

copertura con le entrate di parte corrente. Si evidenzia, al riguardo, che gli oneri per il servizio

del debito a carico della competenza 2012 sono stati pari ad € 1.447.883,32.

In tale quadro generale, l’Amministrazione deve assicurare un costante monitoraggio degli

effetti dell’indebitamento sugli equilibri tendenziali del bilancio. Pertanto, nonostante le recenti

modifiche normative abbiano progressivamente introdotto un allentamento dei vincoli per

l’assunzione di nuovi mutui modificando al rialzo il limite di indebitamento stabilito dall’art. 204

TUEL (cfr. da ultimo l’art. 1, co. 539 della Legge 23.12.2014, n. 190), le future politiche di

indebitamento dovranno essere accompagnate da un’accurata analisi di sostenibilità economica

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e finanziaria al fine di verificare la capacità effettiva di sostenerne i relativi oneri con risorse

ordinarie.

Sul punto, si sottolinea che l’indice di sostenibilità economica del debito si colloca ben al di sopra

del 100%. Tale dato indica che il saldo della gestione corrente al netto della spesa per interessi

(pari ad € 520.244,83) non è sufficiente a coprire i costi complessivi del servizio del debito (pari

ad € 1.447.883,32). L’equilibrio, pertanto, può essere conseguito soltanto con entrate di

carattere straordinario come il recupero dell’evasione tributaria ed i proventi dal rilascio delle

concessioni edilizie.

E.1 Al riguardo la Sezione ricorda che, nonostante la normativa consenta il ricorso a risorse

straordinarie e ad entrate in c/capitale per finanziare l’equilibrio corrente, in base ad un pacifico

e consolidato principio di sana gestione finanziaria, il predetto equilibrio deve essere conseguito

al netto dei proventi straordinari. Infatti ove il contributo all’equilibrio corrente proveniente dalla

“gestione straordinaria” venisse a mancare, l’Ente andrebbe incontro a squilibri della gestione

di competenza.

Pertanto, la Sezione auspica – e in tal senso dispongono anche i principi contabili – la sussistenza

di un equilibrio tra poste straordinarie (attive e passive) affinché le risorse straordinarie siano

destinate esclusivamente al finanziamento di spese aventi analoga natura.

Tanto premesso, la Sezione

ACCERTA

A. Che la concessione per la realizzazione del parcheggio pubblico di cui in motivazione

finanziata con la tecnica del Project Financing ha realizzato un utilizzo distorto del PPP, non

coerente con la causa tipizzata dal legislatore;

B. Che i rendiconti degli esercizi 2010, 2011 e 2012 espongono un risultato di amministrazione

non corrispondente all’effettiva situazione finanziaria dell’Ente;

C. L’esistenza di passività potenziali di rilevante entità suscettibili di incidere significativamente

sul mantenimento degli equilibri di bilancio;

RACCOMANDA

1. Di monitorare l’andamento dei flussi delle riscossioni e dei pagamenti al fine di ripristinare

l’equilibrio della gestione di cassa;

2. Di provvedere alla esatta quantificazione della cassa vincolata;

3. Di valutare l’assunzione di nuovi mutui alla luce di una preventiva analisi di sostenibilità

economica e finanziaria;

4. Di perseguire l’equilibrio della “gestione straordinaria” del bilancio assicurando che le risorse

straordinarie siano destinate esclusivamente al finanziamento di spese aventi analoga

natura;

DISPONE

Che la presente deliberazione sia trasmessa, in via telematica, al Sindaco, al Consiglio comunale

ed all’Organo di revisione del Comune di Gabicce Mare.

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Ai sensi dell’art. 31 del d.lgs. 33/2013 la presente pronuncia dovrà, altresì, essere pubblicata sul

sito Internet della Amministrazione comunale secondo le modalità di legge.

Così deliberato in Ancona nella Camera di consiglio del 27 maggio 2015.

Il relatore Il Presidente

f.to Marco Di Marco f.to Teresa Bica

Depositata in Segreteria in data 23 luglio 2015

Il direttore della Segreteria f.to Carlo Serra