Costa Rica Estudio de pobreza Recuperando el …siteresources.worldbank.org/INTLACREGTOPPOVANAINSPA/Resources… · PANACI Patronato Nacional de Ciegos ... ÍNDICE DE CONTENIDOS INTRODUCCIÓN

Informe Nº 35910-CR Costa Rica Estudio de pobreza Recuperando el impulso en la lucha contra la pobreza 12 de febrero de 2007 Departamento de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica y Departamento de Desarrollo Humano América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial

ii

SIGLAS

ALC América Latina y el Caribe BANHVI Banco Hipotecario de la Vivienda CN Cuentas Nacionales CCSS Caja Costarricense del Seguro Social CELADE Centro Latinoamericano de Demografía CEM Memorando Económico para el País CEPAL Comisión Económica para América Latina CNE Consejo Nacional de Emergencias CNP Consejo Nacional de Producción CNPPJ Consejo Nacional de Política para la Persona Joven CNREE Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial CONAI Comisión Nacional de Asuntos Indígenas CONAPAM Consejo Nacional para la Persona Adulta Mayor CONAPE Comisión Nacional de Préstamos para la Educación CTAMS Consejo Técnico de Atención Médica DOTS Sistema de Tratamiento bajo Observación Directa CAFTA/DR Acuerdo de Libre Comercio República Dominicana-Centro América EIG EH EHPM EMEV

Encuesta de Ingresos y Gastos Encuesta de hogares Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples Estudio de Medición de los Estándares de Vida

FGT Foster Greer Thorbecke FODESAF Fondo de Desarrollo Social y Asignación Familiar FOSUVI Programa del Fondo de Subsidios para la Vivienda GIC Growth Incidence Curve / Curva de incidencia del crecimiento HH Hogares I&D Investigación y Desarrollo ICA Estudio del clima para la inversión ICAA ICC

Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado Iniciativa para la Cuenca del Caribe

IDA IDM

Instituto de Desarrollo Agrario Indicadores del desarrollo del milenio

IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social INA Instituto Nacional de Aprendizaje INAMU Instituto Nacional de las Mujeres INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos INS IPC

Instituto Nacional de Seguros Índice de Precios al Consumidor

MCJD Ministerio de Cultura, Juventud y Deporte

EQUIVALENCIA MONETARIA

(Tasa de cambio al 2 de abril de 2007)

Unidad monetaria = Colón US$1 = $518.79 Colones

AÑO FISCAL 1 de enero a 31 de diciembre

iii

MCO MIDEPLAN

Mínimos Cuadrados Ordinarios Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

MPE Ministerio de Educación Pública MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo y Económicos ONG Organización no gubernamental PANACI Patronato Nacional de Ciegos PANARE Patronato Nacional de Rehabilitación PANI PIB PNUD

Patronato Nacional de la Infancia Producto Interno Bruto Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PPA Paridad del Poder Adquisitivo PREM Programa de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica PROCUMEN Programa de Mejoramiento Económico y Seguridad Alimentaria PROMECE Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación General Básica y

Preescolar PROMESA Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Secundaria Académica PRONAMYPE Programa Nacional de Micro y Pequeña Empresa RIVM Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte SAB Sistema de Atención a Beneficiarios SIMED Sistema Nacional de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Costarricense SINE Sistema Nacional de Evaluación SIPO UMP

Sistema de Identificación de la Población Objetivo Unidad de Muestreo Primario

UCR Universidad de Costa Rica UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

Vicepresidente: Pamela Cox Directora a cargo del país: Jane Armitage Director de PREM: Ernesto May Directora de DH: Evangeline Javier Economista principal: David Gould Director Sectorial, PREM: Jaime Saavedra Director Sectorial, DH: Helena Ribe Jefe Sectorial, DH: Laura Rawlings Gerente de Proyecto: Andrew D. Mason Gerente Adjunto de Proyecto: Carlos E. Sobrado

iv

ÍNDICE DE CONTENIDOS

INTRODUCCIÓN Y RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................................ xi

PRIMERA PARTE: CARACTERÍSTICAS Y EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN COSTA RICA, 1989-2004

1. INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................. 1

2. AVANCES RECIENTES, DESAFÍOS ACTUALES............................................................................................. 4

3. CRECIMIENTO, DESIGUALDAD Y POBREZA ................................................................................................ 42

4. LA POBREZA Y EL MERCADO LABORAL COSTARRICENSE ..................................................................... 78

SEGUNDA PARTE: POBREZA Y POLÍTICAS PARA EL SECTOR SOCIAL

5. INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................................. 119

6. EDUCACIÓN ......................................................................................................................................................... 121

7. SALUD ................................................................................................................................................................... 153

8. PROTECCIÓN SOCIAL ........................................................................................................................................ 187

TERCERA PARTE: RECUPERANDO EL IMPULSO EN LA LUCHA CONTRA LA POBREZA

9. ELEMENTOS DE UNA ESTRATEGIA DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA PARA COSTA RICA .............. 217

BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................................................... 224

ANEXOS

1. Correlatos de la pobreza en Costa Rica: 1989, 1994 y 2000-2004.......................................................................................... 231

2. Mediciones de la desigualdad entrópica.................................................................................................................................. 235

3. Porcentaje de personas pobres y asuntos metodológicos: análisis de sensibilidad.................................................................. 236

4. Elasticidad total del crecimiento respecto de la reducción de la pobreza y la eficiencia del crecimiento ............................... 244

5. Eficiencia del gasto en salud en Costa Rica y en América Latina........................................................................................... 246 6. Perfiles detallados del riesgo que enfrentan los costarricenses, por grupo etario y nivel de pobreza, 2004 ............................ 250

CUADROS

1. Indicadores socioeconómicos más importantes: la situación de Costa Rica en relación a otros países de América Latina y a países de ingreso medio alto............................................................................................................................... xvii

2. Cambios acumulados (porcentuales) en el ingreso familiar per cápita de Costa Rica por cuartil y subperíodo, de 1989 a 2004......................................................................................................................................................................... xiv

3. Cálculo de los probables efectos de la política de salarios mínimos de Costa Rica en los salarios por hora, el empleo, las horas trabajadas y el ingreso mensual de los sectores cubiertos y no cubiertos

4. Indicadores socioeconómicos importantes de Costa Rica: principios de los años 1990 a principios de los años 2000 .................................................................................................................................................................................... xxiii

v

1.1 Indicadores socioeconómicos – situación de Costa Rica en comparación con países de América Latina y de ingresos medio-alto (último año con datos disponibles, 1997-2003................................................................................... 2

2.1 Pobreza total y pobreza extrema por país para una selección de años ............................................................................... 6

2.2 Porcentaje de personas pobres y contribución a la pobreza, por región y zona ................................................................. 8

2.3 Concentración de la pobreza rural por país ....................................................................................................................... 9

2.4 Pobreza, ingreso promedio, índice de la brecha de pobreza e índice de profundidad por región y zona ........................... 10

2.5 Tamaño de la familia según situación de pobreza, América Central ................................................................................. 10

2.6 Cambios en las condiciones de vivienda y servicios en Costa Rica para todos los pobres y los pobres extremos 1989-2004 .......................................................................................................................................................................... 14

2.7 Tasas de pobreza en Costa Rica con inclusión y exclusión de los migrantes nicaragüenses, 2000-2004 .......................... 15

2.8 Población indígena e indicadores de pobreza, Costa Rica, 2000....................................................................................... 19

2.9 Población indígena e indicadores de bienestar, Costa Rica, 2000 ..................................................................................... 19

2.10 La educación y los afro-costarricenses .............................................................................................................................. 20

2.11 Indicadores de bienestar para los afro-costarricenses, Costa Rica, 2000........................................................................... 20

2.12 Costa Rica – Cantidad de años de educación por año y nivel de pobreza ......................................................................... 22

2.13 Población asegurada .......................................................................................................................................................... 23

2.14 Tipo de seguro por grupo de pobreza ................................................................................................................................ 23

2.15 Porcentajes y tasas de empleo (2004)................................................................................................................................ 24

2.16 Tasas de desempleo evidente - Simulaciones para los pobres ........................................................................................... 25

2.17 Horas promedio trabajadas a la semana, salario e ingresos laborales totales, 2004........................................................... 25

2.18 Distribución del ingreso per cápita por clasificación de empleo y pobreza, 2004 ............................................................. 26

2.19 Ingresos per cápita de fuentes no laborales por grupo de pobreza (2004) ......................................................................... 26

2.20 Factores determinantes de la pobreza para Costa Rica, 2004 ............................................................................................ 30

2.21 Niveles de pobreza en 2004 utilizando la distribución de ingresos en 1989...................................................................... 32

2.22 Orígenes de la desigualdad en Costa Rica ......................................................................................................................... 33

3.1 Desempeño del crecimiento per cápita entre 1989 y 2004 (tasas anuales) ......................................................................... 38

3.2 Cambios en la pobreza y elasticidades del crecimiento respecto de la pobreza 1989-2004 ............................................... 39

3.3 Medidas alternativas de crecimiento del ingreso per cápita (tasas anuales) ....................................................................... 41

3.4 Cambios acumulados en el ingreso familiar per cápita de Costa Rica (en %) por cuartil y subperíodo entre 1989 y 2004 ............................................................................................................................................................................ 42

3.5 Crecimiento y desigualdades en América Latina ............................................................................................................... 45

3.6 Tipología de las intervenciones anti-pobreza por tasa de pobreza y su densidad............................................................... 51

3.7 Número de cantones en cada una de las cuatro categorías de tasa y densidad de pobreza, por región de planificación (2004) ............................................................................................................................................................ 53

3.8 Descomposición sectorial de los cambios en la pobreza (1989-2004) Nacional ................................................................ 54

3.9 Reducción de la pobreza y crecimiento sectorial ............................................................................................................... 57

3.10 Descomposición de los efectos del crecimiento y la distribución en los cambios en la pobreza, por sector y urbano/rural (1989-2004 y subperíodos) ........................................................................................................................... 59

3.11 Factores determinantes del crecimiento y la desigualdad de ingresos en América Latina, 1960-2000 ............................... 61

3.12 Explicación de los cambios recientes en el crecimiento y la desigualdad en Costa Rica .................................................... 62

4.1 Tasas de participación en la fuerza laboral, por género....................................................................................................... 70

vi

4.2 Factores determinantes del cambio en las tasas de rentabilidad de la educación ................................................................ 82

4.3 Cambios en la varianza de las horas trabajadas, por género y sector (expresados en el logaritmo de horas trabajadas)........................................................................................................................................................................... 84

4.4 Proporción de trabajadores que ganan salarios iguales a, menores o mayores que el salario mínimo, para sectores cubiertos y no cubiertos (promedio de 1989-1999) ........................................................................................................... 89

4.5 Efecto previsto del salario mínimo obligatorio en los salarios por hora, empleo, horas trabajadas y salarios mensuales en los sectores cubiertos y no cubiertos (cambio porcentual de un 10% de aumento en los salarios mínimos reales) ................................................................................................................................................................. 90

4.6 Cambiante proporción de hogares encabezados por mujeres en Costa Rica entre familias pobres y no pobres, 1987-2004................... ....................................................................................................................................................... 92

4.7 Educación, desempleo, trabajo en régimen de jornada parcial y trabajo independiente en hogares encabezados por mujeres y hombres, 1987-2004.......................................................................................................................................... 93

4.8 Estructura de los hogares encabezados por mujeres y hombres .......................................................................................... 94

4.9 Desigualdad salarial entre los trabajadores de Costa Rica, con o sin inmigrantes nicaragüenses (2000-2004)................... 96

6.1 Indicadores básicos de la educación en Costa Rica,, 1989-2004 ....................................................................................... 104

6.2 Tasas de término por quintil y nivel de educación (%). Costa Rica, 1989-2004 ............................................................... 113

6.3 Años promedio de escolaridad por grupo etario y condición migratoria, 2004 ................................................................. 116

6.4 Motivos de la no asistencia a la escuela de jóvenes entre 13 y 17 años por quintil y género, 2004................................... 118

6.5 Subsidios del MEP para las escuelas públicas, Costa Rica 2004....................................................................................... 121

6.6 Cantidad de alumnos por docente y año en Costa Rica ..................................................................................................... 123

6.7 Indicadores de la infraestructura escolar de Costa Rica, 2002........................................................................................... 124

6.8 Número de alumnos por computador, 2002....................................................................................................................... 124

6.9 Puntajes promedio normalizados y cambios anuales para una selección de ramos, niveles y años ................................... 125

6.10 Calificación para pasar del ciclo IV por tipo de escuela y región...................................................................................... 125

7.1 Indicadores de salud más importantes de Costa Rica: principios y mediados de los años noventa hasta principios del nuevo milenio.............................................................................................................................................................. 131

7.2 Indicadores de salud internacionales para diversas regiones y países de América Latina................................................. 133

7.3 Distribución relativa del gasto en salud por nivel, Costa Rica 1997-2004 ........................................................................ 139

7.4 Efectos económicos del proceso de reforma de la salud, Costa Rica 2002 ....................................................................... 139

7.5 Estructura del gasto de la CCSS y el Ministerio de Salud, Costa Rica 2004..................................................................... 143

7.6 Fuente del seguro de salud, Costa Rica, 1989-2004.......................................................................................................... 143

7.7 Relación entre el gasto total en salud (en PPA) y los indicadores de salud en los países de América Latina y el desempeño de Costa Rica, 2002........................................................................................................................................ 144

7.8 Visitas médicas realizadas entre enero y junio de 2006, Costa Rica ................................................................................. 146

7.9 Demanda no satisfecha por visitas médicas, Costa Rica 2001 .......................................................................................... 146

7.10 Uso y tipo de hospital y días de hospitalización, Costa Rica 2001.................................................................................... 147

7.11 Déficit de vacunación entre menores de tres años, Costa Rica 2002................................................................................. 147

7.12 Salud y servicios domiciliarios por quintil, región, zona y condición migratoria, Costa Rica 2004 ................................. 152

7.13 Cuadro resumen de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Salud, Costa Rica 2004 ................................................. 157

8.1 Evolución del gasto público en protección social en Costa Rica, 1999-2004 ................................................................... 173

8.2 Composición del gasto público en protección social en Costa Rica, 1999-2004............................................................... 174

8.3 Distribución de beneficiarios de los principales programas de protección social de Costa Rica, 2003............................. 177

vii

8.4 Distribución de los beneficios del gasto público en una selección de programas de protección social, Costa Rica 2003 ............................................................................................................................................................................ 180

8.5 Indicadores del acceso a los principales programas de protección social de Costa Rica................................................... 182

FIGURAS

1 Servicios domiciliarios de agua en Costa Rica: sin agua corriente ...................................................................................... xiv

2. Tasa de desempeño por situación de pobreza, 1987-2004 ................................................................................................... xxi

3. Porcentaje de trabajadoras pobres en empleos de jornada parcial, 1987-2004..................................................................... xxii

4 Gasto público en los sectores sociales (educación, salud y protección social) en América Latina....................................... xxv

5 Tasa neta de matricula en educación secundaria y gasto público en educación en América Latina..................................... xxvi

2.1 Porcentaje de personas pobres en Costa Rica...................................................................................................................... 4

2.2 Pobreza a un US$2 PPA al día en América Latina.............................................................................................................. 6

2.3 Evolución de la pobreza en Costa Rica por región.............................................................................................................. 8

2.4 Viviendas en Costa Rica - Tipo de vivienda: Choza ........................................................................................................... 11

2.5 Viviendas en Costa Rica - Tenencia de la vivienda: “precario”.......................................................................................... 11

2.6 Viviendas en Costa Rica - Cocina: a leña o carbón............................................................................................................. 11

2.7 Viviendas en Costa Rica - Tipo de piso: tierra.................................................................................................................... 11

2.8 Viviendas en Costa Rica - Techo: metal (zinc) ................................................................................................................... 12

2.9 Servicios domiciliarios en Costa Rica - Agua: sin agua corriente....................................................................................... 12

2.10 Servicios domiciliarios en Costa Rica - Fuente de agua: acueducto ................................................................................... 12

2.11 Servicios domiciliarios en Costa Rica - Con alcantarillado o pozo séptico......................................................................... 13

2.12 Servicios domiciliarios en Costa Rica - Sin electricidad..................................................................................................... 13

2.13 Servicios domiciliarios en Costa Rica - Con servicio de recolección de basura ................................................................. 13

2.14 Servicios domiciliarios en Costa Rica, Con línea telefónica ............................................................................................... 13

2.15 Pobreza según lugar de nacimiento..................................................................................................................................... 14

2.16 Tasa neta de matrículas en educación primaria por grupo de pobreza, 2004 ...................................................................... 21

2.17 Tasa bruta de matrículas en educación primaria por grupo de pobreza, 2004..................................................................... 21

2.18 Tasa neta de matrículas en educación secundaria por grupo de pobreza, 2004................................................................... 21

2.19 Tasa bruta de matrículas en educación secundaria por grupo de pobreza, 2004 ................................................................. 21

2.20 Nivel de pobreza y bajo peso al nacer................................................................................................................................. 22

2.21 Porcentajes de personas pobres y mortalidad infantil, 2001................................................................................................ 23

2.22 Coeficientes de Gini en ALC .............................................................................................................................................. 31

2.23 Coeficientes de Gini por año y zona ................................................................................................................................... 31

2.24 Proporción de ingresos por quintil, 2004 ............................................................................................................................ 32

2.25 Cocientes de ingresos por quintil, 2004 .............................................................................................................................. 32

2.26 Tasas de pobreza con los cuatro ajustes .............................................................................................................................. 34

3.1 Pobreza, crecimiento y cambios en la desigualdad............................................................................................................. 37

3.2 Relación entre efectividad del crecimiento y desigualdad.................................................................................................. 38

viii

3.2 Crecimiento del ingreso basado en las Encuestas frente al crecimiento del ingreso basado en las Cuentas Nacionales........................................................................................................................................................................... 40

3.3 Curvas de incidencia del crecimiento (1989-2004) ............................................................................................................ 43

3.4 Efectos de la desigualdad en la eficiencia del crecimiento ................................................................................................. 44

3.5 Curvas de incidencia del crecimiento para las zonas urbanas y rurales, 1989-1994, 1994-2000 y 2000-2004................... 46

3.6 GIC urbanas y rurales (1994-2004) .................................................................................................................................... 47

3.7 Variaciones en las tasas de pobreza en Costa Rica por región de planificación, 1989 y 2004 ........................................... 48

3.8 GIC por región de planificación y subperíodo (1989-1994, 1994-2004)............................................................................ 49

3.9 Histograma de los ingresos per cápita a nivel de cantones, 1994 y 2004 ........................................................................... 50

3.10 Distribución de los cantones costarricenses por tasa y densidad de pobreza ..................................................................... 52

3.11 Intensidad relativa de mano de obra por sector y región de planificación de Costa Rica, (2004)...................................... 56

3.12 Crecimiento real por sector económico y subperíodo (1989-94, 1994-2000, 2000-04, 1989-2004).................................. 58

4.1 Ingresos laborales mensuales reales (colones de 1999) ...................................................................................................... 67

4.2 Tasa nacional de desempleo por género ............................................................................................................................. 68

4.3 Tasa de desempleo por situación de pobreza, 1987-2004................................................................................................... 68

4.4 Tasa de desempleo por nivel de educación, 1987-2004...................................................................................................... 69

4.5 Porcentaje de trabajadores por cuenta propia en cada categoría, 1987-2004...................................................................... 71

4.6 Porcentaje de mujeres pobres que trabajan en régimen de jornada parcial, 1987-2004...................................................... 72

4.7 Empleo por rama de la actividad económica, 1987-2004, todos los trabajadores............................................................... 72

4.8 Ingresos medios por rama de la actividad económica en Costa Rica, 1987-2004, todos los trabajadores (colones de 1999) ............................................................................................................................................................................ 73

4.9 Cambios en la desigualdad de los salarios mensuales, 1980-2004 ..................................................................................... 74

4.10 Proporción de trabajadores en una selección de niveles educacionales, 1980-2004.......................................................... 77

4.11 Años promedio de educación de personas de 20 años de edad que ingresan a la fuerza laboral ....................................... 78

4.12 Tasas de rentabilidad de la educación en Costa Rica, 1976-2004 ..................................................................................... 80

4.13 Distribución de los salarios mínimos obligatorios entre los trabajadores, 1988 y 1998 .................................................... 87

4.14 Distribución de los salarios mínimos obligatorios y salarios reales, 1999......................................................................... 88

4.15 Ingresos medios (logaritmo) en cada rama de la actividad económica después de neutralizar los efectos de las características personales y el lugar de trabajo (en relación al sector comercio) ................................................................ 98

5.1 Gasto público en el sector social (educación, salud y protección social) en América Latina ............................................. 101

5.2 Tasa de cobertura del sistema de seguridad social de la población económicamente activa en 15 países de América Latina, decenio de 1990 y 2000.......................................................................................................................................... 102

6.1 Tasa neta de matrículas en educación primaria en Costa Rica y en una selección de países, 2000-2004........................... 104

6.2 Tasa neta de matrícula en educación secundaria en Costa Rica y en una selección de países, 2000-2004......................... 105

6.3 El sistema educacional de Costa Rica ................................................................................................................................ 106

6.4 Tasa de crecimiento del PIB en Costa Rica, 1979-2002..................................................................................................... 108

6.5 Nivel de término de grado por edad en 2004...................................................................................................................... 109

6.6 Tasas netas y brutas de matrícula en educación primaria y secundaria por quintil 1989-2004........................................... 110

6.7 Tasas brutas y netas de matrícula por nivel, 1999-2004 ..................................................................................................... 112

6.8 Tasas promedio de término por nivel de educación, 1989-2004......................................................................................... 112

6.9 Asistencia a la escuela de los distintos grupos etarios y quintiles: 1989-2004 ................................................................... 114

ix

6.10 Estudiantes que se encuentran en el nivel que corresponde a su edad, por grupo erario: Costa Rica, 1989-2004 ............. 114

6.11 Años de bajo desempeño por quintil ................................................................................................................................. 115

6.12 Años promedio de escolaridad de personas mayores de 18 años: Costa Rica, 1989-2004 ................................................ 116

6.13 Nivel de pobreza y años de educación entre mayores de 18 años, 1989-2004 .................................................................. 117

6.14 Nivel de gasto del MEP: en términos per cápita y como porcentaje del PIB, Costa Rica, 1978-2003 .............................. 119

6.15 Gasto fiscal en educación como porcentaje del PIB, 2001-2005....................................................................................... 119

6.16 Porcentajes promedio del presupuesto del MEP para el período 1998-2001..................................................................... 120

6.17 Estructura del gasto del MEP por nivel educacional en Costa Rica, 2004 ........................................................................ 120

6.18 Tasa neta de matrícula en educación primaria y gasto público en educación en América Latina, 2003............................ 122

6.19 Tasa neta de matrículas en educación secundaria y gasto público en educación en América Latina, 2003....................... 123

6.20 Tasas de término en educación primaria y proyecciones, Costa Rica 1994-2015 ............................................................. 126

6.21 Tasas netas de matrícula en educación secundaria y proyecciones, Costa Rica 1999-2015 .............................................. 127

7.1 Gastos y contribuciones directos al seguro de la CCSS en Costa Rica, 1990-2003 .......................................................... 136

7.2 Consultas anuales por grupo etario, Costa Rica 1987, 1992, 1997 y 2002........................................................................ 137

7.3 Seguro de salud real por costo de consulta, Costa Rica 1990-2004 .................................................................................. 137

7.4 Proporción de la población económicamente activa que contribuye al sistema, Costa Rica 1990-2004........................... 137

7.5 Cantidad de EBAIS y población por EBAIS, Costa Rica 2004......................................................................................... 138

7.6 Gasto en salud en América Latina, 2002........................................................................................................................... 140

7.7 Gasto público per cápita real en salud, Costa Rica 1996-2004.......................................................................................... 142

7.8 Composición del gasto público en salud, Costa Rica 1992 y 2004 ................................................................................... 142

7.9 Población con seguro, Costa Rica 1989-2004................................................................................................................... 145

7.10 Pobreza y bajo peso al nacer a nivel de cantones, Costa Rica 2003.................................................................................. 148

7.11 Indicadores de la oferta y pobreza de los hogares a nivel regional, Costa Rica 2003 ....................................................... 149

7.12 Distribución del gasto público en salud por quintil de ingreso, Costa Rica 2001.............................................................. 150

7.13 Distribución del gasto público en salud por quintil de ingreso y región, Costa Rica 2001 ............................................... 151

7.14 Curvas de Lorenz del gasto social y los ingresos, Costa Rica 2000 .................................................................................. 151

7.15 Primer ODM en salud: Reducir las tasas de mortalidad infantil y de niños y niñas no vacunados contra el sarampión.......................................................................................................................................................................... 154

7.16 Segundo ODM en salud: Mejorar la salud materna y aumentar la atención de partos ...................................................... 155

7.17 Casos de SIDA (por cada 100,000 habitantes), Costa Rica, 1990-2004............................................................................ 155

7.18 Casos de paludismo, TB y dengue y tasas de mortalidad debido a la TB, Costa Rica, 1990-2004 ................................... 156

8.1 Organización sectorial de la protección social en Costa Rica ............................................................................................. 165

RECUADROS

2.1 Medición de la pobreza en Costa Rica - Componentes del agregado de ingreso................................................................. 5

2.2 Los migrantes nicaragüenses en Costa Rica: recomendaciones .......................................................................................... 18

3.1 Pobreza, crecimiento y característica de los datos .............................................................................................................. 40

3.2 Crecimiento, pobreza y el Acuerdo de Libre Comercio DR-CAFTA ................................................................................. 63

4.1 ¿Por qué los nicaragüenses ganan menos que el resto en Costa Rica? ................................................................................ 97

x

6.1 Composición del sistema educacional costarricense - instituciones no docentes ............................................................... 106

7.1 Inmigración y seguridad social........................................................................................................................................... 153

8.1 Protección social – Administrar el riesgo social, promover el crecimiento y el desarrollo en el largo plazo ..................... 160

8.2 El papel del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) ....................................................................................................... 168

MAPA

2.1 Índices de recuento de la pobreza por regiones, 2004 ......................................................................................................... 7

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Agradecimientos Este informe fue elaborado por un equipo dirigido por Andrew D. Mason (LCSHS) y Carlos Sobrado (LCSPP), bajo la supervisión general de Helena Ribe (LCSHD) y Jaime Saavedra (LCSPP). El equipo estuvo conformado por Humberto López, Edwin Goñi Pacchioni (LCSCE), James Cercone, José Pacheco (Sanigest), Tim Gindling (University of Maryland Baltimore County); Juan Diego Trejos (Universidad de Costa Rica), Catherine Marquette y Kimie Tanabe (consultores). El apoyo logístico y para procesar el documento fue proporcionado por Claudia Isern, Martín Buchara (LCSHD), Marta Cervantes-Miguel y Anne Pillay (LCSPP). El informe se enriqueció enormemente con los comentarios, aportes y apoyo en general proporcionado por las contrapartes gubernamentales y asociados no gubernamentales en Costa Rica en el transcurso de una serie de reuniones y discusiones sostenidas durante la elaboración de este informe. Quisiéramos agradecer en especial al Presidente Oscar Arias, a Guillermo Zúñiga (Ministro de Hacienda), Francisco de Paula Gutiérrez (Presidente del Banco Central), Fernando Zumbado (Ministro de Vivienda y Reducción de la Pobreza), Leonardo Garnier (Ministro de Educación), Ana Isabel García (Viceministra de Vivienda y Reducción de la Pobreza), Diego Víquez (Director Ejecutivo, IMAS), y de la administración anterior, a Rocío Saenz (Ministra de Salud, Presidenta del Gabinete de Asuntos Sociales) y Gilberto Barrantes (Ministro de Economía, Industria y Comercio) por su sostenido interés y apoyo a nuestra labor y por sus comentarios y aportes en las diversas etapas del proceso de Estudio de Pobreza. También extendemos nuestros agradecimientos a numerosos otros asociados y contrapartes costarricenses que nos ayudaron a organizar y luego participaron en la conferencia realizada en San José el día 31 de agosto de 2006 que versó sobre el informe preliminar. Los aportes recibidos durante este evento fueron muy útiles para revisar y terminar el estudio. Quisiéramos agradecer también a Eduardo Lizano, Ronulfo Jiménez y Roxana Víquez, así como a los demás organizadores y participantes en la III Conferencia Anual de la Academia de América Central sobre Pobreza realizada en octubre de 2005 por la oportunidad que nos dieron para presentar y discutir los resultados iniciales del estudio. El equipo también se benefició de las numerosas demás ponencias y las discusiones que tuvieron lugar en la Conferencia. Los comentarios de Miguel Gutiérrez Saxe, del Estado de la Nación, también fueron de gran ayuda en etapas cruciales de la elaboración del informe. Valoramos el apoyo invaluable y oportuno recibido del equipo de María Elena González y Marita Begueri, ambas del Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INEC), quienes nos proporcionaron datos e información relacionada de la Encuesta de Hogares de Costa Rica. Finalmente, queremos agradecer a nuestros colegas evaluadores Edmundo Murrugarra, Louise Cord (PRMPR) y Dena Ringold (ECSHD) por sus aportes oportunos y perspicaces en varias etapas del trabajo, y a Guillermo Perry (LCSCE), David Gould (LCSPR), Ana Lucia Armijos (LCSPE) y Jordan Schwartz (LCSFT) por sus aportes constructivos durante el proceso.

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I. Introducción y resumen ejecutivo Costa Rica ha ganado renombre por sus logros socio-económicos Costa Rica tiene bajos índices de pobreza e inequidad en comparación con el promedio latinoamericano. Frente a otros países de América Latina y el Caribe y a otros con niveles de ingresos similares, ha logrado también un buen desarrollo en materia de salud y acceso a servicios básicos. Las tasas de mortalidad infantil son significativamente más bajas, mientras que la esperanza media de vida es sustancialmente mayor. Aproximadamente 97% de los costarricenses tiene acceso a abastecimiento de agua mejorado – una cifra bastante alta en comparación a otros países. Hay, en términos generales, amplio acceso a diversos servicios básicos, incluidos electricidad y saneamiento, así como a vivienda adecuada, tanto en términos absolutos como en relación a los niveles regionales. No obstante, el país enfrenta importantes retoss en su sostenida lucha contra la pobreza A pesar de los considerables logros, Costa Rica enfrenta varios retos importantes: • Aunque el porcentaje de población en situación de pobreza bajó de 31.7% en 1989 a 22.9%

en 1994, el índice de pobreza no ha disminuido durante el último decenio; en el año 2004, el 23.9% de la población costarricense permanecía en situación de pobreza. Este estancamiento no deja de sorprender, ya que el crecimiento económico de Costa Rica fue relativamente constante durante el período.

• La desigualdad de ingresos ha aumentado. Aunque aún permanece relativamente baja según los estándares de la región, la desigualdad en Costa Rica medida por el coeficiente de Gini (indicador de la desigualdad de ingresos de amplio uso) se elevó de 0.44 en 1989 a 0.48 en 2004, un incremento económicamente significativo.

• A pesar de que las inversiones en educación han sido considerables y de que ha habido progreso, el país aún está por debajo del promedio latinoamericano y de los países de ingresos medios-altos en cuanto al acceso y los logros en el nivel de educación secundaria. Esto refleja, en parte, los efectos duraderos de la crisis económica de los años ochenta en Costa Rica. Es más, los pobres aún van a la zaga de los no pobres en lo que se refiere a acceso a la educación y desempeño académico, situación que repercute adversamente en su capacidad de participar en el crecimiento económico y gozar de sus beneficios.

• A pesar de que Costa Rica tiene un conjunto de programas de protección social relativamente bien desarrollado, gran parte de su población pobre aún se encuentra fuera del alcance de la red de seguridad social.

Este estudio examina los avances recientes en la lucha contra la pobreza en Costa Rica y presta particular atención a la razón por la cual los índices de pobreza no han disminuido durante los últimos diez años, pese a que el crecimiento económico ha sido relativamente consistente durante dicho período. Para poder entender mejor las características de la pobreza, el informe desarrolla un perfil dinámico de la pobreza en Costa Rica y analiza los patrones recientes de crecimiento económico y hasta qué punto los pobres han podido gozar de sus beneficios. También examina las dinámicas del mercado laboral, incluido cómo la capacidad de los pobres para generar

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mayores ingresos se ha visto afectada por los recientes cambios en el mercado laboral, en particular a partir del año 1994. Asimismo, presta especial atención a los efectos de la inmigración nicaragüense en la pobreza y a los retos particulares que enfrentan las trabajadoras pobres. Finalmente, el estudio examina el papel del gasto en el sector social y de las políticas sociales y qué tan efectivo ha sido en mejorar la seguridad social de los pobres y permitirles escapar de la pobreza. El informe se emprendió como parte de un diálogo permanente entre el Banco Mundial y el gobierno de Costa Rica sobre política económica y social. Su contenido abarca los temas planteados por las autoridades costarricenses del gobierno actual y del anterior, así como los que se discutieron con varias partes interesadas no gubernamentales. El estudio se fundamenta en diversas nuevas publicaciones y estudios encargados recientemente y en su elaboración se contó con la estrecha colaboración de varios académicos e investigadores costarricenses. Los autores analizaron numerosos antecedentes y discutieron los resultados preliminares con numerosas partes interesadas costarricenses, entre las cuales se incluyen varios representantes de la actual administración. Los progresos en materia de reducción de la pobreza se han estancado desde 1994… El estudio identifica varias causales para la falta de avances en la reducción de la pobreza registrada en el último decenio. En primer lugar, el crecimiento del PIB –así como de los ingresos familiares– ha disminuido su ritmo en los últimos años. Según la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), entre 1994 y 2000 el ingreso familiar per cápita aumentó menos de un tercio de lo que creció entre 1989 y 1994; y el ingreso per cápita casi no ha variado desde el año 2000. Más importante aún es el hecho que, a pesar de que los beneficios del crecimiento se distribuían de manera ecuánime entre 1989 y 1994, desde entonces una mayor proporción de estos beneficios ha ido concentrándose en las familias no pobres. Las familias pobres y cuasi pobres, de hecho, se han visto afectadas por una reducción en sus ingresos reales entre los años 2000 y 2004.

Este cambio en la distribución de los frutos del crecimiento son un reflejo de los acontecimientos más generales en la economía de Costa Rica y a nivel mundial que han provocado una reducción en la demanda relativa de mano de obra poco calificada en momentos en que ha aumentado el número de trabajadores no calificados: entre otras cosas, el porcentaje de estudiantes que han terminado la educación secundaria en Costa Rica y que entraron a la fuerza laboral bajó en el decenio de 1990, mientras que el número de estudiantes que abandonaron sus estudios aumentó. Esta creciente discrepancia entre la educación y los niveles de conocimiento de los pobres, por una parte, y la demanda laboral, por la otra, ha hecho que se profundice la desigualdad de ingresos, que aumente de manera significativa el número de desempleados entre la población pobre y que suba el número de empleos de jornada parcial (en contraste con el empleo de jornada completa) entre trabajadores poco calificados y pobres, especialmente entre madres solteras pobres. …pero a través de un esfuerzo mancomunado, Costa Rica puede recuperar el impulso en sus esfuerzos por reducir la pobreza Se requiere una estrategia multidimensional de lucha contra la pobreza para garantizar que los pobres obtengan los beneficios del futuro progreso económico. Algunos de los elementos de dicha estrategia concuerdan con las prioridades del actual gobierno, incluido el énfasis en el aumento del capital humano entre los pobres y el fortalecimiento de la red de seguridad social del país. Algunos de las iniciativas de dicha estrategia serían:

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• Promover un mayor y sostenido crecimiento económico para proveer mayores oportunidades

económicas a todos los costarricenses, incluidos los pobres

• Fortalecer el capital humano de todos los costarricenses, con especial énfasis en mejorar los resultados de la educación secundaria entre los sectores pobres y fortalecer la capacitación entre los trabajadores menos calificados para que puedan aprovechar plenamente las oportunidades económicas emergentes

• Garantizar la protección social (tanto en materia de seguro social como de asistencia social) para los grupos más pobres y vulnerables, protegiéndolos de esta manera de cualquier riesgo o crisis y mejorando su acceso a servicios básicos

• Crear un entorno que potencia a los trabajadores pobres (y en especial para las madres pobres que trabajan fuera del hogar) para que puedan acceder a empleo remunerado

• Definir estrategias de inversión diferenciadas por región que aborden las diferencias regionales en los patrones de pobreza y de esta manera maximizar la efectividad de las medidas locales contra la pobreza y

• Fortalecer los sistemas de información para mejorar el monitoreo de la pobreza y la evaluación de los programas para reducir la pobreza para así garantizar que los programas gubernamentales para reducir la pobreza logren los resultados esperados.

Costa Rica tiene un compromiso de larga data con los sectores sociales y esto ha sido fundamental para el progreso y los logros del país en los últimos años. A su vez, existen pruebas claras de que una mayor eficiencia en el actual gasto fiscal para los sectores sociales, la reasignación estratégica de los recursos hacia áreas de mayor impacto y una mayor utilización de métodos focalizados para llegar a los costarricenses más pobres y vulnerables como complemento a los actuales programas globales podrían arrojar beneficios considerables. El uso más eficiente de los recursos fiscales existentes en la lucha contra la pobreza adquiere una mayor relevancia debido a las actuales restricciones fiscales que enfrenta Costa Rica. II. ¿Cuál es la actual situación de la pobreza en Costa Rica? Los índices de pobreza en Costa Rica son relativamente bajos… Según las cifras oficiales de pobreza, el índice de pobreza en Costa Rica es la mitad del promedio del resto de los países de América Central, si bien los índices nacionales de pobreza no son, en rigor, comparables. Aun aplicando líneas de pobreza internacionales comparables, el país tiene una de las tasas de pobreza más bajas de América Latina. Si se define la pobreza como aquellos hogares que tienen un ingreso familiar de US$2 PPA o menos por persona al día, entonces el 9% de los costarricenses vive en situación de pobreza, una tasa inferior a la de cualquier país latinoamericano, con excepción de Uruguay, y la mitad del promedio regional de 25%. Aplicando una línea de pobreza de un dólar PPA por día, el índice de pobreza llegaría a sólo 2%, apenas la quinta parte del promedio latinoamericano. Las cifras producidas a partir de la EHPM entre 1989 y 2004 indican que la pobreza bajó significativamente entre 1989 y 1994, pero se ha mantenido constante a partir de entonces. La proporción de la población en situación de pobreza declinó de 31.7 a 22.9% entre 1989 y 1994 (Figura 1), pero se ha mantenido en el rango de 23% a 24% desde 1994. En el año 2004, se

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mantuvo en un 23.9%. Asimismo, la pobreza extrema disminuyó de 9.9% en 1989 a 6.8% en 1994, pero se mantenía en 6.6% en 2004. A pesar de que las tasas de pobreza de Costa Rica son generalmente bajas, no deja de sorprender la falta de progreso en el último decenio considerando que el PIB per cápita en Costa Rica aumentó un promedio de 2.4% durante el período 1994-2004. Muchos estudios empíricos demuestran que el crecimiento económico normalmente se asocia a una reducción de la pobreza. …y muestran patrones geográficos bien definidos A pesar de que Costa Rica es un país relativamente pequeño, se observan patrones geográficos bien definidos en los índices de pobreza. En el año 2004, la tasa de pobreza era de 43.4% en la región de Brunca y de 38.6% en la región de Chorotega, comparado con el promedio nacional de 23.9% (Mapa 1). Pero sólo era de 18.4% en la región Central (que también incluye San José). Estas disparidades regionales se han mantenido en el tiempo; las regiones de Brunca y Chorotega concentraban los índices de pobreza más elevados en 1989 y se han mantenido relativamente altos en estas regiones desde entonces. Por otra parte, las diferencias que existen entre las zonas rurales y urbanas son relativamente pequeñas. La pobreza en las zonas rurales alcanzó 28.3% en 2004, comparado con 20.8% en las zonas urbanas, una diferencia inferior a 8 puntos porcentuales. Las diferencias medidas entre las zonas rurales y urbanas en la mayoría de los demás países de América Central son más altas.

Figura 1: Servicios domiciliarios de agua en Costa Rica: sin agua corriente

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1989 1994 2000 2001 2002 2003 2004 2005Año

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as

Pobreza totalPobreza extrema

Fuente: cálculos de funcionarios del Banco Mundial basados en la EHPM del INEC

Para entender las dimensiones geográficas de la pobreza en Costa Rica, es importante hacer una distinción entre zonas con altos índices de pobreza y aquellas con altas concentraciones de pobres. Por ejemplo, los índices de pobreza más bajos se encuentran en la Región Central, a pesar de ser la región que alberga casi la mitad de los pobres y casi 40% de quienes viven en condiciones de extrema pobreza en Costa Rica. La razón de esta situación es que en esta región se concentra aproximadamente terciados tercios de la población total de Costa Rica e implica que, a pesar de que los índices de pobreza de las otras cinco regiones son considerablemente más altos, un poco más de la mitad de los pobres y 60% de los extremadamente pobres viven en estas zonas. Estas diferencias regionales en la incidencia y la concentración de la pobreza tienen importantes

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alcances para los enfoques de las políticas públicas y las inversiones destinadas reducir la pobreza en el ámbito local.

Mapa 1: Porcentaje de personas pobres por regiones, 2004

¿Quiénes son los pobres en Costa Rica? El análisis indica que la población pobre en Costa Rica provendría en gran parte de:

• Familias más grandes, especialmente de aquellas con un número mayor de miembros menores de 18 años.

• Familias encabezadas por mujeres, particularmente en las zonas rurales.

• Familias en las que el(la) jefe(a) de hogar (o su pareja) trabaja en el sector informal o en

la agricultura.

• Zonas rurales en las dos regiones de planificación más pobres, Brunca y Chorotega (posiblemente como reflejo de la infraestructura más deficiente o de economías locales más débiles en esas zonas).

La educación, en tanto, permitiría escapar de la pobreza:

• Si el (la) jefe(a) de hogar (o su pareja) ha completado la educación secundaria, la probabilidad de que el hogar sea pobre se reduce a la mitad, y si tiene estudios superiores, se reduce en un 75%.

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• En zonas rurales, basta con haber cursado parte de la educación primaria (sustituto de alfabetización) para reducir las probabilidades de ser pobre, controlando los efectos de otros factores.

A pesar de que la pobreza se ha estancado, hay otros indicadores socio-económicos que han seguido mejorando Las condiciones de vivienda (medidas según el tipo y calidad de la vivienda, régimen de propiedad y fuente de energía empleada para cocinar) comenzaron en un nivel alto en relación a los estándares regionales y siguieron mejorando, al menos hasta el año 2000. El acceso a servicios domiciliarios básicos como agua potable, servicios de saneamiento, recolección de basura y línea telefónica fija también siguieron su tendencia a mejorar hasta el año 2004 (aunque ya habían comenzado con niveles altos al inicio del período). Y a pesar de que los datos de la EHPM sugieren que la cobertura de energía eléctrica bajó algo entre 1989 y 2000, particularmente en los hogares en situación de extrema pobreza, el acceso de la población pobre y extremadamente pobre a la electricidad parece haberse recuperado durante el período 2000-2004. En general, los resultados en materia de salud son buenos de acuerdo con los estándares regionales… Costa Rica también muestra resultados positivos en materia de salud en comparación a otros países de América Latina y el Caribe y a otros países con niveles similares de ingreso (Cuadro 1). Las tasas de mortalidad infantil y en la niñez son significativamente más bajas que en los países comparables, mientras que la esperanza media de vida es sustancialmente mayor. A pesar de que existen algunas diferencias cuantificables entre la condición de salud de los pobres y los no pobres, las diferencias no son tan marcadas como las observadas en otros países de América Central. Los datos registrados en el sistema de salud pública de Costa Rica muestran, por ejemplo, que a nivel de cantones existe poca relación entre el nivel de pobreza y el porcentaje de recién nacidos de bajo peso. Los niveles de cobertura de la seguridad social son relativamente altos en Costa Rica y de hecho están entre los más altos de América Latina. Sin embargo, las tasas de cobertura son significativamente más bajas entre los pobres que entre los no pobres. En el año 2004, más de 30% de la población en situación de extrema pobreza y de 25% de todos los pobres continuaba sin cobertura del seguro de salud, a diferencia de sólo 16% de los no pobres. Es más, las recientes reducciones en los índices de vacunación contra el sarampión y la poliomielitis, así como el agudo incremento en la incidencia del paludismo, dengue y tuberculosis, son señales de los desafíos que emergen en el sector salud.

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Cuadro 1: Indicadores socioeconómicos más importantes: la situación de Costa Rica en relación a otros países de América Latina y a países de ingreso medio-alto

Indicador

Costa Rica

América Latina y el

Caribe

Países de ingreso

medio-alto

Esperanza de vida, 2003 (años al nacer) 79 72 70

Índice de mortalidad infantil, 2003 (muertes por cada 1,000 nacidos vivos) 8 25 21

Índice de mortalidad infantil de < 5 años, 2003 (por 1,000 nacidos vivos) 10 31 27

Matrícula neta en educación primaria, 2002 (%)1 90 93 91

Matrícula neta en educación secundaria, 2002 (%)1 53 67 78

Acceso a una fuente de agua mejorada, 2002 (% de la población) 97 91 91 1Para efectos de comparación internacional, se emplearon cifras de los Indicadores del desarrollo mundial (WDI). A pesar de que las cifras no coinciden plenamente con los cálculos de la EHPM, las tendencias a través del tiempo son similares en todas las series de datos.

A pesar de los reveses en el sector educacional a principios de los años ochenta provocados por la crisis económica que afectara al país, los resultados han mejorado notablemente desde entonces. Las diversas fuentes de información entregan cifras levemente diferentes, pero todas muestran tendencias similares. Por ejemplo, los resultados de la EHPM indican que la tasa neta de matrícula en la escuela primaria subió de 75% a 81% entre 1989 y 2004, mientras que la matrícula neta en la escuela secundaria subió de 32% a 47%. Los logros académicos también han mejorado a través del tiempo. A partir del año 1989 y hasta el 2004, el índice de finalización escolar en la enseñanza primaria subió de 74% a 86%, mientras que para la enseñanza secundaria subió de 28% a 37%. El número promedio de años de educación entre la población adulta aumentó de 5.5 años a 6.9 años. La población pobre y en situación de extrema pobreza ha compartido el progreso en materia de educación, situación que ha permitido disminuir diversas brechas en educación entre los pobres y los no pobres durante ese período. De hecho, hubo gran progreso en los índices de asistencia escolar, matrícula y finalización de educación primaria y años promedio de enseñanza …pero el país continúa enfrentando importantes retos en materia de educación A pesar de los avances recientes (y a diferencia de áreas tales como salud y acceso a agua potable), Costa Rica va a la zaga de la media de América Latina y otros países de ingreso medio-alto en cuanto a matrícula neta en escuela secundaria (Cuadro 1). Es más, a pesar de que las brechas en educación han disminuido, los pobres siguen estando a la zaga de los no pobres en una cantidad significativa de áreas. En el año 2004, la tasa neta de matrícula en enseñanza primaria era de sólo 70% entre los niños y niñas en el quintil de ingresos más bajo (comparado con 95% en el quintil más rico), mientras que la tasa neta de matrículas en enseñanza secundaria era de sólo 33% entre aquellos del quintil más bajo (comparada con más de 70% en el quinitl más alto). Las tasas de deserción continúan siendo más altas entre los estudiantes pobres y las tasas de finalización escolar permanecen bajas, especialmente a nivel de la escuela secundaria. La tasa de finalización escolar en enseñanza primaria en el año 2004 era de 71% entre alumnos del quintil de ingresos más pobre (comparada con 98% en el quintil más rico). La tasa de finalización en la enseñanza secundaria era de sólo 19% entre los alumnos del quintil más pobre, comparada con 59% en el quintil superior. La evidencia sugiere además que la calidad de la educación en las zonas pobres es considerablemente más baja que en las zonas no pobres.

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Como en el caso de la pobreza, las desigualdades en materia de ingresos han sido relativamente bajas en Costa Rica según los niveles de América Latina. Al comparar los datos para el año 2000 de 15 países de América Latina, éstos indicarían que sólo Uruguay tuvo un coeficiente de Gini más bajo que Costa Rica. No obstante, los datos también indican que las desigualdades de ingreso han aumentado en Costa Rica desde 1989 y el coeficiente de Gini se elevó de 0.44 en 1989 a 0.50 en 2001 y cayó levemente a 0.48 en 2004. Las diferencias en los niveles de educación de las familias desempeñan un papel fundamental; de hecho, las diferencias en el nivel de educación del jefe(a) de hogar (o su pareja) podrían explicar hasta un tercio de la desigualdad de ingresos, dependiendo del tipo de medición empleado. Otro cuarto puede explicarse por la proporción de miembros de la familia que trabajan. Es interesante observar que varios de los factores que parecen afectar la pobreza, entre ellos el tamaño de la familia y el género del jefe(a) de hogar, parecen no ser causales significativas de la desigualdad de ingresos en Costa Rica. Resumiendo, los niveles de pobreza y desigualdad son bajos en Costa Rica en comparación con los estándares latinoamericanos, mientras que la mayoría de los indicadores sociales son altos. El país asimismo ha logrado considerables avances socioeconómicos a partir del decenio de 1990. Sin embargo, el estancamiento de la tasa de pobreza entre 23% y 24% durante el último decenio a pesar del crecimiento económico relativamente permanente, el aumento de la desigualdad de ingresos y la brecha de los pobres respecto de los no pobres en el acceso a la educación y el desempeño académico (con consecuencias adversas en su capacidad de participar en el crecimiento económico y gozar de sus beneficios) son desafíos importantes para el futuro.

Para enfrentar estos desafíos, es importante entender los factores implícitos en la falta de avances en la reducción de la pobreza durante los últimos años, incluida las razones que han llevado a que el crecimiento económico y las iniciativas del gobierno en los sectores sociales no hayan logrado reducir efectivamente la pobreza, además de conocer las políticas públicas necesarias en el país para recuperar el impulso en la lucha contra la pobreza. III. ¿Por qué no ha disminuido la pobreza en Costa Rica durante el último decenio? La falta de progreso en materia de reducción de la pobreza en Costa Rica desde el año 1994 no deja de sorprender, al menos en la superficie, dado que la pobreza se ha estancado y a la vez se ha dado un crecimiento económico sostenido durante gran parte del período. Sin embargo, las pruebas indican que se han confabulado diversos factores para reducir los efectos del crecimiento en la pobreza durante el último decenio, factores que están relacionados con los niveles y patrones de crecimiento, así como con los recientes acontecimientos en el mercado laboral de Costa Rica. El crecimiento en el ingreso familiar per cápita ha disminuido en el tiempo… A pesar de que el crecimiento del PIB per cápita ha sido positivo en términos generales desde 1994, el crecimiento tanto del PIB como de los ingresos familiares ha disminuido su ritmo en los últimos años. El crecimiento del PIB per cápita bajó de 2.8% anual entre 1989 y 1994 a 2.6% entre 1994 y 2000 a 2.0% anual entre 2000 y 2004. El ingreso familiar per cápita, según las mediciones de la EHPM, bajó de manera alarmante. Después de aumentar casi 5% anual entre 1989 y 1994, se elevó sólo 1.5% al año entre 1994 y 2000. Entre 2000 y 2004, el ingreso familiar per cápita promedio apenas experimentó cambios (el ingreso aumentó en menos de una décima de un 1% al año). Esta desaceleración ayuda a explicar por sí sola la falta de progreso en la reducción de la pobreza.

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…y los pobres son los que menos se han beneficiado con el crecimiento que sí se dio Lo que quizás ha sido lo más importante es el cambio en la distribución de los beneficios del crecimiento entre los pobres y no pobres. Entre 1989 y 1994, los beneficios del crecimiento se distribuían de manera bastante equitativa. Según datos de la EHPM, el ingreso familiar entre los pobres durante ese período creció 25.1%, sólo algo menos que el promedio nacional de 27.9% y levemente superior al crecimiento de los dos cuartiles del medio de la distribución de ingresos (Cuadro 2). Sin embargo, a partir de 1994, las tasas de crecimiento del ingreso han sido bastante menores para los pobres que para los no pobres. Entre 1994 y 2000, el ingreso familiar per cápita de las familias pobres aumentó sólo un 3%, aproximadamente un tercio del promedio nacional (9.2%). Y entre 2000 y 2004, el ingreso per cápita de los más pobres disminuyó levemente (-1.3% entre el 25% más pobre de las familias). Desde el año 2000, sólo las familias del cuartil superior de ingresos experimentaron un crecimiento positivo en el ingreso per cápita (un relativamente reducido 2.2% entre 2000 y 2004).

Cuadro 2: Cambios acumulados (porcentuales) en el ingreso familiar per cápita de Costa Rica por cuartil y subperíodo, de 1989 a 2004

1989-1994 1994-2000 2000-2004

Cuartil más pobre 25.1% 3.0% -1.3%

Segundo cuartil 21.5% 5.0% -1.9%

Tercer cuartil 23.1% 8.6% -2.6%

Cuartil más rico 31.9% 10.9% 2.2% Promedio nacional 27.9% 9.2% 0.3%

Esta desigualdad en la distribución de los beneficios del crecimiento a partir de 1994 ha sido evidente no sólo a nivel de familias, sino en todas las regiones y sectores económicos de Costa Rica. Los datos de la EHPM sugieren que el crecimiento ha sido más alto en los cantones relativamente ricos que en los más pobres y en los sectores que suelen emplear poca mano de obra pobre o no calificada (como el sector financiero, el comercio y la administración pública) que en aquellos donde tienden a concentrarse los trabajadores pobres o casi pobres (como la agricultura, la construcción, la industria y los servicios). Los cambios en la demanda y oferta relativa de mano de obra no calificada… Varios cambios en el mercado laboral desde principios de los años noventa se han conjugado para hacer más difícil que los pobres aumenten sus ingresos y así escapen de la pobreza:

• Los cambios en la economía mundial y de Costa Rica han provocado un mayor aumento en la demanda de mano de obra calificada que en la no calificada.

• La mayor demanda de mano de obra relativamente calificada ocurrió en momentos en

que Costa Rica experimentaba una disminución en la oferta relativa de dichos trabajadores.

• Debido a los cambios en la demanda y la oferta relativa de mano de obra calificada y no

calificada ha aumentado la desigualdad de ingresos, junto con un considerable

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incremento del desempleo entre la población pobre y extremadamente pobre a partir de la primera mitad del decenio de 1990.

• Estos cambios también se han traducido en un aumento de los empleos de jornada parcial

entre los trabajadores pobres no calificados, especialmente entre las mujeres jefas de hogar.

Los cambiantes patrones de inversión y comercio, aunados a los cambios tecnológicos, provocaron un aumento en la demanda local de mano de obra relativamente calificada, en momentos en que los efectos de la crisis financiera de 1982 en la educación se comenzaban a hacer sentir en el mercado laboral. Según los datos de la EHPM, por ejemplo, entre principios y mediados de los años noventa disminuyó la proporción de egresados de la educación secundaria (y aumentó la tasa de deserción escolar) dentro de la fuerza laboral. La mayor participación de la mujer en la fuerza laboral junto con la oleada de trabajadores inmigrantes nicaragüenses a mediados y finales de los años noventa contribuyó a aumentar aún más la oferta de mano de obra no calificada en relación con la demanda. …se tradujeron en una mayor desigualdad de ingresos y en un mayor desempleo entre los pobres… Los cambios en la demanda y oferta relativa de mano de obra calificada y no calificada a partir del año 1992 resultaron en una mayor desigualdad de ingresos (aunque los datos indican que la desigualdad de ingresos comenzó a reducirse nuevamente a partir del año 2002). Esto se vio reflejado en mayores rentabilidades de mercado para quienes tienen un nivel educacional más alto. Asimismo, los cambios en la demanda y oferta relativa de mano de obra calificada y no calificada generaron un significativo aumento en el desempleo entre la población pobre y extremadamente pobre a partir de 1994 (Figura 2). Entre 1994 y 2003, la tasa de desempleo subió de 8% a 17% entre los trabajadores de familias pobres, y de 12% al 27% entre aquellos de familias en situación de extrema pobreza. La tasa de desempleo entre los trabajadores no pobres, en cambio, se mantuvo fija en un 5% o menos. El desempleo entre los pobres parece ser fundamentalmente estructural (y no cíclico) y estaría reflejando una discordancia entre la oferta de mano de obra no calificada y con frecuencia de bajo nivel de instrucción, por una parte, y la demanda de las empresas por este tipo de mano de obra.

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Figura 2: Tasa de desempleo según situación de pobreza, 1987-2004

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1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Pobres Extremos Todos los Pobres No Pobres

Fuente: cálculos de funcionarios del Banco Mundial basados en la EHPM del INEC …y en número cada vez mayor de mujeres pobres que trabajan en jornada parcial Los datos muestran asimismo un incremento, desde finales de los años ochenta, en la proporción de la mano de obra que trabaja menos que la semana laboral estándar (40 a 48 horas). La proporción de trabajadores que trabajan en jornada completa bajó de 40% en 1988 a 31% en 2002, mientras que la proporción de mano de obra que trabaja media jornada subió. La fuerza motriz de este incremento en el trabajo a tiempo parcial es el aumento significativo de la proporción de mujeres pobres que trabajan en jornada parcial, de 40% en 1987 a casi 65% en 1995, cifra donde se ha estabilizado durante el último decenio (Figura 3). Cabe señalar que ningún otro grupo (como mujeres no pobres, hombres pobres y hombres no pobres) ha visto aumentar el número de trabajadores a jornada parcial durante este período. Este incremento parece reflejar el rápido crecimiento de la proporción de hogares encabezados por mujeres (principalmente hogares monoparentales) entre los años 1987 y 2004, de 17% de todas las familias a 26.4% , y un incremento aún mayor durante dicho período en la proporción de hogares encabezados por mujeres entre las familias pobres, de 19.7% a 33.6%. De hecho, debido a que los trabajadores a jornada parcial ganan menos que los trabajadores a tiempo completo en términos de cualquier salario por hora, estas tendencias ciertamente han contribuido al incremento de la pobreza observado entre los hogares encabezados por mujeres durante ese período.

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Figura 3: Porcentaje de trabajadoras pobres en empleos de jornada parcial, 1987-2004

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Año

Porc

enta

je

Jornada parcial Jornada completa Sobre tiempo

Fuente: cálculos de funcionarios del Banco Mundial basados en la EHPM del INEC Ciertas políticas del mercado laboral también pueden haber contribuido al estancamiento de los índices de pobreza El análisis econométrico indica que, a pesar de que el sistema complejo y multiestratificado de salarios mínimos que existe en Costa Rica hace subir los salarios por hora de muchos trabajadores que ya se encuentran empleados en el sector formal, también reduce la cantidad de empleos en el sector formal para trabajadores pobres o cuasi pobres. Concretamente, un aumento de 10% en el salario mínimo obligatorio puede aumentar los salarios promedio de los trabajadores del sector formal en aproximadamente un 1%, a la vez que reduce el número de empleos en el sector formal en un 1% (Cuadro 3). Los beneficios netos del sistema de salarios mínimos para trabajadores del sector formal tampoco son muy claros. Un salario mínimo obligatorio más alto hace aumentar el salario por hora de los trabajadores del sector formal, sin embargo, no es menos cierto que también reduce la cantidad de horas que ellos trabajan por mes. Estos dos efectos se contrarrestan y es por eso que los ingresos mensuales de los trabajadores del sector formal no han crecido más de lo que habrían aumentado de no existir un salario mínimo. En conjunto, estos resultados ponen en entredicho el valor de la política de salarios mínimos de Costa Rica como herramienta para reducir la pobreza.

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Cuadro 3: Cálculo de los probables efectos de la política de salarios mínimos de Costa Rica en los salarios por hora, el empleo, las horas trabajadas y el ingreso

mensual de los sectores cubiertos y no cubiertos (Cambios porcentuales en respuesta a un 10% de aumento en el salario mínimo real

Sector con cobertura Sector sin cobertura Salarios por hora 1.03% ns Empleo -1.09% nd Horas trabajadas -0.62% ns Ingreso mensual ns ns Nota: ns = no significativo, nd = no disponible

Otras leyes laborales podrían estar limitando las posibilidades de los trabajadores –específicamente de sexo femenino– de lograr ingresos que les permitan escapar de la pobreza. La actual legislación restringe la contratación de mujeres en turnos nocturnos. A raíz de la escasez de guarderías infantiles adecuadas, las normas que impiden el trabajo de las mujeres en horarios no convencionales podrían estar contribuyendo a la alta incidencia del trabajo en régimen de jornada parcial entre las trabajadoras pobres y al aumento en los niveles de pobreza entre las familias monoparentales encabezadas por mujeres. Si se equiparan las condiciones de empleo de hombres y mujeres reduciendo los obstáculos legales para que las mujeres trabajen en horarios no convencionales, ellas podrían conseguir empleo en horarios en que es más fácil encontrar a otras personas que cuiden a sus hijos (ya sea familiares o amigos). IV. ¿Es posible que la migración de trabajadores desde Nicaragua a partir de 1994 haya obstaculizado los esfuerzos por reducir la pobreza? La migración desde Nicaragua hacia Costa Rica fue bastante masiva en los años noventa y ahora los nicaragüenses conforman la población de inmigrantes más grande del país. Durante el período de mayor inmigración desde Nicaragua a fines de los años noventa, entraron a Costa Rica aproximadamente 20,000 nicaragüenses al año, aunque este flujo bajó a unos 9,000 anuales a partir del año 2000. Las últimas cifras oficiales corresponden a las del censo demográfico de 2000, pero se estima que los inmigrantes nicaragüenses conformaban entre 7% y 8% de la población total de Costa Rica en el año 2005. Los inmigrantes nicaragüenses tienen, en promedio, un nivel más bajo de educación que los costarricenses (aunque tienen un nivel educacional promedio más alto que el de la población nicaragüense en general). Los trabajadores nicaragüenses en Costa Rica generalmente se concentran en tres sectores de la economía: la agricultura, el servicio doméstico y la construcción. La inmigración desde Nicaragua no parece haber contribuido de manera significativa al estancamiento de los índices de pobreza… A pesar de la percepción popular de que la oleada de pobres procedentes de Nicaragua ha contribuido a estancar los índices de pobreza en Costa Rica, los datos sugieren que esta afluencia de emigrantes a Costa Rica ha sido demasiado reducida como para influir de manera significativa en los niveles globales de pobreza, especialmente a partir del año 2000. De hecho, al realizar un análisis de simulación con datos de la EHPM 2004, se observa que el porcentaje de personas pobres baja menos de un punto porcentual al no incluir a las familias nicaragüenses, cambio que no es significativo en términos estadísticos. Otros análisis econométricos también indican que las familias de inmigrantes nicaragüenses no son significativamente más pobres que las de origen costarricense si se toman en consideración factores como la educación y otros de índole personal (como tamaño de la vivienda, sector del empleo y ubicación).

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Esto no quiere decir que la inmigración de nicaragüenses no haya tenido alguna repercusión económica. Los datos sugieren que sí la ha tenido, pero que ha sido reducida porque los distintos efectos trabajan en sentido contrario y posiblemente se han contrarrestado en gran medida. Por un lado, los inmigrantes nicaragüenses, al ser mano de obra relativamente barata, por cierto parecen haber contribuido a una mayor competitividad del sector agrícola costarricense, situación que seguramente tiene efectos positivos en el crecimiento económico del país (aunque la envergadura de esos efectos es difícil de medir). Por otro lado, la inmigración nicaragüense contribuyó a incrementar la oferta de mano de obra no calificada en momentos en que la demanda relativa por este tipo de trabajadores estaba decayendo. Esto contribuyó a profundizar la inequidad salarial en Costa Rica, aunque la magnitud de este efecto no es demasiado grande. Pruebas indirectas también sugieren que los trabajadores inmigrantes podrían haber contribuido al aumento observado en los índices de desempleo entre los trabajadores no calificados. Los escasos datos que se encuentran disponibles hace difícil calcular de manera exacta la envergadura de estos diversos efectos. Sin embargo, en general las pruebas indican que los efectos netos de la inmigración nicaragüense en la pobreza no parecen haber sido significativos. En efecto, una causa mucho más importante del estancamiento de las tasas de pobreza ha sido la creciente discordancia entre el bajo nivel de calificación de todos los trabajadores pobres y la cada vez mayor demanda por mano de obra más calificada en la economía de Costa Rica. Por consiguiente, garantizar que los pobres adquieran más educación y mayores capacidades laborales –en especial a través de un mayor acceso a la escuela secundaria y mejores logros académicos– será uno de los componentes esenciales en la estrategia de Costa Rica para reducir la pobreza. ...y la inmigración tampoco parece haber afectado negativamente el sistema de salud pública También se ha manifestado que la inmigración nicaragüense podría representar un lastre financiero para a los servicios de salud pública de Costa Rica. Sin embargo, las cifras sugieren que los servicios de salud no se ven muy afectados por los nicaragüenses, particularmente una vez que éstos han estado varios años en el país. Los datos indican que los nicaragüenses representan un 4% de la demanda total de servicios de salud en Costa Rica y un 5% de todo el presupuesto de la salud –menos del 7% a 8% que representan dentro de la población. Al mismo tiempo, las diferencias de cobertura del seguro de salud no son muy grandes entre los nativos costarricenses y los inmigrantes nicaragüenses. Aproximadamente 83% de los costarricenses tiene seguro de salud, ya sea de manera directa o indirecta (por ejemplo, a través de algún miembro de la familia), y 65% de todos los inmigrantes nicaragüenses. Pero las tasas de cobertura aumentan considerablemente en el tiempo entre los inmigrantes nicaragüenses: en el caso de los nicaragüenses que han estado en el país cinco años o más, la diferencia en las tasas de cobertura disminuye a unos 5 puntos porcentuales. V. ¿Podrían los sectores sociales ser una fuerza motriz más efectiva en la lucha contra la pobreza? Se requieren sectores sociales (como educación, salud y protección social) robustos para reducir la pobreza y, en términos generales, para el desarrollo nacional. Las inversiones atinadas en educación contribuyen a reducir la pobreza a través de dos canales: por sus efectos positivos en la productividad y el crecimiento económico y, cuando los beneficios son compartidos ampliamente por la población, por sus efectos en la capacidad de los pobres para aprovechar las nuevas oportunidades económicas que emergen. Las inversiones bien concebidas en salud tienen como resultado una población sana, activa y productiva. Y las inversiones sólidas en protección social permiten reducir la vulnerabilidad de la población a la pobreza y aumentar la movilidad

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económica de los pobres al garantizar que incluso las familias más pobres tengan acceso a servicios básicos y la posibilidad de invertir en capital humano. Al facilitar el desarrollo de capital humano entre la población que queda fuera de la cobertura de los servicios tradicionales (universales) de educación y salud, los programas de protección social pueden contribuir directamente a un mayor crecimiento económico y a una reducción efectiva de la pobreza. El gasto público en el sector social es considerable… Costa Rica tiene un compromiso de larga data con el desarrollo social y con el acceso universal a los programas sociales esenciales de educación y salud. Este compromiso se ha traducido, entre otras cosas, en un alto nivel de gasto público general en los sectores sociales, que representa el 15.5% del PIB y es superior al promedio de 12.5% de América Latina (Figura 4). Costa Rica sólo en asistencia social gastó menos del promedio regional. Este compromiso con los sectores sociales ha sido fundamental para diversos logros costarricenses: el país tiene indicadores de salud altos en comparación con otros países de América Latina y países de ingreso medio-alto y su cobertura en seguridad social también se encuentra entre las más altas de la región, superada sólo por los niveles de Chile.

Figura 4: Gasto público en los sectores sociales (educación, salud y protección social) en América Latina

(% del PIB; proyección más reciente, 2000-2004) 24.5

22.519.1

17.0 16.7 16.1

9.3 9.1 8.5 7.2 6.6 5.8 4.9

9.810.111.011.0

15.514.0

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Promedio America Latina: 12.6%

A excepción de dos casos importantes, la distribución del gasto público de Costa Rica en los sectores sociales es ya sea progresivo o “neutro en términos de su distribución”. Los beneficios del gasto público en salud y asistencia social son intensamente “pro pobre” – o sea, los pobres reciben un porcentaje mayor de los beneficios del gasto público en relación a lo que recibe la población general. El gasto público total en educación se distribuye de manera más o menos equitativa entre todos los niveles de ingresos, pero existen grandes diferencias en los distintos niveles de educación. Si bien el gasto público en educación preescolar y primaria es fuertemente pro pobre, el gasto en educación secundaria es esencialmente neutro en términos de su distribución y el gasto en educación superior (o terciaria) es altamente regresivo, ya que los no pobres reciben la mayor parte de sus beneficios. El gasto en seguridad social (seguro de salud y pensiones) también es altamente regresivo. Para lograr que los sectores sociales se conviertan en una fuerza más eficaz en la lucha contra la pobreza en Costa Rica, el principal reto será buscar la

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manera de hacer que el gasto en educación post-primaria y en seguridad social favorezca más a los pobres. …pero es posible mejorar su impacto… Existen considerables oportunidades para mejorar la eficiencia y el impacto del gasto público en los sectores sociales, especialmente en educación y protección social. Por ejemplo, después de analizar el gasto público de 16 países de América Latina, se constata que los resultados de la educación primaria y secundaria son significativamente más bajos en Costa Rica que lo que podía esperarse en vista de su nivel de gasto (como porcentaje del PIB). En el caso de la educación secundaria, las regresiones comparativas entre países indican que la tasa neta de matrícula en el año 2003 fue unos 11 puntos porcentuales inferior a que se podía prever dado el nivel de gasto público de Costa Rica en educación (Figura 5).

Figura 5: Tasa de matrícula neta en secundaria y gasto público en educación en América Latina, 2003

R2 ajustado= 0.37; valores t y F significativos a p≤0.5%

Cuba

Bolivia

Mexico

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Ecuador

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30354045505560657075808590

0 2 4 6 8 10Gasto Público en Educación como % del PIB

Tasa

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Es importante reconocer que los logros actuales en educación en Costa Rica son, en parte, producto de su historia reciente – especialmente los impactos negativos en la inversión, el gasto y los resultados en la educación provocados por la crisis financiera de 1982 – y no sólo de los actuales niveles de gasto. Durante la crisis, el gasto del Ministerio de Educación por alumno bajó más de un 40%. El gasto comenzó a aumentar nuevamente en el año 1983, pero fue paulatino y Costa Rica no alcanzó los niveles de gasto real por estudiante que tenía en 1980 sino hasta el año 1998. A pesar de que el gasto público en educación alcanzó el 5.1% del PIB en el año 2003, es importante recalcar que sólo cuatro años antes era sólo de un 3.5% del PIB de Costa Rica. …mediante un gasto público más eficiente en educación… Sin embargo, aún existe mucho campo para mejorar la eficiencia interna del gasto público en educación y así mejorar el desempeño del sector y aumentar sus efectos positivos en el crecimiento y en la reducción de la pobreza. El Ministerio de Educación gasta gran parte de su presupuesto en salarios –aproximadamente 93% de su presupuesto en el período 1998-2001

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(ubicándolo entre los más altos de América Central). Esto deja sólo un 3% para gastos en capital e inversiones y otro 3% a 4% para gastos ordinarios no salariales. Esto significa que Costa Rica dispone de muy pocos recursos para gastar en ampliar el acceso de los pobres a la educación, capacitar a maestros, proporcionar material pedagógico y de estudio o gastar en otras necesidades básicas. Si bien es importante que los maestros reciban un salario justo y competitivo, estos gastos no-salariales son fundamentales para garantizar el acceso a la educación y un buen aprovechamiento escolar de los niños y niñas de hogares en situación de pobreza, así como asegurar la calidad de la educación. También hay cabida para mejorar los resultados educacionales mediante la reasignación de los recursos a los distintos niveles de enseñanza. Concretamente, se lograrían beneficios –en particular en la lucha contra la pobreza– si se aumenta el gasto relativo en educación secundaria. En el año 2004, Costa Rica gastó aproximadamente 23% de su presupuesto para educación en la enseñanza secundaria, casi 25% menos que el promedio de los demás países de América Latina (30%). Para reducir de manera efectiva la pobreza, será fundamental dedicar parte de los mayores recursos asignados a asegurar que los niños y niñas pobres se matriculen y completen una educación secundaria de calidad. Cobra particular importancia focalizar los esfuerzos en mejorar la eficacia del gasto público en los sectores sociales, dado que Costa Rica necesita mantener la disciplina fiscal como elemento fundamental de una gestión macroeconómica sólida. El último Memorando Económico del Banco Mundial para Costa Rica, “Los desafíos para un crecimiento sostenido” (2006), determinó que para la construcción de una base sólida para un mayor crecimiento y una renovada reducción de la pobreza a través de mejores inversiones públicas es necesario prestar especial atención a las restricciones fiscales que imperan en Costa Rica. Resumiendo, gastar “mejor” en contraposición a gastar más será de vital importancia tanto en términos de crecimiento como de reducción de la pobreza. …un enfoque estratégico más decidido en protección social… También existen claras oportunidades para mejorar la eficiencia y efectividad de los programas de la red de seguridad social y fortalecerlos en función de reducir la pobreza. El país cuenta con un gran número de programas de protección social generalmente pequeños, bastante descoordinados y, en ocasiones, duplicados. Una reciente evaluación de la red de seguridad social del país identificó al menos 47 diferentes programas de seguridad social y asistencia social administrados por más de 20 agencias gubernamentales distintas. Sin embargo, a pesar del gran número de programas, varias áreas clave de riesgo que enfrentan las familias pobres no reciben la atención necesaria –específicamente los programas relacionados con los riesgos en la primera infancia y con el desarrollo del capital humano de los niños y niñas pobres que son fundamentales en la lucha contra la pobreza. La consolidación y la racionalización de los diversos programas de protección social de Costa Rica sobre la base de un enfoque más estratégico en áreas como la educación preescolar y el desarrollo del capital humano de los pobres deberían generar grandes beneficios. Asimismo, una proporción significativa de los pobres aún no está cubierta por la red de seguridad social. Por ejemplo, a pesar de los logros del país en términos de cobertura de la seguridad social, el análisis de los datos del EHPM del año 2004 indica que 26% de todos los pobres y 31% de la población en situación de extrema pobreza aún carece de la cobertura básica del seguro de salud. Igualmente, el análisis beneficio-incidencia de los principales programas de asistencia social de Costa Rica muestra que 84% de los pobres que cumplen las condiciones necesarias aún no tiene acceso a Centros Infantiles, 57% de las familias pobres no ha recibido el beneficio Bono Familia

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Vivienda, 46% de los pobres elegibles aún no recibe sus Pensiones no Contributivas y 32% de los pobres que cumplen los requisitos aún no tiene acceso al programa Comedor Escolar. …y una mejor focalización hacia las familias más pobres y vulnerables de Costa Rica Aunque estos programas (y otros similares) generarían grandes cambios en la vida y bienestar de las familias pobres, los criterios de admisibilidad no necesariamente se limitan a este segmento de la población. Las iniciativas para reducir la pobreza en Costa Rica se beneficiarían de una mejor focalización a fin de garantizar un mayor acceso de la población en situación de pobreza y extrema pobreza a los programas de la red de seguridad social, ya que este grupo no tiene cobertura o no ha logrado acceder a los programas universales del país debido al limitado acceso físico o a las restricciones financieras que enfrentan estas familias. Los programas focalizados correctamente también permiten ahorrar los escasos recursos presupuestarios al concentrar el gasto en las familias más pobres y vulnerables. Al igual que en el caso de la educación, las pruebas sugieren que si estos programas se focalizan en las áreas que producen mayores rendimientos (como programas para apoyar el desarrollo del capital humano de niños y niñas pobres) y si se hace de manera más eficiente (como complemento de los programas universales), la red de seguridad social de Costa Rica podría tener un gran impacto en la pobreza dentro del actual marco presupuestario. A pesar de que los resultados del sector salud han sido positivos en general, inclusive entre los pobres, y que la rentabilidad del gasto en el sector de salud pública ha sido relativamente alta, aún hay campo para mejorar la efectividad del gasto en salud para enfrentar los riesgos emergentes. Concretamente, el reciente fuerte aumento en los casos de paludismo, dengue y tuberculosis, junto con la disminución de los índices de vacunación contra sarampión y poliomielitis, son una clara señal de las deficiencias que existen en el sistema de salud pública. Tal como en el caso de la educación y la protección social, es imprescindible reasignar los recursos internos hacia programas de vacunación y salud preventiva, junto con campañas públicas de información a fin de evitar que empeore la situación de salud de Costa Rica y para asegurar que los pobres no tengan que cargar con la mayor parte de los costos de salud asociados. Los grandes beneficios potenciales de gastar “mejor” Resumiendo, el hecho de tener un fuerte compromiso histórico con la educación, la salud y la protección social deja a Costa Rica en una sólida posición para utilizar la inversión en los sectores sociales como herramienta poderosa para renovar sus esfuerzos de lucha contra la pobreza. No obstante, las cifras sugieren que hay un amplio margen para aumentar el efecto de las políticas del sector social en la pobreza a través de esfuerzos concertados para mejorar el acceso de los pobres a servicios de calidad, especialmente en educación y protección social. Las pruebas también parecieran indicar que, dado los niveles de gasto público y aún con el actual presupuesto, la reasignación estratégica de los recursos hacia áreas de alto impacto (por ej.; educación secundaria para todos los costarricenses), una mayor eficacia interna del gasto público y el fortalecimiento de iniciativas focalizadas hacia los costarricenses más pobres y vulnerables (como complemento de los programas universales de Costa Rica), podría arrojar grandes dividendos. Dada la actual situación fiscal de Costa Rica, gastar mejor los recursos disponibles será fundamental para el provechoso aprovechamiento de los sectores sociales en la reducción efectiva de la pobreza y el mayor crecimiento económico.

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VI. Información, medición de la pobreza y reducción de la pobreza El fortalecimiento de la información y la vigilancia de la pobreza es un desafío importante para Costa Rica Disponer de buenos sistemas de datos e información es fundamental para la lucha contra la pobreza, ya que permiten vigilar la incidencia de la pobreza y así formular políticas en respuesta a las pruebas recopiladas. La principal fuente de información para hacer un seguimiento a la pobreza en Costa Rica, la EHPM, fue diseñada inicialmente como encuesta de la fuerza laboral y por lo tanto no es un instrumento muy eficiente para medir la pobreza. Por ejemplo, no recopila datos sobre el consumo, que en general se considera la mejor medida del bienestar en un análisis de pobreza, ya que fluctúa menos que el ingreso y suele contener menos errores. Además, la información de la EHPM relativa al monto global de ingresos se refiere casi exclusivamente al ingreso en efectivo (sólo formula una pregunta respecto al ingreso en especie). Por lo demás, el ingreso en efectivo se calcula sobre la base de sólo ocho preguntas –número significativamente inferior a lo que se considera adecuado para generar un sólido cálculo agregado de los ingresos. Un número tan limitado de preguntas suele traducirse en una gran cantidad de errores. El INEC, la agencia de estadísticas de Costa Rica, en su intento por reparar estas deficiencias, hizo varios ajustes al cálculo del ingreso global, aunque no está claro hasta qué punto estos ajustes subsanan la falta de información completa. La construcción de las líneas de pobreza también incluye algunos supuestos discutibles que podrían generar inconsistencias en la medición de la pobreza en el tiempo. El análisis de sensibilidad llevado a cabo en el contexto del estudio sugiere que hay importantes problemas relacionados con la medición. Concretamente, los niveles de pobreza que se midieron son sensibles a los ajustes en el monto global de ingresos y a los cambios en los supuestos respecto de la definición de la línea de pobreza en el tiempo. La modificación de algunas de los actuales supuestos podría resultar en una reducción de hasta 2.6% en la tasa de pobreza respecto de los actuales niveles medidos. Si bien no se trata de una cifra muy alta en términos absolutos, representa más de 10% de los actuales niveles de pobreza. Quizás más importante aún es que, al cambiar los actuales supuestos, se producen cambios en los niveles relativos de pobreza en las zonas rurales y urbanas y los ajustes combinados generan una medición de pobreza más baja en zonas urbanas, pero más alta en las zonas rurales. Estas simulaciones hacen que los diferenciales de pobreza rural-urbana medidos en Costa Rica se ajusten más a los niveles regionales. Una consideración más importante aún es que, si es correcta, esta modificación en el equilibrio de la pobreza rural-urbana podría tener importantes consecuencias para las perspectivas sub-regionales de las políticas de reducción de la pobreza en Costa Rica. Es por esto que se requiere de manera urgente trabajo adicional para evaluar y, de ser necesario, fortalecer el instrumento de medición del ingreso de los hogares costarricenses y la metodología empleada para medir la pobreza. La próxima Encuesta de Ingresos y Gastos (EIG) 2004 para Costa Rica proporcionará datos más sólidos sobre los hogares de los que ofrecen las encuestas anuales de la EHPM. Sería importante, por lo tanto, analizar la encuesta de Ingresos y Gastos más detenidamente para resolver algunos problemas empíricos y metodológicos respecto de la medición de la pobreza y su seguimiento en Costa Rica.

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VII. Opciones de políticas públicas: estrategia para la recuperación del impulso en los esfuerzos por reducir la pobreza Las pruebas respaldan una estrategia multidimensional en la lucha contra la pobreza… En conjunto, las pruebas apuntan a que existen considerables posibilidades para que Costa Rica recupere el impulso en sus esfuerzos de lucha contra la pobreza. Concretamente, indican que se requiere una estrategia multidimensional para garantizar que los pobres puedan participar mejor del futuro progreso socioeconómico y gozar de sus beneficios. Varias de las prioridades que se han identificado en este estudio concuerdan con aquellas planteadas por el actual gobierno, incluido el énfasis en el fortalecimiento del capital humano de los pobres y en el mejoramiento de la cobertura y los efectos de la red de seguridad social. Algunos de los elementos de dicha estrategia serían los siguientes: • Promoción de niveles sostenidos de crecimiento económico

• Fortalecimiento del capital humano de todos los costarricenses, con especial énfasis en la población en situación de pobreza

• Garantía de la cobertura de protección social para los grupos más pobres y vulnerables

• Creación de un entorno propicio para los trabajadores pobres

• Definición de estrategias de inversión diferenciadas por regiones que reflejen las diferencias en los patrones de pobreza y

• Fortalecimiento de los sistemas de información para mejorar la vigilancia de la pobreza, la focalización efectiva de los programas y la evaluación de impacto de los programas y políticas

Promoción del crecimiento económico. Un gran acervo de pruebas globales demuestra que un sólido crecimiento económico es fundamental para lograr una reducción sostenida de la pobreza en el largo plazo. En efecto, el crecimiento económico es fundamental para proveer mayores oportunidades económicas para todos los costarricenses, inclusive los pobres. Las iniciativas que promueven un crecimiento sostenido son fundamentales para cualquier país en sus esfuerzos de lucha contra la pobreza Pero, ¿qué factores serán primordiales para acelerar el crecimiento de Costa Rica en los próximos años? Los análisis empíricos recientes identificaron varios factores que fueron cruciales en el crecimiento de Costa Rica en los años noventa. Entre los más importantes se encuentran: las inversiones en educación y en infraestructura, el fortalecimiento del sector financiero del país y una mayor apertura comercial. El último Memorando Económico del Banco Mundial para Costa Rica (2006) indica que los avances en estás áreas seguirán siendo fundamentales para el crecimiento del país en los años 2000. Asimismo, el informe destaca la importancia de una sólida gestión macroeconómica y fiscal, así como iniciativas para vigorizar la competitividad del país a través del fortalecimiento de su sistema de investigación e innovación. Aún así, como lo indica la experiencia reciente de Costa Rica, el crecimiento por sí solo no se traducirá en reducción de la pobreza. Será fundamental crear las condiciones necesarias para que los pobres estén adecuadamente preparados para aprovechar las nuevas oportunidades económicas emergentes. Por este motivo, los esfuerzos por fortalecer el capital humano de los

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pobres, ampliar la cobertura de la protección social entre los grupos más pobres y vulnerables y proveer apoyo social en la forma de guarderías o centros infantiles para permitir a las madres trabajadoras participar de manera plena en el mercado laboral, fortalecerían, a su vez, la estrategia de reducción de la pobreza. El fortalecimiento del capital humano, con especial énfasis en la población en situación de pobreza. Esta es una parte fundamental de la estrategia de desarrollo de cualquier país y debe ser también el centro de cualquier estrategia para recuperar el impulso en los esfuerzos de reducción de la pobreza en Costa Rica. Las principales prioridades incluyen:

• Políticas e inversiones para aumentar la tasa de matrícula y graduación a nivel de educación secundaria, especialmente entre los pobres. Un factor fundamental de cualquier iniciativa para mejorar el desempeño académico de los pobres en la educación secundaria sería dedicar esfuerzos a mejorar la pertinencia y calidad de la educación secundaria, especialmente en las zonas rurales pobres. Para ello se requerirá la reasignación de los recursos del sector educación hacia la educación secundaria, junto con un aumento en la proporción de los gastos no salariales corrientes en educación, ya sea para implementar medidas que eleven su calidad (tanto a nivel primario como secundario) o en iniciativas para mejorar el acceso y desempeño académico de los pobres.

• Iniciativas para mejorar la capacidad y aptitud para el empleo de los trabajadores pobres no calificados. Aquí los objetivos serían: reducir las actuales brechas entre las capacidades de los trabajadores pobres y la creciente demanda de mano de obra calificada en la economía costarricense a fin de reducir el desempleo estructural, un importante factor generador de pobreza. El desafío, sin embargo, será encontrar el tipo de programa apropiado para fortalecer la capacidad laboral de los trabajadores adultos pobres. Pruebas internacionales indican que sólo una pequeña proporción de los programas de capacitación efectivamente mejoraran las posibilidades de empleo y aumentan los ingresos de las personas. Será importante, por ende, identificar cuáles son los enfoques eficaces para mejorar la capacidad laboral de las personas usando como base las mejores prácticas internacionales. También será fundamental monitorear y evaluar los esfuerzos por mejorar las capacidades de los trabajadores en Costa Rica a fin de definir los modelos específicos de programas que son más efectivos.

• Dirigir recursos para enfrentar los riesgos emergentes en salud. Es necesario dirigir recursos del sector salud a revertir la baja en los índices de vacunación contra el sarampión y la poliomielitis y a medidas de salud preventiva e información pública para controlar el paludismo, el dengue y la tuberculosis y así evitar que empeoren las condiciones de salud en Costa Rica, en especial entre la población pobre.

• Garantía de la protección social para los grupos más pobres y vulnerables. Entre las funciones clave de un sistema de protección social se encuentran las de reducir la vulnerabilidad de las personas a la pobreza y aumentar la movilidad económica de los pobres al garantizarles, incluso a las familias más pobres, acceso a servicios básicos y la posibilidad de invertir en capital humano. Para que los programas de protección social en Costa Rica logren cumplir estas funciones, es fundamental:

• Fortalecer el enfoque estratégico del sistema de protección social costarricense en áreas

que ofrecen rentabilidades particularmente elevadas, como intervenciones en la primera infancia y programas que incrementan el desarrollo del capital humano entre los niños y niñas pobres.

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• Racionalizar y consolidar los actuales programas de asistencia social a fin de aumentar

los efectos del gasto público en forma congruente con las prioridades estratégicas de reducción de la pobreza.

• Ampliar la cobertura de la protección social (incluido el fortalecimiento del desarrollo del capital humano y la cobertura de los seguros de salud y sistemas de jubilación) hacia la población en situación de pobreza y extrema pobreza que actualmente queda fuera del sistema. Esto último puede lograrse poniendo un mayor énfasis en la focalización como complemento de los programas universales y a través del fortalecimiento de los mecanismos de focalización de los programas, como la base de datos SIPO.

A través de enfoques estratégicos y una focalización más efectiva, Costa Rica podría extender la cobertura de la protección social de manera significativa, incluso dentro del presupuesto actual. Cabe mencionar que los programas “enfocados en la demanda” pueden ocupar un lugar importante en ayudar a las familias pobres a superar las restricciones financieras para invertir en sus hijos. Los programas enfocados en la demanda, como las transferencias condicionadas de efectivo, proporcionan apoyo financiero a las familias pobres siempre que éstas garanticen que sus hijos asistirán (y terminarán) la escuela secundaria. En países de América Latina como México, Colombia y Brasil, estos programas han logrado elevar la matrícula de los niños y niñas pobres en la escuela y mejorar su desempeño académico. Si bien Costa Rica ya tiene algo de experiencia en este tipo de programas (por ejemplo, Creciendo Juntos, Construyendo Oportunidades), éstos se han implementado a pequeña escala y, por ende, sus efectos han sido limitados. Creación de un entorno propicio para las trabajadoras pobres. Las cifras indican que muchas mujeres pobres trabajan en jornada parcial porque no logran encontrar guarderías infantiles adecuadas o económicamente asequibles. Las actuales normas laborales costarricenses también limitan la posibilidad de las mujeres de trabajar en horarios no convencionales. Crear un entorno propicio para las trabajadoras pobres implicaría, por ende:

• Proporcionar mayor apoyo social en la forma de opciones económicas de guardería infantil para las mujeres que trabajan -sean éstas madres solteras o esposas- para permitirles trabajar en jornada completa y generar más ingresos. Varias alternativas de políticas públicas –ya sea de manera individual o combinadas– podrían ayudar a reducir las restricciones laborales relacionadas con el cuidado de los hijos, incluidas: (i) ampliar el acceso y la participación en oportunidades de desarrollo en la primera infancia y/o educación pre-escolar; (ii) aumentar los subsidios gubernamentales a las familias pobres para guarderías infantiles; (iii) ofrecer programas de guardería infantil pre y post jornada escolar en las escuelas, y (iv) exhortar a las empresas privadas a proporcionar servicios de guardería infantil subsidiados en el trabajo.

• Reducir los obstáculos legales que impiden el trabajo de las mujeres en horas no convencionales –para que éstas tengan la misma flexibilidad de horario de trabajo que los hombres– permitiría que las madres trabajadoras que están solas busquen empleo en horarios en que les sería más fácil encontrar alternativas para el cuidado de sus hijos (por ejemplo, de parte de otros familiares).

Definición de estrategias de inversión diferenciadas por regiones. Muchos de los elementos de una estrategia de reducción de la pobreza –compromiso para fortalecer el capital humano de los

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pobres, aumentar la disponibilidad de opciones de guarderías infantiles a precios módicos y focalizar los programas de apoyo hacia la población en situación de extrema pobreza– pueden llevarse a cabo adecuadamente como iniciativas nacionales. No obstante, las diferencias entre una región y otra en términos de niveles de pobreza y concentración de la población pobre indican que en algunos casos podrían ameritar políticas e inversiones diferenciadas. Por ejemplo:

• En áreas como la Región Central, donde la tasa de pobreza es baja, pero existen altas concentraciones de población pobre, podrían ser efectivas las inversiones en infraestructura y las medidas para mejorar el clima para la inversión. Estos enfoques, a raíz del impacto que tendrían en las inversiones comerciales, pueden ser efectivos para generar empleos para los pobres al aumentar la demanda por mano de obra poco calificada.

• En lugares como las Regiones de Brunca y Chorotega, donde existen altas tasas de pobreza, pero bajas concentraciones de pobres, las inversiones o el apoyo focalizado para educación, capacitación y asistencia técnica, que tienen el efecto de incrementar la movilidad económica de las personas, podrían ser más efectivos (y eficaces en función de los costos).

Fortalecimiento de los sistemas de información. Los esfuerzos por reducir la pobreza en Costa Rica se verían beneficiados por el fortalecimiento y mayor transparencia de los sistemas de datos, información y gestión, específicamente por los siguientes medios:

• Mejorar las mediciones y el seguimiento de la pobreza. Será importante fortalecer la EHPM de Costa Rica y evaluar las fortalezas y debilidades de las actuales metodologías empleadas para medir la pobreza, a objeto de garantizar que el sistema de medición de la pobreza sirva de apoyo empírico adecuado a los legisladores al momento de desarrollar estrategias de reducción de la pobreza. La próxima Encuesta de Ingresos y Gastos 2004 (EIG) para Costa Rica permitirá dilucidar diversos problemas empíricos y metodológicos aún sin resolver en materia de medición y vigilancia de la pobreza.

• Fortalecer los mecanismos de focalización de los programas. Como fuera mencionado anteriormente, el fortalecimiento de los sistemas de información empleados para focalizar los programas (a fin de asegurar que las personas en situación de pobreza y extrema pobreza puedan acceder a servicios sociales básicos y tengan una protección adecuada contra los riesgos) podría ser de gran provecho. Hace algunos años, Costa Rica desarrolló la base de datos SIPO, que contiene un registro de la población en situación de pobreza basado en la evaluación de medios socioeconómicos mediante variables representativas. Sin embargo, la base de datos SIPO no abarca todo el país y tampoco ha sido actualizada para reflejar los cambios de situación de las familias que han caído en condiciones de pobreza o han logrado superarlas. Es más, a la fecha aún no ha sido adoptada en todas las agencias gubernamentales. Las iniciativas para reducir la pobreza en Costa Rica se beneficiarían con el fortalecimiento y la actualización de su base de datos SIPO o de otros instrumentos que permitan identificar a los pobres y focalizar en ellos las intervenciones, en conjunto con esfuerzos para hacer que esta información esté disponible de manera generalizada a la gama de programas sociales dirigidos a los pobres.

• Desarrollar mecanismos institucionales de seguimiento y evaluación de resultados de las

intervenciones a objeto de mejorar la gestión de los programas. Costa Rica aún no cuenta con un sistema para supervisar los resultados de sus programas sociales y de reducción de la pobreza. La creación de este tipo de sistemas (y de una infraestructura

xxxiv

institucional que los apoye) le dará un nuevo impulso a las iniciativas de reducción de la pobreza del país. Además, el desarrollo de la capacidad para evaluar los efectos de los programas sociales más importantes permitirá que el gobierno y otras partes interesadas identifiquen las intervenciones efectivas (y eficaces en función de los costos). Un sistema sólido de seguimiento y evaluación permitirá que los responsables de la formulación de políticas aseguren que las intervenciones generen los resultados esperados y, en caso necesario, corrijan el diseño de los programas a mitad de camino o cambien su focalización para garantizar tales resultados.

Mejorar la transparencia y el acceso público a la información gubernamental sobre programas relacionados con la pobreza. Esto ayudaría a crear una mayor “democracia de la información” en Costa Rica y mejorar la responsabilidad de los organismos gubernamentales ligados a la lucha contra la pobreza.

1

PRIMERA PARTE: CARACTERÍSTICAS Y EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN COSTA RICA, 1989-2004 1. INTRODUCCIÓN

1.1 Costa Rica ha mostrado avances considerables en el aumento de los ingresos, reducción de la pobreza y mejoramiento de los indicadores sociales desde inicios de los años noventa (Cuadro 1.1). Por ejemplo, entre 1990 y 2003, el PIB per cápita promedio subió de US$3,151 a US$4,410, o sea, un aumento aproximado de 40%. Según las cifras oficiales, el índice de pobreza bajó de 31.7% de la población en 1989 a 23.9% en 2004 y la extrema pobreza cayó de 9.9 a 6.6%. Las tasas de matrícula en educación primaria y secundaria aumentaron durante este período, al igual que esperanza de vida, mientras que las tasas de desnutrición infantil y de mortalidad infantil y de niños menores de cinco años bajaron aún más desde niveles ya de por sí reducidos.

Cuadro 1.1: Indicadores socioeconómicos importantes de Costa Rica: principios de los

años 1990 a principios de los años 20001

Indicador Principios de los 1990

2000 Cambio

PIB per cápita, 1990-2003 (US$ constantes de 2000) 3,151 4,410 Aumento de 40%

Indice de recuento de la pobreza, 1989-2004 (total, % de personas) 31.7% 23.9% Reducción de 25%

Indice de recuento de la pobreza, 1989-2004 (extrema, % de personas) 9.9% 6.6% Reducción de 33%

Tasa neta de matrícula en educación primaria, 1989-2004 (%) 75% 81% Aumento de 9%

Tasa neta de matrícula en educ. secundaria, 1989-2004 (%) 32% 47% Aumento de 48%

Esperanza de vida, 1990-2003 (años al nacer) 77 79 Aumento de 7%

Tasa de mortalidad infantil (muertes por cada mil nacidos vivos), 1990-2003

15% 8% Reducción de 47%

Tasa de mortalidad en menores de 5 años (muertes por cada mil nacidos vivos), 1990-2003


Prevalencia de desnutrición, peso para la edad (% de menores de 5 años) 1982-1996


Prevalencia de desnutrición, estatura para la edad (%de menores de 5 años) 1985-1996


1Se indican los años específicos, que difieren por indicador y fuente de datos, al lado de cada indicador. Fuentes: Indicadores del desarrollo mundial (IDM, diversos años); INEC, datos de la EHPM para diversos años.

1.2 Costa Rica también muestra un buen desempeño en el ámbito de la salud en comparación a otros países de América Latina y el Caribe y otros países que tienen niveles de ingreso similares, (Cuadro 1.2). Las tasas de mortalidad infantil y de menores de cinco años son considerablemente más bajas que en países comparables, mientras que la esperanza media de vida es sustancialmente mayor. Prácticamente todos tienen acceso a un suministro de agua mejorado (97% de la población), cifra que también es alta en comparación a otros países. Sin embargo, los resultados educacionales de Costa Rica (medidos en términos de tasas netas de matrícula) no son favorables si se comparan con otros países de la región, especialmente a nivel de educación secundaria. En 2002, por ejemplo, la tasa de matrícula en educación secundaria era de sólo 53%, a diferencia de 67% promedio en los países de América Latina y el Caribe y 78% en los países de ingresos medios-altos (Cuadro 1.2).

2

Cuadro 1.2: Indicadores socioeconómicos – situación de Costa Rica en comparación con países de América Latina y de ingresos medio-alto (último año con datos disponibles, 1997-20031

Indicador Costa Rica

América Latina y el

Caribe

Países de ingresos

medios-altos

Tasa neta de matrícula en educación primaria, 2002 (%)2 90 93 91

Tasa neta de matrícula en educación secundaria, 2002 (%)2 53 67 78

Esperanza de vida, 2003 (años al nacer) 79 72 70

Tasa de mortalidad infantil, 2003 (muertes por cada mil nacidos vivos)

8 25 21

Tasa de mortalidad infantil, menores de 5 años, 2003 (muertes por cada mil nacidos vivos)

10 31 27

Acceso a suministro de agua mejorado, 2002 (% de la población) 97 91 91 1Se indican los años específicos, que difieren por indicador, al lado de cada indicador. 2 Se emplearon cifras de los IDM para las comparaciones internacionales. Las cifras de la EHPM no son iguales, aunque las tendencias en el tiempo son muy similares (véase el Capítulo 6) Fuente: Indicadores del desarrollo mundial. 1.3 A pesar de los considerables avances en el ámbito social y de los índices relativamente bajos de pobreza, Costa Rica aún enfrenta varios grandes desafíos. En primer lugar, la incidencia de la pobreza se ha estancado desde 1994. De hecho, a pesar de que la proporción de la población en situación de pobreza (el porcentaje de personas pobres) ha bajado en forma sostenida de 31.7% en 1989 a 22.9% en 1994, según las cifras oficiales éstas se han inmovilizado en el orden de 23% desde entonces (INEC, Principales Resultados de la EHPM, varios años). Esta situación sorprende si consideramos que el ingreso per cápita1 tuvo un aumento promedio real de 2.4% al año durante el período 1994-2004. Muchos estudios empíricos, en constante aumento, muestran que normalmente el crecimiento económico está asociado a una reducción de la pobreza2. Es más, el desempeño relativamente deficiente de Costa Rica en materia de matrícula y egreso de la educación secundaria (así como la brecha en el acceso a la educación que aún existen entre pobres y no pobres) se enmarca en un gasto público en educación y en los sectores sociales que es y ha sido por largo tiempo más alto que el promedio en América Latina. Entonces, lo que hay que zanjar ahora es cómo recuperar el impulso en la lucha contra la pobreza y hacer que el gasto en el sector social sea más efectivo. 1.4 El presente Estudio de Pobreza aborda esta y otras interrogantes normativas en un esfuerzo por fortalecer la capacidad del actual gobierno de Costa Rica para reducir la pobreza a través de las políticas públicas. El Estudio permitirá entender mejor cómo afianzar los vínculos entre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza en Costa Rica y cómo el gobierno de Costa Rica puede utilizar mejor la política social para cumplir sus metas de reducción de la pobreza. Concretamente, el Estudio de Pobreza:

• presenta un perfil dinámico y multidimensional de la pobreza en Costa Rica que se concentra en la evolución de la pobreza a partir de 1989 y en los factores individuales, a nivel familiar y comunitarios más importantes asociados a la pobreza;

1 Medido en términos de Producto Interno Bruto per cápita. 2 Véase, por ejemplo, Bourguignon, 2003; Dollar y Kraay, 2002; Kraay, 2004; Ravallion y Chen, 1997, y Ravallion, 2001.

3

• analiza la relación entre el crecimiento económico, la desigualdad y la pobreza para entender mejor los factores macroeconómicos y sectoriales que explican la falta de progreso en el último decenio;

• analiza cómo se transmiten los ingresos a los pobres y los no pobres a través del mercado laboral y cómo mejorar la efectividad de los programas y políticas del mercado laboral en su apoyo a la lucha contra la pobreza;

• analiza el rol y la eficacia de los programas y políticas sociales, en especial en educación, salud y protección social, en mejorar el bienestar de los pobres, y

• formula recomendaciones para las políticas públicas, mediante las cuales el gobierno de Costa Rica puede mejorar la efectividad de sus políticas económicas y sociales en la lucha contra la pobreza.

1.5 A lo largo de todo el informe se pondrá énfasis en la situación de los inmigrantes nicaragüenses y en sus efectos en la pobreza y la reducción de la pobreza. Asimismo, dado que la encuesta de hogares de Costa Rica originalmente no fue diseñada para vigilar el curso de la pobreza, sino más bien como una encuesta del mercado laboral, se prestará atención especial a los problemas asociados con los datos y su medición a fin de determinar si es posible fortalecer el sistema estadístico costarricense para que apoye mejor el análisis de la pobreza en función de las políticas públicas. 1.6 Este Estudio de Pobreza forma parte de un programa de análisis y asesoría permanente emprendido por el Banco Mundial en coordinación con los gobiernos sucesivos de Costa Rica. El informe recoge los resultados de varios estudios de antecedentes encargados recientemente, junto con otros análisis empíricos recientes de la pobreza y las políticas sociales de Costa Rica. También se sustenta en varios análisis recientes del Banco Mundial sobre crecimiento y políticas económicas y sociales, incluido el informe Costa Rica: Social Spending and the Poor (Costa Rica: gasto social y los pobres) (Banco Mundial, 2003), que analiza el gasto en el sector social y sus resultados en Costa Rica y entrega recomendaciones para fortalecer las políticas sociales, y el último Memorando Económico para Costa Rica (2006) y la Evaluación del clima para la inversión, ICA) (2006) para Costa Rica, ambos del Banco Mundial, que se centran en la promoción del crecimiento sostenible y la competitividad económica a través de políticas públicas e inversiones y un clima fortalecido para la inversión. 1.7 También aportaron al Estudio de Pobreza las numerosas conversaciones sostenidas con autoridades de gobierno, académicos, representantes de centros de investigación no gubernamentales y grupos de la sociedad civil de Costa Rica. 1.8 El estudio se dividió en tres partes centrales. La primera parte del informe (Capítulos 1 a 4) se centra en las características y la evolución de la pobreza entre 1989 y 2004 e incluye un presentación del perfil multidimensional de la pobreza (Capítulo 2), un análisis de los vínculos entre crecimiento, desigualdad de ingresos y reducción de la pobreza en Costa Rica (Capítulo 3) y un análisis de la función desempeñada por el mercado laboral del país en determinar los ingresos y las oportunidades de los pobres (Capítulo 4). La segunda parte (Capítulos 5 a 8) examina el lugar que ocupan los sectores sociales y las políticas sociales en la reducción de la pobreza en Costa Rica, concentrándose en la educación (Capítulo 6), la salud (Capítulo 7) y la protección social (Capítulo 8). La última parte del informe se centra en cómo recuperar el impulso en la lucha contra la pobreza en Costa Rica. Esta parte primero vuelca su atención en fortalecer las políticas económicas y sociales para reducir la pobreza (Capítulo 9) y después en mejorar los datos para vigilar el curso de la pobreza y la gestión por resultados de las iniciativas de reducción de la pobreza de Costa Rica.

4

2. AVANCES RECIENTES, DESAFÍOS ACTUALES

2.1 Este capítulo presenta un perfil multidimensional de la pobreza en Costa Rica que se basa en gran medida en el análisis de las EHPM entre 1989 y 2004. Analiza la evolución de la pobreza de ingresos a nivel nacional, en todas las zonas rurales y urbanas y en cada una de las seis regiones de planificación del país; examina diversas medidas del bienestar no relacionadas con los ingresos, incluido el capital humano, el control de los bienes físicos y el acceso a servicios básicos; analiza los correlatos de la pobreza en Costa Rica, y examina la evolución de la desigualdad de ingresos durante ese período. Del capítulo se desprenden varios mensajes importantes. En primer lugar, el análisis muestra que después de los considerables avances entre 1989 y 1994, las tasas de pobreza se mantuvieron esencialmente estáticas hasta el año 2004. En segundo lugar, han mejorado varias medidas del bienestar no relacionadas con el ingreso durante el período 1989 a 2004, aunque aún persisten grandes brechas entre los pobres y no pobres en el acceso a servicios de salud y sociales básicos, entre éstos la cobertura de educación y de seguros. En tercer lugar, se ha visto que diversos factores aumentan la probabilidad de que una familia sea pobre. Si se neutralizan los efectos de otros factores, tienen probabilidades relativamente altas de ser pobres aquellas familias que tienen más hijos y aquellas cuyos jefes de hogar tienen bajos niveles de educación, son mujeres o trabajan en la agricultura o en el sector informal. También hay patrones regionales particulares de pobreza. Por último, el análisis muestra que la desigualdad de ingresos ha aumentado en Costa Rica desde 1989. Medir la pobreza en Costa Rica 2.2 La pobreza puede medirse a través de diversos indicadores de bienestar. Para clasificar a las personas como pobres o no pobres, tradicionalmente se han empleado indicadores del ingreso, del consumo o de las necesidades básicas. Costa Rica utiliza su Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM3) anual para medir la pobreza y con su información calcula el ingreso familiar per cápita y lo compara con dos líneas de pobreza diferentes. La EHPM es en esencia una encuesta laboral que incluye algunas características de la familia o de las personas, así como información sobre los ingresos. Inicialmente no fue diseñada para medir la pobreza, de modo que tiene algunas limitaciones para analizar la pobreza que se verán en mayor detalle más adelante. No obstante, para poder hacer comparaciones con las estadísticas oficiales sobre la pobreza de Costa Rica, se emplean los ingresos agregados, líneas de pobreza y clasificaciones de la pobreza oficiales generados por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INEC) (véase el Recuadro 2.1 para más detalles).

3 Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples.

5

Figure 1 Headcount poverty in Costa Rica

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1989 1994 2000 2001 2002 2003 2004 2005Year

% o

f per

sons

All PoorExtreme Poor


0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1989 1994 2000 2001 2002 2003 2004 2005Year

% o

f per

sons



0%

5%

10%

15%

20%

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35%

1989 1994 2000 2001 2002 2003 2004 2005Year

% o

f per

sons



0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1989 1994 2000 2001 2002 2003 2004 2005Year

% o

f per

sons


Tendencias y patrones de la pobreza en Costa Rica 2.3 El análisis de los datos de la EHPM muestra que la pobreza en Costa Rica se redujo de manera significativa entre 1989 y 1994, pero en esencia se ha mantenido inalterada desde entonces. Concretamente, el porcentaje de personas pobres (la proporción de la población que es pobre) bajó del 32% a 23% durante el período 1989 a 1994. La incidencia de la pobreza se ha mantenido en el orden de 23% desde 1994 (Figura 2.1)4. La extrema pobreza en Costa Rica ha seguido la misma tendencia: su incidencia bajó de 9.9% a 6.8% entre 1989 y 1994 y se ha mantenido en el orden de 6.5% desde entonces.

% of persons Porcentaje de personas All poor Todos los pobres Extreme poor Extremadamente pobres Year Año

Recuadro 2.1: Medición de la pobreza en Costa Rica El ingreso agregado se calcula sobre la base de once preguntas relativas al primer y segundo empleo de una persona, el ingreso generado por un trabajo independiente y el ingreso no laboral. El ingreso total se ajusta agregando un porcentaje constante para compensar cualquier ingreso sub-informado y otros ingresos no capturados por la encuesta5. El ajuste corresponde a un incremento de 17.4% para las familias urbanas y de 35.5% para las familias rurales6. Después de hacer este ajuste, se calcula el ingreso mensual total de cada miembro de la familia y luego se obtiene el ingreso familiar per cápita sumando el ingreso de todos los miembros del hogar y dividiendo este monto por el tamaño de la familia. La línea de pobreza extrema corresponde al valor de la Canasta Básica de Alimentos de 2,230 Kcal diarias para zonas urbanas y de 2,316 Kcal para zonas rurales. La composición de la Canasta Básica se definió mediante la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares de 1987-1988 sustentándose en los patrones de consumo promedio del segundo, tercer y cuarto decil para la Canasta Básica urbana y el cuarto, quinto y sexto decil para la Canasta Básica rural7. En el año 2004, el valor nominal mensual de las líneas de pobreza extrema era de C. 16,452 para las familias urbanas y de C. 14,489 para las familias rurales. Con menos de esto, la persona no logra cubrir la ingesta mínima necesaria de calorías, aún si se gastara todo el ingreso en alimentos. La línea de pobreza global se calcula multiplicando el valor de la Canasta Básica por el inverso del

Componentes del ingreso agregado Primer empleo Segundo empleo -Salario -Ingresos -Seguro social y banco Descuentos

Ingreso no laboral -Pensiones

-Otros descuentos -Subsidios Trabajo independiente -Becas -Ingreso neto -Otras transferencias en

efectivo -Productos usados en casa -Intereses y rentas Fuente: INEC, septiembre de 2003

4 Cifras de pobreza para el 2005 publicadas por el INEC

Figura 2.1: Headcount poverty in Costa Rica Figura 2.1: Headcount poverty in Costa Rica Figura 2.1: Headcount poverty in Costa Rica Figura 2.1: Headcount poverty in Costa Rica Figura 2.1: Tasa de recuento de la pobreza en Costa Rica

6

coeficiente de ENGELS8 calculado empleando los datos de la misma encuesta en que se basó el cálculo de la Canasta Familiar. Para las áreas urbanas, el inverso del coeficiente es 1.97 y para las zonas rurales, 2.07. En 2004, el valor nominal de la línea de pobreza global era de C. 35,866 para las familias urbanas y de C. 28,543 para las familias rurales. Con menos de este ingreso, la persona no logra cubrir la ingesta mínima necesaria de calorías, más sus necesidades básicas no alimentarias9. La construcción de las líneas de pobreza incluye algunos supuestos discutibles que podrían generar inconsistencias en la medición de la pobreza en el tiempo. El análisis de sensibilidad realizado en el contexto de este estudio sugiere que los problemas de medición revisten gran importancia. Concretamente, los niveles de pobreza medidos son sensibles a los ajustes del ingreso agregado y a los cambios en los supuestos respecto de la construcción de la línea de pobreza en el tiempo. Si se cambian varios de los supuestos utilizados, se puede producir una caída de hasta 2.6 puntos porcentuales en la tasa de pobreza o una disminución de más de 10% en los niveles actuales de pobreza. Lo más importante, quizás, es que los cambios en los actuales supuestos generan una caída en la pobreza medida en zonas urbanas, pero un aumento en la pobreza medida en zonas rurales. Estas simulaciones logran hacer coincidir más los diferenciales entre la pobreza rural y urbana de Costa Rica con los niveles usuales de la región. Más importante aún es que, si las simulaciones son correctas, este cambio en el equilibrio de la pobreza rural-urbana podría tener consecuencias importantes para las perspectivas subregionales de las políticas de reducción de la pobreza en Costa Rica. 2.4 Se calcula que el número total de personas pobres en Costa Rica sumaba casi un millón en 2004, entre las cuales se incluyen más de 250 mil personas en situación de extrema pobreza10. La baja en la tasa de pobreza que ocurrió entre 1989 y 2004 compensó el aumento de la población durante ese mismo período. El resultado neto fue una pequeña reducción en el número total de personas en situación de extrema pobreza, de 294,000 a 280,000 (disminución de 5%), y un pequeño aumento en el número total de pobres, de 944,000 a 1,015,000 (aumento de 7%). 2.5 Cabe mencionar que Costa Rica tiene niveles relativamente bajos de pobreza en comparación con los demás países de la región y, de hecho, tiene los niveles más bajos de América Central. Esto es así ya sea que se empleen líneas de pobreza nacionales o bien líneas de pobreza internacionales comparables de dólar-por-día. A pesar de que las líneas de pobreza en rigor no se pueden comparar entre un país y otro, las diferencias son enormes. Los datos existentes indican que las tasas oficiales de pobreza del resto de los países de América Central son, en promedio, el doble de las de Costa Rica y aquellas de extrema pobreza, en promedio 2.5 veces más altas (Cuadro 2.1).

Cuadro 2.1: Pobreza total y pobreza extrema por país para una selección de años País Año

Costa Rica (2004)

Guatemala (1998)

Honduras (2004)

Nicaragua (2001)

Panamá (2003)

El Salvador (2002)

Pobreza total 23.9% 56.2% 50.7% 45.8% 37.2% 37.2% Pobreza extrema 6.6% 15.7% 23.7% 15.1% 16.7% 15.4% Fuente: Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá: ECV del año correspondiente; encuesta nacional anual de hogares para El Salvador 5 El objetivo del ajuste es compensar la información relativa al ingreso que no se consultó en el cuestionario (por ejemplo, el valor del uso de la propia vivienda) y los ingresos sub-informados. La metodología para calcular el valor del ajuste empleado como referencia es el Producto Interno Bruto para el año base. 6 Los porcentajes se calcularon sobre la base de las fuentes de ingreso informadas en la encuesta. 7 INEC - Principales Resultados de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, julio de 1996 8 El Coeficiente de Engels es la relación gasto en alimento/gasto total. 9 La categoría de familias pobres incluye las familias en situación de extrema pobreza. 10 La cantidad total de personas en situación de pobreza y extrema pobreza se calculó multiplicando las tasas de recuento de la pobreza por las proyecciones del censo.

7

2.6 Si se emplean líneas de pobreza internacionales comparables a una paridad del poder adquisitivo (PPA) de US$1 y US$2 (eso es, definiendo como pobre a cualquier miembro de la familia con ingresos de US$1 o US$2 al día por persona), Costa Rica tendría uno de los índices de recuento de la pobreza más bajos de América Latina (véase la Figura 2.2). Para efectos de comparaciones internacionales, se considera una buena práctica emplear una PPA de US$1 y US$2. Si se emplea una línea de pobreza de US$2 al día, el porcentaje de personas pobres de Costa Rica es de 9% – mucho más bajo que en el resto de América Central y menos de la mitad del promedio de 25% de América Latina. Si se emplea una línea de pobreza de US$1 al día, el porcentaje de personas pobres de Costa Rica sería de sólo 2%, una quinta parte del promedio de América Latina (10%).

Figura 2.2: Pobreza a una PPA de U$2 al día en América Latina

0102030405060708090

U

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Source: World Development Indicators

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Fuente: Indicadores del desarrollo mundial

Poverty headcount Porcentaje de personas pobres Panama Panamá Brazil Brasil Latin America América Latina Mexico México Peru Perú

8

2.7 Dado que las tasas de pobreza son bajas en Costa Rica, el costo de eliminar la pobreza no debiera ser demasiado alto, al menos en teoría. De hecho, es posible simular el “costo” que acarrea cerrar la brecha entre los ingresos de los pobres y la línea de pobreza. Suponiendo que no hay costos de transacción y que la focalización es perfecta11, llevar los ingresos per cápita de todos los costarricenses pobres al nivel de la línea de pobreza mediante transferencias en efectivo no condicionadas tendría un costo de C. 140,339 millones anuales (y de C. 18,693 millones para terminar con la brecha de pobreza exclusivamente entre los extremadamente pobres)12. Este costo representa sólo 1.73% del PIB en el caso de todos los pobres y 0.23% en el caso de los extremadamente pobres13 y, a su vez, 7.0% y 0.9% del gasto fiscal real para acabar con la brecha de la pobreza y la brecha de la extrema pobreza, respectivamente14. Son los porcentajes más bajos de toda América Central, donde según cálculos recientes los costos mínimos para acabar con la brecha de la pobreza total serían de 5% del PIB en Panamá (1987), 5.1% en Guatemala (2000), 13.7% en Honduras (2004) y 14.8% en Nicaragua (2001)15. No obstante, la eliminación de la pobreza en la práctica no se reduce sólo a traspasar dineros a los pobres y por este motivo es importante entender mejor las características de la pobreza y de los pobres. Costa Rica 2004 Poverty Headcount by Regions

Índices de recuento de la pobreza de Costa Rica por regiones, 2004

North Huetar – 30.2% Huetar Norte – 30.2%

Atlantic Huetar – 26.8% Huetar Atlántica – 26.8%

Central Pacific – 28.2% Pacífico Central – 28.2%

Panama Panamá Atlantic Ocean Océano Atlántico Pacific Ocean Océano Pacífico National – 23.9% Nacional – 23.9% 2.8 Los bajos niveles promedio de pobreza en Costa Rica ocultan grandes variaciones en las tasas de pobreza entre una región y otra del país. Mientras el índice nacional de recuento de la pobreza era de 23.9% en 2004, la incidencia de la pobreza fluctuó desde 43.4% en la región (de planificación) de Brunca y 38.6% en la región de Chorotega hasta 18.4% en la Región Central (Mapa 2.1; Cuadro 2.2). Estas disparidades regionales se han mantenido en el tiempo. En efecto hecho, las regiones de Brunca y Chorotega

11 Dado que ningún programa tiene un costo de transacción igual a cero ni una focalización perfecta, los valores calculados deben ser interpretados como el costo mínimo. El costo real sería más alto que las cifras indicadas. 12 Estos valores representan la suma de la brecha estimada entre los ingresos de cada pobre (o extremadamente pobre) y la correspondiente línea de pobreza en 2004. 13 El PIB costarricense era de C. 8,099,532 millones (US$ 18,495 millones) en 2004. Fuente: Banco Central de Costa Rica 14 El Gasto fiscal real de Costa Rica fue de C. 2,009,194 millones (US$ 4,588 millones) en 2004. Fuente: Ministerio de Hacienda de Costa Rica, 2005. 15 Dado que las fuentes de información no son del todo comparables, las cifras son sólo indicadores del costo mínimo involucrado en erradicar la pobreza. Fuente: Evaluaciones de la pobreza del Banco Mundial y cifras del Banco Central para los respectivos años y países.

Mapa 2.1 Tasas de recuento de la pobreza en Costa Rica por regiones, 2004

9

Figure 2 Costa Rica poverty evolution by regions

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

1989 1994 2000 2001 2002 2003 2004

BruncaChorotegaHuetar NorthPacific CentralHuetar AtlanticCentral

tenían las tasas de pobreza más altas en 1989 y se han mantenido relativamente altas desde entonces (Figura 2.3). 2.9 Dada la distribución geográfica de la población costarricense, es importante hacer una distinción entre altas tasas de pobreza regional y altas concentraciones de personas pobres (o “densidad de la pobreza”). Por ejemplo, a pesar de que la Región Central tiene el porcentaje de personas pobres más bajo (18.4%), alberga casi la mitad de los pobres (48.9%) de Costa Rica y 38.9% de la población en situación de extrema pobreza (Cuadro 2.2). Esto se debe a la alta concentración de la población en la Región Central, donde vive 63.5% de todos los costarricenses. Esto a su vez implica que un poco más de la mitad de los pobres y 60% de los extremadamente pobres se reparten por las otras cinco regiones. Las diferencias regionales en la incidencia de la pobreza en oposición su densidad podrían tener consecuencias para la orientación de las políticas públicas y las inversiones necesarias para reducir la pobreza en el ámbito local.

Cuadro 2.2: Porcentaje de personas pobres y contribución a la pobreza, por región y zona Porcentaje de personas pobres Contribución a la pobreza

% de la población Todos los

pobres Pobres extremos Todos los pobres

Pobres extremos

NACIONAL 100.0% 1 23.9% 6.6% 100.0% 100.0% Central 2 63.5% 18.4% 4.0% 48.9% 38.9% Chorotega 7.6% 38.6% 13.6% 12.3% 15.8% Pacífico Central 5.5% 28.2% 9.3% 6.5% 7.8% Brunca 7.6% 43.4% 15.3% 13.8% 17.7% Huetar Atlántica 10.3% 26.8% 6.9% 11.6% 10.8%

REGIÓN

Huetar Norte 5.5% 30.2% 10.9% 6.9% 9.1% Urbana 58.4% 20.8% 4.7% 50.7% 41.3% ZONA Rural 41.6% 28.3% 9.3% 49.3% 58.7%

1 Se calcula que la población total de Costa Rica era de 4,248,481 habitantes en 2004, Fuente INEC, agosto de 2002. 2 La región central incluye el Valle Central de Costa Rica con las cuatro ciudades más grandes del país: San José, Alajuela, Heredia y Cartago. Fuente: EHPM, 2004 de Costa Rica (INEC)

2.10 Las tasas de pobreza en Costa Rica también varían entre zonas urbanas y rurales – aunque no tanto como entre las regiones de planificación. Tal como ocurre en el resto de América Latina, la pobreza es mayor en las zonas rurales que en las zonas urbanas, pero la diferencia no es tan grande como era de esperar. En 2004, la pobreza rural era de 28.3%, en comparación con 20.8% en las zonas urbanas (Cuadro 2.2).

Figura 2.3: Evolución de la pobreza en Costa Rica por región

10

El coeficiente de los índices de recuento de la pobreza entre las regiones de planificación más pobres y las menos pobres es de 2:4, mientras que para las zonas rurales y urbanas es de sólo 1:416.

Huetar North Huetar Norte Pacific Central Pacífico Central Huetar Atlantic Huetar Atlántica

2.11 Los pobres de las zonas rurales representan sólo 49% de la pobreza total y 59% de la extrema pobreza. Es un valor relativamente bajo para América Central, pero es coherente con las diferencias relativamente pequeñas en la incidencia de la pobreza entre las zonas rurales y urbanas de Costa Rica. La pobreza rural predomina en prácticamente todo el resto de América Central: si se excluye El Salvador, la pobreza rural representa entre 68% y 81% de la pobreza total y entre 79% y 93% de toda la extrema pobreza (véase el Cuadro 2.3). La mayor contribución de la pobreza rural a la pobreza total en América Central se explica tanto por la mayor proporción de las poblaciones rurales en los demás países (nuevamente, a excepción de El Salvador) como a la incidencia significativamente mayor de la pobreza en las zonas rurales que en las zonas urbanas.

Cuadro 2.3: Concentración de la pobreza rural por país Costa

Rica (2004)

Guatemala (1998)

Honduras (2004)

Nicaragua (2001)

Panamá (1997)

El Salvador (2002)

Población rural (%) 41.6% 61.4% 51.7% 48.1% 44.4% 41.0% Contribución a la pobreza total 49.3% 81.4% 73.7% 67.5% 77.3% 54.9% Contribución a la extrema pobreza

58.7% 93.1% 86.1% 78.8% 90.8% 65.2%

1 Tasa de concentración de la pobreza

1.19 1.33 1.43 1.40 1.74 1.34

2 Tasa de concentración de la extrema pobreza

1.41 1.52 1.67 1.64 2.05 1.59

1 Contribución de las zonas rurales a la pobreza total / Población rural 2 Contribución de las zonas rurales a la extrema pobreza / Población rural 2.12 La pobreza en Costa Rica también difiere de región en región en términos de su profundidad y gravedad. Por lo general, la profundidad y gravedad de la pobreza suele ser mayor en zonas donde los índices de recuento de la pobreza son más altos. De hecho, la tasa de pobreza y la tasa de extrema de las regiones de Brunca y Chorotega no sólo son el doble y el triple, respectivamente, de la respectiva tasa nacional, sino que además es más profunda en estas regiones y tienen los índices de brecha de la pobreza más altos17 en lo que se refiere a la pobreza general (el doble del valor nacional) y a la extrema pobreza (más de tres veces mayor que el valor nacional) (Cuadro 2.4). Los Índices de gravedad18 muestran patrones muy similares a los Índices de la Brecha de Pobreza para la extrema pobreza y la pobreza total en todas las regiones. En resumen, Brunca y Chorotega no sólo tienen tasas de pobreza más altas, sino que además los

16 Se reconoce que parte de estas conclusiones se sustentan en la metodología elegida para determinar la situación de pobreza. En otra sección de este capítulo se hace una simulación para evaluar la importancia de la metodología empleada. 17 El Índice de la Brecha de Pobreza es la diferencia entre el ingreso de los pobres y la línea de pobreza, expresada como una proporción del valor de la línea de pobreza y la población para cada grupo. 18 El Índice de gravedad de la pobreza es una derivación del Índice de la brecha de pobreza y considera la distribución del consumo total entre los pobres.

11

ingresos promedio de las familias pobres de estas regiones se encuentran más alejados de la línea de pobreza que en las demás regiones del país. 2.13 Las cifras promedio de pobreza también ocultan diferencias en los niveles de pobreza entre distintos tipos de hogares; por ejemplo, la pobreza es relativamente elevada en los hogares encabezados por mujeres. Este tipo de hogar conforma el 23.4% de la población costarricense, un aumento de 57% (respecto de 14.9%) en los últimos quince años. De hecho, la tasa de pobreza es de 27.7% en familias encabezadas por mujeres, comparada con 19.6% de las familias que tienen un hombre como jefe de hogar. La incidencia de la extrema pobreza en las familias encabezadas por mujeres, que actualmente es de 8.1%, es casi un 75% mayor que en las familias encabezadas por hombres, donde la incidencia de la pobreza extrema es de 4.7%. Cuadro 2.4: Pobreza, ingreso promedio, índice de la brecha de pobreza e índice de gravedad

por región y zona

Porcentaje de

personas pobres

# de personas pobres (miles)

Ingreso promedio de los pobres

(C./mensuales) 1

Índice de la brecha de pobreza

Índice de gravedad

Pobreza total (todos pobres). 2004 Línea: urbana==> C.35,866; rural==> C. 28,543

NACIONAL 23.9% 1,013.3 20,734 8.6 4.5

Central 18.4% 500.9 22,740 6.0 3.1

Chorotega 38.6% 126.5 18,255 15.8 9.0

Pacífico Central 28.2% 62.8 19,744 11.3 6.1

Brunca 43.4% 141.5 18,240 17.0 9.3

Huetar Atlántica 26.8% 112.5 20,029 9.6 4.9

R E G I O N

Huetar Norte 30.2% 69.2 18,069 11.7 6.5

Urbana 20.8% 515.4 23,708 7.0 3.6 ZONA Rural

28.3% 497.9 17,671 10.8 5.9

Extrema Pobreza, 2004 Línea: urbana==> C.16,452; rural==> C. 14,489

NACIONAL 6.6% 279.2 9,733 2.4 1.3

Central 4.0% 109.9 9,972 1.5 0.8

Chorotega 13.6% 44.6 8,697 5.6 3.0

Pacífico Central 9.3% 20.8 10,575 3.0 1.4

Brunca 15.3% 50.0 9,895 5.2 2.6

Huetar Atlántica 6.9% 28.8 9,621 2.5 1.3

R E G I O N

Huetar Norte 10.9% 25.1 9,600 3.8 1.9

Urbana 4.7% 115.4 10,874 1.6 0.8 ZON A

Rural

9.3% 163.8 8,930 3.6 1.9

1 Dado que el ingreso promedio incluye familias de zonas urbanas y rurales con líneas de pobreza distintas, no se puede establecer una relación de bienestar directa mediante la comparación de este valor entre una región y otra.

Proyección Nacional de la Población para 2004: 4,248,481 habitantes Fuente: EHPM (INEC) de Costa Rica, 2004, y cálculos de los autores. 2.14 Al igual que en el resto de América Central, las familias pobres de Costa Rica suelen ser más grandes que las no pobres, si bien la diferencia es menor. En promedio, las familias son entre 15% y 25% más pequeñas en Costa Rica que en los demás países de América Central (Cuadro

12

2.5). Las diferencias entre el tamaño de las familias pobres y las no pobres también están entre las menores de la región. En promedio, las familias en situación de extrema pobreza de Costa Rica tienen sólo 1.1 más miembros que las familias no pobres. Al igual que la diferencia en el tamaño de las familias, esta cifra también se ha reducido en el tiempo. Para los demás países de América Central, la diferencia entre el tamaño de las familias extremadamente pobres y las no pobres fluctúa entre 1.9 y 4.4 personas.

Cuadro 2.5: Tamaño de la familia según situación de pobreza, América CentralCosta Rica 1 País

Año 2000 2004 Panamá 2004 2

Honduras 2004 2

Nicaragua 2001 2

Guatemala 2000 2

Extrema pobreza 5.9 5.6 8.7 7.3 7.4 8.4 Todos los pobres 5.7 5.1 7.3 6.8 6.7 7.4 No pobres 4.7 4.5 4.4 5.4 4.6 5.2 NACIONAL 4.9 4.6 5.4 6.1 5.3 6.4 1 Fuente: EHPM de Costa Rica, 2004 (INEC) 2 Fuente: Encuesta tipo ECV

13

Medidas del bienestar no basadas en el ingreso 2.15 La pobreza y el bienestar tienen una serie de dimensiones que van más allá del nivel de ingreso per cápita de un hogar. La próxima sección se centra en el dominio y control que ejercen los pobres sobre bienes como la vivienda y su acceso a servicios básicos como educación, salud, agua potable y retiro de desechos domiciliarios. A pesar de que la mayoría de los indicadores de bienes y servicios básicos de Costa Rica ya eran altos para los estándares de la región a principios de los años 1990, en la mayoría de los casos se ha observado un mejoramiento adicional en el tiempo. Vivienda 2.16 Las condiciones de la vivienda han mejorado en gran parte de Costa Rica con el tiempo, tanto para la población en general como para los pobres. Asimismo, las brechas entre la población pobre, la extremadamente pobre y el promedio nacional se han ido acortando en la mayoría de los indicadores (véanse las figuras 2.4 a 2.8). Los progresos han sido impresionantes, a excepción de la situación de inquilinato precario. Entre 1989 y 2004, la proporción de familias que viven en chozas, cocinan con leña y tienen piso de tierra en sus viviendas se redujo a menos de la mitad. El porcentaje de viviendas con techo de planchas metálicas subió de 90% a 98%; es más, desde el año 2000 que no hay diferencia en la proporción de las familias en situación de pobreza, extrema pobreza y totales que tienen viviendas con techos de planchas metálicas.

Figure Z.1 Costa Rica Houseing house type: Shack

0

2

4

6

8

10

1989 1994 2000 2002 2004

Year

Ext. Poor A ll Poor National

Figure Z.2 Costa Rica Houseing tenency: "precario"

0

2

4

6

8

10

1989 1994 2000 2001 2002 2003 2004

Year

Ext. Poor All Poor National

Figure Z.3 Costa Rica Housing Cooking: w ith firewood or coal

0

20

40

60

80

1989 1994 2000 2002 2004

Year

Ext. Poor All Poor Nat ional

Figure Z.4 Costa Rica Houseing Floor type: dirt

0

5

10

15

1989 1994 2000 2002 2004

Year


Figura 2.4: Costa Rica Housing House type: Shack

Figura 2.5: Costa Rica Housing House type: Shack

Figura 2.5: Costa Rica Housing House tenancy: “precario”

Figura 2.6: Costa Rica Housing Cooking: with firewood or coal

Figura 2.8: Costa Rica Housing Floor type: dirt

Figura 2.7: Costa Rica Housing Floor type: dirt

% o

f pop

ulat

ion

% o

f pop

ulat

ion

% o

f pop

ulat

ion

% o

f pop

ulat

ion

Figura 2.4: Viviendas en Costa Rica Tipo de vivienda: choza

Figura 2.5: Viviendas en Costa Rica Dominio de la vivienda: inquilinato “precario”

Figura 2.6: Viviendas en Costa Rica Cocina: a leña o carbón

Figura 2.7: Viviendas en Costa Rica Tipo de piso: tierra

% o

f pop

ulat

ion

14

Figure Z.5 Costa Rica Housing Roof: Metal (zinc)

75

80

85

90

95

100

1989 1994 2000 2002 2004

Year


Fuente: EHPM, INEC Costa Rica

% of population Year Ext. poverty All Poor National Year

% de la población Año Pobres extremos Todos los pobres Nacional Año

2.17 El acceso a servicios asociados a la vivienda, como agua potable, eliminación de aguas servidas, electricidad, retiro de desechos domiciliarios y telefonía, también ha ido mejorando para toda la población, incluidos los pobres y pobres extremos (Figuras 2.9-2.14). De hecho, el acceso a agua corriente, agua tratada, alcantarillado o pozos sépticos y retiro de desechos domiciliarios mejoró considerablemente entre 1989 y 2004. Por ejemplo, la proporción de familias en situación de extrema pobreza sin agua corriente disminuyó de 28% en 1989 a 8% en 2004, mientras que la proporción de familias con acceso a sistemas de alcantarillado o pozos sépticos aumentó del 43% a 77% y las familias con acceso a servicios de retiro de desechos domiciliarios aumentaron de un tercio a más de la mitad. Asimismo, la brecha que existía entre los pobres y el promedio nacional disminuyó en todos estos indicadores, a excepción del acceso a electricidad19.

19 El acceso a la electricidad no varió entre 1989 y 2004.

0 10 20 30 40

1989 1994 2000 2002 2004

Year


Figura 2.9: Servicios domiciliarios en Costa Rica - Agua: sin agua corriente

60

70

80

90

100

1989 1994 2000 2002 2004

Year


Figura 2.10: Servicios domiciliarios en Costa Rica - Fuente de agua: acueducto

Figura 2.8: Viviendas en Costa Rica Techo: metal (zinc)

% o

f pop

ulat

ion

% o

f pop

ulat

ion

% o

f pop

ulat

ion

% o

f pop

ulat

ion

% o

f pop

ulat

ion

% o

f pop

ulat

ion

15

Figure W.5 Costa Rica House services With garbage recolection

2030405060708090

1989 1994 2000 2002 2004

Y ear


Fuentes: EHPM, INEC Costa Rica

Figure W.6 Costa Rica House services With telephone line

0

20

40

60

80

1989 1994 2000 2002 2004

Y ear


% of population Year Ext. poverty All Poor National Year

% de la población Año Pobres extremos Todos los pobres Nacional Año

2.18 A diferencia de la tendencia en la pobreza de ingresos, las condiciones de vivienda y el acceso a servicios básicos siguieron mejorando hasta mucho después de 1994, aunque la mayoría de los avances se registraron antes de 2000. El Cuadro 2.6 presenta un resumen de los cambios en los indicadores de vivienda y servicios básicos. Como puede verse, después del año 2000 se observan pocos cambios (o ninguno) en la mayoría de los indicadores seleccionados. Entre 2000 y 2004, sólo se registran mejoras significativas en el acceso a líneas telefónicas y electricidad, mientras que el acceso a sistemas de agua y alcantarillado o pozos sépticos muestra poco o ningún avance.

40 50 60 70 80 90

100

1989 1994 2000 2002 2004

Year


Figura 2.11: Servicios domiciliarios en Costa RicaCon alcantarillado o pozo séptico

0

5

10

15

20

1989 1994 2000 2002 2004

Year


Figura 2.12: Servicios domiciliarios en Costa Rica sin electricidad

Figura 2.13: Costa Rica House Services With garbage recollection

Figura 2.13: Costa Rica House Services With garbage recollection

Figura 2.14: Costa Rica House Services With telephone line

Figura 2.14: Servicios domiciliarios en Costa Rica Con línea telefónica

% o

f pop

ulat

ion

% o

f pop

ulat

ion

% o

f pop

ulat

ion

% o

f pop

ulat

ion

Figura 2.13: Servicios domiciliarios en Costa Rica Con servicio de retiro de desechos

16

Cuadro 2.6: Cambios en las condiciones de vivienda y servicios en Costa Rica para todos los pobres y los pobres extremos1 1989-2004

Indicador2 Cambio total (1989-2004)

Cambio previo (1989-2000)

Cambio reciente (2000-2004)

Tipo de casa aceptable Dominio formal de la vivienda Cocina a gas o electricidad Piso no de tierra Techo metálico (zinc) Agua corriente Agua de un “sistema de abastec. de agua” n/d n/d * Alcantarillado o pozo séptico * Electricidad Retiro de desechos domiciliarios n/d n/d Línea telefónica 1 Si los cambios en la población pobre total y a población en extrema pobreza apuntaron en la misma dirección, se empleó una sola flecha; en caso de existir una diferencia, la primera flecha corresponde a la población pobre total y la segunda, a la población en situación de extrema pobreza. 2 Algunos indicadores fueron renombrados para reflejar las características positivas. * p <5%; cambio no significativo en términos estadísticos; para el resto p<1%. n/d: Datos no disponibles NOTA: La flecha en campo sombreado es el único caso en que la situación empeoró para la población. La pobreza y los inmigrantes nicaragüenses en Costa Rica 2.19 Los niveles de pobreza general son levemente más altos entre las familias de inmigrantes nicaragüenses20 que entre las costarricenses, aunque no existe diferencia entre las familias migrantes y no migrantes en términos de extrema pobreza. Hubo una fuerte inmigración de nicaragüenses en Costa Rica en los años 1990 y se calcula que en 2005 representaban 7% a 8% de la población total de Costa Rica (Marquette, 2006). A partir del año 2002, las tasas de pobreza son entre 8 a 11 puntos porcentuales más altas en aquellos hogares en que 20% o más de sus miembros son oriundos de Nicaragua, en comparación con los hogares en que menos de 20% de sus miembros son nicaragüenses21. (Las diferencias observadas en la incidencia de la extrema pobreza entre las familias de inmigrantes y las costarricenses 20 Los hogares con 20% o más de miembros oriundos de Nicaragua fueron clasificados como hogares nicaragüenses. 21 Las diferencias que existían antes de 2002 no eran significativas a p<= 10%.

Figura 2.15: Pobreza según lugar de nacimiento

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

2000 2001 2002 2003 2004

% o

f poo

r per

sons

> 20 % born in Nicaragua

< 20% born in Nicaragua

Population share of Nicaraguans households

Fuente: Cálculos del Banco Mundial en base a la EHPM % de personas pobres

> 20% nacidos en Nicaragua < 20% nacidos en Nicaragua

Porcentaje de familias nicaragüenses

17

por lo general fluctuaron entre cero y tres puntos porcentuales, una cifra no significativa en términos estadísticos)22. 2.20 Las familias de inmigrantes nicaragüenses no influyen en las tasas nacionales de pobreza de Costa Rica, ya que éstas no cambian de manera significativa si se elimina a todas las familias nicaragüenses de la muestra. Las simulaciones muestran que la exclusión de todas las familias nicaragüenses de la EHPM genera un cambio de menos de un punto porcentual en la tasa de pobreza (Cuadro 2.7), diferencia que una vez más no es significativa.

Cuadro 2.7: Tasas de pobreza en Costa Rica con inclusión y exclusión de los migrantes nicaragüenses, 2000-2004

2000 2001 2002 2003 2004 Pobreza (incluidos los migrantes nicaragüenses) 23.1% 22.9% 23.5% 21.4% 23.9% Pobreza (excluidos los migrantes nicaragüenses) 22.8% 22.5% 22.6% 20.6% 23.1% Diferencia -0.3% -0.4% -0.9% -0.8% -0.8% Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial con datos de la EHPM

2.21 La tasa de migración aumentó en los años noventa y comenzó a bajar después del año 2000. La inaudita cantidad de nicaragüenses que ingresó a Costa Rica durante los años 1990 llegó en busca de trabajo. Durante ese período, la población de migrantes nicaragüenses se incrementó de menos de 90,000 personas a más de 200,000 o de 2% de la población total del país a 6%. En ciertos años del decenio de 1990 ingresaron al país hasta 20,000 nicaragüenses. Este período de intensa inmigración de nicaragüenses a Costa Rica terminó en el año 2000. A partir de entonces, las mejores condiciones económicas en Nicaragua, entre otros factores, hicieron bajar las tasas de migración hacia Costa Rica y los nicaragüenses que ingresan a Costa Rica bajaron a aproximadamente 9,000 personas al año. La cantidad de nicaragüenses en el país se estabilizó en el año 2005 en unos 300,000 o 7% de la población del país23. 2.22 Migrantes con residencia permanente, estacional y en situación irregular. La mayoría de los migrantes nicaragüenses en Costa Rica, especialmente los que residen en San José, son migrantes permanentes. Sin embargo, algunos migrantes nicaragüenses pueden ser estacionales o temporales. Hasta 100,000 migrantes estacionales entran a Costa Rica en los períodos de cosecha, aunque se desconoce la real magnitud de este tipo de migración. 2.23 Concentración espacial. Los nicaragüenses se concentran en San José (40%) y en las regiones fronterizas de Huetar Norte, Chortega y Huetar Atlántica (más de 30%). 2.24 Una población esencialmente joven y en edad de trabajar. La mayoría de los migrantes nicaragüenses que llegan a Costa Rica (70%) son adultos jóvenes en edad de trabajar que tienen entre 20 y 39 años de edad y en el país hay casi el doble de nicaragüenses que de costarricenses en este grupo etario. Los migrantes nicaragüenses se dividen en forma equitativa entre hombres y mujeres. Sin embargo, hay proporcionalmente más mujeres que hombres nicaragüenses en San José, quizás porque esta ciudad tiene el mayor mercado para servicio doméstico.

22 A excepción de la diferencia de seis puntos porcentuales observada en las tasas de extrema pobreza en 2002. 23 Otras fuentes fidedignas calculan que los migrantes nicaragüenses en Costa Rica suman alrededor de 8% de la población nacional (véase Marquette, 2006).

18

2.25 Hogares más grandes. Los hogares nicaragüenses (6 miembros) tienen aproximadamente un miembro más que los hogares costarricenses (5 miembros) y tienen un nivel de educación menor. Aunque los migrantes nicaragüenses tienen un nivel significativamente menor de educación que los costarricenses, es más alto que el de los nicaragüenses que permanecen en Nicaragua. Los migrantes nicaragüenses tienen en promedio cinco años de escolaridad, en comparación con los seis años promedio de los costarricenses. La mayoría de los nicaragüenses no ha completado su educación primaria. 2.26 Gran actividad económica, concentración en empleos de baja categoría y mal remunerados y disparidades ocupacionales por región. Los migrantes nicaragüenses son una población más activa económicamente que los costarricenses. Existe un claro patrón de segmentación laboral en Costa Rica, donde los migrantes nicaragüenses se concentran en empleos de baja categoría y mal remunerados. Los hombres nicaragüenses que residen en San José se concentran en el sector de la construcción y las mujeres, en el servicio doméstico. En otras regiones del país, los nicaragüenses se concentran en las actividades agrícolas. 2.27 Los nicaragüenses reciben salarios relativamente más bajos, tienen menos años de educación, se encuentran en situación irregular, trabajan en peores condiciones y con mayor inestabilidad laboral y conforman una proporción significativa de la mano de obra agrícola (10% de la mano de obra nacional), de la construcción (20%) y el servicio doméstico (30%) del país. Trabajan más horas y reciben salarios más bajos que los costarricenses, incluso para el mismo trabajo, si bien no existe evidencia de discriminación formal contra los migrantes nicaragüenses en materia de salarios. Más bien, el menor nivel de educación de los nicaragüenses es la principal causa de los salarios más bajos que reciben en relación con los costarricenses. 2.28 Las tasas de desempleo son más altas en las actividades en que se concentran los nicaragüenses y en San José. Las tasas de desempleo total son iguales para los nicaragüenses y los costarricenses (6.5%). Sin embargo, los niveles de desempleo podrían ser más altos entre los migrantes nicaragüenses en empleos que requieren mano de obra menos calificada, que es justamente donde ellos se concentran (construcción, servicios domésticos y agricultura). 2.29 Un número proporcionalmente menor de nicaragüenses tiene seguro de salud, pero esto pareciera cambiar en el tiempo y depender del nivel de pobreza, el tipo de empleo y la región en que residen. La mitad de todos los migrantes nicaragüenses tiene seguro de salud, si bien esta proporción seguramente es menor si se toman en cuenta los migrantes estacionales o en situación irregular. Mientras más tiempo llevan los nicaragüenses en el país, mayores son las probabilidades de que tengan seguro y la mayoría de quienes ya residen varios años en el país finalmente están asegurados. Contar con seguro o no dependerá de la condición de pobreza, el tipo de empleo y la región de residencia. 2.30 Es probable que la mayoría de los nicaragüenses tenga acceso a los servicios de salud en Costa Rica, sin importar su situación legal o si cuentan o no con seguro, pero los utilizan menos que los costarricenses. Los nicaragüenses representan el 4% de la demanda total de estos servicios en el país y el 5% de todo el presupuesto de salud, cifra proporcionalmente inferior a la población de nicaragüenses en el país en el año 2000 (6%). 2.31 No existen datos específicos respecto de la salud general de los migrantes nicaragüenses, pero seguramente es similar a aquella de los costarricenses. Las instituciones de salud de Costa Rica y las estadísticas demográficas de enfermedades o muertes por lo general no registran el lugar de nacimiento o la nacionalidad. Por este motivo, no existen datos de salud generales de los

19

migrantes nicaragüenses como grupo. Sin embargo, los datos de encuestas representativas parecen indicar que los indicadores de salud de mujeres y niños nicaragüenses son similares a los de los costarricenses. Esto implica que los niveles de salud de los migrantes nicaragüenses y los costarricenses en general también podrían ser similares. 2.32 Las tasas de matrícula escolar en general son más bajas entre los inmigrantes. A juzgar por las cifras oficiales de matrícula, los servicios educacionales podrían no estar llegando a los inmigrantes nicaragüenses de manera tan efectiva como los servicios de salud. Aproximadamente 79% de los niños y niñas nicaragüenses en edad escolar están matriculados, en comparación al 95% de los niños y niñas costarricenses. La diferencia es mayor en las tasas de matrícula en educación secundaria: 70% de los niños y niñas costarricenses en edad de cursar la enseñanza secundaria están matriculados, en comparación con 45% de los niños y niñas nicaragüenses de esa edad. Sin embargo, las cifras reales de matrícula de los niños y niñas de familias nicaragüenses seguramente son mayores, ya que, para efectos de las estadísticas escolares, sólo se consideran como inmigrantes nicaragüenses a aquellos niños y niñas nacidos en Nicaragua, mientras que los nacidos en Costa Rica se registran como costarricenses. 2.33 Los migrantes nicaragüenses enfrentan algún grado de discriminación y estigmatización en Costa Rica, pero no existe información que avale la existencia de muchos estereotipos negativos respecto a ellos. La percepción negativa que existe de los nicaragüenses con frecuencia se refleja en la prensa popular y la opinión pública en Costa Rica. La discriminación en el lugar de trabajo y en otros ámbitos podría ser habitual. Los migrantes nicaragüenses han sido responsabilizados por diversas tendencias negativas en el país, desde el aumento de los niveles de pobreza y la tasa de mortalidad infantil hasta la sobrecarga de los servicios sociales. Este tipo de percepciones persisten a pesar de que no existen datos que las avalen. Por otra parte, una reciente encuesta de actitud realizada a nivel nacional sugiere que muchos costarricenses también tienen una opinión positiva de los inmigrantes de Nicaragua, especialmente si tienen vecinos nicaragüenses o trabajan con ellos. 2.34 La inmigración no influye directamente en la pobreza en Costa Rica, pero sí genera efectos indirectos al contribuir a las desigualdades salariales. Los niveles de pobreza entre los nicaragüenses no han hecho aumentar o cambiar de manera directa los niveles generales de pobreza en el país, ya que la población de migrantes nicaragüenses pobres es bastante pequeña. Sin embargo, los migrantes nicaragüenses afectaron de manera indirecta las tendencias generales de la pobreza, ya que la llegada, en los años noventa, de migrantes nicaragüenses con un nivel más bajo de educación hizo aumentar la de por sí abultada oferta de trabajadores con menos años de educación y profundizó la disparidad salarial cada vez mayor entre los trabajadores con menores y mayores niveles de educación. Estas inequidades salariales, a su vez, fueron unas de las causas importantes del estancamiento de los niveles de pobreza a partir de mediados de los años noventa. 2.35 Las políticas migratorias se centran fundamentalmente en regular y controlar la inmigración. Costa Rica no tiene una estrategia global, políticas integradas o agencias gubernamentales dedicadas a abordar los asuntos relacionados con los inmigrantes nicaragüenses, su bienestar o su integración. Las políticas gubernamentales dirigidas en forma específica a los inmigrantes nicaragüenses se han centrado mayormente en regular el flujo de los inmigrantes que ingresan al país o en controlar a los inmigrantes ilegales que ya se encuentran en el país mediante medidas de amnistía. 2.36 Existen diversas ONG que ofrecen apoyo y servicios especializados a los migrantes provenientes de Nicaragua. Estas ONG por lo general actúan a nivel local y centran su quehacer

20

en aquellas regiones del país que concentran el mayor número de nicaragüenses, como San José, Huetar Norte, Chorotega y Huetar Atlántica. Las ONG que trabajan con los nicaragüenses generalmente se concentran en otorgar apoyo jurídico a los migrantes que buscan obtener la residencia y en materia de derechos laborales. 2.37 Los altos números de migrantes nicaragüenses en situación irregular y la poca efectividad del programa de apoyo a los trabajadores estacionales indican que las políticas migratorias implementadas por el gobierno de Costa Rica no han sido muy efectivas a la hora de controlar o regular los flujos migratorios desde Nicaragua.

21

Recuadro 2.2: Los migrantes nicaragüenses en Costa Rica: recomendaciones

Marquette (2006) hace un análisis de la inmigración nicaragüense a Costa Rica y entrega las siguientes recomendaciones relacionadas con las necesidades especiales de los migrantes nicaragüenses en lo que se refiere a la reducción de la pobreza en Costa Rica:

• Los programas gubernamentales de ayuda a los migrantes nicaragüenses deben focalizarse en aquellos que se encuentran en las zonas rurales agrícolas de Huetar Norte, así como en Chorotega y Brunca y en las grandes barriadas de San José como La Carpio, donde se concentran y existen niveles más altos de pobreza.

• Las iniciativas deben enfocarse en brindar ayuda a las zonas más afectadas por la migración estacional y en desarrollar estrategias y recursos para ayudar a este tipo de migrantes. Al parecer, los servicios educacionales costarricenses parecen no estar llegando tan efectivamente a los migrantes nicaragüenses como los servicios de salud. El patrón de matrículas varía de una región a otra y así es de vital importancia aumentar la tasa de matrículas en la educación primaria en Huetar Norte y Brunca y en la educación secundaria en Huetar Atlántica y la Región Central, afuera de San José. La migración estacional enfrenta a las escuelas con fluctuantes demandas por matrículas y recursos escolares, situación que pone a prueba las escuelas en las zonas fronterizas del Norte.

• Debe crearse un mecanismo único de inscripción estándar para los hospitales y los proveedores de servicios de salud para registrar la nacionalidad, permitir la comparación de los datos entre los puntos de servicio y posibilitar la evaluación valedera del perfil general de salud de los migrantes nicaragüenses.

• Es fundamental ampliar la cobertura del seguro de salud entre los nicaragüenses para garantizarles el acceso a servicios de salud de la misma calidad que reciben los costarricenses. En este contexto, podrían ser de utilidad las campañas de información pública para aumentar el número de afiliados al seguro social entre los migrantes nicaragüenses.

• Los nicaragüenses necesitan integrase de lleno a los actuales programas de salud primaria y, quizás, ser el foco de atención de algunos programas especializados de extensión en salud materno-infantil general, planificación familiar, atención prenatal y vacunación de los niños.

• Los migrantes nicaragüenses podrían lograr mayor movilidad ocupacional y acceder a los beneficios que ésta significa en la lucha contra la pobreza si mejoran su nivel de instrucción y el de sus hijos. Esto implica aumentar la matrícula en la educación secundaria de los hijos e hijas de migrantes nicaragüenses y ofrecer capacitación y oportunidades educacionales para los migrantes de más edad. Podrían implementarse iniciativas para fomentar la capacitación en áreas de mayor calificación como el turismo, sector donde está creciendo rápidamente el empleo, o en áreas nuevas como el desarrollo de productos étnicos (alimentos, restaurantes, diversión), cuya demanda es generada por los mismos migrantes.

Fuente: Marquette (2006). La pobreza y la población indígena 24 en Costa Rica 2.38 Existen ocho grupos étnicos o indígenas en Costa Rica (los Cabecar, Bribri, Ngobe, Terraba, Boruca (Brunca), Huetar, Malekus y Crorotega) y 24 territorios indígenas25. Según el último censo, la población indígena de Costa Rica26 sumaba casi 64,000 personas en el año 2000 (1.7% de la población), de las cuales 42% reside en territorios indígenas, 18% cerca de territorios indígenas y 40% en otros lugares del país (Cuadro 2.8).

24 Para efectos de este informe, se consideran indígenas aquellas personas que se auto-identifican como tales. 25 Diversas fuentes mencionan entre 22 y 24 territorios indígenas, definidos como zonas geográficas específicas reconocidas por el gobierno de Costa Rica. 26 INEC, Censo de 2000. Las organizaciones indígenas costarricenses calculan que su población es de 73,000 personas o 1.9% de la población.

22

2.39 La pobreza es más frecuente entre la población indígena que entre el resto de la población. Según el indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI), aproximadamente 77% de los indígenas tiene al menos una necesidad básica insatisfecha, comparado con el 39% del resto de la población. La brecha es aún mayor si se examina el porcentaje de personas con dos o más NBI: 56% de la población indígena comparado con 14% de la población no indígena, una relación de 4 a 1. 2.40 El lugar de residencia cobra mayor importancia que la pertenencia étnica de la persona a la hora de determinar la probabilidad de vivir en condiciones de pobreza. El hecho de vivir en territorios indígenas es un factor más condicionante de la pobreza que el hecho de ser indígena. De hecho, los datos censales indican que 85% de la población no indígena con una o más necesidad básica insatisfecha que reside en territorios indígenas27 vive en situación de pobreza, comparado con 65% de los que no viven en territorios indígenas (Cuadro 2.8).

Cuadro 2.8: Población indígena e indicadores de pobreza, Costa Rica, 2000

# de personas

% de la población

Porcentaje grupal

Con una o más NBI 1

Con dos o más NBI 1

Indígenas 63,876 1.7% 100.0% 77% 56% Tierras indígenas 27,041 0.7% 42.3% 92% 81% Tierras no indígenas 36,835 1.0% 57.7% 65% 38% No indígenas 3,746,303 98.3% 100.0% 39% 14% Tierras indígenas 6,087 0.2% 0.2% 85% 60% Tierras no indígenas 3,740,216 98.2% 99.8% 39% 14% TOTAL 3,810,179 100.0% 40% 14% 1 Necesidades Básicas Insatisfechas Fuente: Censo 2000, Costa Rica,. INEC 2.41 Los mismos resultados se repiten para varios otros indicadores de bienestar, entre ellos las tasas de fecundidad28 y diversos indicadores de educación (analfabetismo, promedio de años de educación, porcentaje de niños y niñas entre cinco y 15 años de edad que asisten a la escuela primaria y el porcentaje de personas con educación secundaria o superior): la población indígena que vive en territorios indígenas se encuentra en peores condiciones, seguido por la población no indígena que vive en territorios indígenas y la población indígena que no vive en territorios indígenas. La población no indígena que no vive en tierras indígenas es la que se encuentra en mejores condiciones que cualquier otro grupo (Cuadro 2.9). Sin embargo, es muy poca la diferencia que existe en términos de las tasas netas de participación laboral entre estos grupos y las tasas de desempleo evidente entre la población indígena que vive en tierras indígenas son las más bajas del país (menos de la mitad del promedio nacional).

27 En los territorios indígenas viven unas 6,000 personas no indígenas, quienes representan 18% del total de personas que residen en tierras indígenas. 28 Para efectos del estudio y para determinar la situación de pobreza, se considera que una baja tasa de fecundidad es una característica positiva.

23

Cuadro 2.9: Población indígena e indicadores de bienestar, Costa Rica, 2000 Educación Empleo

Hijos por mujer de 15 años de edad o más

Analfabetizacióno

Años prome

dio

Asiste a la primaria (5 a 15 años de

edad)

Nivel secundaria o

superior

Tasa neta de

participación

Desempleo

evidente

Indígena 3.6 20% 4.7 66% 21% 49% 5% Tierras indígenas 4.1 30% 3.4 56% 9% 50% 2% Tierras no indígenas 3.2 13% 5.6 72% 30% 48% 7% No indígena 2.7 5% 7.6 85% 46% 48% 5% Tierras indígenas 3.7 13% 4.6 68% 13% 49% 3% Tierras no indígenas 2.7 5% 7.6 85% 46% 48% 5% TOTAL 2.7 5% 7.5 85% 46% 48% 5%

La pobreza y la población afro-costarricense29 2.42 Según el último censo del año 2000, la población afro-costarricense suma casi 73,000 personas (2.1% de la población). De ésta, 74% reside en la provincia de Limón, 14% en San José y otro 12% en el resto del país. La mayoría de los afro-costarricenses (64%) vive en zonas urbanas30 (INEC, Censo 2000). 2.43 Los afro-costarricenses de la provincia de Limón tienen indicadores de bienestar mejores que el promedio, mientras que los indicadores de la totalidad de la población afro-costarricense son similares o mejores que el promedio del país, específicamente en términos de condiciones de la vivienda, servicios, educación y seguro (Cuadros 2.10 y 2.11). La tasa de desempleo más alta entre los afro-costarricenses parece no tener mayor injerencia en otras características.

Cuadro 2.11: Indicadores de bienestar de los afro-costarricenses, Costa Rica, 2000

Letrina o sin

servicios sanitario

s

Sin electricidad

Analfabetización

No asiste a la

escuela (13-17

años de edad)

Vivienda de mala calidad

Sin electrodomésticos

Desempleo

evidente1

Sin seguro

Afro-C.R. 11% 2% 4% 26% 11% 6% 7% 16% Limón 20% 7% 8% 41% 15% 13% 6% Total 11% 3% 5% 32% 11% 7% 5% 18% 1 Desempleado / mano de obra = desempleado / (Empleados + desempleados). Véase el Cuadro 2.15 para definiciones específicas Fuente: Censo 2000, INEC

29 Para efectos de este informe, se consideran afro-costarricenses quienes se auto-definen como tales. 30 Las zonas urbanas incluyen la clasificación de periferia urbana empleado en el censo de 2000.

Cuadro 2.10: La educación y los afro-costarricenses

Afro-C.R. Total Ninguna 5% 6% Primaria 45% 47%

Secundaria 31% 31% Terciaria 18% 16% TOTAL 100.0% 100.0%

Fuente: Censo 2000, INEC

24

Acceso a educación y salud 2.44 Los datos de la EHPM indican que los índices educacionales (como matrículas, años promedio de enseñanza, niveles de rendimiento y desempeño) mejoraron entre 1989 y 2004, incluso entre los pobres y los pobres extremos, en particular a nivel de educación secundaria. 2.45 Las tasas netas31 de matrícula en educación primaria y secundaria han aumentado en todos los grupos de pobreza y las brechas de matrícula entre los pobres y los no pobres han disminuido desde 198932 (Figuras 2.16 a 2.19). Si bien el aumento en los niveles de matrícula neta en educación primaria ha sido menor, los niveles absolutos son elevados y llegan a 67% de la población en situación de extrema pobreza y a 73% de todos los pobres. El aumento en la tasa de matrícula en educación secundaria ha sido mucho más impresionante, aunque los valores son bajos en términos absolutos: en educación secundaria, la tasa de matrícula aumentó 64% (neto) y 79% (bruto) en la población en situación de extrema pobreza y 48% (neto) y 75% (bruto) en todos los pobres. En promedio, sólo alrededor de un tercio de los estudiantes pobres se encuentra en el nivel escolar que corresponde a su edad. Incluso la población no pobre mostraba bajas tasas de matrícula neta en 2004 (52%). 2.46 Las brechas de matrícula entre los pobres y no pobres han disminuido33: las brechas en materia de educación entre los pobres y no pobres han disminuido en términos relativos en los cuatro indicadores; sólo las diferencias absolutas en el nivel secundario han aumentado en promedio siete puntos porcentuales entre 1989 y 2004.

31 Los cálculos se basan en la asistencia a mitad de año. Para calcular las tasas netas de matrícula a partir de datos de la EHPM, sólo se disponía del año de nacimiento. Dado la falta de datos específicos sobre la fecha de nacimiento, muchos alumnos se podían ubicar en el nivel correspondiente a su edad o con un año de atraso. En estos casos, se asumió que efectivamente se encontraban en el nivel correspondiente a su edad, de manera que las tasas de matrícula neta se sobrestimaron. 32 Esto es valedero para todas las brechas en educación primaria y para las brechas en términos relativos en la tasa neta de matrícula en educación secundaria. 33 Esta situación se repite para todas las brechas en la educación primaria y para las brechas en términos relativos en la tasa neta de matrículas en la educación secundaria.

25

Figure edx 2004 Primary Net Enrollment Rate by Poverty Group

0%

20%

40%60%

80%

100%

1989 1994 2000 2004Ext. Poor All Poor Non Poor Average

Figure edx 2004 Primary Gross Enrollment Rate by Poverty Group

30%

50%

70%

90%

110%


Figure edx 2004 Secondary Net

Enrollment Rate by Poverty Group

0%

20%

40%

60%

80%

100%


Figure edx 2004 Secondary Gross Enrollment Rate by Poverty Group

30%

50%

70%

90%

110%


Tasas netas de matrícula: cantidad de estudiantes en el nivel correspondiente a su edad dividido por la cantidad total de estudiantes que deberían estar en ese nivel. Tasa bruta de matrículas: cantidad de estudiantes en el nivel dividido por la cantidad total de estudiantes que deberían estar en ese nivel. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial con datos de la EHPM Ext. poor All Poor Non Poor Average

Pobres extremos Todos los pobres No pobres Promedio

2.47 Según la EHPM, los años de escolaridad promedio de la población en situación de pobreza y extrema pobreza aumentaron entre 1989 y 2004, aunque bajaron levemente entre 1989 y 1994 entre la población en situación de extrema pobreza y se mantuvieron igual entre todos los pobres (Cuadro 2.12). A pesar del aumento de los años de escolaridad, en 2004 el promedio de años de educación se mantenía en apenas 4.8 años para todos los pobres y 4.2 para los pobres extremos, menos que los dos primeros ciclos de educación primaria.

Cuadro 2.12: Costa Rica – Cantidad de años de educación por año y nivel de pobreza1 AÑO Cambio 89-04 1989 1994 2000 2001 2002 2003 2004 Años % Nacional 5.6 5.9 6.4 6.5 6.6 6.8 6.8 1.2 22% No pobres 6.3 6.4 6.9 7.1 7.2 7.4 7.4 1.2 18% Todos los pobres 4.1 4.1 4.4 4.3 4.6 4.5 4.8 0.7 18% Pobres extremos 3.6 3.4 3.9 3.9 4.0 4.1 4.2 0.0 17%1 Para personas de seis años de edad y mayores Fuente: Cálculos de los autores con datos de la EHPM de 2004, INEC

Figura 2.16: Primary Net Enrollment Rate by Poverty Group, 2004

Figura 2.16: Tasa neta de matrícula en educ. primaria por grupo de pobreza, 2004

Figura 2.17: Tasa bruta de matrícula en educ. primaria por grupo de pobreza, 2004

Figura 2.18: Secondary Net Enrollment Rate by Poverty Group, 2004

Figura 2.18: Secondary Net Enrollment Rate by Poverty Group, 2004

Figura 2.18: Tasa neta de matrícula en educ. secundaria por grupo de pobreza, 2004

Figura 2.19: Tasa bruta de matrícula en educ. secundaria por grupo de pobreza, 2004

26

2.48 Existe poca relación entre el bajo peso al nacer y la pobreza a nivel de condado. Los cantones con tasas de pobreza más altas 34 no tienen tasas mayores de bajo peso al nacer (Figura 2.20)35. Es razonable suponer que la alta cobertura de atención de salud prenatal y general hizo disminuir la incidencia de bajo peso al nacer en todos los niveles de pobreza.

Figura 2.20: Nivel de pobreza y bajo peso al nacer

Fuente: Rosero, Luis, y el CCSS Low birth weight Poverty Incidence

Bajo peso al nacer Incidencia de la pobreza

2.49 No hay relación entre la tasa de pobreza y la tasa de mortalidad infantil a nivel regional. La regresión lineal estimada entre el porcentaje de personas pobres (variable independiente) y la mortalidad infantil (variable dependiente) es esencialmente una línea recta (Figura 2.21). En otras palabras, la tasa de pobreza en cada región no tiene ninguna injerencia en las tasas de mortalidad infantil.

34 La pobreza se mide en términos de la existencia de dos o más necesidades básicas insatisfechas. 35 Valor R2 de 0.03 de la regresión lineal estimada.

27

Figura 2.21: Índices de recuento de la pobreza y mortalidad infantil, 2001

Figure hea.mort Headcount rates and Infant Mortality 2001

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

Central HuetarAtlantic

HuetarNorth

PacificCentral

Chorotega Brunca

Hea

dcou

nt r

ate

02468101214

Infa

nt M

orta

lity

Rate

Headcount Rate Infant Mortality Rate Fitted

Fuente: EHPM y registros de defunción.

Headcount rate Infant Mortality Rate Fitted Huetar Atlantic Huetar North Pacific Central

Porcentaje de personas pobres Tasa de mortalidad infantil Ajustada Huetar Atlántica Huetar Norte Pacífico Central

2.50 La proporción de personas pobres con seguro de salud es relativamente alta en Costa Rica, aunque los datos sugieren que la cobertura no ha aumentado desde 1989. El porcentaje de los pobres con seguro de salud es alto en términos absolutos, aproximadamente 74%, pero este porcentaje es menor que entre no pobres (84%) (Cuadro 2.13). La cobertura de la población en situación de extrema pobreza (69%) es apenas levemente menor que entre los pobres. La tasa de cobertura calculada en 2004 parece ser levemente inferior a la de 1989, pero el único cambio de importancia en términos estadísticos desde el año 1989 fue la disminución de 1.6% en la cobertura de los no pobres. 2.51 El seguro de salud financiado por el gobierno es altamente progresivo, mientras que el seguro de salud para pensionados es neutro en términos redistributivos. Según la EHPM de 2004, una persona pobre tienen cuatro veces más probabilidades de estar cubierta por el seguro de salud estatal que una persona no pobre (4.7% contra 1.2%). El seguro de salud para jubilados cubre todos los grupos socioeconómicos al mismo nivel: 5.8%. (Cuadro 2.14)

Cuadro 2.13: Población asegurada 1989 2004 Cambio1 Nacional 82% 81% -0.6% ns No pobres 85% 84% -1.6% * Todos los pobres 75% 74% -0.8% ns Pobres extremos 70% 69% -1.1% ns * significativo a p<5%; ns: no significativo a p<5% Fuente: cálculos del personal del Banco Mundial con datos del INEC, 1989 y la EHPM 2004

28

Cuadro 2.14: Tipo de seguro por grupo de pobreza

Sin seguro

Cotizante

independiente

Trabajador

asalariado

Familia del trabajador asalariado

Jubilado y su

familia

Por el estado1

Otro Total

Nacional 18.6% 4.9% 28.2% 38.9% 5.8% 2.0% 1.6% 100% No Pobres 16.3% 5.4% 29.6% 40.3% 5.8% 1.2% 1.5% 100% Todos los pobres 26.0% 3.3% 23.7% 34.4% 5.8% 4.7% 2.1% 100% Pobres extremos 31.4% 2.1% 32.8% 21.0% 5.8% 5.1% 1.7% 100% 1 Seguro de salud estatal gratuito

Empleo, composición del ingreso y salarios 2.52 A pesar de que Costa Rica no tiene tasas de desempleo promedio elevadas, las tasas sí son bastante altas entre los pobres y las mujeres (todas). La tasa nacional de desempleo en Costa Rica era de 6.3% en 2004, pero esta cifra llegaba a 16.0% entre los pobres y a 9.0% entre las mujeres (todas). Esto significa que la tasa de desempleo es tres veces y media mayor entre los pobres que entre los no pobres y cerca de 84% más alta entre las mujeres que entre los hombres (Cuadro 2.15). La probabilidad más alta de estar sin empleo se da entre los extremadamente pobres, en particular si provienen de una familia urbana o son mujeres. En las zonas urbanas, más de la cuarta parte de la población en situación de extrema pobreza y la tercera parte de las mujeres en esa situación se encuentran desempleados.

29

Cuadro 2.15: Porcentajes y tasas de empleo (2004)1

No pobres Todos los

pobres Pobres

extremos Empleo pleno 34.8% 10.0% 5.6% Sub-empleo visible 5.1% 6.6% 7.0% Empleado Sub-empleo no visible

43.6%

3.7%

22.5%

5.8%

17.6%

5.1% Con experiencia 1.6% 3.6% 4.7% Desemple

ado Sin experiencia 2.1%

0.5% 4.3%

0.7% 5.2%

0.5% Menores entre 0 y 11 de edad 20.5% 31.5% 33.8% Inactivo

54.3% 33.8%

73.3% 41.7%

77.2% 43.4%

TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100%

TASAS Todos No pobres Todos los

pobres Pobres

extremos Participación bruta 2 41.2% 45.7% 26.7% 22.8% Desempleo evidente3 6.3% 4.5% 16.0% 22.8% 1a división: urbana 6.5% 4.6% 18.9% 27.7% 1a división: rural 6.0% 4.4% 12.7% 19.0% 2a división: hombres 4.9% 3.3% 12.5% 19.4% 2a división: mujeres 9.0% 6.7% 24.1% 30.4% Cantidad total de miembros del hogar dividido por la cantidad de miembros empleados 2.6 2.3 4.5 5.7 1 Se emplearon las clasificaciones y definiciones del INEC. Definiciones de empleo y desempleo del INEC Fuerza laboral: mayores de 12 años empleados o desempleado; Empleado: mayores de 12 años que trabajaron una o más horas la semana anterior; Sub-empleo visible: empleado que trabaja menos de 47 horas a la semana, quiere trabajar más y está en condiciones de trabajar, pero no encuentra trabajo extra; Sub-empleo no visible: personas empleadas que trabajan más de 47 horas a la semana, pero ganan un salario menor al mínimo establecido por ley. Desempleado: mayor de 12 años que no trabajó la semana anterior (una hora) y tampoco buscó empleo. Desempleado con experiencia: persona desempleada que trabajó en el pasado. Desempleado sin experiencia: persona desempleada sin trabajo previo. Inactivo: mayores de 12 años que no trabajaron la semana anterior (una hora), no ha buscado empleo en las últimas

cinco semanas. Incluye jubilados, estudiantes, personas que están en su casa, personas con discapacidad que no pueden trabajar y otros.

2 Fuerza laboral / población total = (empleados+ desempleados) / (empleados + desempleados + inactivos). 3 Desempleado / fuerza laboral = desempleados / (empleados+ desempleados).

2.53 El desempleo entre los pobres es dos veces mayor que entre los no pobres, pero la tasa de desempleo entre los no pobres es cuatro veces mayor36. Sólo 4.3% de todos los pobres se encuentra desempleado, pero la tasa de desempleo evidente entre los pobres es de 16.0%. En tanto, 2.1% de los no pobres se encuentra desempleado y la tasa de desempleo evidente es de 4.5%. La razón de esta aparente discrepancia es que la tasa de desempleo evidente se calcula dividiendo la cantidad de personas desempleadas por el número de personas que participan en la fuerza laboral. La proporción de la población pobre que participa en la fuerza laboral es mucho menor (26.7%) que la de la población no pobre (45.7%). Resumiendo, la menor tasa de

36 Dado que no todas las familias incluidas en las cifras oficiales de desempleo tenían alguna clasificación respecto de su situación pobreza, se registran diferencias entre los valores nacionales informados aquí y las tasas oficiales del INEC. En todos los casos, la tasa de desempleo evidente informada por el INEC es 0.2 puntos porcentuales más alta y la tasa de desempleo bruta es 1.1 puntos porcentuales más alta.

30

participación de los pobres en la fuerza laboral37 es una causa importante de la alta tasa de desempleo evidente. 2.54 Se realizaron dos simulaciones del desempleo evidente para evaluar el peso relativo de las tasas de participación: para la primera, se empleó la tasa bruta de participación de los pobres y la proporción de desempleo de los no pobres y, para la segunda, se empleó la tasa bruta de participación de los no pobres y la proporción de desempleo de los pobres (Cuadro 2.16). La diferencia en los porcentajes de desempleo entre los pobres y no pobres explica la diferencia de 55% en las disparidades de las tasas de desempleo evidente y la diferencia de 45% en las tasas brutas de participación.

Cuadro 2.16: Tasas de desempleo evidente - Simulaciones para los pobres

No pobres Todos los

pobres Simulación 1 Simulación 2 Tasa bruta de participación (TBP) 45.7% 26.7% 26.7% 45.7%Desempleado (DESEMP) 2.1% 4.3% 2.1% 4.3%Empleado (TBP – DESEMP) 43.6% 22.5% 24.7% 41.4%Otros 1 54.3% 73.3% 73.3% 54.3%Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%Tasa de desempleo evidente 4.5% 16.0% 7.7% 9.4%Diferencia con la tasa de desempleo evidente de todos los pobres D -6.6%Porcentaje de diferencias en la simulación 55% 45%1 La categoría “Otros” incluye a personas que no participan en la fuerza laboral y a menores de 12 años. Nota: Tasas brutas de participación = 100% - Otros

2.55 En promedio, cada trabajador pobre tiene que mantener a 4.5 miembros del hogar38. Para observar el efecto combinado de las tasas de desempleo y de participación bruta, se puede calcular cuántas personas comparten los ingresos de cada trabajador. Los ingresos de cada trabajador pobre tienen que mantener el doble de miembros del hogar (4.5) que un trabajador no pobre (2.3) (Cuadro 2.15: Cantidad total de miembros del hogar dividido por la cantidad de miembros que están empleados). La cifra es aún más alta en el caso de los trabajadores en situación de extrema pobreza: 5.7 personas. 2.56 Los pobres con empleo trabajan menos horas a la semana y reciben salarios significativamente más bajos que los no pobres (Cuadro 2.17). En promedio, una persona pobre trabaja ocho horas menos a la semana que una persona no pobre y gana sólo 42% de lo que gana un trabajador no pobre. Las diferencias en las horas trabajadas y en los salarios son aún mayores entre los extremadamente pobres y los no pobres, ya que los primeros en promedio trabajan 18 horas menos a la semana y ganan la cuarta parte del salario por hora de un trabajador no pobre.

37 Medida como el tamaño de la fuerza laboral dividida por la población total (definida como la tasa bruta de participación en el Cuadro 2.10). 38 Incluido ella o él mismo.

31

2.57 Los ingresos laborales de los no pobres son casi seis veces mayores que los ingresos de los pobres y quince veces mayores que los ingresos de los trabajadores extremadamente pobres. Los efectos combinados de menores tasas de participación en el mercado laboral, mayor desempleo, menos horas trabajadas y menores ingresos por hora tienen como resultado ingresos laborales per cápita al mes entre los pobres (C. 13,214) que equivalen a 17% de los ingresos de los no pobres (C. 77,606); para los trabajadores en situación de extrema pobreza (C. 5,167), los ingresos laborales per cápita al mes equivalen a 7% de los ingresos de los no pobres39 (Cuadro 2.18). En otras palabras, por cada colón que gana un trabajador no pobre, un trabajador pobre gana 17 centavos y el trabajador en situación de extrema pobreza, sólo 7 centavos. 2.58 Las familias no pobres dependen más de los ingresos laborales que las familias pobres o extremadamente pobres. Al menos 71% del ingreso total de las familias no pobres proviene de actividades laborales, comparado con 53% en el caso de los extremadamente pobres40. Lo anterior sugiere que los programas no focalizados orientados a mejorar los salarios de los trabajadores serían de naturaleza regresiva.

Cuadro 2.18: Distribución del ingreso per cápita por clasificación de empleo y pobreza, 2004

Nacional No pobres Todos los

pobres Pobres

extremos Ingreso nominal (colones/mes) 1 87,712 108,727 20,735 9,730COMPOSICIÓN DE LOS INGRESOS2

Ingreso total 90.2% 90.8% 81.5% 69.5% Ingresos laborales 70.9% 71.4% 63.7% 53.1% Ingresos no laborales 2.7% 2.7% 1.8% 1.8%

Empleado

Ajuste 16.6% 16.6% 16.0% 14.6%Desempleado Ingreso total 0.5% 0.5% 1.3% 2.9%

Ingreso total 9.1% 8.6% 17.1% 27.5% Ingresos no laborales 7.5% 7.1% 13.7% 21.7%Inactivo Ajuste 1.6% 1.5% 3.4% 5.8%

TOTAL Porcentaje 100% 100% 100% 100%1 Ingreso nominal per cápita mensual en moneda local (colones). 2 La composición del ingreso se calcula como el porcentaje de los valores promedio.

39 En el Capítulo 4 se examinan en mayor profundidad los temas relacionados con el mercado laboral y la pobreza en Costa Rica. 40 Dado que no es posible asignar directamente los valores de ajuste de los ingresos informados a las actividades laborales o no laborales (véase el Recuadro 2.1), los ingresos laborales porcentuales (para los que están empleados) son el porcentaje mínimo para el promedio nacional y para la población en situación de extrema pobreza. Los valores reales pueden llegar a ser de hasta 87% para los no pobres, 79% para los pobres y 67% para los extremadamente pobres.

Cuadro 2.17: Horas promedio trabajadas a la semana, salario e ingresos laborales totales, 2004

Todos los trabajadores No pobres

Todos los pobres Pobres extremos

Horas por semana 48 49 41 31 Colones por hora 945 993 415 238 Ingreso laboral total al mes 187,169 197,755 70,076 20,859

32

2.59 Cabe mencionar que más de la cuarta parte de los ingresos de la población en situación de extrema pobreza proviene de fuentes no laborales – proporción que es mucho más alto que en la población general41 (Cuadro 2.19). De hecho, las transferencias en efectivo y los subsidios por sí solos representan casi 20% del ingreso total de la población en situación de extrema pobreza. Los subsidios y las becas son progresivos en general y las pensiones y la rentabilidad del capital son muy regresivas.

Los correlatos de la pobreza 2.60 El análisis de los correlatos de la pobreza ayuda a entender mejor la relación entre las características de la vivienda y la pobreza y el examen de varias variables simultáneamente en un marco econométrico permite aislar el efecto previsto de cada variable. Las estimaciones calculadas a través de esta técnica se asemejan más al efecto real de cada una de las variables. Los parámetros estimativos permiten entender mejor si la variable tiene una relación positiva o negativa con la pobreza y evaluar la intensidad relativa que tendrá la asociación de diversos factores en los resultados de la pobreza 42. 2.61 El análisis queda limitado por las variables empleadas y no debiera suponerse ninguna relación de causalidad directa a la luz de las asociaciones estadísticas expuestas. Dado que la EHMP contiene una cantidad limitada de variables, el análisis no toma en consideración otros factores, tales como el crecimiento económico, la violencia, los aspectos sociales y el capital. Asimismo, dado que la causalidad puede funcionar en ambas direcciones entre las variables y la pobreza, las relaciones identificadas aquí deben ser interpretadas como “asociaciones estadísticas”. 2.62 Las variables utilizadas en este análisis incluyen: tamaño de la vivienda; características específicas del jefe o la jefa de hogar (incluida educación), ubicación geográfica de la vivienda; acceso promedio a servicios en las cercanías de la vivienda (según la definición de la Unidad de Muestreo Primario (UMP)43, las características laborales de la familia y la nacionalidad (véase el Cuadro 2.20 con las cifras para 2004). Se excluyeron del análisis las características del hogar que

41 Así como ocurre con los ingresos laborales, se trata de porcentajes mínimos. Si los valores de ajuste se tuvieran que repartir entre fuentes de ingreso laboral y no labor, el porcentaje resultante sería mayor. 42 Este tipo de análisis suele denominarse “factores determinantes de la pobreza”. Es importante destacar aquí que, a pesar de que este tipo de análisis ayuda a determinar las relaciones estadísticas entre determinadas variables y sus resultados en términos de pobreza, este análisis por sí solo no sirve para identificar la relación “causal” entre factores específicos y pobreza. 43 Una UMP consta de un conjunto de hogares dentro de un segmento censal y muestreado como una unidad de la EHPM.

Cuadro 2.19: Ingresos per cápita de fuentes no laborales por grupo de pobreza (2004)

Todos No

pobres Todos los pobres

Pobres extrem

os Ingresos de fuentes no laborales C./mes 9,308 11,154 3,426 2,511 Ingreso no laboral/% del ingreso total 10.6% 10.3% 16.5% 25.8% Pensión 5.7% 5.7% 5.4% 5.6% Subsidio 0.4% 0.2% 3.5% 7.9% Becas 0.2% 0.2% 1.0% 1.5% Otras transferencias en

efectivo 2.5% 2.3% 5.8% 10.5% Rentabilidad del capital 1.9% 1.9% 0.8% 0.3%

33

no tienen una variabilidad suficiente44. También se determinó una selección variable debido a consideraciones teóricas. Se calcularon regresiones individuales para la pobreza total de las familias urbanas y rurales para el año 2004, pero no para la población en situación de extrema pobreza a raíz del bajo porcentaje de familias con esta característica45. 2.63 Se emplearon regresiones “Probit” para determinar la relación entre la pobreza y las características de cada hogar particular. Para cada características del hogar se calculó un parámetro “Exp (B)”. Cada valor “Exp (B)” calculado corresponde a la relación entre la probabilidad de ser pobre cuando está presente esa variable y la probabilidad de ser pobre sin la variable. Por ejemplo, un valor estimado de 1.21 para el parámetro Exp (B) asociado a la variable “Jefatura de hogar femenina” significa que la probabilidad de un hogar de ser pobre si está encabezada por mujer es 21% mayor que en un hogar encabezado por un hombre. Los valores sobre uno representan un aumento en la probabilidad de ser pobre y los inferiores a uno representan una disminución en la probabilidad de ser pobre46. Mientras mayor sea la diferencia a uno (1), mayor será efecto de la variable. Los valores de Exp (B) equivalentes a uno (1) significan que la variable no influye en la probabilidad de ser pobre. 2.64 Se detectó un fuerte vínculo entre la pobreza en general y la composición de la familia, la educación y las características laborales, pero ninguna relación estadística sólida entre la pobreza y la edad del jefe(a) de hogar (o su pareja), la nacionalidad y el acceso a la mayoría de los servicios básicos. Se concluyó que el lugar de residencia constituía un factor importante sólo en algunas regiones rurales. 2.65 Tener menores entre los miembros de la familia aumenta la probabilidad de ser pobre, mientras que aquellas familias con más adultos tienen menos probabilidades de ser pobres. Sin mayores diferencias entre los grupos etarios (0 a 5, 5 a 11 ó 12 a 17 años), tener entre los miembros de la familia a menores está asociado a tasas más altas de pobreza en los hogares urbanos y rurales. Mientras más adultos en edad de trabajar (18 a 59 años) tengan un hogar, menores serán las probabilidades de que sea pobre. 2.66 Las probabilidades de ser pobres aumentan en los hogares encabezados por mujeres. Esta situación es más común en las zonas rurales, donde las familias con jefatura femenina tienen 27% más de probabilidades de ser pobre que las familias con jefatura masculina. Esta situación se da incluso después de neutralizar los efectos de la vivienda, el nivel educacional del jefe(a) de hogar, la región de residencia y el sector en que se encuentra empleado el jefe(a) de hogar. Los resultados sugieren que otras características no incluidas en el análisis –como la discriminación en materia de salarios o redes sociales limitadas– pueden influir en los valores calculados47. En el caso de las familias urbanas, la relación es leve, pero aún así es positiva. No se encontró relación entre la pobreza y la edad del jefe(a) de hogar o la presencia de una pareja. 44 Por ejemplo, se excluyeron las variables ficticias con valores menores a 4% o sobre 96%. Se hizo una excepción en el caso de conjuntos de variables como ubicación geográfica y sector de empleo ya que la exclusión de categorías particulares complica la interpretación de los parámetros calculados. 45 Incluso una regresión continua basaría la mayoría de los resultados de los parámetros en los valores observados para los hogares que no se encuentran en situación de extrema pobreza. 46 Para transformar los valores Exp(B) superiores a uno a términos porcentuales, reste uno y multiplique por 100, o sea, 1.5 equivale a (1.5 – 1.0) * 100 = 50% más probabilidades de ser pobre. Para transformar los valores Exp(B) inferiores a uno a términos porcentuales, reste Exp(B) de uno y multiplique por 100, o sea, 0.75 equivale a (1 - 0.75) * 100 = 25% más probabilidades de ser pobre. 47 Es importante mencionar que no se incluyen en esta clasificación a las madres solteras que viven con sus padres o con algún otro miembro de la familia, ya que no son consideradas jefas de hogar.

34

2.67 La educación puede ser una vía para evitar la pobreza48. Mientras más alto sea el nivel de educación del jefe(a) de hogar o su pareja, menor será la probabilidad de que la familia sea pobre. Esta situación se repite para todos los niveles de educación en los hogares rurales y para los hogares en que el jefe(a) de hogar (o su pareja) hayan completado la educación primaria o más de los hogares urbanos. 2.68 Dado que el nivel educacional de una persona se determina antes de su condición económica actual, es posible establecer una relación causal real. La probabilidad de ser pobre se reduce en un tercio si se completa la educación primaria. Si el jefe(a) de hogar o su pareja tiene educación secundaria completa, la probabilidad de que los miembros del hogar sean pobres se reduce casi a la mitad que si no contara con educación alguna49. Tener un nivel más alto de educación es el factor aislado más importante de todos: en promedio, la educación superior reduce la probabilidad de ser pobre en 75% (en comparación con no tener educación). Incluso con educación primaria incompleta, valor sustituto de la alfabetización, se reduce la probabilidad de ser pobre en casi 20% en las familias rurales. 2.69 Los hogares rurales de las regiones de Chorotega y Brunca tienen mayores probabilidades de ser pobres que los de la región Central (50% y 66%, respectivamente). Esta situación se repite incluso después de neutralizar el efecto de todas las demás variables incluidas en el modelo. Los posibles motivos de estos resultados son: falta de infraestructura en estas regiones, malas condiciones económicas50 y escasa movilidad laboral. Estas dos regiones rurales también tienen la mayor incidencia de pobreza (alrededor de 40%). No se observaron diferencias regionales para los hogares urbanos. 2.70 No existe relación entre los servicios básicos y la situación de pobreza de los hogares51. A excepción del acceso a líneas telefónicas fijas, no se observa una relación sólida entre los servicios domiciliarios y la pobreza. Dado que la mayoría de los pobres tiene acceso a electricidad (96.9%), agua corriente (96.4%) y sanidad (85.5%), los resultados seguramente son indicativos del acceso universal a estos servicios y no de su efecto en el bienestar (sólo 45% de los pobres tiene acceso a líneas telefónicas fijas). 2.71 Existe una fuerte relación entre pobreza y falta de seguro, aunque la dirección de la causalidad no es del todo clara. La pobreza puede impedir el acceso al seguro de salud pero, a su vez, la falta de acceso al seguro de salud y el efecto negativo que esto puede tener en la salud puede disminuir la productividad de los trabajadores. 2.72 El empleo tiene un fuerte vínculo con la pobreza. Si el jefe(a) de hogar o su pareja trabaja en el sector informal, la probabilidad de ser pobre aumenta en 31% en los hogares urbanos y 42% en los hogares rurales. Esta relación se repite incluso si se deja fuera el factor del nivel educacional. El empleo informal está relacionado con menores salarios, inestabilidad laboral, acceso limitado a créditos y falta de servicios sociales, especialmente de salud. A excepción de

48 El análisis se basa en el nivel de educación alcanzado por el(la) jefe(a) de hogar o su pareja. 49 Los diferenciales en la probabilidad de ser pobre en términos porcentuales están dados por la distancia de Exp(B) respecto de uno (1), multiplicada por 100. 50 En el caso de las familias rurales, las regiones de Chorotega y Brunca tienen el menor porcentaje de población empleada; la región de Chorotega tiene la tasa más alta de desempleo evidente y Brunca, la menor tasa bruta de participación. 51La variable empleada fue la de los valores promedio para todas las familias con un UMP. Se observó que el efecto que tiene el acceso de cada hogar particular a los servicios tiene un efecto mínimo en el valor de la variable empleada.

35

los servicios de salud, el modelo no considera estos factores, lo que podría explicar la mayor probabilidad de que la población que labora en el sector informal sea pobre. 2.73 Los(as) jefes(as) de hogar o sus parejas que trabajan en el sector agrícola también tienen más probabilidades de ser pobre. En cambio, si el jefe(a) de hogar o su pareja trabaja en un sector no agrícola52, la probabilidad de ser pobre baja, en promedio, un 32% en los hogares urbanos y un 41% en los hogares rurales. Los valores fluctúan entre 33% para las familias urbanas cuyo jefe(a) de hogar trabaja en el sector construcción y hasta 53% para familias cuyo jefe(a) de hogar trabaja en el sector transporte y almacenaje.

52 Las bajas tasas de participación de los pobres en el sector minero (< 0.5%) y los servicios públicos (<1.0%) no permitieron determinar su significancia estadística. Estas variables no se excluyeron del análisis a objeto de poder contar con un conjunto completo de clasificaciones y permitir una mejor interpretación de los parámetros.

36

Cuadro 2.20: Factores determinantes de la pobreza en Costa Rica, 2004 Urbana Rural

Grupos Variables Exp (B)1 p2 Exp (B)1 p2 0 a 5 1.48 + ** 1.44 + ** 6 a 11 1.54 + ** 1.35 + ** 12 a 17 1.34 + ** 1.26 + ** 18 a 24 0.79 - ** 0.75 - ** 25 a 59 0.65 - ** 0.71 - **

Miembros del hogar por grupo

etario

60 o más años ns 0.85 - * Edad ns ns Edad * Edad ns ns Mujer 1.21 + * 1.27 + ** Jefe(a) de hogar

Con pareja ns ns Primaria incompleta ns 0.82 - ** Primaria completa 0.76 - * 0.75 - ** Secundaria incompleta 0.74 - * 0.68 - ** Secundaria completa 0.50 - ** 0.57 - **

Educación (se excluye ninguna

educación) 3 Con educación superior 0.22 - ** 0.28 - ** Chorotega ns 1.49 + ** Pacifico Central ns ns Brunca ns 1.66 + ** Huetar Atlántica ns 0.84 - **

Regiones (excluida la Central)

Huetar Norte ns ns Electricidad n.u. ns Agua corriente ns ns Alcantarillado o pozo séptico 0.47 - * ns

Valor promedio del acceso a la UMP

Línea telefónica 0.74 - * 0.58 - ** Sin seguro (promedio del hogar) 1.88 + ** 1.38 + ** Empleo Trabajo informal 3 1.31 + ** 1.42 + ** Minería ns ns Industria 0.70 - ** 0.53 - ** Servicios públicos ns ns Construcción 0.77 - * 0.67 - ** Comercio 0.69 - ** 0.55 - ** Transporte, almacenaje 0.60 - ** 0.47 - ** Financiero 0.65 - ** 0.70 - *

Sector laboral (excluida la agricultura) 3

Comunitario, servicios personales 0.70 - ** 0.59 - ** Nacionalidad Familias con 20% o más nacidos en Nicaragua ns ns

1 El valor del índice de disparidad corresponde a la relación entre la probabilidad de ser pobre con la variable = 1 y la probabilidad de ser pobre con la variable = 0. Los valores superiores a "1" significan que la variable aumenta la probabilidad de ser pobre y los valores por debajo de "1" significan que la variable disminuye la probabilidad de ser pobre (los símbolos "+" y "-"son ayudas visuales para esta característica).

2 ns: no significativo a p<= 10%; *: significativo a 5% <= p<=10%; **: significativo a t p<5%; nu: variable no usada. 3 Jefe(a) de hogar o pareja: quien recibe el ingreso más alto

2.74 Los correlatos de la pobreza en Costa Rica no han cambiado de manera significativa desde 1989. Las variables asociadas a la pobreza en las zonas urbanas y rurales eran muy similares en 1989 a las de 2004. De hecho, las regresiones Probit individuales muestran muy pocos cambios en la significancia de los parámetros estimados o sus efectos en la pobreza (Anexo 1)53. Las diferencias dignas de mención que se registraron en los resultados del año 2004 son: (i) la débil relación inicial entre las familias con jefatura femenina y la pobreza en las zonas rurales no se repite en ningún otro año; (ii) la educación primaria incompleta en zonas rurales no es significativa en cuatro de los otros seis años y, (iii) algunas regiones urbanas, principalmente la

53 Se realizaron regresiones Probit similares para los años 1989, 1994, 2000, 2001, 2002 y 2003.

37

Figure 3 GINI by year and area

0.41

0.43

0.45

0.47

0.49

0.51

1989 1994 2000 2001 2002 2003 2004YEAR

GIN

I val

ue

Costa Rica Urban Rural

región de Chorotega antes del 2001, tienen una relación significativa con la pobreza (en comparación con la Región Central). Desigualdad en Costa Rica 2.75 Como en el caso de la pobreza de ingresos, desigualdad de ingresos ha sido relativamente baja en Costa Rica en relación con el resto de América Latina54. Como muestra la Figura 2.22, de los 15 países para los cuales se dispone de información sobre el año 2000, sólo Uruguay registró un coeficiente de Gini menor que Costa Rica.

Peru Perú Mexico México Panama Panamá Brazil Brasil

2.76 No obstante, la desigualdad de ingresos ha aumentado en Costa Rica desde 1989. La desigualdad, medida por el coeficiente de Gini, creció a nivel nacional de 0.44 en 1989 a 0.5 en 2001, para luego bajar a 0.48 en 2004 (Figura 2.23). Como muestra la Figura, la desigualdad de ingresos medida en los hogares urbanos y rurales sigue básicamente el mismo patrón de la desigualdad medida a nivel nacional.

54 Cabe mencionar, sin embargo, que la desigualdad de ingresos es mayor en América Latina en promedio que en las otras regiones del mundo (véase de Ferranti et al, 2004).

Figure 2.x: Gini Coefficients in LAC (Distribution of equivalized household income, 2000)

Fuente: Gasparini (2003).

40

45

50

55

60

Uru

guay

Cos

ta R

ica

Vene

zuel

a

Peru

Jam

aica

Arg

entin

a

El S

alva

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Mex

ico

Hon

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s

Nic

arag

ua

Pan

ama

Col

ombi

a

Bol

ivia

Chi

le

Bra

zil

Figura 2.22: Gini Coefficients in LAC (Distribution of equivalized household income, 2000)

Figura 2.22: Coeficientes de Gini en ALC (Distribución del ingreso familiar equiparado, 2000)

Figura 2.23: Coeficiente de Gini por año y zona

38

Figure 4 2004 Income share by quintile

53%

21%13%

4%9%

0%10%20%30%40%50%60%

Q1 Q2 Q3 Q4 Q5

QUINTILE

% o

f tot

al in

com

e

GINI value Valor de Gini Urban Urbano YEAR Año

2.77 Las familias urbanas tienen niveles de desigualdad similares a las rurales. Los coeficientes de Gini no sólo son similares (0.46 y 0.47 para 2004), sino que incluso, en algunos años, han cambiado de orden de prelación en los años. Los hogares rurales, que tradicionalmente han experimentado niveles más bajos de desigualdad que los hogares urbanos, informaron valores Gini más altos entre 2001 y 2003 (Figura 2.23). 2.78 Más de la mitad del ingreso global está concentrado en el 20% más rico de la población. Según la EHPM, el quintil más rico de la población recibió 53% de todo el ingreso del país en 2004, mientras que el 20% más pobre del país recibió sólo 4% del ingreso, una relación de casi 13 a 1. Por cada colón que gana una persona en el quintil más alto, otra del quintil más bajo recibe sólo 8 centavos. Si bien en una comparación de los coeficientes de Gini entre países Costa Rica aparecería con niveles relativamente bajos de desigualdad de ingresos respecto del resto de América Latina, la comparación de las porciones del ingreso que reciben los diferentes quintiles entre los países arroja resultados no tan claros. De hecho, la porción que concentran los quintiles más alto y más bajo de Costa Rica y, por ende, el cociente de quintiles pertinente, es muy similar al de otros países de América Central como, por ejemplo, Panamá (2004), Guatemala (2000) y Nicaragua (2001)55.

Figure 5 2004 Quintiles Income share ratios

2.1 1.5 1.6 2.5

12.6

02468

101214

Q2/Q1 Q3/Q2 Q4/Q3 Q5/Q4 Q5/Q1

QUINTILES

RA

TIO

VA

LUE

% of total income Ratio value Quintile Quintiles

% del total de ingresos Valor del cociente Quintil Quintiles

2.79 Si en el año 2004 la desigualdad se hubiera mantenido al mismo nivel que en 1989, la pobreza habría sido un 25% más baja que los actuales valores reales. Una forma de evaluar la envergadura de los cambios en la desigualdad es calcular las tasas de pobreza utilizando las líneas de ingreso promedio y de pobreza para el año 2004 y la distribución de ingresos del año 1989. Con la distribución de ingresos de 1989, la tasa de pobreza global para 2004 habría sido 18.3% o 5.6 puntos porcentuales menos que el 23.9% que realmente fue. La diferencia habría sido mayor en las zonas urbanas (un tercio) que en las zonas rurales (un cuarto). La tasa de extrema pobreza también habría disminuido, pero sólo 8.2% o 0.6 puntos porcentuales.

Cuadro 2.21: Niveles de pobreza en 2004 utilizando la distribución de ingresos de 1989 55 Cifras del último Estudio de Pobreza para Panamá, Guatemala y Nicaragua del Banco Mundial con datos del EMEV.

Figura 2.24: Income Share by quintile, 2004 Figura 2.24: Proporción de ingresos por quintil, 2004

Figura 2.25: Cocientes de ingreso por quintil, 2004

39

Extrema pobreza Todos los pobres 2004 2004 vs 891 Diferencia 2004 2004 vs 891 Diferencia Nacional 6.6% 6.0% -8.2% 23.9% 18.3% -23.5% Urbana 4.7% 4.1% -12.0% 20.8% 14.1% -32.0% Rural 9.3% 7.5% -19.3% 28.3% 21.3% -24.4% 1 Cálculos del 2004 con la distribución de ingresos de 1989. 2.80 El análisis de descomposición de los orígenes de la desigualdad de ingresos indica que el nivel de instrucción y la proporción de miembros del hogar que trabajan son las variables principales que explican las desigualdades de ingresos. Una de las categorías de medidas de la desigualdad de ingresos que puede emplearse para analizar sus diversos orígenes en una economía se denomina medidas de entropía [véase el Anexo 2]. Recurriendo a los datos de la EHPM 2004, estas medidas muestran que la educación del jefe(a) de hogar o su pareja (el que tenga el nivel más alto) podría ser la causa de hasta un tercio de la desigualdad de ingresos en Costa Rica, dependiendo del tipo de medidas específicas empleadas (Cuadro 2.22). Asimismo, la proporción de miembros del hogar que trabajan podría explicar hasta 25% de la desigualdad salarial. La proporción de la desigualdad en Costa Rica cuyo origen puede vincularse al tamaño del hogar o al acceso a servicios básicos es sorprendentemente baja: el efecto de estos factores apenas equivale a un tercio del que tienen en otros países de América Latina.

Cuadro 2.22: Orígenes de la desigualdad en Costa Rica

Valor porcentual de las medidas de entropía e IB

E(0) E(1) E(2) NACIONAL: Porcentaje total 100% 100% 100% NACIONAL: Valor real de la medida de entropía (0.41) (0.439) (0.74) Urbanos - Rurales (2) 7% 6% 4% # trabajadores/tamaño del hogar (5) 0; 0.05-0.31; 0.33-0.46; 0.5; 0.53-1.0 23% 23% 14% Tamaño del hogar (4) 1-2; 3; 4-5;>=6 9% 9% 5% Género del jefe(a) de hogar (2) 0% 0% 0% Educación (4) 0-5 o sin respuesta; 6-10; 11; >=12 30% 32% 22% Cuenta con línea telefónica (2) 10% 9% 5% Combinados (400) Urbano; trabajador/tamaño del hogar ; tamaño del hogar, educación y teléfono 58% 56% 40% Medidas de entropía para todo el país, descomposición IB para el resto de los valores (véase el Anexo 2 para una explicación completa). La cantidad de divisiones por grupo se indican entre paréntesis. La educación corresponde al jefe(a) de hogar o su pareja que tienen el nivel de instrucción más alto. Otras divisiones usadas, pero no seleccionadas. Regiones, Clasificación del tipo de empleo (salario alto, medio o bajo), cocina con leña o carbón, dispone de alcantarillado o pozo séptico (servicio de saneamiento). ¿Qué tan susceptible es la pobreza observada a los problemas de medición y de metodología? 2.81 El tipo de metodología empleada para determinar quien es o no pobre incide en cualquier medición de pobreza. Hay que tomar decisiones técnicas y analíticas para determinar cómo se calculará el monto global del ingreso (o consumo) y para definir y calcular las líneas de pobreza que se emplearán en las clasificaciones de pobreza. No es fácil juzgar la calidad de cada decisión, ya que no se conocen los valores subyacentes “reales” con los cuales comparar los cálculos (si los hubiera) y lo que se considera una medida adecuada en un país o en un momento determinado podría no ser considerado adecuado en otro país o en otro momento determinado. 2.82 Esta sección examina la solidez de las actuales medidas de pobreza en Costa Rica en relación a cuatro supuestos (o consideraciones metodológicas) distintos: (i) el coeficiente de

40

Engels constante56 empleado en el tiempo; ii) los distintos coeficientes de Engels entre hogares urbanas y rurales; (iii) las distintas líneas de pobreza entre hogares urbanos y rurales, y (iv) los distintos ajustes para el ingreso sub-reportado de hogares urbanos y rurales (el efecto que provoca el cambio de cada supuesto en particular se incluye en el Anexo 3). . 2.83 Cabe destacar que aquí no se reivindica alguna manera de realizar los diversos ajustes o calcular la pobreza como la mejor. El objetivo de este ejercicio es más bien el de evaluar la sensibilidad de estas medidas de pobreza a supuestos alternativos y razonables. Los cálculos de pobreza resultantes no pueden ser considerados mejores o más precisos o ser evaluados como un mejor reflejo de la pobreza en Costa Rica. 2.84 La combinación de los efectos de cambiar todos los supuestos descritos anteriormente se traduciría en cálculos de pobreza diferentes para Costa Rica y los cambios más importantes se darían en términos de las tasas de pobreza urbana y rural. A nivel nacional, el efecto combinado de las cuatro simulaciones es un aumento en la pobreza hasta el año 1994 y una leve reducción de 2.6 puntos porcentuales en los años 2000. En el caso de los hogares urbanos, el impacto sería una significativa reducción promedio de 6.7 puntos porcentuales en la pobreza para todos los años y para los hogares rurales, un aumento promedio de 4.6 puntos porcentuales (Figura 2.26). Según las cifras actuales (oficiales) de pobreza, se calcula que la pobreza rural es sólo un tercio más alta que la urbana (7.5 puntos porcentuales). Si se ajustan las cifras en base a los cambios en los supuestos antes mencionados, los resultados sugieren que la incidencia de la pobreza rural podría llegar a ser dos veces y media más alta que la incidencia de la pobreza urbana (19.4 puntos porcentuales).

Figura 2.26: Tasas de pobreza con los cuatro ajustes

Figure S67 Poverty Rates With All Four Adjustments

10%14%18%22%26%30%34%38%42%

1989 1994 2000 2001 2002 2003 2004

YEAR

Head

coun

t rat

e

Urban Original Urban All ChangesRural Original Rural All Changes

Headcount rate Porcentaje de personas pobres Urban original Tasa urbana inicial Rural original Tasa rural inicial Urban all changes Tasa urbana con todos los cambio Rural all changes Tasa rural con todos los cambios

56 El coeficiente de Engels es la relación entre el valor de la parte alimentaria de la línea de pobreza y el valor total de la línea de pobreza.

41

2.85 Las recomendaciones en materia de políticas públicas cambiarían bastante con estas nuevas situaciones hipotéticas. Las cifras de pobreza corregidas sugieren que habría que poner mayor acento en la dimensión rural de la pobreza –y en especial en la pobreza rural más aguda- por sobre la dimensión urbana. Las diferencias regionales (por ejemplo, entre las regiones Central y Chorotega) según estas nuevas cifras (y supuestos) parecen ser mayores que la dimensión rural-urbana de la pobreza. Conclusiones 2.86 Este capítulo presenta un perfil de la pobreza multidimensional para Costa Rica basado fundamentalmente en el análisis de los datos de la EHPM entre 1989 y 2004. El capítulo analiza la evolución de la pobreza de ingresos a nivel nacional en las zonas rurales y urbanas y en cada una de las seis regiones de planificación de Costa Rica, examina una serie de medidas de bienestar no asociadas a los ingresos, incluido el capital humano, el control de los bienes físicos y el acceso a servicios básicos, e investiga los correlatos de la pobreza en Costa Rica. Este capítulo revisa la evolución de la desigualdad de ingresos durante el período. Varios mensajes importantes surgen del capítulo. En primer lugar, el análisis muestra que después de avances significativos en la reducción de la pobreza entre 1989 y 1994, las tasas de pobreza de ingresos se han mantenido básicamente iguales hasta el año 2004. En segundo lugar, indica que durante el período 1989-2004 mejoraron varias medidas de bienestar no asociadas a los ingresos, incluso después que se detuviera el progreso en las tasas de pobreza. No obstante, siguen existiendo grandes brechas entre los pobres y los no pobres en materia de acceso a servicios de salud y humanos básicos, entre ellos la educación post-primaria, servicios médicos y seguro de salud. En tercer lugar, existen diversos factores que influyen de manera significativa en las probabilidades de un hogar de ser pobre una vez que se neutralizan los efectos de otros factores. Todos los hogares con más niños y niñas, jefes(as) de hogar con un bajo nivel de educación, jefatura femenina y jefes(as) de hogar que trabajan en el sector agrícola o informal tienen probabilidades relativamente mayores de ser pobres. También se observan evidentes patrones regionales de pobreza. Finalmente, el análisis muestra que se han profundizado las desigualdades de ingresos en Costa Rica desde 1989. 2.87 A pesar de que los indicadores de pobreza y sociales para Costa Rica son bastante positivos en términos generales, no deja de sorprender la ausencia de progreso en la reducción de la pobreza en el país desde 1994, al menos en la superficie. El estancamiento de los niveles de pobreza ha ocurrido en presencia de un crecimiento económico bastante sostenido. ¿Por qué le ha costado tanto a Costa Rica reducir la pobreza durante el último decenio? ¿Será que el problema está vinculado al nivel de crecimiento económico en los últimos años? ¿O será que los patrones de crecimiento tienen algo que ver en esto? La desigualdad de ingresos efectivamente aumentó durante este período. ¿Hasta qué punto ha influido la creciente desigualdad en reducir el efecto positivo del crecimiento en la pobreza? En los próximos capítulos se abordan estas cuestiones.

42

3. CRECIMIENTO, DESIGUALDAD Y POBREZA

3.1 Como se indicó en el Capítulo 2, la incidencia de la pobreza bajó de aproximadamente 32% en 1989 a 23% en 1994 y se ha mantenido en el orden de 23% a 24% desde entonces. El estancamiento de la tasa de pobreza a partir de 1994 sorprende en cierto modo, ya que el crecimiento económico de Costa Rica fue relativamente sostenido entre 1994 y 2004 (con un crecimiento del PIB per cápita promedio de 2.4% anual durante ese período) y un crecimiento económico positivo suele estar asociado a una fuerte reducción de la pobreza. En este contexto: ¿Cuál ha sido la relación entre el crecimiento y la reducción de la pobreza en Costa Rica? ¿Y por qué el crecimiento parece haber sido menos efectivo en reducir la pobreza durante el último decenio?

3.2 El presente capítulo aborda estos temas desde perspectivas macroeconómicas y sectoriales y del análisis se desprenden varios mensajes clave. En primer lugar, a pesar de que el crecimiento económico fue positivo en general desde el año 1994 en adelante, el crecimiento tanto del PIB como de los ingresos familiares ha tenido una tendencia a la baja. El crecimiento del PIB per cápita bajó de 2.8% anual entre 1989 y 1994 a 2.6% anual entre 1994 y 2000, para situarse finalmente en torno al 2.0% anual entre 2000 y 2004. El crecimiento de los ingresos familiares per cápita, según las mediciones de las EHPM, se redujo de manera más alarmante. Después de crecer casi 5% al año entre 1989 y 1994, el ingreso familiar per cápita creció sólo 1.5% al año entre 1994 y 2000 y apenas 0.08% entre 2000 y 2004. Es posible que estos bajos niveles de crecimiento del ingreso familiar promedio no sean una fuerza eficaz en la reducción de la pobreza.

3.3 También se ha producido un cambio importante en cómo el aumento de los ingresos ha favorecido a las familias pobres y no pobres. Entre 1989 y 1994, los beneficios se distribuían de manera bastante equitativa. Sin embargo, a partir de 1994, los ingresos comenzaron a aumentar mucho más lentamente entre los pobres que entre los no pobres. Entre 1994 y 2000, el ingreso familiar per cápita de las familias pobres creció aproximadamente una tercera parte del promedio nacional. Es más, el ingreso per cápita de los pobres incluso bajó entre 2000 y 2004. De hecho, a partir del año 2000, sólo los hogares del quintil superior de ingresos vieron aumentos en el ingreso familiar per cápita. En otras palabras, a partir de 1994 los pobres se beneficiaron menos de lo que les correspondería para el nivel de crecimiento que hubo. 3.4 Esta distribución desigual de los beneficios del crecimiento es evidente no sólo a nivel de hogares, sino también entre una región y otra y entre un sector de la economía y otro. Los datos de la EHPM sugieren que el crecimiento de los ingresos ha sido mayor en los cantones relativamente ricos que en los relativamente pobres. Asimismo, el crecimiento ha sido mayor en sectores como el financiero, el comercial y la administración pública, que por lo general no emplean a muchos pobres o mano de obra poco calificada, y no en sectores como la agricultura, la construcción, la industria manufacturera y el sector servicios, donde suelen estar concentrados los trabajadores pobres o cuasi pobres. Debido a lo anterior, los patrones de crecimiento sectorial y regional en Costa Rica no han contribuido decididamente a la reducción de la pobreza desde 1994. 3.5 A fin de asegurar renovados esfuerzos para reducir la pobreza en Costa Rica, los datos resaltan la importancia de implementar políticas que promuevan mayores niveles sostenidos de crecimiento económico (e ingresos familiares). Pero a la vez será fundamental garantizar que los pobres estén mejor posicionados para poder aprovechar los beneficios del crecimiento y las oportunidades económicas emergentes. Por lo tanto, un mensaje clave para las políticas públicas es la importancia de las políticas, programas e inversiones que fortalezcan el capital humano de

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los pobres, faciliten una mayor participación productiva de los pobres en el mercado laboral de Costa Rica y protejan y asistan a los costarricenses más pobres y vulnerables ante la cambiante situación económica mundial y nacional. Pobreza, crecimiento y desigualdad: hechos estilizados

3.6 Existen tres grandes razones para que el crecimiento favorezca más a los pobres (o sea, que genere una mayor reducción de la pobreza) en algunos casos que en otros57. En primer lugar, el crecimiento puede beneficiar más a los pobres por la sencilla razón de que algunos países crecen más que otros. De hecho, los casos más exitosos de reducción de pobreza suelen estar asociados a altas tasas sostenidas de crecimiento.

Figura 3.1: Pobreza, crecimiento y cambios en la desigualdad Panel A Panel B

-0.3

-0.2

-0.1

0

0.1

0.2

0.3

-0.2 -0.1 0 0.1 0.2

Per capita growth

Cha

nge

in H

C p

over

ty

-0.3

-0.2

-0.1

0

0.1

0.2

0.3

-0.2 -0.1 0 0.1 0.2

Change in inequality

Cha

nge

in H

C p

over

ty

Fuente: Perry et al. (2006)

Change in HC poverty Cambio en el porcentaje de personas pobres Change in inequality Cambio en la desigualdad Per capita gorwth Crecimiento per cápita

3.7 Por ejemplo, en China entre 1981 y 2000, la tasa de pobreza bajó de un poco más de 50% a 8% como resultado de la impresionante tasa de crecimiento per cápita de alrededor de 8.5% anual. De manera similar, Vietnam redujo a la mitad sus índices de pobreza entre 1993 y 2002, de 58% a 29%, a raíz del crecimiento per cápita de casi 6% anual. En tanto, los países que enfrentaron un estancamiento o una desaceleración de la economía han visto aumentar de manera alarmante la pobreza: en el período 1993-2002, cuando la tasa de crecimiento de Argentina promediaba el 0.7% anual (una baja en términos per cápita de 0.18% anual), la pobreza se duplicó de 21% a un poco más de 55%. 3.8 El Panel A de la Figura 3.1, mediante datos comparativos de diversos países, ilustra la importancia de un alto nivel de crecimiento para reducir la pobreza a través de un diagrama de dispersión de los cambios en el porcentaje de personas pobres de US$1/diario en relación con las tasas de crecimiento del PIB per cápita. Los datos muestran que las tasas de crecimiento más altas suelen estar asociadas con una mayor reducción de la pobreza. A nivel mundial, un aumento de 1% en el crecimiento está asociado con una reducción promedio de 1.25% en el porcentaje de personas pobres.

57 Véase Kraay (2006) para una explicación técnica; véase también el Capítulo IV de Perry et al (2006).

44

3.9 Una segunda razón que explica por qué el crecimiento es más efectivo en reducir la pobreza en algunos casos que en otros está relacionada con la evolución de la desigualdad de ingresos durante el proceso de crecimiento. Aunque es difícil sostener que la reducción de la pobreza puede mantenerse a través de políticas redistributivas cuando no hay crecimiento económico, es evidente que un crecimiento que fomenta la igualdad tiene mayor efecto en la reducción de la pobreza que el crecimiento que es “neutro en términos distributivos” (o sea, que no cambia la distribución de los ingresos). Este punto se ilustra en el Panel B de la Figura 3.1, donde se grafican los cambios en el porcentaje de personas pobres y se comparan con los cambios en el logaritmo del coeficiente de Gini. Los datos aquí sugieren que cada 1% de aumento en el coeficiente de Gini está asociado a un 0.5% de aumento en el recuento de la pobreza.

Figura 3.2: Relación entre efectividad del crecimiento y desigualdad

-6

-4

-2

0

2

4

6

3.2 3.4 3.6 3.8 4 4.2

Inequality (logged Gini Index)

Gro

wth

ela

stic

ity o

fpo

vert

y

Fuente: Perry et al (2006)

Growth elasticity of poverty Inequality (logged Gini Index)

Elasticidad del crecimiento respecto de la pobreza Desigualdad (logaritmo del índice de Gini)

3.10 Un tercer factor que influye en los efectos del crecimiento para la reducción de la pobreza es el nivel inicial de desigualdad. Hoy en día múltiples pruebas indican que incluso si no hay cambios en la desigualdad, la pobreza es más sensible al crecimiento cuando la distribución inicial del ingreso es más equitativa. Esta situación se presenta en la Figura 3.2, la cual grafica la elasticidad total de la reducción de la pobreza respecto del crecimiento contrastándola con el logaritmo del coeficiente de Gini de varios países58. Si bien cabe mencionar que la utilidad de la elasticidad total del crecimiento respecto de la pobreza como medida de la efectividad del crecimiento tiene límites (véase Anexo 4), la curva ascendente de la línea de regresión en la Figura 3.2 sugiere que la elasticidad del crecimiento respecto de la reducción de la pobreza disminuye (o sea, se transforma en menos negativa) a medida que aumenta la desigualdad de ingresos.

58 La elasticidad del crecimiento respecto de la reducción de la pobreza se define como el cambio de porcentaje (y no porcentual) en la tasa de recuento de la pobreza asociado a una tasa de crecimiento económico de un 1%.

45

Crecimiento y pobreza en Costa Rica

3.11 ¿Cómo le ha ido a Costa Rica en cada una de estas áreas? El Cuadro 3.1 presenta los índices de crecimiento per cápita promedio para el período 1989-2004, así como para los tres sub-periodos 1989-1994, 1994-2000 y 2000-2004. Para efectos comparativos, el Cuadro también presenta los índices de crecimiento per cápita promedio de los demás países de América Central y del resto de América Latina.

Cuadro 3.1: Desempeño del crecimiento per cápita entre 1989 y t2004 (tasas anuales) 1/

1/ Este Cuadro presenta las cifras de crecimiento medio del PIB para cada grupo. 2/ Se excluye Costa Rica Fuente: Indicadores del desarrollo mundial.

3.12 El cuadro destaca varios aspectos interesantes. En primer lugar, indica que la tasa anual de crecimiento per cápita de Costa Rica de 2.5% en los últimos 15 años supera en 1.6 puntos porcentuales las respectivas tasas de los demás países de América Central y en 1.4 puntos porcentuales las del resto de América Latina. En resumen, el desempeño de Costa Rica en materia de crecimiento ha sido relativamente bueno dentro del ámbito latinoamericano. Sólo hubo dos países de América Latina que tuvieron tasas de crecimiento promedio más altas que Costa Rica durante el período 1989-2004: Chile y Panamá59. En segundo lugar, las tasas de crecimiento promedio para el período 1989-2004 han sido bastante estables en los tres sub-períodos presentados en el Cuadro 3.1 y el crecimiento del PIB per cápita fluctuó entre 2% y 3% anual.

3.13 Este buen desempeño (tanto en términos relativos como absolutos) en los períodos 1994-2000 y 2000-2004 parece no concordar con la reciente evolución de la pobreza. El Cuadro 3.2 presenta las medidas estándares de pobreza de Foster Greer Thorbecke (FGT) –el porcentaje de personas pobres (P0), la brecha de pobreza (P1) y la brecha de pobreza al cuadrado (P2)– para los mismos tres sub-períodos analizados en el Cuadro 3.1. Los datos indican que, sobre una base anualizada, el porcentaje de personas pobres cayó aproximadamente 1.7 puntos porcentuales en la primera mitad del decenio de 1990, lo cual indicaría una elasticidad del crecimiento respecto de la reducción de la pobreza de 2.3, cifra bastante alta (en valor absoluto) según estándares internacionales.

59 El crecimiento económico de Panamá estuvo muy influenciado por su desempeño económico luego de resuelto el conflicto de 1989 con EE.UU.

1989-1994 1994-2000 2000-2004 1989-2004 Costa Rica 2.81 2.60 2.00 2.51 América Central 2/ 1.27 1.64 0.10 0.91 Resto de América Latina 1.67 0.68 0.76 1.09

46

Cuadro 3.2: Cambios en la pobreza y elasticidades del crecimiento respecto de la pobreza, 1989-2004 1/

1/ El cuadro muestra el cambio en P0, P1 y P2 en puntos porcentuales a tasas anuales y la

elasticidad del crecimiento respecto de la pobreza. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial. 3.14 En cambio, la elasticidad del crecimiento de -0.75 para todo el período 1989-2004 es relativamente baja (en valor absoluto) según estándares internacionales, situación que se debe a los acontecimientos posteriores a 1994. En concreto, entre 1994 y 2000 la elasticidad del crecimiento respecto de la pobreza fue prácticamente cero (lo que implica que el crecimiento casi no tuvo efecto alguno sobre la pobreza). Asimismo, entre 2000 y 2004, la elasticidad del crecimiento respecto de la reducción de la pobreza de hecho fue positiva (Cuadro 3.2), o sea, el crecimiento durante el período 2000-2004 estuvo acompañado de un leve aumento de la pobreza. Un cuadro similar surge al observar las medidas P1 y P2, aunque en este caso la elasticidad del crecimiento respecto de la pobreza era prácticamente cero en los dos sub-períodos 1994-2000 y 2000-2004. 3.15 Uno de los desafíos que plantea la evaluación de los efectos del crecimiento en la reducción de la pobreza tiene relación con las características de los datos empleados. Las tasas de crecimiento del PIB por lo general se calculan con datos de las Cuentas Nacionales, mientras que las tasas de pobreza se calculan con datos de encuestas de hogares que miden los niveles de ingreso, gasto o consumo. Si las tasas de crecimiento implícitas en las distintas fuentes de datos fueran iguales, no habría problema en combinar los cálculos de la pobreza basados en encuestas con las tasas de crecimiento basadas en Cuentas Nacionales para examinar la relación entre crecimiento y pobreza en el tiempo. No obstante, está bien documentado que los datos de las encuestas de hogares y de las Cuentas Nacionales suelen generar distintas tasas de crecimiento, ya que los datos proporcionados por las Cuentas Nacionales habitualmente producen cifras de crecimiento más altas que los datos de las encuestas de hogares (Deaton, 2005; Perry et al, 2006). 3.16 Una de las principales causas de esta divergencia es que las cifras del PIB basadas en las Cuentas Nacionales y las que emanan de la encuesta de hogares miden cosas distintas: las primeras miden la producción, mientras que las segundas miden los ingresos familiares. Si ésta fuera la única diferencia, el problema podría ser resuelto empleando el Ingreso Nacional Bruto (INB) en vez de las cifras del PIB. En la mayoría de los países, las diferencias entre los índices de crecimiento del PIB y el INB suelen ser mínimas, por lo que es prácticamente lo mismo trabajar con unos u otros. Sin embargo, en países como Costa Rica, donde el flujo del ingreso de factores hacia y desde el extranjero –por ejemplo, aquellos asociados a INTEL– puede ser substancial, es necesario tener en cuenta las diferencias entre el PIB y el INB.

1989 - 1994 1994 - 2000 2000 - 2004 1989 - 2004 P0 -1.75 0.02 0.21 -0.52P1 -0.74 0.01 0.00 -0.24P2 -0.43 0.00 -0.01 -0.14

1989 - 1994 1994 - 2000 2000 - 2004 1989 - 2004 P0 -2.30 0.03 0.45 -0.75P1 -2.55 0.04 -0.01 -0.94P2 -2.73 0.01 -0.11 -1.04

Elasticidades

Cambios en la pobreza

47

3.17 Las diferencias en los cálculos del crecimiento per cápita basados en las Cuentas Nacionales y en las encuestas de hogares no se relacionan tanto con la distinción entre producción e ingreso, sino más bien con las características de las mismas fuentes de información. El Recuadro 3.1 esboza el posible origen de varias discrepancias en los cálculos del crecimiento a lo largo de las Cuentas Nacionales y los datos de las encuestas de hogares, como subrayan algunos estudios empíricos recientes.

Recuadro 3.1: Pobreza, crecimiento y característica de los datos

Deaton (2005) sostiene que existen diversas razones detrás de las discrepancias entre los cálculos de ingreso generados por las encuestas de hogares y aquellos generados por las Cuentas Nacionales. En primer lugar, no todos los invitados a participar en una encuesta lo hacen; si las personas que se encuentran en mejor situación económica tienen menos probabilidades de participar (como indican pruebas provenientes de los países de la OCDE), las tasas de crecimiento basadas en encuestas podrían estar sesgadas a la baja. Una segunda razón es la forma en que se calculan las Cuentas Nacionales y el tratamiento que se da a algunas partidas específicas, como los servicios no comercializados, situación que podría llevar a una sobreestimación de las cifras de crecimiento real en las tasas de crecimiento del PIB. Si bien en principio no existe razón alguna para elegir un tipo de medida y no otro, la comparación de las tendencias del ingreso y la pobreza basadas en datos de las encuestas de hogares con aquellas basadas en las Cuentas Nacionales podría causar algunos problemas. La Figura B3.1 presenta el diagrama de dispersión de las tasas de crecimiento basadas en las encuestas respecto de las tasas de crecimiento basadas en las Cuentas Nacionales para diversos países de América Latina con información de Gasparini et al. (2005). La línea de regresión en el gráfico tiene una pendiente asociada de 0.97 y un punto de intersección de aproximadamente -0.9. Aunque la pendiente calculada sugiere que existe una relación de casi uno a uno entre las tasas de crecimiento correspondientes a las dos fuentes, el punto de intersección negativo indica que las tasas de crecimiento de las Cuentas Nacionales tienden a ser bastante mayores (casi un 1%) que los cálculos basados en las encuestas. En particular, cuando los valores del crecimiento basado en las Cuentas Nacionales son bajos, el crecimiento basado en las encuestas tiende a ser negativo. Figura B3.1: Crecimiento del ingreso basado en encuestas versus crecimiento del ingreso basado en

Cuentas Nacionales

y = 0.9766x - 0.8646

-12-10-8-6-4-20246

-3 -2 -1 0 1 2 3 4 5

NA Based

Surv

ey B

ased

Fuente: Perry et al (2006)

Survey Based Basado en encuestas NA Based Basado en Cuentas Nacionales

3.18 Para ilustrar las diferencias que existen entre una fuente de datos y otra, el Cuadro 3.3 presenta las tasas de crecimiento del ingreso per cápita utilizando medidas del PIB y el INB basadas en las Cuentas Nacionales, así como utilizando medidas basadas en la encuesta de hogares de Costa Rica, la EHPM. Los datos indican que las tasas de crecimiento del INB varían más en el tiempo que las tasas de crecimiento del PIB, con tasas que en el período 1994-2000 son

48

25% más bajas que sus niveles en 1989-1994. Esta desaceleración del crecimiento que arroja las medidas del INB coincidiría con la desaceleración en la reducción de la pobreza después de 1994. Sin embargo, la tasa de crecimiento del INB todavía es suficientemente alta –en especial después del año 2000– como para haber generado reducciones adicionales en la pobreza durante el último decenio.

3.19 Al comparar las tasas de crecimiento basadas en encuestas de hogares con las tasas basadas en el INB se puede ver que son bastante similares para el período 1989-1994 (Cuadro 3.3). Asimismo, la elasticidad del crecimiento implícita para la reducción de la pobreza en este sub-período es de 1.4, cifra que es coherente con las normas internacionales. Después de 1994, sin embargo, surgen discrepancias entre las dos fuentes de datos. Los cálculos basados en encuestas de hogares generan tasas de crecimiento más altas hacia fines del decenio de 1990, mientras que los cálculos basados en el INB muestran tasas de crecimiento mayores entre 2000 y 2004 (2.33% anual empleando el INB versus 0.8% anual empleando la encuesta de hogares). De hecho, los cálculos del crecimiento de los ingresos per cápita basados en la encuesta de hogares bajaron significativamente en el período pre y post 1994 y casi nada entre 2000 y 2004. Esto coincide con la tendencia observada en la pobreza durante estos últimos sub-períodos. No obstante, el crecimiento del ingreso per cápita promedio siguió siendo positivo después de 1994, hecho que sugiere que es necesario comprender la evolución de la desigualdad de ingresos –o sea, cómo se distribuyeron los beneficios del crecimiento entre los pobres y no pobres durante ese período- para poder entender a cabalidad las tendencias en la pobreza después de 1994.

Cuadro 3.3: Medidas alternativas de crecimiento del ingreso per cápita (tasas anuales)

1989-1994 1994-2000 2000-2004 1989-2004

PIB 2.81 2.60 2.00 2.51

INB 4.04 0.97 2.33 2.36

EHPM 4.96 1.54 0.08 2.29 1/ En base a cifras de crecimiento medio del INB per cápita de US$2000 (en PPA) para cada grupo. 2/ Se excluye Costa Rica. Fuente: Indicadores del desarrollo mundial Evolución de la desigualdad 3.20 Los datos sugieren que el aumento en la desigualdad de ingresos efectivamente influyó en disminuir los efectos positivos del crecimiento en la pobreza durante ese período, especialmente después de 1994. Como muestra la Figura 2.23 (Capítulo 2), la desigualdad de ingresos agregada, medida mediante el coeficiente de Gini, aumentó de 0.44 en 1989 a 0.48 en 2004. Así y dependiendo de los cambios específicos en la distribución de los ingresos durante el período, se podría esperar que cualquier nivel de crecimiento sería más efectivo en reducir la pobreza de no mediar un aumento de la desigualdad. En otras palabras, si la desigualdad se hubiera mantenido constante en el tiempo, el crecimiento habría tenido un efecto positivo mayor en la reducción de la pobreza en Costa Rica. 3.21 Para tener una idea de cómo ha influido el aumento observado de la desigualdad de ingresos en las tasas de pobreza de Costa Rica, se calcularon tasas de pobreza hipotéticas para el año 2004 aplicando el crecimiento promedio del ingreso per cápita a cada hogar (calculado con datos de la EHPM) bajo el supuesto de que la distribución del ingreso se mantuvo inalterada entre 1989 y 2004. En otras palabras, se supuso que la desigualdad de ingresos no empeoró en el

49

transcurso de los últimos 15 años. Los resultados de la simulación indican que sin un aumento en la desigualdad de ingresos en el tiempo, la tasa de pobreza habría bajado a 18.2% en 2004 en lugar de estancarse en 23.9%. O sea, en el año 2004 la pobreza habría sido casi 6 puntos porcentuales menor que el nivel observado si no hubiera aumentado la desigualdad de ingresos. 3.22 Se puede ver que el crecimiento no llegó de manera tan efectiva a los pobres después de 1994 al analizar la EHPM de Costa Rica de manera más desagregada. El Cuadro 3.4 muestra el crecimiento acumulativo promedio de los ingresos familiares en Costa Rica para los tres sub-períodos analizados y para cada uno de los cuatro cuartiles de ingreso familiar. Al igual que en el Cuadro 3.3, los promedios nacionales fueron positivos para cada período, si bien bajaron en el tiempo. Sin embargo, los datos muestran que, aunque el aumento del ingreso familiar per cápita parecía distribuirse de manera bastante equitativa en todos cuartiles entre 1989 y 1994 (si bien levemente mayor en el cuartil superior y el inferior), a los pobres no les fue tan bien como a los no pobres (y en especial a los más ricos) después de 1994. Entre 1994 y 2000, el aumento del ingreso en el cuartil más pobre fue inferior a un tercio del promedio nacional (y un porcentaje aún menor en comparación con el cuartil más rico). De hecho, el ingreso familiar per cápita de los pobres se redujo entre 2000 y 2004 y sólo las familias del cuartil más rico experimentaron un crecimiento acumulativo positivo en sus ingresos durante ese período, según datos de la EHPM.

Cuadro 3.4: Cambios acumulados en el ingreso familiar per cápita de Costa Rica (en %) por cuartil y subperíodo entre 1989 y 2004

1989-1994 1994-2000 2000-2004

Cuartil más pobre 25.1% 3.0% -1.3%

Segundo cuartil 21.5% 5.0% -1.9%

Tercer cuartil 23.1% 8.6% -2.6%

Cuartil más rico 31.9% 10.9% 2.2%

Promedio nacional 27.9% 9.2% 0.3% Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial con datos de la EHPM

3.23 Es posible crear una caracterización aún más detallada de los patrones de crecimiento del ingreso a través de la distribución de ingresos si se calculan las “curvas de incidencia del crecimiento” (o GIC, por sus siglas en inglés) para cada sub-período analizado. Estas curvas, introducidas por Ravallion y Chen (2003), son medios sencillos e ilustrativos para analizar el crecimiento del ingreso familiar per cápita a través de la distribución de ingresos. Estas curvas muestran el cambio proporcional en los ingresos de cada percentil de ingresos (para las personas más pobres de la sociedad se situarían cerca de 0 y para las más ricas, cerca de 100) y se han empleado con frecuencia en los últimos años para investigar el nivel de participación de los distintos sub-grupos de la población en el proceso de crecimiento. Las GIC tienen dos rasgos específicos muy interesantes: (i) pueden emplearse para calcular la tasa promedio de crecimiento del ingreso per cápita experimentado por cada uno de los segmentos de la población60 y (ii) logran capturar patrones mucho más complejos de la desigualdad de ingresos que los coeficientes de Gini o el análisis de la proporción de ingresos en cada quintil (presentado en el Capítulo 2).

60 El integral desde 0 hasta un punto específico del eje horizontal (digamos el porcentaje p) mediría la tasa promedio de crecimiento de los individuos más pobres p-. Claramente, el integral de toda la población equivale a la tasa promedio de crecimiento (en base a la encuestas de hogares).

50

3.24 La Figura 3.3 presenta las GIC nacionales de Costa Rica para cada uno de los tres períodos analizados y destaca claramente las marcadas diferencias entre los períodos previos y posteriores al año 1994 –tanto en términos del crecimiento promedio de los ingresos como de los patrones de crecimiento del ingreso a lo largo de la distribución de ingresos. Por ejemplo, la GIC tenía forma de U entre 1989 y 1994, con un mínimo situado en torno a 4%. Lo anterior indica que cada percentil de la sociedad disfrutó de tasas de crecimiento del ingreso per cápita del orden de 4% o más. Los dos extremos de la GIC sugieren que la población más pobre (el decil más bajo) y la más rica (el decil más alto) se beneficiaron de tasas de crecimiento especialmente altas, entre 5% y 7% para los primeros y entre 7% y 8% para los segundos. Dado esos niveles de crecimiento, no es de sorprender que las tasas de pobreza hayan descendido de manera significativa entre 1989 y 1994 a pesar del aumento en la desigualdad de ingresos.

3.25 Pero las GIC para el período 1994-2000 son completamente distintas y tienen una curva ascendente, lo cual indica que los ingresos subieron más rápidamente para la población de los percentiles más altos que para aquella de los percentiles más bajos. No sólo aumentó la desigualdad de ingresos durante el período, sino los ingresos de la mayor parte de la población perteneciente a los dos deciles más bajos61 (aquellos que se encuentran por debajo de la línea de la pobreza) crecieron sólo alrededor de 0.5% al año, situación que indica que los pobres no se beneficiaron mucho del crecimiento durante ese período. Si bien es cierto que algunos pobres del decil más bajo sí experimentaron un leve crecimiento (alrededor de 2% al año), no fue suficiente para sacarlos de su condición de pobreza62. Lo anterior explica el hecho de que, incluso con un crecimiento acumulado positivo, no se avanzara mucho en materia de reducción de la pobreza.

61 La tasa de recuento de la pobreza era de 19.96% en 1994. Por consiguiente, los dos deciles más bajos incluían a todos los pobres. 62 Cabe mencionar que las GIC suelen contener desviaciones estándar típicas muy grandes en ambos extremos de la distribución, de manera que los cálculos en esos extremos no son muy confiables. En consecuencia, las tasas de crecimiento de la población en situación de extrema pobreza y de extrema riqueza deben interpretarse con la debida prudencia.

51

Figura 3.3: Curvas de incidencia del crecimiento (1989-2004)

Fuente: Cálculos del personal de Banco Mundial

3.26 Entre 2000 y 2004, la GIC nuevamente adopta una curva en U. Pero a diferencia del período 1989-2004, el nivel mínimo de crecimiento de los ingresos per cápita fue de alrededor de -1.0% (con un promedio de alrededor de -0.26%). Como muestra la Figura, grandes segmentos de la población –incluida gran parte de la población de los percentiles 10 a 80– experimentaron un crecimiento negativo en sus ingresos. Por lo tanto, disminuyó el ingreso real del grupo de pobres entre el percentil 10 y 20 y de algunos de los que inicialmente no eran pobres –aquellos próximos o levemente sobre el percentil 20. Este descenso en los ingresos impidió que muchos de los pobres escaparan de la pobreza. Asimismo, la reducción en los ingresos de los cuasi pobres tuvo el efecto de llevar a algunos de ellos a niveles por debajo de la línea de pobreza. El nivel de desigualdad 3.27 Aún si un deterioro en la distribución de los ingresos, un alto nivel incipiente de desigualdad en los ingresos (como el que se observa con frecuencia en América Latina y el Caribe) podría impedir la reducción de la pobreza (Bourguignon, 2002; Ravallion, 1997, 2004). De hecho, Ravallion calcula ecuaciones de forma econométricamente reducidas que analizan el cambio de la pobreza en función de la interacción entre crecimiento y desigualdad de ingresos. Ravallion empleó una base de datos mundial del crecimiento y la pobreza para 62 países en desarrollo y detectó a la siguiente relación empírica:

Cambio en la pobreza (en %) = -9.33 (1-Gini)3 x crecimiento per cápita (%)

3.28 Uno de los alcances de esta expresión es que, dependiendo del coeficiente de Gini inicial del país, la elasticidad del crecimiento respecto de la pobreza podría fluctuar entre casi -5.0 (países con bajos índices de desigualdad) y -0.5 (países con altos índices de desigualdad). En otras palabras, las sociedades con altos niveles de desigualdad en los ingresos están obligadas a mantener tasas mucho más altas de crecimiento para llegar al mismo nivel de reducción de la pobreza que las sociedades con bajos niveles de desigualdad (Figura 3.4).

-2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1989 1994 1994 2000 2000 2004C

reci

mie

nto

(%)

Percentil de la población

52

Figura 3.4: Efectos de la desigualdad en la eficiencia del crecimiento

-5

-4.5

-4

-3.5

-3

-2.5-2

-1.5

-1

-0.5

0

Gro

wth

elasticity

of p

over

t

0.2 0.25 0.3 0.35 0.4 0.45 0.5 0.55 0.6

Gini Index

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial en base al trabajo de Ravallion (2004)

Growth elasticity of poverty Gini Index

Elasticidad del crecimiento respecto de la pobreza Índice de Gini

3.29 Si bien los niveles de desigualdad de ingresos en Costa Rica son relativamente bajos comparados con otros países de América Latina, el reciente aumento en la desigualdad podría haber afectado de manera adversa la relación entre crecimiento y reducción de la pobreza. De hecho, si se emplea la relación empírica recién mencionada, es posible evaluar a grandes rasgos los efectos que tuvo la reciente mayor desigualdad en los ingresos para la eficiencia del crecimiento en Costa Rica en reducir la pobreza. Si a esta ecuación se incorporan los valores de los coeficientes de Gini de Costa Rica para los años 1989 a 2004, se hace evidente que la creciente desigualdad puede haber reducido la elasticidad del crecimiento respecto de la reducción de la pobreza en alrededor de 25%. En otras palabras, dado el nivel de desigualdad en materia de ingresos en Costa Rica en 2004, el país tendría que crecer a una tasa aproximada de 2.5% para lograr la misma tasa de reducción de pobreza que podría haber logrado con una tasa de crecimiento de 2% en 1989. 3.30 Se pueden “simular” las potenciales compensaciones entre crecimiento y desigualdad en la lucha contra la pobreza para un determinado nivel de ingresos, línea de pobreza y distribución de ingresos. De hecho, varios estudios recientes sobre la pobreza en América Latina abordan este asunto de diversas formas (véase, por ejemplo, López y Serven, 2005; Perry et al, 2006). A la luz del ingreso y el actual nivel de desigualdad de ingresos en Costa Rica, ¿en qué posición se encuentra el país en términos de estas potenciales compensaciones? ¿Y en relación a otros países de América Latina? El Cuadro 3.5 muestra algunas cifras indicativas sobre el deterioro máximo de la desigualdad de ingresos que cada país puede tolerar sin que aumenten sus índices de pobreza, suponiendo que el país experimenta una tasa de crecimiento de 1%. Para permitir la comparación en el ámbito internacional, la desigualdad se mide mediante el coeficiente de Gini, mientras que la pobreza se mide empleando la línea de pobreza de una PPA de US$2 al día. 3.31 El Cuadro sugiere que los avances en la reducción de la pobreza en Costa Rica son relativamente sensibles a los cambios en la distribución de los ingresos, pero los resultados no son discordantes con la mayoría de los países de ingreso medio de la región. Con un nivel de crecimiento de 1%, Costa Rica puede tolerar un aumento de casi medio punto en el coeficiente de Gini, más o menos al mismo nivel que México y Colombia y menos que Argentina, Chile y Brasil. No obstante, los avances de Costa Rica en la reducción de la pobreza son dos veces más sensibles a los cambios en la desigualdad que países de la región de tan bajo ingreso como Guyana, Bolivia y Honduras.

53

Cuadro 3.5: Crecimiento y desigualdad en América Latina 1/

1/ El Cuadro presenta el deterioro máximo en la desigualdad que puede tolerar cada país

sin que aumente la pobreza (US$2 al día) cuando el crecimiento es de 1%. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial adaptados de Perry et al (2006) Patrones de crecimiento

3.32 Uno de los mensajes más importantes que surge de las secciones anteriores es que los patrones de crecimiento en Costa Rica no fueron particularmente “pro-pobres” entre 1994 y 2004. En esta sección se examina la relación crecimiento-pobreza en cada uno de los tres niveles de desagregación: (i) zonas urbanas y rurales; (ii) regiones geográficas/administrativas, y (iii) todos los sectores de la economía.

Las dimensiones urbanas y rurales de crecimiento y la pobreza 3.33 La Figura 3.5 presenta las GIC para la población urbana y rural de Costa Rica y revela varias situaciones. Si bien hubo aumento de ingresos entre los pobres de las zonas urbanas y rurales durante el período 1989-1994, los datos sugieren que los pobres de ambos segmentos no corrieron la misma suerte: los pobres urbanos tuvieron un aumento mucho mayor en sus ingresos per cápita que el resto de la población, ya sea urbana o rural. De hecho, el alto crecimiento de los ingresos entre la población urbana pobre parece explicar una buena parte del crecimiento relativamente elevado en los ingresos que se observó en la GIC del país entre la población pobre entre 1989 y 1994. En las zonas rurales, en tanto, los más ricos experimentaron un nivel de crecimiento relativamente alto en sus ingresos durante ese período, el que explicaría, al menos en parte, las altas tasas de crecimiento en el extremo superior de la GIC a nivel nacional entre 1989 y 199463.

63 Cabe mencionar que a raíz de las diferencias que existen en los niveles promedio de ingresos entre las zonas urbanas y rurales, los percentiles presentados en los paneles rural y urbano de la Figura 3.8 no son del todo comparables.

País PaísArgentina 0.40 Perú 0.64 Chile 0.42 Sta. Lucía 0.65 Brasil 0.43 Guatemala 0.67 Mexico 0.47 Paraguay 0.67 Costa Rica 0.47 El Salvador 0.71 Colombia 0.48 Venezuela 0.82 Trinidad y Tobago 0.50 Ecuador 0.88 Rep. Dominicana 0.52 Nicaragua 0.88 Panamá 0.53 Guyana 0.93 Belice 0.54 Bolivia 1.00 Uruguay 0.54 Honduras 1.25 Jamaica 0.60

54

Figura 3.5: Curvas de incidencia del crecimiento para las zonas urbanas y rurales, 1989-1994, 1994-2000 y 2000-2004

Panel A: Urban Panel B: Rural

-10

-5

0

5

10

15

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1989 1994 1994 2000 2000 2004

Percentile of the population

Gro

wth

(%)

-4

-2

0

2

4

6

8

10

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

1989 1994 1994 2000 2000 2004

Gro

wth

(%)

Percentile of the population

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial

Panel A: Urban Panel B: Rural Growth (%) Percentile of the population

Panel A: Urbana Panel B: Rural Crecimiento (%) Percentil de la población

3.34 Entre 1994-2000, las formas de las GIC urbanas y rurales, que tienen una curva ascendente, son prácticamente idénticas a las que se observan a nivel nacional. No obstante, los niveles de crecimiento no son iguales a las cifras nacionales. De hecho, si bien parte de la población urbana y rural experimentó un crecimiento positivo en sus ingresos, una proporción significativa de la población tanto urbana como rural (cerca de un tercio y algo más en las zonas rurales) se vio afectada por reducciones en los niveles de ingresos per cápita. Esto concuerda con el leve aumento en la pobreza rural y urbana observado durante el período 1994-200064. Entre 2000 y 2004, la forma de las GIC cambió nuevamente. En marcado contraste con el período 1989-1994, los ingresos de los pobres de las zonas urbanas fueron los que más disminuyeron. El patrón es más ambivalente en las zonas rurales, donde los hogares más pobres y más ricos tuvieron un leve aumento en sus ingresos, mientras que los percentiles medios experimentaron una reducción en sus ingresos per cápita.

3.35 Los patrones de crecimiento de los ingresos urbanos y rurales son particularmente sorprendentes si se examina el período posterior a 1994 en su conjunto. Por ejemplo, a partir de 1994, 70% de la población urbana (el 70% más pobre) se vio afectado por una reducción gradual de sus ingresos (Figura 3.6), disminución que fue especialmente grave para la población de los percentiles más pobres que sufrió una merma promedio de 1% a 3% de sus ingresos durante el período 1994-2004. Esta situación nuevamente coincide con el aumento de la pobreza urbana observado a partir de 1994. Hay mayor variación en las zonas rurales, donde la población más pobre parece haber tenido algunos aumentos, pero la población perteneciente a los percentiles 10 a 70 sufrió una leve caída en sus ingresos. Dado que el porcentaje de personas pobres en las zonas

64 Cálculos del personal del Banco Mundial con datos de la EHPM.

55

rurales era de alrededor de 26% en 1994, esta caída también se tradujo en un aumento de la pobreza rural durante el período. Sin embargo, a diferencia de las zonas urbanas, la situación de la población rural más pobre ha mejorado desde 1994.

Figura 3.6: GIC urbanas y rurales (1994-2004)

-4

-3

-2

-1

0

1

2

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Urban Rural

Pe rce nti le of the popu lation

Gro

wth

(%)


Urban Growth (%) Percentile of the population

Urbana Crecimiento (%) Percentil de la población

Dimensiones espaciales del crecimiento y la pobreza 3.36 La variación espacial en las tasas de pobreza dentro de los países puede ser impactante. En 2000, el ingreso per cápita promedio en el cantón más pobre de Brasil era del margen de 10% del ingreso per cápita del cantón más rico; en México, Chiapas tenía un ingreso per cápita aproximado de 18% del ingreso en la ciudad capital. Estas diferencias regionales pueden tener consecuencias importantes para las políticas de reducción de la pobreza, incluso en países geográficamente más pequeños como Costa Rica (Perry et al, 2006). Asimismo, los datos indican que con frecuencia existen “clubes de convergencia” entre regiones ricas, por un lado, y pobres, por el otro, dentro de los países65. Esto significa que el ingreso de las regiones más ricas tiende a crecer relativamente más, mientras que el de las regiones más pobres tiende a crecer menos, de manera tal que los ingresos al interior de las zonas ricas/pobres (o “clubes”) tienden a converger. Pero los ingresos suelen divergir a lo largo de las zonas ricas y pobres y así las comunidades más pobres suelen quedar rezagadas.

3.37 Costa Rica no es una excepción a la regla de que las diferencias espaciales en materia de pobreza pueden ser significativas. El Capítulo 2 mostró una gran variación en las tasas de pobreza entre una región de planificación y otra. Esta sección lleva el análisis de los patrones espaciales de la pobreza –y el crecimiento– a un nivel más profundo, al nivel cantonal66. En efecto, la variación espacial en los ingresos en Costa Rica a nivel cantonal es similar al patrón que surgió 65 Véase Perry et al. (2006) para los casos de Brasil, Chile y México. 66 El análisis a nivel cantonal que se presenta aquí se hizo con datos de la EHPM. Cabe mencionar, a modo de advertencia, que el diseño de la EHPM no permite hacer deducciones sin sesgo estadístico a nivel de cantones, sino sólo a nivel de regiones de planificación y de zonas rurales y urbanas. Por este motivo, los resultados presentados aquí deben considerarse tan sólo como indicativos. No obstante, los patrones revelados a través del análisis a nivel cantonal son sorprendentes y proporcionan conocimientos útiles sobre las inversiones necesarias para reducir la pobreza en el ámbito local.

56

en cada una de las comarcas de Brasil: en 2004, el ingreso per cápita en el cantón más pobre de Costa Rica equivalía a 11% del ingreso en el cantón más rico. La Figura 3.7 muestra grandes disparidades en la pobreza entre regiones e ilustra las variaciones en las tasas de pobreza dentro y entre las regiones de planificación en 1989 y 2004. Expone asimismo la tasa promedio de pobreza para cada región de planificación, así como las tasas máximas y mínimas observadas en los distintos cantones. Como se desprende de la figura, algunos cantones costarricenses tienen tasas de pobreza menores que 10%, mientras que otros tienen tasas sobre 60% (80% en 1989).

Figura 3.7: Variaciones en las tasas de pobreza en Costa Rica por región de planificación,

1989 y 2004

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

CentralRegion

AtlanticHuetar

CostaRica

CentralPacific

NorthHuetar

Brunca Chorotega

Min MaxP t

1989

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

CentralRegion

CostaRica

AtlanticHuetar

CentralPacific

NorthHuetar

Chorotega Brunca

Min MaxP t

2004


Min Mín Max Máx Central Region Región Central Atlantic Huetar Huetar Atlántica Central Pacific Pacífico Central North Huetar Huetar Norte

3.38 En Costa Rica, al igual que en otros lugares, las diferencias regionales en los ingresos y la pobreza demoran mucho en cambiar. Esto coincide con la hipótesis de los “clubes de convergencia”, que sostiene que las regiones ricas siguen siendo más ricas mientras que las regiones más pobres siguen siendo más pobres. De hecho, como lo indica la Figura 3.7, hubo escaso cambio en el orden de prelación de la pobreza regional entre 1989 y 2004, a excepción de que Brunca y Chorotega alternaron sus lugares como las regiones más pobres. La Región Central y Huetar Atlántica siguen teniendo las tasas de pobreza promedio más bajas, aunque la Región Central muestra grandes variaciones al interior de la región, y la Región Pacífico Central y Huetar Norte se mantienen en una posición intermedia.

3.39 La Figura 3.8 presenta las GIC de las seis regiones de planificación de Costa Rica para los períodos 1989-1994 y 1994-2004. A excepción de la población más pobre de Brunca, estas GIC muestran que entre 1989 y 1994, todos los percentiles y todas las regiones experimentaron aumentos en sus ingresos. Si bien la curva en U que se observa a nivel nacional durante ese período también está presente en la Región Central y en Chorotega, se observa un patrón claro de crecimiento pro-pobre en las regiones Pacífico Central y Huetar Norte, mientras que lo opuesto ocurre en Brunca y Huetar Atlántica.

3.40 Más importante aún, entre 1994 y 2004 se observaron diferentes tasas de crecimiento del ingreso en los distintos grupos de ingreso y, en algunos casos, los pobres quedaron rezagados. En

57

la Región Central, por ejemplo, mientras la población de los percentiles superiores de la distribución de ingresos experimentó un crecimiento positivo, los ingresos bajaron en la población de los percentiles que estaban debajo de la línea de pobreza. En Huetar Norte se observa un patrón similar: los ingresos del 70% más pobre de la población bajaron, mientras que el 30% superior registró las mayores tasas de crecimiento de los ingresos entre todas las regiones (2% promedio al año). En la región Pacífico Central, los percentiles más pobres vieron reducirse sus ingresos, los ingresos de gran parte de la población de los percentiles intermedios se mantuvieron prácticamente estancados y la población de los percentiles más altos experimentó un leve aumento en sus ingresos (1% promedio al año). En Chorotega, donde no se observaron reducciones en los ingresos de ningún grupo, los más ricos tuvieron los mayores aumentos.

Figura 3.8: GIC por región de planificación y subperíodo (1989-1994, 1994-2004)

Fuente: Cálculos propios

-6 -4 -2 0 2 4 6 8

10 12

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

IC_89_94 IC_94_04

Crecimiento (%)


Región Central

18

0

2

4

6

8

10

12

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

IC_89_94 IC_94_04

Crecimiento (%)


Chorotega

39

-4 -2 0 2 4 6 8

10 12 14 16 18 20 22 24 26

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

IC_89_94 IC_94_04

Crecimiento (%)


Pacífico Central

28

-12-10

-8-6-4-202468

10121416

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

IC_89_94 IC_94_04

Crecimiento (%)


Brunca

43

-4

-2

0

2

4

6

8

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

IC_89_94 IC_94_04

Crecimiento (%)


Huetar Atlántica

27

-2

0

2

4

6

8

10

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

IC_89_94 IC_94_04

Crecimiento (%)


Huetar Norte

30

58

3.41 En Brunca y Huetar Atlántica, en tanto, la población más pobre experimentó mejoras evidentes en sus ingresos entre 1994 y 2004, al igual que un pequeño grupo de la población más pobre de Chorotega.

3.42 Sustentándose en el anterior análisis a nivel de cantones, la Figura 3.9 presenta un histograma de frecuencia de los niveles de ingresos per cápita por cantón para los años 1994 y 2004. De este análisis se desprenden dos observaciones importantes. En primer lugar, los datos sugieren que la distribución de ingresos en cada uno de los cantones costarricenses es bimodal (dos vértices) y no unimodal (un vértice). Lo anterior es especialmente notorio en el año 2004. En 1994, los vértices identificados fluctúan entre 16,000 y 30,000 colones, respectivamente67. En 2004, el vértice más bajo permanece en el orden de 16,000 colones, aunque el vértice superior ahora se sitúa en unos 25,000 colones.

Figura 3.9: Histograma de los ingresos per cápita a nivel de cantones, 1994 y 2004

Panel A. 1994 Panel B. 2004

Fuente: Cálculos propios

3.43 Los cantones pueden dividirse en cuatro grupos (o “clubes de convergencia”) que muestran sólidos patrones de crecimiento del ingreso en el tiempo. Un grupo incluye los cantones que tenían niveles de ingresos per cápita de menos de 20,000 colones tanto en 1994 como en 200468 y que pueden denominarse como el grupo bajo-bajo. Un segundo grupo incluye cantones con ingresos per cápita sobre los 20,000 colones en ambos años (el grupo alto-alto). Al grupo bajo-alto se le puede definir como los cantones de ingresos promedio menores de 20,000 colones en 1994 y sobre 20,000 colones en 2004. El último grupo, el alto-bajo, incluye los cantones con ingresos sobre 20,000 colones en 1994 y menos de 20,000 colones en 2004.

3.44 El análisis de estos cuatro grupos indica que los cantones tienen la tendencia a mantenerse por encima o debajo del umbral de 20,000 colones. De hecho, 65% de los cantones se ubican en el grupo bajo-bajo y 19%, en el grupo alto-alto. Sólo 13% de los cantones subieron del grupo bajo al alto, mientras que apenas 3% bajó del grupo alto al bajo. Asimismo, se observan sólidos patrones de crecimiento en estos cuatro grupos de cantones. El grupo bajo-bajo creció a una tasa anual promedio de 0.3% al año (cercana al estancamiento), el grupo alto-alto a 1.1%, el grupo bajo-alto a 5.0% y el grupo alto-bajo a -5.8. O sea, los cantones que desde el inicio eran

67 Colones reales de 1991. 68 Se eligió el valor límite de 20,000 colones, dado que corresponde más o menos a la depresión entre los dos vértices del año 2004.

00.050.1

0.150.2

0.250.3

8.2 10.2 12.7 15.8 19.6 24.4 30.4 37.8 47

Ingreso per cápita (en miles)

0 0.05 0.1

0.15 0.2

0.25 0.3

0.35

8.2 10.2 12.7 15.8 19.6 24.4 30.4 37.8 47

Ingreso per cápita (en miles)

59

más ricos crecieron más que los cantones que eran pobres. Sólo un pequeño grupo de cantones ha logrado ascender en la escala de ingresos. 3.45 La existencia de estos clubes de convergencia dentro del país posiblemente tiene consecuencias importantes para las políticas públicas. Los responsables de formular políticas podrían verse obligados a decidir si invertir en zonas con altas tasas anticipadas de rendimiento en la forma de crecimiento económico o en zonas más pobres donde las inversiones podrían traducirse en un crecimiento global menor, pero con una efectiva reducción de la pobreza. 3.46 Otras cuestiones de políticas que atañen a la dimensión espacial de la pobreza distinguen entre una elevada incidencia (o tasas) de pobreza o una alta concentración (o densidad) de pobreza en un lugar determinado69. Chomitz (2005) plantea que un uso más refinado de la información espacial de la pobreza puede mejorar la efectividad de las inversiones relacionadas con la pobreza. El propone cuatro categorías espaciales, cada una con sus propias repercusiones para las políticas dependiendo del nivel y la concentración de la pobreza (Cuadro 3.6).

Cuadro 3.6: Tipología de las intervenciones anti-pobreza por tasa de pobreza y su densidad

Tipo de zona Tipo de proyecto

Baja densidad de pobreza Alta densidad de pobreza

Alta tasa de pobreza

Tipo I Las inversiones carecen de economías de escala y por este motivo se concentran en intervenciones que promueven la movilidad económica, por ej. • Educación • Transferencias en efectivo • I&D agropecuario

Tipo II • Caminos rurales • Otros tipos de

infraestructura.

Baja tasa de pobreza

Tipo III Tipo IV • Inversiones que aumentan

la demanda de mano de obra

• Transferencias en efectivo

Fuente: Adaptado de Chomitz (2005) 3.47 En las zonas con altas tasas y baja densidad de pobreza (zonas Tipo I), las bajas densidades demográficas aumentan los costos por persona de las inversiones en infraestructura e impiden que otros tipos de inversiones productivas se beneficien de economías de escala. En consecuencia, estas zonas podrían no estar en condiciones de desarrollar dinamismos económicos sustanciales. Debido a lo anterior, los responsables de formular políticas deberían concentrarse más en fortalecer la movilidad económica de los pobres (habilitándolos para trasladarse a regiones más dinámicas) o en proporcionar alivio directo de la pobreza. Aquí, las iniciativas educacionales, los programas de transferencias en efectivo condicionadas que otorguen incentivos para el desarrollo de capital humano, la I&D en el ámbito agropecuario o incluso el pago por servicios ambientales podrían ser las más apropiados. En zonas con bajas tasas y altas densidades de pobreza, como en zonas urbanas o zonas rurales con una densidad relativamente alta donde es posible que existan economías de escala, las políticas y las inversiones orientadas a promover el

69 En el Capítulo 2 se presenta una explicación de la diferencia entre incidencia versus concentración de la pobreza a nivel de las regiones de planificación.

60

crecimiento local tienen buenas posibilidades de llegar a los pobres y de traducirse en una reducción eficaz de la pobreza. Uno de los grandes desafíos en tales circunstancias es impedir que los grupos ricos “capturen” el flujo de recursos destinado a los pobres. Donde exista este riesgo, las intervenciones focalizadas o incluso los mecanismos que por su propia índole están destinados a determinados grupos de la población, como los que fueron implementados en los programas de empleo en Argentina y Colombia, pueden ser especialmente adecuados70. Por último, las zonas caracterizadas por altas tasas y a la vez alta densidad de pobreza podrían aprovechar los proyectos con economías de escala y, dada sus altas tasas de pobreza, tienen menos posibilidades de tener problemas de filtración de recursos hacia los no pobres. Las inversiones en infraestructura, ya sea en caminos (rurales) o en otros tipos de infraestructura económica, podrían ser proyectos apropiados en esos ámbitos.

Figura 3.10: Distribución de los cantones costarricenses por tasa y densidad de pobreza

Nota: Para definir los cuadrantes, se emplean los valores medios de los ejes Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial

Poverty rate (%) Tasa de pobreza (%) Density Densidad

3.48 La Figura 3.10 presenta un diagrama de dispersión de las tasas de pobreza en contraste con las densidades de pobreza, sobre la base de las clasificaciones descritas anteriormente y

70 Los programas públicos de empleo de Argentina y Colombia exigen trabajar a quienes reciben subsidios de asistencia social, subsidios que son inferiores a los salarios del mercado para mano de obra no calificada. La idea es que, si se fija un nivel de beneficios suficientemente bajo, un programa público de empleo quedará destinado por su propia naturaleza a quienes más lo necesiten, ya que muy pocos no pobres querrán participar.

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0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2

Density

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) III

IVIII

61

presentadas en el Cuadro 3.671. Como muestra la Figura, alrededor de un tercio de todos los cantones costarricenses se ubica en la categoría “alta tasa de pobreza-alta densidad de pobreza” (Tipo II). Otro tercio se encuentra en la categoría “baja tasa de pobreza–baja densidad de pobreza” (Tipo III), mientras que las categorías “alta tasa de pobreza-baja densidad de pobreza” (Tipo I) y “baja tasa de pobreza-alta densidad de pobreza” (Tipo IV) abarcan aproximadamente el 15% de los cantones. Mientras los cantones de la categoría “baja tasa de pobreza-baja densidad de pobreza” probablemente no serán una prioridad en las intervenciones de reducción de la pobreza diferenciadas regionalmente, sí lo serán los que pertenecen a la categoría “alta tasa de pobreza-alta densidad de pobreza”. Asimismo, al menos bajo la categorización de cuatro dimensiones descrita aquí, las inversiones en infraestructura (como caminos u otro tipo de infraestructura económica) podrían ser inversiones complementarias adecuadas para las estrategias a nivel nacional (en educación, por ejemplo, véase el Capítulo 6). 3.49 El Cuadro 3.7 muestra el número de cantones de cada región de planificación que pertenecen a cada una de las cuatro categorías de tasa de pobreza-densidad de pobreza. En términos generales, el análisis sugiere que las intervenciones para reducir la pobreza deberían ser distintas para cada región: Brunca, Huetar Atlántica, Huetar Norte y Chorotega tienen un mayor número de cantones con altas tasas de pobreza y alta densidad de pobreza, cantones donde las inversiones en infraestructura podrían ser eficaces en función de los costos. La Región Central, en tanto, que tiene altas concentraciones de cantones con bajas tasas y alta densidad de pobreza, podría ser el entorno adecuado para inversiones que impulsen la demanda de mano de obra o para programas bien focalizados de transferencias en efectivo condicionadas que fortalezcan el capital humano de los pobres y así su productividad.

Cuadro 3.7: Número de cantones en cada una de las cuatro categorías de tasa y densidad de pobreza,

por región de planificación (2004)

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial Descomposición sectorial de la pobreza 3.50 ¿Qué sectores de la economía han sido el motor de la reducción de la pobreza en Costa Rica? El Cuadro 3.8 resume un análisis que descompone las variaciones en la pobreza (para cada una de las tres mediciones de FGT) en cambios generados por: (i) el aumento intra-sectorial del bienestar, (ii) el aumento del bienestar producto de la redistribución de la población en diversos sectores y (iii) un efecto de interacción72. Estos componentes de la descomposición se denominan “efectos intra-sectoriales”, “efectos de redistribución de la población” y “efectos de interacción”,

71 La densidad de la pobreza se calcula aquí como la cantidad de personas que vive por debajo de la línea de la pobreza en cada cantón dividido por el valor más alto de este indicador en todos los cantones. 72 El enfoque se basa en Ravallion y Huppi (1991).

I II III IVRegión Central 5 8 19 11Chorotega 4 6 2 0Pacífico Central 2 1 5 0Brunca 0 6 0 0Huetar Atléntica 0 4 2 1Huetar Norte 1 4 1 0Costa Rica 12 29 29 12

2004Región de planificación

62

respectivamente. El Cuadro presenta los resultados de la descomposición para nueve sectores de la economía a nivel de país, así como desagregados por zonas rurales y urbanas. Como se desprende del Cuadro, el aumento intra-sectorial del bienestar explica gran parte de la reducción de la pobreza ocurrida en Costa Rica a partir de 1989. A nivel de país, por ejemplo, se calcula que más de 70% del progreso registrado entre 1989 y 2004 se debió a mejoras intra-sectoriales, mientras que alrededor de 30% del avance fue el resultado de la redistribución de la población en los diferentes sectores de la economía73. La importancia relativa de los beneficios intra-sectoriales y la redistribución de la población es similar en las zonas rurales, pero difiere en las zonas urbanas, donde las mejoras intra-sectoriales en los ingresos y el bienestar pueden explicar prácticamente toda la reducción de la pobreza.

73 Los beneficios generados por las mejoras intra-sectoriales y la redistribución de la población suman un poco más de 100%, situación que aritméticamente es posible porque estos beneficios fueron contrarrestados en algún grado por “efectos de interacción” negativos.

63

Cuadro 3.8: Descomposición sectorial de los cambios en la pobreza (1989-2004) Nacional

Urbana

Rural

Poverty Measure: Recuento de pobreza Brecha de pocreza Brecha de pobreza al cuadrado

Poverty in period 1 31.71 12.23 6.72 Poverty in period 2 23.89 8.59 4.55

Sector Proporción de la población Cambio Cambio Cambio Cambio Cambio Cambioen el período 1 absoluto porcentual absoluto porcentual absoluto porcentual

Unknown 14.84 -0.69 8.76 -0.62 17.03 -0.53 24.32Agriculture and Fishing 26.19 -2.16 27.65 -0.98 26.96 -0.52 23.96Mining 0.2 -0.02 0.29 0.01 -0.21 0.01 -0.64Industry 13.25 -1.32 16.91 -0.49 13.38 -0.22 10.18Electricity Gas and Water 1.72 -0.03 0.33 -0.02 0.64 -0.01 0.64Construction 6.95 0.14 -1.76 0.04 -1.14 -0.02 0.73Commerce 11.82 -0.92 11.79 -0.29 7.95 -0.1 4.6Transport Communication and Storage 4.71 0.04 -0.49 0.04 -1.18 0.03 -1.35Finance Insurance and Real Estate 2.77 0.14 -1.79 0.05 -1.34 0.04 -1.69Services and Public Administration 17.54 -1.09 13.96 -0.58 15.81 -0.41 18.59

Total Intra-sectoral effect -5.92 75.66 -2.84 77.9 -1.73 79.34Population-shift effect -2.57 32.89 -1.07 29.47 -0.58 26.51Interaction effect 0.67 -8.55 0.27 -7.37 0.13 -5.85

Change in poverty -7.83 100 -3.64 100 -2.18 100

Poverty Measure: Tasa de recuento

Brecha de pobreza Brecha de pobreza al cuadrado


Sector Proporción de la población Cambio Cambio Cambio Cambio Cambio Cambioen el período 1 absoluto porcentual absoluto porcentual absoluto porcentual

Unknown 16.67 -0.7 12.97 -0.66 25.17 -0.57 35.65Agriculture and Fishing 3.92 -0.22 4.05 -0.05 1.9 0.01 -0.56Mining 0.15 -0.05 0.93 0 0.08 0.01 -0.43Industry 18.11 -1.84 34.18 -0.73 28.03 -0.34 21.31Electricity Gas and Water 2.35 -0.19 3.57 -0.06 2.3 -0.03 1.63Construction 6.15 -0.03 0.63 -0.15 5.83 -0.15 9.08Commerce 16.74 -1.7 31.46 -0.71 27.13 -0.34 21.32Transport Communication and Storage 6.51 0.27 -5.09 0.17 -6.52 0.12 -7.18Finance Insurance and Real Estate 4.6 0.25 -4.65 0.04 -1.49 0.04 -2.21Services and Public Administration 24.8 -1.25 23.15 -0.47 18.02 -0.34 21.37



Poverty Measure: Recuento de pobreza Brecha de obreza Brecha de pobreza al cuadrado


Sector Proporción de la población Cambio Cambio Cambio Cambio Cambio Cambioen el período 1 absoluto porcentual absoluto porcentual absoluto

e porcentual

Unknown 13.49 -0.16 2.14 -0.33 9.85 -0.33 16.71Agriculture and Fishing 42.7 -3.41 45.04 -1.62 47.76 -0.89 45.26Mining 0.24 0 0 0.01 -0.44 0.02 -1Industry 9.66 -0.99 13.08 -0.33 9.63 -0.15 7.46Electricity Gas and Water 1.25 0.1 -1.27 0 -0.11 0 0.22Construction 7.54 0.18 -2.44 0.18 -5.3 0.09 -4.74Commerce 8.17 -0.44 5.8 0 -0.08 0.07 -3.62Transport Communication and Storage 3.37 -0.2 2.63 -0.07 2.16 -0.05 2.38Finance Insurance and Real Estate 1.41 0.07 -0.89 0.06 -1.89 0.04 -2.18Services and Public Administration 12.17 -1.07 14.13 -0.7 20.64 -0.47 23.87



64

Unknown Desconocido Agriculture and Fishing Agricultura y pesca Mining Minería Industru Industria Electricity Gas and Water Electricidad, gas y agua Construction Construcción Commerce Comercio Transport Communication and Storage Transporte, comunicaciones y almacenaje Finance Insurance and real Estate Finanzas, seguros y bienes raíces Services and Public Administration Servicios y administración pública Poverty Measure Medida de pobreza Poverty in period 1 Pobreza en el período 1 Poverty in period 2 Pobreza en el período 2 Total intra-sectoral effect Efecto intra-sectorial global Population-shift effect Efecto de la redistribución de la población Interaction effect Efecto de la interacción Change in Poverty Cambio en la pobreza

3.51 El Cuadro 3.8 también destaca los sectores que más han contribuido a la reducción de la pobreza durante el período 1989-2004: la agricultura y la pesca (2.2 puntos porcentuales), la industria (1.3 puntos porcentuales), los servicios y la administración pública (1.1 puntos porcentuales) y el comercio (0.9 puntos porcentuales). Esto no sorprende mayormente, ya que más de dos tercios de los costarricenses estaban empleados en estos cuatro sectores a principios del período. A modo de ejemplo, alrededor de 26% de los costarricenses trabajaba en la agricultura a nivel de país y más de 40% de la población en las zonas rurales. Igualmente, más de 17% de los costarricenses estaba ocupado en el sector servicios y la administración pública en 1989. Sin embargo, a diferencia del sector agrícola, esta actividad se concentraba en las zonas urbanas, donde aproximadamente 25% de la mano de obra trabajaba en el sector servicios y administración pública74.

3.52 A pesar de que el análisis de descomposición presentado en el Cuadro 3.8 puede ayudar a clarificar el papel desempeñado por ciertos sectores económicos específicos en la reciente reducción de la pobreza (así como el lugar que ocupó la redistribución de la mano de obra entre un sector y otro), se requiere más información para poder entender en mayor profundidad el actuar “pro-pobre” de cada sector. Uno de estos factores es el tamaño del sector mismo. Por ejemplo, es probable que el crecimiento de los sectores más grandes (medido por su aporte al PIB) tenga mayores efectos en la reducción de la pobreza que el crecimiento de sectores más pequeños. De hecho, si un sector concentra una reducida proporción de la actividad económica, seguramente una cantidad relativamente pequeña de personas (pobres y no pobres) se verá beneficiada por el crecimiento de ese sector. La intensidad de la mano de obra de un determinado sector también es importante. Este tema es abordado por Loayza y Raddatz (2005), quienes plantean que los efectos de cada sector en la reducción de la pobreza (para un determinado nivel de actividad económica) dependerán de la intensidad de mano de obra que tenga. 74 Cabe mencionar que la proporción de la población que labora en cada sector cambió entre 1989 y 2004, a veces de manera bastante impresionante. Por ejemplo, la proporción de la población activa en agricultura y pesca disminuyó de manera muy marcada de 26% a 15% durante ese período. De hecho, este desplazamiento de la agricultura por actividades no agrícolas explica gran parte del efecto positivo que tuvo la redistribución de la población en la pobreza. Varios sectores experimentaron aumentos en la proporción de la población empleada en el tiempo, incluida la construcción, el comercio, el transporte, el sector financiero y los servicios y la administración pública. El sector comercio experimentó el mayor aumento en términos de la proporción de población ocupada, de alrededor de 12% a 16% entre 1989 y 2004.

65

3.53 La Figura 3.11 presenta la distribución de las intensidades relativas de mano de obra de los principales sectores de la economía de Costa Rica recurriendo a datos de la EHPM para 2004. Por motivo de los datos disponibles, como “intensidad de mano de obra” se define la proporción del ingreso total de un sector que es imputado a mano de obra no calificada. Para cada sector, la gama de valores de la intensidad de mano de obra se calcula empleando información sobre las seis diferentes regiones de planificación. Como se observa en la Figura, la agricultura y la construcción, con una intensidad de mano de obra media de casi 60%, claramente son los sectores de mayor intensidad de mano de obra. Le siguen el transporte, el comercio, la industria y los servicios, que con intensidades medias de mano de obra de 20% a 45% pueden agruparse en una categoría intermedia, mientras que los servicios públicos y el sector financiero/bienes raíces, con valores medios menores que 20%, son los sectores con menos intensidad de mano de obra75.

Figura 3.11: Intensidad relativa de mano de obra por sector y región de planificación de Costa Rica, (2004)

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Min Max Costa Rica


Min Mín Max Máx. Finance, Insurance and Real State Finanzas, seguros y bienes raíces Electricity, Gas and Water Electricidad, gas y agua Services and Public Administration Industry

Servicios y administración pública

All sector Industria Comerse Todos los sectores Transport Comercio Communication and Storage Transporte, comunicaciones y almacenaje Construction Construcción Agricultura and Fishing Agricultura y pesca

3.54 La idea de que el crecimiento de los distintos sectores tiene efectos diferentes en la reducción de la pobreza es reforzada por los resultados presentados en el Cuadro 3.9. Este Cuadro muestra los resultados de las regresiones realizadas con los cambios del porcentaje de personas

75 Estas intensidades de mano de obra coinciden en gran medida con aquellas que presentan Loayza y Radatz (2005), quienes basan sus cifras en datos de todo el país.

66

pobres sobre el aumento sectorial de los ingresos, en interacción con la proporción de cada sector en el ingreso total de cada uno de los cantones (observados)76. Por consiguiente, los parámetros del Cuadro pueden interpretarse como elasticidades sectoriales respecto de la reducción de la pobreza (o sea, el cambio porcentual en el porcentaje de personas pobres producto de un 1% de cambio en la producción del sector). Al examinar el Cuadro 3.9, se observa que los cuatro sectores que probablemente tienen un efecto significativo en la reducción de la pobreza son: agricultura y construcción (los dos sectores con más intensidad de mano de obra), sector industrial (aunque su intensidad promedio de mano de obra ocupa la posición intermedia, su nivel es muy similar al de la agricultura) y servicios. De estos sectores, la construcción se puede considerar la más favorable a los pobres, ya que tiene una gran elasticidad de crecimiento sectorial respecto de la reducción de la pobreza. El crecimiento en los sectores transporte, comercio y financiero (el sector que tiene menos intensidad de mano de obra), en tanto, puede interpretarse como que no es particularmente favorable a los pobres. De estos sectores, sólo el coeficiente del transporte es significativo en términos estadísticos y entonces solamente en la regresión de los mínimos cuadrados ordinarios (MCO); ninguno de estos sectores es significativo en la estimación de solidez.

Cuadro 3.9: Reducción de la pobreza y crecimiento sectorial 1/

1/ La variable dependiente corresponde a la tasa de crecimiento anualizada del porcentaje de personas pobres entre 2004 y 1989. Las variables independientes son el crecimiento real del ingreso per cápita en los distintos sectores de los cantones, ponderado por la proporción del ingreso de este sector en el ingreso total durante el mismo período. * Significativo al nivel de 5%. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial

3.55 Otro factor clave que influye en los efectos del crecimiento sectorial en la reducción de la pobreza es el nivel de crecimiento per se. Como se mencionó anteriormente, una alta elasticidad del crecimiento respecto de la pobreza no será muy eficaz para reducir la pobreza si no existe crecimiento. La Figura 3.12 muestra las tasas de crecimiento sectorial de Costa Rica tanto en términos del ingreso per cápita familiar (con datos de la EHPM) como del crecimiento del PIB per cápita (con datos de las Cuentas Nacionales). Las tasas de crecimiento presentadas se

76 Los resultados se presentan usando MCO estándares, así como una técnica de cálculo de la solidez que toma en cuenta la posible presencia de valores atípicos.

MCO SólidezAgricultura -1.25* -1.27*

-2.48 -3.15Construcción -2.75* -2.31*

-3.10 -3.24Transporte 2.42* 0.84

2.24 0.97Comercio -0.19 -0.20

-0.39 -0.51Industria -2.42* -1.58*

-4.00 -3.24Servicios -1.36* -1.37*

-2.46 -3.09Finanzas -0.37 0.13

-0.41 0.18

67

ponderan según la importancia económica que tenga el sector, por lo que las tasas pueden entenderse como las contribuciones sectoriales al crecimiento observado. Según los datos de la EHPM, los tres sectores que más crecieron durante los últimos años son el financiero, el comercio y los servicios y administración pública. Es la situación para todo el período 1989-2004 y para la mayoría de los sub-periodos analizados. Cabe mencionar que de estos tres sectores, dos parecen no tener un impacto significativo en la reducción de la pobreza. En otras palabras, en general no hubo crecimiento en los sectores que son particularmente favorables para los pobres.

Figura 3.12: Crecimiento real por sector económico y sub-período (1989-94, 1994-2000,

2000-04, 1989-2004)

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Income (HS) GDP (NA)

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1989-1994

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1994-2000

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1989-2004

Nota: HS se refiere a cálculos de la encuesta EHPM, mientras que NA se refiere a cálculos de las Cuentas Nacionales. Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial Ingresos (HS) PIB (NA)

Agricultura y pesca Industria Electricidad, gas y agua Construcción Comercio Transporte, comunicaciones y almacenaje Finanzas, seguros y bienes raíces Servicios y administración pública

3.56 Un último factor que influye en la eficacia del crecimiento para reducir la pobreza a nivel de sectores es la tendencia a la desigualdad. Si el crecimiento de un sector no genera reducción de la pobreza, es posible que esté influyendo el cambio distributivo. Emulando a Datt & Ravallion (1992), el Cuadro 3.10 presenta los resultados de un análisis que descompone los cambios en la pobreza por sector en sus componentes de crecimiento y distributivos. Los resultados indican que

68

en el período 1989-2004 y a nivel de país, el único sector en el cual el componente distributivo ha contribuido a reducir la pobreza es la minería –sector que emplea sólo 0.2% de la mano de obra costarricense. En todos los demás sectores, el efecto distributivo actuó en contra del efecto de crecimiento y aminoró el efecto positivo del crecimiento en la pobreza. Los efectos distributivos adversos son particularmente marcados en la construcción, el sector financiero y el transporte, donde el componente distributivo más que contrarrestó el componente de crecimiento77.

77 Es probable que al menos parte del efecto distributivo adverso en estos sectores proviene de la redistribución de la mano de obra pobre desde el sector agrícola a los sectores construcción, financiero y transporte en el contexto de un cambio estructural más profundo ocurrido en la economía costarricense en los últimos 15 años. A diferencia de la agricultura, que vio bajar de manera alarmante su proporción de la población durante el período 1989-2004 (de 26% a 15%), la proporción de la población que trabaja en estos sectores ha aumentado en el tiempo.

69

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Desconocido Agricultura y pesca Minería Industria Electricidad, gas y agua Construcción Comercio Transporte, comunicaciones y almacenaje Finanzas, seguros y bienes raíces Servicios y administración pública TODOS (1989-2004) Desconocido Agricultura y pesca Minería Industria Electricidad, gas y agua Construcción Comercio Transporte, comunicaciones y almacenaje Finanzas, seguros y bienes raíces Servicios y administración pública TODOS (1989-1994) Desconocido Agricultura y pesca Minería Industria Electricidad, gas y agua Construcción Comercio Transporte, comunicaciones y almacenaje Finanzas, seguros y bienes raíces Servicios y administración pública TODOS (1994-2000) Desconocido Agricultura y pesca Minería Industria Electricidad, gas y agua Construcción Comercio Transporte, comunicaciones y almacenaje Finanzas, seguros y bienes raíces Servicios y administración pública TODOS (2000-2004)

71

3.57 Al mismo tiempo, cabe destacar que el tamaño del componente de crecimiento –y, por ende, los efectos del crecimiento en la pobreza– durante el período 1989-1994 eclipsa el componente distributivo (Cuadro 3.10). Por lo tanto, el crecimiento es claramente la fuerza motriz de la reducción de la pobreza durante ese período. Pero este no es el caso a partir del año 1994. Entre 1994 y 2000, los componentes de crecimiento y distributivo básicamente se contrarrestaron, mientras que entre 2000 y 2004, el componente distributivo es mayor que el componente de crecimiento. Orígenes del crecimiento: ¿fuentes de reducción de la pobreza? 3.58 La sección anterior se centró en los patrones del crecimiento y la reducción de la pobreza. Sustentándose en ese análisis y en la literatura empírica reciente sobre el crecimiento, esta sección explora los factores determinantes del crecimiento y la desigualdad de ingresos en Costa Rica y cómo los recientes acontecimientos en los primeros de ellos han afectado la evolución de la pobreza. 3.59 La mayoría de los factores que afectan el crecimiento –ya sean éstos políticas públicas o inversiones a nivel de país o bien factores externos– probablemente también influyen en la distribución de los ingresos. En algunos casos, el efecto positivo que tiene una determinada política en el crecimiento se verá fortalecido por su efecto en la distribución de los ingresos (las llamadas políticas ventajosas en todo sentido). En otros casos, es posible que las políticas que favorecen el crecimiento generen una mayor desigualdad de ingresos. Tal como se planteó anteriormente, cuando el crecimiento viene de la mano con una mayor desigualdad de ingresos influirá menos en la reducción de la pobreza que en el caso de un crecimiento que es neutro en términos distributivos o que incluso mejora la igualdad. Por ende, como parte de la estrategia de un país para reducir la pobreza, es importante entender los efectos, tanto en el crecimiento como en la distribución, de las políticas públicas que buscan fomentar el crecimiento. Bajo ciertas circunstancias amerita la aplicación de políticas, inversiones y programas complementarios para garantizar que la mayor parte posible de la población –incluido los pobres– puedan beneficiarse del crecimiento. 3.60 El análisis presentado aquí se basa en un estudio reciente de Loayza, Fajnzylber y Calderón (2002), Economic Growth in Latin America and the Caribbean: Stylized Facts, Explanations, and Forecasts. El estudio usa una base de datos multinacional para relacionar el crecimiento del PIB per cápita con varios factores determinantes del crecimiento económico que han recibido mucha atención en la literatura académica y en círculos políticos. Estas variables se pueden dividir en cuatro grupos principales: (i) las políticas estructurales (como educación, profundidad financiera, carga fiscal, servicios públicos y apertura al comercio internacional), (ii) las instituciones, (iii) la estabilidad macroeconómica (incluida inflación, inestabilidad del producto y crisis bancaria) y (iv) las condiciones externas (como términos de intercambio y sobrevaloración de las monedas)78.

3.61 Loayza, Fajnzylber y Calderón calculan los factores determinantes del crecimiento del PIB per cápita a lo largo de los cinco sub-períodos entre 1960 y 2000. Los cálculos estimativos de los parámetros que surgen de este modelo se presentan en la primera columna del Cuadro 3.11. Los resultados indican, en consonancia con gran parte de la literatura empírica, que los países con 78 La especificación econométrica también incluye variables que capturan la reversión cíclica y la convergencia transicional. Para un análisis más detallado de la metodología y los detalles técnicos, véase Loayza, Fajnzylber y Calderón (2002).

72

mayores niveles de instrucción, mejor infraestructura, un sector financiero más desarrollado y un sistema comercial más abierto suelen crecer más (neutralizando los efectos de otros factores). Los resultados también indican que en igualdad de circunstancias, los países con aparatos estatales más reducidos, mejores instituciones y una mejor gestión macroeconómica por lo general crecen más rápido.

3.62 La segunda columna del Cuadro 3.11 presenta los resultados del cálculo estimativo de un modelo similar, pero con desigualdad de ingresos (medida de acuerdo al coeficiente de Gini) como variable dependiente. Estos cálculos estimativos indican que, para la mayoría de las áreas normativas consideradas, el efecto de la desigualdad refuerza el efecto del crecimiento. De hecho, los resultados indican que factores como la educación y la infraestructura sirven tanto para aumentar el crecimiento como para reducir las desigualdades de ingresos (si se neutralizan otros factores). A su vez, existen algunos factores que aumentan el crecimiento y a la vez parecen ampliar la brecha en la distribución de ingresos. Por ejemplo, a pesar de que un sector financiero más desarrollado, una economía más abierta al comercio internacional y un aparato estatal más reducido están asociados a un mayor crecimiento, también parecen estar asociados a mayores niveles de desigualdad de ingresos.

73

Cuadro 3.11: Factores determinantes del crecimiento y la desigualdad de ingresos en América Latina, 1960-2000

Notas: estadístico t entre paréntesis Fuentes: Loayza, Fajnzylber y Calderon (2002), Lopez (2004)

3.63 Los resultados presentados en el Cuadro 3.11 se basan en el análisis de diversos países de América Latina, pero ¿qué se puede decir de los principales motores del crecimiento en Costa Rica en los últimos años? Loayza, Fajnzylber y Calderón (2002) simulan el efecto de varios motores primordiales del crecimiento y concluyen que, al menos en la segunda mitad de los años 1990, los avances registrados en el ámbito del comercio y la infraestructura fueron los que más

Variable Crecimiento Cambio en el log de Gini

Desigualdad desfasada -0.242(13.32)

PIB per cápita inicial -0.018(3.80)

Brecha inicial del producto -0.237(8.52)

Educación 0.017 -0.022(6.7) (2.77)

Profundidad financiera 0.006 0.014(4.28) (2.83)

Apertura comercial 0.01 0.024(3.14) (3.04)

Carga fiscal -0.015 -0.018(3.18) (2.71)

Infraestructura pública 0.007 -0.016(2.71) (3.32)

Gobernabilidad -0.001 0.005(0.68) (1.74)

Estabilidad de precios -0.005 0.008(1.89) (2.16)

Inestabilidad cícila -0.277 0.112(3.76) (1.41)

Desequilibrios externos -0.006 -0.002(3.90) (0.32)

Crisis bancaria -0.029 -0.021(7.42) (4.02)

Condiciones externas 0.072 0.051(4.98) (1.87)

74

impulsaron el crecimiento en Costa Rica (Cuadro 3.12)79. La mayor inestabilidad del producto durante ese período, en tanto, atenuó el crecimiento global80.

3.64 Sustentándose en los resultados presentados en el Cuadro 3.11, el Cuadro 3.12 simula los efectos en la desigualdad generado por el avance en estos siete motores del crecimiento. Los resultados del análisis sugieren que los cambios en varias de estas variables también podrían haber contribuido a aumentar la desigualdad. No obstante, cabe mencionar que su contribución a la desigualdad es mucho menor que su contribución al crecimiento. De hecho, el Cuadro muestra que el efecto combinado de los cambios registrados en estos siete factores sólo modificó el coeficiente de Gini en 0.13 (Cuadro 3.12), pero que este efecto combinado fue más del doble en el crecimiento (0.28%).

Cuadro 3.12: Explicación de los cambios recientes en el crecimiento y la desigualdad en Costa Rica 1/

1/ El Cuadro muestra la contribución al crecimiento y la desigualdad (ambos en términos porcentuales) generados por los avances en las áreas normativas macroeconómicas y estructurales. Se presentan los resultados para el período 1966-1999 respecto del período 1991-1995. Fuente: Loayza, Fajnzylber y Calderon (2002) y cálculos del personal del Banco Mundial

3.65 ¿Qué nos dice el análisis anterior respecto de la adecuada combinación de políticas de crecimiento favorables a los pobres en Costa Rica? Datos recientes de América Latina sugieren que un crecimiento sostenible no es sólo el resultado de la aplicación de políticas específicas adecuadas para promover el crecimiento, sino también del establecimiento de la correcta combinación de políticas en general (Gallego y Loayza, 2002). Lo anterior sugiere que una estrategia de reducción de la pobreza centrada exclusivamente en políticas que promuevan un crecimiento favorable a los pobres y reduzcan la desigualdad (como educación o infraestructura) y no centrada asimismo en abordar las limitantes presentes en otras áreas (como a través del fortalecimiento del sector financiero o el mejoramiento del entorno normativo para aumentar el comercio internacional) podría no ser suficiente (Recuadro 3.2). De hecho, las pruebas sugieren que una estrategia de desarrollo centrada exclusivamente en un subconjunto de desafíos

79 El análisis econométrico realizado por Loayza, Fajnzylber y Calderón se basa en promedios quinquenales traslapados entre 1960 y 2000. El período 2000-2004 no se pudo incluir en el presente análisis al no contar con datos suficientes. 80 Cabe mencionar que las cifras de la fila Total no son iguales a la tasa de crecimiento observada durante ese período, sino que reflejan la contribución marginal de las políticas analizadas (neutralizando los efectos de otros factores).

Área Crecimiento DesigualdadEducación 0.08 -0.10Sector financiero 0.06 0.14Apertura comercial 0.19 0.46Carga fiscal 0.02 0.02Infraestructura 0.20 -0.46Inflación 0.03 -0.05Inestabilidad -0.30 0.12

Total 0.28 0.13

75

normativos primordiales de un país probablemente tendrá resultados desalentadores en materia de crecimiento y, finalmente, en materia de reducción de la pobreza. Un enfoque más productivo involucraría la aplicación de políticas, inversiones y programas complementarios diseñados para fortalecer la capacidad de los pobres para participar en el crecimiento y aprovechar sus oportunidades económicas. Como se plantea en los capítulos siguientes, esto requerirá de iniciativas para fortalecer el capital humano de los pobres (por ejemplo, mejorando las tasas de matrícula en secundaria y los niveles de instrucción), junto con iniciativas para facilitar la participación más productiva de los pobres en el mercado laboral costarricense. También será necesario asistir a los grupos más vulnerables para ayudarles a adaptarse a las cambiantes condiciones económicas mundiales y nacionales y para asegurar su acceso a los servicios básicos.

Recuadro 3.2: Crecimiento, pobreza y el Acuerdo de Libre Comercio DR-CAFTA

Un factor crucial que determinará las perspectivas económicas futuras de los países de América Central seguramente será la ratificación y puesta en marcha del DR-CAFTA, el acuerdo de libre comercio negociado por Costa Rica, en conjunto con la República Dominicana (DR), El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, con Estados Unidos. El DR-CAFTA es importante no sólo porque EE.UU. es el principal socio comercial de los países de América Central, sino porque el acuerdo tiene el potencial de aumentar el comercio y la inversión en la región. Lo anterior a su vez será crucial para el crecimiento de la economía y para mejorar el bienestar de la población de esta región, incluida aquella en situación de pobreza. Una investigación reciente del Banco Mundial (2005) presenta una evaluación preliminar del DR-CAFTA. A pesar de lo difícil que es cuantificar los efectos específicos de cualquier acuerdo de libre comercio, el estudio se basa en diversos enfoques y metodologías para llegar a sus conclusiones. El informe constata que el DR-CAFTA seguramente mejorará los niveles de crecimiento de los países de América Central que participan en el tratado al aumentar el comercio y los niveles de inversión. Es probable que se incremente el comercio a raíz de la eliminación de prácticamente todas las barreras arancelarias y de contingentes que aún persisten entre las partes y que se consolide –e incluso aumente en algunos casos– el acceso preferencial que han tenido los países de América Central a los mercados de EE.UU. a través de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC). Se espera asimismo que el DR-CAFTA profundice la integración y el intercambio comercial entre los mismos países de América Central (y con la República Dominicana) y que fomente una mayor inversión extranjera y nacional al garantizar a estos países un seguro acceso al mercado norteamericano, consolidar las vastas reformas económicas de los años recientes y fomentar iniciativas adicionales de reforma. Se espera que el mayor nivel de inversión y de crecimiento económico contribuya a su vez a reducir la pobreza en América Central en el largo plazo. No obstante, como ha sido la tónica en otros acuerdos comerciales recientes, los beneficios asociados al DR-CAFTA dependerán en parte de la capacidad de los países de América Central de adaptarse a los cambios que traerá consigo el acuerdo (incluidos los cambios en los precios relativos) y del dinamismo que muestren a la hora de encarar los cambios estructurales necesarios en sus economías. De hecho, el estudio sugiere que la magnitud de los beneficios que surjan del DR-CAFTA dependerá de la capacidad de los países de América Central de llevar adelante una “agenda complementaria de políticas”, dado que los beneficios del acuerdo serán mayores si éste está acompañado de iniciativas paralelas en ámbitos como la facilitación del comercio (mediante puertos, caminos y aduanas, entre otros), reformas institucionales y reguladoras, inversiones en infraestructura económica y en educación e innovación. ¿Pero cuáles serán los probables efectos del DR-CAFTA en el bienestar de las personas en el corto plazo? A pesar de que los datos de la EHPM no permiten realizar un análisis detallado de los efectos esperados en el bienestar de la población de Costa Rica, un análisis de este tipo se realizó para El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua y sus resultados pueden ayudar a extrapolar los probables efectos a Costa Rica (Banco Mundial, 2005; Marques, 2005). El análisis indica que gran parte de la población de América Central seguramente se beneficiará del DR-CAFTA en términos de bienestar, incluso en el corto plazo. Por ejemplo, se determinó que 90% de los hogares nicaragüenses, 89% de los hondureños, 84% de los guatemaltecas y 68% de los salvadoreños consumen más de lo que producen de la canasta de bienes

76

agrícolas sensibles que se liberalizarán bajo el DR-CAFTA. Esto significa que probablemente se verán favorecidos por los cambios de precios inducidos por el acuerdo. En cambio, se constató que sólo 8% de los hogares hondureños, 9% de los nicaragüenses, 16% de los guatemaltecos y 5% de los salvadoreños producen más de lo que consumen de la canasta de bienes sensibles y, por ende, puede esperarse que su bienestar se vea perjudicado por los cambios de precios que genere el DR-CAFTA. A pesar de que la proporción de centroamericanos que probablemente se verán afectados por el acuerdo es relativamente reducida, el DR-CAFTA incluye varias disposiciones que ayudan a proteger a quienes podrían ser vulnerables a sus efectos negativos. En la negociación del DR-CAFTA se logró incluir una amplia gama de disposiciones que demoran o aminoran los efectos causados por la liberalización de los bienes agrícolas sensibles. Estas disposiciones incluyen períodos de gracia para iniciar la liberalización, períodos ampliados de eliminación gradual de aranceles, cuotas arancelarias intermedias y/o de eliminación gradual, así como medidas especiales de salvaguarda para proteger a los agricultores locales de perjuicios indebidos. De hecho, los períodos de eliminación gradual se extienden hasta 20 años para algunos bienes y, al menos para un subconjunto de países, el maíz blanco (un importante cultivo alimentario básico producido por familias agricultoras pobres) queda fuera de la liberalización. Tales disposiciones permiten proteger a los productores (netos) de alimentos sensibles al otorgarles un período mayor de tiempo para realizar los ajustes económicos necesarios. El análisis también sugiere que las inversiones complementarias en educación, infraestructura rural, financiamiento rural y asistencia técnica, así como redes de seguridad focalizadas, en caso de ser necesarias, pueden ayudar en alto grado a garantizar que los pobres, en especial de las zonas rurales, tengan los medios para aprovechar plenamente las nuevas oportunidades que surjan del DR-CAFTA. Fuentes: Banco Mundial (2005), Mason y Marques (2006) Conclusiones 3.66 Este capítulo examinó los vínculos entre crecimiento económico, los cambios en la distribución de los beneficios del crecimiento, las políticas en torno al crecimiento y los resultados (o falta de resultados) de Costa Rica en la reducción de la pobreza entre 1989 y 2004. A pesar de que el PIB y las tasas de crecimiento del ingreso familiar eran más altas antes de 1994 que después, son varios los factores adicionales que han contribuido a reducir los efectos del crecimiento (en cualquier nivel dado) en la pobreza durante el último decenio. Lo más relevante en este sentido es que el crecimiento económico de Costa Rica ha ido de la mano con un aumento en la desigualdad de ingresos, aumento que no fue suficiente para anular la reducción de la pobreza antes del año 1994 cuando el incremento del ingreso per cápita (y la pobreza) eran relativamente elevados y cuando los beneficios del crecimiento se distribuyeron de manera bastante equitativa. Pero este no fue el caso a partir de 1994, cuando el crecimiento fue mayor entre las familias de ingreso alto que entre las familias pobres, y a partir de 2000, cuando el ingreso per cápita de los costarricenses más pobres de hecho disminuyó. En efecto, entre el año 2000 y el 2004, sólo las familias del cuartil de ingresos más altos vieron crecer sus ingresos per cápita.

3.67 La distribución dispareja de los beneficios del crecimiento también se pudo notar en todas las regiones de Costa Rica y en los patrones del crecimiento sectorial durante ese período. Los datos de la EHPM indican que, a partir de 1994, hubo mayor crecimiento en los cantones de ingresos relativamente altos que en los de ingresos relativamente bajos. Durante ese mismo período, el crecimiento en general fue más elevado en los sectores financieros y comerciales y en la administración pública, sectores que no suelen emplear una gran cantidad de mano de obra poco calificada, y más bajo en los sectores agrícola, de construcción y confección y en los servicios. Por este motivo, el patrón de crecimiento sectorial no ha favorecido mucho a los pobres.

77

3.68 El análisis de los vínculos entre las políticas macroeconómicas y las sectoriales indica que varios tipos de políticas y de inversiones promueven tanto un mayor crecimiento como una mayor igualdad de ingresos. Las inversiones más importantes son en educación y en infraestructura. Al mismo tiempo, existen varios grandes motores del crecimiento que podrían estar ampliando la brecha en la distribución de los ingresos en el tiempo, en especial en vista de la falta de mano de obra suficientemente capacitada. Por ejemplo, el análisis sugiere que las políticas orientadas a fortalecer el sector financiero o a liberalizar más el comercio, si bien son fuerzas motrices importantes del crecimiento económico, también podrían contribuir a profundizar la desigualdad de ingresos.

3.69 Sin embargo, el mensaje normativo clave que surge del análisis no es que se deben evitar las políticas que favorezcan el crecimiento y que puedan profundizar la brecha en la distribución de ingresos (dado el nivel actual de educación e infraestructura). En efecto, las pruebas del ámbito internacional sugieren que para lograr un crecimiento efectivo y sostenido no son importantes sólo las políticas particulares que favorecen el crecimiento, sino el conjunto general de políticas. Un enfoque más productivo sería, por lo tanto, diseñar y ejecutar programas, políticas e inversiones que permitan a los pobres aprovechar el crecimiento y las oportunidades económicas resultantes. Para esto será necesario poner en marcha iniciativas que permitan fortalecer el capital humano de los pobres y faciliten una participación más productiva de los pobres en el mercado laboral costarricense. También será necesario contar con políticas de protección social que ayuden a los grupos más pobres y vulnerables de Costa Rica a adaptarse a las cambiantes circunstancias de la economía mundial y nacional.

3.70 El Capítulo 4 examina el funcionamiento del mercado laboral y los requisitos necesarios para que los pobres participen de manera más efectiva en el mercado laboral y reciban mejores ingresos. La segunda parte de este informe (Capítulos 5 a 8) se centra en los métodos para fortalecer el capital humano de los pobres y en las políticas sociales necesarias para lograr una participación más efectiva de los pobres en el futuro crecimiento económico y en el aprovechamiento de sus beneficios.

78

4. LA POBREZA Y EL MERCADO LABORAL COSTARRICENSE

4.1 El ingreso de la gran mayoría de los hogares de Costa Rica proviene principalmente del trabajo81. En consecuencia, para entender el mercado laboral es fundamental comprender los ingresos de los pobres y la evolución de la pobreza en el país. Este capítulo examina los mecanismos a través de los cuales los ingresos llegan a los pobres y explica cómo los acontecimientos en el mercado laboral han afectado la capacidad de los pobres de salir de su situación de pobreza. El capítulo se centra específicamente en el período posterior al año 1994, cuando se detuvo la caída en la tasa de pobreza de Costa Rica. También se analiza la interacción entre pobreza y las políticas más importantes relacionadas con el mercado laboral y se presentan las nuevas tendencias demográficas y sus efectos en el empleo y la pobreza. Asimismo, presta especial atención a los efectos de la inmigración de trabajadores nicaragüenses, así como al reciente aumento en el número de hogares costarricenses encabezados por mujeres. 4.2 Desde principios de los años noventa, diversas fuerzas han dificultado la superación de la pobreza por parte de los pobres de Costa Rica. Los cambios estructurales en el país y en la economía mundial han hecho aumentar la demanda por mano de obra calificada por sobre la de mano de obra no calificada y han incrementado los ingresos relativos de quienes poseen educación secundaria o superior. Al mismo tiempo, ha disminuido la proporción de los egresados de la educación secundaria en la fuerza laboral, al tiempo que ha aumentado la tasa de deserción de la enseñanza secundaria. Los cambios en la demanda relativa de mano de obra calificada y no calificada ha generado un aumento significativo en la tasa de desempleo y de trabajo en jornada parcial entre la población en situación de pobreza y extrema pobreza. De hecho, entre 1994 y 2003, la tasa de desempleo aumentó de 8% a 17% entre las personas que provienen de hogares pobres, de 12% a 27% entre quienes provienen de hogares en situación de extrema pobreza y se mantuvo en 5% o menos entre quienes provienen de hogares no pobres. Las cifras sugieren que el desempleo es en gran medida de origen estructural, o sea, que los pobres (quienes suelen poseer bajos niveles de educación) no tienen las capacidades requeridas por las empresas.

4.3 Estos factores han contribuido a aumentar la desigualdad de ingresos en Costa Rica. Un incremento considerable en los hogares encabezados por mujeres también ha contribuido a las tendencias observadas en el empleo, los ingresos y la pobreza. De hecho, dada la falta de infraestructura social (como programas de desarrollo en la primera infancia y guarderías infantiles) para ayudar a las madres solteras a mantener empleos en régimen de jornada completa y salarios más altos ha aumentado de manera desproporcionada tanto el empleo en régimen de jornada parcial entre las trabajadoras pobres como la pobreza entre los hogares encabezados por mujeres. Las pruebas indican asimismo que algunas políticas del mercado laboral, como la política nacional de salario mínimo, podrían estar profundizando el problema al limitar las oportunidades de empleo productivo entre las trabajadoras pobres.

4.4 Resumiendo, el análisis del mercado laboral refuerza la evidencia obtenida a nivel macroeconómico de que se requieren políticas e inversiones en educación general, desarrollo de

81 Las pruebas presentadas en este capítulo se basan en los datos obtenidos a través de las Encuestas de Hogares de Propósito Múltiples (EHPM) de Costa Rica entre 1987 y 2004. Los datos de la EHPM de 2004 indican que los ingresos laborales constituyen casi 90% del ingreso total de los hogares costarricenses y aproximadamente tres cuartas partes de los ingresos de los pobres. A pesar de que estas cifras seguramente están abultadas, producto de la falta de información o a la entrega incompleta de información sobre otros componentes del ingreso familiar, no hay duda que el ingreso laboral es el componente más importante del ingreso familiar en la mayoría de los hogares.

79

aptitudes y mejores servicios sociales (de apoyo a las madres solteras trabajadoras) para que los pobres tengan más ingresos en vista del cambiante entorno económico nacional y mundial.

La pobreza y la reciente evolución del mercado laboral en Costa Rica 4.5 Esta sección examina la evolución de los ingresos reales, el desempleo, la participación en la fuerza laboral y la estructura del empleo en Costa Rica. Ingresos reales 4.6 Los ingresos reales siguen la misma línea del ciclo de negocios vivido en Costa Rica: comenzaron a caer a partir de 1987 hasta el punto más bajo de la recesión en 1991 para luego subir nuevamente durante el período de recuperación de 1991 a 1994, caer otra vez más desde 1994 hasta el nivel más bajo de otra recesión en 1995 y subir entre 1996 y 2002, para finalmente caer de nuevo entre 2002 y 2004 (Figura 4.1). Este patrón es el mismo para los ingresos de los trabajadores asalariados o por cuenta propia y para hombres o mujeres. Las tasas de pobreza, en tanto, siguieron el cambio en los ingresos reales hasta 1994, subieron durante la recesión de principios de los años noventa y cayeron durante el período de recuperación, entre 1991 y 1994. Sin embargo, la tasa de pobreza se estancó a partir del año 1994 y no bajó incluso cuando los ingresos reales aumentaron entre 1996 y 2002.

Figura 4.1: Ingresos laborales mensuales reales (colones de 1999) Figure 2-1: Real Monthly Labor Earnings (1999 colones), All Workers, Salaried Employees and Self-Employed.

Source: Author's calculations from the Household Surveys for Multiple Purposes, 1987-2004

100000

110000

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130000

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1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

All Workers Salaried Employees Self Employed

Fuente: Gindling (2006), con datos de las EHPM de 1987 a 2004

All workers Salaried employees Self employed

Todos los trabajadores Trabajadores asalariados Trabajadores por cuenta propia

Desempleo 4.7 La sorprendente combinación de crecientes ingresos reales y tasas estancadas de pobreza se puede explicar en parte por el aumento en las tasas de desempleo entre 1994 y 2002, en particular entre quienes se encuentran en una posición más vulnerable frente a la pobreza. Las tasas nacionales de desempleo fueron anticíclicas antes de 1996, aumentaron con la recesión de inicios de los años noventa, cayeron con la recuperación económica hasta el año 1994 (para llegar a 3.5%) y subieron nuevamente durante la recesión de 1994 a 1996 (para llegar a más de 6% en

80

1996, Figura 4.2). No obstante, a pesar del aumento sostenido del PIB per cápita y los ingresos promedios reales después de 1996, las tasas de desempleo se mantuvieron altas (entre 6% y 6.5%) hasta el año 2004. Después de 1994, las tasas de desempleo aumentaron tanto entre hombres como mujeres. Sin embargo, hubo algunas diferencias entre los géneros: en todos los años, la tasa de desempleo fue más alta entre las mujeres que entre los hombres y aumentó algo más entre las mujeres que entre los hombres entre 1994 y 2004.

Figura 4.2: Tasa nacional de desempleo por género

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1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Both Genders Men Women

Fuente: Gindling (2006), con datos de la EHPM de 1987 a 2004

Both genders Men Women

Ambos sexos Hombres Mujeres

4.8 Las altas y cada vez mayores tasas de desempleo durante el período de crecimiento de fines de los años noventa y principios de los 2000 fueron particularmente marcadas en los hogares pobres. La Figura 4.3 muestra que, mientras la tasa de desempleo de las familias no pobres se mantuvo por debajo de 5% en todo el período 1996-2004, aumentó sostenida y dramáticamente entre las personas de hogares pobres. Para todos los pobres, la tasa de pobreza subió de menos de 8.1% en 1996 a 16.7% en 2003. Para la población en situación de extrema pobreza, la tasa de pobreza aumentó a más del doble durante este período, de 12% a 27%.

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Figura 4.3: Tasas de desempleo por situación de pobreza, 1987-2004 Figure 2-5:Unemployment Rate by poverty status


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1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

'Extreme Poverty All Poor Non-Poor


Extreme poverty All poor Non poor

Extrema pobreza Todos los pobres No pobres

4.9 El hecho de que la tasa de desempleo se mantuviera alta a pesar de la recuperación económica de fines de los años noventa sugiere que hubo un aumento en el desempleo estructural, no en el cíclico. La cesantía cíclica se produce cuando disminuye la demanda agregada provocada por un ciclo económico descendente, como una recesión, y suele ser de corta duración. La cesantía estructural, en tanto, se produce cuando las aptitudes de los desempleados no son las requeridas por los empleadores en el contexto de una economía cambiante y suele ser de larga duración. Estos problemas de correspondencia entre las capacidades laborales y las necesidades de mano de obra se detectan mediante la comparación de los cambios que han ocurrido en la tasa de desempleo de los trabajadores con diferentes niveles de educación (Gindling, 2006).

4.10 Los datos sugieren que el alza en la tasa de desempleo entre los pobres entre 1996 y 2002 era un reflejo de la creciente cesantía entre los trabajadores no calificados. La Figura 4.4 muestra que la tasa de desempleo siguió el mismo patrón en todos los grupos educacionales hasta 1996. Sin embargo, a partir de ese año y hasta el 2002, la tasa de desempleo subió entre quienes tenían un nivel de educación más bajo y cayó entre los que contaban con un nivel educacional más alto (o sea, entre los egresados de la educación secundaria o la universidad). La tasa de desempleo en el año 2002 era sustancialmente más alta entre quienes abandonaron sus estudios secundarios o sólo habían completado la educación primaria que entre quienes habían completado la educación secundaria. Esto indica que el crecimiento económico de fines de los años noventa no generó mayores oportunidades de empleo para los trabajadores no calificados y con bajos niveles de educación. Al mismo tiempo, como veremos a continuación, los ingresos relativos de estos trabajadores cayeron durante el período. Junto con los cambios en los patrones de cesantía, esto indica que bajó la demanda y subió la oferta de mano de obra no calificada durante el período.

82

Figura 4.4: Tasa de desempleo por nivel de educación, 1987-2004

Fuente: Gindling (2006), con datos de la EHPM, 1987 a 2004

Participación en la fuerza laboral 4.11 Entre 1987 y 2004, la tasa de participación en la fuerza laboral subió entre las mujeres y bajó entre los hombres (Cuadro 4.1). Estos cambios se contrarrestaron, por lo que la participación en la fuerza laboral se modificó muy poco durante el período 1987-2004. El aumento en las tasas de participación en la fuerza laboral fue especialmente notorio entre las mujeres a partir de 1996 y fue mayor entre las mujeres de familias no pobres (40% en 2004) que entre las mujeres de familias más pobres (21%), aunque el patrón fue similar para ambos casos.

Cuadro 4.1: Tasas de participación en la fuerza laboral, por género 1987 1992 1994 1996 1999 2002 2004

Ambos sexos 53.9 51.5 53.1 52.2 54.8 55.4 54.4Hombres 78.8 74.0 75.3 73.7 75.1 73.2 73.0Mujeres 29.4 30.0 31.6 31.1 35.5 38.2 36.8

Fuente: Gindling (2006) 4.12 La creciente participación de las mujeres en la fuerza laboral parece haber contribuido a las altas tasas de desempleo entre 1996 y 2002. Gindling (2006) desglosó los cambios en las tasas de desempleo en tres componentes: (1) los cambios en las tasas de participación en la fuerza laboral, (2) los cambios en las probabilidades de desempleo a la luz del no-empleo (desempleo más la no participación en la fuerza laboral) y (3) los cambios en la tasa de no empleo (desempleo más no participación en la fuerza laboral como proporción de la población mayor de 12 años)82. Los primeros dos componentes están relacionados con el aumento en las tasas de participación en la fuerza laboral, mientras que el último está relacionado con los cambios en la demanda de mano

82 El enfoque empleado por Gindling (2006) se sustenta en Card y Riddell (1993).

0 0.5 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Extreme Poor All Poor Non-Poor

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Primaria Incompleta Primaria Completa Secundaria IncompletaSecundaria Completa Superior

83

de obra. Dado que las tasas de participación subieron entre las mujeres y bajaron entre los hombres, la descomposición se hizo de manera separada para hombres y mujeres. 4.13 Los resultados indican que las causas de la alta tasa de desempleo a fines de los años noventa y principios de los años 2000 eran diferentes para hombres y mujeres. En el caso de las mujeres, el aumento en la tasa de desempleo entre 1994 y 2002 se produjo casi en su totalidad por la mayor tasa de participación en la fuerza laboral. De hecho, la tasa de no empleo entre las mujeres cayó en ese período. Esto significa que, de no haber ocurrido un alza en la tasa de participación en la fuerza laboral, la tasa de desempleo entre las mujeres habría bajado entre1996 y 2002. 4.14 En el caso de los hombres, en tanto, las tasas de participación en la fuerza laboral cayeron y las tasas de no empleo subieron entre 1994 y 2002. Por consiguiente, el aumento en las tasas de desempleo entre los hombres durante ese período no fue causado por un aumento en las tasas de participación en la fuerza laboral. De hecho, fueron los hombres que ya formaban parte de la fuerza laboral los que perdieron sus empleos (Gindling 2006)83. Trabajadores de familia no renumerados, asalariados y trabajadores por cuenta propia 4.15 La cantidad de trabajadores pobres por cuenta propia subió de 30% a un poco más de 40% entre 1987 y 2002 (para luego caer levemente entre 2002 y 2004). Esta “informalización” del empleo en las familias pobres fue particularmente notoria entre las mujeres: la cantidad de mujeres pobres que trabajaron por cuenta propia subió de menos de 20% a un poco más de 40% entre 1987 y 2004. El aumento en la proporción de trabajadores por cuenta propia, especialmente mujeres, podría haber contribuido al estancamiento de la tasa de pobreza en Costa Rica en los últimos años.

83 Estos resultados son corroborados por el análisis del empleo como proporción de la población en edad de trabajar (a diferencia de los coeficientes de no empleo descritos en el documento). El empleo entre los hombres como proporción de la población en edad de trabajar cayó durante el período 1987-2004, pero subió entre las mujeres. El aumento en la tasa de empleo de las mujeres fue mayor durante el período 1996-2002. Esto sugiere que las altas tasas de desempleo entre 1996 y 2002 fueron provocadas por la merma en las oportunidades laborales de los hombres y el aumento de la participación de las mujeres en la fuerza laboral (Gindling, 2006). Análisis similares por grupos de pobreza indican que las relaciones empleo/población crecieron para los no pobres entre fines de los años noventa y los años 2000, pero bajaron para los pobres. Es una prueba adicional de que las oportunidades de trabajo disminuyeron para los trabajadores de familias vulnerables a la pobreza en los años noventa, pero que aumentaron las oportunidades de empleo para los trabajadores de familias no pobres.

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Figura 4.5: Porcentaje de trabajadores por cuenta propia en cada categoría, 1987-2004

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Female Poor Male Poor Non-Poor

Fuente: Gindling (2006), con datos de la EHPM de 1987-2004

Female poor Male poor Non poor

Mujeres pobres Hombres pobres No pobres

4.16 Cabe mencionar que el porcentaje de trabajadores no pobres en el sector independiente de menor retribución también aumentó entre 1987 y 2004, aunque el incremento fue menos marcado que entre los trabajadores pobres: subió de 20% a 26% en dicho período. Trabajo en régimen de jornada parcial vs. jornada completa 4.17 Entre 1987 y 2002, el porcentaje de personas que trabajaban en régimen de jornada completa (40 a 48 horas semanales) bajó sustancialmente (de 40% a 31%), mientras que el porcentaje de personas que trabajaban en régimen de jornada parcial subió producto del fuerte aumentó en la cantidad de mujeres pobres que trabajaban en ese tipo de régimen: de un poco más de 40% en 1987 a cerca de 65% en 1995. A partir de entonces, ese porcentaje se mantuvo más o menos estable (Figura 4.6). El porcentaje de los trabajadores en régimen de jornada parcial no aumentó en ningún otro grupo (mujeres no pobres, hombres pobres u hombres no pobres). Estos patrones sugieren que, dado que los ingresos de los trabajadores que trabajan en jornada parcial son menores que los ingresos de quienes trabajan jornada completa, el aumento de empleos en régimen de jornada parcial entre las mujeres pobres puede haber contribuido al estancamiento de las tasas de pobreza a partir de 199484.

84 El porcentaje de personas que trabajan horas extraordinarias también se incrementó durante el período debido al aumento en el porcentaje de hombres no pobres que trabajaron horas extras –de 31% en 1987 cerca de 43% en 2004 (Gindling, 2006). Este porcentaje de trabajadores con horas extraordinarias no subió en ningún otro grupo (por ej.: hombres pobres, mujeres pobres o mujeres no pobres).

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Figura 4.6: Porcentaje de mujeres pobres que trabajan en régimen de jornada parcial, 1987-2004


Part time Full-time Over-time

En régimen de jornada parcial En régimen de jornada completa Horas extraordinarias

La estructura sectorial del empleo 4.18 Entre 1987 y 2004, se observaron aumentos significativos en las tasas de empleo de dos sectores: servicios y comercio (Figura 4.7). Esto seguramente es un reflejo del crecimiento explosivo del turismo internacional en Costa Rica en el decenio de 1990 (los hoteles y restaurantes se incluyen en “comercio” y los guías de turismo y otros servicios de turismo, en “servicios”). También hubo un aumento menor, pero significativo, de empleos en los servicios financieros y en bienes raíces. La única rama de la actividad económica que perdió mano de obra en este período fue la agricultura. De hecho, la proporción de los trabajadores empleados en el sector agrícola cayó significativamente durante este período, de 28% en 1987 a 15% en 2004.

Figure 2-15: Percent Employed by Number of Hours Worked, Poor Women


0 10 20 30 40 50 60 70 80

1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 Part-time Full-time Over-time

86

Figura 4.7: Empleo por rama de la actividad económica, 1987-2004, todos los trabajadores

Figure 2-17: Employment by Industrial Sector, All W orkers


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1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003

Agriculture Mining ManufacturingElectricity, gas and water Construction CommerceTransport and communication Finance and Real Estate Services


Agricultura - Minería - Industria manufacturera Electricidad, gas y agua - Construcción - Comercio

Transporte y comunicaciones - Finanzas y bienes raíces - Servicios

4.19 En la Figura 4.8 se presenta la evolución de los ingresos medios reales entre 1987 y 2004 por rama de la actividad económica. Muestra que los sectores que pagaron los mejores salarios fueron el financiero, el transporte y los servicios públicos, mientras que la agricultura pagó los salarios más bajos. Cabe mencionar que en los sectores donde más aumentaron los empleos (sector financiero, comercio y servicios), los salarios apenas crecieron. Durante el período 1987 a 2004, los ingresos promedio reales de hecho disminuyeron en el sector comercio y sólo aumentaron 0.6% y 3.3% en los sectores financieros y de servicios, respectivamente. El mayor aumento en los salarios promedio se registró en un sector que estaba perdiendo mano de obra en relación con los demás sectores: la industria manufacturera. Lo anterior parece indicar que, a pesar de la baja en la proporción de empleos en este sector durante el período, hubo un aumento sustancial en la productividad fabril en ese período.

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Figure 4.8: Ingresos medios por rama de la actividad económica en Costa Rica, 1987-2004, todos los trabajadores (colones de 1999)

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Agriculture Manufacturing Electricity, gas and w ater

Construction Commerce Transport and communication

Finance and Real Estate Services


Agricultura - Industria manufacturera - Electricidad, gas y agua Construcción - Comercio - Transporte y comunicaciones

Finanzas y bienes raíces - Servicios 4.20 Como se mencionaba en los Capítulos 2 y 3, los trabajadores pobres están concentrados de manera desproporcionada en el sector agrícola, aunque esta proporción bajó drásticamente durante el período (Gindling 2006). Sin embargo, más de un tercio de todos los trabajadores pobres y casi la mitad de los que se encuentran en situación de extrema pobreza trabajan en ese sector. En el año 2004, un 20% adicional de los trabajadores pobres se encontraba empleado en el comercio y los servicios (el doble respecto de la proporción que trabajaba en ese sector en 1987). Distribución del ingreso proveniente del empleo asalariado y del empleo por cuenta propia 4.21 La proporción de los ingresos provenientes de empleos por cuenta propia subió de 23% a 26% entre 1987 y 2004, fue mayor entre las mujeres que entre los hombres y mayor entre los trabajadores de familias pobres que entre los trabajadores de familias no pobres (Gindling, 2006)85. En el caso de los hombres, esta proporción subió cuando aumentó la proporción de los hombres que iniciaron actividades independientes, no porque haya aumentado más el ingreso promedio entre los trabajadores por cuenta propia que entre los trabajadores asalariados. De hecho, los ingresos mensuales promedio de los hombres asalariados y de los independientes fueron muy similares durante este período. 4.22 En el caso de las mujeres, la proporción de los ingresos provenientes de empleos por cuenta propia también subió porque aumentó la proporción de trabajadoras independientes. A diferencia de los hombres, el ingreso mensual de estas subió menos que el de las mujeres asalariadas (Gindling, 2006). Esto apunta a una disminución en el número promedio de horas que trabajaron las mujeres en actividades independientes entre 1996 y 2001 y a no una disminución

85 La proporción de los ingresos provenientes del trabajo por cuenta propia se mantuvo relativamente fija entre 1987 y 1990, aumentó entre 1990 y 2001 y cayó levemente entre 2001 y 2004.

88

en el salario promedio por hora. Lo anterior es coherente con el aumento general en la proporción de mujeres que trabajaban en régimen de jornada parcial durante el período (véase más arriba).

Cambiante desigualdad de remuneraciones en Costa Rica, 1980-2004 4.23 Los niveles de desigualdad en los ingresos y las remuneraciones han sido sistemáticamente más bajos en Costa Rica que en la mayoría de los demás países de América Latina y el país tiene la reputación de combinar crecimiento con igualdad. Céspedes (1979) presenta evidencia de que la desigualdad se redujo en Costa Rica entre principios de los años cincuenta y mediados de los años setenta. No obstante, a inicios de los años ochenta se truncó este patrón. Dado que los ingresos laborales componen gran parte del ingreso familiar, los cambios en la desigualdad de los ingresos familiares son producidos en gran parte por cambios en las remuneraciones. Esta sección examina las causas de los cambios en la desigualdad de remuneraciones en Costa Rica durante el período 1980-200486. 4.24 La figure 4.9 muestra los cambios a través de dos medidas usadas habitualmente para la desigualdad de remuneraciones en estos cuatro períodos: la varianza del logaritmo de las remuneraciones y el coeficiente de Gini.

Figura 4.9: Cambios en la desigualdad de los salarios mensuales, 1980-2004

Fuente: Gindling (2006)

Varianza del logaritmo Coeficiente de Gini

4.25 Los cambios en la desigualdad de remuneraciones durante el período 1980-2004, en combinación con los datos sobre salarios reales, pueden resumirse de la siguiente manera:

• La desigualdad de remuneraciones disminuyó entre 1980 y 1986, dado que las

remuneraciones reales aumentaron significativamente.

• La desigualdad de remuneraciones siguió disminuyendo entre 1987 y 1992, aunque a un ritmo menor que en el período anterior. Estos cambios ocurrieron en medio de la caída de las remuneraciones reales y los salarios por hora.

86 Esta sección actualiza y complementa los resultados del estudio realizado por Gindling y Trejos (2005), quienes examinaron las causas detrás de la cambiante desigualad de remuneraciones en Costa Rica entre 1980 y 1999.

-0.2

-0.1

-0.1

0.0

0.1

0.1

0.2

0.2

1980-86 1987-92 1992-99 1999-02 2002-04

Variance of Log Ginie Coefficient

89

• Las remuneraciones reales subieron considerablemente entre 1992 y 1999, con un

aumento mayor en cada decil sucesivo más rico de la distribución. Debido a lo anterior, la desigualdad de remuneraciones se incrementó.

• La desigualdad continuó aumentando entre 1999 y 2002 debido a un mayor aumento de

las remuneraciones entre los deciles de ingresos más altos que entre los deciles de ingresos más bajos, en un entorno de remuneraciones reales estacionarias87.

• Las remuneraciones reales de los trabajadores aumentaron en los tres o cuatro deciles

más bajos entre 2002 y 2004, mientras las remuneraciones reales de los trabajadores de los demás deciles disminuyeron. Lo anterior se tradujo en una menor desigualdad de remuneraciones entre 2002 y 200488.

Los factores que explican la desigualdad en las remuneraciones mensuales89 4.26 Existen varias técnicas para desglosar los cambios en la desigualdad de las remuneraciones mensuales en componentes atribuibles a cambios en las características personales y laborales de los trabajadores. Gindling (2006) y Gindling y Trejos (2005) recurren a dos desgloses de este tipo: (i) la descomposición de Fields, que permite calcular cómo los cambios en los niveles de las variables seleccionadas afectan los cambios en la desigualdad de remuneraciones observadas y (ii) la descomposición de Yun, que permite calcular cómo los cambios en los niveles y varianza de las variables seleccionadas afectan la desigualdad de remuneraciones90. Estos análisis examinan los factores que afectan la desigualdad de remuneraciones en cinco períodos específicos: 1980-1985, 1987-1992, 1992-1999, 1999-2002 y 2002-2004. Las descomposiciones examinan los efectos de varios factores –incluido los cambios de educación entre los trabajadores costarricenses, los cambios en la cantidad y distribución de las horas trabajadas en la fuerza laboral, los cambios en la composición de género de la fuerza laboral, la rentabilidad del trabajo en diversas ramas de la actividad económica, el empleo en empresas pequeñas respecto de las empresas grandes y el empleo en el sector privado respecto del sector público.

87 Según datos de la EHPM, las remuneraciones promedio reales subieron durante este período, pero según datos de Seguridad Social, estas remuneraciones disminuyeron (comunicación personal con Juan Diego Trejos). Al observar la distribución de todos los ingresos laborales en la EHPM (a diferencia de examinar sólo las remuneraciones de todos los trabajadores asalariados), se hace evidente que las remuneraciones promedio reales cayeron para quienes se encuentran en los últimos cuatro deciles de la distribución, pero aumentaron para quienes se encuentran en los seis deciles superiores. 88 Según datos de la EHMP, las remuneraciones promedio reales disminuyeron durante este período, pero según datos de Seguridad Social, aumentaron (comunicación personal con Juan Diego Trejos). 89 Cuando los costarricenses mencionan sus remuneraciones, casi siempre se refieren a las remuneraciones mensuales. Las remuneraciones anuales de los trabajadores costarricenses asalariados incluyen 12 meses de salario, más un décimo tercer mes de aguinaldo obligatorio que se paga en el mes de diciembre. Obviamente, los trabajadores por cuenta propia no reciben ese aguinaldo. Esto significa que las remuneraciones mensuales informadas para los trabajadores asalariados no serían comparables con aquellas informadas para los trabajadores por cuenta propia. Además, los ingresos informados para estos últimos seguramente incluyen tanto la rentabilidad del capital como la del trabajo mismo, situación que dificulta adicionalmente la comparación de ambos valores. 90 Para mayores detalles metodológicos y empíricos, véase Gindling (2006).

90

4.27 Estos análisis de descomposición indican que los cambios (tanto positivos como negativos) en la desigualdad de remuneraciones entre 1980 y 2004 se deben a tres factores tres factores principales:

• Los cambios en los niveles de educación de los trabajadores en el tiempo,

• Los cambios en la rentabilidad de la educación en el tiempo y

• Los cambios en las horas trabajadas entre los trabajadores. 4.28 Estos tres factores tuvieron efectos distintos en los diferentes períodos. Gindling (2006) y Gindling y Trejos (2005) comprobaron que una baja en la tasa de rentabilidad de la educación entre 1980 y 1985 habría sido el factor más importante asociado a la reducción de la desigualdad salarial durante ese período. Asimismo, comprobaron que la desigualdad salarial dejó de disminuir a partir de 1987 (hasta 2002), en parte porque las tasas de rentabilidad de la educación dejaron de disminuir (e incluso aumentaron levemente entre 1992 y 2002). El análisis sugiere que entre 1987 y 2002, el aumento en la varianza de las horas trabajadas por los costarricenses fue la causa más importante del aumento en la desigualdad de remuneraciones. Esta desigualdad se redujo levemente entre 2002 y 2004 por diferentes motivos: las tasas de rentabilidad de la educación comenzaron a bajar nuevamente, la varianza de las horas trabajadas entre los trabajadores disminuyó y la educación comenzó a estar distribuida de manera más equitativa entre los trabajadores. 4.29 Si bien los cambios en la distribución de los trabajadores a lo largo de las grandes y pequeñas empresas y de los empleos del sector público y privado, como asimismo en las diferentes ramas de actividad económica, tuvieron algún impacto, éste fue de poca envergadura. Por ejemplo, el aumento en la proporción de la mano de obra empleada en empresas pequeñas (empresas con menos de cinco empleados) que pagan salarios más bajos contribuyó a profundizar la desigualdad entre 1992 y 2002: esta proporción creció de 45% en 1992 a 50% en 2002. Entre 2002 y 2004, la proporción bajó de 50% a 46%, situación que contribuyó a disminuir la desigualdad de remuneraciones durante ese período. 4.30 La disminución de los altos salarios pagados a los trabajadores del sector público durante el período 1980-2004 (posiblemente como consecuencia de las reformas económicas que se llevaron a cabo a principios de los años ochenta) parece haber contribuido a igualar las remuneraciones. Los cambios relacionados con la distribución de los trabajadores entre las distintas ramas de la actividad económica fueron menores durante todo el período, lo que indicaría que la mayor parte de las variaciones provocadas por los cambios en la estructura económica sería consecuencia de movimientos al interior de los sectores y no a movimientos en la distribución de los trabajadores entre una rama de la actividad económica y otra; dichos cambios tuvieron efectos levemente igualadores en los períodos 1987-1992 y 2002-2004, pero posiblemente tuvieron leves efectos desigualadores en el período 1992-200291. 4.31 Resumiendo, las descomposiciones de Fields y de Yun sugieren que los cambios acaecidos en la desigualdad en Costa Rica entre 1980 y 2004 fueron fundamentalmente consecuencia de tres fenómenos: mayor desigualdad en el nivel educacional de los trabajadores, cambiantes tasas de rentabilidad de la educación en la economía y mayor varianza en las horas

91 La observación de un efecto desigualador depende de la medida de desigualdad específica utilizada. Véase Gindling (2006), Cuadro 3-2.

91

trabajadas por los trabajadores. Estos fenómenos se examinan en mayor profundidad en las secciones siguientes. Creciente desigualdad educacional en la fuerza laboral 4.32 Durante el decenio de 1990 y principios de los años 2000, aumentó la proporción de trabajadores de ingresos medios con educación universitaria y disminuyó la proporción de egresados de la educación secundaria. Estos cambios fueron generados tanto por fenómenos nacionales (la disminución en el gasto público real en la educación secundaria y primaria y el aumento en la cantidad de universidades privadas) como internacionales (el ingreso de migrantes nicaragüenses con un nivel educacional más bajo). 4.33 Los patrones de la desigualdad educacional en la fuerza de trabajo cambiaron en los diversos subperíodos. Esta aumentó entre los trabajadores entre 1980 y 1985 y 1985 y entre 1987 y 2002 y se redujo entre 2002 y 2004 (Gindling, 2006), situación que contribuyó a incrementar la desigualdad de remuneraciones entre 1980 y 2002 y a reducirla después de 2002. De hecho, entre 1987 y 2002 hubo una baja en la proporción de los trabajadores egresados de la educación secundaria y subió la de los trabajadores que desertaron de ese nivel educacional (que reciben salarios inferiores al promedio) (Figura 4.10). La proporción de trabajadores egresados de la educación secundaria (y cuyos salarios se encuentran en la media de la distribución de remuneraciones) aumentó nuevamente entre 2002 y 2004.

Figura 4.10: Proporción de trabajadores en una selección de niveles educacionales, 1980-2004

0

5

10

15

20

25

Secondary Drop-Out SecondaryComplete

University

1980 1987 1992 1999 2002 2004

Fuente: Gindling y Trejos (2005); Gindling (2006)

Deserción de la educación secundaria - Egresado de la educación secundaria - Estudios universitarios

4.34 El lento aumento en la proporción de egresados de la educación secundaria en el período 1987-2002 también contribuyó a retardar la tasa de crecimiento de los niveles educacionales promedio entre los trabajadores costarricenses (que bajó no obstante el sostenido aumento que se vio en la proporción de trabajadores con educación universitaria). El aumento promedio anual en el número de años de educación entre los trabajadores fue de 0.2 años entre 1980 y 1985, pero menos de la mitad de ese nivel entre 1987 y 2002. Entre 2002 y 2004, el aumento en el nivel

92

promedio de educación subió nuevamente a 0.15 años anuales. Lo anterior se desprende de un análisis del nivel promedio de educación de la mano de obra en los distintos grupos etarios de la fuerza de trabajo recurriendo a datos de la EHPM 2004 (Figura 4.1l)92. Como muestra la figura, el nivel educacional de todos los grupos etarios que ingresaron al mercado laboral entre 1950 a 1979 aumentó significativamente (los nacidos entre mediados del decenio de 1930 y fines del decenio de 1950). En cambio, este nivel dejó de subir entre quienes ingresaron al mercado laboral a principios de los años ochenta y hasta mediados de los años noventa93. Figura 4.l1: Años promedio de educación de personas de 20 años de edad que ingresan a la

fuerza laboral

3

4

5

6

7

8

9

10

1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998Year 20-year-olds entered the work force

Ave

rage

Yea

rs o

f Edu

catio

n

Fuente: Gindling y Trejos (2005) y Gindling (2006)

Average years of education Year 20-year-olds entered the work force

Número promedio de años de educación Año en que las personas de 20 años ingresaron a la fuerza laboral

4.35 Estos grupos etarios corresponden a los nacidos en el período del “baby boom” (período posguerra de mayor natalidad) en Costa Rica, un período de elevados índices de natalidad (CEPAL/CELADE, 2001) y que llegaron la edad de ingresar a la educación secundaria a principios de los años ochenta. Dado el gran tamaño de este grupo, el sistema educacional costarricense habría tenido dificultades para proveer los recursos suficientes a las escuelas. Lamentablemente, el ingreso de este grupo a la educación primaria y secundaria también coincidió con una reducción en el gasto público en educación producto de la recesión económica de principios de los años ochenta, la crisis de la deuda y los posteriores programas de ajuste económico94. A fines de los años ochenta y principios de los años noventa, la oferta de escuelas, textos escolares, maestros y otros recursos escolares no pudo seguir el ritmo del sostenido aumento en la cantidad de alumnos que tenían edad para cursar la educación secundaria. De hecho, Montiel, Ulate, Peralta y Trejos (1997) revelan que el gasto real por alumno en las

92 Los grupos etarios se definen según el año en que entraría una persona de 20 años a la fuerza laboral (Gindling, 2006). 93 Funkhouser (1998) presenta un gráfico similar del nivel educacional promedio por grupo etario. 94 La Constitución se modificó en 1998 para exigir que al menos 6% del PIB sea asignado a la educación pública primaria, secundaria y universitaria, aunque no especifica en qué proporción deben asignarse los recursos a los distintos niveles educacionales.

93

escuelas secundarias académicas en 1992 había disminuido a 73% de este gasto en 1980, mientras que el gasto por estudiante en las escuelas secundarias técnico-profesionales sólo era 53% del nivel que había alcanzado en 198095. 4.36 El nivel educacional promedio comenzó a subir nuevamente en el grupo etario de la generación post baby-boom, comenzando con los que ingresaron a la fuerza laboral a mediados de los años noventa. Este aumento fue impulsado por la mayor cantidad de egresados universitarios que ingresaron a la fuerza laboral, producto a su vez del explosivo crecimiento de nuevas universidades privadas (la mayoría de las cuales abrieron sus puertas a fines de los años ochenta y principios de los años noventa). Antes de mediados de los años ochenta, las universidades privadas representaban un porcentaje muy reducido de los estudiantes universitarios de Costa Rica y el aumento en el número de matrículas se produjo en respuesta al incremento en la demanda de los potenciales alumnos que no lograban ingresar a las universidades públicas de mayor prestigio. A pesar de que los niveles promedio de educación subieron a fines de los años noventa, la tasa de crecimiento fue menor que en los años cincuenta, sesenta y setenta. Lo anterior ocurrió porque el aumento sustancial en el número de trabajadores costarricenses con educación universitaria entre los años 1995 y 1999 fue contrarrestado en parte por la sostenida caída en la proporción de trabajadores con educación secundaria completa (Figura 4.10). Entre 2002 y 2004, cuando la proporción de mano de obra con educación secundaria completa comenzó a subir nuevamente, se aceleró el incremento en los niveles promedio de educación. 4.37 Como se mencionaba anteriormente, la llegada de migrantes nicaragüenses con un nivel menor de educación contribuyó a aumentar la desigualdad en el nivel educacional de la fuerza laboral costarricense. De hecho, los migrantes nicaragüenses tienen, en promedio, un nivel más bajo de educación que los trabajadores nacidos en Costa Rica (Gindling, 2006). Aproximadamente 63% de los migrantes nicaragüenses poseen educación primaria o menos, comparado con máximo 48% de los trabajadores nacidos en Costa Rica. Asimismo, sólo 6% de los migrantes nicaragüenses poseen educación superior, en comparación con 20% a 22% de los trabajadores nacidos en Costa Rica. Asimismo, la proporción de los migrantes nicaragüenses que tienen educación secundaria completa es más baja y de quienes abandonaron sus estudios secundarios es más alta que entre los trabajadores nacidos en Costa Rica. Al contribuir a incrementar la desigualdad en el nivel educacional entre los trabajadores del país, el ingreso de los migrantes nicaragüenses ayudó, a su vez, a aumentar la desigualdad salarial en Costa Rica. Los cambios en las tasas de rentabilidad de la educación: demanda, oferta y factores institucionales 4.38 Las tasas de rentabilidad de la educación en Costa Rica han cambiado bastante durante los últimos 30 años: bajaron considerablemente entre 1976 y 1983, se estabilizaron hasta el año 1993 y subieron de nuevo hasta alrededor del año 2002 (Figure 4.12). El aumento en las tasas de rentabilidad de la educación, en un período de creciente desigualdad en el nivel educacional de la fuerza laboral, está asociado a una mayor desigualdad de remuneraciones entre principios y mediados de los años noventa. De hecho, este aumento en las tasas de rentabilidad de la educación se ve reflejado en el aumento de las remuneraciones absolutas y relativas de los

95 Montiel, Nancy, Anabelle Ulate, Luis Peralta y Juan Diego Trejos (1997), La educación en Costa Rica: ¿un solo sistema?, Serie Divulgación Económica Nº 28, Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas de la Universidad de Costa Rica, San José, Costa Rica y Ministerio de Planificación Nacional (1998), Gobernado en tiempos de cambio, la administración Figquerez Olsen, San José, Costa Rica. Para más detalles sobre los patrones del gasto público en educación en el tiempo, véase también el Capítulo 6 de este informe.

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egresados universitarios. Estas últimas crecieron 18% entre 1996 y 2002. Durante el mismo período, las remuneraciones reales de los trabajadores con educación secundaria completa subieron 3%, pero no hubo cambio en aquellas de los trabajadores con educación secundaria incompleta96.

Figura 4.12: Tasas de rentabilidad de la educación en Costa Rica, 1976-2004

0.08

0.09

0.1

0.11

0.12

0.13

1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

All workers Paid Employees

Fuente: Gindling y Trejos (2005) y Gindling (2006)

Todos los trabajadores Trabajadores asalariados

4.39 Las pruebas disponibles indican que el aumento en las tasas de rentabilidad de la educación en Costa Rica entre 1987 y 2002 se deben a tres factores: (1) la mayor demanda relativa de mano de obra con educación (producto de la inversión en nuevos bienes de capital importados como complemento a la mano de obra calificada), (2) una desaceleración en la tasa de crecimiento de la oferta relativa de mano de obra con más educación (producto del cada vez menor número de costarricenses que egresa de la enseñanza secundaria y el ingreso de migrantes nicaragüenses con un menor nivel de educación) y (3) los cambios institucionales (específicamente los cambios en la estructura de los salarios mínimos). 4.40 Dos artículos recientes explican en parte el papel desempeñado por cada uno de estos factores entre 1980 y 1992. Según Robbins y Gindling (1998), los factores relacionados con la oferta de mano de obra explicarían en gran medida la disminución de las tasas de rentabilidad de la educación antes de 1987 y que tanto el aumento en la demanda relativa de trabajadores con 96 Otros estudios identifican los mismos patrones de cambio empleando distintas metodologías y medidas de las tasas de rentabilidad de la educación (o de las capacidades): reducciones entre 1976 y 1983 y estabilidad (o leves aumentos) de ahí en adelante (Funkhouser, 1998; Robbins y Gindling, 1997; y Sauma y Vargas, 2000). Cambios similares han sido identificados como la principal causa de la creciente desigualdad en Estados Unidos, en otras economías de mercado industrializadas (véase una reseña en Katz y Autor, 1999) y en otras economías de América Latina (véase una reseña en Banco Interamericano de Desarrollo, 1998).

95

más educación como el desaceleramiento en el crecimiento de la oferta causaron el aumento en las tasas de rentabilidad de la educación a partir de 1988. Según Funkhouser (1998), el incremento en la demanda relativa de trabajadores con un nivel mayor de educación detuvo la tendencia a la baja en las tasas de rentabilidad de la educación entre 1983 y 1992. Funkhouser (1998) disocia el aumento en la demanda relativa de trabajadores con educación en cambios producidos por los movimientos entre sectores de la actividad económica y en cambios tecnológicos más generales en todos los sectores y constata que el cambio tecnológico es un factor más importante en el crecimiento de la demanda relativa de mano de obra con educación que los movimientos entre sectores de la actividad económica. Según Robbins y Gindling (1998), la mayor rentabilidad de la educación no estuvo relacionada con las exportaciones ni con el déficit comercial, sino más bien con una mayor inversión, la cual es complementaria a la mano de obra calificada. Para ellos, el crecimiento en la demanda por trabajadores calificados y el papel específico desempeñado por la mayor inversión son evidencia de un comercio que impulsa la formación de mayores aptitudes, “donde la apertura comercial genera un aceleramiento de las importaciones de capital físico, que a través de la complementariedad entre capital y capacidades hacen crecer la demanda relativa” (Robbins y Gindling, 1998, pág. 152). 4.41 Gindling (2006) actualiza los análisis anteriores empleando datos de los años 1980 a 1997 para examinar los factores que determinaron los cambios en las tasas de rentabilidad de la educación. Su intención no es medir el efecto de los cambios en la demanda directamente, sino más bien examinar las diversas causas que provocarían cambios en la demanda de mano de obra (incluido varios factores institucionales). Los estudios que intentan explicar los cambios en la demanda relativa de mano de obra en Estados Unidos y América Latina por lo general se han centrado en dos fenómenos: (i) uno vinculado al comercio y (ii) uno vinculado a los cambios tecnológicos. En Estados Unidos, se ha identificado que los cambios tecnológicos con sesgo hacia trabajadores más calificados (particularmente relacionados con computadoras personales y robótica industrial) son una de las causas importantes de la creciente demanda por trabajadores con más educación. En el caso de Costa Rica, es probable que la importación de bienes de capital más modernos que incorporan nuevas tecnologías genere cambios tecnológicos con sesgo hacia trabajadores con mayor capacidad. En su estudio, Gindling (2006) considera tres medidas importantes, a saber, inversión bruta en maquinaria y equipamiento, capital importado e inversión extranjera directa, como asimismo dos de los factores institucionales más importantes que afectan los salarios en Costa Rica, esto es, los salarios mínimos obligatorios y el tamaño y estructura de los salarios del sector público97. Asimismo, Gindling neutraliza los efectos de las exportaciones y el PIB real. 4.42 En el Cuadro 4.2 se presenta un ejemplo de los resultados de Gindling empleando tres descripciones distintas para la variable de inversión98. Los resultados deben ser interpretados con cautela debido al reducido tamaño de la muestra, debido a que se dispone de 16 años de datos para todo el conjunto de variables pertinentes. Los resultados más significativos y coherentes son que la oferta de mano de obra está asociada de manera negativa a las tasas de rentabilidad de la educación y que el nivel de inversión está asociado de manera positiva a estas tasas. La relación salario máximo-salario mínimo obligatorio (que mide la dispersión salarial generada por la política de salarios mínimos en Costa Rica) sólo es positiva y significativa (a nivel de 10%) en la especificación 1. Otras variables, incluidas la inversión extranjera directa, las exportaciones y la

97 La función desempeñada por el salario mínimo de Costa Rica en los salarios, el empleo, la cantidad de horas trabajadas y las remuneraciones mensuales se presenta en mayor detalle más adelante en este capítulo. 98 Este resultado es sólido a las distintas especificaciones de la variable de exportación y a la utilización de tasas de rentabilidad de la educación calculadas sólo para los trabajadores asalariados.

96

proporción de trabajadores en el sector público, no son significativas99. Estos resultados son coherentes con aquellos presentados por Funkhouser (1998) y Robbins y Gindling (1998). 4.43 En conjunto, los resultados de las regresiones sugieren que dos factores han contribuido al aumento de las tasas de rentabilidad de la educación en Costa Rica. En primer lugar, se incrementó la demanda relativa de trabajadores con mayor educación debido a la mayor inversión en bienes de capital más modernos que incorporan alta tecnología y generan un cambio tecnológico con sesgo hacia trabajadores más calificados. Los resultados sugieren que no importa si las empresas que invierten son nacionales o extranjeras. En segundo lugar, el menor crecimiento en la oferta relativa de trabajadores con más educación que se inició a mediados de los años ochenta también contribuyó a incrementar la tasa de rentabilidad de la educación.

99 Las especificaciones alternativas de las variables de exportación (por ej., exportaciones no tradicionales, balanza comercial, saldo en cuenta corriente) tampoco son significativas. Esto pareciera indicar que los fenómenos vinculados al comercio no son factores determinantes de importancia en los cambios registrados en las tasas de rentabilidad de la educación en Costa Rica, aunque estos resultados deben ser interpretados con cautela debido al reducido tamaño de la muestra.

97

Cuadro 4.2: Factores determinantes del cambio en las tasas de rentabilidad de la educación

Variables Especificación de la variable de inversión

independientes (1) (2) (3) (todas expresadas en logaritmos naturales) Inversión bruta capital inversión en maquinaria Importado bruta y equipamiento inversión 0.025** 0.025** 0.029** 0.0107 0.0074 0.0112

inversión extranjera directa 0.007 0.003 0.007 0.0059 0.0052 0.0057

exportaciones -0.015 -0.008 -0.011 0.0097 0.0083 0.0093

PIB 0.013 0.016 0.013 0.0114 0.0097 0.0107

índice de la oferta -.557* -0.627** -0.501* 0.2966 0.2487 0.2673

salario máximo/mínimo 0.006* 0.014 -0.002 0.02 0.0175 0.018

proporción en el sector público -0.057 -0.027 -0.049 0.0303 0.0278 0.0295

constante 1.252 1.272 1.108 0.4814 0.3879 0.4237

Número de observaciones 16 16 16 R al cuadrado 0.848 0.892 0.861 Errores estándares en itálicas * = significativo al 10% **= significativo al 5% Nota: Con datos de 1980 a 1997 Fuente: Gindling (2006)

4.44 Los cambios en el gasto en inversiones concuerdan con esta interpretación. En los diez años previos a 1983, cuando las tasas de rentabilidad de la educación comenzaron a subir, las inversiones bajaron como proporción del PIB. Por ejemplo, las inversiones en maquinaria y equipamiento cayeron de 12% del PIB en 1972 a 9% del PIB en 1982 y el gasto en bienes de capital importados cayó de 9% del PIB en 1972 a 5% del PIB en 1982. En cambio, en el decenio posterior a 1983, la inversión en maquinaria y equipamiento como proporción del PIB aumentó en todos los años hasta llegar a 15% del PIB en 1993 y el gasto en bienes de capital importados se incrementó a 10% del PIB en 1993100. 4.45 Gindling (2006) simula la magnitud relativa del efecto generado por los cambios en la oferta y la demanda sobre las tasas de rentabilidad de la educación. De manera coherente con las pruebas presentadas anteriormente, las simulaciones parecen indicar que el aumento en la oferta de mano de obra con más educación explica del todo la reducción en las tasas de rentabilidad de 100 Los datos relativos a las inversiones provienen del Banco Central de Costa Rica.

98

la educación antes de 1983. Sin embargo, a pesar del aumento sostenido en la oferta relativa de trabajadores con más educación a partir de 1983, las tasas de rentabilidad de la educación dejaron de disminuir e incluso subieron levemente. Esto sugiere que se revirtió la tendencia negativa en las tasas de rentabilidad de la educación a partir de 1983 producto, al menos en parte, del aumento en la demanda relativa de trabajadores con un mayor nivel de educación. Dependiendo del tipo de elasticidad de los salarios respecto de la oferta de mano de obra que se elija, las simulaciones indican que los cambios en la oferta relativa de mano de obra con más educación corresponderían a menos de la mitad (entre 20% y 50%) del crecimiento total en las tasas de rentabilidad de la educación entre 1987 y 2002. Por lo tanto, los cambios en la demanda relativa de mano de obra con educación probablemente fueron una causa más importante del aumento en las tasas de rentabilidad de la educación durante ese período que los cambios en la oferta relativa de mano de obra. 4.46 Como se analizará más detalladamente a continuación, los cambios en la estructura de los salarios mínimos obligatorios también contribuyeron a aumentar las tasas de rentabilidad de la educación a partir de 1992. El gobierno fija múltiples salarios mínimos obligatorios que dependen de la actividad laboral y el nivel de capacitación del trabajador. Antes de 1992 no existían salarios mínimos obligatorios (explícitos) para egresados con cuatro años de universidad o de institutos técnicos (aunque sí se habían fijado salarios mínimos para muchos trabajadores de acuerdo a su “profesión” y para los trabajadores licenciados). En 1992, el gobierno definió salarios mínimos para los egresados de la universidad y la enseñanza secundaria técnica, hecho que generó un aumento en los salarios mínimos obligatorios promedio de estos trabajadores. A su vez, se tradujo en un aumento del salario mínimo de los trabajadores con niveles superiores de educación respecto de los que tenían niveles más bajos. Gindling y Terrell (2004) presentan pruebas de que este cambio en la estructura de los salarios mínimos obligatorios provocó el aumento de la brecha entre los trabajadores con más y menos educación (o sea, la tasa de rentabilidad de la educación) en los años noventa y, por lo tanto, contribuyó a incrementar aún más la desigualdad salarial en el mercado laboral costarricense.

Aumento en la desigualdad de las horas trabajadas 4.47 El aumento en la varianza de las horas trabajadas también contribuyó a incrementar la desigualdad salarial entre 1987 y 2002. Como se puede observar en la primera columna del Cuadro 4.3, en 1980 la varianza de las horas trabajadas era mayor entre las mujeres que entre los hombres y mayor entre quienes trabajaban en pequeñas empresas privadas que quienes lo hacían en grandes empresas del sector público. Entre 1987 y 2004, la proporción de mujeres en la fuerza laboral aumentó de 29% a 37% (Cuadro 4.1), mientras que la proporción de trabajadores en el sector de pequeñas empresas subió de 47% a 50%. Esto sugiere que al menos parte de la razón detrás del aumento en la varianza de las horas trabajadas entre 1987-2002 fue el aumento en la proporción de mujeres dentro de la fuerza laboral, el crecimiento en la proporción de hombres en el sector de la pequeña empresa privada o ambos101. En tanto, la varianza de las horas trabajadas también aumentó tanto para hombres como mujeres en empresas grandes y pequeñas del sector privado entre 1987 y 2002. Esto indica que el aumento en la varianza de horas trabajadas registrada en el período 1987-2002 fue un fenómeno de amplia base que abarcó todos los géneros y múltiples sectores. Durante ese período, la dispersión en las horas trabajadas sólo se redujo (aunque levemente) en el sector público (Cuadro 4.3).

4.48 En el caso de los hombres, los aumentos intrasectoriales en la varianza de las horas trabajadas fueron provocados por el incremento en la cantidad de hombres que trabajaron más 101 Trejos (2000) presenta evidencias sobre la vinculación entre ambos fenómenos, dado que muchas de las mujeres que entraron a fuerza laboral encontraron empleo en pequeñas empresas del sector privado.

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horas que la jornada regular de trabajo (o sea, sobretiempo) en el sector de las grandes y pequeñas empresas privadas –de 32% (en grandes empresas) y 36% (en pequeñas empresas) en 1987 a 48% (en grandes empresas) y 41% (en pequeñas empresas) en 2002. En tanto, la proporción de hombres que trabajaban en régimen de jornada completa y parcial se redujo en ambos sectores102. Estos resultados demuestran que el aumento en la proporción de trabajadores que hicieron horas extraordinarias se debió al incremento en la proporción de hombres de familias no pobres que trabajan horas extraordinarias103.

Cuadro 4.3: Cambios en la varianza de las horas trabajadas, por género y sector (expresados en el logaritmo de horas trabajadas)

Nivel en Cambio anual promedio entre 1980 1980-1985 1987-2002 2002-2004 Todos los trabajadores 0.14 0.003 0.006 -0.018 Hombres 0.11 0.003 0.003 -0.009 Mujeres 0.22 0.000 0.008 -0.029 Hombres Pequeña empresa privada 0.15 0.006 0.006 -0.012 Grande empresa privada 0.07 0.002 0.002 0.000 Empresa pública 0.06 -0.001 -0.001 -0.002 Mujeres Pequeña empresa privada 0.45 -0.007 0.006 -0.027 Grande empresa privada 0.05 0.005 0.003 0.000 Empresa pública 0.08 -0.001 0.001 -0.006 Fuente: Gindling y Trejos (2005); Gindling (2006)

4.49 En el caso de las mujeres, el aumento intrasectorial en la varianza de las horas trabajadas se produjo principalmente en el sector de la pequeña empresa privada (el único sector que registró un aumento sustancial en esta varianza). A diferencia de los hombres, este aumento se debió al incremento en la proporción de mujeres que no trabajan la jornada completa (o sea, laboran en jornada parcial). La proporción de mujeres en pequeñas empresas privadas que trabajan en régimen de jornada parcial aumentó de 41% en 1987 a 53% en 2002, al tiempo que disminuyó la proporción de mujeres en régimen de jornada completa y con horas extraordinarias. El aumento del empleo en régimen de jornada parcial entre las mujeres ocurrió principalmente entre aquellas que trabajan muy pocas horas –por ejemplo, la proporción de mujeres en pequeñas empresas que trabajan menos de 20 horas a la semana aumentó de 5% a 30%, mientras que la proporción de 102 La semana laboral estándar en el sector privado es de 48 horas, aunque muchos de quienes trabajan 40 horas a la semana también consideran esta cantidad de horas como jornada completa. Por consiguiente, cualquier persona que trabaja entre 40 y 48 horas semanales es considerada un trabajador en régimen de jornada completa. 103 Véase Gindling (2006); véase también la nota al pie de la página Nº 34.

100

aquellas que trabajan menos de 10 horas a la semana aumentó de 2% a 14%. Estos resultados coinciden con la evidencia (presentada anteriormente) sobre el aumento en la proporción de los trabajadores que laboran en régimen de jornada parcial provocada por el incremento en la proporción de mujeres de familias pobres que trabajan en jornada parcial, predominantemente en el sector independiente. 4.50 Entre 2002 y 2004, la varianza en las horas trabajadas disminuyó tanto entre los hombres como entre las mujeres, en parte porque hubo un desplazamiento de trabajadores hacia el sector de las grandes empresas privadas (de 50% a 54% de todos los trabajadores). Las grandes empresas privadas emplean una proporción mayor de trabajadores en régimen de jornada completa que las pequeñas empresas privadas. La varianza en las horas trabajadas bajó en el sector de la pequeña empresa privada y el sector público. 4.51 En resumen, las pruebas indican que una de las principales causas del aumento en la desigualdad de las horas trabajadas en Costa Rica entre 1987 y 2002 fue el incremento en la dispersión de las horas trabajadas en el sector privado causado por la mayor cantidad de mujeres que trabajan en régimen de jornada parcial por cuenta propia y en pequeñas empresas (o sea, en el sector informal), así como por el aumento en la proporción de hombres que trabajan horas extraordinarias en las grandes empresas del sector privado (o sea, el sector formal). Salarios mínimos obligatorios, desigualdad salarial y empleo en Costa Rica 4.52 Las leyes de salario mínimo son el conjunto más importante de leyes que rige el mercado laboral de Costa Rica. Entre fines de los años ochenta y los años noventa, los grandes cambios en la estructura del complicado sistema de salario mínimo obligatorio en Costa Rica contribuyeron a aumentar las tasas de rentabilidad de la educación que hemos identificado como causantes de la creciente desigualdad en las remuneraciones durante los años noventa. Esta sección resume los hallazgos más importantes de tres estudios recientes sobre los efectos generados por los salarios mínimos en los salarios, el empleo y la desigualdad salarial en el país (Gindling y Terrell, 2004a, 2004b y 2005). Evolución en la estructura de los salarios mínimos obligatorios 4.53 Los salarios mínimos obligatorios de Costa Rica se fijan dos veces al año mediante negociaciones al interior del Consejo Nacional de Salarios de naturaleza tripartita, compuesto de representantes de los trabajadores, los empleadores y el gobierno. Esta ley sólo se aplica a los trabajadores del sector privado y no a los empleados públicos (incluidos los que trabajan en empresas del Estado) ni a los trabajadores por cuenta propia. A pesar de que los salarios de los empleados públicos se fijan por decretos diferentes, según autoridades del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social éstos con frecuencia se determinan en base a los cambios ocurridos en los salarios mínimos obligatorios del sector privado. 4.54 Hasta el año 1987, los trabajadores del sector privado se asignaban a una de las 520 categorías de salario mínimo. La gran mayoría de ellos recibían salarios correspondientes a 506 de las 520 categorías de salario mínimo, según una clasificación detallada de las correspondientes áreas ocupacionales y de actividad económica (por ej., en el sector manufacturero existían 44 categorías ocupacionales). Trece de las catorce categorías restantes de salarios eran determinadas por la “profesión”, sin correspondencia con el área de la actividad económica (incluían, por ejemplo, bibliotecarios, enfermeras, contadores, técnicos de laboratorio y dibujantes técnicos en el área de arquitectura e ingeniería). Los empleados licenciados con cinco años de estudios universitarios recibían otro salario mínimo, generalmente el más alto. Los empleados con cuatro años de educación universitaria o egresados de institutos técnicos que trabajaban en calidad de

101

profesionales en áreas distintas a las 13 incluidas específicamente en la ley, eran clasificados dentro de las 506 categorías de salario mínimo establecidas para cada ocupación y rama de la actividad económica. 4.55 A partir de 1988 y en respuesta a las recomendaciones de un informe preparado por el Fondo Monetario Internacional, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social comenzó a reducir paulatinamente las 506 categorías de salarios mínimos para no profesionales y en una primera etapa eliminó las variaciones salariales entre las distintas áreas de la actividad económica. Para este fin definió categorías ocupacionales más generales que debían ser armonizadas entre todas las actividades económicas y luego procedió a subir gradualmente los salarios mínimos más bajos en una proporción mayor que los salarios más altos dentro de la correspondiente categoría ocupacional. Los sectores fabril, minero, eléctrico y de la construcción se consolidaron en una sola categoría en el año 1990, para llegar a un total del orden de 65 salarios mínimos para trabajadores sin educación superior. En el año 1995 quedaban sólo cinco categorías de actividad económica y menos de 54 salarios mínimos. A partir de junio de 1997, la dimensión de actividad económica se eliminó por completo para llegar a sólo diez niveles de salarios mínimos para no profesionales, cuatro de ellos basados en las capacidades laborales (mano de obra no calificada, semi-calificada, calificada y especializada) y seis en categorías especiales (entre otros, servicio doméstico puertas adentro, estibadores y jornaleros). 4.56 A la par con la disminución de las diferentes categorías de salarios mínimos para mano de obra con menos educación, se consolidaron y ampliaron las categorías para personas con más educación. En 1993 se fijaron nuevos salarios mínimos para personas con dos o tres años de educación secundaria (diplomados) y para egresados de escuelas técnicas superiores con cinco años de estudio (técnicos). En 1997 se agregó una nueva categoría de salario mínimo para trabajadores con títulos universitarios luego de cuatro años de estudios, aunque se eliminaron en gran medida las 13 categorías de salario mínimo para profesiones específicas. Estos cambios se tradujeron en un total de seis categorías de salario mínimo para trabajadores educados en escuelas técnicas superiores o más. El hecho de haber definido nuevas categorías para diplomados, técnicos y egresados universitarios hizo aumentar el nivel de los salarios mínimos para estos trabajadores, ya que hasta 1993, muchos de ellos habrían recibido salarios mínimos correspondientes a trabajadores con niveles de educación más bajos. Cambios en la distribución del salario mínimo 4.57 Gindling y Terrell (2004b) muestran que, al agregar nuevas categorías de salarios mínimos para trabajadores con más educación, se amplió la brecha en los salarios mínimos entre trabajadores con más o con menos educación y esto, a su vez, profundizó de manera significativa la brecha salarial real entre los trabajadores con estudios universitarios y el resto. Por consiguiente, el cambio realizado en la estructura de los salarios mínimos contribuyó a aumentar las tasas de rentabilidad de la educación y, como se mencionara anteriormente, profundizó la desigualdad en las remuneraciones en el decenio de 1990. 4.58 Para examinar los impactos distributivos de los salarios mínimos obligatorios en Costa Rica, Gindling y Terrell (2004b) le asignaron a cada trabajador que participó en las EHPM 1988-1999 el salario mínimo correspondiente a su nivel educacional, sus capacidades laborales, el área de actividad económica en que trabajaba y su profesión, lo cual permitió establecer la distribución de los salarios mínimos obligatorios de los trabajadores para cada año. La Figura 4.13 presenta la distribución de los salarios mínimos reales (en colones de 1999) entre los trabajadores del sector privado que reportaron ingresos positivos en 1988 (al inicio del proceso de simplificación) y en 1998 (al final). Los vértices en la distribución de los salarios mínimos corresponden a los salarios mínimos obligatorios que aplicaban a una proporción mayor de trabajadores. Por ejemplo, si

102

comenzamos por la izquierda (el salario mínimo más bajo) del panel superior (gráfico correspondiente a 1988), el primer vértice corresponde al salario mínimo para servicio doméstico, ocupación que representa alrededor de 7% de la fuerza laboral y que recibía un salario mínimo obligatorio de 123 colones (valores de 1999) o US$0.43 la hora (según la tasa de cambio de 1999). No existen salarios mínimos dentro de la amplia gama de posibles salarios entre la categoría de servicio doméstico y el nivel inmediatamente superior que corresponde a los trabajadores no calificados (peones y otros trabajadores del sector productivo) en la mayoría de las actividades económicas. El segundo vértice corresponde a más de 20% de todos los trabajadores. Después se observa un conglomerado de varios salarios mínimos alrededor de dos vértices más pequeños correspondientes a los salarios mínimos para operadores de maquinaria y obreros especializados (supervisores) en la mayoría de las ramas de la actividad económica. Finalmente, al extremo derecho de la distribución de los salarios mínimos (después de varios vértices muy pequeños) se observa un vértice correspondiente al salario mínimo obligatorio de 578 colones o US$2.00 la hora fijado para los licenciados (con cinco años de estudios universitarios), quienes representan alrededor de 2% de la fuerza laboral.

103

Figura 4.13: Distribución de los salarios mínimos obligatorios entre los trabajadores, 1988 y

1998

Source: Figure 1 in Gindling and Terrell (2004b)

Figure 5-1: Distribution of Legal Minimum Wages Among Workers, 1988 and 1998

Fra

ctio

n

Fraction of Workers to Which Each Minimum Wage Applies, 1988Log of Hourly Minimum Wage

4 8

0

.5F

ract

ion

Fraction of Workers to Which Each Minimum Wage Applies, 1998Log of Hourly Minimum Wage

4 8

0

.5

Fuente: Figura 1 en Gindling y Terrell (2004b)

Fracción Logaritmo del salario mínimo por hora

Fracción de trabajadores a los cuales se aplica cada salario mínimo, 1988

4.59 El panel inferior de la Figura 4.13 presenta la distribución (del logaritmo) de los salarios mínimos reales de los trabajadores que tuvieron ingresos positivos en 1998. Al comparar los gráficos de los dos años, se observan los cambios en la estructura de los salarios mínimos obligatorios. Tal como ocurrió en 1988, el vértice en el costado izquierdo de la distribución de los salarios para el año 1998 se encuentra al nivel del salario mínimo para los empleados domésticos (quienes, una vez más, representan aproximadamente 7% de los trabajadores) y el segundo vértice corresponde al nivel del salario mínimo para trabajadores no calificados. Como se puede

104

observar, el proceso de simplificación y consolidación concentró la distribución de los salarios mínimos alrededor del salario mínimo para trabajadores no calificados: en 1988, el vértice en el nivel del salario mínimo para trabajadores no calificados representaba 20% de todos los trabajadores, mientras que en 1998 el salario mínimo para mano de obra no calificado se amplió a más de 45% de los trabajadores. Asimismo, hay tres nuevos vértices en el siguiente rango de salarios mínimos, ninguno de los cuales era muy significativo en 1988: en el nivel de los salarios mínimos para mano de obra semi-calificada (12% de los trabajadores), mano de obra calificada (14%) y mano de obra especializada (6%). Las nuevas categorías de salario mínimo para trabajadores con educación superior generaron varios nuevos vértices en niveles salariales más altos, incluido un vértice a nivel del salario mínimo para egresados con cuatro años de estudios universitarios (4% de los trabajadores).

4.60 La figura 4.14 superpone la distribución de los salarios reales pagados a los trabajadores a la distribución de los salarios mínimos obligatorios utilizando datos del año 1999. Muestra que la mayoría de los salarios mínimos afecta a los trabajadores ubicados en el centro de la distribución salarial. El salario mínimo más bajo (para servicio doméstico) se encuentra en el tercer decil de la distribución salarial, mientras que gran parte de los salarios mínimos (para mano de obra no calificada, semi-calificada y calificada) se encuentra en el cuarto y quinto decil de la distribución salarial. También se definen salarios mínimos para trabajadores que reciben salarios más altos: los salarios mínimos para trabajadores egresados o licenciados de la universidad con cuatro años de estudios se encuentran en el décimo decil de la distribución salarial.

Figura 4.14: Distribución de los salarios mínimos obligatorios y salarios reales, 1999

Fuente: Gindling (2006) Proportion at each wage

Proportion at each minimum wage

Density functions of log of wages, 1999

Proporción para cada salario

Proporción para cada salario mínimo

Funciones de densidad del logaritmo de salarios, 1999

prop

ortio

n at

eac

h w

age

Density Functions of Log of Wages, 1999

prop

ortio

n at

eac

h m

inim

um w

age

proportion at each w age proportion at each minimum w age

4 8

0

.076744

0

.249041

105

Cobertura del salario mínimo 4.61 De la Figura 4.14 se desprende que una gran cantidad de trabajadores gana menos que el salario mínimo en Costa Rica. Esto ocurre, en parte, porque no todos los trabajadores están cubiertos por la ley de salarios mínimos obligatorios (por ejemplo, los trabajadores por cuenta propia), pero también es cierto que muchos trabajadores de los sectores amparados por la ley de salarios mínimos ganan menos que ese mínimo. El Cuadro 4.4 muestra que incluso entre los trabajadores cubiertos, más de 30% gana menos de 90% del salario mínimo obligatorio que le corresponde, proporción que aumenta a 33% entre los trabajadores por cuenta propia. Aún restringiendo el análisis a los trabajadores en régimen de jornada completa, más de 30% de los trabajadores que debieran estar protegidos por la ley de salarios mínimos gana menos de 90% del salario mínimo que corresponde a su nivel de educación, capacidades y profesión. Asimismo, según Gindling y Terrell (1995), 25% de los empleados del sector privado que trabajan en régimen de jornada completa ganaban, en promedio, menos del salario mínimo más bajo correspondiente a cada año analizado (1976-1991). Quienes ganan menos que el salario mínimo son en forma desproporcionada mujeres muy jóvenes (menores de 19 años), de mucha edad (mayores de 60), con menos educación, que viven en zonas rurales y trabajan en la agricultura o en servicios personales.

Cuadro 4.4: Proporción de trabajadores que ganan salarios iguales, menores o mayores que el salario mínimo, para sectores cubiertos y no cubiertos (promedio de 1989-1999)


Nota: sm = salario mínimo

Efectos del salario mínimo obligatorio en los salarios, el empleo, las horas trabajadas y las remuneraciones mensuales 4.62 Gindling y Terrell (2004b) calculan los efectos que tuvo el cambio del salario mínimo obligatorio en los salarios reales por hora, la cantidad de horas trabajadas, el empleo y los salarios mensuales para los sectores cubiertos y no cubiertos. Para hacerlo, emplean datos representativos temporales agrupados a nivel individual. Las variables explicativas incluyen el (logaritmo del) salario mínimo real (en colones de 1999) que aplica a un determinado trabajador en cada año, variables del capital humano tales como educación, experiencia (al cubo), género del trabajador, variables ficticias para cada profesión y categoría de capacidades en los decretos que fijan el salario mínimo, así como ajustes para neutralizar los cambios endógenos en los salarios mínimos anuales promedio y la correlación endógena entre salarios y salarios mínimos en todas las categorías ocupacionales y de capacidades. Se calcularon ecuaciones separadas para los trabajadores cubiertos por la ley de salario mínimo (empleados asalariados) y los no cubiertos (trabajadores por cuenta propia) 104.

104 Para mayores detalles, véase Gindling y Terrell (2004b); la especificación empírica también se expone en Gindling (2006).

Dentro de Menos de Sobre el Sector 10% del sm 90% del sm 110% del sm

Cubierto (empleado asalariado) 20.04 30.64 49.32 No cubierto (independ.) 10.32 33.37 56.3 Público 9.7 10.29 80.02

106

4.63 El Cuadro 4.5 muestra un resumen de sus hallazgos y presenta el cambio porcentual en los resultados que generaría un aumento de 10% en el salario mínimo real. Los resultados indican que el salario mínimo, en promedio, tiene un efecto positivo significativo en el salario por hora del sector cubierto y un efecto no significativo en el salario por hora del sector no cubierto. De manera específica, se observa que un aumento promedio de 10% en el salario mínimo produce un 1% de aumento en el salario por hora del sector cubierto. Cuadro 4.5: Efecto previsto del salario mínimo obligatorio en los salarios por hora, empleo,

horas trabajadas y salarios mensuales en los sectores cubiertos y no cubiertos (cambio porcentual de 10% de aumento

en los salarios mínimos reales)

Sector cubierto Sector no cubierto Salario por hora 1.03% Ns Empleo -1.09% Nd Horas trabajadas -0.62% Ns Salarios mensuales ns Ns Fuente: Adaptado de Gindling y Terrell (2004a) Nota: ns = no significativo; nd = no disponible 4.64 El efecto en el empleo es negativo y significativo. El coeficiente calculado indica que un aumento de 10% en el salario mínimo real reduce las probabilidades del sector cubierto de tener empleo en 0.0068. Gindling y Terrell, al evaluar los datos en términos de la probabilidad promedio de estar empleado (0.625), calcularon que un aumento de 10% en el salario mínimo reduce el empleo en el sector cubierto en 1.09% (Cuadro 4.5), porcentaje puede interpretarse como la elasticidad del empleo respecto del salario mínimo. 4.65 La elasticidad calculada de las horas promedio trabajadas respecto del salario mínimo, que también se presenta en el Cuadro 4.5, indica que un aumento de 10% en el salario mínimo reduciría la cantidad promedio de horas trabajadas en 0.62% en el sector cubierto y no tendría efecto significativo en las horas trabajadas en el sector no cubierto. Por ende, estos resultados indican que los empleadores costarricenses reaccionan ante un salario mínimo más alto con la disminución de las horas trabajadas, así como con la reducción en la cantidad de empleados. 4.66 Finalmente, cuando Gindling y Terrell comprueban que el salario mínimo incide en el aumento del salario por hora de los trabajadores del sector cubierto, pero en la disminución de las horas trabajadas, evalúan si el efecto global del salario y las horas se traduce en un cambio positivo o negativo en los ingresos mensuales que reciben los trabajadores que permanecen en el sector cubierto. Los resultados indican que el aumento en el salario por hora se contrarresta con la reducción en la cantidad de horas trabajadas a tal punto que el efecto global en los ingresos mensuales del sector cubierto es prácticamente igual a cero. 4.67 Resumiendo, las cifras indican que los salarios mínimos obligatorios tienen efectos significativos en el mercado laboral del sector cubierto, pero no en el sector no cubierto (trabajadores por cuenta propia). Si bien un salario mínimo más alto tiene un efecto positivo en el salario por hora, tiene un efecto negativo en el empleo dentro del sector cubierto. También tiene un efecto negativo en las horas trabajadas de quienes están empleados en el sector cubierto. De hecho, el efecto positivo del salario mínimo en los salarios por hora se contrarresta con el efecto negativo en las horas trabajadas, de modo que en definitiva no tiene ningún efecto neto en los ingresos mensuales de quienes permanecen empleados en el sector cubierto.

107

Efectos del salario mínimo a lo largo de la distribución de capacidades 4.68 El análisis recién expuesto indica que los trabajadores que perciben salarios mínimos obligatorios pertenecen a los deciles tres a diez de la distribución de ingresos. Pero esto no quiere decir necesariamente que los salarios mínimos obligatorios no afecten de alguna manera a los trabajadores pobres. Es posible que de no mediar los salarios mínimos obligatorios, los trabajadores que en la actualidad reciben el salario mínimo ganarían menos y bajarían al último escalafón de la distribución de ingresos. En consecuencia, sería útil calcular los efectos del salario mínimo en los salarios reales y en el empleo de los trabajadores que seguramente se situarían en el nivel más bajo de la distribución de ingresos si no existiera el salario mínimo obligatorio. Para este fin, Gindling y Terrell (2004a) adoptan una técnica desarrollada por Card (1996) para construir una distribución de los probables ingresos sobre la base de la educación, la experiencia y el género del trabajador. Los trabajadores en los deciles más bajos de esta (probable) distribución son los que poseen menos conocimientos prácticos y quienes, se supone, recibirían salarios más bajos, mientras que los que se encuentran en los deciles superiores de esta (probable) distribución son quienes seguramente recibirían salarios más altos. 4.69 Gindling y Terrell (2004a) constatan que los salarios mínimos obligatorios tienen un efecto significativo en los ingresos reales de los trabajadores entre el segundo y el quinto decil de la distribución de capacidades (la mayor parte, aunque no toda la mitad inferior de la distribución de ingresos). También determinan que el salario mínimo tiene un efecto significativo en los salarios de los trabajadores que pertenecen al décimo decil (con mucha probabilidad quienes tienen educación universitaria). Cabe mencionar, sin embargo, que el salario mínimo obligatorio no tiene efectos significativos en los salarios de los trabajadores que probablemente son los más pobres: aquellos en el decil de menos capacidades. Estas conclusiones coinciden en términos generales con la distribución de los salarios mínimos y los salarios reales que se muestra en la Figura 4.14. 4.70 El efecto en el empleo de un salario mínimo obligatorio más alto, medido tanto en términos de las horas trabajadas como en la cantidad de empleados, es negativo y significativo entre el segundo y el quinto decil de la distribución de capacidades. Concretamente, los efectos del salario mínimo en la cantidad de trabajadores en el sector cubierto son negativos y significativos para los trabajadores pertenecientes al tercer y cuarto decil, mientras que los efectos en las horas trabajadas son negativos y significativos en el segundo y quinto decil. 4.71 El salario mínimo sólo tiene un efecto significativo en los ingresos mensuales de los trabajadores del tercer y cuarto decil. Esto significa que sólo aumentaron los salarios de los trabajadores de estos dos deciles que permanecieron en el sector cubierto. En el segundo, quinto y décimo decil, los mayores salarios por hora de quienes se encuentran en el sector cubierto son contrarrestados por la menor cantidad de horas trabajadas. El salario mínimo no tiene mayor incidencia en los ingresos mensuales de ninguno de los demás deciles. 4.72 Se puede concluir entonces que el salario mínimo obligatorio en Costa Rica tiene un efecto significativo en los trabajadores ubicados en la mitad inferior de la distribución de capacidades (aunque no en el primer decil, el nivel más bajo) y en el nivel más alto de la distribución (el décimo decil). Al mismo tiempo, se observan efectos negativos significativos en el empleo de quienes se encuentran en el segundo a quinto decil. A excepción de los que se encuentran en el tercer y cuarto decil de capacidades, un mayor salario mínimo no genera ingresos mensuales mayores, incluso para quienes están empleados en el sector formal. Esto ocurre porque, en general, los aumentos en el salario mínimo obligatorio se traducen en salarios por hora más altos, pero también en menos horas trabajadas para esos mismos trabajadores.

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Cambios en las estructuras demográficas, el mercado laboral y la pobreza: hogares encabezados por mujeres, inmigrantes nicaragüenses 4.73 Esta sección examina los vínculos entre las cambiantes estructuras demográficas y los resultados en el mercado laboral y la pobreza en Costa Rica. La sección se centra en dos asuntos específicos que ameritan una especial atención: el aumento sustancial de los hogares encabezados por mujeres en Costa Rica en los años noventa y los efectos que han tenido los inmigrantes nicaragüenses en el mercado laboral. Hogares encabezados por mujeres y la cambiante estructura de las familias pobres 4.74 El cambio más evidente en la estructura de las familias costarricenses durante los años noventa y principios de los años 2000 fue el aumento en la proporción de hogares encabezados por mujeres. Entre 1987 y 2004, la proporción de todos los hogares cuyo jefe es mujer subió de 17% a 26.4% (Cuadro 4.6). En el mismo periodo, esta proporción aumentó de manera especialmente vertiginosa entre los hogares pobres, de 19.6% a 33.6%, y en menor grado entre los hogares no pobres, de 15.9% a 24.4%. Esta evolución contribuyó al estancamiento de las tasas de pobreza observado en Costa Rica a partir de 1994.

Cuadro 4.6: Cambiante proporción de hogares encabezados por mujeres en Costa Rica entre familias pobres y no pobres, 1987-2004

1987 1992 1994 1996 1999 2002 2004 Porcentaje de todos los hogares Hogar encabezado por mujer 17.0 19.4 19.2 20.2 23.1 24.7 26.4 Hogar encabezado por hombre 83.0 80.6 80.8 79.8 76.9 75.3 73.6 Porcentaje de hogares pobres Hogar encabezado por mujer 19.7 24.2 22.8 26.0 32.8 30.0 33.6 Hogar encabezado por hombre 80.3 75.8 77.2 74.0 67.2 70.0 66.4 Porcentaje de familias no pobres Hogar encabezado por mujer 15.9 17.3 18.2 18.7 20.4 23.4 24.3 Hogar encabezado por hombre 84.1 82.7 81.8 81.3 79.6 76.6 75.7 Fuente: Adaptado de Gindling (2006) 4.75 Este rápido aumento en los hogares pobres encabezados por mujeres parece haber sido provocado en gran medida por la evolución del mercado laboral: a través del aumento en el desempleo, los empleos en régimen de jornada parcial (versus empleos en régimen de jornada completa) y el trabajo independiente, especialmente entre las mujeres. Por ejemplo:

• Las tasas de desempleo entre los miembros de hogares pobres son más altas que entre los miembros de hogares no pobres y más altas entre las mujeres jefas de hogar pobres que entre los hombres jefes de hogar pobres. Por ejemplo, en 2004, la tasa de desempleo era de 15.9% entre los hogares pobres encabezados por mujeres, en comparación con 5.4% entre los encabezados por hombres (Cuadro 4.7). Asimismo, la tasa de desempleo entre los miembros de hogares pobres aumentó de manera significativa entre 1987 y 2004 (llegando a duplicarse entre 1992 y 2004), con un aumento mayor en los hogares pobres encabezados por mujeres que en los encabezados por hombres.

109

• El aumento en la proporción de mujeres con empleo en régimen de jornada parcial entre los hogares pobres ha sido producto del aumento del empleo en este tipo de régimen entre mujeres jefas de hogar, cónyuges (predominantemente mujeres) con empleo y otros miembros del hogar con empleo. La proporción de mujeres jefas de hogar pobres que trabajan en jornada parcial subió de 46% en 1987 a 63% en 2004 (Cuadro 4.7) y también entre las mujeres jefas de hogar no pobres, pero a menor escala (de 31% a 42%). En cambio, durante el mismo período, la proporción de trabajadores a tiempo parcial bajó entre todos los demás miembros de hogares no pobres y entre hombres jefes de hogar.

• Los hechos coinciden con la idea de que el mayor universo de mujeres en régimen de jornada parcial con empleos independientes y en pequeñas empresas está conformado por quienes son las principales sostenedoras de sus hogares (las jefas de hogar).

110

Cuadro 4.7: Educación, desempleo, trabajo en régimen de jornada parcial y trabajo independiente en hogares

encabezados por mujeres y hombres, 1987-2004 Hogares pobres Hogares no pobres 1987 1992 1994 1996 1999 2002 2004 1987 1992 1994 1996 1999 2002 2004 Años promedio de educación

Hombre jefe de hogar 4.3 5.0 5.2 4.8 4.8 4.9 5.0 7.2 7.3 8.0 7.5 7.7 8.1 8.2 Mujer jefa de hogar 3.8 4.3 5.1 4.2 4.2 4.6 5.2 6.4 7.1 8.1 7.1 7.4 7.9 8.3 Tasa de desempleo (%) Hombre jefe de hogar 2.1 2.5 2.3 4.4 2.7 4.4 5.4 0.5 0.4 0.9 1.4 0.8 1.1 0.8 Mujer jefa de hogar 4.5 8.5 3.0 12.7 10.0 8.8 15.9 1.5 1.5 1.3 3.6 2.4 3.1 4.6 Trabajo en régimen de jornada parcial (%)

Hombre jefe de hogar 40.1 35.5 36.4 41.0 39.6 36.8 35.1 26.1 24.0 23.7 23.8 22.1 20.4 21.6 Mujer jefa de hogar 46.4 64.4 59.3 61.6 65.8 68.1 63.0 31.3 43.0 38.7 38.4 42.9 44.7 41.9 Trabajo independiente (%) Hombre jefe de hogar 35.3 38.9 40.2 39.6 41.7 48.3 42.0 28.1 29.6 31.7 32.6 31.2 33.7 34.0 Mujer jefa de hogar 30.4 37.3 42.5 48.8 35.7 55.4 48.8 22.0 24.1 23.5 20.2 24.2 25.7 25.5 Fuente: Adaptado de Gindling (2006)

111

4.76 Estas cifras concuerdan con la situación en que se encuentran muchas madres con hijos en casa que enfrentan dificultades a la hora de conseguir empleos bien remunerados en régimen de jornada completa en el sector formal y se ven obligadas a aceptar empleos de horario parcial y mal remunerados en el sector informal. Si las nuevas jefas de hogar son madres con hijos en casa, el aumento en la cantidad de hogares encabezados por mujeres estaría contribuyendo a reducir los ingresos promedio de los hogares vulnerables a la pobreza y a aumentar la tasa de pobreza. 4.77 ¿Quiénes son estas “nuevas” jefas de hogar de familias pobres? Como muestra el Cuadro 4.8, los hogares encabezados por mujeres son predominantemente familias monoparentales105. El típico hogar encabezado por mujer es monoparental, con hijos, mientras que el típico hogar encabezado por hombre es biparental con hijos. Además, los hogares monoparentales con hijos y encabezados por mujeres tienen más probabilidades de ser pobres, a diferencia de los hogares encabezados por hombres o de los hogares biparentales encabezadas por mujeres: 33.7% de los primeros, 21.2% de los segundos y 22.4% de los terceros eran pobres en 2004 (Gindling, 2006). Aproximadamente 59% del aumento en la tasa de hogares pobres encabezados por mujeres entre 1987 y 2004 fue consecuencia del aumento en el número de hogares monoparentales con hijos y encabezados por mujeres. Una proporción menor de este aumento (25%) se explica por el incremento en la cantidad de hogares compuestos por mujeres sin hijos, mientras que la proporción restante (16%) corresponde a un aumento en los hogares biparentales encabezados por mujeres.

Cuadro 4.8: Estructura de los hogares encabezados por mujeres y por hombres Porcentaje de todos los hogares 1987 1992 1994 1996 1999 2002 2004 Mujer jefa de hogar 17.0 19.4 19.2 20.2 23.1 24.7 26.4 Sin cónyuge, hijos menores de 18 años 11.0 11.3 11.2 11.4 13.1 14.1 14.2 Sin cónyuge, sin hijos 5.1 7.3 6.8 7.5 7.3 8.1 8.7 Con cónyuge, hijos menores de 18 años 0.7 0.6 0.9 0.9 1.9 1.7 2.4 Con cónyuge, sin hijos 0.2 0.2 0.2 0.4 0.7 0.8 1.0 Hombre jefe de hogar 83.0 80.6 80.8 79.8 76.9 75.3 73.6 Sin cónyuge, hijos menores de 18 años 1.8 1.5 2.1 1.6 1.7 1.5 1.5 Sin cónyuge, sin hijos 4.9 5.0 5.4 5.7 5.9 6.2 6.7 Con cónyuge, hijos menores de 18 años 65.3 61.2 57.8 57.8 55.0 52.4 49.2 Con cónyuge, sin hijos 11.0 13.0 15.5 14.6 14.2 15.1 16.2 Fuente: Adaptado de Gindling (2006) 4.78 En resumen, los datos indican que el incremento en la tasa de desempleo y de empleo en régimen de jornada parcial en el sector de empleo por cuenta propia ha sido concomitante con el aumento en el número de hogares monoparentales pobres con hijos que están encabezados por mujeres, hecho que podría explicar el estancamiento de las tasas de pobreza y la mayor desigualdad salarial durante el último decenio en Costa Rica. Sin embargo, poco se sabe de las causas sociológicas subyacentes al incremento de la tasa de hogares con hijos encabezados por mujeres. Por ejemplo, las encuestas EHPM no permiten saber si estas mujeres nunca han estado casadas, si alguna vez estuvieron casadas y ahora están divorciadas o son viudas o si han vivido en unión libre, pero ya no existe otro adulto en el hogar. Es evidente, entonces, que este tema amerita ser investigado en mayor profundidad.

105 Una familia monoparental donde, según las encuestas de hogares, no hay esposo ni compañero.

112

4.79 La tasa de hogares sin hijos encabezados por mujeres también subió entre 1987 y 2004 (aunque en una proporción mucho menor que el aumento de los hogares monoparentales de ese tipo, pero con hijos). Estas mujeres tienen más edad (60% es mayor de 65 años) y seguramente no participan en el mercado laboral, lo cual indicaría que son mujeres mayores que no tienen acceso a pensiones de un cónyuge. Lamentablemente, las encuestas de hogares tampoco permiten determinar si estas mujeres estuvieron casadas alguna vez y ahora están divorciadas o si son viudas y una vez más queda de manifiesto que es necesario realizar estudios adicionales sobre este tema.

Efectos de la migración nicaragüenses en el mercado laboral 4.80 Como se informara en el Capítulo 2, las cifras censales indican que el número de nicaragüenses en Costa Rica aumentó de 45,918 a 226,374 personas (o de 2% a 6% de la población) entre 1984 y 2000. Las causas de esta migración fueron primordialmente económicas y la tasa de participación de los migrantes nicaragüenses en la fuerza laboral es más alta que entre los nacidos en Costa Rica. Dado lo anterior, la proporción de los nicaragüenses en la fuerza laboral es mayor que en la población en general: algo más de 7% según el censo 2000. Los trabajadores migrantes nicaragüenses tienen un menor nivel educacional, trabajan más horas y reciben salarios más bajos que los trabajadores nacidos en Costa Rica (según datos de la EHPM de los años 2000-2004, el salario de un trabajador nicaragüense era, en promedio, 65% a 75% del salario promedio de un trabajador nacido en Costa Rica). Además, los nicaragüenses generalmente “se concentran en labores de menor rango y peor pagadas. En San José, los hombres nicaragüenses se concentran en la construcción y las mujeres, en el servicio doméstico. En otras regiones del país, los nicaragüenses trabajan mayormente en labores agrícolas" (Marquette, 2005, pág. 63). 4.81 La oleada de migrantes nicaragüenses que ingresó a Costa Rica se inició a principios de los años noventas, en el mismo período en que comenzó a aumentar la desigualdad salarial. Unos 20,000 nicaragüenses entraron anualmente a Costa Rica en el decenio de 1990. La tasa de migración disminuyó entre 2000 y 2005, aproximadamente en el mismo período en que también comenzó a disminuir la desigualdad salarial. ¿Es posible que la llegada de los migrantes nicaragüenses durante los años noventa haya contribuido a profundizar la desigualdad de ingresos durante el período106? 4.82 Los trabajadores nicaragüenses ganan, en promedio, menos que sus pares costarricenses. La sola presencia de nicaragüenses, al hacer aumentar la cantidad de mano de obra barata en el mercado laboral costarricense, podría haber provocado un aumento en la desigualdad. Si esto es cierto, los resultados de las medidas de desigualdad deberían bajar si se excluyen a los migrantes nicaragüenses de la muestra. El Cuadro 4.9 presenta dos métodos para medir la desigualdad salarial –el coeficiente de Gini y la varianza del logaritmo de las remuneraciones– para cada año entre 2000 y 2004, con o sin los trabajadores nicaragüenses. Es interesante observar que ambas medidas de desigualdad son más bajas cuando se incluyen a los nicaragüenses, lo cual indicaría que los trabajadores nicaragüenses no contribuyeron directamente a aumentar la desigualdad. En

106 Esta sección se basa en el análisis de la EHPM de Costa Rica empleando datos de 2000 a 2004. Las encuestas EHPM de ese período incluyeron una variable que indicaba el lugar de nacimiento de la persona, variable que se utilizó para identificar a los migrantes nicaragüenses. En el año 2000 y 2001, la EHPM incluyó otra variable que permitía identificar a los migrantes nicaragüenses a través de la nacionalidad autodeclarada. El Cuadro 4-2 presenta la distribución de los trabajadores costarricenses según nacionalidad en los años 2000 y 2001. A pesar de que los datos son perfectibles, al comparar el censo del año 2000 con la EHPM de ese mismo año, se puede obtener una visión bastante acertada de la situación de los migrantes nicaragüenses en el mercado laboral de Costa Rica.

113

general, las diferencias en las medidas de desigualdad al incluir o excluir a los nicaragüenses son reducidas. El coeficiente de Gini tampoco se altera: se mantiene igual en hasta dos dígitos al incluir o excluir a los nicaragüenses de la muestra. Dependiendo del año, la diferencia en la varianza del logaritmo de las remuneraciones es un poco mayor, pero siempre en la misma dirección, de modo que sugiere que la presencia de los nicaragüenses no puede explicar directamente el aumento en la desigualdad salarial.

Cuadro 4.9: Desigualdad salarial entre los trabajadores de Costa Rica, con y sin inmigrantes nicaragüenses (2000-2004)

2000 2001 2002 2003 2004 Todos los trabajadores

Coeficiente de Gini Varianza del logaritmo

0.434 0.748

0.465 0.870

0.465 0.878

0.456 0.832

0.438 0.760

Sin los nacidos en Nicaragua Coeficiente de Gini

Varianza del logaritmo

0.438 0.773

0.469 0.898

0.467 0.898

0.461 0.859

0.441 0.779

Sin los de nacionalidad nicaragüense

Coeficiente de Gini Varianza del logaritmo

0.438 0.769

0.469 0.895

Fuente: Gindling (2006), con datos de la EHPM

4.83 Para examinar el efecto de los nicaragüenses en la desigualdad salarial con mayor detención, Gindling (2006) calcula las descomposiciones de Fields (examinadas anteriormente) con la inclusión de una variable ficticia que indica si el trabajador es un inmigrante nicaragüense o no. Después de neutralizar los efectos de diversos factores, entre ellos la educación, el género, la región, la cantidad de horas trabajadas, el sector laboral, el tamaño de la empresa y la experiencia laboral, los resultados indican que los trabajadores nicaragüenses no influyeron en la desigualdad salarial de Costa Rica (Gindling 2006). 4.84 A pesar de que los inmigrantes nicaragüenses no contribuyen directamente al aumento de desigualdad salarial, sí afectan factores clave que influyen en la desigualdad salarial, de manera específica en la distribución del grado de instrucción entre los trabajadores de Costa Rica y (a través de ella) en las tasas de rentabilidad de la educación107. Como se mencionó anteriormente, los trabajadores migrantes nicaragüenses tienen un nivel educacional promedio más bajo que sus pares costarricenses. Los datos indican, por lo tanto, que la llegada de migrantes nicaragüenses en la década de 1990 y los años 2000 contribuyó a aumentar la desigualdad en los niveles de educación entre los trabajadores costarricenses; y de esta forma, la presencia de los nicaragüenses sí ha contribuido a aumentar la desigualdad salarial. 4.85 Lo mismo ocurre con la tasa de rentabilidad de la educación. Como se explicó en el Capítulo 2, los trabajadores nicaragüenses tienen un nivel de educación promedio considerablemente más bajo que los trabajadores nacidos en Costa Rica (en 2004, los trabajadores costarricenses tenían, en promedio, 8.6 años de educación, comparado con los 5.9 años de educación de los migrantes nicaragüenses). De hecho, la inclusión de los migrantes nicaragüenses en la muestra redujo el nivel promedio de educación en 0.2 años. Los inmigrantes nicaragüenses contribuyeron a aumentar las tasas de rentabilidad de la educación en Costa Rica durante el período 1992-2002 al bajar la oferta relativa de trabajadores con más educación. Gindling (2006)

107 Según Ginding (2006), la presencia de mano de obra nicaragüense ha influido en la desigualdad de las horas trabajadas, el tercer factor más importante tras los cambios recientes en la desigualdad salarial en el mercado laboral costarricense.

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simula el aumento en las tasas de rentabilidad de la educación provocado por la llegada de inmigrantes nicaragüenses y constata que la afluencia de éstos podría explicar entre 4% y 40% del incremento en las tasas de rentabilidad de la educación durante el período, dependiendo del cálculo empleado para medir la elasticidad de los ingresos respecto de la oferta de mano de obra. Aunque esta estimación puntual de sus efectos no es para nada precisa, las cifras sugieren que los inmigrantes nicaragüenses provocaron parte del aumento en las tasas de rentabilidad de la educación al hacer bajar los salarios relativos de los trabajadores, tanto costarricenses como nicaragüenses, que tienen niveles de educación más bajos (Recuadro 4.1).

Recuadro 4.1: ¿Por qué los nicaragüenses ganan menos que el resto en Costa Rica? Los datos de las EHPM para los años 2000-2004 indican que los trabajadores nicaragüenses ganan entre 65% y 75% de lo que ganan sus pares costarricenses. ¿Por qué? La principal causa parece ser los niveles educacionales relativamente bajos de los nicaragüenses en comparación con el resto de los trabajadores de Costa Rica, si bien las tasas de rentabilidad de la educación también parecen diferir entre nicaragüenses y costarricenses. Gindling (2006) emplea varias técnicas basadas en ecuaciones de los salarios en un intento por explicar las diferencias salariales entre los nicaragüenses y los demás trabajadores del mercado laboral costarricense, incluido el cálculo de una ecuación de salarios que incluye una variable ficticia para identificar a los nacidos en Nicaragua y la descomposición de Oaxaca/Blinder, el centro de asistencia de la literatura en el ámbito de la economía para analizar las diferencias salariales entre cada grupo108. Gindling, a través de la técnica de variables ficticias, pudo determinar que no existen diferencias significativas en la paga que reciben los trabajadores nicaragüenses y costarricenses una vez que se neutralizan los efectos de factores tales como educación, género, zona, horas trabajadas, sector laboral, tamaño de la empresa y experiencia. Por lo general, los resultados obtenidos a través de la descomposición de Oaxaca/Blinder son coherentes con esta conclusión. Al emplear la segunda técnica, Gindling pudo determinar que las diferencias salariales entre los trabajadores nicaragüenses y costarricenses se deben casi por completo a las diferencias en sus niveles de educación. Gindling también logra determinar que las tasas de rentabilidad de la educación (o sea, los años de escolaridad) de los nicaragüenses son más bajas que entre los costarricenses (el coeficiente en la ecuación de salarios por educación en la ecuación de los salarios da como resultado 0.08 para los costarricenses y 0.05 para los nicaragüenses). Por consiguiente, después de neutralizar los efectos de factores como los niveles de educación (y otros), los trabajadores nicaragüenses parecen ganar menos que sus pares costarricenses.

No está claro si este último efecto refleja la presencia de discriminación en el mercado laboral, ya que la evidencia al respecto no es del todo sólida. Los resultados de la descomposición de Oaxaca/Blinder sugieren que el efecto total de la discriminación en el mercado laboral es igual a “cero”, una indicación de que no existiría discriminación. Esto podría tener diversas causas. En primer lugar, podría ser que la educación en Nicaragua no es de tan buena calidad como la educación costarricense y que las diferencias en las tasas de rentabilidad de la educación reflejan diferencias reales en materia de productividad. En segundo lugar, es posible que el salario de reserva (el salario al cual el trabajador está dispuesto a ingresar al mercado laboral) sea menor para los nicaragüenses que para los costarricenses –o sea, que los trabajadores nicaragüenses están dispuestos a aceptar salarios más bajos que sus pares costarricenses de un nivel de educación similar. Sin embargo, no puede descartarse de plano una discriminación en el mercado laboral, al menos en principio. Si los empleadores costarricenses usan el factor de haber cursado estudios en Nicaragua o en Costa Rica como elemento para seleccionar mano de obra nicaragüense o costarricense, sin importar su productividad efectiva, sí estaríamos en presencia de una forma de discriminación (“estadística”). 4.86 El efecto de los inmigrantes nicaragüenses en la prima salarial en sectores específicos. Algunos observadores sostienen que la afluencia de inmigrantes nicaragüenses a Costa Rica ha

108 Para mayores detalles sobre la metodología, véase Gindling (2006).

115

tenido un importante efecto negativo en los salarios de los trabajadores costarricenses con los cuales compiten. Si fuera el caso, se podría esperar que los salarios medios en los sectores de la actividad económica donde se concentran los nicaragüenses hubieran bajado en los años noventa, cuando se registró el apogeo de la inmigración nicaragüense. Para examinar esta posibilidad, Gindling (2006) calculó una ecuación de los salarios para los años en que se realizaron las EHPM (1990-2004), la cual excluía las variables ficticias relacionadas con la identidad nicaragüense, pero incluía variables ficticias para diversos sectores de la actividad económica, entre otros el servicio doméstico. Los cambios en los coeficientes calculados para estas variables ficticias miden los cambios en los salarios promedio relativos en cada sector, después de neutralizar los efectos de cualquier cambio en el lugar de trabajo y en las características personales (como educación). La Figura 4.15 presenta los coeficientes para estas variables ficticias para el sector de la actividad económica entre 1990 y 2004, donde los coeficientes para la agricultura, la construcción y el servicio doméstico (los sectores con mayor concentración de nicaragüenses) se presentan en líneas gruesas. La variable ficticia de la rama de actividad económica que se omite en la ecuación de los salarios es el sector comercial, de modo que la Figura 4.15 presenta los salarios promedio de cada actividad económica en relación con los salarios promedio del sector comercial.

Figura 4.15: Ingresos medios (logaritmo) en cada rama de la actividad económica después de neutralizar los efectos de las características

personales y el lugar de trabajo (en relación al sector comercio)


Agricultura Construcción Servicio doméstico Manufactura Servicios públicos Transporte y comunicaciones Finanzas y bienes raíces Otros servicios

4.87 La Figura muestra que en la construcción, la agricultura y los servicios domésticos, los sectores donde se concentran los inmigrantes nicaragüenses, los salarios ajustados crecieron de manera bastante rápida en los años noventa y 2000. De hecho, los salarios ajustados de quienes trabajan en el servicio doméstico aumentaron más que en cualquier otro sector, mientras que en

-0.6 -0.5 -0.4 -0.3 -0.2 -0.1

0 0.1 0.2 0.3

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Agriculture Construction Domestic Servants

Manufacturing Utilities Transport y Communications Finance and Real Estate Other Services

116

aquellos sectores que emplean pocos inmigrantes nicaragüenses (como el sector financiero, servicios públicos, transporte y comunicaciones), los salarios medios ajustados se mantuvieron relativamente constantes durante el período. 4.88 Resumiendo, después de neutralizar los efectos de cambios en otras características de los trabajadores, como la educación, no hay pruebas de que la llegada de los nicaragüenses haya tenido algún efecto negativo en los salarios pagados a los trabajadores en los diversos sectores de la economía costarricense. Los datos demostrarían más bien que los inmigrantes nicaragüenses fueron atraídos a aquellos sectores en los cuales las remuneraciones y los salarios (particularmente para mano de obra no calificada) han ido subiendo. El aumento de los salarios en esos sectores puede tener varias razones –por ejemplo, debido a la mayor demanda de mano de obra no calificada (como en la construcción durante el boom de la construcción) o porque los trabajadores nacidos en Costa Rica abandonaron esos sectores para trabajar en otros de mayor auge que ofrecen mejores salarios para mano de obra de relativamente mejor calidad. Un ejemplo de lo anterior es el caso de las mujeres costarricenses, quienes en el decenio de 1980 habrían trabajado en el sector del servicio doméstico, pero que ahora han encontrado empleo mejor remunerado en nuevas industrias exportadoras (como la industria del vestuario, la electrónica o el turismo), situación que ha generado tanto un aumento en los salarios del servicio doméstico como una mayor demanda por mujeres inmigrantes nicaragüenses en ese sector. Conclusiones 4.89 El análisis del mercado laboral costarricense llevado a cabo en este capítulo sugiere que a partir de los primeros años del decenio de 1990 se aunaron varios factores para dificultarles la superación de la pobreza a los pobres. Los cambios estructurales en la economía de Costa Rica y la economía mundial generaron una mayor demanda por mano de obra calificada que por mano de obra no calificada y mayores tasas de rentabilidad de la educación secundaria y superior. Paralelamente, Costa Rica experimentó una disminución en la proporción de los egresados de la educación secundaria dentro de la fuerza laboral y un aumento en la tasa de deserción de la enseñanza secundaria. Los cambios en la demanda relativa de mano de obra calificada y no calificada se han traducido en un aumento significativo en el desempleo y el empleo en régimen de jornada parcial entre la población pobre y extremadamente pobre a partir del año 1994. Entre 1994 y 2003, la tasa de desempleo creció de 8% a 17% entre las personas de hogares pobres y de 12% a 27% entre quienes provienen de hogares en situación de extrema pobreza, mientras que la tasa de desempleo entre los hogares no pobres se mantuvo en 5% o menos. Las cifras también sugieren que el desempleo es en gran medida estructural y refleja una discrepancia entre las capacidades de los trabajadores pobres, muchas veces de bajo nivel de educación, y las necesidades de las empresas que necesitan mano de obra.

4.90 En conjunto, estos factores contribuyeron a ampliar la desigualdad salarial en el mercado laboral costarricense. Es más, el reciente aumento en la cantidad de hogares encabezados por mujeres en Costa Rica, junto con la reducida infraestructura social que ayudaría a las madres solteras en su búsqueda de empleos mejor remunerados y de jornada completa (como programas de desarrollo en la primera infancia y guarderías infantiles), generaron un aumento desproporcionado en el trabajo en régimen de jornada parcial entre las trabajadoras pobres y un aumento en los índices de pobreza en los hogares encabezados por mujeres. Las pruebas indican que algunas regulaciones del mercado laboral, como las políticas de salario mínimo, también estarían limitando las oportunidades de empleo remunerado entre la población en situación de pobreza.

117

4.91 Las pruebas apuntan a varias áreas donde las intervenciones públicas podrían ayudar a fortalecer la capacidad de los pobres para generar ingresos en el mercado laboral, como:

• Mejorar el acceso y la calidad de la educación, particularmente a nivel de enseñanza secundaria. El aumento en las tasas de matrícula y de egresados de la educación secundaria en Costa Rica hará subir el nivel educacional y los salarios del trabajador costarricense común. También reducirá la desigualdad en la distribución de la educación y subirá los salarios de los trabajadores con menos educación (al reducir la oferta relativa de mano de obra con menos años de educación).

• Proveer a los trabajadores pobres las capacidades y otros recursos necesarios para

escapar del desempleo. El desempleo es una de las mayores causas de pobreza en Costa Rica. Las pruebas indican que el desempleo es fundamentalmente estructural y no cíclico y que refleja el desequilibrio entre las capacidades de los trabajadores no calificados y la demanda que existe en el mercado laboral. Por ende, además del fortalecimiento de la educación formal, sería de gran beneficio proveer un mayor acceso a programas de capacitación de adultos ajenos al sistema tradicional de la educación pública. A nivel internacional, las pruebas sobre la rentabilidad de los programas de capacitación laboral son dispares. La identificación de enfoques efectivos de capacitación que sean sensibles a las necesidades del mercado arrojaría grandes dividendos.

• Aumentar el acceso a guarderías infantiles más económicas durante las horas de trabajo

convencionales. Si se amplían las posibilidades de las familias pobres de acceder a guarderías infantiles durante la jornada regular de trabajo, las madres solteras (y cónyuges mujeres) en situación de pobreza tendrían más facilidades para conseguir empleo en régimen de jornada completa. Las políticas públicas para aumentar el acceso a guarderías infantiles podrían incluir: aumentar los subsidios fiscales a las guarderías infantiles para familias pobres, proporcionar programas escolares en horarios pre y post jornada escolar y exhortar a las empresas privadas para que proporcionen servicios subsidiados de guardería infantil en el lugar de trabajo.

• Proveer a las mujeres pobres jefas de hogar la capacitación y demás recursos necesarios

para conseguir y mantener empleos bien remunerados. Las mujeres pobres que son jefas de hogar tienen un nivel de calificación laboral mucho más bajo que el resto de los trabajadores costarricenses. Más de 90% no tiene educación secundaria completa. Esto sugiere que los programas diseñados para aumentar las capacidades de las madres solteras podría contribuir a reducir los índices de pobreza en Costa Rica. Políticas de esta naturaleza permitirían que las mujeres (especialmente las madres solteras jóvenes) terminen su educación formal. Otro conjunto de programas debería proporcionar capacitación a las madres solteras adultas.

• Reducir las barreras legales para las mujeres que desean trabajar en horarios no

convencionales. La actual legislación costarricense restringe las posibilidades de emplear mujeres en horarios nocturnos. Reducir las barreras legales para las mujeres que desean trabajar en horarios no convencionales –en esencia adecuando el entorno regulador para que las mujeres tengan las mismas oportunidades laborales que los hombres– les facilitaría conseguir empleo en horarios durante las cuales es más fácil encontrar a alguien que cuide de sus hijos.

118

4.92 También es importante conocer las ventajas y desventajas intrínsecas del sistema de salario mínimo, a saber, que mientras más altos sean los salarios por hora, menos empleo formal habrá para los pobres y cuasi pobres. Comprender mejor este hecho permitirá evitar que cualquier iniciativa futura para aumentar el salario mínimo de los trabajadores no calificados afecte el empleo de los trabajadores pobres de manera adversa o imprevista.

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