COURS DE FINANCE PUBLIQUE : CADRE JURIDIQUE DES FINANCES PUBLIQUES INTRODUCTION GENERALE Section 1 : LES NOTIONS DE FINANCE PUBLIQUELes finances publiques constituent la branche du droit public qui a pour objet ltude des rgles et des oprations relatives aux deniers publiques. Les finances publiques dterminent lensemble des ressources et des charges qui se rapportent lactivit des personnes publiques: lEtat, collectivits territoriales, EPN, organisations internationales telles que lONU, les tablissements publics internationaux tels que le FMI, la banque mondiale, lUEMOA etc. Les finances publiques peuvent se dfinir comme la science qui tudie les moyens daction financiers permettant aux personnes morales de droit public dintervenir dans la vie conomique et sociale. Ayant pour objet les deniers publics, les finances publiques sopposent aux finances prives qui elles ont pour objet ltude de la richesse dont dispose les particuliers ou les collectivits prives ou plus gnralement de la richesse utilise suivant les procdures de droit priv. Sans doute existe-il entre les finances publiques et les finances prives une certaine parent. Elles soulvent les unes et les autres des problmes analogues: problme de ltablissement dun budget, problme de mise en uvre, problme de la limitation des dpenses, problmes des ressources ordinaires et extraordinaires, problme de contrle de comptabilit, de trsorerie etc.Tous ces problmes permettent de rapprocher les finances publiques des finances prives. Cependant au-del de ces affinits ils existent des diffrences fondamentales entres les deux types de finances. Une de ces diffrences repose sur le fait que lEtat dispose de la contrainte pour se procurer des recettes par le biais du prlvement fiscal. Une autre diffrence cest que les finances publiques constituent un instrument de ralisation de lintrt gnral alors que les finances prives sont exclusivement orients vers le profit, vers la ralisation de bnfice. La troisime diffrence concerne le montant des finances publiques. La masse des finances publiques est beaucoup plus importantes que celles des finances prives dont dispose un simple particulier. Mme si toutes ces caractristiques permettent de diffrencier les finances publiques des finances prives, il nen demeure pas moins quil existe au sein mme des finances publiques des difficults de concepts, dapproches qui rendent difficile la comprhension des finances publiques. Cest pourquoi, il nous parait opportun pour mieux de cerner la notion de finances publique de ltudier dans un premier temps par rapport la notion gnrale de budget.Paragraphe 1 : LA NOTION GENERALE DE BUDGETOn parle couramment du budget de tel ou tel organisme public. Mais les notions fondamentales utilises en finances publiques sont la fois quivoque, ambigus et mal explores de telles sortes quelles soulvent des difficults incontournables. Par exemple, la notion de dpense en finance publique est une notion qui recouvre plusieurs sens selon la nature, lemploi ou la destination des deniers de lEtat. Il peut sagir dun emploi temporaire, dfinitif ou virtuel selon les cas. Tel est le cas du transfert gratuit dun immeuble appartenant lEtat. Ce transfert est non seulement une dpense en nature mais galement en don. On parle galement de dpenses fiscales propos non seulement des exonrations accordes mais de toutes les dispositions fiscales qui ont des incidences financires sur le budget de lEtat. Aujourdhui on parle couramment dimpt ngatif en ce qui concerne les allocations que lEtat avance certaines catgories sociales ; il en est de mme pour lemprunt qui est une opration de donation dargent. Il sagit non seulement dune recette mais galement un engagement de dpense. Comme vous le voyez, la notion de budget nest ni simple ni claire. Si nous voulons concevoir clairement le budget de lEtat il faudra tenir compte de son particularisme par rapport au budget des autres personnes publiques.A- Le budget de lEtat au sens matrielAu sens gnral ou matriel, le concept de budget correspond lacte qui comporte les dpenses et les recettes. Cest le plan des recettes et des dpenses que lon prvoit deffectuer au cours dun laps de temps. Le budget de lEtat sous cet angle est lensemble des dpenses et des recettes de lEtat au cours dune priode donne. Le budget sanalyse en un acte matriel permettant la mise en uvre du plan financier de lEtat pour lanne venir. Evoquant dans ce sens le budget pour tel ou tel organisme, on fait allusion lapplication de lacte qui a vocation contenir lensemble des dpenses et des recettes de cet organisme.B- Le budget de lEtat au sens formelPendant longtemps et traditionnellement, on a dsign par budget de lEtat non seulement le budget de lEtat cest--dire lacte qui prvoit les dpenses et les recettes de lEtat mais aussi lacte juridique qui arrte ce plan de recettes et de dpenses dans un acte unique prvu par larticle 4 de la loi organique relative aux finances publiques du 31 Dcembre 1859 le budget englobe la totalit des charges et des ressources de lEtat dans un compte unique intitule budget gnral . Le budget est lacte par lequel sont prvu et autoris les dpenses et les recettes annuelles de lEtat. De nature spcifique, lacte budgtaire en ce qui concerne lEtat doit tre de nature lgislative. Le budget de lEtat doit tre autoris par le Parlement, celui-ci est le seul matre du budget de lEtat. Il vote seul et cest avec son autorisation que lon parle de loi de finance. Le vote du Parlement permet de distinguer le budget de lEtat de celui des autres organismes publics. Une fois vote le budget de lEtat devient loi de finance. Les lois de finances sont des actes juridiques qui contiennent des dispositions ayant une force excutoire. De nature spcifique ou lgislative, les lois de finances sont des actes juridiques qui dterminent pour chaque anne la nature, le montant et lapplication des ressources et des charges de lEtat compte tenu de la conjoncture conomique et de lquilibre financier (article premier de la loi organique n 59- 249 du 31 dcembre 1959). La loi de finance constitue par consquent llment juridique qui autorise, pour chaque anne civile, lensemble des ressources et des charges dcrites par le budget. Le budget est quant lui lacte, le support matriel, la partie comptable de la loi de finance constitue par lensemble des comptes qui dcrivent de faon exhaustive pour une anne civile toutes les charges et toutes les ressources permanentes de lEtat.Paragraphe 2 : LES DIFFERENTES CATEGORIES DE LOI DE FINANCEIl y a trois catgories de loi de finance :- La loi de finance de lanne ;- Les lois de finance rectificatives ;- La loi de rglement. A- La loi de finance de lanne Elle assure la dtermination gnrale a priori des charges et des ressources de lEtat. Elle constitue le document initial qui ouvre le cycle budgtaire. Elle a un caractre obligatoire pour les ressources et non obligatoire pour les dpenses. La loi de finance doit tre vote au plus tard le 31 dcembre de lanne prcdant lexercice.B- Les lois de finances rectificatives Encore appel collectifs budgtaires, les lois de finances rectificatives interviennent et sont votes en cours danne. Elles permettent dapporter des rectificatifs la loi de finance initiale. Elles peuvent en principe seules en modifier toutes les dispositions.C- La loi de rglement La loi de rglement clt le cycle budgtaire et constate les rsultats financiers de chaque anne civile. Elle permet dapprouver les diffrences entre les prvisions et les rsultats dexcution de la loi de finance de lanne complte le cas chant par les lois de finances rectificatives. Elle est en quelque sorte une loi de finance-bilan. Son vote quivaut un quitus donn au gouvernement par le Parlement.SECTION II : LINFLUENCE DES FINANCES PUBLIQUES SUR LE DEVELOPPEMENT Dans la conception moderne des finances publiques, on admet que lEtat peut et doit intervenir dans le domaine conomique, social et politique. On admet galement que les dpenses publiques doivent cesser dtre neutre. Etant les nerfs de la Rpublique, les finances de lEtat dterminent et exercent par le biais du volume des dpenses publiques une influence certaine sur le niveau du dveloppement conomique et social. Le budget devient alors un instrument privilgi des politiques conomiques et sociales.Paragraphe 1 : BUDGET, INSTRUMENT DE POLITIQUE ECONOMIQUE ET SOCIALEDans le cadre de lEtat interventionniste, les finances publiques ont perdues leur autonomie par rapport lconomie gnrale. Elles ne sont plus objectivement neutres. Et cela sexplique par la multiplication des taches, des interventions de lEtat qui a entrain un accroissement du volume des dpenses publiques. La dpense publique est devenue un des lments de la direction de lconomie. Cest un lment particulirement apprci en raison de la souplesse de son action. Ainsi ct des procds dintervention autoritaires (les prix imposs, la taxation) ou les procds de gestion directe (la nationalisation des secteurs conomiques), il est possible dutiliser des procds dintervention financires. Parmi ces procds, laction par la dpense publique telle que la subvention des travaux, les commandes, etc. jouent un rle de premier plan ct de laction fiscale. En effet la dpense publique devient un des instruments privilgis de lconomie concerte et elle permet de financer des objectifs de dveloppement. Tout aussi important est lapport du budget de lEtat dans le domaine social.Paragraphe II : BUDGET, INSTRUMENT DINTERVENTION AU PLAN SOCIALLa dpense publique joue galement un rle important dans la ralisation des objectifs sociaux. Avec le dveloppement des activits de la puissance publique de nouvelles catgories de dpenses publiques caractre social notamment se sont dvelopp ct des charges traditionnelles. Sous la pression des doctrines sociales, lEtat opre des transferts de revenus qui ont pour but dgaliser les conditions sociales des membres composant la communaut nationale. Par le versement de subventions conomiques des produits de premires ncessits ou des entreprises prsentant un intrt dun point de vue social (SOTRA), elles font baisser artificiellement le prix du bien ou le service utilis par des couches sociales modestes. Les aides attribues aux conomiquement faibles, les allocations sociales diverses, les dpenses de sant publique provoquent un transfert de revenus au profit de certains groupes sociaux. Toutes ces dpenses publiques tendent plus gnralement amliorer les conditions de vie des populations et remdier aux ingalits sociales. Le montant de ces dpenses est en augmentation rgulire chaque anne.Llaboration de la loi de finance rpond une double proccupation : celle de la prvision et celle de lautorisation des ressources et des charges de lEtat. Elle correspond une ncessit entirement autonome de celle de faire autoriser les dpenses et les recettes de lEtat par lAssemble Nationale. La prvision et lautorisation des recettes et des dpenses de lEtat posent de ce point de vue trois sortes de problmes :- Un problme politique qui consiste pour lEtat choisir une politique gnrale ainsi que les dpenses qui permettent de mettre en uvre cette politique en tenant compte des possibilits de financement.- un problme technique qui consiste regrouper dans un mme budget les recettes et les dpenses et les prsenter de faon claire au Parlement en vue de leur autorisation.- un problme juridique : le sens et la porte de lautorisation donne par les dputs lors du vote de la loi de finance.CHAPITRE I : LOI DE FINANCE, PLAN DES INTERVENTIONS FINANCIERES DE LETAT DANS LA VIE NATIONALE Du fait de laccroissement des charges publiques, il y a eu une volution, un changement dans les rapports de la finance publique avec lconomie nationale. On note galement une volution quant au rle du budget. Ainsi le droit budgtaire est pass dun droit de gestion financire un droit dintervention dans le domaine conomique et social et tous les gouvernements sont obligs de rationaliser leur choix vu laccroissement des dpenses publiques.SECTION 1 : LEVOLUTION DU ROLE DU BUDGETLvolution du rle du budget est lie directement lvolution du rle de lEtat. Cette volution correspond deux tapes.Paragraphe 1 : LA PREVISION BUDGETAIRE CLASSIQUEElle se caractrise essentiellement par deux traits. Dabord elle et tait en quelque sorte le support des prrogatives financires du Parlement. Ensuite, elle se prsentait comme un inventaire des besoins en argent estim ncessaire par le gouvernement pour faire fonctionner les services publics de lEtat.A- Prvision budgtaire, support des prrogatives financires du Parlement Par le pass, la prvision budgtaire avait essentiellement pour objet de permettre au Parlement dexercer sa comptence dautorisation des dpenses et des recettes. Compte tenu du rle limit de lEtat au fonctionnement des services publics traditionnels, de ladministration gnrale, de la police, de la justice, de la scurit extrieure, la prvision budgtaire avait pour objectif essentiel un certain amnagement du pouvoir financier dans lEtat : le gouvernement effectuant des dpenses et de recettes et le Parlement devant les autoriser. Il fallait que le premier dresse un tat prvisionnel en vue dobtenir une autorisation du second. Lide essentielle mise en exergue ici tait de permettre au parlement dautoriser le gouvernement prlever limpt. Cette comptence du Parlement pour tre efficace devait tre en mme temps une comptence de dcider du bien-fond de la contribution publique sollicit par le gouvernement. Cest ainsi quest n le principe du consentement de limpt. Ce pouvoir de consentir limpt trouve son fondement dans la dclaration universelle des droits de lHomme et du citoyen en son article 13 pour lentretien de la force publique, et pour les dpenses de ladministration, une contribution commune est indispensable et doit tre galement rpartie entre tous les citoyens en raison de leur facult . Mais pour lacceptation de la contribution par les citoyens, larticle 14 dit ceci tous les citoyens ont le droit de constater par eux mme ou par les reprsentant la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi et den dterminer la quantit, lassiette le recouvrement et la dure . Cest ainsi quest consacr le principe de consentement limpt.B- Prvision budgtaire et inventaire des besoins Autrefois la prvision des activits financires de lEtat pour lanne venir avait un caractre assez simple. LEtat tait simplement cantonner son rle purement formel par rapport lconomie nationale. Il devait faire rgner lordre entre les individus, arbitrer les conflits sans intervenir dans les relations conomique. Dans ce contexte, la vie financire de lEtat prsentait par rapport la vie conomique du pays une certaine autonomie. Le budget devait tre donc vot en quilibre absolument parce quil tait rduit essentiellement linventaire des besoins en argent de lEtat pour faire fonctionner quelques services publics indispensables. Quen est-il aujourdhui de la prvision budgtaire ?Paragraphe II : LA PREVISION BUDGETAIRE A LHEURE ACTUELLEDans le contexte dinterventionnisme, la prvision budgtaire prsente des caractres radicalement diffrents de ceux qui taient les siens prcdemment. Dune part, la prvision budgtaire devient non seulement le support de lautorisation parlementaire mais galement un instrument indispensable du gouvernement. Dautre part, elle consiste de nos jours laborer un plan des interventions financires de lEtat dans la vie nationale.A- Prvision budgtaire, plan des interventions financires de lEtat dans la vie nationale Limpact de lintervention de lEtat par le biais de la dpense publique sur lconomie et la socit est dterminant. Les dpenses publiques par leur masse, leur rythme dvolution, leur nature conomique, leur rpartition entre les secteurs professionnels et les catgories sociales ont un rle dterminant sur lactivit du pays, lextension et lorientation de son conomie. Les dpenses publiques ont de ce fait subi un accroissement.B- Prvision budgtaire, instrument indispensable de gouvernement dans lEtat moderneLa planification financire simpose de nos jours non pas seulement pour permettre au Parlement dexercer son pouvoir traditionnel dautorisation mais pour permettre lEtat datteindre efficacement ses objectifs dexpansion conomique et de progrs social. Aucun Etat ne peut se passer aujourdhui dune planification de ses interventions. Mme si lexcutif est entirement maitre des dcisions financires, il devrait prendre ses dcisions sous la forme o elles sont actuellement cest--dire sous la forme dun plan densemble priodique.La dpense publique est conue comme un moyen dintervention sur les plans conomiques et sociaux. Si elle continue financer les charges administratives traditionnelles de lEtat, elle doit galement servir accroitre la capacit de production de lconomie ou redistribuer des revenus des catgories sociales dfavorises.Limpt est galement considr comme un procd dintervention au service de lEtat. Sil continue assurer la couverture des dpenses publiques, il doit galement permettre une certaine galisation des conditions sociales. Le budget devient par consquent un instrument de politique social par le biais des ressources publiques. Par lutilisation judicieuse des dpenses et des recettes, le budget dun Etat devient une immense vitre qui prlve par limpt une partie du revenu national et le redistribue dans la dpense en considration dobjectif conomique ou sociaux.Les mcanismes budgtaires deviennent des moyens perfectionns dintervention que le gouvernement utilise pour atteindre ses objectifs de dveloppement. Dans cette conception nouvelle du budget de lEtat, on a tendance penser que lide dun quilibre conomique gnral tend se substituer la notion classique dquilibre financier.En vrit les deux notions nont pas le mme contenu. Lquilibre dans la pense classique signifiait lgalit mathmatique du montant des dpenses et du montant des recettes alors que lexpression quilibre conomique correspond lide dun ordre conomique jug souhaitable dans la vie conomique. Elle correspond lide dune certaine harmonie entre les diffrents lments de la vie conomique. Aujourdhui le budget correspond lexistence et aux besoins dune procdure de prvision financire dans lEtat dont lautorisation parlementaire nest quune modalit. Cest donc lexigence dune planification de la vie financire de lEtat qui constitue lheure actuelle le point de dpart. Dsormais le gouvernement labore des prvisions budgtaires parce quil le faut et le Parlement les autorise dans la mesure o il en a les pouvoirs.SECTION II : LE CHOIX OPTIMAL DES DEPENSES PUBLIQUES Quel que soit la richesse dun Etat, les ressources sont toujours limites do limprieuse ncessit de faire un choix entre les multiples dpenses. La cte dIvoire a tent de rationaliser le choix de ses dpenses par une politique de planification et de programmation de ses dpenses. Le plan tant linstrument qui dtermine les choix stratgiques et les objectifs moyen et long terme de dveloppement conomique social et culturel de la nation ainsi que les moyens ncessaire pour les atteindre.Paragraphe I : LA RATIONALISATION DES CHOIX BUDGETAIRES Paragraphe II : LES IMPLICATIONS FINANCIERES DU PLANLa valeur des implications financires du plan doit tre examine un double point de vue. Dune part au point de vue juridique, dautre part au point de vue politiqueA- Au point de vue juridiqueAu plan de vue juridique, Le plan mme vot par lassemble Nationale nest pas une loi ordinaire. Il na mme pas une valeur juridique imprative, il fixe simplement les objectifs et les mesures mettre en uvre pour les atteindre. Il a un caractre indicatif et il est dpourvu de toute force contraignante. Le plan na aucune consquence sur le budget. Comme on peut le constater dans larticle 1 de la loi organique de 1959 qui prcise que les plans approuvs par lassemble lgislative dfinissant les objectifs long terme ne peuvent donner lieu des engagements de lEtat que dans les limites dtermines par les autorisations de programme vote dans les conditions fixe par la loi . Il est crit lindicatif prsent, futur, jamais limpratif. LEtat est li que dans la mesure o il accepte de ltre par la conclusion dun contrat du plan. Une fois conclue le gouvernement peut encore mconnaitre les stipulations du contrat. La faible autorit juridique du plan exige que pour certains secteurs particuliers, des autorisations de programme aient t votes ainsi que lexige larticle 2 de la loi organique de 1959 seul les dispositions relatives aux autorisations de programme peuvent engager lquilibre financiers des annes ultrieures. Mais les lois de programme ne peuvent permettre dengager lEtat lgard des tiers que dans les limites des autorisations de programme contenu dans la loi de finance de lanne . De ce qui prcde, on peut conclure que juridiquement le plan et les autorisations de programme ne lient pas strictement les pouvoirs publics. Quen est-il de la valeur du plan au plan politique ?B- Au plan politique Au plan politique, le plan peut avoir une influence dans la mesure o lEtat sengage mettre en uvre une certaine politique gnrale. Envers les pouvoirs publics, le plan fait figure de sorte de charte conomique. Si juridiquement il conserve la possibilit de sen carter, il devient difficile pour les pouvoirs publics de ne pas raliser les objectifs contenu dans le plan car le cadre impos par le plan aux dpenses publiques spcialement aux dpenses dinvestissement et aux dpenses de transfert sans tre juridiquement impratif ne lie pas moins politiquement les autorits gouvernementales et parlementaires dans la rpartition et la fixation des masses des dpenses publiques. Cest ce qui explique lobligation des pouvoirs publics vis--vis du plan. Cependant la politique des dpenses publiques ne doit pas seulement se conformer aux projets conomiques fixs par le plan, elle doit se soumettre aussi et surtout aux possibilits financires offertes par les ressources publiques et aux exigences dans lquilibre financier. Do la ncessit dune rvision annuelle par une loi de finance.CHAPITRE II : LA PREPARATION DE LA LOI DE FINANCE Cest laspect technique du travail budgtaire. Le projet de loi budgtaire est prpar par le ministre des finances, cest l une de ses prrogatives traditionnelles. La prvision consiste valuer les recettes et les dpenses dans le cadre dun projet de loi. Afin de faciliter son examen par les dputs, le projet de loi doit tre prsent selon certaines rgles.SECTION I : LES DIFFERENTS ETAPES DE LA PREPARATION DE LA LOI DE FINANCEIl existe deux tapes dans la prparation de la loi de finance : la prvision des recettes et des dpenses de lEtat et la dtermination de lquilibre budgtaire.Paragraphe1 : LA PREVISION DES RECETTES ET DES DEPENSESDans la prvision des recettes et des dpenses, on procde dabord par lvaluation des recettes.A- La prvision des recettes La prvision des recettes incombe uniquement au ministre des finances et doit tre faite dune manire aussi prcise que possible afin de prsenter un budget en quilibre. Pour cela, le ministre de lconomie et des finances doit viter de majorer ou de minimiser des prvisions. Pour viter des risques darbitraire dans lvaluation des recettes, on a longtemps prconis des mthodes dvaluation automatique. Aujourdhui toutes ces mthodes sont pour la plupart abandonner pour des mthodes la fois plus prcise et souple.1- Les mthodes dvaluation automatiqueLa premire de ces mthodes est plus connue sous lexpression de la rgle de la pnultime anne. Elle prend pour base dvaluation des recettes les rsultats du dernier exercice connu. Ainsi pour tablir en 2012 le budget de 2013, on prend pour rfrence les recettes de 2011. En gnral ce systme donne une valuation insuffisante et se traduit par une valuation trop faible des ressources. De ce fait il est corrig par un autre systme, le systme de majoration. Dans ce systme, on prend pour base dvaluation le rsultat de la pnultime anne auquel on ajoute une majoration gale la moyenne des augmentations de recettes ralises au cours des cinq dernires annes. Toutes ces mthodes ne sont valables quen priode de stabilit conomique. Ces mthodes sont pour la plupart abandonnes pour des mthodes plus souple et prcise.2- Les mthodes dvaluation directeLes mthodes dvaluation directe utilises aujourdhui sont lies aux mthodes de prvision conomique. Lvaluation est faite partir des comptes de la Nation, elle est fonde sur le budget conomique qui tente de prvoir ensemble des oprations des agents conomiques. Les budgets conomiques reposent sur une srie dhypothses principalement le taux de croissance du PIB et ses composantes (production, importation) ainsi que ses rsultats (consommation, exportation, investissement). Le taux de hausse de prix a galement une importance essentielle.B- La prvision des dpensesLes dpenses sont values directement. Le travail est effectu par chaque ministre en collaboration avec le ministre des finances en tenant compte des indications financires lies au plan. Il est labor par la direction gnrale du budget et des finances. Le cadrage budgtaire prsente un tableau dquilibre qui met en cohrence les engagements de lEtat et les ressources mobilisable. Le cadrage budgtaire est la prsentation synthtique du budget qui fixe les grandes masse de dpense de lEtat en tenant compte des priorits conomiques et sociales du gouvernement ainsi que les engagements intrieurs dune part et dautres part des grandes masses de ressources de lEtat. Une fois le cadrage budgtaire labor, on passe sa validation. Cest ltape au cours de laquelle le gouvernement approuve les choix de dpenses et le niveau de ressources mobilisables. Cette validation ouvre ainsi la voie la rpartition des enveloppes entre les ministres, institutions et collectivits dcentralises. La dtermination des enveloppes budgtaire consiste traduire les objectifs globaux dans le cadrage budgtaire en objectifs sectoriaux. Les crdits budgtaires sont allous aux ministres, instituions et collectivits dcentralises en tenant compte du niveau des crdits mis leur dispositions au cours de la gestion prcdente, en tenant compte galement du niveau de consommation des crdits attribus au cours de la gestion prcdente. On tient galement compte des oprations nouvelles mise la charge par dcision du conseil des ministres, par dautres assembles dcisionnaires ou des engagement pris avec des partenaires au dveloppement et sociaux. Apres la dtermination des enveloppes, intervient la lettre de cadrage du premier ministre. Elle communique aux ministres, institutions et aux collectivits dcentralises les enveloppes budgtaires qui leur sont alloues. Ces enveloppes budgtaires sont ensuite rparties par ces acteurs selon leurs propres besoins qui tiennent compte des orientations donnes par le gouvernement. Ces priorits doivent tre contenues dans les enveloppes communiques. Les besoins complmentaires non couvert par cette dotation peuvent tre exprims.Ces besoins feront lobjet dun examen lors des confrences budgtaires. Les choix effectus par ces structures sont transmis la direction gnrale du budget et des finances par voie lectronique. Aprs la lettre de cadrage du premier ministre intervient la tenue des confrences budgtaires avec les DAAF (Directeurs des Affaires Administratives et Financires). Ces confrences budgtaires permettent dexaminer les propositions de rpartition des enveloppes ralises par les ministres, institutions et collectivits dcentralises. Elles ont pour objet :- de vrifier le respect des orientations donnes dans la lettre de cadrage du premier ministre ;- de sassurer que toutes les units administratives sont dotes y compris les structures nouvellement cres ;- de sassurer de la prise en compte des engagements antrieurs non encore dnous ;- de sassurer que les oprations ponctuelles (achat dordinateurs, de meubles, etc..) de la gestion prcdente ne sont pas systmatiquement reconduites ;- danalyser les justifications des demandes ventuelles de crdit complmentaire. Aprs la tenue de la confrence budgtaire, nous avons larbitrage et ldiction du projet de budget. Au terme des confrences budgtaires, la direction gnrale du budget et des finances fait une synthse des demandes complmentaires et effectue des modifications appropries accomplis lors des arbitrages. Ceci permet darrter les montants des crdits allous lensemble des structures. Un avant-projet de budget est alors dict et prsent au ministre en charge du budget. Celui-ci aprs un arbitrage arrte le niveau global du budget qui est ensuite soumis lapprobation du conseil des ministres. Ladoption du projet de budget par le conseil des ministres marque la fin de lintervention de pouvoir excutif dans le processus dlaboration du budget. Le projet de budget ainsi valid est transmis lAssemble Nationale pour son adoption.Paragraphe 2 : LA DETERMINATION DE LEQUILIBRE FINANCIERLajustement des recettes et des dpenses pose le problme de lquilibre budgtaire. Aujourdhui on observe une volution et un certain assouplissement dans la rgle.A- La notion classique de lquilibre budgtaire Le principe de lquilibre financier signifie que le montant des dpenses doit tre gal celui des recettes. Ce principe qui traduit lgalit mathmatique entre les dpenses et les recettes tait la rgle dor de la gestion financire. Ainsi, tout budget devait tre prsent en quilibre. Mais cette rgle qui simpose encore aujourdhui aux collectivits dcentralises et aux tablissements publics est dune application moins rigoureuse en ce qui concerne les dpenses et les recettes dans la prsentation du budget de lEtat. Compte tenu de lvolution des finances publiques lies celle de lEtat, la notion de lquilibre budgtaire a galement subit une volution. Lquilibre financier ne signifie plus ncessairement une galit mathmatique entre les recettes et les dpenses de lEtat.B- La notion actuelle/moderne du principeLexpression dquilibre financier ne doit plus tre entendue de la mme manire que la notion classique dquilibre. Lquilibre financier ne doit plus avoir le mme contenu que la notion classique. La rgle de lquilibre arithmtique des dpenses et des recettes ne pouvait tre conue que dans le cadre dune prvision budgtaire dessence purement financire et comptable. partir du moment o le budget reprsente non plus un inventaire de besoins satisfaire mais un plan dintervention sur la vie conomique et sociale, sa structure ne peut plus tre fixe priori. Dans la pratique, on observe une volution et un certain assouplissement dans le principe. Lquilibre budgtaire dpend ici des objectifs et des rsultats que lEtat veut atteindre dans tel ou tel secteurs de la vie socio-conomique de la Nation. On constate cet gard que certains budgets prsents et vots en quilibre peuvent aboutir un dficit lors de leur excution. Par ailleurs lquilibre budgtaire peut tre artificiel. Certains gouvernements excluent du budget des dpenses dites extraordinaires finances par lemprunt ou confient certaines dpenses des organismes autonomes. Mais loin dtre une remise en cause du principe, cette volution constitue une avance et se manifeste travers deux thses : la thse du dficit systmatique et la thse du budget cyclique.1- La thse du dficit systmatique Lquilibre rigoureux du budget a t pendant longtemps considr comme la marque dune saine gestion financire. Actuellement on tend soutenir quun dficit budgtaire peut tre sous certaines conditions un signe de bon dveloppement de lconomie. Ce revirement de pense conomique soutenu notamment par lconomiste KEYNES repose sur deux arguments :- Le dficit de lEtat nest pas un mal en soi quand celui-ci nappauvrit pas la Nation. Ce quil faut craindre cest le dficit de la balance des paiements parce quil entraine une fuite de richesse vers lextrieur. Le dficit de lEtat profite aux particuliers car pendant la priode de dpression conomique le dficit peut tre tolr si cela nentraine un endettement excessif et une inflation gnralise. Ce dficit permet au contraire une reprise de lactivit conomique par le jeu du multiplicateur dinvestissement. Lorsque lEtat dcide de financer par le dficit de grands travaux, il verse des sommes dargents aux entrepreneurs titulaires des marchs des travaux. Ceux-ci les utilisent pour acheter les matires premires, pour payer les salaires des ouvriers, pour verser des intrts aux banques et pour accrotre leur propre profit. Laugmentation des revenus des diverses catgories sociales entrainent un redmarrage de lactivit conomique et longue chance un accroissement des rentres fiscales qui permettront de compenser le supplment de dpenses publiques initialement consenties par lEtat.- Le dficit budgtaire peut tre intressant pour lEtat lui-mme. Il est important dadmettre en priode de rcession conomique un certain dsquilibre budgtaire condition de raliser un niveau dactivit assurant le plein emploi des facteurs de production et spcialement de la main duvre. Mais ce dficit budgtaire nest lgitime que dans la mesure o il permet datteindre le plein emploi des capacits de production du pays. Celui-ci une fois atteint, il est conseill de revenir un rigoureux quilibre budgtaire. A partir de lapport keynsien, on a labor de multiples thories relatives aux rapports entre lquilibre budgtaire et lconomie. Parmi celle-ci la thorie du budget cyclique est la plus connue.2- La thse du budget cyclique Avec ce systme, on admet un dficit budgtaire temporaire, condition quil soit compens les annes suivantes par des excdents budgtaires. Mais le problme que pose cette thorie est celui de prvoir la dure des cycles. Une autre difficult quil faut relever vient du fait quen cas dexcdent budgtaire, les gouvernements ont tendance dpenser exagrment.SECTION II : LA PRESENTATION DE LA LOI DE FINANCELa prsentation de la loi de finance est rgie par un principe tablit depuis le XIXme sicle. Il sagit du principe de lunit de budget. En outre le lgislateur a dfini la nomenclature de la prsentation des dpenses.Paragraphe I : LE PRINCIPE DE LUNITE BUDGETAIREA- La signification du principeLe principe de lunit budgtaire signifie tout dabord dun point de vue matriel que le plan budgtaire soumis au Parlement et vot par lui doit contenir lensemble des actes financiers de lEtat, toutes ses dpenses et toutes ses recettes. Il signifie en second lieu dun point de vue formel que toutes ses dpenses et toutes ses recettes doivent figures dans un document unique. Ce principe prsente de nombreux avantages. Ce principe apparait comme une rgle de clart et de sincrit. En effet, le document unique donne une vision immdiate du budget, ce qui facilite les comparaisons et les apprciations. Le deuxime avantage est que le document unique donne aux dputs et lensemble des citoyens une vision globale sur le montant total des dpenses et le montant total des recettes ce qui leur permet dapprcier lampleur du budget et de comparer le volume des dpenses au montant du PNB par exemple. Il permet galement aux autorits budgtaires dapprcier lutilit et lurgence relative des diverses dpenses et deffectuer ainsi rationnellement le choix des dpenses. Malgr ses avantages, le principe de lunit budgtaire fait parfois lobjet de critique. On lui reproche dtre insuffisant et de nassurer que le recouvrement des oprations financires de lEtat. Le budget de lEtat ne sapplique pas toutes les oprations sur les deniers publics. Il reste hors de lui les oprations des collectivits territoriales des tablissements publics etc. Mais la rforme du 13 Septembre 1980 est venue corriger partiellement cette lacune en permettant aux lus de la nation de voter dans le mme temps le budget des EPN et la loi de finance de lanne. Mais compte tenu du caractre particulier de certains services de lEtat, il est prvu des amnagements au principe de lunit budgtaire.B- Les exceptions au principe de lunit budgtaire Un certain nombre de services ou doprations chappent au principe de lunit budgtaire. Cest notamment le cas de certaines recette affectes certaines dpenses sous la forme de budgets annexes, de comptes spciaux du trsor et de budgets rectificatifs.1- Les budgets annexesCertains services de lEtat ont une activit industrielle ou commerciale. Il semble intressant de les doter dun budget propre qui retrace leur comptabilit afin dapprcier leur rendement. Au terme de larticle 33 de la lordonnance de 1959 relatives aux lois de finance les oprations financires et services de lEtat que la loi na pas dot de personnalit morale et dont lactivit tend essentiellement produire des biens et rendre des services donnant lieu au paiement du prix font lobjet de budgets annexes . Les budgets annexes ont t cr pour permettre dapprcier le cout te le rendement de certains services de lEtat. Ils constituent donc une formule dautonomie financire limite. Ils permettent de confrer une certaine autonomie financire certains services de lEtat. Bien quils sagissent de service de lEtat, on peut dire que ces servies sont plus proche des entreprises prives par leur activits et leur mode de gestion. Les oprations financires de ses services sont retraces part dans des comptes spciaux afin de dgager leur caractre bnficiaire ou dficitaire. De mme ces budgets annexes peuvent contenir des postes dapprovisionnement, de rserves, damortissement et de provision comme les entreprises prives. Mais leur autonomie financire est limite par le fait que la gestion de ce service est assure par un comptable spcial public et aussi par le motif que ces budgets annexes distincts de celui de lEtat sont considrs comme des correspondants du trsor public. Ces budgets annexes restent cependant dans le budget de lEtat comme des sections particulires sajoutant au budget gnral. Les oprations de ce service sexcutent comme les oprations du budget gnral. Les dpenses dexploitation suivant les mmes rgles que les dpenses de fonctionnement et les dpenses dinvestissement conformment de larticle 20 de lordonnance. Mais en mme temps que formulent lautonomie, les budgets annexes constituent une formule daffectation spciale de lEtat. Les recettes dexploitation des services intresses se trouvent affect aux oprations de dpenses de ces derniers.2- Les comptes spciaux du trsor Ils constituent un autre mode daffectation de recettes de lEtat. Les comptes spciaux ne sont pas intgrs au budget de lEtat sous prtexte que les oprations quils retracent ne sont pas des oprations de vrais recettes ou de vrai dpenses mais des oprations qui sont appeler se conclure par exemple les fonds de cautionnement. En dautres termes, les comptes spciaux du trsor reposent sur lide selon laquelle toute entre de fond ne constitue ncessairement une recette de mme toute sortie de fond ne constitue pas obligatoirement une dpense. Ces mouvements de fond sont temporaires et comptabilis part afin de donner plus de clart au budget de lEtat. Le solde dexcution en fin dexercice de chaque compte spcial ne fait pas lobjet dune imputation au compte des oprations de lanne. Il est report danne en anne jusqu la clture dfinitive du compte avec le cumul de ses rsultats. La procdure daffectation connait cependant deux limites :- La premire limitation est relative aux dpenses du personnel. Sauf drogation prvue par la loi de finance, il est interdit dinscrire ou daffecter un compte spcial des dpenses concernant les traitements ou les indemnits des agents de lEtat ou dautres collectivits ou entreprises publique ;- Les comptes spciaux susceptibles dtre couverts sont strictement limits par la loi organique trois catgories : Les comptes de rglement avec les Etats trangers : ils retracent les oprations effectuer en application des accords passs avec ses Etats et approuver par la loi ; Les comptes davance : ces comptes dcrivent les avances que le ministre des finances est autoris consentir dans les limites des crdits prvus cet effet. Un compte davance distinct doit tre ouvert pour chaque dbiteur ou catgorie de dbiteur. Les avances de lEtat ne sont pas productives dintrts, les modalits de leur remboursement sont fixs par larrt du ministre des finances soit pour chaque catgorie davance soit pour des avances qui nentrent dans aucune catgorie au moment de leur attribution. Ces modalits ne peuvent tre modifies que par arrts du ministre des finances. Les avances ne peuvent tre consenties pour une dure suprieure deux ans. Toutes avances non rembourses lexpiration de ce dlai doit faire lobjet selon les possibilits du dbiteur soit de poursuites effectives immdiatement engages, soit dune consolidation sous forme de prt du trsor assortit dun transfert un compte de prt, soit de la constatation dune perte probable impute au dbit du compte, rserve ou dcouvert du budget gnral de fonctionnement. Dans cette hypothse, les remboursements qui sont ultrieurement constat sont ports en recette au budget gnral de fonctionnement. Les comptes de prt : ils retracent les prts dune dure suprieure deux ans consentis par lEtat dans les limites autorises par la loi de finance soit titre doprations de prt soit titre dune consolidation dune avance non rembourse. Les frais de retard sont assortis dun intrt. La consolidation davance non rembourse en prt et lattribution de prt titre dopration nouvelle sont prononcs par dcret pris en conseil des ministres sur proposition du ministre des finances. Ces dcrets doivent prciser toutes les caractristiques des prts quils concernent. Un fond constitu au trsor est rserv au financement des prts et avance de lEtat. Le montant de ce prt ne peut tre modifis par la loi de finance qui en cas daugmentation peut comporter les crdits ncessaires.3- Les budgets rectificatifs Une atteinte peut justifier au principe de lunit budgtaire dcoule de la ncessit dtablir ce que lon pourrait appeler des budgets rectificatifs. En effet le budget nest quun acte de prvision et dautorisation de toutes les dpenses et les recettes de lEtat. Or il se trouve que dans la pratique certaines estimations de recettes ou de dpenses se rvlent insuffisantes en cours dexcution de sorte que louverture de nouveaux crdits ou loctroi dune nouvelle autorisation de dpenser soit rendue ncessaire. Le gouvernement est autoris solliciter du Parlement louverture de nouveaux crdits ou mme dans les cas les plus urgents ouvrir parfois mme par voie de dcret des crdits complmentaires. Ces crdits complmentaires ou mme consomms sont collects dans une loi de finance rectificative. Dans la mesure o il peut en cours dexcution du budget modifi assez sensiblement les termes du budget initial, ces crdits complmentaires ont constitus par l mme rapidement une altration du principe de lunit budgtaire. De ce qui prcde, on peut conclure que la rgle de lunit budgtaire ne conserve donc plus quune valeur formelle. Paragraphe 2 : La prsentation du contenu du budget par catgorie de dpenseCHAPITRE III : LE VOTE DE LA LOI DE FINANCE Au terme de larticle 61 de la Constitution, lassemble nationale vote la loi et consent limpt . Elle vote conformment aux dispositions de larticle 79 de la Constitution la loi de finance en suivant une procdure lgislative particulire. Cette procdure caractrise la loi de finance par une double exigence. Dabord lexigence de rapidit. De nature particulire, la loi de finance doit tre vote au plus tard le 31 Dcembre pour tre mise en uvre le 1er Janvier de lanne budgtaire car sans autorisation le gouvernement ne peut engager aucune dpense ni percevoir aucune recette avant le dbut de la nouvelle anne budgtaire. La deuxime exigence est lexigence de la protection de lquilibre budgtaire contre les amendements parlementaires. Toutes ces mesures de prcaution confrent au vote du budget un caractre solennel.SECTION I : LA PROCEDURE DADOPTION DU PROJET DE LOI DE FINANCE Dcrite par larticle 80 de la Constitution se caractrise dune part par un certain nombre de mesure pour assurer le vote rapide du budget et dautre part par la rduction du droit damendement des dputs afin dviter la lenteur des dbats et le dsquilibre budgtaire.Paragraphe I : LES MESURES POUR EVITER LE VOTE TARDIF DE LA LOI DE FINANCELa constitution impose aussi bien au gouvernement quau Parlement des mesures dont la porte nest pas la mme pour les deux institutions en ce qui concerne le vote du projet de loi de finance.A- Les mesures relatives au dpt du projet de loi de finance Larticle 80 de la Constitution fait obligation au gouvernement de dposer son projet de loi de finance de lanne ds louverture de la seconde session ordinaire de lassemble nationale cest--dire ds le premier mercredi du mois doctobre. Cependant lanalyse de ces dispositions, on peut penser que lefficacit de larticle 80 est douteuse. Aucune sanction naccompagne cette prescription, bien au contraire la Constitution a prvu expressment le cas o le dpt du projet de loi de finance naurait pas pu avoir lieu en temps utile. La procdure durgence prvue est utilise en cas de retard imputable au gouvernement. Si le gouvernement dpose tardivement son projet de loi de finance, empchant lassemble nationale de voter le budget en temps utile, le PR demande durgence lassemble nationale lautorisation de rependre le budget de lanne prcdente par douzime provisoire afin dassurer la continuit des services publics. Comme on peut le noter, un dpt tardif du projet de loi de finance nempche pas le gouvernement dobtenir les autorisations essentielles avant le dbut de lanne budgtaire. De mme des mesures sont galement prises pour viter la lenteur des dbats.B- Les mesures strictes pour viter le vote tardif du projet de loi de finance La Constitution enferme les dbats budgtaires dans des dlais trs stricts. Le projet de loi de finance une fois dpose, les dputs disposent dun dlai de 70 jours pour examiner et voter un budget. Si lAssemble Nationale ne sest pas prononce dans ce dlai de 70 jours, le projet de loi peut tre mis en vigueur par ordonnance. Le PR saisit pour ratification lassemble nationale convoque en session extraordinaire dans un dlai de 15 jours. Si lassemble nationale na pas vote le budget la fin de cette session extraordinaire, le budget est tablit dfinitivement par ordonnance. En dautres termes, les dispositions du projet de loi peuvent tre mises en vigueur, ce qui signifie que lassemble nationale na pas la possibilit de faire trainer le vote du budget en longueur pour manifester son hostilit au gouvernement. Aprs le dlai de 70 jours qui lui est impartit pour examiner et voter le projet de loi de finance, elle sexpose avoir le projet mis en vigueur sans son intervention. Paragraphe 2 : Le pouvoir de rformation du Parlement Le gouvernement prsente ses prvisions budgtaires sous la forme dun projet de loi de finance accompagne de toute une srie de documents annexes dinformation pour permettre un examen minutieux du projet de loi et pour assure la protection et lquilibre financier dautre part.A- Lexamen du projet de budget Le projet de loi de finance comporte traditionnellement ct du dispositif proprement dit un expos des motifs par article accompagn de divers travaux. Comparant les dpenses prvues celle de lanne prcdente. En fait le projet de budget est accompagn de documents annexes de formation pour clairer les dputs et faciliter la comprhension du budget. Ces documents annexes doivent accompagns le projet de loi de finance afin de faciliter lexamen de celui-ci. Cette masse de documents contient la fois une analyse dtaille et des synthses partielles ou globales des mesures financires du projet de budget. Parmi ces documents, le rapport conomique et financier constitue lune des mesures les plus importantes et les plus significatives en matires budgtaires. Cest la base de ce document que la commission des finances sappuie pour examiner le projet de loi de finance. Apres lexamen en commission du projet de loi de finance, le ministre charg de lconomie prsente en plnire le projet de loi de finance.B- La limitation des initiatives parlementaires Pour que les dputs soient vritablement maitres du pouvoir financiers, il faut quils possdent la facult non seulement dautoriser ou dempcher les dpenses et les recettes telles quelles sont projetes par le gouvernement ; mais encore dapporter des modifications, les amendements quils jugent utiles au projet gouvernemental. Or la discussion du projet de loi de finance en sance plnire porte uniquement sur le texte prsent par la commission des affaires conomiques et financires qui pour des raisons techniques et politiques ne peut modifier de fond en comble le projet de budget tablit par le gouvernement en rectifiant les chiffres de dpenses et de recettes prvus par ce dernier. Car modifier le projet de budget sest boulevers un instrument complexe de rgulation de la vie nationale. De telles modifications ne peuvent tre apportes quavec prcaution. Ainsi la demande du gouvernement, la commission ne doit porter la connaissance des dputs que les points sur lesquels il y a dsaccord avec le gouvernement. Les dputs ne peuvent pas modifier leur gr le niveau de charges et de ressources inscrites au projet de budget malgr le droit damendement que leur reconnait la Constitution en son article 78. Cette limitation du droit damendement apparait trs strict parce quelle dcoule galement de larticle 40 de lordonnance de 1959. En effet larticle 78 de la Constitution dclare irrecevable les propositions et amendements dposs par les membres de lAssemble Nationale lorsque leur adoption aurait pour consquences soit une diminution des ressources publiques soit la cration ou laggravation dune charge publique moins quil ne soit accompagn dune proposition daugmentation de recette ou dconomies quivalentes. De mme larticle 40 de lordonnance restreint plus troitement au cours de la procdure budgtaire les initiatives parlementaires Aucun article additionnel, aucun amendement un projet de loi de finance ne peut tre prsent que dans les conditions dtermines par larticle 78 de la Constitution ou sil tend assurer le contrle des dpenses publiques. Tout article additionnel et tout amendement doivent tre motivs et accompagner des dveloppements de moyens qui les justifie. La disjonction des articles additionnels ou amendements qui contreviennent aux dispositions du prsent article est de droit On constate que larticle 78 a pour but dimposer une limite gnrale aux initiatives des dputs mettant en cause le niveau de charges et des ressources publiques et que larticle 40 vise plus spcialement liminer les cavaliers budgtaires cest--dire des mesures, des initiatives qui nont pas dobjet proprement financier. Cette mesure dinterdiction impose aux dputs au cours de la procdure budgtaire permet de sassurer que le projet de loi de finance ne contiendra pas autres choses que les seules initiatives prvues et autorises par la loi. En face des projets budgtaires, les lus nont pas en principe dautres attitudes que celles de crer ou accroitre telle ou telle recette, de surveiller ou de rduire telle ou telle dpenses, aucune autre initiative ne leur est laisse. De ce point de vu, les dputs ne peuvent pas corriger les initiatives du gouvernement qui reste ainsi le seul maitre arrter souverainement dune anne une autre la limitation suprieure souveraine de lEtat au niveau quil juge important. Le gouvernement a les moyens de faire respecter ces restrictions. Il sen suit que les dputs nont pas dautre attitude sils dsirent une augmentation ou un transfert des dpenses ou une diminution des recettes que de passer par le gouvernement lui-mme pour quil accepte la rforme souhaite. En dfinitive, les dputs pour des raisons ethniques et politiques ne peuvent pas vraiment modifier le projet gouvernemental. Le vote du budget se prsente dans ces conditions comme une procdure solennelle de ratification.SECTION II : LA PORTEE DE LAUTORISATION BUDGETAIRE Pour que lautorisation donne par lAssemble Nationale ait un sens, elle doit porter sur lensemble des recettes et des dpenses ; cest le principe de luniversalit budgtaire. Les crdits doivent tre attribus pour des dpenses dtermines ; cest le principe de la spcialit. Ces crdits doivent tre dun montant limit ; cest le caractre limitatif des crdits. Paragraphe 1 : Luniversalit budgtaireA- La signification du principe Ce principe signifie que lautorisation donne par le Parlement doit porter sur toutes les recettes et toutes les dpenses de lEtat. Ce qui entraine deux autres rgles :- La rgle du produit brut- La rgle de la non affectation des recettes1- La rgle du produit brut Cette rgle implique que toutes les dpenses et toutes les recettes doivent figurer au budget pour leur montant intgral. Il est fait recette du montant intgral des produits entre les recettes et les dpenses (article 6 de la loi organique). Cette rgle interdit les contractions cest--dire les compensations entre les dpenses et les recettes pour ne faire apparaitre au budget quun solde. Elle empche la constitution des caisses noires prcisment elle prohibe la gestion occulte qui consisterait pour un ordonnateur se constituer une caisse noire lui permettant de se procurer des ressources hors budget cest--dire sans autorisation afin deffectuer des dpenses hors budget.2- La rgle de la non affectation des recettes Cette rgle veut que lensemble des recettes assure lexcution de lensemble des dpenses. En dautres termes la rgle de la non affectation des recettes interdit daffecter certaines recettes dtermines la couverture de certaines dpenses dtermines. Toutes les recettes doivent tre indistinctement affectes la couverture de lensemble des dpenses inscrite au budget. Cette rgle entraine deux consquences. Dune part, lensemble des recettes assure lexcution de lensemble des dpense ce quoi signifie quen cours dexcution du budget si une recette prvue nest pas perue, aucune dpense ne devra tre supprime en raison de linsuffisance des recettes et rciproquement. En cours dexcution budgtaire, les engagements de dpenses ne dpendent pas un moment donn des avoirs en caisse. Ces engagements dpendent uniquement des autorisations de dpenses. Cette rgle de la non affectation permet ainsi dempcher que soit tablit une opration entre les ressources et les charges dune mme nature.Dautre part, la rgle de non affectation permet dviter le gaspillage pouvant rsulter dun excdent dans un service. Le principe de luniversalit dveloppe le sentiment de solidarit nationale car sans ces prescriptions les contribuables pourraient tre tents de ne payer que les impts dont ils seraient bnficiaires. Malgr ses diffrents avantages, le principe de luniversalit comporte quelque faiblesse. Il va parfois lencontre dune gestion rationnelle des services car la rgle de la non affectation peut conduire dans certains cas des excs. Le principe de luniversalit nincite pas les administrateurs faire des conomies parce quils savent quen cas de non utilisation du crdit, ceux-ci doivent tre reverss dans la caisse gnrale de lEtat. B- Les exceptions au principe de luniversalit Ces exceptions sont pour lessentiel des entorses au principe de la non affectation des recettes. Lordonnance du 31 Dcembre 1959 dispose en effet Exceptionnellement et en vertu dune disposition lgislative spciale, certaines recettes peuvent tre affectes certaines dpenses sous la forme de budgets annexes, de comptes spciaux du trsor et des fonds de concours pour les dpenses dintrt publique . 1- Les budgets annexes Ils rpondent aux exigence de la gestion des services de lEtat caractre industriel ou commercial appels mettre en parallle les ressources quils tirent de leur activit et les charges corrlatives qui leur incombent (voir principe de lunit budgtaire).2- Les comptes spciaux du trsorIls drogent dans leur ensemble au principe de la non affectation des recettes.3- Les comptes daffectations spciales et les fonds de concoursLes comptes daffectations spciales sont aliments par des recettes fiscales ou par des taxes parafiscales. Les fonds de concours quant eux sont des contributions apportes par des particuliers pour la ralisation des oprations financires au moyen de ressources particulires en application dune disposition de la loi de finance prise sur linitiative du gouvernement. Les fonds de concours font donc partie des procdures budgtaires particulires qui permettent de droger au principe de luniversalit en affectant certaines recettes la couverture de certaines dpenses.il sagit dun procd qui permet de soustraire des crdits considrables lattention de lAssemble Nationale et de contrevenir la rgle de lautorisation lgislative pralable des dpenses publiques. Cette procdure financire particulire permet de laisser la disposition de ladministration des crdits considrables ; mme si lemploi de ces fonds doit tre conforme lintention de la partie versante. En fait cette rgle nest gure contraignante et permet ladministration de prendre les plus grandes liberts avec les principes budgtaires.Paragraphe II : LE PRINCIPE DE LA SPECIALITE A- La signification du principe La rgle de la spcialit voudrait que les crdits couverts par la loi de finance soient affectes une catgorie de dpenses dtermines appele chapitre. Autrement il est possible dimputer sur un chapitre que les dpenses correspondant lobjet de ce chapitre. Ainsi on ne peut engager une dpense de personnelle sur un chapitre rserv aux dpenses de matrielle, ni imputer une dpense dquipement sur un chapitre rserv une dpense dexploitation. Le chapitre regroupe les dpenses selon leur nature et leur destination. Le gouvernement ne doit pas changer la nature des crdits accords. La loi de finance interdit les virements dun chapitre un autre.Lexcution des dpenses dans les limites des crdits budgtaires inscrits dans la loi de finance peut poser des problmes dans certaines situations particulires et exceptionnelles. Ainsi il existe quatre procdures rglementaires qui permettent de modifier en cours de gestion laffectation des crdits fix par la loi de finance de faon mieux les adapter aux besoins des services.B- Les exceptionsLe principe de la spcialit budgtaire connait un assouplissement. Parfois la rgle de la spcialit est purement et simplement tourne par ladministration ; cest la pratique des interversions. Cette pratique consiste imputer un chapitre budgtaire une dpense relevant normalement dun autre chapitre. La frquence mme des interversions justifient la ncessit dassouvir le principe de la spcialit. Cest la raison pour laquelle le lgislateur a autoris dans certains cas la pratique des fonds spciaux, des fonds globaux, des transferts et des virements.1- Les fonds spciauxLa destination de ces fonds nest pas rendue publique et le Parlement na aucune emprise sur leur utilisation. Ils sont attribus au Prsident de la Rpublique, celui-ci se charge de les rpartir entre les ministres. Chaque ministre les utilise sa guise. Ces fonds ne reoivent aucune affectation particulire, ils sont ainsi soustraits toutes les rgles de la procdure budgtaire et de la comptabilit publique. Aucun contrle du Parlement nest exerc sur la gestion des fonds spciaux.2- Les crdits globaux Les crdits globaux constituent galement une exception au principe de la spcialit des crdits. En effet, les crdits globaux peuvent tre ouverts pour faire face des charges communes dont la rpartition par chapitre ne peut tre dtermine au moment o ils sont vots. Tel est le cas galement des crdits globaux destins faire face des dpenses ventuelles ou des dpenses accidentelles. La premire et de loin la plus importante catgorie de crdits globaux correspond deux types de crdit :- Ceux destins couvrir les dpenses supplmentaires de personnel occasionns en cours danne par des mesures de revalorisation des rmunrations ;- Ceux inscrits des chapitres de rserves gnralement centralis aujourdhui sous la section fictive transfert non affect . Ces crdits servent au financement dactions particulires caractre conomique ou social principalement en matire demplois et de formation professionnelle. Le crdit global pour dpenses ventuelles est destin complter en cours de gestion les dotations de crdits provisionnels alors que le crdit global pour dpenses accidentelles permet de complter des dotations de crdits limitatifs en cas de calamit ou de dpenses urgentes ou imprvues. La rpartition de ces crdits aux chapitres quils concernent est ensuite ralise par dcret pris en conseil des ministres lexception des crdits limitatifs dont lutilisation ncessite un dcret parce quelle porte atteinte la rgle du caractre limitatif des crdits.3- Les transferts Les transferts ne constituent pas une vritable exception la rgle de la spcialit. Ils modifient la dtermination du service responsable de la dpense sans modifier la nature de la dpense. Ces transferts sont autoriss par simple arrts du ministre des finances, sans limite quantitative la seule condition de ne pas avoir pour effet de crer de nouveaux chapitres. Ainsi, des crdits de bibliothques pourraient par voie de transfert tre retirs au service du ministre de la recherche pour tre donn au service du ministre de lenseignement suprieur.4- Les virements Les virements conduisent modifier la nature de la dpense prvue par la loi de finance et les dcrets de rpartition. Ils constituent une vritable exception la rgle de la spcialit dans la mesure o ils modifient la nature de la dpense. Ils sont en principe interdits mais ils peuvent tre autoriss par arrt du ministre des finances dans deux hypothses :- Les virements de crdit lintrieur dun mme chapitre qui peuvent tre oprs en cours dexercice par dcision de lordonnateur. Ces virements qui ne peuvent pas remettre en cause la structure gnrale du budget sont considrs comme des actes de gestion courante et donc laiss la responsabilit du ministre intress. Toutefois ces virements sont soumis au contrle pralable du contrleur financier ;- Les virements de crdit de chapitre chapitre qui ne peuvent tre effectus que par arrt du ministre des finances sur avis motivs du contrleur financier du ministre intress. Ces virements ne peuvent soprer que dans les conditions suivantes : Ils ne doivent pas dpasser 1/10 des dotations de chacun des chapitres intresss ; Ils ne doivent pas entrainer une modification du montant du budget ou de son quilibre ; Ils doivent porter sur une mme catgorie de dpense.Paragraphe III : LE CARACTERE LIMITATIF DES CREDITS Lautorisation de dpenses donne par la loi de finance naurait aucun sens si elle pouvait tre constamment dpasse. Faute de limitation du montant des dpenses autorises, lquilibre financier ne pourrait tre assur. Par ailleurs, si les ministres pouvaient librement dpasser les crdits qui leurs sont allous, la rpartition et la spcialisation de ces crdits perdraient toute signification. Aussi faut-il que les autorits dpensires ne puissent dpasser le montant des crdits qui leurs sont allous. Pour y parvenir, il a fallu donner au crdit un caractre limitatif.A- La signification du principeLa rgle est que les crdits sont limitatifs et ne peuvent tre donc dpasss. Cest ce qui ressort de larticle 15 de la loi organique de 1959 relatives aux lois de finance aux termes duquel tous les crdits sont limitatifs et les dpenses sur crdit limitatif ne peuvent tre engags et ordonns que dans la limite des crdits ouverts. Ces crdits ne peuvent tre eux mme modifis que par une loi de finance rectificative. Cette rgle a reu certains assouplissements. Certaines procdures permettent dans plusieurs cas de dpasser rgulirement les crdits ouverts sans quil soit port atteinte la rgle.B- Les exceptionsLes exceptions concernent les crdits valuatifs, les crdits provisionnels ou dpenses imprvues et les lois de finance rectificatives. 1- Les crdits valuatifs Prvus par larticle 14 de la loi organique de 1959, les crdits valuatifs sont ceux de la dette publique, de la dette viagre et des pensions, des frais de justices et des rparations civiles, des remboursements et des restitutions. Les dpenses auxquelles sappliquent les crdits valuatifs sont ouvertes aux besoins au-del de la dotation inscrite au chapitre qui les concernent. Ces crdits peuvent tre dpasss sans formalits puisse quils sappliquent des dpenses obligatoires et approuvs par la loi.2- Les crdits provisionnels Cette catgorie de crdits concernent les dpenses imprvues notamment les dpenses effectues pour rparer une catastrophe, une calamit naturelle ou pour rgler une affaire exceptionnelle, une affaire dintrt national. Ces crdits dit provisionnels par dfinition ne peuvent faire lobjet dune rpartition a priori. Ces crdits sont relatifs des mesures gnrales dont on ne peut connaitre priori le nombre exact des bnficiaires. Si les crdits se rvlent insuffisants, ils peuvent tre complter par arrt du ministre des finances, par prlvement sur le crdit global de dpenses ventuelles. Ces crdits supplmentaires peuvent tre ouverts en cas durgence par dcret davance pris sur le rapport du ministre des finances. La ratification de ces dcrets est demande au Parlement dans la plus prochaine loi de finance.3- Les collectifs budgtairesLes collectifs budgtaires constituent aussi un assouplissement au caractre limitatif des crdits. Quand les crdits autoriss dans le cadre de loi de finance initiale se rvlent insuffisants, le gouvernement labore un projet de loi de finance rectificatif et demande lAssemble Nationale de lui accorder de nouveaux crdits.Le budget une fois vote en porte les consquences quant aux organes et aux modalits dexcution de la loi de finance.CHAPITRE I : LES ORGANES DEXECUTION DE LA LOI DE FINANCE Le trsor public est le principal organe dexcution de la loi de finance. La Banque Nationale dInvestissement est quant elle charge de grer les dpenses dinvestissement.SECTION I : LE TRESOR PUBLIC Le trsor public na pas de personnalit juridique distincte de celle de lEtat. Cest une direction du ministre des finances. Il est charg de lexcution comptable du budget gnral de fonctionnement, des budgets annexes. Il gre galement les comptes hors budget.Paragraphe I : LORGANISATION DU TRESOR PUBLICParagraphe II : LES MISSIONS DU TRESORS PUBLICLe trsor public assure trois missions fondamentales : - une mission traditionnelle selon laquelle le trsor public est le caissier de lEtat ;- Une mission moderne selon laquelle le trsor public est lEtat agissant en tant que banquier ;- Une mission de gestion des emprunts.A- Le trsor public, caissier de lEtat En tant que caissier de lEtat, le trsor public est tenu deffectuer les oprations de recettes et de paiements rsultant de lexcution de la loi de finance. Le seul problme auquel il est confront est celui dassurer la gestion de ses disponibilits dans lespace et dans le temps de sorte qu tout moment les comptables puissent effectuer les paiements ordonnancs par les administrateurs. Il faut distinguer le problme de trsorerie du problme financier. Dune part du point de vue trsorerie, on doit tenir compte du facteur temps cest--dire du moment o la recette et la dpense sont effectues. Dautre part pour faciliter les mouvements de compte dans lespace, des transferts de liquidits sont raliss par lintermdiaire du rseau bancaire.B- Le trsor public, instrument de lEtat banquierLe trsor public joue pour le compte de lEtat le rle dun tablissement bancaire. Ainsi peut-il tre prteur, garant et actionnaire.1- Le trsor public, prteur LEtat peut accorder des avances pour une dure infrieure ou gale deux ans ou des prts pour une dure suprieure deux ans. Les prts et avances de lEtat sont regroups dans les comptes spciaux du trsor. Le montant total des prts et avances accords par lEtat est limit par la loi de finance.2- Le trsor public, garantLEtat peut accorder sa garantie ou son aval des emprunts pour des oprations juges importantes auxquelles il ne peut lui-mme accord le prt. Les organes pouvant bnfici de la garantie de lEtat sont les socits dEtat, les EPIC, les socits dconomie mixte, les personnes morales intertatiques dont lEtat ivoirien est membre ou actionnaire, les associations reconnues dutilit publique. Cette garantie est accorde sous certaines conditions :- Un dcret pris en conseil des ministres ;- Le prt doit financer une opration dintrt gnral conforme au plan de dveloppement ;- Le bnficiaire doit prsenter des contreparties ;- Le montant du prt : le plafond global des avals est limit par la loi de finance. Le trsor public est obligatoirement garant de tous les emprunts mis par la Banque Nationale dInvestissements.3- Le trsor public, actionnaire Le trsor public peut devenir banquier daffaire en prenant des participations au capital des entreprises, qui deviennent dans la plupart des cas des socits dconomie mixte dotes dun statut particulier et qui rservent un certain droit lEtat. Ces participations sont autorises par des dcrets pris en conseil des ministres.C- La gestion des emprunts Le trsor public gre les emprunts pour le compte de lEtat et dautres personnes publiques. Il est charg galement de la tenue des statistiques de la dette publique.1- Pour le compte de lEtatLe trsor public gre les emprunts contracts pour le compte de lEtat. Il gre galement les conventions paiements diffrs. Il sagit de crdits fournisseurs dune entreprise effectuant des travaux pour le compte de lEtat accepte dtre rmunr des chances dont la dure dpasse celle de ses prestations, faisant ainsi crdit lEtat.2- Pour le compte dautres organismesLe trsor public gre des comptes demprunts pour le compte dautres personnes que lEtat. Parmi ces emprunts on a dabord les emprunts rpercuts. Ce sont des emprunts destins la ralisation dinvestissements rentables dont le trsor assure le service mais avec les remboursements effectus par les bnficiaires. A ct des emprunts rpercuts, il y a les emprunts consolids. Ce sont des emprunts de mme nature que les emprunts rpercuts, mais pour les emprunts consolids il ny a pas de synchronisation des remboursements. Le trsor public rembourse les bailleurs de fond avec ses propres fonds aux chances fixes par les conventions de prt. Quant lorganisme bnficiaire il rembourse lentement le trsor.3- La tenue des statistiques de la dette publique totaleEn matire de crdit, la confiance et la transparence sont indispensable. Ainsi la connaissance de lensemble de la dette extrieure est un facteur de crdibilit car les cranciers en ayant une vue exacte de lendettement de lEtat peuvent apprcier ses capacits de remboursement. Le trsor a donc la responsabilit de collecter les statistiques relatives la dette publique gre par lui et garantie par lEtat.SECTION II : LA BANQUE NATIONALE DINVESTISSEMENTOrganisme financier incontrlable dans le dveloppement de la Cte dIvoire depuis plus de 40 ans, la caisse autonome damortissement est devenu officiellement par le dcret n2004-188 du 19 Septembre 2004 la Banque Nationale dInvestissement (BNI). La BNI sappuie sur un renforcement des capacits humaines, lamlioration de structures fonctionnelles et oprationnelles, le dveloppement du rseau afin de garantir sa clientle un service de qualit. La BNI assure un certain nombre de missions.Paragraphe I : LES MISSIONS DE LA BNI La BNI assure deux sortes de mission :- Une mission de financement ;- Une mission de conseil et de gestion.A- Une mission de financementEn tant que banque de dveloppement, la BNI assure linvestissement et le refinancement dans six domaines prioritaires savoir la prquation de lEtat, le financement des investissements du secteur agricole, le refinancement des banques et tablissements financiers, le partenariat public et priv dans le financement des investissements publics rentables et des PME, la mobilisation des fonds sur les marchs de capitaux, lexcution des missions contractuelles de service public. Ces six missions constituent des axes stratgiques dans le dveloppement puissent quelles permettent la banque de financer linvestissement productif dans tous les secteurs de lactivit conomique. Partenaire privilgis des PME et PMI, la BNI est galement engage dans le financement des projets dintrt national. Par le biais du financement structurel, elle favorise une plus grande implication des acteurs nationaux dans la production conomique. De plus, la banque assure une mission de conseil et de gestion.B- Une mission de conseil et de gestionLa BNI assure une mission de conseil en restructuration dentreprises et de dettes pour la leve de capitaux sur les marchs financiers. Elle assiste lEtat dans les ngociations avec les bailleurs de fond, elle intervient dans la recherche et la restructuration de financement. Elle mobilise des fonds sur les marchs de capitaux. La BNI est galement gestionnaire pour le compte dun tiers. Elle assure la gestion dlgue des fonds nationaux. ce titre elle est charge de grer un certain nombre de fonds aliments par des ressources affectes. Ainsi elle gre les fonds de soutien de lhabitat, le fond national des hydrocarbures, le fond de soutien pour les jeunes.Paragraphe II : LES MOYENS DE LA BNI La BNI bnficie de diverses ressources. Il sagit notamment des dotations initiales de lEtat et des ressources varies quelle collecte sur les marchs de capitaux.CHAPITRE II : LES MODALITES DEXECUTION DES LOIS DE FINANCE SECTION I : LEXECUTION DE LA LOI DE FINANCE DANS LE TEMPS : LA REGLE DE L ANNUALITE BUDGETAIRE Les crdits accords par la loi de finance ne sont valable que pour une anne. Il est donc indispensable dexcuter les dpenses publiques dans le cadre de lanne. Pour chaque anne, les lois de finance dterminent la nature, le montant et lapplication des ressources et des charges de lEtat.Paragraphe 1 : La signification et la porte de la rgle de lannualit budgtaire A- La significationLe principe de la dualit signifie que lautorisation donne par la loi de finance nest valable que pour une anne. Lanne budgtaire commence en Cte dIvoire le 1er Janvier et sachve le 31 Dcembre. Au-del de cette date, aucune recette ne peut tre perue et aucune dpense ne peut tre engage sans aucune nouvelle autorisation parlementaire. Mais dapplication apparemment simple, le principe de la dualit soulve le problme de rattachement des oprations budgtaires lanne budgtaire.B- Le rattachement des oprations budgtaire lanne budgtaireDeux mthodes permettent de concevoir lanne budgtaire :- Le systme de la gestion ;- Le systme de lexercice.1- Le systme de la gestion Dans le systme de la gestion, on tient compte de la date de paiement de la dpense et de la ralisation de la recette. Ainsi on rattache toutes les oprations de dpenses et de recettes effectues au jour le jour lanne o elles sont effectivement soldes quelle que soit lanne dorigine des dettes o des crances correspondantes. Cest le procd des comptes de caisse ou procd de la gestion. Ce systme a lavantage de simplicit mais il peut comporter un budget dans la mesure o ladministration peut retarder certains paiements de dpenses et acclrer le recouvrement des recettes pour prsenter la fin de lanne un budget en quilibre tout en aggravant les charges de lanne suivante.2- Le systme de lexerciceIl consiste rattacher lanne budgtaire non toutes les dpenses effectues rellement au cours de cette anne. Mais les recettes et les dpenses qui ont juridiquement pris naissance au cours de cette anne mais si elles sont effectivement solde aprs expiration de lanne budgtaire. Cest le systme de lexercice.Ce systme a lavantage dempcher que lon retarde indument le paiement de certaines dpenses pour prsenter un exercice en quilibre mais il a linconvnient de crer pour les comptables dassez graves complications la fin de lexercice. Il y a deux catgories et deux catgories de recettes. Les unes sont imputables au budget de lanne nouvelle, les autres doivent tre rattaches au budget de lanne prcdente. La Cote dIvoire a essay de concilier les deux systmes. Finalement, elle a opt pour le systme de la gestion. Mais compte tenu de la continuit de la gestion financire de lEtat, le principe de la dualit connait des exceptions.Paragraphe II : LES EXCEPTIONS DU PRINCIPE La rgle de la dualit a un caractre artificiel compte tenu du principe de la continuit des services publics de lEtat. Il est artificiel de vouloir dcouper la vie financire de lEtat en tranche annuelle. Aussi a-t-on t conduit assouplir la rgle de la dualit pour donner plus de sens la gestion financire de lEtat. Cet assouplissement a conduit dune part admettre que certaines autorisations de dpenses peuvent tre donnes pour une priode qui dpasse le cadre annuel. Dautre part, admettre parfois des autorisations de dpenses dont la dure de validit est infrieur un an.A- Les oprations financires dpassant le cadre annuel de prvision et dexcution Plusieurs oprations ont conduit allonger lautorisation budgtaire pour tenir compte des exigences dune rvision ou dune excution de longue dure. Il sagit des lois de programme, des autorisations de programme et des reports de crdit.1- Les lois de programme Le besoin dune combinaison entre le principe de ltablissement annuel du budget de lEtat et la ncessit dune rvision et dune excution pour certaines dpenses, essentiellement les dpenses en capitales, est lorigine de la cration des lois de programme. La recherche de solutions de compromis sest traduite lintrieur mme des lois de finance sous la forme des autorisations de programme en vue dassurer une bonne excution doprations dinvestissement de grandes envergures comportant plusieurs branches. Lordonnance de 1959 relative aux lois de finance prvoit dans son article 1er que les plans approuvs par lassemble lgislative dfinissant les objectifs long terme ne peuvent donner lieu des engagements de lEtat que dans les limites dtermines par des autorisations de programme votes dans les conditions fixe par la prsente loi . Les autorisations de programme peuvent tre groupes dans les lois dites lois de programme. La loi organique tout en dfinissant la loi de programme met laccent sur les moyens mettre en uvre pour atteindre les objectifs contenus dans les lois de programme. Le conseil constitutionnel franais ne dit pas autre chose lorsquil crit ceci : on doit entendre par loi de programme caractre conomique et social, une loi qui non seulement dfinit les objectifs moyen et long terme en matire conomique ou social mais comporte en outre des prvisions de dpenses chiffres pour la ralisation de ces objectifs . Les lois de programme ont un contenu en partie identique celui des lois de finances dotations de crdit sur lesquels lengagement de dpense capitale peut tre effectu. Les autorisations de programme sont appeles figurer dans une loi de finance mais elle peut aussi constituer une loi de programme. En revanche, ces deux types de loi sopposent en termes de porte juridique. A la diffrence des lois de finance, les lois de programme sont dpourvues dapplicabilit directe. En disposant que les lois de programmes ne peuvent permettre dengager lEtat lgard des tiers que dans les limites des autorisations de programme contenues dans la loi de finance de lanne, lordonnance de 1959 prive deffets juridiques immdiats les autorisations de programme groups dans une loi de programme. Les dotations quelle prvoit tant par elle-mme inoprante puisse que leur utilisation est subordonne leur reprise dans une loi de finance ultrieure, les lois de programme paraissent dnuer de toute force contraignante et par consquent prsenter un intrt rduit. Il reste cependant que par-del des lois de programme, ce sont les autorisations de programme contenues dans la loi de finance qui ont lexclusivit de la valeur juridique.2- Les autorisations de programmeSeules les dispositions relatives aux autorisations de programme peuvent engager lquilibre financier des annes ultrieures. Les autorisations de programme constituent une exception majeure la rgle de la dualit. Elles concernent les dpenses capitales, les prts et exceptionnellement les dpenses ordinaires dquipements. Les autorisations de programme constituent la limite suprieure des dpenses que les ministres sont autoriss engager pour lexcution des investissements prvus par la loi. Elles dterminent le montant maximum de crdit qui peut tre engag par un ministre au cours des annes venir au titre dune opration dinvestissement prvue par la loi. Elles couvrent une ou plusieurs annes (6 ans maximum daprs une directive de lUEMOA). Elles sont la fois une rvision pluriannuelle et une autorisation dengagement dans la limite dun plafond. Techniquement, les autorisations de programme prsentent deux particularits importantes :- Elles sont valables sans limitation de dure jusqu leur excution ou leur anantissement ;- Elles ont pour but de financer une branche constituant une unit individualise formant un ensemble cohrent de nature tre mise en uvre sans adjonctions.3- Les reports de crdits Le report de crdit dune anne sur lautre prolonge lautorisation budgtaire au-del de lanne. Le report de crdit vite que les administrations soient portes en fin danne utiliser en hte voir mme gaspiller leur crdit dans la crainte quil soit annul. Les reports de crdit restent lgalement exceptionnels. Ils sont contraires au principe de lannualit tant donn que la rgle est celle de lannulation des crdits prvue par lordonnance de 1959 en son article 16 aux termes duquel tout crdit qui ne vient sans objet en cours danne peut tre annul par larrt du ministre des finances aprs accord du ministre intress . Cest dans les cas limitativement numrs que le ministre des finances peut autoriser un report de crdit. Font exception la rgle les comptes spciaux du trsor dont le solde est report danne en anne.B- Les autorisations pour une priode infrieure lanne Les autorisations pour une priode infrieure lanne se rvlent parfois ncessaire soit en raison de la difficult de prvision soit en raison du manque de temps dont dispose le Parlement pour voter un budget vritable. Deux techniques sont lheure actuelle utilises. Il sagit dune part des douzimes provisoires dautre part des crdits supplmentaires groups en collectifs.1- La technique des douzimes provisoires Il arrive parfois que le budget ne soit pas vot le 31 Dcembre. Pour viter que la vie de lEtat ne sarrte, faute de pouvoir procder des dpenses et des encaissements, la technique des douzimes provisoires a t imagine pour permettre dassurer le fonctionnement rgulier des services publics.Larticle 80 de la Constitution permet en cas de retard imputable au Parlement, la mise en place du budget par ordonnance. Dans le cas o le retard est imputable au gouvernement (dpt tardif du projet de budget) ou une autre circonstance, pour tre promulgu avant le dbut de lexercice larticle 80 permet au PR de demander durgence lAssemble Nationale lautorisation de reprendre de lanne prcdente par douzime provisoire. Le douzime provisoire ouvre des crdits pour tous les services pour un ou plusieurs mois sur la base du douzime du montant des crdits accords au titre de lanne prcdente. De mme lautorisation de percevoir les impts est accorde pour la mme priode.2- Les crdits supplmentaires Les crdits supplmentaires sont des crdits vots en cours danne pour complter les dotations budgtaires insuffisantes. Ces crdits ont pour inconvnient de fausser les perspectives financires arrt par la loi de finance initiale. Ces crdits sont aujourdhui inclus dans les lois de finance rectificatives. Plus quune drogation la rgle de lannualit, cest la limitation du crdit dans leur montant que la pratique des lois de finance rectificatives porte atteinte.SECTION II : LES REGLES DE LA COMPTABILITE PUBLIQUEIl sagit dans cette partie de prsenter le circuit gnral de la finance publique dans le cadre de lexcution du budget de lEtat. Les dpenses publiques sont excutes selon une procdure complexe base sur le principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables.Paragraphe I : LES AGENTS DEXECUTION DES DEPENSES PUBLIQUES Lexcution des dpenses publiques est confie deux catgories dagents : les ordonnateurs et les comptables. Les ordonnateurs dcident de lopportunit de la dpense, les comptables assurent quant eux le paiement de la dpense aprs avoir vrifi la rgularit de celle-ci. Larticle 107 du dcret du 30 Dcembre 1912 pose le principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables en ces termes : Les fonctions dagents de lordre administratif et dordonnateurs sont incompatible avec celle de comptable . Ce principe permet de distinguer lopportunit de la rgularit de la dpense. Il permet galement un double contrle et institue une double responsabilit par la division et la spcialit des agents dexcution.A- Les ordonnateursLes ordonnateurs sont des agents publics des diffrentes administrations qui, en plus de leur fonction dcoulant de lappartenance la fonction publique, bnficient dun statut particuliers leur confrant des pouvoirs de dcision dans le domaine financier.1- Le rle des ordonnateurs On appelle ordonnateur de recettes ou de dpenses toute personne ayant qualit au nom de lEtat, dune collectivit ou dun tablissement public pour contracter, constater ou liquider une crance ou une dette ou encore pour ordonner soit le recouvrement dune crance soit le paiement dune dette. Les attributions des ordonnateurs concernent donc les dpenses quils engagent, liquident et ordonnancent mais aussi les recettes quils sont chargs de liquider aprs constations des droits des organismes publics et de les recouvrer.En dfinitive, lordonnateur est charg deffectuer toutes les oprations successives dune dpense ou dune recette depuis la naissance de la dette ou de la crance jusqu lordre de payer ou de recouvrer inclusivement. Il ncessite deux catgories dordonnateurs :- Les ordonnateurs principaux ;- Les ordonnateurs secondaires.En CIV au niveau central, le ministre charg des finances est lordonnateur unique des oprations des dpenses publiques du budget gnral de lEtat et des comptes spciaux du trsor. Il est le seul pouvoir calculer le montant de la dpense et donner lordre au comptable de payer. Les fonctions dengagement et dordonnancement des dpenses de lEtat sont exerces au niveau de chaque ministre et de institutions par les DAAF qui assurent par dlgation du ministre, chef du dpartement ministriel le rle dordonnateur sauf en matire de dpenses de personnels et de remboursement de dette gre respectivement par le directeur de la solde et celui de la dette. Les ordonnateurs dlgus assurent les fonctions dengagements et dordonnancent. Seuls les ordonnateurs dlgus mettent et signent les actes de dpenses que sont les engagements et les ordonnancements qui sont soumis au visa pralable du contrleur financier. En matire dengagement, ils sassurent de la qualit de ladministrateur de crdit dlgu, apprcient lopportunit de proposition et veillent au respect de lexact imputation des dpenses. Lengagement doit rester dans les limites des autorisations dengagement. Il doit demeurer subordonn dans les limites prvues par les lois et rglements en vigueur. En matire dordonnancement, ils vrifient la signature de ladministrateur de crdit dlgu, le certificat de service-fait, la conformit de lobjet du mandatement celui de lengagement dont il procde et le mode de paiement des dpenses de lEtat au niveau de chaque ministre et institution. Au niveau local les crdits ouverts au plan central peuvent tre dlgu aux services dconcentrs de lEtat, dnomms administrations rgionales, aux ambassades et aux reprsentations conomiques ltranger. Les dlgations de crdit sous forme de dlgation dengagement ou dlgation dordonnancement sont adresses par lordonnateur dlgu au plan central un ordonnateur secondaire. La procdure de dlgation dengagement est utilise au profit des services dconcentrs de lEtat dans la nomenclature budgtaire de lEtat. Elle est galement utilise au profit des chefs de projet dinvestissement. Les ordonnateurs secondaires sont des fonctionnaires locaux en gnral des prfets ou ambassadeurs ou des acteurs des dpenses dconcentres dsigns par les textes en vigueur. Ils exercent, dans les limites des circonscriptions territoriales administres, une activit financire dans le cadre des dlgations ministriels qui leurs sont consenties. Tous les actes de dpenses des ordonnateurs secondaires sont soumis au visa du contrleur financier local auquel ils transmettent au paiement les pices justificatives de dpenses lappui des mandats avant dtre transmis au comptable assignataire. Le comptable du trsor territorialement comptent doit avant deffectuer le paiement procder au contrle de la qualit de lordonnateur dlgu, de lexact imputation budgtaire, de la disponibilit du crdit, de la rgularit des pices justificatives de leur conformit aux lois et rglements en vigueurs, de la qualit des personnes habilites la certification du service-fait, du visa du contrleur financier, du caractre libratoire du paiement et de labsence dopposition au paiement. Le comptable du trsor territorialement comptent y compris ltranger assure la fonction de contrleur financier en labsence du contrleur financier local.Les ministres sont galement des administrateurs de crdit qui leurs sont allous par les lois de finance et les actes budgtaires subsquents. La mise en uvre des dpenses des ministres est assure par des administrateurs de crdit dlgu. Les administrateurs de crdit dlgu sont identifis dans la nomenclature budgtaire de lEtat par la destination administrative pour les dpenses des pouvoirs publics de ladministration centrale, des services centraliss et des projets. Les signatures des administrateurs de crdit dlgu doivent tre dposes chez lordonnateur dlgu auprs duquel ils sont accrdits, chez le contrleur financier comptent et chez le comptable assignataire. Des propositions de dpenses formules par les administrateurs de crdit dlgu doivent rester dans les limites des autorisations dengagement et demeurer subordonnes aux autorisations, avis ou visa prvus par les lois et rglement en vigueur. Les DAAF sont des observateurs de crdit dlgu du ministre auprs duquel ils exercent les dpenses de transfert au profit de tiers public ou priv et des dlgations de crdits au profit des administrations rgionales. Le directeur de la dette est ladministrateur de crdit dlgu pour les dpenses relatives au remboursement de la dette et aux pertes de change qui y sont lies. Le directeur des soldes est ladministrateur de crdit dlgu pour les dpenses de personnels et les dpenses centralises quils grent. Aprs la ralisation des prestations, les administrateurs de crdit dlgu reoivent les factures, mmoires et dcomptes, procdent