Cristiano das Neves Bodart RSP Estudo socioterritorial e ...oaji.net/articles/2015/1978-1432582349.pdf · articulado, tratando-se de um espaço produzido pela sociedade e reflexo

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Cristiano das Neves Bodart

Revista do Serviço Público Brasília 62 (1): 25-50 Jan/Mar 2011

Estudo socioterritorial einvestimentos públicos: o

processo de alocação de recursosdo orçamento participativo

em Serra/Es*


Introdução

Diversos estudos em torno das práticas de orçamentos participativos (OP) têm

sido desenvolvidos no Brasil nos últimos anos. De maneira geral, trata-se de uma

gestão pública caracterizada pela participação direta da sociedade na gestão dos

recursos municipais. A participação se dá, geralmente, por meio da deliberação social

sobre parte dos investimentos públicos, quase sempre obras de infraestrutura.

A questão central deste trabalho é averiguar se a prática de OP é capaz de

romper com o “princípio de causação circular1” e promover uma alocação das

obras de infraestrutura mais justa, atendendo prioritariamente a população de

baixo status social ou as áreas urbanas mais carentes de infraestrutura.

A problemática desta pesquisa foi diretamente influenciada por dois trabalhos

desenvolvidos anteriormente no Brasil. O primeiro deles foi a tese de

doutoramento de Denise Cunha Tavares Terra (2007), sob o título de Uma leitura

espacial da apropriação desigual das rendas petrolíferas em Campos dos Goytacazes, que

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Estudo socioterritorial e investimentos públicos: o processo de alocação de recursos do orçamento participativo em Serra/Es*


abordou de forma instigante a lógicaalocativa das rendas petrolíferas emCampos dos Goytacazes, evidenciando aexistência de uma “causação circular” naalocação dos recursos advindos das rendaspetrolíferas. O segundo trabalho foi apesquisa desenvolvida por David MichaelVetter e Rosa Maria Massena, apresentadaem artigo, de 1981, intitulado Quem seapropria dos benefícios líquidos dos investimentosdo Estado em infraestrutura urbana? Uma teoriada causação circular. Neste artigo Vetter eMassena apontaram a existência doprincípio de causação circular na alocaçãodos investimentos destinados à distribuiçãode água e esgoto no Rio de Janeiro.

Neste artigo, buscando averiguar se aprática do OP seria capaz de romper como “princípio da causação circular” naalocação das obras de infraestrutura urbana,foi tomada como estudo de caso a expe-riência de participação popular na gestãopública no município de Serra/ES (1997– 2008), denominada pelo poder públicolocal como Orçamento Participativo.

O presente artigo está dividido em trêspartes, além desta introdução e de umaconclusão. A primeira parte tem comoobjetivo apontar o alinhamento teórico-metodológico do presente estudo,buscando identificar as principais contri-buições teóricas. Nesse primeiro momentosão delimitados teoricamente conceitos-chave para a produção desta pesquisa, taiscomo espaço urbano, causação circular,renda real, entre outros, assim comodiscutidas teoricamente as questões relacio-nadas à participação popular na gestãopública, especialmente por meio das prá-ticas de orçamentos participativos.Buscamos, com isso, compreender asprincipais características do OP, principal-mente aquelas relacionadas à redistribuiçãode renda.

A segunda e a terceira seção estãocentradas no estudo de caso. Na segundaé realizada uma breve caracterização domunicípio de Serra/ES e apresentada aestrutura funcional do OP de Serra/ES.Na terceira seção são apresentados osprocedimentos metodológicos adotadospara este estudo, bem como os resultadosalcançados.

O poder público e a produçãodo espaço urbano

Para compreender a relação entre aalocação dos investimentos públicos emobras de infraestrutura e a construçãosocioespacial intraurbana, torna-se neces-sário, inicialmente, definir o conceito deespaço urbano adotado no presentetrabalho.

Partimos da colaboração de Corrêa(1993, p. 7; 2005, p. 145), que afirma queo espaço urbano capitalista caracteriza-secomo simultaneamente fragmentado earticulado, tratando-se de um espaçoproduzido pela sociedade e reflexo desta.De acordo com Corrêa, o espaço carac-teriza-se como fragmentado por serfortemente dividido em áreas residenciaissegregadas, fruto da complexa estruturasocial (CORRÊA, 1992, p. 7).

O espaço urbano é o local onde se “con-centram as mais poderosas forças sociais,com as quais se articulam e desenvolvem asestruturas de dominação e apropriação”(IANNI, 2004, p. 155); assim como as tensõese contradições, germinando movimentossociais e protestos de grupos e classes sociaissubalternos, caracterizando-se como oespaço das contradições e mutações, daintegração e da fragmentação, da inclusão eda exclusão, da riqueza e da pobreza, reflexodas ações do presente e do passado. (CORRÊA,1992, p. 8; 2005, p. 148).

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Os atores que modelam e organizam oespaço urbano são diversos, como, porexemplo, os proprietários dos meios deprodução, proprietários de terras, empresasimobiliárias e de construção e o Estado(CORRÊA, 2005, p. 122). Cada um dessesagentes possui estratégias próprias, desenca-deando conflitos – especialmente pelos trêsprimeiros – que são, de acordo com Corrêa,em maior ou menor grau, resolvidos pelaintervenção do Estado.

A necessidade da intervenção do poderpúblico se dá devido à rápida concentraçãoda produção e da população nas áreasurbanas, o que gera grande demanda porbens e serviços coletivos, uma vez que aalocação desses bens e serviços ou o con-trole desses custos não podem serefetuados no mercado (VETTER, PINTO,FRIEDRICH e MASSENA, 1981, p. 5).

O Estado pode ou não reforçar asegregação espacial, aumentando ou dimi-nuindo a distância social entre pobres e ricospor meio da provisão diferenciada de serviçose equipamentos públicos (MARQUES, 2000).Destacam diversos autores (HARVEY,1980;VETTER, MASSENA e RODRIGUES, 1979) que aalocação dos recursos públicos produzimpactos diretos na redistribuição ou naconcentração da renda, daí a importância denos atentarmos para o papel do poderpúblico na produção do espaço urbano, sejapela sua ação ou ausência.

Terra (2007, p.32), ao analisar osestudos de Vetter e Massena (1979; 1981),afirma que tais autores apresentam umaalternativa à teoria neoclássica do equilíbrioespacial, destacando a teoria da “causaçãocircular” como a mais apropriada para oestudo dos impactos distributivos dosinvestimentos do Estado.

O conceito do “princípio da causaçãocircular” envolve uma constelação circularde forças que, para Myrdal (1968, p. 32),

“tendem a agir e a reagir interdepen-dentemente, de sorte a manter um paíspobre em estado de pobreza”. Aplicandoesse conceito à cidade, nota-se que áreasdotadas de infraestrutura – áreas centrais ouem destaque – tendem a receber maisinfraestrutura pública (devido à lógicaeleitoreira e clientelista), além de investimentosprivados (devido à lógica capitalista). Oinverso ocorre em áreas não dotadas deinfraestrutura, ou seja, as áreas onde existemmenos infraestruturas urbanas, geralmente

periféricas, continuam a não recebê-las. Émuito comum no país, por exemplo, umacidade possuir ruas ainda não pavimentadase o poder público optar por (re)pavimentarruas e avenidas já pavimentadas. Essatendência de “causação circular” foi eviden-ciada nos estudos de caso de Vetter, Massenae Rodrigues (1979), Vetter e Massena (1981),e de Terra (2007), ao estudarem a alocação

“O Estado podeou não reforçar asegregação espacial,aumentando oudiminuindo adistância socialentre pobres e ricospor meio daprovisãodiferenciada deserviços eequipamentospúblicos”

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dos investimentos públicos em água eesgoto no Rio de Janeiro, entre 1975 a 1977.

Terra (2007, p. 207), ao analisar, entreoutros aspectos, a distribuição espacial dasobras públicas na cidade de Campos dosGoytacazes/RJ, destacou que “os espaçoshabitados pela população de rendas alta emédia alta receberam proporcionalmentemais recursos que os espaços onde residea população de menor poder aquisitivo”,evidenciando a existência do princípio de“causação circular” na prática alocativadaquele município.

A provisão de bens públicos, além deinfluenciar a construção do espaço urbano,afeta diretamente a renda real dosindivíduos. De acordo com Harvey (1980,p.48) os “mecanismos ocultos2” deredistribuição de renda num sistemaurbano tendem a ampliar as desigualdadessociais, ao invés de reduzi-las. Para embasartal argumentação, esse autor adotou a defi-nição de renda real de Titmuss (HARVEY, 1980apud TITMUSS, 1962, p.34), que será, nestetrabalho, utilizada, sendo assim definida:

A renda real é a soma algébrica dovalor de mercado nos direitos exercidosno consumo e da troca no valor dosuprimento de direitos de propriedadeentre o começo e o fim do período emquestão (HARVEY, 1980, p.41).

Harvey (1980, p.42) acrescenta que “opoder sobre os recursos escassos da socie-dade não pode ser determinado indepen-dentemente da acessibilidade aos recursose seus preços”. Um indivíduo, devido àalocação de uma dada obra de infraestru-tura, pode ampliar ou reduzir o valor deseu imóvel, por exemplo, bem comomaximizar ou minimizar a capacidade deacessibilidade aos bens públicos, comoeducação, saúde, transporte, bens culturais

e de lazer. Por tanto, a alocação de obraspúblicas afetará diretamente a renda realdo indivíduo. A questão que se levanta éque mudanças na forma espacial da cidade,e consequentemente nos processos sociais,provocam mudanças na renda do indi-víduo (HARVEY, 1980, p. 42).

Para uma compreensão dos meca-nismos de ação do Estado em umprocesso de redistribuição de renda real,buscou-se as principais ideias traçadas porHarvey (1980), baseadas na acessibilidade,proximidade e exteriorização.

Para Harvey a acessibilidade interfere narenda real do indivíduo, como, por exem-plo, a acessibilidade à oportunidade deemprego, de recursos e serviços de bem-estar. Uma obra, dependendo de sua acessi-bilidade, pode ampliar a renda real de umindivíduo. Harvey (1980) destaca, além dopreço monetário da acessibilidade, o seu valoremocional e psicológico, que acaba, a longoprazo, transformando-se em monetário.

Outro mecanismo oculto de redistri-buição destacado por Harvey é o custoda proximidade. A localização de umaobra pública, por exemplo, tende a mudaro preço da acessibilidade e o custo daproximidade (HARVEY, 1980; VETTER,MASSENA e RODRIGUES, 1979). A locaçãode lixões, por exemplo, tende a impor umcusto à população por suas proximidades,bem como lhe render maiores gastos coma saúde (com remédios e transporte parase deslocar ao posto de saúde) e/ou adesvalorização de seu imóvel, reduzindodessa forma sua renda real.

Por fim, Harvey apresenta a ação daexteriorização sobre a renda real, afir-mando que “as exteriorizações podem servistas como custos ou benefícios conformeo produtor ou o consumidor seja afetado,e segundo a natureza do efeito” (HARVEY,1980, p.46).

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Harvey (1980, p.61) afirma que é teori-camente possível, pela atividade política epela barganha, conseguir uma alocaçãoequilibrada de todos os bens e serviçosmistos em uma população espacialmentedistribuída. No entanto, para isso, serianecessário um processo político organi-zado que facilitasse a “igualdade debarganha” entre grupos com interessesdiferentes, mas internamente homogêneos.Seria o OP esse processo organizadoapontado por Harvey?

Diversos estudos empíricos apontamexperiências brasileiras bem-sucedidas emrelação a uma alocação mais equilibrada emais justa dos investimentos públicos pormeio da prática do OP. Entre esses estudosdestacam-se as análises de AldamirMarquetti, Roberto Pires, Geraldo Adrianode Campos, Aldecy José G. de Moraes,reunidas na obra “Democracia Participativae redistribuição: análise e experiências deorçamento participativo” (2008), e o traba-lho organizado por Leonardo Avritzer eZander Navarro, intitulado A inovaçãodemocrática no Brasil (2003).

A descentralização dos recursos públi-cos e a maior autonomia dos municípiosbrasileiros criaram um cenário propício aodesenvolvimento de uma democracia maisparticipativa que, de acordo com Marquettie Campos (2008), Souza (2006) e Correia(2003), possibilitou o desenvolvimento deexperiências bem-sucedidas de partici-pação popular na administração dosrecursos públicos, como é o caso do OPde Porto Alegre/RS, de Belo Horizonte/MG; e de outras bem discutidas, como éo caso de Belém/PA. É importanteapreender que a implantação, no Brasil, dasinstituições democráticas híbridas (ondesimultaneamente são adotados aspectos dademocracia representativa e participativa,ou direta), especialmente os OP, ocorreu

em ritmo, intensidade e formatos variados(CUNHA, 2007, p. 30).

De maneira geral, o OrçamentoParticipativo é um mecanismo de democra-tização da política orçamentária estatal,reunindo os cidadãos em assembleiaspúblicas nas quais avaliam a gestão muni-cipal, elaboram propostas de acordo comsuas demandas e deliberam sobre uso eaplicação dos recursos públicos e os diri-gentes estatais executam a vontade popu-lar (GUGLIANO, 2007).

O OP se apresenta como uma formainstitucional que envolve a partilha deespaços de deliberação entre representaçõesestatais e entidades da sociedade civil, ten-do como base a negociação e a parceria(PEREIRA, 2007, p. 339), caracterizando-secomo uma estrutura aberta, em constantemutação de acordo com os formatosnecessários a cada realidade ou interesse, poissua estrutura não é fechada em modelojurídico que vem de cima para baixo(MINGHELLI, 2005, p. 66). O OP é enten-dido como experiência de cogestão,“modelo de partilha do poder políticomediante uma rede de instituições demo-cráticas orientadas para obter decisões pordeliberação, por consenso e por compro-misso” (SANTOS, 2002, p. 525 apudAZEVEDO, 2005, p. 109).

Leonardo Avritzer, ao estudar osefeitos distributivos das políticas participa-tivas no Nordeste, constatou uma corre-lação significativa entre as cidades commaior número de instituições participativase as taxas de matrículas no Ensino Básicoe em creches. “Nesse caso, quanto mais altaa posição de uma cidade na escala departicipação, maiores são as taxas dematrículas” (AVRITZER, 2007, p. 37). Essemesmo autor observou que as cidadesnordestinas de médio porte, poucodotadas de estoque de bens públicos

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(educação e saúde), tiveram o volume dessesbens ampliado, acima da média, após aimplantação de políticas participativas.

O orçamento participativode Serra/ES e sua estruturaorganizacional

O município de Serra está localizadona Região Metropolitana da GrandeVitória/ES, (ver Cartograma 1), estandosua sede distante 28 km da capital doEstado do Espírito Santo, Vitória,possuindo uma área de aproximadamente553 Km² (IBGE, 2007). Limita-se ao nortecom o município de Fundão, ao sul comCariacica e Vitória, a oeste com SantaLeopoldina e a leste com o OceanoAtlântico. Está dentro de um raio de mil

km de distância dos principais centrosconsumidores do país – São Paulo, Rio deJaneiro, Minas Gerais e Bahia. Sua posiçãogeográfica privilegiada facilita o abasteci-mento de matéria-prima e o acesso amercados emergentes, colocando-o comoprincipal município industrial do estado.Com uma população estimada em 394.370habitantes (IBGE, 2007), Serra vem sedestacando como o segundo maior muni-cípio em tamanho populacional, tendoapresentado, em 2006, uma taxa de cresci-mento demográfico de 3,53%, bem acimada média nacional (1,62%) e da médiacapixaba, que foi de 1,91% no mesmoperíodo (SERRA, 2007).

O município de Serra possuía, no anode 2000, 118 bairros, sendo em suamaioria bairros urbanos. Porém, apenas

Fonte: Produzido pelo autor a partir da Base de Informações por Setor Censitário do Censo Demográfico(IBGE, 2000).

Cartograma 1: Espírito Santo com destaque para a Região Metropolitana daGrande Vitória (RMGV) e do município de Serra/ES.

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109 deles serão estudados no presentetrabalho, por serem os demais rurais ounão terem dados estatísticos sobre osmesmos.

Serra possui uma estrutura associativaque teve origem ainda na década de 1970,com os movimentos de base. De acordocom entrevistas realizadas a alguns dele-gados e integrantes do Núcleo de Acom-panhamento do OP (NAOP) de Serra, osurgimento de movimentos sociais organi-zados, a fim de reivindicar suas demandas,propiciou um cenário favorável aosurgimento, no início da década de 1980,da Federação das Associações de Mora-dores de Serra (FAMS). Tal federaçãotornou o município uma referência deorganização popular no Estado doEspírito Santo, tendo, em 2006, 136associações de moradores.

A principal bandeira da FAMS, nadécada de 1990, foi a busca pela implanta-ção do OP em Serra/ES. O processo deelaboração de uma assembleia doorçamento público municipal ocorreu apartir da participação da sociedade civil,sendo essa regulamentada pela Lei no 1788/94, de iniciativa popular, dando origem àAssembleia Municipal do Orçamento(AMO). Todavia, sua oficialização não foisuficiente para a efetivação do processo, umavez que o executivo não cumpria as metasestabelecidas pela AMO. A falta de vontadepolítica, naquele período, inviabilizou aprática de Orçamento Participativo. ComoMarquetti (2007), Boas (2007), Coêlho(2007), Marquetti e Campos (2008) eTeixeira (2003) observaram, a vontadepolítica para a implementação do OP é defundamental importância, e Serra não sediferenciou dessa realidade. O OP só passoua ser uma peça destacada na gestão muni-cipal em 1997, no primeiro mandato doprefeito Sérgio Vidigal (Coligação Frente

Popular da Serra – PDT, PSB, PPS e PTB).Desde então o OP tem ocorrido seminterrupções.

Quanto à estrutura institucional do OPde Serra/ES, foi possível identificar, apartir de entrevistas a membros doNAOP, que oficialmente são participan-tes do OP as entidades civis organizadascomo a Federação das Associações deMoradores da Serra, as associações demoradores, conselhos municipais, verea-

dores do município e representantes daprefeitura municipal. Inicialmente o OP éconduzido pela AMO, instituída pela lei1788, de 1994.

A AMO é composta pela Prefeitura,Câmara de Vereadores e a FAMS, as quaisatuam junto às comissões orçamentárias. AAMO é instalada anualmente, sendo eleitaspelos delegados (representantes escolhidospor cada segmento participante das

“A descentrali-zação dos recursospúblicos e a maiorautonomia dosmunicípiosbrasileiros criaramum cenário propícioao desenvolvimentode uma democraciamais participativa[...]”

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assembleias) sua coordenação, secretaria ecomissões orçamentárias. Cada uma dascomissões é composta por quatro mem-bros do movimento popular, dois verea-dores e um representante da Prefeitura. Ascomissões são: Comissão de Critérios deRateio; Comissão de Fiscalização e Acom-panhamento; e Comissão de Organizaçãoe Comunicação. Além das assembleias re-gionais, são realizadas, antes dessas, asassembleias por bairro.

A organização da AMO é exempli-ficada pela Figura 1:

Com relação à evolução do desenhoinstitucional, este foi, ao longo do tempo,sofrendo mudanças em suas regras emétodos, buscando possibilitar uma maiorparticipação social e um maior atendimentoàs regiões mais carentes (Carlos, 2007, p. 147).Afirma Carlos que tais mudanças foramocorrendo fundamentadas no diálogo cons-tante entre atores sociais e estatais, o que paraPires (2008, p. 57) é fundamental para apreservação da autonomia dos participantesdo OP. Entre as mudanças ocorridas naestrutura do OP de Serra, está a subdivisão

de regionais mais pobres, ocorrida em 1999,como a Região Praia, em Praia I e Praia II, aRegião Sede, em Sede I e Sede II (CARLOS,2007). Além dessas optou-se por subdividira Região de CIVIT, em CIVIT I e CIVIT II,e uma reordenação de alguns bairros, dan-do origem à Região de Castelândia.

Para a realização de assembleiasregionais, a cidade está atualmente divididaem onze regionais, como indica o Carto-grama 2.3

A coordenação do OP só pode apri-morar a metodologia distributiva,

aumentando a complexidade operacionale a objetividade das decisões, a partir de2000, com a criação do Núcleo de Acom-panhamento do Orçamento Participativo(NAOP) e posterior divulgação dos dadosdo censo de 2000, realizado pelo IBGE(CARLOS, 2007, p. 193).

A metodologia desenvolvida paraa distribuição dos recursos entre as regionaisé baseada em três índices: o primeiro é oÍndice de Gestão que é composto pelosindicadores do número de matrículas nasescolas de Ensino Fundamental, volume de

CâmaraMunicipal

AssembleiaFinal

AssembleiasRegionais

AMO

Prefeitura FAMS

Assembleiasnos bairros

Fonte: Cartilha do Orçamento Participativo 2007 (PMS, 2007c).

Figura 1: Organograma funcional do OP de Serra/ES

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investimentos anteriores e o número de cri-anças à espera de vagas no ensino infantil;o segundo é o Índice de Cidadania Participativa,que observa o número de participantes naAssembleia Municipal do Orçamento(AMO) e a adimplência de IPTU; oterceiro índice é o Índice Social, compostopelo tamanho da população e pela taxa deanalfabetismo entre os indivíduos acima de15 anos. No Índice de Gestão são benefi-ciadas as regionais (recebendo maiorvolume de investimento) que apresentaremo maior número de matrículas no EnsinoFundamental e na espera de vagas noensino infantil, e um menor volume de

investimentos nos anos anteriores. NoÍndice de Cidadania Participativa, busca-se dotar de mais investimentos as regionaisque apresentam maior participação naAMO e maior adimplência de IPTU. Oterceiro critério – Índice Social – buscabeneficiar as regionais dotadas de maiorvolume populacional e de elevadas taxasde analfabetismo entre indivíduos de maisde 15 anos.

Ao analisar a evolução dos valoresdestinados ao OP de Serra foi evidenciadoque, proporcionalmente à evolução dareceita e à capacidade de investimentomunicipal, esse valor já foi maior, embora

Fonte: Produzido pelo autor a partir da Base de Informações por Setor Censitário do Censo Demográfico(IBGE, 2000) e dados fornecidos pelo Núcleo de Acompanhamento do OP (PMS, 2008).

Cartograma 2: Serra: Regionais do orçamento participativo

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seu valor absoluto tenha se ampliado a cadaano, como é possível observar nas figuras2 e 3:

A Figura 2 nos possibilita observar umincremento constante nos valores desti-nados ao OP entre o período de 1998 a2008. A Figura 3 permite constatar quetal incremento não foi proporcionalmenteacompanhado pela evolução da capacidadede investimento municipal.

O município de Serra se destaca entreos demais municípios capixabas como osegundo maior em volumes de investi-mentos, por isso é tão importanteavaliarmos a alocação de tais investimentos.A Tabela 1 apresenta um ranking dos 10maiores municípios investidores noEspírito Santo.

Nota-se que a capacidade de investi-mento do município de Serra, em 2008,só ficou abaixo da Capital do estado,Vitória. O terceiro maior município inves-tidor não chegou a apresentar 40% dovolume de investimentos de Serra.

O processo de alocação derecursos do orçamento participativoem Serra/ES (1998 – 2008)

O procedimento metodológico dopresente capítulo estrutura-se em trêsseções: i) a primeira destinada à regiona-lização de Serra com base em indicadoresselecionados; ii) a identificação da espacia-lização dos investimentos públicos percapita em obras de infraestrutura, desti-nados ao OP sobre as regionais, compa-rando-as aos indicadores selecionados,por regional; iii) a identificação da lógicaalocativa de tais obras entre os bairros,também confrontando essa lógica comos indicadores selecionados. Desta formabusca-se analisar, na primeira seção, acapacidade redistributiva do instrumentode gestão pública praticado em Serradenominado OP, assim como, na segundaseção, o potencial redistributivo da deli-beração social. Para a operacionalizaçãointrarregional das análises, foi utilizado

Fonte: Núcleo de Acompanhamento do OP (PMS, 2008; 2011); SERRA. Perfil Socioeconômico (2007;2008).

Figura 2: Evolução dos valores destinados ao OP de Serra/ES (1998-2008).Figura 3: Participação dos valores destinados a obras do OP de Serra em seusinvestimentos totais (1998-2008).

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o software ArcView 3.2. para a espacia-lização das variáveis utilizadas na análisesobre a malha urbana de Serra.

Regionalização do espaço urbanode Serra/ES com base em indica-dores selecionados

O município de Serra/ES possui duasregionalizações utilizadas pelo poderpúblico local. Uma delas é a regionalizaçãoadministrativa e a regionalização do Orça-mento Participativo, mas para a efetivaçãoda proposta deste artigo foram criadasnovas regionalizações, começando porindicadores selecionados, a partir do censodemográfico realizado pelo InstitutoBrasileiro Geográfico e Estatístico (IBGE)no ano de 20004. São eles:

• Percentual de chefe de domicílio comrenda de até dois salários mínimos5;

• Percentual de analfabetismo entre apopulação de 15 anos ou mais;

• Proporção de domicílio inadequado6;• Proporção de domicílio com esgoto

inadequado7.

A partir dos dados referentes aosbairros de Serra/ES foram identificadosos indicadores selecionados das 11regionais do OP (suas médias ponderadas).O objetivo é identificar as áreas de baixostatus, médio baixo status, médio alto statuse de alto status do município, tanto na escalaregional quanto em uma menor escala(bairros). A partir dos dados das regionaisdo OP buscou-se encontrar os quartis decada indicador social em análise. O obje-tivo é classificar as regionais do OP comobaixo status, médio baixo, médio alto e altostatus. Desta forma, as regionais que selocalizarem no primeiro quartil da rendamédia dos chefes de domicílio, porexemplo, serão identificadas como sendode baixo status, e aquelas que se localizaremno último quartil estarão sendo classificadascomo alto status.

Uma vez identificado às áreas sociaisem grupos de status social, torna-se possívelanalisar se o poder público municipal tem,por meio da prática de OP, beneficiado(por meio da alocação dos investimentospúblicos destinados ao OP) as áreas de alto

Tabela 1: Investimento total dos 10 maiores municípiosinvestidores do Espírito Santo, em 2008.

Posição Município Investimento – R$1 Vitória 235.622.3632 Serra 137.386.3183 Cariacica 53.961.3894 Vila Velha 51.907.8865 Aracruz 35.948.2086 Linhares 30.169.9957 Cachoeiro de Itapemirim 18.848.3988 Colatina 18.803.6219 Anchieta 16.152.64710 Viana 13.374.626

Fonte: FUTURA. Anuário dos Municípios Capixabas 2008.

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status, mantendo assim o “princípio decausação circular”, ou se tem promovidoredistribuição de renda real. Os dadosforam exportados para o Software ArcView3.28 a fim de produzir cartogramas queproporcionassem uma visualização espacialdas áreas de status sociais, sobrepostos aovolume dos investimentos destinados aoOP de Serra no período de 1998 a 2008,também espacializados.

Para a efetivação da análise alocativa dasobras de infraestrutura destinadas ao OP,foi necessário utilizar duas unidades espaciaisde análise: a “região9” e o “bairro”. Isso sedá por duas razões básicas: i) no recorte“regional”, a alocação dos investimentospúblicos em uma prática de OP se dá,geralmente, por critérios técnicos, destaforma a análise da espacialização dosinvestimentos entre as regionais da cidadeevidenciará a lógica alocativa do instrumento(OP) e não necessariamente da deliberaçãosocial; ii) o recorte “bairro” é utilizado comounidade de análise para averiguar a lógicaalocativa da deliberação social, uma vez queé na plenária regional (fóruns públicos) queos cidadãos estarão decidindo em qualbairro – da região – serão alocados osinvestimentos em infraestrutura, bem comoa tipologia das obras que serão executadas.

Ao comparar a classificação dosbairros por status social notou-se queexistem bairros de alto status em regionaisclassificadas como de baixo status e viceversa. Desta forma o investimento públicopode estar sendo alocado em bairros dealto status localizados em regionais de baixostatus, indicando a necessidade de averiguara alocação das obras públicas do OPtambém na escala intrarregional.

É importante destacar que foramconsiderados, para as análises destetrabalho, apenas os investimentos reali-zados, o que justifica termos nos limitado

ao período de 1998 a 2008, uma vez que,de acordo com a NAOP, apenas 3,3% dasobras do OP de 2009 foram concluídas10.

Avaliação do potencial redistri-butivo do critério de rateio do OPde Serra /ES

Afirmam os entrevistados, membrosda NAOP, que o OP de Serra objetiva, apartir de seu critério técnico de rateio, bene-ficiar prioritariamente os bairros maiscarentes (onde reside maior proporção depobreza e de menos infraestrutura). Porém,na construção dos indicadores utilizadospara rateio dos investimentos do OP entreas regionais, não tem sido utilizada a pro-porção de chefes de domicílio com rendade até dois salários mínimos. Se o objetivodo critério de rateio dos investimentos doOP de Serra/ES é buscar atender priorita-riamente as regionais onde há uma maiorproporção de chefes de domicíliospossuidores de menor renda mensal, esteobjetivo não foi atingido ao longo dosprimeiros 11 anos de prática. Assim, inicial-mente foi averiguado se as regionaisclassificadas neste trabalho como áreas debaixo status (as regionais de menor rendi-mento mensal dos chefes de domicílio)foram as que receberam maiores investi-mentos per capita durante o período emestudo.

Partindo do pressuposto de que asregionais concentradoras de chefes dedomicílios com renda de até dois saláriosmínimos compõem as áreas mais carentesde intervenção do estado para a amplia-ção da renda real desses indivíduos,buscou-se averiguar se tais áreas são asmais beneficiadas pelo critério de rateio dosinvestimentos do OP.

O Cartograma 3 possibilita identificarespacialmente que duas das quatro

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regionais que foram classificadas comobaixo status (com base na identificaçãodos quartis obtida dos percentuais deconcentração de chefe de domicílio comrenda de até dois salários mínimos) rece-beram alto investimento per capita. Outraconstatação observada foi que nenhumaregional de alto status, a partir da presentemetodologia, demonstrou ter recebido

elevado investimento per capita, pelocontrário, recebeu baixo investimento percapita. Desta forma pode-se, mais umavez, afirmar que o critério utilizado paradistribuir os investimentos pelas regionaiscaracteriza-se como instrumento capaz deromper com a “causação circular”, pelomenos nas duas análises realizadas até omomento.

Fonte: Produzido pelo autor a partir da Base de Informações por Setor Censitário do Censo Demográfico(IBGE, 2000) e dados fornecidos pelo Núcleo de Acompanhamento do OP (PMS, 2008; 2011).

Cartograma 3: Serra: Distribuição espacial dos investimentos per capitadestinados ao OP durante o período de 1998 a 2008 e proporção de chefes dedomicílio com renda de até dois salários mínimos por regional do OP

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Pelo fato dos investimentos destinadosà prática do OP em Serra/ES seremvoltados à realização de obras de infraes-trutura, torna-se necessário observar se taisinvestimentos buscam atender priori-tariamente as áreas onde existe maiorconcentração de domicílios inadequadose sem esgoto adequado. Observou-se quedas três regionais classificadas como baixostatus, a partir (último quartil, área de maiorconcentração) da proporção de domicílioscom esgoto inadequado, duas delasreceberam maior investimento per capita.Observa-se também que todas as regionaisclassificadas como alto status receberambaixo investimento per capita.

Por último, buscou-se averiguar, comofeito anteriormente, se o critério de rateiodo OP de Serra/ES beneficiou, priorita-riamente, as regionais onde a proporçãode domicílio inadequado é maior. Assimcomo os demais indicadores utilizados, aproporção de domicílio inadequadoindica, de certa forma, a concentração depobres em um determinado território.

Ao confrontar o investimento per capitado OP distribuído pelas regionais entre osanos de 1998 a 2008, com a proporçãode domicílios inadequados, foi identificadouma ausência de correlações entre ambosos indicadores. Observou-se que nenhumaárea classificada como de baixo status(último quartil, ou seja, área de maior con-centração de domicílios inadequados)recebeu alto investimento per capita, limi-tando-se o alto investimento per capita àsregionais classificadas como alto ou médioalto status social (áreas de menor proporçãode domicílios inadequados).

Outro indicador muito utilizado paradelimitar as áreas mais carentes é a taxa deanalfabetismo entre a população com 15anos ou mais. Como um dos índices quecompõem o critério de rateio engloba esse

indicador demográfico, espera-se que asáreas de maior concentração de analfabetosobtenham maior investimento per capita. Aoconfrontar (utilizando-se da mesmametodologia) o volume de investimentoper capita e a taxa de analfabetismo entre apopulação com 15 anos ou mais, não ficouevidenciada uma correlação. Mas ficouconstatado que, embora não atendaprioritariamente as regionais com elevadopercentual de analfabetos, o critério do OPnão tem promovido o “princípio decausação circular”.

Avaliação do potencial redistri-butivo da deliberação social pormeio do Orçamento Participativode Serra /ES

O procedimento metodológico dapresente seção busca identificar a lógicaalocativa dos investimentos do OP pelosbairros, os quais também foram classifi-cados em grupos de status social com basena proporção de chefes de domicílioscom renda mensal de até dois saláriosmínimos. Desta forma busca-se analisara potencialidade redistributiva da delibe-ração social, como apresentado noCartograma 4.

O Cartograma 4 apresenta uma visua-lização da distribuição dos investimentosper capita do OP (por quartis) sobreposta àclassificação dos bairros, em quartis, deacordo com o percentual de chefe dedomicílio com renda de até dois saláriosmínimos. Tal cartograma não apontaindícios de correlação entre bairros commenor ou maior percentual de chefes dedomicílio com rendimento de até doissalários mínimos e maior ou menor investi-mentos do OP no período de 1998 a 2008.A tabela de contingência (Tabela 2) apre-senta tal distribuição:

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Cartograma 4: Serra: Distribuição espacial, por quartis, dos investimentosper capita destinados ao OP (1998 a 2008) e o percentual de chefes de domicíliocom renda de até dois salários mínimos (2000), por bairro

Nota-se, a partir da Tabela 2, que nãohouve um atendimento prioritário anenhum dos quartis, ou seja, não atendeprioritariamente as áreas com maiorpercentual de chefes de domicílios comrenda de até dois salários mínimos (baixoe médio baixo status), o mesmo acorrendonas áreas onde esse percentual é menor(médio alto e alto status).

Ao analisar a correlação entre maiorinvestimento per capita e percentual de

domicílio inadequado (Cartograma 5),constatamos que dos 30 bairros onde aproporção de domicílios inadequados eraalta, 10 receberam altos investimentos percapita, assim como quatro deles rece-beram baixos investimentos per capita.Observou-se que dos 24 bairros combaixa proporção de domicílio inadequado,quatro receberam alto investimento percapita e seis receberam baixo investimentoper capita do OP.

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Cartograma 5: Serra: Distribuição espacial, por quartis, dos investimentosper capita destinados ao OP (1998 a 2008) e o percentual de domicíliosinadequados (2000), por bairro


Tabela 2: Tabela de contingência da distribuição, por quartis, dos investimentosper capita destinados ao OP (1998 a 2008) e o percentual de chefes de domicíliocom renda de até dois salários mínimos (2000), por bairro

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Por meio da Tabela 3 podemosobservar a distribuição dos investimentosper capita pelas áreas, por grupos de quartisde percentuais de domicílios inadequados.Tais resultados são apresentados por meiode uma tabela de contingência.

Com base nos resultados apresentadosna Tabela 3 observamos que:

• Dos 24 bairros com percentual baixode domicílios inadequados, 12 deles rece-beram investimento per capita classificadoentre “médio alto” e “alto”;

• Dos 30 bairros com alto percentualde domicílios inadequados, 17 deles rece-beram investimento per capita classificadoentre “médio alto” e “alto”.

Observamos que existem indícios queapontam que a deliberação social do OPem Serra/ES tem beneficiado mais osbairros de maior proporção de domicíliosinadequados.

O Cartograma 6 apresenta análise doinvestimento per capita correlacionado àproporção de domicílio com esgotoinadequado.

Notou-se que a espacialização dasvariáveis sobre a malha urbana de Serra/ES aponta que a maior parte dos bairros(19 dos 27 bairros) com alta proporçãode domicílios com esgoto inadequado (emvermelho) recebeu “alto” ou “médio alto”

investimento per capita do OP durante operíodo em estudo (ver Tabela 4). Destaforma, pode-se concluir que a deliberaçãosocial tem beneficiado preferencialmenteos bairros onde a proporção de domicíliocom esgoto inadequado é maior.

Ao realizar o mesmo procedimentometodológico referente à taxa de analfa-betismo, notou-se que não existe nenhumalógica correlativa entre as duas variáveis emanálise (taxa de analfabetismo e investi-mentos do OP). Os bairros que receberamalto investimento per capita, por exemplo,não se enquadram predominantemente emnenhum dos grupos de quartis por taxa deanalfabetismo.

Dos 27 bairros onde o percentual deanalfabetismo era alto, apenas sete rece-beram altos investimentos per capita, assim

Tabela 3: Tabela de contingência da distribuição, por quartis, dos investimentosper capita destinados ao OP (1998 a 2008) e o percentual de domicíliosinadequados (2000), por bairro


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como cinco deles receberam baixos inves-timentos per capita. Observa-se que dos 27bairros com baixa taxa de analfabetismo,oito receberam alto investimento per capitae sete receberam baixo investimento percapita do OP, como indica a Tabela 5.

A partir das análises realizadas nestaseção, pode-se afirmar que a práticadeliberativa do OP de Serra não tem sidocapaz de atender prioritariamente os bairrosonde a taxa de chefes de domicílios com

renda de até dois salários mínimos eramaior (último quartil), assim como nãocanalizou os investimentos do OP para osbairros com as maiores taxas de analfabe-tismo. A deliberação social promovidapelo OP de Serra/ES parece ter benefi-ciado prioritariamente os bairros onde hápercentual maior de domicílio e esgotoinadequado. Uma possibilidade de explicartal correlação pode estar no fato de tratar-se de obras destinadas ao saneamento


Cartograma 6: Serra: Distribuição espacial, por quartis, dos investimentos percapita destinados ao OP (1998 a 2008) e o proporção de domicílio com esgotoinadequado (2000), por bairro

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Tabela 4: Tabela de contingência da distribuição, por quartis, dos investimentosper capita destinados ao OP (1998 a 2008) e o percentual de domicílios comesgoto inadequado (2000), por bairro



Cartograma 7: Serra: Distribuição espacial, por quartis, dos investimentosper capita destinados ao OP (1998 a 2008) e o proporção de analfabetos com15 anos ou mais (2000), por bairro.

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básico, as quais geralmente consomemgrandes volumes de investimentos públicos,assim como tratar-se das áreas urbanas maiscarentes de obras que melhorem a aparênciadesses bairros.

Este trabalho, em síntese, nos forneceualguns resultados, os quais são apresentadosna Tabela 6.

A Tabela 6 permite a formação deuma visão geral dos resultados alcançados,deixando claro o potencial do critério derateio do orçamento participativo deSerra/ES e da deliberação social realizadano período em análise.

Considerações finais

A produção do espaço urbano pelaação direta do poder público é apontadapor diversos autores como clientelística,concretizando o que ficou conhecido como“princípio de causação circular”, onde asáreas de alto status vêm sendo historica-mente as mais beneficiadas pela ação dopoder público, especialmente por meio deobras de infraestrutura. As práticas deorçamentos participativos têm sido

apontadas como ações capazes de pro-mover o rompimento com tal princípio,assim como ser um instrumento deredistribuição de renda real.

Neste artigo foram analisados separa-damente o instrumento de rateio do OP ea deliberação social, ambos praticados emSerra/ES por meio do OrçamentoParticipativo. Objetivo central foi identificarse o critério de rateio do OP de Serra e adeliberação social sobre os investimentosem obras de infraestrutura têm sidocapazes de romper com o “princípio decausação circular” e promover redistri-buição de renda real. Ao longo das análisesem torno da distribuição dos investimentosper capita em obra de infraestrutura desti-nados ao OP de Serra/ES, a partir docritério técnico de rateio, foi possível identi-ficar que não tem beneficiado priori-tariamente as áreas de baixo status, quandoessas são classificadas a partir do percentualde chefes de domicílios com renda de atédois salários mínimos ou das taxas deanalfabetismo, mas tem sido capaz deromper com o “princípio de causaçãocircular”.


Tabela 5: Tabela de contingência da distribuição, por quartis, dos investimentosper capita destinados ao OP (1998 a 2008) e o percentual de analfabetos com 15anos ou mais (2000), por bairro

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Identificamos que na prática de OP emSerra existem indícios de correlação entreinvestimento per capita do OP e propor-ção de domicílios inadequados e/ou comesgoto inadequado. Uma hipótese para talcorrelação pode estar no fato de tratar-sede obras destinadas ao saneamento básico,as quais geralmente consomem grandesvolumes de investimentos públicos, assimcomo de serem áreas, devido aos domi-cílios inadequados, visivelmente maiscarentes do município.

Finalmente, o OP de Serra/ES temsido capaz de romper com o “princípiode causação circular”, embora não tenhaatendido prioritariamente as áreas de

baixa renda ou as áreas com maiorestaxas de analfabetismo. A partir destetrabalho, embora tendo um objeto deestudo pontual e particular, é possívelconcluir que práticas de gestão públicacomo o orçamento participativo podemser um caminho para a produção de umespaço urbano mais justo, uma vez quetal instrumento parece não permitir quea lógica alocativa identificada por Terra(2007), em Campos dos Goytacazes, epor Vetter, Massena e Rodrigues (1979),no Rio de Janeiro, fosse observada emSerra/ES.

(Artigo recebido em maio de 2010. Versão finalem abril de 2011).


Tabela 6: Resumo dos resultados encontrados a partir do estudo de caso: alocaçãodos investimentos do OP (1998 a 2008) e o princípio de causação circular

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Notas

* Este artigo é parte da dissertação de mestrado defendida em outubro de 2009 no programade Mestrado em Planejamento Regional e Gestão de Cidade da Universidade Candido Mendes/Campos, RJ, tendo como orientadora Drª Denise Cunha Tavares Terra.

1 Grosso modo, a “causação circular” trata-se de um princípio marcado pelo beneficiamentoprioritário de áreas já beneficiadas anteriormente ou áreas de alto status social.

2 De forma resumida pode-se dizer que para Harvey os “mecanismos ocultos” da redistribuiçãode rendas são as ações locacionais de investimentos públicos ou privados, que consequentementeampliam ou reduzem a renda real dos indivíduos.

3 Nos cartogramas são apresentadas apenas as áreas consideradas pelo IBGE, em 2000, comourbanas. Os vazios são áreas rurais ou não ocupadas devido ao grande número de áreas alagadiças ede rochedos.

4 Tais indicadores foram obtidos a partir de dados do Censo Demográfico 2000 (IBGE,2004).

5 Salário mínimo de R$ 151,00, referente ao período do censo demográfico de 2000.6 Foram considerados domicílios inadequados as unidades de habitação em cômodo ou

improvisado.7 Foram considerados como sistema de esgoto inadequado aqueles domicílios que não pos-

suíam ligação com rede geral de esgoto ou fossa séptica.8 O ArcView 3.2 trata-se de um software de SIG (Sistema de Informações Geográficas) que

permite visualizar, produzir ou manipular dados de componentes geográficos.9 O termo “região” ou “regional”, utilizado neste artigo, se refere à regionalização baseada no

agrupamento de bairros da cidade para a distribuição (entre as regiões) dos valores destinados ao OP.Desta forma, se trata de uma região administrativa composta por diversos bairros da cidade, a fim defacilitar a prática do OP.

10 Dados também disponíveis no site da Prefeitura Municipal de Serra/ES.: <http://www.serra.es.gov.br/portal_pms/site.do?evento=x&lang=&idConteudo=5620&chPlc=5620&pg=5001&taxp=0&lang=pt_BR>Acessado em: Março de 2011.

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Resumo – Resumen – Abstract

Estudo socioterritorial e investimentos públicos: o processo de alocação de recursos doorçamento participativo em Serra/ESCristiano das Neves Bodart

O presente artigo busca, a partir de um estudo de caso, identificar se o Orçamento Participativo(OP) tem sido instrumento de gestão pública capaz de mitigar as desigualdades socioespaciais,rompendo com o “princípio de causação circular”, este caracterizado como o beneficiamento prioritáriode áreas de alto status social a partir da ação do poder público por meio de obras de infraestrutura. Oestudo está centrado na prática do OP realizado no município de Serra/ES (1997 – 2008). Além dafundamentação teórica, a metodologia utilizada baseou-se, inicialmente, em caracterizar os espaçosurbanos de Serra, a partir de indicadores selecionados, em áreas de status social, para posteriormenteidentificar a lógica alocativa dos valores destinados às obras de infraestrutura urbanas diretamenteligadas ao OP. Foi constatado que a prática do OP, no referido município, tem sido capaz de rompercom o “princípio de causação circular”, embora não tenha atendido prioritariamente as áreas urbanasonde existe uma maior proporção de analfabetos e chefes de domicílio com renda de até dois saláriosmínimos.

Palavras-Chave: Orçamento participativo; deliberação social; alocação de obras públicas; desi-gualdade socioespacial

Estudio socioterritorial de inversiones públicas: el proceso de asignación de recursosdel presupuesto parcipativo en Serra/ESCristiano das Neves Bodart

Este artículo pretende, a partir de un estudio de caso, determinar si el Presupuesto Participativo(PP) ha sido un instrumento de la gestión pública capaz de mitigar la situación socioespacial,rompiendo con el “principio de causalidad circular”, principio caracterizado como procesamientoprioritario de las áreas de alto status social por acciones de poderes públicos a través de obras deinfraestructura. El estudio se centra en la práctica del PP en el municipio de Serra / ES (1997 - 2008).Además de los antecedentes teóricos, la metodología se basó, inicialmente, en caracterizar los espaciosde Serra, sobre la base de los indicadores seleccionados, en las zonas de estatus social para identificarposteriormente la lógica de reparto de los importes asignados a los proyectos de infraestructuraurbana directamente relacionados con el PP. Se señaló que el PP, en este municipio, ha sido capaz deromper con el “principio de causalidad circular”, aunque no ha servido principalmente las zonasurbanas donde hay una mayor proporción de analfabetos y cabezas de domicilios con ingresos dehasta dos salarios mínimos.

Palabras Clave: Presupuesto participativo, deliberación social, asignación de obras públicas,desigualdad socioespacial

Study and territorial social and public investments: the process of allocation of resourcesbudgeting in Serra/ESCristiano das Neves Bodart

The present article seeks, from the basis of a case study, to identify whether ParticipatoryBudgeting has been an instrument of public administration capable of mitigating socio-spatialinequalities, breaking with the “principle of circular causation,” this principle characterized as thepriority improvement of areas of high social status from the action of government by means ofinfrastructure. The study is centered on the practice of PB carried out in the municipality of Serra, ES

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(1997 - 2008). Apart from the theoretical background, the methodology utilized was initially basedon characterizing urban spaces of Serra, using selected indicators, in areas of social status in order tofurther identify the allocative logic of values destined for urban works of infrastructure directly tiedto PB. It was found that the practice of PB in the cited municipality was able to break with the“principle of circular causation,” although it has not served primarily urban areas where there is ahigher proportion of illiterate persons and heads of households with incomes of up to twominimum wages.

Keywords: Participatory budgeting; social deliberation; allocation of public works; socio-spatialinequality

Cristiano das Neves BodartMestre em Planejamento Regional e Gestão de Cidades pela Universidade Candido Mendes (UCAM) e CientistaSocial. Contato: [email protected]

Documents

Cristiano das Neves Bodart RSP Estudo socioterritorial e ...oaji.net/articles/2015/1978-1432582349.pdf · articulado, tratando-se de um espaço produzido pela sociedade e reflexo