cumhurbaşkanının denetim işlevi

CUMHURBAKANININ DENETM LEV

Do. Dr. Cem EROUL

ANKARA NVERSTES - SYASAL BLGLER FAKLTES DERGS

Cilt : XXXIII, Mart - Haziran 1978 No. : 1-2'den

A y r B a s

Sevin Matbaas, Ankara 1979


Do. Dr. Cem EROUL

GR: SORUN NEDR?

Sze, bir gerei saptamakla balamak istiyorum. Gnmz-de, cumhurbakannn rejim iindeki yeri konusunda, ne retide, ne de uygulamada, bir gr birliine varlm deildir. Bazen, bu alandaki ekimeler yle bir dzeye ulamaktadr ki, iban-daki cumhurbakanlar bile kendi yetkileri konusunda duraksa-maya debilmektedirler. Gerekten de, anmsanaca gibi, TRT genel mdrl ile ilgili kararnamelerin yaratt youn eleti- riler karsnda, Korutrk, yetkilerinin akla kavuturulmasn isteme gereini duymutur1.

Cumhurbakannn rejim iindeki yeri konusunda, bu denli ayrk grlerin ortaya km bulunmasn nasl aklamak gere-kir? Kanmca, bu ayrkln kayna, ok ynl bir olguya, genel-likle tek ynden bakma; veya eitli ynleri birletirmeden, yan-yana sralama eiliminde aranmaldr. Baz grler tarihe, gre-nee, uygulamaya, bazlar siyasal gereklere, bazlar tzel (hu-kuk) dzenlemelere, bazlar benzer yabanc dzenlerle karla-trmalara, bazlar belli bir sisteme ilikin dar kuramlara, bazlar ise gnn gereksinmelerine ncelik vermekte; veya bu ncelikler-den birini yelemeden, bunlar arka arkaya dizmektedirler. Sonu-ta ortaya, ok kez balantsz, bazen de elikili bir dnce demeti kmaktadr.

Trk Dil Kurumu'nun hazrlad Trke Szlk'e gre, de-netlemek, neler olduunu, ne olacan anlamak iin gz altnda

(1) Cumhuriyet, 22 Ocak 1976.

36 Do. Dr. Cem EROGUL

bulundurmak, demektir. Ancak, denetim salt bir seyircilik olma-dna gre, bu tanmn yetersizlii ortadadr. Denetimin, anlama ile snrl bu edilgin boyutunun yan sra, bir de, belli bir ilem, eylem veya durumun belli bir kurala uygunluunu salamak iin ona karma biiminde tanmlanabilecek, etkin bir yn bulunduu da aktr. Bu karmann alan ve ls, denetim hakkna sahip olann denetlenecek dzen iindeki durumuna, bu durumdan doan grev ve yetkilerine gre belirlenir. Dolaysyla, cumhurbakannn denetim ilevi, dorudan doruya onun rejim iindeki yerine baldr. Bu yerin doru bir biimde saptanmas, denetim ilevinin nitelik ve kapsamnn belirlenebilmesi iin zorunludur. O halde karmzdaki temel yntem sorunu, konunun trl ynlerini birletiren, kapsaml ve trde bir yaklam bulabilmektir.

Bana ayrlan ksa zaman iinde size sunacam bildiri*, ite bu yolda bir denemedir. Amac, cumhurbakannn denetim ilevini, rejimin tmn gz nnden hi ayrmadan belirleyebilmektir. Bu geree bal kalmaya alarak, konuyu drt ana balk altnda ele alacam: I. Denetimin Dayanaklar; II. Denetimin Aralar; III. Denetimin Snrlar; IV. Denetimin Gelecei. Ayrca, Sonu blmnde, bu bildiride savunulan grlerin temel dorultusunu zetlemeye alacam.

I. DENETMN DAYANAKLARI

A. Tarihsel Dayanaklar Cumhurbakannn denetim ilevi aratrlrken, ilk

baklacak alan tarihtir. Gerekten de, her lkede cumhurbakanl kurumu, belli bir tarihsel oluumun rn olarak ortaya kmaktadr. Dolaysyla, bugnk durumunu anlayabilmek ve hatta belirleyebilmek iin, bugn yaratan sreci bilmek zorunlu olmaktadr. rnein, Federal Almanya Temel Yasas'nn yaratt cumhurbakan modelinin gerisinde, Weimar Cumhuriyeti'nde demokrasinin katledilmesini nleyememi cumhurbakanlarnn ac deneyimi yatmaktadr. Fransa'da ise, V. Cumhuriyet'in ortaya kard cumhurbakan tipi, kk t II. Cumhuriyeti ykan Bakan Louis Bonaparte'a dek uzanan, karmak ve zengin bir mirasn rndr.

(*) Bu bildiri, 27-29 Ocak 1978 gnlerinde Siyasal Bilgiler Fakltesi'nde toplanan ve Trkiye'de Demokrasinin Denetim Kurumlarn konu edinen, nc Siyasal Bilim Kongresi'ne sunulmutur.


Ayn durum bizim iin de geerlidir. Bizde demokrasinin olu-um srecine bakldnda, tarihin sunduu temel veri ksaca y-ledir: Trkiye Cumhuriyeti'nde, demokrasi tarihinin her nemli d-nemecinde, bir cumhurbakannn damgas vardr. Ayrntlara hi girmeden, temel olgulara yle bir genel bak bile, bu nermeyi kantlamaya yeter.

Trk demokrasisinin temeli olan ulusal egemenlik, Atatrk'n nderliinde kazanlan Ulusal Kurtulu Sava'nn rndr. De-mokratik dzenin bizim iin zorunlu olan devlet biimi, yani cum-huriyet, Atatrk'n giriimiyle ilan edilmitir. ada Trkiye'de ilk siyasal parti, Cumhuriyet Halk Frkas, Atatrk'n bakanln-da kurulmutur. lkemizde demokrasinin yeermesi iin vazgeil-mez, bir nkoul durumunda olan laiklik, en ok Atatrk'n a-balaryla yerlemitir. Olumakta olan demokrasiye tzel ereve-lik eden 1924 Anayasas, 1926 Yurttalar Yasas gibi yasalar ka-bul edilirken; bugn ellinci yln kutladmz abece (alfabe) dev-rimi gibi demokrasinin kanlmaz gerei olan kltr atlmlar ya-plrken, hep Atatrk nderdir.

lk cumhurbakannn balatt bu gelenek, onun lmyle de son bulmamtr. ok partili dzenin kuruluu ve her trl tehlikeye kar azimle savunulmas, ikinci cumhurbakan olan nn'nn en byk eseridir. nc cumhurbakan olan Bayar, Demokrat Parti'nin bakan olarak, siyasetin halka gtrlmesine, yani demokrasinin ok nemli bir aamay daha trmanmasna n-clk etmitir. Drdnc cumhurbakan Grsel ise, 27 Mays ve 13 Kasm 1960 darbelerine nderlik etmi, bylece bugnk greli oulculua ulamamzda byk katklarda bulunmutur.

Geri, demokrasi savamnda, cumhurbakanlarnn olumsuz etkileri de olmutur. Atatrk halkl gerekletirememi, nn ile Bayar, ezilen snflarn ok partili dzenden yararlanmalarn nlemiler, laikliin nemli darbeler almasna gz yummular, Grsel, askeri siyasete katm, Sunay ise, 12 Mart dneminin cumhurbakan olma talihsizliine uramtr. Ama, u gerek apak ortadadr ki, demokrasi terazisinde tartldnda, Trkiye'de cumhurbakanlar, hem kurucu, hem srdrc, hem de gelitirici olarak, daima n srada bir yer tutmulardr. te bu temel veri akl- da tutulmazsa, gnmz rejimi iinde cumhurbakanl kurumunun yerini doru olarak saptamaya olanak yoktur.

37

38 Do. Dr. Cem EROUL

B. Anayasal Dzenlemeler

Ancak aktr ki, bir anayasa kurumunun zelliklerini kavra-mak bakmndan, tarihsel boyut zorunlu olmakla birlikte yeterli deildir. Anayasadaki teki kurumlar gibi, cumhurbakanl da, i balantlarla rl tutarl bir btnn parasdr. Tarih, yapnn oluumunu aydnlatr ama, i balantlar rgs iinde herhangi bir birimin yerini anlayabilmek iin, yapnn kendisini incelemek zorunludur.

1961 Anayasas'nn iki hkm, cumhurbakanl kurumunun temel zelliklerini vermektedir. 6. maddeye gre, cumhurbakan yrtmenin badr. 97. maddeye gre ise, devletin badr. Ayn hkmlerin yer ald 1924 Anayasas'n inceleyen Tahsin Bekir Balta, yrtmenin ba oluu, bu sfatn [yani devlet bakanl-nn] bir belirtisidir, demektedir2. Gerekten de, yz hatta bin-yllar sren bir gelenek, yrtme ilevini devlet bakanlnn do-al hakk saymtr.

ngiltere'de ve Kta Avrupas'nda demokrasi savam, devlet bakanlna bal bu temel yetkiyi, yani ynetim hakkn, onun elinden alma noktasnda odaklanmtr. Geri, savamn ilk he-defi, yasama yetkisinin kraldan alnmas olmutur. Ama, demok-rasi ynne kesin dn, ancak yrtme yetkisinin tatan kopa-rlp meclis nnde sorumlu bakanlarn eline verilmesiyle gerek-lemitir.

Bu basit gerek, Fransz Aydnlk ann ve zellikle Rous-seau'nun etkisiyle siyasal dnrlerin gznden giderek silinmi ve yasama ilevi, en nemli devlet ilevi olarak grlmeye balan-mtr. Oysa, meclisleri stn klan neden yasama yetkisine sahip olmalar deil, yrtmeyi kendilerine baml klabilmeleridir. Nitekim, Amerikan bakanlk sisteminde yasama yetkisi tmyle meclislerin elinde olmakla birlikte, yine de sistemin en gl esi, ona adn dahi veren bakandr. Ayn ekilde, 1924 Anayasamzda TBMM'yi stn klan temel neden, yasama yetkisine sahip olmas deil, yrtmeyi kendisine sk skya balam olmasdr.

(2) Tahsin Bekir Balta, Trkiye'de Yrtme Kudreti, A.. Siyasal Bilgiler Fakltesi yaynlar, No. 114-96, 1960, s. 16.

CUMHURBAKANININ DENETM LEV 39

Demek ki, ngiltere'de ve Kta Avrupas'nda grlen ve bizi de

etkileyen demokratik oluumda, kraln veya cumhurbakannn simgesel yani ii bo duruma getirilen yn, devlet bakanl deil, devlet bakanl dolaysyla sahip olduu bayneticilik yetkisidir. Anayasalarmzn cumhurbakanlarna verdikleri ift s-fat bu anlayla deerlendirilirse, ulalacak sonu udur: yrt-menin ba olarak cumhurbakanlar tmyle simgesel durumda-drlar; buna karlk, devlet bakan olarak baz yetkilere sahip-tirler.

1924 Anayasas, devlet bakan olarak cumhurbakanna ok snrl yetkiler tanmt. Bunlar yle sralayabiliriz: 1) zel t-renlerde meclise bakanlk etmek (md. 32); 2) Yasalar imzala-mak veya geri evirmek (md. 35); 3) Babakan semek (md. 44/1); 4) Hkmetin inhas zerine zel af yetkisini kullanmak (md. 42).

Grld gibi, bu anayasa, yetkilerinin simgesel olmad bir alanda cumhurbakanna esas itibariyle simgesel nitelikte yet-kiler tanmakla, onu iyice yetkisiz brakmt. Gerekten de, say-lanlar iinde az ok nemi olabilecek iki yetki, babakan seme ve yasalar geri evirme yetkileri, biri gvenoyu tekisi srar hakk nedeniyle, aslnda yasama organnn iradesinin aklkla belirlen-mesi iin birer frsat olmaktan te bir anlam tamamaktadrlar. te yandan, bu anayasa, TBMM'yi ulusal egemenlii dorudan doruya kullanmaya tek yetkili organ saym ve yrtmeyi -dolay-syla, hem cumhurbakann, hem de hkmeti- tmyle bu or-gana baml klmtr. 1924 Anayasas dneminde cumhurbakanlar fiilen ok yetkili olabilmilerse, bunu, anayasann zgl h-kmlerine deil, egemen olduklar meclis ounluklarna ve tarih-sel kiiliklerine dayanarak salamlardr.

1961 Anayasasnda, durum tmyle deimitir. Artk, TBMM, ulusal egemenlii dorudan doruya kullanabilen tek organ deil-il. Anayasann 4. maddesine gre: Millet egemenliini, Anayasann koyduu esaslara gre, yetkili organlar eliyle kullanr. Cumhurbakan da, bu yetkili organlardan biridir. Tpk bugnk dzenimizin tm teki anayasa kurumlan gibi, ulusal egemenlikten kendisine den kullanm payna, artk TBMM'nin araclna ge-rek olmadan, dorudan doruya anayasadan ald gle sahiptir.


1961 Anayasas'nn ok nemli dier bir yenilii, cumhurbakann tmyle TBMM'ye baml klan dzenlemeleri kknden deitirmi bulunmasdr. Cumhurbakan yine TBMM iinden se-ilmektedir ama, yksek renim ve krk ya koullar yznden, yasama organnn egemen esi olan birinci meclisten ok, grece gsz olan ikinci meclisin yeliine yakndr. Daha nemlisi, cum-hurbaskannn grev sresi uzatlmakla, yasama organ ile balar iyice gevetilmitir. Eskiden cumhurbakannn grev sresi, mec-lisin seim dnemi ile zdeti. Meclis kendisini yenileyince, devlet kann da mutlaka yeniliyordu. imdi cumhurbakannn yedi yllk bir sre iin seilecei kabul edilmekle, meclislerle sregelen temel ba artk kopmutur. Anayasa bununla da yetinmemi, cumhurbakan seilen kiinin, hem TBMM yeliiyle, hem de varsa partisiyle iliiinin kesileceini ngrmtr. Oysa 1924 d-zeninde, cumhurbakan, meclis grmelerine katlamamak ve oy kullanamamakla birlikte, yeliini srdrmekte, trenli oturumlara bakanlk etmekte, her yl meclis al nutkunu3 vermekteydi. te yandan, partisinin resm veya fiil nderliini srdren cum-hurbakan, meclis ounluu ile organik bir ba iinde bulun-maktayd.

Grld gibi, 1961 Anayasas cumhurbakanna zel bir yer vermitir. Devletin ba olmakla, cumhurbakan, Trkiye Cum-huriyetini ve Milletin birliim temsil eder (md. 97/1). Ayrca, 110. maddeye gre, bakomutanlk da cumhurbakan tarafndan temsil olunur4. Cumhurbakan, grevleriyle ilgili ilemlerinden si-

3) 1924 Anayasas'nn 14. maddesinin birinci fkras uyarnca, TBMM her yl Kasm banda kendiliinden toplandna gre, cumhurbakan bu nutkuyla aslnda meclisi am olmuyordu. Bu nedenle, hakl olarak, Ltfi Duran, bu konumaya a nutku denmesini eletirmitir. Bkz. Ltfi Duran, Reisicumhurun Nutku ve stizah Usul, .. Hukuk Fakltesi Mecmuas, C. XVI, Say: 1-2, 1950, s. 215. Onun iin yukarda, byle bir yanl anlamay nleme umuduyla, al nutku deyimi kullanlmtr.

4) Milletin birliini veya bakomutanl temsil, cumhurbakanna -simgesel bile olsa- herhangi bir grev yklemeyen, -sadece birincisi asndan baz tavrlar taknmasn nleyen- nitelemelerdir. Onun iin bunlar, cumhurbakannn, -devlet bakan sfatyla dahi- sahip olduu grev ve yetkiler arasnda gstermek yerinde grlmemitir. Buna karlk, Trkiye Cumhuriyeti'ni temsil etmenin, cumhurbakanna ykledii baz grevler bulunduu bir gerektir. Ama bu grevlerin her biri, cumhurbakannn yrtmenin ba sfatyla


yaseten sorumsuzdur (md. 98/1). Yalnzca, TBMM ye tamsays-nn te birinin nerisi ve te ikisinin kararyla, vatana ihanetle sulanabilir (md. 99) ve o zaman Anayasa Mahkemesi'nde yarg-lanr (md. 147/2). Ancak, aktr ki, cumhurbakannn anayasa-daki bu zel yerinin uygulamada bir g olarak belirebilmesi iin, elinde kullanabilecei birtakm aralar bulunmas gerekir. imdi, bu aralarn neler olduunu greceiz.

II. DENETMN ARALARI

A. Tzel Aralar Bir anayasa kurumu olarak cumhurbakanlnn elinde bulu-

nan tzel aralar anayasa tarafndan belirlenmi durumdadr. Geri, anayasa dnda birok yasa ile cumhurbakanna belirli g-rev ve yetkiler yklenmitir. rnein, 20 Eyll 1971 gnl anayasa deiiklii ile hukuk sistemimize giren Asker Yksek dare Mah-kemesi'ni dzenleyen 1602 sayl yasa, bu mahkeme yelerinin belli adaylar arasndan cumhurbakannca seileceini ngrmtr. Ancak, bu almada gdlen ama cumhurbakanlnn anayasal konumunu belirlemek olduundan, bu tr dzenlemelere deinil-meyecektir.

1961 Anayasas, trl maddelerinde, cumhurbakanna birok grev ve yetki yklemitir. Ancak, denetim ilevi bakmndan, bun-larn hepsi ayn nemde deildir. Yukarda belirtildii gibi, ana-yasamza gre, cumhurbakannn ikili sfat vardr: hem devlet bakandr, hem de yrtmenin badr. Anayasa, cumhurbaka-nnn grev ve yetkilerini belirtirken, bunlarn hangilerinin hangi sfatla kullanlacan ok zaman aklamamtr. Oysa, denetim ilevini belirlemek bakmndan, bu ayrmn akla kavuturul-mas zorunludur. Gerekten de, cumhurbakanna greli gcn

yerine getirecei somut grevlerdir. Bu somut grevlere, cumhurba-kannn grev ve yetkilerinin ele alnd Denetim Aralar blmn-de, anayasal ereve iinde deinilmitir. Bu somut grevler dnda, cumhurbaskannn bir temsil grevi yoktur. Bu nedenle, bu soyut temsilcilik, tpk Milletin birliini veya bakomutanl temsil et-mek gibi, ayr bir grev veya yetki olarak alnmam, devlet bakan-l sfatnn bir tr nitelemesi, onu tanmlayan elerden biri olarak kabul edilmitir.

42 Do. Dr. Cem EROGUL

veren yetkiler, devlet baskan sfat ile kullanabilecei yetkilerdir. Bunlar belirlenmedike, cumhurbakannn anayasa iindeki ger-ek gc saptanamaz. Gc bilinmeyen bir kurumun da herhangi bir ilevi -ve bu arada denetim ilevini- yerine getirirken, ne lde etkili olabilecei belirlenemez. te yandan, devlet bakan olarak yaplan bir denetimle, yrtmenin ba olarak yaplan bir denetimin ayr nitelikler tamas doaldr. Bu bakmdan da, cum-hurbakannn iki sfatna bal olan grev ve yetkilerinin birbir-lerinden kesin olarak ayrlmas zorunludur.

Bilindii gibi, Anayasann 6. maddesi, yrtme grevini cum-hurbaskan ile bakanlar kuruluna vermitir. Cumhurbakannn aksine, bakanlar kurulunun, devlet bakanl ve yrtme esasna dayanan byle ikili bir nitelii yoktur. Dolaysyla, bakanlar kuru-lunun yrtme grevini saptayabilirsek, cumhurbakannn da y-rtme grevleri ile ilgili bir ltmz olur ve bundan hareketle, bu lte girmeyen grevlerinin devlet bakanl sfatna bal olduunu genel olarak karsayabiliriz.

Anayasann 103. maddesinin ikinci fkrasna gre, bakanlar kurulu ise balarken programn meclislere sunmak ve Millet Mec-lisi'nden gvenoyu almak zorundadr. Anayasann 105. maddesine gre ise, bakanlar kurulunun grevi, hkmetin genel siyasetini yrtmektir. te yandan, 88. ve 89. maddelere gre, TBMM, trl yollardan hkmeti denetleme yetkisine sahiptir. Btn bu h-kmlerden kan sonu sudur ki, esas olarak, genel siyaseti sap-tamak hkmetle Millet Meclisi'nin, bu siyaseti yrtmek hk-metin, yrtmeyi denetlemek yetkisi ise TBMM'nindir. Dolaysy-la, cumhurbakannn, hkmetin genel siyasetinin saptanmas ve yrtlmesiyle ilgili grevlerinin, yrtmenin ba olma sfatna, teki grevlerinin ise, devlet bakanl sfatna bal olduunu syleyebiliriz. Bu lte gre, cumhurbakannn grev ve yetkileri yle ayrlabilir:

a) Cumhurbakannn devlet bakan olarak grev ve yet-kileri:

1) TBMM'yi olaanst toplantya arma (md. 83/3), 2) Cumhuriyet Senatosu'na on be ye seme ve boalma

olduka bunlar yenileme (md. 70/1 ve 73/5), 3) Millet Meclisi seimlerini yenileme (md. 108),


4) Yasalar yaynlama veya TBMM'ye geri gnderme (md. 93),

5) Babakan seme ve atama (md. 102/2), 6) Anayasa Mahkemesi'ne iki ye seme (md. 145/1), 7) Anayasa Mahkemesi'nde iptal davas ama (md. 149), 8) Asker Yargtay yelerini seme (md. 141/2), 9) Bireysel zel af yetkisini kullanma (md. 97/2).

b) Cumhurbakannn yrtmenin ba olarak grev ve yetkileri:

1) Bakanlar atama (md. 102/3), 2) Bakanlar kuruluna bakanlk etme (md. 97/2), 3) Mill Gvenlik Kurulu'na bakanlk etme (md. 111/2). 4) Genelkurmay bakann atama (md. 110/4), 5) Yabanc devletlere temsilci gnderme ve yabanc tem-

silcileri kabul etme (md. 97/2), 6) Uluslararas antlamalar onaylama ve yaynlama

(md. 97/2), 7) Tzkleri imzalama ve yaynlama (md. 107/2).

B. Siyasal Aralar

Yukarda saylan tzel aralara ek olarak, cumhurbakan ba-z siyasal aralara da sahiptir. Turan Gne'in belirttii gibi, Esas Tekilt sahasnda devletin hukuk fonksiyonlarnn incelenmesi ile iktifa edilemez.5 Dolaysyla, bir devlet kuruluu olan cumhurba-kanlnn, tzel ilevleri dnda kalan ilevlerinin de ortaya ka-rlmas gerekir. Ama aktr ki, bu ilevlerin dahi, rejimin temeli olan anayasadan kaynaklanmas zorunludur. te anayasaya gre, hem devlet bakan, hem de yrtmenin ba olduu iindir ki, cumhurbakannn kullanabilecei baz siyasal aralar vardr.

Bu aralar, balca iki trdr: a) Kiisel temaslar; b) Ak tavr taknmalar. Kiisel temaslarn bir blm, bugn bir anayasa

(5) Turan Gne, Parlamenter Rejimin Bugnk Mnas ve leyii, .. Hukuk Fakltesi Yaynlar, No. 137, 1956, s. 19, n. 39.


grenei haline gelmitir. Cumhurbakannn, babakan ve genel-kurmay bakan ile yapt haftalk olaan grmeler buna r-nektir. Ayrca cumhurbakan, gerekli grdke, siyasal g tem-silcileriyle grebilir. Anmsanaca zere, 1961 Anayasas'nn y-rrle girdii ilk dnemde, siyasal parti nderleriyle ankaya'da yuvarlak masa toplantlar yapmak, bir tr alkanlk haline gel-miti.

Ak tavr taknmalar iin iki yol vardr: a) Mesajlar; ve b) Demeler. Geri 1961 Anayasas, 1924 dzeninde geerli olan cumhurbakannn mecliste yllk al nutkunu vermesi yntemini kaldrmtr. Ama, gerekli grdnde, cumhurbakannn TBMM'ye ve teki devlet kurulularna mesajlar gndermesini en-gelleyen herhangi bir hkm yoktur. Uygulamada, cumhurbakan-lar, ikinci yolu, yani kitle iletiim aralar ile kamuya demeler verme yolunu yelemektedirler. Bilindii gibi, cumhurbakanlar, ulusal bayramlarda ve kendi takdirlerine gre ulus yaam bak-mndan gerekli grdkleri anlarda, bu yetkilerini sk sk kullan-maktadrlar.

III. DENETMN SINIRLARI

A. Tzel Snrlar

Cumhurbakannn kendisine tannan yetkileri serbeste kul-lanabilecei lde, denetim ilevini etkili bir biimde yerine geti-rebilecei aktr. te cumhurbakannn sahip olduu bu serbest-liin derecesi konusunda, dnrler arasnda byk gr ayr-lklar ortaya kmtr. Bu alandaki tartmalar biraz durulatra-bilmek iin, ileri srlen kantlar kabaca ikiye ayrp nce tzel kantlar, daha sonra siyasal kantlar incelemek yararl olacaktr.

Cumhurbakanna hibir zel hareket alan tanma olana gremeyenlerin temel dayana Anayasann 98. maddesindeki h-kmlerdir. Bu maddeye gre, cumhurbakan, grevleriyle ilgili i-lemlerden sorumlu deildir. Bunlardan ancak babakan ve ilgili bakan sorumludur. Onun iindir ki, cumhurbakannn btn ka-rarlar, babakan ve ilgili bakanlarca imzalanmak zorundadr. Bu gr savunanlara gre, bu hkm mutlaktr. Anayasa bunun istisnasn tanmak isteseydi, Federal Almanya Temel Yasas'nda


(md. 58) veya Fransz V. Cumhuriyet Anayasas'nda (md. 19) ol-duu gibi, bunu aka belirtirdi6.

Dikkat edilirse, cumhurbakannn serbest bir alana sahip ol-madn dnenlerin, tzel adan iki temel kant vardr. Bun-lardan birincisi sorumsuzluk, ikincisi bakanlarn imza zorunluu-dur. Kanmca, sorumsuzluk kant grnd kadar gl deildir. Sorumluluk olmadan yetki de olamaz diyenler bunu hukukun umum prensiplerine7, demokratik rejimin esaslarna7, adalet fikrine8 veya modern devlet anlayna9 dayandrmaktadrlar. Oysa rnein, ada bir demokratik rejime sahip olan ABD'de, bakan, (impeachment istisnas dnda) siyaseten sorumsuz ol-makla birlikte tam yetkilidir. Denilebilir ki, bu durum parlamen-ter sistemle uyumaz. Dorudur ama, bu itirazn geerli olabil-mesi iin, daha nce, bizim nasl bir rejim ve sistem benimsemi olduumuzun saptanmas gerekir. Onun iin iin bu yn, aada, siyasal kantlar blmnde incelenecektir.

kinci tzel kant ise gerekten gldr. Cumhurbakannn btn kararlar, babakan ve ilgili bakanlarca imzalanr diyen h-km kesindir. Ama, anayasada, cumhurbakanna kiisel olarak birtakm grev ve yetkiler ykleyen hkmler de kesindir. Ana-yasann cumhurbakanlnn temel zelliklerini dzenleyen baka hkmlerinden giderek, bunlarn bir blmn, pekl, 98. mad- denin istisnalar gibi yorumlamak mmkndr. Sddk Sami Onar ile Recai Galip Okandan10, bu grtedirler. Onar yle demekte-dir: Cumhurbakan, ... anayasa mucibince dorudan doruya

(6) Orhan Aldkat, 1961 Anayasasnda Devlet Bakam Kararnamelerinin mzalanmas (md. 98, 2), .. Mukayeseli Hukuk Aratrmalar Dergisi, Yeni Seri, Yl: 1, Say: 2, 1968, s. 38.

(7) Ltfi Duran, age. (bkz. n. 3), s. 216. (8) Orhan Aldkat, Modern Demokrasilerde ve Trkiyede Devlet

Bakanl, stanbul, Kor Messesesi, 1960, s. 99. (9) Mmtaz Soysal, 100 Soruda Anayasann Anlam, nc Bask,

stanbul, Gerek Yaynevi, 1976, s. 261. (10) Metni uzatmamak iin, Okandan'n grn burada aktaryoruz:

Nitelikleri ynnden dorudan doruya Cumhurbakan tarafndan kullanlmas mmkn grlen, dorudan doruya Devlet Bakan'nn ahsna tannm olma zelliini tayan ve siyas sorumluluu mu-cip yn bulunmayan yetkilerin kullanlmasnda Devlet Bakan'nn serbest olduunu kabul etmek gerekir. Recai G. Okandan, Umum Amme Hukuku, .. Hukuk Fakltesi Yaynlar, No. 479,1976, s. 475.


meclisle olan mnasebetlerini, istisna olarak, resen, kendi kendine imzalayaca kararnamelerle kullanabilecektir. Gerekten, Cum-huriyet Senatosu'na on be ye semek, uygun bulmad kanun-lar bir daha grlmek zere ayn sre iinde Byk Millet Mec-lisi'ne gndermek, bir kanunun veya bir kanunun bir hkmnn iptali iin Anayasa Mahkemesi'ne mracaat etmek bu nevi, tr, yetkilerdir11. Biraz ileride Onar, seimleri yenileme kararnameleri-nin de tek imzal karlmas gerektiini eklemektedir12.

Uygulamada, bu son gr yrrlktedir. Cumhurbakanlar, Cumhuriyet Senatosu'na ye seme, yasalar TBMM'ye geri gn-derme, babakan ve bakanlar atama, Anayasa Mahkemesi'ne ve Asker Yargtay'a ye seme ilemlerini tek imza ile yapmaktadr-lar13. stelik, bu uygulama yeni de deildir. 1924 Anayasas dne-minde de iler byle yrmtr. Tahsin Bekir Balta'nn belirttii gibi, anayasann metnine gre cumhurbakannn btn kararlar hkmet yelerinin imzasna tabidir. Fakat tatbikatta cumhurba-kannn meclisle ve hkmetin kuruluu ile ilgili ilemleri imza artndan hari tutulmakta, bu art umumiyetle yrtme sahasna taallk eden ilemlerinde aranmaktadr.14

e yine salt tzel adan bakarsak, iki zm olanakldr. Cumhurbakannn istisnasz btn kararlarnn, babakan ve il-gili bakanlarca imzalanaca gr kabul edilebilir. O zaman, hangi alanlarda esas yetkinin cumhurbakanna ait olaca, yani babakan ve bakanlarn imzasnn bir formaliteden ibaret kalaca- saptanmaldr. Nitekim bu zm benimsemi olan talyanlar, Senato'ya ye atama, yasalar geri evirme, Anayasa Mahkemesi' ne ye seme gibi alanlarda cumhurbakann tem yetkili saymak-tadrlar. talya'da uygulama bu ynde yrmektedir15. Buna karlk, cumhurbakannn baz kararlar tek imza ile alaca gr kabul edilebilir. Ama bu durumda da, tek imzann geerli olaca alanlarn saptanmas zorunludur.

(11) Sddk Sami Onar, dare Hukukunun Umum Esaslar, nc Bas, stanbul, smail Akgn Matbaas, 1966, s. 754-755.

(12) Sddk Sami Onar, age. (bkz. n. 11), s. 756. (13) Ahmet Kerse, Trkiyede 1961 Anayasasna Gre Cumhurbakan,

stanbul, Smer Matbaas, 1973, s. 139. (14) Tahsin Bekir Balta, age. (bkz. n. 2), s. 17. (15) John Clarke Adams-Paolo Barile, The Government of Republican

Italy, USA Boston, Houghton Mifflin Company, 1962, s. 77-79.


Grld gibi, tzel adan hangi zm kabul edilirse edil-sin, esas sorun hep ayndr: cumhurbakannn grev ve yetkileri iinde, hangilerinin ahsna bal olduunu kesinlikle saptamak. Onun iindir ki, yukarda, cumhurbakannn devlet bakan s-fatyla sahip olduu ve dolaysyla esas yetkili saylmas gerekti-i alanlar, dokuz madde halinde snrlandrlarak saylmtr16. -retide, cumhurbakanna zel bir yetki alan ayrmaktan yana olan-larn da genellikle bu maddelerde birletikleri grlmektedir17. Ay-rca, yine yukarda belirtildii gibi, uygulama da bu yndedir18.

(16) Cumhurbakannn grev ve yetkilerini, devlet bakan veya yrtmenin ba olma sfatlarna gre ayrma ynnde baka bir deneme iin bkz. Cokun Krca, Cumhurbakanl, Milliyet, 17 ubat 1966. Bu anlay, Anayasa Mahkemesi'nin ok ilgin bir kararnda da benim- senmitir. Cumhurbakannn at bir iptal davas zerine, tek imzal bir iptal isteminin kabul edilip edilmeyeceini tartan yce mahkeme, cumhurbakannn sz edilen bu ikili niteliinden hareketle, tek imzayla yetinilmesi gerektii sonucuna varmtr. 16.3.1976 gnl ve E.1975/183, K.1976/15 sayl bu kararn gerekesi yledir: Anayasa, cumhurbakanna, yrtmenin ba olmas ynnden deil, devletin ve milletin blnmez btnln temsil eden insan haklarna dayal demokratik hukuk devleti ilkelerini korumak ve laik Trkiye Cumhuriyeti'ni yceltmek ve kollamak grevlerini stlenen tarafsz bir ba olmas ynnden de kimi grevler vermitir. Bunlardan biri de Anayasa'nn 149. maddesinde belirtilen iptal davas ama yetkisidir. Bu yetkinin kullanlmasn 98. madde erevesi iinde grmek olanakszdr. bkz. Resm Gazete, Say: 15641, 9 Temmuz 1976.

(17) retim yelerinden kurulmu olan stanbul bilim kurulunun hazrlad anayasa ntasarsnn 99. maddesi yledir: Cumhurbakan- nn Anayasa ile kendisine tannm olan yetkiye dayanarak kanunlar Meclise geri yollamas, kanunlar, yasama meclislerinin itzkleri- ni ve her trl kararlarn Anayasa Mahkemesinin incelemesine sun- mas, kurulan Hkmeti yasama meclislerine bildirmesi, yasama meclislerine mesajlar gndermesi, zel af karar dndaki her trl ta- sarruf ve kararlar, Babakan ile birlikte ilgili bakanlar tarafndan imzalanr. Kzm ztrk, Trkiye Cumhuriyeti Anayasas,Ankara, Trkiye Bankas Kltr Yaynlar, 1966, s. 53. Siyasal Bilgiler Fa- kltesi dar limler Enstits tarafndan hazrlanan anayasa tasar- snn 59. maddesinde ise yle denmektedir: Cumhurbakannn kararlar Babakanla birlikte ilgili Bakan tarafndan imzalanr. ... Cum- hurbakannn babakan tayin etmesi ve Meclislere bildiriler gndermesi bu hkm dndadr. Kzm ztrk, age. s. 372. Recai Galip Okandan ve Sddk Sami Onar'n grleri iin bkz. n. 10 ve 11.

(18) Uygulamada tek istisna, bireysel zel af yetkisidir. Bilindii gibi, bu yetki iin cumhurbakanlar tek imza ile yetinmemektedirler.


B. Siyasal Snrlar

Tzel kantlarla yrtlen tartmalar zenle incelendiinde, aslnda bunlarn ayrk siyasal grlerin belirtisi olduu hemen grlr. Durum byle olmasayd, tzel gerekelere dayanarak cum-hurbakannn salt yetkisizliini savunanlara, rnein 2180 sayl yasay niye hi tartma konusu yapmadklar sorulabilirdi. Bilin-dii gibi, 16 Mays 1933 gn kabul edilen ve Riyaseticumhur Dairesi Tekilt Kanunu adn tayan bu yasa, 11. maddesinin (C) ve () bentlerinde, cumhurbakanl dairesine bal birtakm memurlarn, genel sekreterin inhas ve cumhurbakannn onay ile atanacaklarn ngrmtr. Yani burada, cumhurbakan, grevi ile ilgili bir karar, babakan veya herhangi bir bakann imzas olmadan almaktadr. Oysa, bu yasann kt dnemde, tpk bu-gnk anayasa gibi, Reisicumhurun sdar edecei bilcmle mu-karrerat bavekil ile vekili aidi taraflarndan imza olunur diyen 1924 Anayasas (md. 39) yrrlkte idi. Ama, iin asl udur ki, tzel gerekelerle cumhurbakanna herhangi bir yetki tanmay reddedenlere bylesi sorular sormak anlamszdr. nk, tzel ka-ntlara brndrlse bile, tartma aslnda siyasaldr. Bu nokta-da, rejimle ilgili ayrk grler kar karya gelmektedir.

Cumhurbakannn yetkisiz braklmasn savunanlarn temel siyasal gerekeleri, parlamenter sistemin gereklerine dayanmakta-dr. rnein, parlamenter rejimi konu edinen doentlik tezinde, Turan Gne yle demektedir: Devlet reisinin bu siyas sorum-suzluunun neticesi, alaca btn kararlarda babakan ve ilgili bakann imzas bulunmak mecburiyetidir. Bu 'contreseign - advice' messesesi parlamenter rejimin kilit noktalarndan biridir. ... mza mecburiyeti yalnz cumhurbakannn yapaca hukuk tasarruflara mnhasr deildir. Devlet reisinin btn faaliyetlerinde, mesel yabanc bir devlet reisine gnderecei bir tebrik veya taziye telgraf yahut irad edecei bir nutukta bile ilgili bakann imzas veya rzas bulunmak arttr.19

Oysa, 1924 Anayasasnda bulunan hkmetin inhas koulu (md. 42), 1961 Anayasas tarafndan benimsenmediine (md. 97/2) ve te yandan, balama hakk geleneksel olarak devlet bakanlna ait olduuna gre, bu alanda da cumhurbakannn esas yetkili saylmas gerekirdi. (19) Turan Gne, age. (bkz. n. 5), s. 61. Bu aktarmay, yazarn grleri-ni aklkla belirtebilmek iin yaptk. Ne var ki, Turan Gne'in setii rnek pek uygun deildir. nk, d ilikileri yrtme yetkisinin


Ayn konuya deinen bir baka doentlik tezinde, Orhan Al-dkat, ayr gerekelerle de olsa, benzer bir gre ulamaktadr. Aldkat'ya gre, parlmenter rejimde devlet bakannn parla-mento ile kabine arasndaki doacak ihtilaflarda hakem roln oynayabilmesi iin hereyden evvel mstakil ve mstakar ve en nihayet ahsiyetinin salad prestije sahip olmas gerekir ki, bu da mesuliyetsizlii ile salanr.20 Ama, demektedir Aldkat, yetki ancak sorumluluk sahibine tannabilir. Devlet bakannn selahi-yetsizliini kabul ettikten sonra, ona selahiyetleri kullanma imk-nn vermek, devlet ilerinden dolay kimsenin mesul olamayaca-n kabul etmek demektir. nk genel olarak bir kimsenin yap-t tasarruftan bakasn mesul saymak adalet fikriyle bada-amaz.21

Yine devlet bakanl ile ilgili olarak daha sonra yazd bir makalede, Aldkat, cumhurbakanna zel yetki tanmann tehli-kelerini srarla belirtmitir. Bu makalesinde, Aldkat yle de-mektedir: Bu hususta sbjektif grlere dayanarak cumhurba-kannn ahs yetkilerini tespite balarsak, gelecekte herhangi bir yetkisinin ahs olduu inanc ile tek bana kararname ihdasna kalkacak cumhurbakanna kar ileri srlecek hukuk delil bul-makta glk ekilecei de tartlamaz.32

Parlamenter sistemde cumhurbakannn tek imza ile kararna-me karmasna kar kanlar, kantlarn glendirmek iin, bir de, bu sistemi kabul etmi yabanc lkelerden rnekler vermekte-dirler. Gerekten de, bu trden yabanc anayasalara bakldnda, rnein Avusturya (md. 67/2), Belika (md. 64), Danimarka (md. 13), Norve (md. 31), Hollanda (md. 79/son) anayasalarnda, hep ayn ynde hkmler bulunduu grlr. Bazen kural ylesine kat bir biimde uygulanmaktadr ki, rnein III. Cumhuriyet Fran-sas'nda yeni babakann atama kararnamesinin eski babakanca imzalanmas zorunluu benimsenmi bulunmakta veya Avusturya

hkmete ait olduu konusunda zaten herhangi bir anlamazlk yok-tur.

(20) Orhan Aldkat, age. (bkz. n. 8), s. 100. Ayn konuda doktora tezi yazm olan Ahmet Kerse de bu grleri paylamaktadr. Ahmet Kerse, age. (bkz. n. 13), s. 133.

(21) Orhan Aldkat, age. (bkz. n. 8), s. 98-99. (22) Orhan Aldkat, age. (bkz. n. 6), s. 54-56.


Anayasas'nda olduu gibi, yeni babakann kendi atama kararna-mesini imzalayaca ngrlm bulunmaktadr (md. 72/2)3.

Grld gibi, cumhurbakanna kiisel bir yetki alan tan-may reddedenlerin temel dayanaklar parlamenter sistemin man-tdr. Gerekten de, her sistemin baz temel gerekleri bulunduu tartlamaz. rnein parlamenter sistemin yryebilmesi iin dev-let bakannn yrtme alannda yetkisiz olmas, bu alanda esas yetkili olan hkmetin de yasama organ nnde siyaseten so-rumlu bulunmas zorunludur. Ne var ki, bu kanta bu denli nem verenlerin yanldklar temel bir nokta vardr. Parlamenter sistemi, tmyle bir rejim gibi kabul etmektedirler. rnein, yukarda de-indiimiz doentlik tezinde, Turan Gne yle demektedir: Par-lamenter rejimi 'ekseriyetin hkmeti' olarak tarif ettik; bu tarif daha umum olarak demokrasinin de tarifidir.24 Grld gibi, rejimleri sistemlere25 indirgemenin sonucu, somut zmlemeleri olanaksz klan genel bir belirsizliktir.

Rejimler son derece genel kategorilerdir. rnein, klasik de-mokrasi, faizm, sosyalizm gibi nitelendirmeler bu trdendir. Bu genel trler iinde, her lkenin somut bir rejimi vardr. Bu somut rejim iinde, elbette belli bir sistem kabul edilmi olabilir. Byle olunca da, o sistemin temel gereklerine uyma zorunluu vardr. Ama, buradan, o sistemin soyut modelinde varolan btn ayrnt-larn da benimsenecei anlam kmaz. Her lke, kendi tarihinin ve zel koullarnn oluturduu rejimin erevesi iinde, belli bir sistemi ancak kendi gereksinmelerine gre uygular. rnein, III. ve IV. Cumhuriyet Fransas'nda devlet bakan hkmet toplan-tlarna katlrken, bugnk talya'da cumhurbakan bakanlar ku-rulu almalarna katlmamaktadr. Yine rnein, Federal Alman-ya'da cumhurbakannn grev sresi be yl iken, talya'da yedi yldr. IV. Cumhuriyet Fransas'nda cumhurbakan parlamento

(23) Sz geen anayasalarn ilgili maddeleri iin bkz. Boris Mirkine- Guetzvitch, Les Constitutions Europennes, Paris, Presses Universitaires de France, 1951.

(24) Turan Gne, age. (bkz. n. 5), s. 125. (25) Metinde rejim terimi sistem teriminden daha kapsaml olarak kul-

lanlmtr. Terminoloji konusunda, Mmtaz Soysal'dan esinlenilmi- tir. Sz geen terimleri baka anlam ve kapsamlarda kullanmak elbette olanakldr. nemli olan, her kullanmda, terimleri nceden be- lirlemi olmaktr. Yukarda bu koula uyulmaya allmtr.


tarafndan seilirken, Federal Almanya'da devlet bakan Bundestag'n yan sra federe meclis temsilcilerinin yer aldklar zel bir federal kurul tarafndan seilmektedir. Bu ayr uygulama rneklerini alabildiine oaltmak da olanakldr. Oysa, bilindii gibi, sz edilen btn bu rejimler hep parlamenter sistemi benimsemilerdir.

Demek ki, belli bir rejimde, belirli bir anayasa kurumunun -rnein cumhurbakanlnn- durumunu saptayabilmek iin, soyut kurallardan hareket etme yerine, bu kurumu, belli bir tarihin rn olan, belli bir anayasal erevenin iinde yer alan ve bu arada, elbette, belli bir sistemin temel gereklerine uymak zorunda olan bir btnn paras olarak inceleme zorunluu vardr.

Trk retisinde bu tr incelemeler yok deildir. Bunlarn en gzel rneklerinden birini, 1956 yl banda yaynlanan Reisi-cumhurun Hukuk ve Siyas Durumu adl maikalesiyle26, Tark Zafer Tunaya vermitir. Tunaya, bu makalede, yakn tarihimizin ayrntlar iinde ana geliim izgisini yakalamaya almakta ve 1924 Anayasas'nn yaratt tzel yapy bu oluum iine oturtarak incelemektedir. Tunaya'ya gre, reisicumhur hem devlet reisi olarak, hkmet heyeti dnda bir sreklilik ve istikrar unsurudur ve bu sfatla baz vazifelere sahiptir; hem de ayn heyet ile birlikte yapaca vazifeler vardr. Bu takdirde bu vazifeleri yalnz yapamaz, yani bu halde bizim anayasa terimi ile hkmet heyetinden ayr olarak 'mukarrerat ittihaz etmek' yetkisini haiz deildir. Makalenin baka bir yerinde ise yle demektedir: Reisicumhur, hkmet heyetinin kendisine getirdii ve ancak iradesinin inzimam ile hukuk bir deer ifade edebilecek teklifleri pekl anayasadan ald kuvvetle ve Trk inklbnn dayand ideolojik prensiplere msteniden takdir edebilir ve bizzat icra organ iinde frenleyici bir rol oynayabilir. Grld gibi, Tunaya, cumhurbakannn ikili sfatndan hareket etmekte, yetkilerini saptamaya alrken de, belli bir sistemin soyut kurallarndan nce, rejimimizin gemiine ve somut gereklerine dayanmaktadr.

Ayn yaklam bugnk anayasa rejimimiz iin benimsendiinde, cumhurbakannn yeri ve dolaysyla, sahip olduu denetim gc, aadaki kurallara gre belirlenebilir :

(26) Cumhuriyet, 26 Ocak 1956.


1) Cumhurbakan, hem devlet bakandr, hem de yrtmenin badr.

2) Devlet bakan olarak sahip olduu yetkiler, yukarda dokuz madde halinde saylmtr. Bu yetkilerin tek imzal kararnamelerle kullanlmalar veya reddedilemez bir formalite olarak babakan ve ilgili bakanca imzalanmalar, rejim asndan farketmez. nemli olan, bu alanlarda esas yetkinin cumhurbakanna ait ol- duunun kabul edilmesidir.

3) Cumhurbakannn yrtmenin ba olarak sahip olduu yetkiler, yine yukarda yedi madde halinde saylmtr. Bu alanlarda esas yetki babakan ve bakanlar kuruluna aittir.

4) Bu anayasal dzenlemelerin dnda, yasalarn cumhurbakanna verdii grev ve yetkiler, ayn lte gre deerlendirilmelidir. Yani, hkmetin genel siyasetinin saptanmas ve yrtlmesi ile ilgili alanlarda, esas yetki bakanlar kuruluna -ve ksmen yasama organna- aittir. tekilerde ise, devlet bakan esas yetkilidir.

5) Cumhurbakan, devlet bakanl grev ve yetkilerini kullanrken tam bir serbesti iinde deildir. Anayasaya, zellikle an- dna (md. 96) ve yasalara uymak zorundadr.

6) Cumhurbakan, yrtmenin ba olarak kendisine veri- len grev ve yetkilerde, salt bir imza makinesi deildir. Uyar g- revinin yan sra, rejimin temelinin sz konusu olduu tamamen istisna durumlarda, anayasa ve yasalara ak aykrlk halinde veya hkmetin grne uymakla su ileyeceinin tartma gtr- medii durumlarda, hkmete direnme hakkna sahiptir. Hatta, byle durumlarda, hkmete kar kmas, andnn ona ykledii kanlmaz bir grev olmaktadr.

IV. DENETMN GELECE

A. Rejimi Koruma Asndan

Cumhurbakannn denetim ilevinin gelecekte daha olumlu bir rol oynayabilmesi iin iki temel koul vardr. Birinci koul, cumhurbakann denetim mevkiinden karp ynetim mevkiine getirecek stat deiikliklerinden kanlmasdr. Bu deiiklikler,


anayasa metninde olabilecei gibi, anayasaya aka aykr olan srekli uygulamalar yoluyla da olabilir. Anayasa metninde, cum-hurbakannn stats ile ilgili baz boluklar olduu bir gerektir. rnein, anayasada, cumhurbakannn dokunulmazl, vatana iha-net dnda ceza ve mal sorumluluu dzenlenmemi (27), devlet bakan sfatyla tek imza ile yrtebilecei ilemler konusunda duraksamalar kaldracak hkmler konmamtr. Dolaysyla, bir anayasa deiiklii halinde, bu eksiklerin de tamamlanmas d-nlebilir. Ama bu alanda ok dikkatli davranmak, cumhurba-kannn bugnk statsn kknden deitirecek dzenlemeler-den -rnein, zaman zaman nerildii gibi, devlet bakannn geneloy esasna gre seilmesi trnden deiikliklerden-, titizlikle kanmak gerekir. Aksi halde, cumhurbakannn denetim ilevi, bylece doacak bir ynetim ilevinin nnde ikinci dereceye der. Bu da, tarihsel gelimemize, rejimimize ve lkemizin ge-reklerine tmyle aykr olur.

Demek ki, rejimin korunmas asndan birinci koul, cum-hurbakannn statsn kknden deitirmemektir. Denetim i-levinin olumlu ynde ilemesini salamak iin uyulmas gereken ikinci temel koul ise, bir nceki blmde sralanm olan ilkele-re titizlikle uyulmasdr. Belirtmek gerekir ki, imdiye kadarki uy-gulama bu adan kusursuz olmamtr. Baz olgular anmsatmak, sanrm bu gr kantlamaya yetecektir.

1924 Anayasas dneminde, cumhurbakanlar, anayasann ken-dilerine verdii (md. 35/2) yasalar geri evirme yetkisini hi kul-lanmamlard. O dnemde, cumhurbakanlarnn, meclis ounlu-unun fiil nderi olmalar bunu gereksiz klmt. 1961 Anayasa-s'nda cumhurbakanlnn getirildii yeni durumun bu yetkiye ilerlik kazandrm olmas doaldr. Ama, tarafsz ve partilerst bir ahsiyet olarak, cumhurbakannn bu yetkisini ok istisna hallerde kullanmas, yasann anayasaya uygunluu konusunda ger-ek bir kukusu varsa, ii Anayasa Mahkemesi'ne havale etmesi ge-rekirdi. Ne yazk ki uygulama tam aksi ynde olmu, cumhurba-kanlar iptal davas yoluna hemen hemen hi yanamazken, sk sk

(27) Bu boluklar sadece rnek olarak verilmitir. Cumhurbakanl ma-kamnn ar hastalk nedeniyle boalmasnn nasl saptanaca, Yce Divan'a sevkedilen cumhurbakannn grevine devam edip edemeye-cei gibi daha birok nemli noktada, anayasada boluk vardr.


yasalar geri evirme yoluna gitmilerdir. rnein Sunay, cumhur-bakanl sresinde yirmi kadar yasay geri gndermitir. Oysa, ayn yetkinin geerli olduu talya'da, rnein ilk cumhurbakan Einaudi, yedi yllk grev sresinde imzasna sunulan bin yasa-nn yalnzca drdn geri evirmitir28.

ok nemli kayglar yaratacak dier bir nokta ise, hkmet kuruluu ile ilgili ilemlerde, cumhurbakanlarnn bazen yetkile-rini ama eilimine girmeleridir. Anayasaya gre, cumhurbakan, Millet Meclisi'nde gvenoyu alabilecek bir kiiyi babakan olarak grevlendirir ve gerisine karmaz. Babakan, anayasadaki kural-lara uymak kouluyla, bakanlar tamamen kendi takdirine gre seer29. Cumhurbakan, kendisine sunulan listeyi onaylamak zorun-dadr. Oysa rnein Sunay, 13 Mays 1972'de Suat Hayri rgpl' nn kendisine sunduu bakanlar kurulunu, 12 Mart 1971 tarihli muhtrann ve car durumun artlar ile badar bir nitelik ta-mad iin, atanmasn uygun grmediimden diyerek, atamay reddedebilmitir30.

Hkmetle ilikiler bakmndan kayg verici durumlar bugn-k cumhurbakan zamannda da grlmektedir. rnein, ikinci Ecevit hkmeti kurulurken, cumhurbakan, grevlendirdii ba-bakana, kurulacak hkmetin politikas ile ilgili ynerge niteliin-de bir de yaz vermitir31. Bu davranyla Korutrk, anayasaya gre ilke olarak yetkisiz olduu bir alanda, aka yetki d davranmtr. Son olarak da, nc Ecevit hkmeti kurulduunda, daha hkmet gvenoyu bile almamken, hkmetin grlerini candan onayladn kamuoyuna aklayarak32, anayasadaki taraf-szlk ilkesini inemitir.

1977 genel seimlerinden sonra kurulan Demirel hkmetinin son gnlerinde, Hacettepe niversitesi retim yesi Yaln Sana-lan'n saldrya uramas zerine Korutrk'n babakana gnder-

(28) Adams-Barile, age. (bkz. n. 15), s. 78-79. (29) Bu bakmdan, babakan grevlendirme kararnamesinden farkl ola-

rak, bakanlar kurulunu atama kararnamesinin, bugnk uygulamann aksine, cumhurbakannn yan sra babakanca da imzalanmas, kanmca, anayasaya gre zorunludur.

(30) Resm Gazete, Say: 14189, 16 Mays 1972, s. 6. (31) Cumhuriyet, 15 Haziran 1977. (32) nc Ecevit hkmeti 17 Ocak 1978'de gvenoyu almtr. Cumhur-

bakannn sz edilen onay iin bkz. Cumhuriyet, 7 Ocak 1978.


dii yaz ise, ibandaki bir hkmete ak mdahalenin bir r-neini oluturmutur33. Oysa cumhurbakan, ne kurulu aama-snda, ne de kurulduktan sonra, bakanlar kuruluna hibir biimde buyrultu veya ynerge veremez.

Devlet bakan olarak cumhurbakan, anayasann deyimiyle, milletin birliini temsil eder (md. 97/1). Devlet bakanlnn te-mel niteliklerinden birini tanmlayan bu e, cumhurbakannn btn siyasal akmlar karsnda tam bir tarafszlk iinde bulun-masn zorunlu klar. Uygulamada, cumhurbakanlar ok kez bu titizlii gstermemektedirler. Bunun en arpc rneklerinden bi-rini, 27 Mays 1967 gnl konumasnda, anayasann sosyalizme kapal olduunu syleyen Sunay vermitir34.

Daha da artrlabilecek bu rnekler karsnda, cumhurba-kanna hibir kiisel yetki tanmak istemeyenlerin endieleri ner-deyse tmyle yerinde grlebilir. Ama unu unutmamak gerekir ki, yetkinin varl ile, bunun anayasa dorultusunda kullanlmas ayr eylerdir. Rejimi korumann yolu, cumhurbakannn varolan yetkilerini tanmamak deil, bunlar anayasa dorultusunda kul-lanmasn salamaktr35.

B. Rejimi Gelitirme Asndan Son olarak, cumhurbakannn denetim ilevini gelitirebilmek

iin neler yaplabilecei sorusu zerinde durmakta yarar vardr. Bu ynde kafa yorarken, nce, baz temel snrlamalarn varl unutulmamaldr. Bir kere, denetim ilevinin yasama ve yargya ynelemeyecei aktr. Cumhurbakannn denetleyebilecei tek alan yrtmedir. kincisi, bu denetimin genel nitelikte olmamas yelenmelidir. nk, genel nitelikte bir denetim, cumhurbakan-n, byk bir olaslkla, hkmetin genel siyasetine karmaya s-rkler. Oysa, byle bir karma, rejimin kurallarna tmyle aykr olur. O halde, bu denetimin bireysel dzeyde kalmas uygun ola-

(33) Gerekten de, cumhurbakanl genel sekreteri imzasyla gnderilen bu yazda, cumhurbakan saldrlarn nlenmesi iin en doru ted-birlerin hkmete alnmasn ve alnm bu tedbirler hakknda ken-dilerine bilgi verilmesini emretmilerdir, denmektedir. Cumhuriyet, 29 Aralk 1977.

(34) Cumhuriyet, 28 Mays 1967. (35) Bunu baarmann, byk bir lde, cumhurbakanlarnn kiiliklerine

bal bulunduunu eklemeye herhalde gerek yoktur.


caktr. ncs, bu denetimin gerekten bir denetim olmas, yani uyar ile snrl kalmas zorunludur. Yoksa, denetim baha- nesiyle, ynerge ve giderek buyrultu verilmeye geilir ki, bu da re-jimle badamaz.

Bu saylan koullara uygun grnen bir zm, skandinav l-kelerindeki ombudsman kurumunun benimsenmesidir. Ombuds-man'n balca grevi, yurttalarn idareden yaknmalarn izlemek ve ilgili mercileri uyarmaktr. Bizde, dertlerine are bulamam yurttalar, bilindii gibi, son umut olarak TBMM'ye bavurmakta-drlar. 26 Aralk 1962 gnl ve 140 sayl yasaya gre, bu dileke-ler, Dileke Karma Komisyonu'nda incelenmekte ve bir tavsiye kararna balanmaktadr. Ne var ki, eski anayasa dzeninden beri sregelen bu uygulama incelendiinde, bunun hi de amaca uygun bir sonu vermedii, yurttalarn bu son umutlarnn aslnda bir bo umut olduu hemen grlr.

Oysa, cumhurbakanl kurumuna ombudsman'n grevini ye-rine getirecek bir rgtn balanmas36, Anayasa'nn 62. maddesinde dzenlenen dileke hakknn gerek bir ierik kazanmasn sa-layabilir. Bu rgtn grevi, yurttalarn idareden yaknmalarn dinlemek, dileklerini yetkililere ulatrmak, sonucu izlemek ve s-reli bir yaynla, almalar konusunda kamuya bilgi vermek ola-caktr.

Byle bir dzenlemeye gidilmesi, cumhurbakannn imdi yal-nzca genel bir dzeyde yrtebildii uyar grevinin bireysel bir dzeye ulatrlabilmesini, dolaysyla da, denetim ilevinin bugn-knden daha somut ve belki de daha yararl bir duruma gelmesini salayabilecektir.

SONU : CUMHURBAKANININ ANAYASAL YER

Balangta da belirtildii gibi, bu almann temel amac, cumhurbakannn herhangi bir ilevi gibi, denetim ilevinin de

(36) Aktr ki, burada, ombudsman kurumunun, belli bir lkede varolan biimiyle olduu gibi aktarlmas nerilmemektedir. nerinin, yukarda izilen snrlar iinde anlalmas gerekir. Ombudsman kurumu hakknda karlatrmal bir Trke kaynak iin bkz. Muammer Oytan, Ombudsman Eli le darenin Denetimi Konusunda Kyaslamal Bir nceleme, Prof. Dr. Osman F. Berki'ye Armaan, A.. Hukuk Fakltesi Yaynlar, No. 411, 1977, s. 595-627.


belirlenebilmesi iin zorunlu bir nkoul olarak, onun rejim iin-deki gerek yerini saptamaya almakt. Bu aray sonunda, zet-le, yle bir gre ulalmtr:

Cumhurbakannn ikili bir nitelii vardr: hem devlet baka-ndr, hem de yrtmenin badr. Yrtmenin ba olarak sahip olduu tm grev ve yetkilerde, hkmete tabi durumdadr. Buna karlk, devlet bakan olarak, anayasann koyduu snrlar iinde serbest bir hareket alanna sahiptir.

Bu sylenenlerden, bugn yrrlkte olan anayasal dzenimi-zin gl bir cumhurbakanl kurumunu ngrd veya bu a-lmann byle bir kurumdan yana olduu gr kesinlikle -karlmamaldr. nk:

1) Birinci blmde anlatlmaya alld gibi, herhangi bir rejimde gerek g kayna, ynetim ve yrtme ilevidir. Oysa, bu almada cumhurbakannn bu ilev asndan hkmete tabi olduu srarla savunulmutur.

2) Cumhurbakannn devlet bakan olarak sahip olduu sylenen grev ve yetkiler, hem rejim iinde onu gl bir mev- kie getirecek trden deildir, hem de zaten bunlar kullanrken anayasa ile snrldr.

3) Cumhurbakannn esas yetkili sayld alanlarda ald kararlarda, babakan ve ilgili bakann imzasnn zorunlu olup olmad konusunda herhangi bir gr savunulmamtr. Sadece, tek imza ile yetinme olana da ak tutulmutur. Ama kanmca, bu durumda dahi, Anayasann hukuk devleti ilkesi, cumhurbakanlnn hkmet ve idare alanna ayrlan Yrtme blmnde dzenlenmi bulunmas ve zellikle Anayasann 114. maddesi karsnda, btn kararnameler gibi tek imzal olanlarn da Dan- tay denetimine tabi olduklarn kabul etmek zorunludur.

te yandan, cumhurbakannn denetim ilevini gelitirmek amacyla sz edilen ombudsman kurumu, yine bu ereve iinde kalan bir neri olarak deerlendirilmelidir. rnein, bireysel ba-vurularn siyasal parti veya bask gruplarnn arac durumuna d-rlmesi, yani bu yoldan cumhurbakannn siyasal ekimeler iine ekilmesi tehlikesi varsa, bu neriden hemen vazgemek ye-rinde olur. nk, kanmca, rejimimizin salkl bir yolda geli-mesi iin, cumhurbakannn bugnk greli gszlnn ko-runmas zorunludur.

Ankara, Ocak 1978.

Documents

cumhurbaşkanının denetim işlevi