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Curso Gestión Pública para Resultados y
Políticas Presupuestarias
“Articulación entre el Plan y el Presupuesto”
Nelson Shack Yalta
1 San Salvador, 02-06 de Mayo de 2016
Generalidades sobre la Articulación e
Integración entre el Plan y el Presupuesto Funciones de la Planificación y la Presupuestación Modelos Conceptuales de Articulación e Integración
Experiencias comparadas en América Latina
¿DE QUÉ CONVERSAREMOS HOY?
2
3
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
4
ORGANIZACIÓN DE LOS SISTEMAS
5
PROVEEDOR
Fuente: SIAF Peru (2004)
Servicios no personales
TESORERIA
DE LA UNIDAD
EJECUTORA 5
Requerimiento de Autorización
de giro y pago
Pagos generados
Bienes
BANCO DE
LA NACION
TESORO
PUBLICO
CONTABILIDAD
7
PRESUPUESTO
PUBLICO
PRESUPUESTO
DE LA UNIDAD
EJECUTORA 1
AREAS DIVERSAS DE
LA UNIDAD
EJECUTORA 3
G-SIAF
P-SIAF
CONTADURIA
PUBLICA
DE LA NACION
Reportes Contables y Balances
Cheque
Com
p.
de P
ago
Autorización de Pago
Pagado
ALMACEN
4
C-SIAF D-SIAF
Bienes entregados (FACTURA)
Catálogo Bs y Ss
Entradas y
Salidas
(Mensual)
Techo presupuestal PMG
Asignación Trimestral Calendario de Compromiso
Calendario de Compromiso
(FF/AG/FP/Mes)
Bs y Ss requeridos
Bs adquiridos
Requerimiento Presupuestal
Remun. Ppto.
Remun. Plan de
Compras Pago Remun.
PATRIMONIO
6
Activos
Fijos
Movimiento de Activos Fijos
PERSONAL
2A SISTEMA
DE
ADQUISICIONES 2B
COMPRAS
PÚBLICAS
SISTEMA DE
BIENES
NACIONALAES
SISTEMA DE
INVERSIONES Relación de Proyectos
Ppto x Meta Clasificador
SISTEMA
DE PERSONAL
PROVEEDOR
Bienes
ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA
Rete
ncio
nes
Cobra
nza
C
oactiva
Pro
cesos d
e S
ele
cció
n
PROCESOS MUTUAMENTE RELACIONADOS
6
PROYECCIONES MACROECONÓMICAS + POLÍTICA TRIBUTARIA Y ARANCELARIA
RATIO DEUDA PÚBLICA/PBI DECRECIENTE
+ PROYECCIÓN DE INGRESOS
META DE DÉFICIT FISCAL
GASTO PÚBLICO
PRESUPUESTO PÚBLICO
FINANCIAMIENTO
DEL DÉFICIT
FISCAL Y
PROYECCIÓN DE
SERVICIO DE LA
DEUDA PÚBLICA
FORMULACIÓN PRESUPUESTARIA EN 2 ETAPAS: LA MACROECONOMIA Y EL PRESUPUESTO
7
Déficits altos y
recurrentes
Alto riesgo país Altas tasas de interés Reducción de las inversiones, del nivel de ocupación y de la actividad económica
Estanflación y crisis social generalizada
Déficits pequeños
Bajo riesgo país Bajas tasas de interés Incremento de las inversiones, del nivel de ocupación y de la actividad económica
Desarrollo económico sostenido
LA SOSTENIBILIDAD FISCAL …
8
Entidad Pública
Ejecutora
Autoridad
Presupuestaria
RECURSOS
PUBLICOS
Optimizar la prestación
de servicios a la
población
1. OBJETIVOS
INSTITUCIONALES
2. ESTIMACION DE
INGRESOS
3. DEMANDA
DE RECURSOS
PROGRAMACIÓN PRESUPUESTARIA INSTITUCIONAL
9
CADENA DE VALOR PÚBLICO
Administración del Ciclo de Gestión: Matriz Insumo – Producto /Relaciones Determinísticas / Perspectiva
Institucional
Resultados de la Actividad Gubernamental: Hipótesis de Política / Relaciones Contingentes
/ Perspectiva Sistémica
Insumos Reales
Operaciones Productivas
Productos Entregados
Resultados Esperados
Impactos Deseados
Recursos Financieros
Medidas de Política
Modelo Lógico
Fuente: Shack (2015) 10
11
¿Qué resultados se obtuvieron con un determinado nivel de gasto?
Presupuesto por Resultados
Ejecución presupuestaria
Información (indicadores)
Operaciones Resultados
Costos de los Bienes y Servicios (Productos)
¿Cuánto cuesta reducir un punto básico el analfabetismo?. ¿Qué resultados se hubieran podido obtener con el mismo nivel de gasto (comparaciones nacionales e internacionles
de costo-efectividad, costo-beneficio, …)?
Análisis de Rendimiento: value for money
11
PILARES DE LA GESTIÓN PARA RESULTADOS
Fuente: Construyendo gobiernos efectivos - BID
12
PLANIFICACIÓN
ORIENTADA
A RESULTADOS
PRESUPUESTO POR
RESULTADOS
GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA
GESTIÓN DE PROGRAMAS Y
PROYECTOS
SISTEMAS DE
SEGUIMIENTO
Y EVALUACIÓN
Ciclo de Gestión Pública
2.3 1. Planificación
orientada a resultados
1.5 2. Presupuesto por
resultados
2.5 3. Gestión Financiera
Pública7
1.9 4. Gestión de programas
y proyectos 1.6
5. Sistemas de seguimiento y
evaluación
2,8
1,9
2,9
2,3
1,9
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
EVOLUCIÓN DE LOS PILARES DE LA GPRD ENTRE 2007 Y 2013
Índice general 2007 = 2,0 de GpRD 2013 = 2,4
13
Fuente: Construyendo Gobiernos Efectivos - BID
2.2 3.1 2.1 2.7 3.1
2013
2007 0.5
0.4
0.4
0.4
0.3
4,4
2,5
3,8
2,6
1,8
2,0
1,6
1,1
1,5
1,5
1,7
1,3
1,3
1,0
1,5
1,1
1,1
1,3
0,8
0,6
0,5
0,2
0,5
0,5
0,2
0,3
1,4
0,4
1,1
0,5
0,7
1,0
0,5
0,4
0,1
0,5
0,4
0,7
0,2
0,6
0,4
0,1
0,3
0,4
0,3
0,5
0,2
0,1
0,1
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0
Chile
México
Brasil
Perú
Uruguay
Argentina
Ecuador
Honduras
Guyana
PROMEDIO
Colombia
Nicaragua
Guatemala
Rep. Dominicana
Costa Rica
Paraguay
Barbados
Panamá
Jamaica
Trinidad y Tobago
El Salvador
Belice
Haití
Suriname
Bahamas
Puntaje 2007
Cambio
ÍNDICE DEL PILAR DE PRESUPUESTO POR RESULTADOS POR PAÍS EN 2013 Y CAMBIOS OCURRIDOS DESDE 2007
4.7
3.9
3.8
3.0
2.9
2.5
2.3
2.1
2.0
1.9
1.8
Nivel alto Puntaje ≥ 3,0 04 Países
Nivel medio Puntaje < 3,0 ≥ 1,5 12 Países
Nivel bajo Puntaje < 1,5 08 Países
1.8
1.7
1.7
1.7
1.7
1.5
1.4
1.1
1.0
0.8
0.7
0.7
0.6
0.3
14 Fuente: BID (2015)
LA ARTICULACIÓN ENTRE LA PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN
Asignación de recursos escasos entre fines
alternativos. Expresión particular del conflicto
general entre lo que queremos y lo que podemos,
entre los deseos de cuál sería la sociedad en la
que nos gustaría vivir y las posibilidades efectivas,
dado los recursos existentes, de conseguirlo (Tavares y Beretta, 2006)
EL DILEMA
15
NO EXISTE UN MODELO ÚNICO DE INTEGRACIÓN ENTRE EL PLAN Y EL PRESUPUESTO, PERO PARECE CLARO…
La articulación busca el potenciamiento sinérgico
del cumplimiento tanto de las funciones del
proceso de planificación como del proceso de
presupuestación. Hay que articular los “procesos”
más que los “documentos”. El viaje es tanto y
hasta más importante que el destino.
IDEA 1
16
DOS CARAS DE LA MISMA MONEDA …
Planificación
• Prospección y perspectivas
• Coordinación y articulación
• Evaluación estratégica
Presupuestación
• Solvencia fiscal
• Asignación según prioridades
• Entrega eficiente de bienes y servicios
Operacional-
mente, el
Presupuesto
es:
(i) reflejo
financiero del
plan;
(ii) distribución
priorizada de
los ingresos;
(iii) espejo de
los procesos,
estructura y
cultura
organizacional
Fuente: Martin (2005), Shick (2002), Shack (2006)
17
MODELOS DE ARTICULACIÓN …
El Presupuesto siempre es el reflejo financiero de un Plan (Shack, 2006) por lo cual, en última instancia, éste incide significativamente en la asignación de los recursos en el marco de las restricciones que impone el primero.
Tal como lo plantea Cunill & Ospina (2003), en los países de América Latina, existen dos grandes modelos de determinación de la orientación programática del gasto:
• Un modelo Plan, en el cual, las prioridades de política gubernamental están contenidas explícitamente en un Plan Nacional de Desarrollo (PND, o equivalente) que sirve de guía para la determinación (sobre todo en el mediano plazo) de las prioridades de gasto y en el cual los ejercicios de planeamiento estratégico están difundidos e integrados al proceso decisional del ciclo presupuestario; y,
• Un modelo Presupuesto en el cual la elaboración de este instrumento y su desarrollo a lo largo del ciclo presupuestario (generalmente anual) marcan de manera dominante la determinación de las orientaciones del gasto, sin que haya un condicionamiento o referencia explícita a metas de un PND, con lo cual, dadas las típicas restricciones presupuestarias y las inercias institucionales e incluso metodológicas, el carácter incremental del gasto público se perpetúa.
18
Visión Nacional
Políticas de Estado
Política General de Gobierno
Marco Multianual
Lineamientos de Política Sectorial
Plan de Desarrollo Concertado
Plan Estratégico Institucional
Presupuesto Anual
Imagen Objetivo Agenda Estrategica
Acuerdo Nacional
Programas Exposiciones
Proyecciones Recomendaciones
PESEM’s
Nivel Territorial
Rol Institucional
Gestión
Visión Nacional
Políticas de Estado
Política General de Gobierno
Marco Multianual
Lineamientos de Política Sectorial
Plan de Desarrollo Concertado
Plan Estratégico Institucional
Presupuesto y Plan Operativo Anual
Imagen Objetivo Agenda Estrategica
Acuerdo Nacional
Programas Exposiciones
Proyecciones Recomendaciones
PESEM’s
Nivel Territorial
Rol Institucional
Gestión
Imagen Objetivo a LP
Plan Nacional de Desarrollo a LP
Programa de Gobierno
Proyecciones Macroeconómicas
Planes Sectoriales a MP
Escala Territorial
Escala Institucional
Gestión Operativa
Fuente: MEF, Perú (2006)
DECLARACIONES E INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN
19
NO EXISTE UN MODELO ÚNICO DE INTEGRACIÓN ENTRE EL PLAN Y EL PRESUPUESTO, PERO PARECE CLARO…
La integración no se produce en un vacío, sino más
bien en un contexto cultural, histórico e institucional
determinado y bajo una dinámica distinta
dependiendo el nivel jerárquico organizacional en el
cual se produzca (es decir, una cosa es la
articulación del presupuesto general de la república
con el plan nacional de desarrollo y otra distinta la
articulación entre el presupuesto de una entidad y su
plan operativo institucional).
IDEA 2
20
El nivel de integración entre el Presupuesto y el Plan es un continuo, en el que se dan distintos procesos de armonización, en diferentes niveles y momentos del ciclo que caracteriza el diseño e implementación de las políticas públicas. Es un problema tanto político como técnico de interacción e iteración continua.
MACRO
(Global)
MESO
(Sectorial)
MICRO
(Institucional)
ID ID ID
ID : Información sobre Desempeño (operacionalización)
LA ARTICULACIÓN ES MULTINIVEL, CONTINUO E INTERACTIVO …
21
La mayor o menor presencia del Plan en la determinación de las prioridades de gasto en el ciclo presupuestario, dependerá de los arreglos institucionales vigentes en cada espacio y tiempo, así como de los instrumentos y mecanismos de articulación disponibles. No hay modelos de réplica automática.
No es lo mismo hablar de esta interacción, cuando no existe un sistema administrativo formal de planificación que cuando lo hay; o cuando existiendo dicho sistema, no es un contrapeso efectivo a las capacidades (poder) de la hacienda pública (para determinar los incentivos que guían el comportamiento no sólo de la administración financiera en particular, sino de la gestión pública en general).
Y esto dependerá de los arreglos institucionales y de las capacidades técnicas en el centro (para simbolizar las altas direcciones del Poder Ejecutivo, particularmente los Ministerios de Finanzas y de Planificación o equivalentes) y la periferia (ilustrando a los organismos públicos ejecutores conformantes de la Administración) respecto de cuán formalizados y eficaces son los procesos de planeamiento (el de presupuesto, por definición, es el proceso administrativo más formalizado e institucionalizado en las distintas realidades).
EL MARCO INSTITUCIONAL IMPERANTE CONDICIONA EL PROCESO DE INTEGRACIÓN
22
Países
¿Existe oficialmente un Plan Nacional de
Desarrollo o equivalente?
Período que
comprende
Organismo que lo Administra
¿Están
definidos con precisión y claridad los principales
objetivos del gobierno?
¿Se cuantifican específicamente los costos de las metas
de gestión?
Contenido del plan estratégico
¿Dónde se publica el plan?
Evaluación y calificación
de resultados
Argentina
No. Pero hay una Polìtica y Estrategia de Desarrollo y Ordenamiento Territorial
y un Presupuesto Plurianual
10 años / 3 años
Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública
y Servicios / Ministerio de Economía y Producción
Si No
Política de Desarrollo Territorial, Visión
Estratégica, instrumentos de política, entre otros. /
Lineamientos de planificación financiera
www.minplan.gov.ar www.mecon.gov.ar
No
Bolivia Plan General de
Desarrollo Económico y Social
5 años Ministerio de
Planificación del Desarrollo
Si No
Políticas, Estrategias Generales, Programas, Indicadores Sociales, Sostenibilidad Macro
económica, institucional y política.
www.planificacion.gov.bo No
Brasil Planes Plurianuales PPA 4 años
Ministerio de Planificación, Presupuesto y
Gestión
Sí Parcial
Objetivos, Metas, Indicadores de Eficacia, Costo unitario, estimado de los productos públicos
www.planejamento.gov.br Sí
Chile
No. Pero hay un Sistema de Evaluación de
Programas y Programa de Gobierno
1 y 4 años Comité
Interministerial Si Si No No Si
Colombia Plan Nacional de
Desarrollo 4 años
Dirección Nacional de
Planeamiento Si Parcial
Políticas, Objetivos, lineamientos, Estrategias
Metas Cuantificadas, Indicadores
www.dnp.gov.co Si
Costa Rica Plan Nacional de
Desarrollo
5 años
Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica
Si
Si
Acciones estratégicas, ejes de política
productiva, Metas sectoriales, Costos.
www.mideplan.go.cr
Si
Ecuador Plan Nacional de
Desarrollo:Plan Plurianual 4 años
Secretaria Nacional de
Planificación y Desarrollo
Si No
Bases Programáticas, Estrategias de Desarrollo,
Objetivos de Desarrollo Humano.
www.senplades. gov.ec
No
El Salvador Plan de Gobierno: Plan
Estratégico Nacional 5 años
Secretaría Técnica de la Presidencia
Si No Visión del País, Áreas de Acción, Programas, entre
otros.
www.mh.gob.sv No
Fuente: Shack (2008)
PLANES DE DESARROLLO
23
Países ¿Existe oficialmente un Plan Nacional de
Desarrollo o equivalente?
Período que
comprende
Organismo que lo Administra
¿Están
definidos con precisión y claridad los principales
objetivos del gobierno?
¿Se cuantifican específicamente los costos de las metas
de gestión?
Contenido del plan estratégico
¿Dónde se publica el plan?
Evaluación y calificación
de resultados
Guatemala
Plan de Gobierno de la Esperanza: Sistema de Metas Presidenciales. Presupuesto Plurianual
4 años
Secretaria de Planificación y Programación Presupuestaria
Si Parcial
Objetivos, Programas Estratégicos, Metas
cuantificadas, Indicadores, Costos.
www.segeplan. gob.gt Si
México
Plan Nacional de Desarrollo y Programa Nacional de
Financiamiento del Desarrollo
6 años
Oficina de la Presidencia
para la Innovación
Gubernamental
Si Si Objetivos, Estrategias,
Prioridades, Indicadores, Metas, entre otros
pnd.presidencia. gob.mx
Parcial
Panamá Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo
6 años Secretaría General del
Gabinete Social Si No
Objetivos, estrategias de desarrollo, Indicadores,
metas, entre otros
www.mef.gob.pa www.concertacion.org.pa
No
Paraguay Plan Estratégico Económico
y Social. Presupuesto Plurianual
4 años Secretaria Técnica de
Planificación Si No
Misión, Objetivos, políticas, ejes
estratégicos, ejes de acción, entre otros.
www.stp.gov.py www.presidencia-gov.py
No
Perú Acuerdo Nacional y Plan
Estratégico Sectorial Multianual
5 años Ministerio de Economía y
Finanzas Si Si
Lineamientos de Política, Estrategias, metas,
indicadores de medición
www. mef.gob.pe/ Si
Uruguay Planes Estratégicos de
Gestión-PEG 5 años
Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia
Sí Si
Objetivos de organismos, ministerios, Metas
Cuantificadas, Indicadores de Eficacia, eficiencia, calidad
(algunos), impacto (algunos)
www.cepre.opp. gub.uy Parcial
Venezuela
Plan de Desarrollo Económico y Social de la
Nación. Marco Plurianual de Presupuesto
6 años Ministerio de
Planificación y Desarrollo
Si No
Lineamientos económicos, sociales, políticos, territoriales,
internacionales
www.mpd.gob.ve Si
Fuente: Normatividad vigente y documentación relacionada existente en diversos sitios web.
Fuente: Shack (2008)
PLANES NACIONALES DE DESARROLLO
24
LO QUE IMPORTA ES QUE LOS PLANES SEAN …
Compartidos por la mayor parte de actores de manera estable por
varios periodos de gobierno, y por ende las orientaciones
estratégicas deben ser simples y concretas;
Procesos de construcción de confianza diseñado para garantizar
que la colaboración sea el sostén principal de las interacciones
entre los diversos agentes en el marco de un diálogo inclusivo;
Operacionalizables al desarrollarse en prioridades y estrategias
técnica y fiscalmente viables, de implementación sucesiva y
ordenada, con objetivos esenciales, reducidos en número y
objetivamente verificables a través de indicadores;
Instrumentos para equilibrar la continua tensión entre el corto
plazo, generalmente asociado al presupuesto y el largo plazo,
normalmente vinculado al plan.
IDEA 3
25
INTEGRANDO LOS PROCESOS GLOBALES EN LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
Transparencia
Comunicación eInformación
Ren
dici
ónde
Cue
nta
Aprendizaje
Colectivo
Particip
ación
Ciu
dad
ana
Presupuestación
Operativa
Planificación
Estratégica
Eva
luac
ión
Ret
roal
imen
tad
ora
Pro
gram
ación
Táctica
Objetivos Presupuestarios
para el Año Fiscal
1
2
3
4
Integridad
Fuente: Shack (2008)
Situación
Actual
Situación
Deseada
26
El escenario primordial para tal
integración son los Marcos de
Mediano Plazo, pero se necesita
también cambiar los procesos de
trabajo en el ciclo presupuestario
LA INTEGRACIÓN REQUIERE DE UN “ESCENARIO” …
IDEA 4
27
MARCOS DE MEDIANO PLAZO ESCENARIO DE LA INTEGRACIÓN
Marco Macroeconómico
Marco Fiscal
Marco Presupuestario
Marco de Gasto
Presupuesto Plurianual
Incidencia de la articulación
Fuente: Adaptado de CEPAL (2011), BID (2007),
OECD (2001), Shack (2008).
28
Quizá el vehículo más apropiado para lograr una vinculación armónica y sinérgica entre los procesos de planeamiento y presupuestación
es justamente la programación multianual, proceso que se traduce en la construcción de un Marco de Mediano Plazo (MMP). Un MMP es el resultado de un proceso estratégico de proyección y priorización de gasto, a través del cual las decisiones presupuestarias anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales intertemporales imperantes como por las prioridades de la política gubernamental, permitiendo apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente sobre el futuro próximo e interiorizar los costos explícitos y de oportunidad de tal o cual curso de acción para alcanzar dichos objetivos trazados (Moreno, 2005). No preasigna legalmente techos anuales de gasto por sector, función o cualquier otra categoría presupuestaria por los años venideros, como pudiera suceder en el caso de un Presupuesto Plurianual legalmente aprobado, pues bajo un MMP se mantiene la anualidad del presupuesto, aunque, el primer año del marco sí es consistente con el presupuesto anual para el año que se formula y los siguientes ejercicios son estimaciones indicativas y referenciales que se convierten en la línea de base de las siguientes programaciones.
MARCO DE MEDIANO PLAZO
29
De hecho, en la medida que el MMP sea una restricción fuerte, creible y estable para los actores (particularmente los defensores de programas, en el
juego que plantea Tavares y Beretta, 2006) y contenga reglas fiscales (numéricas, de procedimiento y/o de transparencia) aceptadas por ellos, puede coadyuvar eficazmente a:
Resolver el problema de los comunes, endeudamiento estratégico, ciclo electoral, corto horizonte temporal de las autoridades políticas, entre otros, que son inherentes al proceso presupuestario.
Promover la reasignación de gasto sujeta a prioridades de política pública gubernamental al interiorizar el costo de oportunidad futuro de decisiones de gasto presentes.
Reducir (al ser de conocimiento público para el ciudadano) la posibilidad de que el proceso presupuestario anual sea un espacio para satisfacer a todos aquellos que ejercen presión y gestionan intereses, con el poder suficiente para bloquear otras iniciativas de gasto que compiten con la suya.
En general, siguiendo a Martirene (2007) un MPMP cumple las
funciones básicas de: prevenir, asignar, limitar y corregir.
MARCO DE MEDIANO PLAZO
30
País ¿Existe Marco Fiscal de mediano plazo o
similar?
¿Cuál es el
horizonte temporal?
¿Cuándo se revisa/actualiza?
¿Existe proyecciones
macro económicas?
¿Existe proyecciones de
variables sociales (educación, salud,
pobreza, otros)
¿Existe indicadores de desempeño y
metas por políticas sectoriales?
¿Está publicado
en la Web?
¿Existe referencia explicita con el Plan de
Desarrollo Nacional, Estrategia de Superación de la Pobreza, Acuerdo Nacional o equivalente?
Argentina
Existe el Marco Presupuestal Plurianual
3 años
II Trimestre
Si
Parcial
Parcial
Si
Si
Bolivia No
Brasil
Existe el Plan Plurianual que se incluye en el proyecto de Ley de presupuesto anual
4 años III Trimestre Si Si Si Si Si
Chile
Existe un Marco Fiscal que se incluye en el proyecto de Ley de
presupuesto
4 años II Trimestre Si No No, pero tiene
Sistema de Indicadores
Si N.A.
Colombia
Existe el Marco Fiscal de Mediano Plazo y un Marco de Gasto de
Mediano Plazo
10 y 4 años
II Trimestre Si No No Si Si
Costa Rica
Existe un marco fiscal de mediano plazo dentro de la Exposición de motivos del Presupuesto Anual
3 años III Trimestre Si No Parcial Si Si
Ecuador Existe un Marco de
Programación Macroeconómica
4 años II Trimestre Si No No Si Si
F: Shack (2008)
MARCOS DE MEDIANO PLAZO
31
País ¿Existe Marco Fiscal de mediano plazo o
similar?
¿Cuál es el
horizonte temporal?
¿Cuándo se revisa/actualiza?
¿Existe proyecciones
macro económicas?
¿Existe proyecciones de
variables sociales (educación, salud,
pobreza, otros)
¿Existe indicadores de desempeño y
metas por políticas sectoriales?
¿Está publicado
en la Web?
¿Existe referencia explicita con el Plan de
Desarrollo Nacional, Estrategia de Superación de la Pobreza, Acuerdo Nacional o equivalente?
El Salvador
No
Guatemala Existe el Marco
Presupuestal Multianual 3 años II Trimestre Si No Parcial Si Si
México
Existe un Marco Macroeconómico de
acuerdo a los Criterios Generales de Política Económica que forma
parte del proyecto de ley de egresos
6 años II Trimestre Si Parcial No Si Si
Panamá Existe un Informe Económico Anual
3 años II Trimestre Si Parcial No Si Si
Paraguay Existe el Marco de
Presupuesto Plurianual 3 años III Trimestre Si Parcial Si Si Si
Perú Existe el Marco
Macroeconómico Multianual
3 años III Trimestre Si Si No Si No
Uruguay Existe el Presupuesto
Plurianual 5 años I Trimestre Si No No Si Si
Venezuela Existe el Marco Plurianual
de Presupuesto 3 años III Trimestre Si No No No Si
Fuente: Normatividad vigente y documentación relacionada existente en diversos sitios web.
Fuente: Shack (2008)
MARCOS DE MEDIANO PLAZO
32
La real y permanente
armonización del plan
y presupuesto se da
cuando en cada nivel
se producen cambios
concretos en los
procesos de trabajo
que modifican la rutina
del ciclo
presupuestario y se
verifica una mínima
densidad instrumental.
Elaborar
Evalu
ar
Ejecutar
Esta
ble
cer
ElaboOPAs
CAMBIAR LOS PROCESOS A LO LARGO DE TODO EL CICLO
33
La articulación depende de la existencia de un
mínimo nivel de densidad instrumental, difundida y
apropiada por la burocracia y contará con un
entorno más propicio, en la medida que se
disponga de costos por actividades, indicadores
de desempeño y mecanismos de monitoreo y
evaluación de la gestión, así como una orientación
general de la administración (incentivos) hacia el
logro de fines y no sólo la ejecución de medios.
SE NECESITA INSTRUMENTAL TÉCNICO ….
IDEA 5
34
Conceptualizando un POR
Es un conjunto de metodologías, procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemática, explícita y transparente la información sobre desempeño pasado, presente y futuro (pasado, por lo menos en el año fiscal anterior; presente, en lo que va del ejercicio fiscal corriente y con una previsión al cierre del mismo; y previsto para un futuro inmediato, en el año fiscal para el cual se está formulando el proyecto de presupuesto) en cada uno de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de las organizaciones públicas durante cada fase del proceso presupuestario y generar un cambio en la estructura de incentivos que gobierna el comportamiento de los actores (flexibilidad y responsabilidad).
Elaborar
Evalu
ar
Ejecutar
Esta
ble
cer
ElaboInformación
sobre
Desempeño
AVANZAR HACIA UN PPR SIGNIFICA AVANZAR EN LA INTEGRACIÓN …
35
De esta manera, se fortalece la capacidad efectiva del Estado para generar valor público, a través de acciones gubernamentales que contribuyan a la solución efectiva de los problemas que aquejan a la colectividad, a través de un complejo pero eficiente y transparente proceso de transformación de insumos en productos y resultados que impacten positivamente en el bienestar de la población (Shack, 2007).
Esto conlleva a la necesidad de plantearse, del inmenso total de acciones públicas, ¿dónde se concentrará nuestro foco de atención (pues también debiera existir un análisis costo beneficio respecto de hasta dónde se llega con el enfoque y con el esfuerzo de tratar de medir todo)?.
Y para ello, la existencia de procesos de planificación estratégica (para poder incidir en lo esencial), la concepción integral de la actividad estatal (las conexiones entre el gasto corriente y de capital son inseparables a la hora de llevar adelante los programas y políticas gubernamentales, los cuales independientemente de qué institución los ejecute deben responder a una lógica de intervención articulada e integrada), la claridad que debe existir en lo que se financiará (qué se hará, cómo, a qué costo, con qué propósito y cómo se medirá) a partir de la existencia de marcos lógicos, sistemas de costeo asociados a bases contables devengadas y en lo que se espera lograr (a partir de la contrastación de líneas de base de referencia) resulta fundamental.
Fin
Propósito
Componentes
Actividades
Objetivos IndicadoresMedios de
verificación Supuestos
FinFin
PropósitoPropósito
ComponentesComponentes
ActividadesActividades
ObjetivosObjetivos IndicadoresIndicadoresMedios de
verificaciónMedios de
verificación SupuestosSupuestos
SIGNIFICATIVA DENSIDAD INSTRUMENTAL
36
1. En la estructura del Estado, las necesidades de información, evidentemente por la propia naturaleza del proceso decisional, no son iguales para el Presidente de la República que para el Jefe de una Unidad Ejecutora.
2. Por tanto, una definición previa al diseño del proceso operativo de un sistema presupuestario que integra en el ciclo efectivamente el uso de la información sobre desempeño es identificar qué se va a medir como parte del proceso presupuestario y a qué nivel.
3. Un sistema de información sobre el desempeño gubernamental en función de los objetivos de desarrollo nacional no puede ser igual en todos sus extremos al sistema de información sobre el desempeño programático e institucional desde la perspectiva presupuestaria, el cual está centrado en medir el desempeño de aquello que está bajo el control de los gestores.
Insumos
Productos
Procesos
Impactos
Resultados
Ambito Externo a
la Organización
Ambito Interno a la
Organización
Sistema de
Evaluación
del Gobierno
Sistema
Haciendario
de
Evaluación
del
Desempeño
Sistema de
Evaluación
Institucional
Sistema de
Monitoreo y
Evaluación
del Gasto
Público
SISTEMAS DE INFORMACIÓN SOBRE DESEMPEÑO FINANCIERO Y NO FINANCIERO
37
País
Órgano Rector del Sistema Presupuestario
Sistema de Información
Presupuestaria y/o Financiera
Base Legal
Argentina
ONP, Oficina Nacional de Presupuesto (Subsecretaría de
Presupuesto, Secretaría de Hacienda)
SIDIF Sistema Integrado de Administración
Financiera
- Ley Nº 24.156 (1993) - Ley Nº 11.672 (1969)
Bolivia VMPC, Viceministerio de Presupuesto y Contaduría (Ministerio de Hacienda)
SIIF-SIGMA Sistema Integrado de Información Financiera y Sistema Integrado de
Gestión y Modernización Administrativa
- Ley Nº 1.178 (1990) - Decreto Supremo Nº 26455
(2001)
Brasil
SOF, Secretaria de Presupuesto Federal (Ministerio de
Planificación, Presupuesto y Gestión)
SIAFI – SIDOR Sistema Integrado de Administración Financiera y Sistema Integrado de
Datos Presupuestarios
- Ley N 4.320 (1964) - Ley Nº 8 (1990)
- Ley Nº 101 (2000) - Ley Nº 10.180 (2001)
Chile DIPRES, Dirección de
Presupuestos (Ministerio de Hacienda)
SIGFE Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado
- Decreto Ley Nº 1.263 (1975) - Ley Nº 18.591 (1986)
Colombia
MHCP, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento
Nacional de Planeación (Inversión)
SIIF Sistema Integrado de Información
Financiera
-Ley Nº 819 (2003) - Decreto Nº 111 (1996)
Costa Rica DGPN, Dirección General de
Presupuesto Nacional (Ministerio de Hacienda)
SIGAF Sistema Integrado de Administración
Financiera - Ley Nº 8.131 (2001)
Ecuador SP, Subsecretaría de
Presupuestos (Ministerio de Economía y Finanzas)
SIGEF-SAFI Sistema Integrado de Gestión
Financiera y Sistema de Administración Financiera
- Decreto Nº 1429 (1977) - Ley 18 (1992)
- Ley TROLE I (2000) - Ley RO 337 (2000)
Fuente: Shack (2008)
SISTEMAS DE INFORMACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL
38
País
Órgano Rector del Sistema Presupuestario
Sistema de Información
Presupuestaria y/o Financiera
Base Legal
El Salvador DGP, Dirección General de Presupuesto (Ministerio de
Hacienda)
SAFI Sistema de Administración
Financiero Integrado - Ley AFI Nº 516 (1995)
Guatemala DTP, Dirección Técnica de Presupuesto (Ministerio de
Finanzas Públicas)
SIAF Sistema Integrado de Administración
Financiera - Decreto Nº 101 (1997)
México SSE, Subsecretaría de Egresos
(Secretaría de Hacienda y Crédito Público)
SIAFF-SICGP Sistema Integral de Administración
Financiera Federal y Sistema Integral de Control de la Gestión
Presupuestaria
- LPCGF (1976)
Panama
DIPRENA, Dirección de
Presupuesto de la Nación (Ministerio de Economía y
Finanzas)
SIAF Sistema de Información Financiera
- Ley Nº 20 (2002) - Ley Nº 61 (2002)
Paraguay DGP, Dirección de General e Presupuesto (Ministerio de
Hacienda)
SIAF Sistema de Integrado de
Administración Financiera - Ley Nº 1535 (1999)
Perú DNPP, Dirección Nacional del
Presupuesto Público (Ministerio de Economía y Finanzas)
SIAF Sistema Integrado de Administración
Financiera
- Ley Nº 27.209 (1999) - Ley Nº 28.112 (2004)
Uruguay
OPP, Oficina de Planeamiento y Presupuesto (Ministerio de
Economía y Finanzas) y Contaduría General de la Nación
SIIF - SIP Sistema Integrado de Información
Financiera y Sistema de Información Presupuestaria
- Ley Nº 17.213 - Ley Nº 194 (1997)
Venezuela ONAPRE, Oficina Nacional de
Presupuesto (Ministerio de Finanzas)
SIAF Sistema Integrado de Administración
Financiera del Estado
- LOAFSP G.O. 38.198 (2005) - Ley Nº 37.029
Fuente: Diversos sitios web.
Fue
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(20
08
)
SISTEMAS DE INFORMACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL
39
LOS SISTEMAS DE MONITOREO Y EVALUACIÓN FACILITAN (CONSOLIDAN) LA INTEGRACIÓN
Mientras mayor desarrollo exhiba el SME de la acción gubernativa (en particular
del gasto público), más fácil será el proceso de integración entre el plan y el
presupuesto en cada nivel, dado el mayor volumen de información disponible y
la capacidad de absorberla en el proceso decisional.
Insumo
Insumo
ProductoProceso
Proceso Producto
Resultado
Resultado
Pro
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del
Gas
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Economía
Eficiencia
Eficacia Calidad
EfectividadProductividad
Contexto
Oportunidad
Recursos
Recursos
Fuente: Shack (2008)
40
Programa Presupuestario: UNIDAD BÁSICA DE GERENCIA Y CONTROL DE PRODUCTOS Y RESULTADOS
Objetivos Indicadores Medios de
verificación
Supuestos
importantes
Resultado final [FIN] Cambio en las condiciones, cualidades o características inherentes de la población y/o entorno.
Indicadores
de Impacto
Resultado específico [PROPÓSITO] Revela la solución a un problema específico para contribuir al logro del resultado final. Es la justificación del programa.
Indicadores
de Efecto
Productos [COMPONENTES] Son los bienes y/o servicios que entrega el Programa a los beneficiarios como consecuencia de las actividades que realiza.
Indicadores
de Producto
Actividades [ACCIONES] Conjunto articulado de tareas que consumen los insumos necesarios (recursos físicos, humanos y financieros) para la generación de los Productos. Son enteramente controlables por el programa
Indicadores
de Proceso /
Insumo
DISEÑO / PRESUPUESTO CAUSALIDAD
41
Rediseño de la estructura de clasificación
programática en el Perú
Programa Presupuestal
Producto Presupuestal
Proyectos
Resultado Final
Resultado Especifico 1
Acciones Centrales (*)
Acciones Comunes (**)
Programa
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Producto
Indicador RF
Indicador RE
Actividades
Insumos Acciones de Inversión/
Obras
Actividad
Resultado Especifico 2
Resultado Especifico 3
Resultado Especifico 4
Clasificador Programático
ACTIVIDADES NVP (*)
42
Año 0 Año 4 Trim I Trim II Trim III Trim IV
Productos a entregarse
Operaciones productivas
Insumos reales
Recursos financieros
Productos a entregarse
Operaciones productivas
Insumos reales
Recursos financieros
…
Productos a entregarse
Operaciones productivas
Insumos reales
Recursos financieros
Productos a entregarse
Operaciones productivas
Insumos reales
Recursos financieros
Productos a entregarse
Operaciones productivas
Insumos reales
Recursos financieros
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Productos a entregarse
Operaciones productivas
Insumos reales
Recursos financieros
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Productos a entregarse
Operaciones productivas
Insumos reales
Recursos financieros
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Operaciones productivas
Insumos reales
Recursos financieros
…
Productos a entregarse
Operaciones productivas
Insumos reales
Recursos financieros
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Prog
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Prog
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Descriptor
Resultado esperado
Impactos deseados
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Prog
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Indicadores Medios de
VerificaciónSupuestos
Programacíón Plurianual Acumulativa
Al Año 1 Al Año
3
Al Año
4
Al Año
2
Matr
iz d
e I
nte
gra
ció
n
43
La articulación será más plausible en la medida
que haya altos estándares de calidad y estabilidad
de la burocracia, en particular de los mandos
intermedios. Al final de cuentas, la integración es
posible gracias al trabajo de personas que
conforman un servicio civil flexible y meritocrático.
La rigidez de la burocracia puede ser más
perjudicial que la rigidez presupuestaria. El cambio
cultural es indispensable.
FINALMENTE, PERO NO MENOS IMPORTANTE ….
Idea 6
44
¿ Qué es el PpA ? El Presupuesto (Programación) Plurianual - PpA no es una técnica presupuestaria. Tampoco es un sistema presupuestario. Es un enfoque respecto a cómo concebir la temporalidad del proceso presupuestario en su conjunto, es decir, una visión integral sobre cómo se asignan y aplican recursos públicos escasos entre fines alternativos de manera que se maximice su impacto efectivo en el bienestar de los ciudadanos a lo largo del tiempo, interiorizando los efectos e impactos de las decisiones presupuestarias presentes sobre aquellas que se producirán en un futuro próximo. La base está en la determinación de los Espacios Fiscales Intertemporales. Es un conjunto de procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemática, explícita y transparente la información sobre desempeño financiero y no financiero para el año para el cual se formula el presupuesto y algunos subsiguientes.
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Gasto Previsional
Gasto Financiero G
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Gasto Inercial
Gasto Flexible
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Espacio
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Determinando los Espacios Fiscales Intertemporales
46
t0 t1 t2 t3 t4
t0 t1 t2 t3 t4
Proyección de las implicancias de metas futuras sobre el presente
Proyección de las decisiones presentes sobre el futuro
Enfoques de Proyección en un PpA
47
Fuente: Shack (2011)
Perú: Idea de Articulación
Funciones del PpA
Siguiendo a Martierene (2007), podríamos decir que las funciones básicas de un PpA son prevenir, asignar, limitar y corregir. a) Función preventiva: Durante los inicios del proceso de preparación del PpA, los actores participantes comenzarán a identificar diferentes problemas. Algunos estarán vinculados con dificultades originadas en la percepción de los ingresos tributarios o en la captación de algunas fuentes de financiamiento y otras con presiones provenientes del lado de los gastos, retrasos en los programas o proyectos, conflictos de objetivos, etc. Seguramente el no encarar a tiempo la solución de estos problemas ocasionará perjuicios no deseados al Estado.
49
Funciones del PpA
b) Función asignativa: La programación de mediano plazo permite realizar con un horizonte más largo al del ejercicio fiscal, la asignación a nuevos programas o proyectos, o al fortalecimiento de los existentes, de los recursos liberados a causa del cumplimiento de los objetivos de determinados programas, proyectos o políticas públicas. De esta manera se puede orientar, en forma paulatina, la estructura de gastos hacia los objetivos nacionales disminuyendo el total de los gastos rígidos. c) Función limitativa: Una vez elaborado, la distribución del gasto plurianual, por Entidades, Programas, Subprogramas, Proyectos, Fuentes de Financiamiento y Grupo/Subgrupo sirve para conocer hasta dónde es posible pronunciarse a favor de nuevos gastos con incidencia en ejercicios futuros.
50
Funciones del PpA
d) Función correctiva: Una vez implementado el PpA es necesario efectuar el análisis de los desvíos producidos con relación a los datos emergentes de la realidad. De esta forma se irán acumulando enseñanzas sobre el comportamiento de las variables que harán posible la realización de ajustes en los supuestos y criterios de proyección, lo que a su vez permitirá el perfeccionamiento de la capacidad de proyección tanto a nivel institucional como sectorial y estatal.
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Beneficios del PpA
• Le permite al Gobierno conocer la situación y dinámica de las cuentas públicas más allá de la coyuntura, dándole la oportunidad de hacer correcciones preventivas.
• Puede operar como un freno para la toma de decisiones pro gasto, pues los programas, proyectos, contratos o medidas con impacto en los presupuestos futuros deberían estar dentro del Presupuesto Plurianual.
• Da señales a los inversores internos y externos sobre la solvencia fiscal de mediano plazo y de esta manera reduce la incertidumbre.
• Le da mayor sustento a las proyecciones fiscales utilizadas en las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional y demás organismos cooperantes.
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Beneficios del PpA
• Facilita el sostenimiento en el Presupuesto de los objetivos y resultados de los programas y proyectos de maduración plurianual.
• Se adecúa mejor que el Presupuesto anual a la gestión presupuestaria basada en resultados, particularmente cuando consideramos los efectos e impactos de la intervención pública que no se suelen producir sólo en un año.
• Incentiva la práctica del planeamiento estratégico y la programación operacional en las instituciones públicas.
• Atenúa la rigidez de la estructura de gastos, permitiendo la aplicación de los ahorros producidos por la finalización de programas y proyectos a las prioridades del gobierno.
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En Síntesis …
¿Qué se requiere para implementar un PpA?
1. Voluntad política y amplio apoyo de la Alta Dirección
2. Competencias suficientes: conocimientos (metodologías), habilidades (capacidad analítica e investigativa) y aptitudes (cambio de paradigma).
3. Abundante información cuantitativa y cualitativa… sin datos no se puede avanzar.
4. Perseverancia …es un proceso largo y complejo que llevará años en consolidarse y expandirse.
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“Articulación entre el Plan y el Presupuesto”
Nelson Shack Yalta
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Gracias por su atención …!!!
San Salvador, 02-06 de Mayo de 2016
