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Democraciaparticipativa en los Andes:la experiencia de cuatromunicipalidadesrurales en el Perú

Democraciaparticipativa en los Andes:la experienciade cuatromunicipalidadesrurales en el Perú

Democracia participativa en los Andes:

la experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Perú

Agosto, 2003

Lima, Perú

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La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Perú 5

‹CONTENIDO›

Presentación

Introducción

Capítulo 1Limatambo: de la exclusión al gobierno. Los logros de unademocracia participativa

Introducción1. Condiciones generales2. El sistema de haciendas como antecedente inmediato3. Los campesinos acceden al gobierno local4. Con el CCV nace un nuevo modelo de gestión5. Cómo se estructura el CCV

Apuntes finales

Capítulo 2Camino al desarrollo. El sistema de planificación y gestiónmunicipal concertado de Santo Domingo

Introducción1. Condiciones generales y organización social en

Santo Domingo2. Un plan estratégico para impulsar el desarrollo local3. Creando una alianza estratégica entre la municipalidad y

la sociedad local4. Una experiencia en perspectiva

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Capítulo 3Tres herramientas para el desarrollo de Haquira: participación,acuerdos y organicidad

Introducción1. Condiciones generales2. Los antecedentes inmediatos del proceso participativo3. Concretando el ideal del desarrollo participativo4. Mesas de concertación para implementar el plan5. Activa participación de la mujeres6. Fortalecimiento de la organización campesina7. La concertación como fundamento de la planificación8. La planificación local y su estructura de objetivos9. La asociación de municipalidades de la cuenca del río

Santo Tomás (AMSAT)10. Potencialidades y limitaciones del proceso

Capítulo 4Del olvido a la esperanza. Planificando el desarrollo deCastrovirreyna

Introducción1. Condiciones generales2. Entre la violencia, la parálisis y la pobreza3. Una nueva organización para el desarrollo y el sistema

de planificación local4. Avances y límites en la experiencia


Presentación a la segunda edición

Los años noventa se caracterizaron, entre otros rasgos, por constituir uncontexto dominado por un régimen autocrático que logró, desde la segun-da mitad de la década, cooptar políticamente a las municipalidades, arrin-conando a las pocas que mantenían una independencia y desarrollaban for-mas de inclusión democrática de sus habitantes, permitiendo el desarrollode la ciudadanía con la concreción de tres derechos importantes: participar,decidir y gestionar.

La Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE) se constituye desdela iniciativa de estos líderes de gobiernos locales rurales a partir del año1997, primero con algunos encuentros, apoyados por diversas instituciones,que reconocieron la existencia de valiosas experiencias en las que, junto conautoridades y la sociedad civil local, implementaban nuevos proyectos degestión municipal. Y en segundo lugar, tomando conciencia de la impor-tancia de “romper el cerco del aislamiento” que la geografía les imponía,para la construcción colectiva de una organización sin centro que potenciesus capacidades, para que estas experiencias no se pierdan en el tiempo sinque se recojan sus aportes, aportes que posibilitarán mejorar la situación delos municipios rurales que, paradójicamente, son la mayoría en el Perú.

Estas iniciativas se concretan con la creación de la REMURPE el 18 de enerodel 2000, a partir de un grupo de municipalidades alternativas, con el apo-yo de la Confederación Campesina del Perú (CCP) y organizaciones como elCentro Internacional de Cooperación para el desarrollo Agrícola (CICDA),CEPES, Servicios Educativos Rurales (SER), etcétera. Este proceso se da en uncontexto difícil y convulsionado, que marcaría el fin del régimen autorita-rio y el inicio de la transición democrática. Es en esos momentos en que laREMURPE comienza un intenso trajinar para lograr la recuperación de estasexperiencias de gestión alternativa de los proyectos políticos de democrati-zación en los espacios o escenarios locales que se venían desarrollando enlos Andes.


Para el año 2002, OXFAM GB aprobó un Proyecto de Apoyo a la Red de Mu-nicipalidades, considerándose acciones de incidencia, ya que se entraba auna etapa de elaboración de diversas normas, desencadenada por el proce-so de descentralización en curso, que marcaría las nuevas relaciones entreel Estado y los ciudadanos.

La recuperación de estas experiencias permitiría visibilizar, en el nivel local,cómo se habían estructurado estas nuevas relaciones. Inicialmente se pensóen una breve sistematización que arrojara como producto un documentopequeño para ser publicado. Sin embargo, la riqueza de los aprendizajes ex-traídos de cada una de estas experiencias, y el contexto de transición demo-crática que la REMURPE apuesta a consolidar desde los espacios locales, nosobligó a redimensionar esta meta.

Así, con el auspicio de OXFAM GB, establecimos contacto con el proyectoElecciones y Gobernabilidad (ELGOL) del Ministerio Británico para el Desa-rrollo Internacional (DFID), que se interesó en apoyar la publicación del do-cumento.

Para la sistematización se seleccionaron, de las diversas experiencias degestión de municipalidades rurales integrantes de la REMURPE, cuatro deellas que reflejaran la diversidad de sus territorios, la particularidad de suspropuestas y la riqueza de sus enseñanzas, así como las debilidades de losprocesos.

Este texto narra la experiencia de Limatambo, de la cual mucho se habló pe-ro que no había sido recogida en un documento, experiencia que nos pre-senta el proceso que se desarrolla a partir de un conflicto con el poder ga-monal, poder que se resistió a dejar su último bastión en este pequeño dis-trito. “La herencia colonial”, como señala Enrique Quedena, recordando aJulio Cotler en su obra Estado, clase y nación en el Perú. La riqueza de Li-matambo reside, tal vez, en el rescate de los valores de la tradición y cultu-ra andina del trabajo cooperativo, de la solidaridad, etcétera. Un esfuerzorealizado por quechuahablantes, en su gran mayoría analfabetos, que al ca-bo de varios años transformaron el perfil de lo que era Limatambo.

Se recoge la experiencia de Santo Domingo, distrito de Morropón, Piura,proyecto liderado por un conocido dirigente campesino de la desaparecidaFRADET y ex secretario general colegiado la Confederación Campesina delPerú (CCP), Carlos López Jiménez, quien con el apoyo de los campesinos de


su distrito llega a cambiar las relaciones entre la municipalidad y los campe-sinos, relaciones que pugnaban por ser reconocidas, en la medida que en es-te distrito, desde el movimiento campesino —uno de los más importantesen la histórica y rica tradición de movilización campesina del departamentode Piura—, se habían difundido, desde varios años atrás, prácticas democrá-ticas en los caseríos, las rondas, los comités de desarrollo, etcétera.

Encontraremos la experiencia de Haquira, un distrito apurimeño, que nosrecuerda aquellas narraciones de José María Arguedas de pequeños pobla-dos perdidos en el tiempo y aislados por la distancia que erige nuestraabrupta geografía, con un líder como William Gonzales, sobreviviente deuna matanza perpetrada por Sendero Luminoso en 1988 en su distrito. Des-de 1999 asume la función de alcalde, iniciando un proyecto nuevo en la zo-na que combina la implementación de mecanismos de participación con laconstrucción de una propuesta de asociativismo para planificar el desarro-llo del territorio, a partir de las dinámicas que se constituyen en la cuencadel río Santo Tomás entre Chumbivilcas y Cotabambas.

Por último, conoceremos la experiencia de Castrovirreyna, provincia mine-ra de Huancavelica. La crisis de la minería relegó a esta provincia a nivelesde pobreza extrema, la violencia política agudizó sus problemas, al extre-mo de que la Municipalidad Provincial operaba desde la provincia de Chin-cha, en el departamento de Ica. Con estos problemas, Óscar Garay, un extrabajador del Estado, regresa a su provincia a construir este proyecto, adesarrollar procesos participativos en una zona con problemas de natura-leza estructural.

La importancia de la segunda edición reside en que, como lo señalaraEnrique Quedena en la introducción, la Nueva Ley Orgánica de Munici-palidades no recoge en su riqueza y profundidad todos los aportes de lasdiversas experiencias de democratización en los escenarios locales y que-da por debajo de las experiencias desarrolladas. Esto sucede como pro-ducto de que nuestros legisladores no quieren ver estas experiencias y seasume la existencia de una sola forma de democracia, la democracia re-presentativa. En el actual contexto se debatirán normas y temas comple-mentarios ligados a la participación ciudadana en la gestión pública. Deahí la importancia de esta segunda edición, que es un reconocimientode la necesidad de articular la democracia representativa y la participa-tiva, así como de establecer el vínculo entre los gobiernos locales y re-gionales hacia una apuesta descentralista.


Creemos que con esta sistematización cumplimos con uno de nuestros pri-meros objetivos —objetivos que se impusieron a sí mismos nuestros alcal-des, alternativos y visionarios—, que consiste en que lo construido en las di-versas localidades rurales del Perú no se pierda y permita a los decisores depolíticas entender la riqueza, la diversidad y las necesidades que tienen laspoblaciones rurales del Perú, que se visibilicen alternativas creativas que vie-nen desde los espacios locales, que la apuesta por la descentralización sig-nifique consolidar un gobierno local con participación ciudadana en las de-cisiones públicas.

Nuestro reconocimiento y agradecimiento a los hombres y las mujeres de laszonas rurales que hicieron posible el desarrollo de estas gestiones munici-pales; a Enrique Quedena, por su voluntad y compromiso con el desarrollode esta sistematización; y a los alcaldes de las zonas rurales, que apuestanpor una gestión democrática, participativa y transparente.

Lima, marzo del 2004.


En momentos en que el Perú se encuentra retomando su proceso de descen-tralización política a través del fortalecimiento de sus gobiernos regionalesy locales, consideramos oportuno presentar la sistematización de cuatro ex-periencias paradigmáticas de gestión del desarrollo local que, a pesar de susdiferencias, son todas portadoras de un mensaje de afirmación de la parti-cipación ciudadana como componente esencial de una nueva política de de-sarrollo local.

Los casos examinados confirman que los gobiernos locales actúan como es-cuelas de democracia y constituyen un espacio apropiado para discutir conla población la pertinencia de las políticas públicas. Son, también, la instan-cia más adecuada para lograr acuerdos sobre la base de consensos genera-les y para fijar con detalle los temas de agenda que es necesario discutir.

Así mismo, el empleo de mecanismos de gestión democráticos constituye unestímulo para la renovación de la práctica política y fija nuevos términos delas relaciones entre gobernantes y ciudadanos, situación que se aprecia enla aparición de una nueva generación de líderes más respetuosos de losprincipios democráticos y con más confianza en la capacidad de los pueblos—por modestos que a veces parezcan—, para autodeterminarse y promoverjusticia y equidad.

El contexto político

Las experiencias analizadas en esta publicación surgieron y se desarrollaronentre los años 1993 y 2002, en un ambiente político particularmente difícil.El proceso de descentralización había sido paralizado por el gobierno cen-tral, y las instituciones regionales —como los Consejos Transitorios de Admi-nistración Regional— actuaban respondiendo a directivas establecidas porun Poder Ejecutivo opuesto a toda forma de gobierno local autónomo ocon un proyecto propio.

Introducción


El contexto de violencia política generalizada tampoco facilitaba la cons-trucción de modelos democratizadores ni la participación ciudadana, puesel clima represivo dominaba la escena. Dos de las experiencias analizadas segeneraron, justamente, en lugares afectados por el conflicto armado inter-no, mientras que en las otras dos se tomaron medidas para evitar su infil-tración y desarrollo. No existía un marco legal que protegiera estas accionesdemocratizadoras de ámbito municipal. La ley vigente en ese entonces noentendía la participación en términos tan amplios como se estaba dando enestas experiencias concretas. Tampoco garantizaba la continuidad de losplanes elaborados ni la de los mecanismos participativos de decisión y de fis-calización allí creados.

En el plano estrictamente local, en tres casos se alude directamente a losefectos de la persistente herencia colonial que sobrevivió a través del régi-men de haciendas, y que dividió a las sociedades locales en razón del accesoa la propiedad de la tierra y a servicios básicos como la educación, desigual-dades que ni la Reforma Agraria ni las políticas posteriores han podido solu-cionar. Por el contrario, la cultura política estaba estructurada en función delcuidado de los intereses económicos de un pequeño sector que encontró enlas relaciones clientelares un mecanismo de reproducción de estas condicio-nes. En los cuatro casos sistematizados asumen el protagonismo sectores his-tóricamente marginados de la política y de los beneficios económicos.

Acciones por la equidad social

No es casual que en todas estas experiencias la preocupación fundamen-tal sea enfrentar los desequilibrios sociales. En cada líder se observa connitidez, desde un inicio, que posee un enfoque de desarrollo que se expre-sa en sus propuestas de gobierno tanto como se deduce de su trayectoriade vida.

Las opciones de gobierno basadas en la generación de condiciones para lo-grar la justicia social significan un cambio radical frente al modelo de ges-tión local común en el país, sustentado en el intercambio de favores y con-traprestaciones políticas. Por ello, estas experiencias constituyen un puntode quiebre en la concepción de las relaciones ciudadanas, y un aporte sus-tancial al enriquecimiento de la cultura política peruana. Así mismo, impli-can un mejor acercamiento a los problemas locales, pues resulta más consis-tente hablar de desarrollo humano con autoridades que comparten estosvalores que hacerlo con quienes siguen actuando bajo los parámetros tradi-


cionales. Es más fácil discutir sobre la sostenibilidad de una política con es-te nuevo tipo de autoridades que hacerlo con quienes, apelando a criteriostradicionales, privilegian el corto plazo y las rentas inmediatas, admitiendola posibilidad de mantener situaciones discriminatorias e injustas.

En los casos estudiados es evidente la preocupación por enfrentar la pobre-za, entendiendo que no puede haber desarrollo si se mantiene esa situa-ción. Los casos presentados no admiten la existencia de un modelo de desa-rrollo que implique un “costo social” o que suponga la marginación de de-terminado sector de la población. La superación de la pobreza como prerre-quisito para el desarrollo local es un elemento sustancial de este nuevo pa-radigma.

Lo anterior explica la necesidad de informar, sensibilizar y adiestrar en eluso de instrumentos de gestión pública a poblaciones que no habían teni-do antes la oportunidad de participar en estas prácticas democráticas. Losprocesos participativos analizados privilegian por ello el componente edu-cativo, que demanda una gran cantidad de tiempo e insumos. Aun así, enlos relatos se ve que esta intensa actividad pedagógica estuvo encabezadaen todo momento por los respectivos alcaldes y líderes, y secundada por losfuncionarios y promotores municipales.

Gran parte del éxito de estas experiencias descansa, sin lugar a dudas, en elelemento formativo. Podemos asegurar, con total convencimiento, que lasacciones encaminadas a informar, educar, ensayar, practicar y evaluar apren-dizajes y saberes populares es un factor estratégico indispensable, impres-cindible en este tipo de prácticas. De aquí se deducen importantes leccio-nes; por ejemplo, lo trascendente que resulta trabajar respetando y valoran-do la lengua materna, o considerando las formas de organización socialpreexistentes, dotándolas de elementos adicionales que, sin distorsionar susentido, les inyecten actualidad y energía, tal como ocurre con la incorpo-ración de las mujeres y los jóvenes en las asambleas y en la designación derepresentantes.

Nuevas orientaciones

Las experiencias expuestas demuestran que la municipalidad rural no pue-de ser concebida como una entidad prestadora de servicios que se relacio-na con vecinos que, a su vez, actúan como clientes, esperando pasivamenteun buen trato. Debido a la naturaleza de los problemas y a la dimensión de

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los retos de las poblaciones rurales, lo que se espera de un gobierno locales que actúe como un asociado. Esto contribuye a renovar las formas de ha-cer la política: el discurso deja de ser extraño y se centra en la concreciónde las propuestas, así como en la materialización de los compromisos.

En este campo se producen situaciones de particular importancia. En primerlugar —en unos casos más que en otros—, las relaciones entre las autoridadesy la ciudadanía no se han construido sobre una colección de ofrecimientos, si-no sobre un conjunto de acuerdos discutidos y compartidos. En segundo lugar,se avanza en la elaboración de mecanismos que incorporan la participaciónvecinal en los aspectos más rutinarios de ejecución y seguimiento, medianteformas de trabajo mixtas. En tercer lugar, se incorporan elementos objetivospara evaluar los resultados, aun cuando no se hubieran explicitado indicado-res. En la medida en que se responde a los requerimientos o se cumplen lasmetas, los participantes evalúan los resultados y ganan experiencia en estecampo, lo que luego les permite controlar mejor los procesos, construyendo—entonces sí— indicadores para tomar en sus manos factores como la califi-cación técnica, la calidad de una propuesta, el manejo de los costos y el tiem-po, el cambio de las conductas sociales y las percepciones, etcétera.

De otra parte, estas experiencias muestran la valentía de sus actores —y eléxito obtenido con ella— frente a un gobierno central entonces dominadopor un grupo mafioso y autócrata. Las municipalidades rurales son alta-mente dependientes de esa instancia de gobierno porque subsisten básica-mente de las transferencias de fondos procedentes de este nivel. La falta derecursos propios, la insolvencia para afrontar los compromisos inmediatos,así como la imposibilidad de captar recursos por vía de las contribuciones oimpuestos, en localidades en donde el común denominador es la pobreza,acrecienta la dependencia hacia los fondos que maneja el Ejecutivo.

Conocedores de esta situación, los funcionarios del gobierno presidido porel ingeniero Alberto Fujimori condicionaron el apoyo del Estado a la sumi-sión de los poderes locales frente al poder central. Lograr esto significaba,en muchos casos, vivir a la sombra de las políticas gubernamentales. Se tra-taba, en suma, de seguir las directivas, no discutirlas, bajar el perfil y no dis-putar el protagonismo que quería mantener el gobierno central en cada lo-calidad. Las experiencias estudiadas muestran, en cambio, municipios libres,contestatarios y protagonicos, aun a riesgo de sufrir boicot o persecuciónpolítica, como de hecho ocurrió en estas localidades: en ciertos casos no re-cibieron ayuda económica ni crediticia por parte del gobierno central, be-


neficios de los que sí gozaron otros municipios que mostraban su aquies-cencia; en otros, el gobierno autoritario recurrió a acusaciones de terroris-mo para amedrentar a los líderes locales, incluyendo a las autoridades deorigen campesino. El gobierno de Fujimori logró incluso romper la manco-munidad de municipalidades, al formar un bloque de autoridades adscritasal régimen.

Las experiencias de planificación y concertación influyeron en la estructuradel aparato municipal; por ello, fue necesario hacer ajustes y modificacio-nes significativas. La municipalidad se caracteriza por tener una estructuracerrada en sí misma: allí se discutían los problemas de la localidad, se esta-blecían las prioridades, se decidía la forma de ejecución de los acuerdos, seasignaban los recursos y se fiscalizaba. En los procesos analizados, en cam-bio, el municipio abrió a la sociedad gran parte de estas funciones y com-partió con ésta buena medida de sus responsabilidades y atribuciones espe-cíficas, sin que ello interfiriera con las atribuciones que son exclusivas delfuero municipal. Por ello, no se verá a los vecinos obstaculizando las funcio-nes burocráticas ni las propiamente administrativas; mientras que, en cam-bio, se mostrarán muy activos en la búsqueda de información, así como enla expresión de sus pareceres cuando son consultados.

El aparato municipal ha aprendido a convivir con instancias participativasque, respetando su autoridad, han sabido ganar espacios que les permitenactuar en condiciones de igualdad para analizar la realidad y discutir las po-sibles soluciones. En ciertas ocasiones el protagonismo se traslada total-mente a la sociedad —por ejemplo, en asambleas generales y otras circuns-tancias similares—, en cuyo caso la municipalidad asume un rol promotor yde acompañamiento. Son, sin duda, momentos culminantes de la democra-cia participativa, pues permiten a la ciudadanía asumir sus responsabilida-des y a la autoridad compartir su poder. Estas situaciones de empodera-miento social y de generación de acuerdos compartidos por todos los acto-res son la culminación de un gran esfuerzo previo, y aseguran en gran par-te el cumplimiento de los compromisos, así como la elevación de las respon-sabilidades asumidas por los distintos participantes.

Bajo los nuevos paradigmas, estos actos refuerzan y legitiman las posterio-res acciones de los trabajadores municipales, mientras que la autoridad lo-cal goza de un amplio respaldo, acorde con la autenticidad de su compro-miso. Paradójicamente, para los políticos y funcionarios tradicionales, com-partir con la población la toma de decisiones resulta perturbador y peligro-


so; por esta razón tratan de evitar a como dé lugar estas situaciones y ob-tienen a cambio respuestas sociales bastante modestas.

Los casos estudiados demuestran que allí donde se apuesta por la participa-ción ciudadana hay una mejor respuesta de las personas. Y en ningún casoesto ha puesto en peligro el orden social, situación que sí se plantea en sis-temas más cerrados o autoritarios, en los cuales la falta de respeto a la au-toridad se expresa incluso en protestas abiertas.

El argumento de que se necesitan sociedades “educadas” y cívicamenteavanzadas para llevar adelante estos procesos ha resultado desmentido porlas experiencias examinadas. Con poblaciones fundamentalmente pobres ycon un gran porcentaje de personas analfabetas y quechuahablantes, estosgobiernos locales han obtenido logros en tiempos más breves de lo que ha-bría que esperar con las gestiones no participativas.

Desde un punto de vista conceptual y metodológico, las cuatro experienciasemplearon metodologías muy similares, diferenciadas en su adaptación alrespectivo medio social. Así mismo, todas tenían un proyecto bien definido,que difería solamente en su modo de construcción; es decir, si la propuestarespondía a las ideas centrales de un grupo de líderes, si se acercaba más auna construcción colectiva o si lograba integrar ambas visiones.

En algunas experiencias, la visión de futuro refleja el sentir y las aspiracio-nes de una colectividad, con una formulación sencilla y logrando una rápi-da empatía entre todos los participantes. La claridad de la visión es funda-mental para facilitar el planteamiento de las estrategias y las acciones nece-sarias para alcanzar los propósitos trazados.

La confusión no es buena compañera de los procesos participativos; la sim-plicidad y la transparencia de los mensajes favorecen la comprensión de lassituaciones y aclaran los roles que se espera que cumplan los actores socia-les participantes. En todos los casos estudiados hay un orden metodológicoevidente, aunque en uno de ellos no resulte explícito. En el razonamientode los conductores es posible identificar nuevas formas de interpretación dela realidad, menos dogmáticas y más estratégicas, que les permiten tejeralianzas, priorizar acciones, definir fases claves para el proceso, etcétera.Por ello, bajo diversas denominaciones, es posible identificar, por ejemplo,estrategias basadas en potencialidades reales, mecanismos de colaboraciónque producen sinergias entre los actores, apoyo a cadenas productivas y co-


rredores económicos, y manejo de las implicancias de la globalización sobrelas realidades locales.

En cuanto a los recursos económicos para desarrollar las propuestas, se ve-rifica que, aun cuando la obtención de fondos adicionales es obviamentevalorada, no se generó una dependencia de la cooperación internacional nide fondos especiales del Estado. Esto es evidente en Santo Domingo y Lima-tambo. Tal situación favorece la sostenibilidad de los procesos, pues su mar-cha descansa en fondos seguros. Análoga es la relación establecida con lasorganizaciones no gubernamentales de desarrollo: hubo un excelente tratosin generar dependencia.

Sobre la institucionalización de las prácticas democratizadoras, cabe decirque si bien se establecieron con frecuencia instancias de encuentro entre lasociedad civil y las autoridades locales, en muchos casos dependía de la vo-luntad de estas últimas, ya que la legislación no se caracterizaba precisa-mente por promover este tipo de políticas. Por el contrario: si contextuali-zamos las experiencias aquí compiladas, encontraremos que no había unmarco normativo que las acogiera. Se limitaban, en cambio, los cabildosabiertos; no se consideraba la posibilidad de elaborar presupuestos partici-pativos ni se decía palabra alguna sobre la planificación participativa (entretantos otros vacíos).

La nueva Ley Orgánica de Municipalidades no ha sistematizado las mejoresprácticas de gestión democrática existentes en distintas localidades del país.Por esta razón, las normas en materia de participación ciudadana se encuen-tran muy por debajo de lo avanzado por sociedades locales como las quepresentamos en este trabajo. Las experiencias participativas de desarrollo lo-cal tienen una filosofía común, pero no una única forma de hacer las cosas;allí radica su riqueza. La nueva ley busca encasillar la enorme variedad de ac-ciones en una sola fórmula, optando por una visión tradicional unívoca y re-glamentarista, y renunciando a una orientación más promotora.

Algunas limitaciones

Los procesos participativos tienen, entre muchas bondades, una que desta-ca al interior de la sociedad: la oportunidad de que las personas participena título individual. Esto permite contar, casi de inmediato, con activistas vo-luntarios deseosos de aportar al desarrollo de la localidad. La presencia dejóvenes está asegurada cada vez que se producen convocatorias a procesos


de gestión participativa. Estos procesos constituyen una excelente oportu-nidad para integrar a estudiantes y jóvenes profesionales.

En algunos casos, esta situación no fue apreciada a tiempo y constituyó unfactor de distanciamiento generacional con un proyecto político que, aun-que participativo, se sentía como dirigido hacia los mayores. No obstante,es importante que al final los líderes hayan tomado conciencia de lo suce-dido. Es fundamental para profundizar los cambios que requieren estos pro-cesos en aspectos conceptuales básicos. La importancia del factor generacio-nal es un hallazgo de los propios líderes, que refleja un interesante nivel dereflexión y maduración de la propuesta de gestión participativa, tan impor-tante como el factor género, incorporado desde el inicio en todos los casosaunque desarrollado ciertamente de manera desigual.

Pero los diferentes casos tratados en este estudio también nos plantean unconjunto de situaciones que toda experiencia de gestión local participativadebería considerar al momento de precisar sus etapas y cronogramas de tra-bajo. Se trata de hechos cíclicos que influyen sobre la gestión:

• Ciclo electoral. Se produce un trabajo de proselitismo político quesuele mezclarse indebidamente con las funciones y el uso de recur-sos municipales. En estos meses hace falta una mayor transparenciapara evitar esos vicios y para protegerse de las campañas dirigidas adesacreditar al alcalde y sus regidores, y a destruir la imagen gana-da por el proceso de planificación participativa y los procesos deconcertación.

• Ciclo de aprendizaje. Proceso de conocimiento del aparato municipaly de las funciones de gobierno, que insume una gran cantidad detiempo. La acción social de la nueva autoridad que atraviesa por estasituación es poco significativa, salvo contadas excepciones —como loscasos que compilamos—.

• Ciclo de recomposición económica. Bajo los ineficientes marcos nor-mativos existentes, los cambios de gobierno suelen significar la entre-ga de una institución insolvente o en crisis económica, situación quepuede provocar una parálisis total. Difícilmente una propuesta parti-cipativa puede llevarse adelante en tales condiciones. Será necesarioesperar muchos meses para reconstituir las capacidades, y este lapsojugará en contra del proceso participativo.


• Ciclo de agudización de las demandas sociales. Un proceso de planifi-cación participativa debe tener en cuenta que durante el desarrollode la experiencia se presentará un momento de agudización de lasexigencias sociales, y deberá responder a ellas. Si bien estos procesosse orientan a transformaciones de largo plazo, deben considerar tam-bién resultados de corto plazo que respondan a requerimientos ur-gentes. Se trata de resultados parciales que contribuyen a generarcredibilidad en el proceso.

• Ciclo productivo. Las localidades rurales giran por lo general en tornoa un sistema productivo dominante. Las experiencias participativasdeben lograr una adecuada simbiosis con éste. Concordando las acti-vidades con el calendario agrícola y tomando en cuenta los eventosespeciales es posible lograr acciones sinérgicas como, por ejemplo, di-fundir los avances logrados en la planificación participativa en una se-mana festiva, en la que se congrega gran parte de la población.

Para terminar, es necesario tener en cuenta que pasados tres o cuatro añosde trabajos de concertación y participación ciudadana es probablemente elmomento de recoger los primeros frutos de la planificación. Sin embargo,en los casos analizados, debido a situaciones de extrema pobreza y graveinequidad social, los plazos se extienden un poco más.

Y es que en verdad en estos casos se comienza de muy atrás. Los gobiernoslocales y las poblaciones involucradas en estas cuatro experiencias tuvie-ron, primero, la necesidad de impulsar una reforma social para crear con-diciones que permitieran que todos los habitantes de sus respectivas loca-lidades pudieran acceder a una oportunidad. Estas acciones de impulso dela participación fueron acompañadas por otras no menos importantes co-mo romper el aislamiento físico, dotar de condiciones mínimas de vida —agua,electricidad, salud, etcétera— y, paralelamente, recuperar la autoestima deactores hasta entonces descartados de los procesos de toma de decisionespolíticas.

Gran parte de las municipalidades rurales del Perú deben aún cruzar esteumbral. En ese trance, esperamos que las cuatro experiencias presentadas lessirvan de inspiración. En cuanto a ellas, una nueva etapa está definiendo sufuturo inmediato. El desafío reside en saber responder a los retos del desa-rrollo económico sin olvidar la dimensión del desarrollo humano sostenible.Estaremos pendientes de sus esfuerzos y esperanzados en sus avances.


Para terminar, agradecemos la colaboración de la licenciada Paola RoblesVelarde, quien actuó como nuestra asistente. A ella se debe buena parte delas entrevistas y los reconocimientos de campo. Igualmente, agradecemos alsociólogo Eduardo Barzola, coordinador ejecutivo de la REMURPE. Y, por su-puesto, a los comuneros y líderes locales, mujeres y hombres que han com-partido con nosotros sus vivencias, sus sueños y preocupaciones, plasmadosen experiencias que esperamos sean de utilidad para quienes, como ellos,siguen apostando, con sus propias vidas, por el desarrollo local y el del país.Mujeres y hombres que, superando todas las limitaciones, constituyen un vi-vo ejemplo de lo que podemos hacer como sociedad.

Enrique Quedena Zambrano

21La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Perú

‹CAPÍTULO 1›

Limatambo: de la exclusión al gobiernoLos logros de una democraciaparticipativa

||| APUNTES |||El respeto por los derechos humanos contribuye al buen gobierno

Hace sólo diez años, una gran parte de la población campesina de Limatam-bo vivía en condiciones extremadamente duras. Sumidos en la pobreza, elaislamiento físico y el trato degradante, estos pobladores carecían de me-dios para alterar su patrón de existencia.

Los campesinos recuerdan aún cómo se establecían los tratos con la autori-dad municipal. Sus solicitudes podían seguir cualquier curso —ser atendidasu olvidadas—, pero no generaban obligaciones para la alcaldía. Si se trata-ba de pedidos de mejora física, éstos siempre resultaban condicionados aalguna contraprestación, sistema que, por lo demás, dominaba el terrenode las relaciones con las autoridades locales.

En el campo no había servicios básicos. Aun así, era tal la desigualdad quesus pobladores se veían obligados a prestar servicios en la zona urbana. Lascalles, por ejemplo, eran limpiadas por las comunidades campesinas si-guiendo un sistema de turnos. Lo mismo ocurría cuando había que cavarzanjas o servir de mano de obra en festividades que disfrutarían los deten-tadores del poder político y económico.

Pese a los cambios en la tenencia de la tierra a partir de la Reforma Agra-ria, los antiguos hacendados lograron mantener las relaciones feudales em-pleando, entre otros mecanismos, la propia institución municipal. Hasta ha-


ce unos años era posible constatar desigualdades tan evidentes como sim-bólicas: los comuneros tenían prohibido transitar por las calles en las quevivían los antiguos hacendados.

Wilbert Rozas, alcalde de Limatambo de 1993 al 2002, recuerda que en cier-ta zona se alzaban dos puentes: uno para el paso de los antiguos hacenda-dos que permanecieron en el pueblo y el otro para los indios, término quese usaba en forma despectiva. Una de las primeras medidas de su gobiernomunicipal fue, precisamente, acabar con esa diferencia: como quien dice,esos dos puentes dejaron de existir.

Cuando se pregunta a los comuneros acerca de los principales logros obte-nidos con el gobierno local participativo que se inició en 1993, ellos enume-ran una larga lista. Muchos precisan, sin embargo, en coherencia con lapreocupación expresada por Rozas, que el más importante es haber recibi-do un “buen trato”.

Durante décadas, para los gobernantes locales los comuneros de Limatam-bo fueron sólo un medio que les permitía reproducir sus formas de domi-nación. Establecían relaciones paternalistas al realizar alguna obra a cam-bio de cierta contraprestación, haciendo favores o entregando dádivas, eincluso castigando físicamente a quienes desafiaran su autoridad.

Con el ascenso del nuevo gobierno local, los campesinos pasaron a sesionaren el edificio municipal, otrora signo irrecusable del poder de los terrate-nientes. El alcalde empezó a recibir a los comuneros y a trabajar con ellosdentro de la municipalidad.

Un aspecto resaltante de la experiencia vivida con el nuevo sistema de go-bierno ha sido el papel pedagógico desempeñado por el alcalde, los regi-dores y los funcionarios municipales. Empezaron a informar a una pobla-ción que jamás había recibido noticias sobre el estado del municipio ni so-bre sus finanzas, que no había intervenido en los procesos de decisión so-bre las obras por ejecutar ni discutido sobre las necesidades que debíanatenderse prioritariamente.

Pero además de informar y explicar, era necesario facilitar la participaciónde los pobladores en el gobierno local. Para ello, se requería que todos fue-ran aprendiendo sobre la marcha, respetando las vivencias y los diferentespuntos de vista frente a los problemas.


En el Limatambo de hoy ya no extraña que cualquier campesino, por humil-de que sea, reciba un trato digno, ni la notoria presencia de las mujeres enla vida política y social del distrito. Se ha puesto de manifiesto la importan-cia que debe tener, para cualquier gobierno, cuidar la estima personal y co-lectiva, así como respetar los derechos fundamentales de las personas. Algoque en el lenguaje de los lugareños se resume en una sencilla frase: “elbuen trato”.

IntroducciónEl gobierno municipal instalado en 1993 —al que en adelante denominare-mos nuevo proyecto municipal, que comprende las gestiones 1993-1995,1996-1998 y 1999-2002— marcó un cambio sustancial en Limatambo, a par-tir de un proceso político muy abierto a la participación social, sobre todola de un amplio sector campesino históricamente marginado de toda formade acceso al poder estatal.

Este gobierno se distinguió nítidamente de los anteriores por su labor de de-volución de derechos ciudadanos a un gran porcentaje de la población quevivía sin ejercerlos e incluso sin conocerlos. El despotismo de los gobernantesanteriores —con la sola excepción de un religioso que accedió al gobiernomunicipal— agudizó los problemas derivados de la pobreza, especialmenteentre la población campesina, al imponer distancias ideológicas y culturalese incluso haciendo uso de la fuerza física que derivaba de su poder.

El nuevo proyecto municipal generó acciones que le fueron otorgando unaidentidad muy propia: terminó de suprimir las relaciones sociales de cortefeudal que sobrevivían en la sociedad de Limatambo; la libertad de actua-ción de los ciudadanos en los asuntos públicos dominó la escena política lo-cal de principio a fin; y alcanzó metas en un período relativamente breve,gracias a la recuperación de los valores del sistema de colaboración socialandino, entre otros aspectos. Esta nueva fisonomía del gobierno local per-mitió instaurar un ambiente de confianza y colaboración social que se trans-mitió luego a otras autoridades y funcionarios estatales, posibilitando lacreación de un entorno propicio para una amplia concertación.

En esta sistematización se mostrarán los avances en la planificación del de-sarrollo local, un proceso que, con categorías y lenguaje propios, conjuga


las formas de reflexión y de organización tradicionales andinas con meca-nismos de democracia directa, dando como resultado una amplia gama deprácticas que colocan a esta experiencia como una de las más avanzadas denuestro país.

En Limatambo encontramos una planificación de corte estratégico, conaplicaciones operativas anuales. También formas avanzadas de intercambiode funciones y colaboración institucionalizada entre una organización noestatal —el Consejo Comunal y Vecinal (CCV)— y la municipalidad distrital,junto con las demás instituciones públicas. Hallamos también mecanismosno burocratizados de control de cuentas públicas, así como prácticas degestión del presupuesto municipal contemporáneas a los procesos que sedaban en Porto Alegre, Brasil, aunque con metodologías distintas.1

La experiencia de gobierno participativo de Limatambo viene inspirandomuchos procesos de desarrollo local en Apurímac y el Cusco. Esperamosque, en efecto, sirva a toda persona que tenga la posibilidad de influir enlos procesos de desarrollo de su localidad; pero también consideramos im-portante que llegue a quienes tienen la responsabilidad de establecer unalegislación que responda mejor a aquellas prácticas sociales que —como lapresentada en este texto— saben encontrar respuestas allí donde otros só-lo ven problemas.

1. Condiciones generales

Limatambo, distrito de la provincia de Anta, en el departamento del Cusco,en la sierra sur del Perú, es una antigua localidad a la que se le atribuye lafunción de posada de los viajeros que transitaban por el camino inca.

Posee un territorio de 428 kilómetros cuadrados, con una geografía quecomprende valles ubicados a una altitud de 2.300 a 4.200 metros, integra-dos a la cuenca del río Apurímac.

El distrito está conformado por 33 comunidades campesinas: 8 en la partealta, 14 en la zona intermedia y 11 en la parte baja. Según el censo oficialde 1993, éstas albergaban a 7.552 habitantes (90% del total de la pobla-

1 En Porto Alegre nacieron los "presupuestos participativos", que permitieron a los ciudadanos decidir sobre el destino que debía dar-se a los fondos públicos locales. Es una notable coincidencia que procesos de naturaleza similar se hayan dado en esta localidad de losAndes peruanos.


ción). Hay también un pequeño centro urbano que actúa como capital deldistrito, con una población de 861 habitantes; es decir, 10% de población,lo que establece una clarísima diferencia urbano-rural. La población electo-ral está compuesta por 3.970 personas.

Hasta 1993, las condiciones sociales del distrito aportaban una serie de da-tos críticos que debieron tomarse en consideración:

• A la fecha del censo, del total de la población (8.413 habitantes), 60%eran niños y jóvenes menores de 29 años; es decir, unos 5.041 habi-tantes pertenecían a este grupo etario.

• El censo determinó una población económicamente activa (PEA) de2.326 personas. De ellas, 2.036 se dedicaban a actividades agropecua-rias y apenas 63 efectuaban labores comerciales. Otro tipo de activida-des eran realizadas por 227 personas. Del total de la PEA, sólo 1.573personas recibían una remuneración en dinero. Muchas actividadesrealizadas por las mujeres no se registraron en el censo nacional comoactividades económicas. A menudo se consideró a las campesinas —uncomponente clave de la economía familiar— como “amas de casa”.

• Limatambo no cuenta con una producción agrícola especializada. Sus ex-cedentes van al mercado cusqueño en un 80%. El autoconsumo —espe-cialmente de trigo, maíz y papa— es muy significativo.

• El quechua es el idioma dominante, en correspondencia con la reali-dad provincial —38.000 quechuahablantes, de un total de 48.000 ha-bitantes—. El analfabetismo es elevado: 4 de cada 10 personas sonanalfabetas. Entre los alfabetos también hay serios problemas: granparte de los mayores de 19 años llegaron únicamente hasta el nivelprimario, contaron con un solo profesor, no tuvieron textos escolaresni se vieron favorecidos por la educación bilingüe. Así, pues, la mayo-ría no domina la lectura, la escritura ni las operaciones matemáticasbásicas (Castillo 1995: 10).

• La situación de los servicios básicos también era crítica. De un total de1.742 viviendas, 1.172 tenían como fuentes de agua para su consumolos ríos o las acequias, 1.639 carecían de servicios higiénicos y 1.539 nocontaban con alumbrado eléctrico domiciliario. Una situación similarse daba en la zona urbana: 65% de la población no contaba con agua


potable ni desagüe; carecía de mercado dominical, instalaciones desalud, centros educativos, áreas de recreación, canalización de aguasy disposición de la basura. La capital necesitaba un plan que regularalos usos del suelo y controlara su crecimiento, así como medidas queorientaran sus actividades principales y potenciales (como el turismo).

2. El sistema de haciendas como antecedente inmediato

Se afirma que antes de la aplicación de la Reforma Agraria existían 31 ha-ciendas; y aunque en el estudio de Castillo se consignan sólo 18 (véase elcuadro 1), lo importante es que el área se encontraba dominada por un sis-tema de haciendas basado en el mantenimiento de relaciones de servidum-bre. El hacendado, aprovechando su ventajosa situación de propietario delas tierras, disponía los usos de sus parcelas y determinaba las condicionesde acceso a ellas, que consideraban la entrega de productos e incluían pres-taciones no dinerarias que facilitaban la extracción de importantes exce-dentes campesinos a su favor.

Pese al dominio ejercido por las haciendas en Limatambo, las comunidadescampesinas mantuvieron constantes luchas contra ellas, pues nunca acepta-ron las formas a través de las cuales fueron despojadas de sus tierras, muchosaños atrás, mediante argucias judiciales y recursos políticos de toda índole.

Patallacta, Chonta, Pampaconga y Mollepata figuran desde 1572 como re-ducciones instauradas por el virrey Francisco de Toledo. Registros de 1698describen las protestas de los indios de Patallacta ante el corregidor del Cus-co contra el propietario español Pablo de Esquibias, quien se apropiaba detierras y ganado; en esa época, a las reducciones mencionadas se sumó la dePivil. Durante la etapa republicana, las comunidades se vieron aún más ase-diadas por las haciendas. Hubo entonces constantes reclamos, tomas de tie-rras y la consecuente represión.

La comunidad de Chonta fue la primera en recuperar sus legítimos títulos,en 1946; la siguieron la comunidad de Choquemarca, en 1957; y Pampacon-ga, en 1962 (Gary 1983 y Huamán 1985, citados en Castillo 1995: 16).

Con el advenimiento de un nuevo orden a partir de la Reforma Agraria —apli-cada en Limatambo en 1973—, algunas propiedades se convirtieron en co-munidades y otras fueron transformadas en modelos asociativos no tradi-cionales, como las cooperativas agrarias de producción (CAP) —CAP Ta-


huantinsuyo y Salkantay—. Los pobres resultados obtenidos llevaron a estascooperativas a procesos de parcelación y liquidación. Finalmente, recurrie-ron a la organización comunal tradicional: conviven con las nuevas comuni-dades en pequeños grupos campesinos ubicados, por lo general, en lugaresmuy próximos al centro urbano (véase el cuadro 2).

Pese a la Reforma Agraria, algunos antiguos hacendados permanecieron enel lugar debido a las bondades del valle, pues Limatambo tiene buen climatodo el año, libre de heladas, lo que favorece la producción agropecuaria

Cuadro 1Haciendas y áreas de afectación

Nombre de la hacienda Área afectada (hectáreas)

Qoyllor 8.674Miskiyacu 2.780 Ccollpacca 1.026 Tomacaya 1.848Mamaco 297Sondorf 7.727Chinchayba 338Pampaconga 1.908Choquemarca 394Florida 210Andenes Rioja 364Tarahuasi 498Ayavirí-Ninamachi 1.049Uratari 1.745Pampahuaylla 1.310 Chonta 7.500Pivil-Huancarire 9.745Uraca 997Total 48.210

Fuente: Marlene Castillo, “Limatambo: una municipalidad para todos”, Concejo Municipal deLimatambo-Centro Andino de Educación y Promoción. José María Arguedas (CADEP), docu-mento mecanografiado.


para fines comerciales. Los antiguos hacendados mantuvieron las prácticassociales de abuso, racismo y discriminación contra los comuneros. Los cargospúblicos quedaron también bajo su dominio y, cuando no los detentabandirectamente, se cuidaban de mantener el poder necesario para influenciarsobre las autoridades. Esto ocurría con los funcionarios de educación, salud,administración de justicia y policia, que formaban parte de un círculo temi-do por los campesinos, con el cual preferían no establecer mayor contacto.

Sin embargo, aunque en un medio adverso, un sector de campesinos avanza-ba en la creación y el fortalecimiento de una organización propia. En 1979 secreó la Federación Distrital de Campesinos de Limatambo, base de la Federa-ción Provincial. En ese mismo año se formó también el Comité de PequeñosProductores de Tomate de Limatambo. Coincidentemente, se trató del perío-do durante el cual, gracias a los cambios introducidos en las disposiciones cons-titucionales, se reconoció el derecho a voto de los analfabetos y se establecióque la condición ciudadana se adquiría a los 18 años. Así. miles de campesinosde Limatambo tuvieron la oportunidad de iniciarse en la vida política local.

Los antecedentes referidos al comportamiento político-social de los anti-guos gobernantes locales ofrecen indicadores que permiten medir los avan-ces logrados con posterioridad. Como rasgos relevantes, íntimamente vincu-lados al régimen anterior, tenemos:

• No había disposición de trabajar para las comunidades campesinas. Laacción estaba concentrada a tal punto en la zona urbana que progra-mas como el Vaso de Leche —creados para atender a la población po-bre— no llegaban a un número importante de niños campesinos y susbeneficios se distribuían a voluntad de las autoridades. En el campo,gran parte de la población desconocía la existencia de este programade asistencia alimentaria.

• La población no conocía los recursos económicos de la municipalidad.Menos aún sabía en qué se empleaban.

• Las relaciones entre la población y la autoridad local estaban barniza-das con distintos tonos de paternalismo y clientelaje. Cargar cajas decerveza durante las celebraciones de las fiestas patronales o entregaruna cuota de licor era parte de las tratativas establecidas por quienesdetentaban el poder, así como era normal entregar trabajo gratuito.Las reglas de gobierno suponían siempre una contraprestación; toda


Cuadro 2 Comunidades y grupos campesinos

Comunidades y Habitantes según Comunidades y Habitantes segúngrupos campesinos el censo de 1981 grupos campesinos el censo de 1981

Ccoyllor 74 Chinllahuacho 365Centro poblado CP Chinllahuacho(CP) Ccoyllor 53CP Choquetire 21 Choquemarca 196Miskiyacu 150 CP ChoquemarcaCP Miskiyacu 97 Florida 297CP Aguaqata 53 CP Florida 221Ccollpaccata 287 CP MollemarcaCP Ccollpaccata 220 CP Paccopata 76CP Huayroncca 67 Llamatay 115Productores CP Llamatayprivados Sauceda 92Tomacaya 382 CP Jatun PampaCP Tomacaya Rioja-Andenes 221Mamaco 176 CP Rioja 132CP Mamaco 153 CP Puncuchacra 42CP Parcco 23 CP Pilcopuquio 47Sondorf 605 Tarahuasi 155CP Sondorf 37 CP TarahuasiCP Mollecunca 5 Ayaviri-Ninamanchi 212CP Chaqui 22 CP AyaviriCP Puytoc 33 Ninamanchi 246CP Molinopata 18 CP Ninamanchi 174CP Tunaspampa 113 CP Challabamba 51CP Pumaoroco 224 CP Potrero Huaycco 21CP Quehuincha Uratari – Churo 384CP Quellhuaccocha 153 CP UratariCP Lechería Churo 136CP Usutacancha CP ChuroChinchaybamba 165 Pampahuaylla 259CP Chinchaybamba 90 CP PampahuayllaCP Retamayoc 17 IchaccCP Caldera 4 CP IchaccCP Huascarpata 54 Chonta 498Pampaconga 452 CP ChontaCP Pampaconga 297 Pivil – Huancarire 200CP Cardonpata 146 CP PivilCP Churucana 9 Huancarire 205Chacllancca 340 CP HuancarireCP Chacllancca Uraca 226Huertahuaycco 265 CP Uraca 37CP Huertahuaycco CP Higospampa 13

CP Pichumarca 48

Fuente: Marlene Castillo, ob. cit.


obra generaba obligaciones que la comunidad debía cumplir en favorde la autoridad.

• Al asumir el cargo de alcalde el ingeniero Wilbert Rozas, en 1993, en-contró la maquinaria para trabajar en carreteras prácticamente inser-vible, desmantelada y abandonada en diferentes lugares del distrito.El volquete, por ejemplo, estaba encima de unas piedras, en una ca-rretera. El local municipal no tenía útiles de oficina ni el equipamien-to necesario para funcionar. Todo debió comenzar de cero. En esteámbito, el alcalde anterior dejó como herencia a su sucesor solamen-te una agenda de problemas.

3. Los campesinos acceden al gobierno local

La llegada del equipo portador de un nuevo proyecto municipal al gobier-no local tuvo como principal consecuencia el acceso de los campesinos a unacuota importante del poder estatal, históricamente enfrentado a ellos. Estosupuso que tomaran conocimiento del verdadero perfil institucional delmunicipio, más allá de las imágenes que percibían hasta entonces, confun-didas con la figura del alcalde paternalista.

Los comuneros se acercaban a una institución que les era extraña, pero queahora estaba abierta al cambio. Juntos —ellos y las autoridades— debieronir mejorando el funcionamiento de la organización municipal a medida quese familiarizaban con ella. Construían así un tipo de municipio desconocidoen Limatambo, incluso para sus propios impulsores, pero lo hacían con pro-pósitos claros: conseguir un gobierno que tomara en cuenta la voz de la po-blación; que imprimiera transparencia a los actos de gobierno y ordenarasus acciones; y que fuera capaz de perseguir un objetivo final común a to-dos los actores.

Así se avanzó sobre la base de una intención bastante clara, aunque con cui-dado, pues no existía una receta que se pudiera seguir. Era un proceso queno podía guiarse por un modelo, pero que sintetizaba una serie de peque-ños avances obtenidos en distintos lugares del país como Villa El Salvador,en Lima, entre otros, mientras se rescataban los valores propios y las rela-ciones culturales más constructivas de la zona.

Una serie de factores se conjugaron para lograr el éxito posteriormente ob-tenido en las elecciones. La candidatura de Wilbert Rozas a la alcaldía dis-


trital fue determinante. Este joven promotor trabajaba con la Confedera-ción Campesina del Perú y estaba ligado a una organización no guberna-mental (ONG) promotora del desarrollo rural. Su candidatura no se apoya-ba en un partido político específico; ofrecía la trayectoria profesional y com-prometida de un conocido dirigente cristiano de izquierda que lideraba unmovimiento independiente.

Los partidos de izquierda se habían presentado tres veces a la alcaldía dis-trital, sin lograr el triunfo en ninguna ocasión. El nuevo movimiento —laUnidad Campesino Popular— introdujo, desde sus comienzos, principios deorganización y trabajo más democráticos, y logró una pronta aceptación. Elgrupo tomó el compromiso político con mucha responsabilidad:

Nos preocupamos de no fracasar, escuchamos todos los errores quecometieron los mayores y eso orientó mucho el trabajo [...] nos pro-pusimos hacer todo lo que los otros no hacían: los otros no rendíancuentas, nosotros rendiremos cuentas; los otros no nos dejaban parti-cipar, nosotros dejaremos participar a la gente; no dejaban que lasmujeres ingresaran, las mujeres ingresarán ahora en el mismo núme-ro y en la misma forma que los varones; los otros nunca han planifica-do el gobierno, nosotros lo vamos a planificar de una manera mássencilla, sin que sea una cosa que nadie lo pueda entender [...].2

Otro factor determinante para el triunfo electoral fueron las relaciones so-ciales vigentes en el distrito. A diferencia de lo que ocurría en otras locali-dades, en Limatambo aún se mantenían obligaciones que derivaban delmodelo de dominación colonial cultivado por el sistema de haciendas. Lasrelaciones abiertamente desiguales entre los grupos sociales, así como elmantenimiento de compromisos serviles, debían alterarse:

En la parte urbana, que era muy pequeña, las comunidades limpiabanlas acequias, hacían la limpieza de las calles, echaban la basura, hacíanlas faenas; todo eso lo cambiamos nosotros, no lo permitimos más.Con eso cambiaron las relaciones de servicio y las relaciones laborales.El grupo de poder que estaba en la urbe perdió sus privilegios, por-que las comunidades trabajaban para ellos. Ya no se les podía pegar,ya no se les podía explotar.3

2 Entrevista a Wilbert Rozas (marzo del 2003).3 Ibídem.


Un regidor recuerda que, al acceder al gobierno el nuevo proyecto munici-pal, los comuneros repitieron las costumbres consabidas; entre ellas, ir losdomingos a buscar al nuevo alcalde para pedirle determinada obra para sucomunidad. Por eso, una de las primeras acciones fue establecer nuevos tér-minos en las relaciones. Se les explicó la inconveniencia de aquella forma detratamiento de los problemas, y se los invitó a discutir en asambleas, de ma-nera participativa, la situación de las comunidades campesinas. Por primeravez se presentaron las cifras del presupuesto municipal y se planteó la ideade tomar decisiones conjuntamente.4

Este cambio político fue seguido de una serie de hechos simbólicos que sir-vieron para generar un nuevo imaginario social: de pronto, los marginadossesionaron regularmente con el alcalde en las oficinas de la municipalidad,lugar antes inaccesible y símbolo del despotismo político; los delegados delas comunidades campesinas —hombres y mujeres del campo—, empezarona participar en las asambleas que se realizaban en el teatrín de la municipa-lidad, alternando con otras autoridades y con responsables sectoriales: eljuez de paz, el comisario, los responsables de salud, etcétera.

Así, pues, la municipalidad no debía ser tan temible ni tan ajena cuando losniños —hijos de los campesinos que asistían a la reunión— podían correr porlos pasillos; o cuando en ese antiguo y ceremonioso lugar se podía cambiarlos pañales a los bebés. Además —algo que sin duda devolvía la confianza alas personas—, las sesiones se desarrollaban fundamentalmente en quechua.

Los resultados han sido tan notables que la Confederación Campesina del Perúy la Federación Departamental del Cusco han asumido como suyos los logros deLimatambo, y tratan de extender la aplicación del modelo a otras zonas.

Un factor fundamental es tener en cuenta la capacidad real de la instituciónmunicipal para promover la transformación de un orden social injusto. Si seasume el gobierno municipal ya no con la intención de valerse del poder pa-ra afianzar determinados privilegios personales o de grupo, sino para pro-mover el desarrollo de una localidad, es obvio que quien lo intente tendráque enfrentarse a duras reacciones. A la vez, tendrá que ser consciente deque sus intentos de transformar la realidad se verán enfrentados a serias li-mitaciones. Las municipalidades rurales del Perú se encuentran en una si-

4 Entrevista al regidor Zoilo Meza (marzo del 2003).


tuación muy precaria, y sus posibilidades de actuación son limitadas, entreotras, por las siguientes razones:

• Son instituciones carentes de recursos económicos suficientes paracumplir sus funciones. Además, por lo general albergan a la poblaciónmás pobre del país. Es, por así decirlo, una institución pobre paraatender las necesidades de los más pobres.

• Son instancias de gobierno que suelen carecer hasta de un local ade-cuado para trabajar. No poseen el personal necesario, y el que tienenno se encuentra actualizado. Tampoco cuentan con enseres, maquina-ria ni equipos para atender las demandas más elementales de sus po-blaciones. Sin embargo, no pueden mantenerse indiferentes ante ta-les demandas, como ocurre, por ejemplo, cuando deben resolver ne-cesidades de infraestructura.

• Una inadecuada legislación les exige mantener una estructura admi-nistrativa pensada en realidades urbanas, propia de instituciones conuna complejidad que este tipo de municipios no posee. Es una legisla-ción inadecuada e incompleta, ajena a la problemática local, que noofrece asesoría técnica ni apoyo financiero, y tampoco constituye fon-dos especiales. Las disposiciones sobre participación ciudadana de lasleyes orgánicas de municipalidades resultan inaplicables y hasta ab-surdas para la realidad rural. Por ejemplo, según la ley de municipali-dades vigente durante el periodo de la experiencia analizada, en Li-matambo no podía realizarse un cabildo abierto.

En este contexto, una pregunta lógica es si una municipalidad puede actuarcomo un instrumento efectivo para promover el desarrollo local.

4. Con el Consejo Comunal y Vecinal (CCV) nace un nuevo modelo de gestión

Al inicio de la gestión, el nuevo proyecto municipal creó el Consejo Comunal,un mecanismo que debía permitir que la acción del gobierno recibiera el con-sentimiento popular. Este consejo se reunía en asamblea y sesionaba cadames, para tomar acuerdos y asumir compromisos; luego se convocó cada dosmeses, hasta que se determinó la conveniencia de que fuese cada tres meses.

En las asambleas del Consejo Comunal, el alcalde y los regidores debían sus-tentar sus posiciones y tratar de que los delegados comunales adhirieran a


ellas. Los demás participantes tenían igual derecho a formular y sustentarsus propuestas. Este procedimiento, más que cuestionar el poder de las au-toridades elegidas, permitía un profundo intercambio de opiniones, a la vezque creaba en la autoridad la necesidad de informar y educar para lograrresultados adecuados. La situación no era propicia para actitudes retóricas,pues se trabajaba sobre la base de necesidades concretas, y con acuerdos desupervisión de las acciones y los resultados.

La laboriosidad de este mecanismo se veía compensada con beneficios difí-ciles de obtener con otros procedimientos: permitía actualizar la informa-ción y facilitaba el adiestramiento de los delegados; creaba un ambientepropicio para discutir los asuntos de interés colectivo; legitimaba socialmen-te los acuerdos, pues no eran disposiciones establecidas sólo por la autori-dad sino por toda la comunidad; y legitimaba a las autoridades por su com-portamiento democrático, pues, así como podían lograr acuerdos a su favor,también sabían aceptar aquellos que recogían puntos de vista contrarios.

Conforme avanzaba esta experiencia, una parte significativa de los pobla-dores del centro urbano también venció sus prejuicios iniciales —se decíaque el nuevo gobierno municipal sólo era para los campesinos—. Se inte-graron entonces al sistema de asambleas, de modo que el consejo pasó adenominarse Consejo Comunal y Vecinal, conocido como el CCV.

El CCV cuenta con tres atribuciones que lo distinguen de otros mecanismosmeramente consultivos: puede planear, gestionar y fiscalizar.

La facultad de planeación requirió un largo proceso pedagógico para expli-car la naturaleza de los problemas de la localidad y establecer un orden deimportancia. Esto permitió determinar los ejes de desarrollo y elaborar losplanes operativos anuales. La planeación no era un ejercicio de formulaciónde buenos deseos; era un mecanismo de análisis de la realidad y de toma dedecisiones sobre asuntos concretos, y un medio para definir políticas quetrazarían la ruta por seguir en un plazo más largo. Los delegados a las asam-bleas del CCV toman decisiones al acordar qué obras se ejecutarán duranteel año, así como al establecer los ejes promotores de un cambio sustancialde su realidad.

La gestión, en cambio, plantea la posibilidad de intervenir en la concreciónde los acuerdos. Si bien el CCV no es propiamente una instancia ejecutora,se involucra mucho en este aspecto, pues las decisiones requieren ser muy


pormenorizadas o deben definirse las modalidades de ejecución. El CCVpuede establecer un mandato que fije como titular de la gestión a la muni-cipalidad; mecanismos mixtos, con participación de delegados de la pobla-ción —lo que genera formas de cogestión—; o mandatos que delegan res-ponsabilidades en las organizaciones de la sociedad civil, planteando así unmarco para la autogestión (la definición de una modalidad de gestión pue-de ser determinante para explicar los índices de efectividad).

Finalmente, en Limatambo, la fiscalización ha demostrado ser un excelentemecanismo para ejercitar los derechos ciudadanos. La población reconoce laimportancia de su intervención para garantizar la transparencia de las au-toridades en lo que concierne a los recursos económicos. En cierta ocasión,antes que accediera al gobierno el nuevo proyecto municipal, un campesi-no, ante la falta de obras en su comunidad, pidió a un alcalde que explica-ra en qué empleaba los recursos municipales. La respuesta fue un fuerte cas-tigo físico y tratos degradantes que ni siquiera podían consignarse en unadenuncia policial, ya que la estructura de poder establecida no lo permitía.Hoy, en cambio, para los habitantes de Limatambo, la rendición de cuentases un mecanismo de trámite normal; e incluso se ha ido más lejos en su con-tenido, pues se entiende que la fiscalización evalúa también la conducta delos funcionarios municipales y el cumplimiento en la ejecución de las obras.

El mecanismo de control es simple y se da sobre la marcha; no se plantea co-mo una revisión al final de una actividad. Existe un sistema de tarjetas quepermite controlar públicamente cualquier gestión administrativa, como laejecución de una obra física. El registro se realiza en tres tarjetas: una de lacomunidad involucrada en la obra, otra de la municipalidad y la tercera delCCV. De esta manera se garantiza la transparencia y se evita la adulteraciónde los registros.

La fiscalización ha instaurado una mayor confianza respecto a la gestión dela autoridad local. La seguridad de que los recursos públicos son bien em-pleados alienta a los ciudadanos a colaborar, al punto que, cuando falta di-nero, la población incluso está dispuesta a invertir para conseguir mejoresresultados.

El término fiscalización también se emplea para referirse al seguimiento dela ejecución de las obras. Una vez que una obra ha sido seleccionada poruna asamblea comunal, y aprobada después por la asamblea del CCV, senombra un comité de obras para cogestionarla. Para ello, sus integrantes


recurren a las tarjetas que registran los pedidos, las compras y las salidas, yson los encargados de firmarlas como señal de conformidad. Cada tres me-ses, estos comités de obras rinden cuentas sobre su gestión al CCV.

La gestión de Wilbert Rozas ofreció transparencia desde el primer momen-to. Cuando la asamblea del CCV decidió comprar maquinaria para reempla-zar la que se había perdido, se formó una comisión presidida por el párro-co y la jueza de paz; las comunidades eligieron dos delegados varones y dosmujeres, y la municipalidad estuvo representada por su regidor de obras.Así se garantizó la claridad en el procedimiento de la compra, y al mismotiempo se inauguró una nueva forma de gestión.

Para efectivizar las tres atribuciones mencionadas —planeación, gestión yfiscalización— debían generarse capacidades adecuadas entre los poblado-res, de modo que los delegados participaran con criterios que convinieran asus comunidades. El equipo municipal recorrió cada comunidad para ense-ñar la “nueva metodología e informar adecuadamente”. Esto lo hizo el pro-pio alcalde, y luego se convirtió en el estilo de trabajo de los funcionariosmunicipales. Las asambleas se convirtieron en un medio pedagógico, puesservían para explicar las situaciones y reflexionar en torno a los buenos ymalos resultados que se iban obteniendo.

5. Cómo se estructura el CCV

5.1 Participación por asambleasUn argumento contra los mecanismos de participación directa es que éstosresultan inviables para las sociedades actuales, tan numerosas en términospoblacionales. La objeción se traslada a las asambleas deliberativas, consi-deradas impracticables por quienes no gustan de la democracia participati-va. Pero el sistema participativo implantado en Limatambo se basa justa-mente en las asambleas deliberativas; y éstas han satisfecho las expectativasde la población, al punto de resultar ahora irreemplazables, entre otros mo-tivos, por ser la figura que mejor se acomoda a las formas culturales tradi-cionales de discusión y decisión.

Hay que recordar, por otra parte, que la legislación peruana de municipali-dades es tan desconfiada de las asambleas y otros mecanismos consultivos—pese a constituir parte de nuestro patrimonio cultural—-, que incluso tra-ta de evitar los cabildos abiertos, instancias más bien alentadas y protegidasen países vecinos.


Como para reforzar la idea de que la asamblea resulta un mecanismo muyfuncional a la cultura andina, los comuneros de Miskiyacu relatan que elmodelo ha influido también en su localidad. La asamblea comunal ha gana-do peso, y el presidente de la comunidad campesina ha variado su estilo: ac-túa ahora de manera parecida al alcalde; es decir, consultando con la comu-nidad los asuntos de interés colectivo, y procediendo como un ejecutor delos acuerdos sociales.5

Al comienzo, las asambleas del CCV eran tan numerosas que el local se aba-rrotaba; pero igual congregaban a representantes de organismos del Esta-do como el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCO-DES), la posta médica, etcétera. Los representantes de cada comunidad lle-vaban sus demandas y propuestas a estas reuniones, y surgían listas de pe-didos bastante largas.

El proceso establecido para las sesiones centrales del CCV exigía que en cada co-munidad se realizara una asamblea previa. En ellas, los comuneros debían de-batir sobre sus necesidades y señalar la obra que consideraban prioritaria, parasu ejecución durante el siguiente año. Treinta y tres asambleas en el campo pre-cedían la reunión central del CCV, y se movilizaban centenares de personas.

Presentadas las listas de obras, se hacía un estudio de necesidades y se asig-naban los recursos, de acuerdo con un presupuesto base, con el objetivo deque el dinero alcanzara (era potestad de la asamblea considerar algunosajustes). Sin embargo, para que una propuesta fuese considerada como tal,debía responder a algún eje de desarrollo establecido previamente por elCCV. Esto actuaba como un filtro para el mejor uso de los escasos recursosdisponibles. Si alguien proponía la construcción de una losa deportiva o laremodelación de una plaza pública, la primera pregunta que se planteabaera: "¿A qué eje de desarrollo responde la propuesta?". Si coincidía con al-guno, era considerada en la agenda de discusión; si no, se desechaba.

En las asambleas previas, las comunidades elegían seis delegados, tres varo-nes y tres mujeres, para que participaran en la reunión del CCV con derechoa voz y voto. La elección de mujeres ha sido muy importante para reformarlas relaciones sociales y revalorar su papel en el mundo andino. Antes, lamarginación se evidenciaba incluso en las asambleas comunales, espacios

5 Entrevista con comuneros de Miskiyacu (marzo del 2003).


reservados sólo a los varones. Cuando se introdujeron los cambios, huboquienes protestaron: “Antes alguna gente se enojaba, decían ‘¿qué tienenque hacer las mujeres acá?’. Eso sólo ha cambiado desde la época de Wil-bert”.6

La participación equitativa de hombres y mujeres se ha reflejado en la revi-talización social de Limatambo. El respeto hacia la mujer ha permitido con-tar con una jueza de paz proveniente de una comunidad; así mismo, ha sus-citado el aumento del número de organizaciones femeninas, y el respeto asu proceso de crecimiento y empoderamiento social:

Muchas veces se interrumpía lo que las mujeres hablan; ahora se ha-bla, aunque hablen bien o mal. Ahora dicen "están adelantadas estasmujeres" [...] Yo he tenido que perder el miedo de hablar en la Fede-ración y en la Casa Campesina [...] Ahora tenemos nuestras propias or-ganizaciones. Además, hoy hay 43 comités de mujeres porque en lascomunidades grandes, donde existen muchas distancias, se crean máscomités.7

5.2 Organización interna y propósito de la acciónEl Concejo Municipal es la máxima instancia de gobierno municipal. Está in-tegrado por el alcalde y cinco regidores. Cuenta, además, con comisiones deregidores que cumplen las funciones de fiscalización y apoyo legislativo.

La Mesa Directiva del CCV es la instancia encargada de dirigir las asambleasy hacer el seguimiento de los acuerdos hasta la instalación de la nuevaasamblea. La integran un presidente, un secretario y tres relatores. Todoslos cargos se renuevan cada tres meses, y la directiva saliente debe rendir uninforme sobre su trabajo.

La Asamblea del CCV se forma con seis delegados de cada comunidad, losrepresentantes de las organizaciones gremiales y sociales del distrito, las au-toridades municipales y otras autoridades locales. Estas últimas conformanuna entidad conocida como la Coordinadora de Autoridades.

La Coordinadora de Autoridades es una instancia de enlace interinstitucio-nal que nació por su propia iniciativa. Participan el juez de paz, el represen-

6 Entrevista con la señora Elmina Huacho Tito (marzo del 2003).7 Entrevista a la ex presidenta del Comité de Mujeres de Limatambo (marzo del 2003).


tante de la policía y el de los organismos públicos descentralizados, así co-mo otras personas importantes del ámbito local, como el párroco. En mo-mentos en que la cultura política del país era la opuesta —el poder no secompartía y la información se ocultaba—, las autoridades comprendieron lanaturaleza sui géneris del nuevo proceso y se adaptaron paulatinamente aél, aunque para algunos fue un tanto difícil aceptarlo:

[...] en las primeras reuniones del CCV, las distintas autoridades políti-cas y policiales —como el gobernador y el juez— participaron y luegono querían continuar. Así que poco a poco se han ido acostumbrandoa estas nuevas formas de trabajo, donde los actos de gobierno sontransparentes y las acciones son compartidas o concertadas.8

La experiencia puso de manifiesto la imperiosa necesidad de aumentar lacapacidad de gestión del aparato municipal para responder al proyecto po-lítico y social que se estaba generando. La voluntad de los actores, los acuer-dos logrados y la concreción de las propuestas iban más rápido de lo que lamunicipalidad distrital podía responder. El asunto se resolvió, en parte, conla contratación de un muy reducido pero competente cuerpo técnico, quesiguió la dinámica impuesta por el CCV.9 Este equipo buscó orientar y forta-lecer los conocimientos de las personas que tomaban las decisiones, en vezde tratar de reemplazarlas imponiendo sus puntos de vista.

Por otro lado, las autoridades municipales reconocieron que una parte sus-tancial de la capacidad de transformación no radicaba en el aparato muni-cipal, sino en la dinámica social: "Cuando han existido problemas de parti-cipación, entonces allí se producen retrasos en las obras planteadas desdeel CCV". Más que un dato, era la constatación de que una propuesta de de-sarrollo debía servirse del aparato municipal, pero no limitarse a él. La par-ticipación podía entenderse, entonces, como un indicador de efectividad;un aviso sobre el estado de la dinámica alentada desde una gestión deter-minada.

Limatambo muestra la importancia que puede tener un gobierno municipalpara conseguir objetivos aparentemente contradictorios: revalorizar institu-ciones ancestrales, al tiempo que, en el contexto de una convivencia con-temporánea, se las incorpora a instancias de gobierno que antes no logra-

8 Entrevista al arquitecto Carlos Miranda (marzo del 2003).9 Entrevista a la señora Elmina Huacho Tito (marzo del 2003).


ban una empatía con esos patrones culturales, tales como la propia institu-ción municipal.

Hay que recordar que, hasta los años setenta en unos casos y ochenta enotros, en muchos lugares del país las autoridades ediles formaron parte delaparato de dominación y opresión de los pueblos indígenas. En Limatambo,este patrón social se mantuvo hasta los años noventa.

El nuevo proyecto municipal apostó por el fortalecimiento de las capacidadeshumanas, para generar energías suficientes y transformar la realidad local.Hasta ahora, los resultados le han dado la razón. La institución municipal haservido, en esta perspectiva, para propiciar el empoderamiento de las organi-zaciones sociales y acelerar sus procesos internos de crecimiento y democrati-zación. Esto nos habla del enorme potencial de los municipios para estimularel cambio, cuando saben recuperar las prácticas culturales e integrarlas a losmecanismos de gestión política, permitiendo la sinergia entre los actores. Deesta manera, además, queda en evidencia que el gobierno municipal no de-be ser asumido como un fin en sí mismo, sino como un medio que puede pro-mover cambios hacia el progreso. Y que, por lo tanto, no está para que algu-nos se sirvan de él, sino para que —como institución— sirva a todos.

Gobernar con el pueblo requiere, sin embargo, tomar ciertas precauciones.No porque existan posibilidades de descontrol —propias más bien de la caí-da de los regímenes autoritarios, no de los procesos participativos—, sinopara evitar la eventual expoliación de los recursos de las poblaciones parti-cipantes. Una participación ciudadana bien intencionada puede terminarsiendo utilizada para propósitos exclusivamente personales:

[...] las comunidades desde siempre están acostumbradas a trabajarorganizadas en faenas. Lo novedoso es que la municipalidad no seaprovecha en su beneficio o en beneficio de un sector social. La manode obra se da porque hay confianza. Si no existiera eso, no iríamos atrabajar; pero como sabemos para qué es, todo lo hacemos con mu-cho cariño, con mucha voluntad.10

¿Cómo se garantiza, entonces, que la participación contribuya al buen go-bierno y no a lograr ventajas personales o de grupo?

10 Entrevista al regidor Zoilo Meza (marzo del 2003).


Gráfico 1Estructura de la gestión del desarrollo local participativo en Limatambo

Representantes deinstituciones públicas yprivadas

• Ministerio de Salud• Ministerio de Agricultura• Programa Nacional de Manejode Cuencas Hidrográficas(PRONAMACHS)• Ministerio de Educación• Iglesia (párroco) • Policía Nacional del Perú(comisaría)• Gobernación• Cooperación internacional• ONG CADEP• Proyecto especial PLAN MERISSINKA• FONCODES• Proyecto Especial deInfraestructura de Transporte(PROVIAS)

Comité comunaly vecinal

Municipalidaddistrital

Asamblea del CCV Concejo Municipal Comisiones sectoriales

Mesa Directiva CCV Coordinadora de autoridades

Representantes deorganizaciones debase

• Federación DistritalCampesina deLimatambo(FEDICAL)• Comité Comunal • Comité de Mujeres• Comité Central deMujeres• Organización del Vasode Leche• Asociaciones depadres de familia• Asociación deComerciantes• Asociaciones vecinales• Asociacionesgremiales• Clubes de madres

Asesoría técnica

Comité de obrasde cadacomunidad

Planificación deacciones y ejecuciónde presupuestos


Los hacendados supieron mantener ciertas instituciones adaptadas de la mi-ta y la minka, que les permitían conservar una situación de privilegio y do-minación encubierta bajo un manto de servicio a la colectividad. Tal es, porejemplo, el caso de los turnos. Empleando este rótulo, los antiguos dueñosde las tierras lograban que la población campesina entregara gratuitamen-te su trabajo en supuesto beneficio de la comunidad, aunque en realidadgeneraban un privilegio del que disfrutaban sólo ellos.

En términos culturales, el turno era totalmente aceptado como concepto,aunque en el caso descrito ocurría una adaptación artera. Los comunerosdebían esperar, a través de este mecanismo, el momento de "servir a su co-munidad" prestando sus servicios gratuitamente (Alberti y Mayer 1974: 25).El comunero que actuaba de este modo no tenía que esperar una contra-prestación directa, pero tenía la oportunidad de mostrar una "buena con-ducta", elemento indispensable para el mantenimiento de las relacionescon la autoridad municipal.

Estas contraprestaciones asimétricas, características del sistema de turnos,estaban institucionalizadas desde la municipalidad y constituían una grose-ra distorsión del principio de reciprocidad. Además de mantener los privile-gios, servían para extraer trabajo a los comuneros y constituían un símboloque recordaba un estado de sumisión. El turno escondía, pues, una descar-nada forma de explotación y humillación.

Lo mismo ocurría con la minka, a la que se le incorporaban modificaciones quebeneficiaban a una sola de las partes. César Fonseca lo sintetiza de este modo:

Así como la minka es utilizada en el intercambio de bienes y serviciosen ocasiones de fiestas patronales y familiares, o bajo el ideal de "pro-greso" es llevada a cabo en obras de infraestructura de la comunidad,también es manipulada por sectores de mestizos y hacendados paracrear mayores obligaciones serviles entre los campesinos. Es decir, laminka representa la extracción de excedentes de los comuneros enbeneficio de la comunidad: pero, también, en otros contextos, repre-senta verdaderamente la extracción de excedentes de los comunerosmás pobres en beneficio de los más “pudientes” y aun de los “mesti-zos” (Fonseca 1974: 108).

En este esquema, la figura del alcalde constituía el medio más indicado pa-ra mantener las diferencias sociales. Aunque limitado para la atención de


las demandas sociales, su poder era lo bastante grande para afianzar su do-minio personal y sostener este sistema de desigualdades que también lo be-neficiaba.

El nuevo proyecto municipal representó una oportunidad para revertir este es-cenario, y dio lugar a situaciones difícilmente comprensibles de no ser vistas ala luz del mundo cultural andino. Ya instauradas las asambleas del CCV, porejemplo, cuando la población debía definir la prioridad en la ejecución de lasobras, hubo valiosas muestras de desprendimiento de parte de algunas comu-nidades campesinas —obviamente necesitadas—, en beneficio de otras a lasque consideraban en situación más crítica. Estaba operando la solidaridad —ytambién una confiada reciprocidad—, valor que permite manejar las urgenciasy establecer un orden de atención consensuado y ciertamente más justo.

Lo anterior es una muestra del rescate de las instituciones culturales que lo-gró el gobierno municipal al devolver a la población la posibilidad de deci-dir sobre los asuntos públicos, trasladando a este espacio de gobierno losprincipios de la reciprocidad andina. Esto hizo que los comuneros prestaransu decidida colaboración a la gestión municipal, sabiendo que serían corres-pondidos con lealtad, lo que le permitió ir más lejos de lo que cualquieranálisis optimista hubiera esperado.

Muchos aportes comunales consisten en recursos naturales como madera opiedras; sin embargo, el más importante es el trabajo. Lamentablemente, sesiguen empleando términos que no reportan de manera conveniente estaúltima contribución, como la referencia a la “mano de obra”. Si se trata derecuperar las relaciones simétricas en la minka, no sólo debiera hablarse de“trabajo entregado”; habría que avanzar en su valoración económica. Paralos proyectos, podría fácilmente registrarse bajo un valor monetario, de mo-do que la población tomara conciencia de los miles de soles con los que coo-pera en la gestión pública.

El rescate de los valores culturales y el nuevo enfoque de cooperación entrela municipalidad y la sociedad, representadas ambas en el CCV, explican elsentido de las primeras normas dictadas por el nuevo proyecto municipal.La Resolución Municipal 03-MDLA-1995, de febrero de 1995, decide, al res-pecto lo siguiente:

Artículo 10.°. Declarar prohibida la colaboración física o monetaria delas comunidades y grupos campesinos para beneficio privado o públi-


co que no sea de su beneficio directo o no haya sido concertado me-diante acta firmada por las partes comprometidas, de conformidadcon los derechos y deberes ciudadanos consignados en la ConstituciónPolítica del Perú.

5.3 Planificando el desarrollo de LimatamboHasta hace una década, en Limatambo no se conocía una labor propiamenteorientada al desarrollo. Las acciones de los gobernantes locales se limitabana atender los problemas que, según su criterio, podían ser resueltos. Esta suer-te de administración de las dificultades, sin buscar soluciones definitivas, secorrespondía con las reglas sociales establecidas por el régimen de haciendas:

El alcalde tenía que dar la obra según su criterio de él; no es, en estecaso, que la población pedía la obra al alcalde [...] a nosotros veníanlos alcaldes anteriores a imponernos la obra que ellos querían (si que-rían). A veces ni tampoco las obras: a veces nos daban, por su campa-ña, unas bolsas de cemento y una carretilla, una pala, un pico y nadamás, como una obra insignificante.11

La situación ha cambiado para los lugareños, pues “ahora saben que se eje-cuta la obra que ellos mismos han propuesto”.12 Esto no es sencillo, ya quepreviamente se han fijado los criterios de prioridad, se han debatido diver-sos temas, se ha seleccionado una propuesta entre tantas otras y, finalmen-te, se ha estudiado el impacto y los costos de la obra elegida.

Al inicio de la experiencia, la prioridad se establecía a partir únicamente dellistado de obras propuesto por los delegados de las comunidades en laasamblea del CCV. A partir de marzo de 1994, las obras consideradas priori-tarias por el CCV empezaron a ser acompañadas por un presupuesto refe-rencial que permitía evaluar la dimensión del compromiso asumido. En laactualidad, cada propuesta debe ser evaluada conociendo las estimacionespresupuestales hechas por el equipo de asesoría técnica municipal.

El voluntarismo, evidenciado en el afán de hacerlo todo en un tiempo bre-ve, hizo que el primer año fuese particularmente difícil. Hoy la metodolo-gía está bien definida. La Oficina de Obras de la municipalidad estima el

11 Entrevista a comuneros de Miskiyacu (marzo del 2003).12 Ibídem.


costo de un proyecto e informa sobre la suma que la municipalidad puedeinvertir. Sigue luego un intercambio de pareceres; y si no se logra un acuer-do, se solicita la opinión de la asamblea del CCV y hasta se puede sometera votación.

Este procedimiento permite que las comunidades sean más realistas respec-to a sus demandas. Además, brinda elementos para prever las posibilidadesde inversión propia, de carácter complementario. La contribución con traba-jo (“mano de obra”), por ejemplo, sirve para ahorrar recursos del Fondo deCompensación Municipal (FONCOMUN) en este rubro e invertir en otros.13

De acuerdo con la anterior estructura de gastos del FONCOMUN, 30% de losrecursos asignados se destinaban a los gastos corrientes. Sin embargo, elnuevo gobierno de Limatambo ahorró y dispuso de un 10% más para incre-mentar el fondo destinado a obras, junto con los aportes de las comunida-des. Cabe señalar que parte de ese ahorro provenía de la reprogramaciónde gastos previstos pero no realizados debido a situaciones de fuerza ma-yor, como la llegada de la estación de lluvias.

Entre noviembre y diciembre de cada año, el CCV elaboraba el cronogramade obras del año siguiente. En primer lugar se consideran las pendientes delaño anterior, buscando que lo comprometido se cumpla cabalmente: “nopuede haber una comunidad que diga que de lo presupuestado le han da-do la mitad o menos del total comprometido”.14 Esto debe respetarse auncuando pueda haber demoras, como lo explican los propios comuneros:

En la comunidad de Chonta se trae agua para riego desde 11 kilóme-tros. Esto se ha hecho en tres años, poco a poco; cada año se daba20.000 soles. Si se les daba más se afectaba a otras comunidades, por-que el dinero disponible era escaso.15

El proceso generado —y las nuevas instituciones, como el CCV— demuestraque la planificación participativa funciona bien en Limatambo. Es conve-niente prestar atención a ciertos factores que han contribuido a obtener es-te resultado:

13 Sin embargo, como se observó antes, a pesar de que la contribución en "mano de obra" no es invisible, ésta aún no aparece entérminos contables.14 Entrevista al regidor Zoilo Meza (marzo del 2003).15 Entrevista a comuneros de Miskiyacu (marzo del 2003).


Infraestructura Servicios Vial Turismo Productivo

Gráfico 2Planificación participativa del desarrollo de Limatambo

Renovaciónde objetivosestratégicos

Ajustes

Modificación de ejes

Evaluación de resultados en el CCV

Control trimestral en el CCV

Ejecución con apoyo municipal

Determinación de prioridades por elCCV y asignación presupuestal

Determinación de prioridades porcomunidades

Ejes de desarrollo


• En primer lugar, al hablar del plan de desarrollo de Limatambo esta-mos refiriéndonos a un plan "no escrito". La municipalidad no ha pu-blicado ningún documento de divulgación sobre el plan. Sin embargo,los contenidos de la propuesta se conocen mejor que en otros lugares—incluso urbanos— con experiencias similares.

Los actores han recurrido, otra vez, a mecanismos culturales que hanpermitido una mejor transmisión de ideas y compromisos. La culturaandina es eminentemente oral, y por ello no debe extrañar que el me-dio privilegiado sean las comunicaciones habladas. Esto ha implicadoun trabajo de divulgación directa con la población –explicando y ca-pacitando–, peculiaridad que, como se señaló, caracteriza a la meto-dología empleada por las autoridades y los funcionarios ediles.

• Lo anterior se relaciona con otro factor fundamental: el trabajo de di-vulgación se hace sobre todo en la lengua materna de los habitantesdel distrito, el quechua. Además, en las asambleas comunales y engran parte de la asamblea del CCV también se habla en quechua.

Esto ha permitido que los habitantes conciban el proceso como un pro-ducto muy propio, que valora sus elementos culturales y eleva su au-toestima. Trabajando de esta manera se han superado prejuicios y ven-cido mitos respecto a la participación de los pobladores. En Limatambose dice que nunca antes se había hecho tanta obra en tan poco tiempo.

Una simple comparación de los resultados previos y posteriores a estaexperiencia de Limatambo deja sin argumentos a las personas queniegan la posibilidad de autodeterminación de las comunidades, queconsideran que los pobladores no se encuentran adecuadamente edu-cados ni capacitados para atender los asuntos públicos, y que han go-bernado localidades similares a Limatambo —o las gobiernan aún—rodeándose de personas que, según su criterio, sí reúnen esas “exi-gencias”. Quienes poseen este tipo de prejuicios deben anotar, ade-más, otro dato sobre el caso Limatambo: buena parte de los partici-pantes son analfabetos.

• El Concejo Municipal apoyó también el proceso participativo asumien-do las problemáticas sectoriales a partir de las comisiones municipales.Su orientación y su forma de trabajo se resumen en la Resolución Mu-nicipal 03-MDL.A-1995:


Artículo 5.°. [...] las comisiones municipales de concertación se constitui-rán alrededor de las principales problemáticas distritales que se priori-cen (salud y bienestar social, educación y cultura, producción agraria uotro). Estarán presididas por el regidor designado por el Concejo Muni-cipal y tendrán como atribuciones principales: elaborar, ejecutar y eva-luar el Plan anual de trabajo sectorial en el que se comprometen los es-fuerzos, acciones y recursos institucionales, organizativos y municipales;presentar al Consejo Comunal-Vecinal el Plan de trabajo anual aproba-do por la comisión y el informe de lo ejecutado como de los resultadosobtenidos anualmente. Las solicitudes sectoriales dirigidas al ConcejoMunicipal, salvo casos de emergencia, serán tratadas en la comisión mu-nicipal respectiva. Son miembros de las comisiones en mención las au-toridades, los representantes de las instituciones y organizaciones queintervengan en la problemática sectorial en cuestión.

• El plan de desarrollo contiene los elementos que aseguran su riguro-sidad, expresados con una construcción y un lenguaje propios. La pla-nificación distrital posee los componentes de un plan de desarrollo es-tratégico, aunque éste no se haya estructurado de la manera conven-cional. No se expresa literalmente una visión de futuro, pero es indu-dable que existe; allí están los objetivos estratégicos, aunque no de-nominados de esa manera; el proceso para determinar los ejes de de-sarrollo apuntan a un razonamiento —aunque esta palabra no semencione—; y, finalmente, existen también mecanismos de ajuste delas acciones, que favorecen una adecuada implantación.

Reconstruyendo ex post el orden de objetivos generado y los resultados ob-tenidos, es posible hacer la siguiente síntesis:

Eje ObjetivoVial Lograr una adecuada integración vial de las comunidades con el

centro urbano, con la finalidad de facilitar los procesos de inte-gración social y económica en el distrito.

Resultados• Metas cumplidas y superadas. No sólo se logró la conexión de las

comunidades con la capital del distrito, sino que además seconstruyeron carreteras de conexión intercomunal.

• Se amplió la red de carreteras a tal punto que los opositores algobierno municipal decían, en tono despectivo, "han hecho ca-


rreteras como si fueran tripas". Paradójicamente, esta expresióngráfica la intensa labor realizada en este rubro.

• Sólo 8 de las 33 comunidades contaban con carreteras de acce-so. Hoy, las 25 restantes las han conseguido, y cuentan ademáscon anillos viales internos. La meta se ha superado en más de100%. Las obras viales fueron consideradas prioritarias en 1994.

Eje ObjetivoServicios Acceso de la población en general a los servicios básicos que me-

joren sus condiciones de vida.

Resultados• La situación de los servicios de agua potable y desagüe era muy

crítica: 67% de la población recurría a ríos o acequias para pro-veerse de agua, pues no había un sistema de tuberías. Esto afec-taba también a la zona urbana, en donde el déficit comprome-tía a 65%. Mientras tanto, 94% de las viviendas del distrito nocontaban con servicios higiénicos domiciliarios.

• En 1994 fue aprobado por unanimidad en el CCV priorizar lasobras de agua potable para las comunidades campesinas. Aho-ra todas las comunidades cuentan con agua entubada y se hacreado un sistema de tratamiento del agua servida, para infil-trarla en el suelo y evitar la descarga directa sobre los ríos (se es-tá avanzando en esto).

• En cuanto a la energía eléctrica, 88% de la población no conta-ba con este servicio en sus domicilios.

Ahora existe una red de alta tensión interconectada a la centraleléctrica de Machu Picchu, gestionada desde la municipalidadcon ELECTROSURESTE, en 1994.

Por otra parte, la red de baja tensión del proyecto de electrifi-cación Limatambo-Mollepata fue gestionada ante FONCODES,tras un acuerdo entre ambos alcaldes distritales. El proyecto be-neficia a 22 comunidades de Limatambo y 8 de Mollepata.

Eje ObjetivoInfra- Se ha concentrado en atender las necesidades de infraestructu-

ra educativa y de salud, así como en habilitar el equipamientoen la capital para servir a todo el ámbito distrital.

básicos

estructura


Resultados• Reparación de la maquinaria que estaba en abandono y crea-

ción de la maestranza municipal.• Infraestructura educativa. La municipalidad realizó obras de

mejoramiento de las condiciones físicas de las escuelas en la ca-pital y gestionó, junto con la población, la construcción de uncentro educativo en la comunidad de Sondorf y otro en la zonaurbana. El apoyo al programa de alfabetización bilingüe que-chua-castellano, promovido por el CADEP, que logró un conve-nio de participación con la Unidad de Servicios Educativos y laFederación Provincial de Mujeres Campesinas de Anta, fue otraacción importante reseñada en los informes sobre esta área, apesar de no referirse estrictamente a la infraestructura.

• Salud: concertación sectorial promovida por el gobierno munici-pal entre los responsables del centro de salud, la municipalidad,el Comité Central de Mujeres, el Comité Distrital de Promotoresde Salud y CADEP.

• El centro urbano que actúa como capital distrital no contabacon equipamiento elemental: mercado dominical e instalacionesde salud, además de haber problemas de infraestructura escolar,déficit de áreas de recreación, etcétera, aspectos en los que lanueva gestión avanzó.

• Se ha construido un complejo agromolinero, que otorga nuevasfunciones al área urbana en relación con el entorno rural.

Eje ObjetivoTurismo Se impulsa el turismo social y de aventura en el distrito.

Se explora la mejor utilización del turismo cusqueño.

Resultados• Remodelación y saneamiento ambiental de la Plaza de Armas.• Se ha recibido a turistas de otros países —por ejemplo de Sue-

cia— que conviven con los comuneros en el campo: “Se ha ge-nerado algo que se llama el turismo social; se sabe compartircon el traductor o con un guía y recibir gente con otras culturas,y eso produce una nueva forma de convivencia. Eso produce unaalegría y además sienten que valoran su cultura propia”.16

16 Entrevista a la señora Elmina Huacho Tito (marzo del 2003).


• Se apoyó el trabajo de tesistas de la Universidad Nacional SanAntonio Abad del Cusco (UNSAAC) con la finalidad de elaborarel plan de ordenamiento urbano, contribuir a determinar losusos del suelo y potenciar su uso.

• Construcción de instalaciones recreativas como la piscina municipal.

Eje ObjetivoDesarrollo Mejorar las condiciones de la infraestructura de producción

agrícola y, en perspectiva, afrontar otros aspectos más comple-jos de la problemática misma, de una manera más integral.

Resultados• Se apoya en el mejoramiento de canales de riego, reservorios y

canaletas, y en el ámbito agropecuario. Hay un convenio con elInstituto Nacional de Investigación Agraria (INIA) para construirreservorios plastiticados que minimizan costos y optimizan elempleo de los recursos. Se ha avanzado en la construcción decinco de estos reservorios.Se reconoce que es el eje que ha contado con menor desarrollodurante la gestión. De acuerdo con el avance de los otros ejes,en la actualidad es una de las áreas que deben ser priorizadas.

Los ejes se definieron luego de elaborar los diagnósticos y realizar las con-sultas con la población. No se cambiaron durante los diez años de la expe-riencia, pues se pensaba hacerlo conforme se alcanzaran las metas, lo quedebía ocurrir primero con el eje vial, pues los objetivos trazados en este te-rreno ya habían sido conseguidos.

La organización de las acciones en torno a los ejes ha permitido crear unaidea de desarrollo; es decir, de lo que se puede lograr a partir de un proce-so progresivo que requiere la unidad permanente de los actores. La imagendel progreso posible es un logro significativo en un medio antes abatidopor la pobreza y la dominación social. Como indican los propios actores:“[...] hoy cada comunidad tiene su carretera, tiene su agua entubada tieneno se vienen construyendo su reservorio; así se va avanzando. Lo mismo conla electricidad”.17

productivo

17 Entrevista a comuneros de Miskiyacu (marzo del 2003).


Los inicios de la gestión

Los tres primeros años fueron muy duros porque los gamonales se presen-taban a nuestras asambleas y en cada asamblea ellos venían con el propósi-to de hacernos fracasar. Llegado el segundo período, en que les ganamospor muchísimo más, se retiraron los que tenían malas intenciones y se que-daron otros que decían "estos indios saben más que nosotros". Se queda-ron los que dijeron "con estos estamos mejor que con nosotros mismos".

Y empezamos a delinear las cosas, a hacer un esquema que ahora ya todoel mundo lo conoce, porque desde Limatambo logramos demostrar que eraposible cambiar las cosas.

Logramos tres derechos: uno era el derecho a decidir. Decidimos qué vamosa hacer, cómo es nuestro plan de desarrollo. Un pequeño esquema; no eraun gran libro, como veía en otros alcaldes, que luego no lo entendían más.Lo hicimos en un esquema de unas tres hojas, con esquemas muy claros.

Yo creo que si hubiéramos continuado en el gobierno tendríamos que habercambiado ya los ejes de desarrollo iniciales, porque ahora hay otras cosasque son más importantes. Por ejemplo, el eje agrícola sería muy importante.

Un gobierno con acciones planificadas otorgó a la municipalidad de Lima-tambo un orden que antes no existía, y sus resultados se apreciaron de in-mediato. Al iniciarse la nueva gestión, en 1993, se logró que 68% del pre-supuesto municipal se invirtiera en obras. De este presupuesto, 91% eraproducto de la transferencia del gobierno central, a través del FONCOMUN.

El CCV afrontó la solución de problemas centrales y los convirtió en objeti-vos; pero en el camino debió tomar decisiones que promovieran la equidad.En 1994 se acordó que, en adelante, se programarían obras de interés ge-neral, en beneficio del campo, para equilibrar lo invertido hasta entoncesen la zona urbana. Ese mismo año se decidió que no se realizarían obras deprovecho sólo para la capital —la culminación de la piscina fue la última deese tipo—, acuerdo que obtuvo un gran respaldo de la población.

||| APUNTES ||| En momentos de dictadura, hicimos democracia

Wilbert rozas, ex alcalde de Limatambo


Otro derecho que se ganó fue el derecho a gestionar. Eso lo hemos ido sis-tematizando poco a poco. Para eso ayudaron las visitas que recibíamos, por-que al explicar lo que hacíamos, eso nos permitía visualizar mejor nuestrasacciones; era como realizar un esquema.

La fiscalización fue otra gran cosa. Aprendimos a fiscalizar, a organizar lascuestiones económicas, a rendir cuentas. Es algo que se valora mucho porparte de la gente.

Hicimos unas encuestas en la primera etapa y creímos que lo más importan-te habían sido las obras. Y cuando se le preguntaba a la gente cuál creenque es la principal obra del gobierno municipal, la respuesta era "el buentrato". Se sienten personas ahora, y esto es una cosa que está bien. Queda-mos muy contentos después de esa encuesta.

Yo creo que cuando uno rinde cuentas deja confianza; y que la confianzacrea desarrollo, porque la gente, con su pequeña economía, también cola-bora —lo que es para ellos un gran esfuerzo—. Y otra cuestión que ayudaes cuando tú muestras que no hay robo, aunque no todo el mundo lo va acreer porque en este país se piensa que alcalde es igual a ratero.

Un gobierno democrático y de paz

El grupo de poder que estaba en la pequeña urbe, que eran sanitarios,maestros —llamado “urbanito”—, estaba contra las comunidades; eranunos mantenidos de las comunidades.

Cuando empezamos a luchar contra el alcoholismo y venían a cambiar unabotella de trago por dos arrobas de papa, se les decía que no; ahora lo jus-to era lo justo. También cambió porque los campesinos no tenían que temerporque ahora eran gobierno. También tenían quién se preocupe por ellos,y ese grupo del pueblo empezó a decir que esto era subversivo.

Y para nuestra mala suerte era la época del autoritarismo y las acusacionesde terrorismo. A mí me denunciaron cuatro veces por terrorismo y tenía queestar, durante el primer gobierno, en la puerta de la Dirección Nacional con-tra el Terrorismo (DINCOTE) más que en la de la municipalidad.

No fue tan fácil. A mí me denunciaron, que el CCV era escuela popular deSendero Luminoso, y tuve que atender hasta 18 procesos judiciales. Eso era


un atentado contra los derechos humanos, pero nada podía hacerse. Seallanaron los hogares, se destruyeron los techos y las cosas, se detuvo a mu-chas personas. Fue un triunfo temporal para ellos, porque al día siguientesalió en los periódicos: “Alcalde de Limatambo detenido por terrorista, conun grupo de cuarenta y tantos subversivos más”.

Pero si Sendero no entró a Limatambo ni pasó por la zona fue porque teníamosuna organización férrea y Sendero nunca pudo entrar en nuestra zona. Eso sedebe a nosotros. Pero en vez de que nos dieran un diploma por haber paradoal senderismo, al contrario: nos detenían y nos acusaban. Pero todo eso nos for-taleció; nos cohesionaron más y pudimos vencer esos momentos difíciles.

Nosotros, en momentos de dictadura, hicimos democracia. En tiempos deviolencia, hicimos un gobierno de paz.

6. Apuntes finales

El nuevo proyecto municipal de Limatambo alteró un patrón de relacionessociales que mantuvo a los campesinos marginados durante décadas. Al mis-mo tiempo, inauguró un modelo de gestión participativa que recuperó unatradición cultural propia de la localidad.

La propuesta de gobierno participativo no tuvo una pretensión teórica oideológica, ni antes ni durante ni después de la gestión. La preocupaciónfue práctica, aunque ello no eximió a los conductores del proceso de una re-flexión interesante.

El nuevo proyecto debía ser fácilmente comprendido por las personas y laparticipación ciudadana debía actuar como un auxiliar del gobierno. Estoexplica la necesidad de incorporar elementos culturales preexistentes —for-mas colectivas de toma de decisiones y valores como la solidaridad y la reci-procidad— y algunos principios de la nueva democracia —la equidad de gé-nero y la representación política—.

Los tres principios descritos en forma sencilla por el ex alcalde Wilbert Ro-zas constituyen factores de muy difícil incorporación en los sistemas polí-ticos tradicionales, que se caracterizan por no permitir que los ciudadanos—en su condición de usuarios, beneficiarios, demandantes, proponentes uotra— tomen decisiones, menos aún sobre los asuntos más importantes;tampoco permiten su participación en la gestión ni aceptan ser fiscalizados.


Por ello, las personas que tomaron las riendas del gobierno local no sóloafrontaron los graves problemas propios de la pobreza del distrito; tambiéndebieron soportar hasta reacciones verdaderamente delincuenciales.18 Asímismo, el gobierno de Limatambo tuvo que resistir el boicot de las organi-zaciones públicas que respondían al gobierno autoritario de la época, pre-sidido por Alberto Fujimori. FONCODES, por ejemplo, no apoyó al gobiernolocal ni hizo inversiones especiales en la zona. El municipio tuvo que saliradelante usando sólo sus fuentes básicas y buscando optimizar su empleo.

Esta experiencia avanzó en medio de la austeridad, sin recursos económicossuficientes, sin el sostén de programas estatales especiales, sin mayor apo-yo de la cooperación internacional —pues se trataba de una zona asistidaparcialmente, es decir sólo en cuestiones agrícolas, por una sola ONG—; pe-ro además, sus dirigentes tuvieron que hacer frente a la reacción de los an-tiguos grupos de poder interno y a acusaciones de vinculación con movi-mientos subversivos.19 Sin embargo, incluso en ese contexto tan adverso, elgobierno local avanzó. Limatambo debió superar problemas sociales de ca-rácter estructural, equilibrar las condiciones de vida de la población rural yacabar con la exclusión social. Diez años de esfuerzo que sustentan los avan-ces logrados.

Entre las tantas lecciones de esta experiencia, para los gobernantes localeses fundamental la democracia participativa. Este gobierno local echó portierra el temor a la libre actuación ciudadana, al contrario de lo que acon-tecía con el gobierno dictatorial —contemporáneo al proceso de Limatam-bo—. El presidente de la República concentró el poder, se volvió cada vezmás corrupto y esto lo hizo vulnerable a las demandas sociales y las exigen-cias políticas.

En el caso reseñado, una vez establecidos los acuerdos sociales, el alcalde re-tomaba su función ejecutiva con mayor claridad que antes, pues sus man-datos eran más precisos, sin que dejara de respetarse su margen de autono-mía y maniobra para la ejecución. Así mismo, contaba con la aquiescenciade los pobladores, y había comités de comuneros y vecinos dispuestos a co-laborar en cada aspecto de su trabajo.

18 El ex alcalde Rozas fue objeto de maltratos físicos al inicio de su gestión, pero fue rápidamente redimido por los comuneros.19 Acusaciones como ésta, sin consignar pruebas, enviaron injustamente a prisión a cientos de personas. Esto da una idea de la seriedaddel riesgo que corrían los integrantes del gobierno local.


Lo mismo puede decirse de los regidores, quienes tenían más clara su agen-da de trabajo para el corto plazo —los siguientes tres meses— y para el me-diano plazo —los posteriores cuatro años—. Además, desempeñaban susfunciones legislativas y de fiscalización acompañados por una apreciablecantidad de personas dispuestas a colaborar con ellos.

El sistema social de Limatambo, con un CCV ampliamente participativo, nosólo no constituía un riesgo para el gobernante. Bien comprendido, era unaforma de ejercicio del poder que se legitimaba a cada paso. Las funcionesdel Concejo Municipal terminaban fortalecidas, pues sus debates habíantrascendido los muros del local municipal y terminaban siendo compartidospor las personas directamente interesadas en sus resoluciones.

La municipalidad no estaba por encima de la sociedad civil; ni al revés, ya quela sociedad no hacía ni deshacía en la municipalidad. Tomar acuerdos, con-trolar y colaborar en la gestión no alteraba las funciones administrativas. Nosignificaba intervenir en la implementación de las acciones, invadir el localmunicipal, reemplazar al personal, alterar procedimientos administrativos nieximir de sus responsabilidades funcionales a las autoridades locales.

En otras palabras, participación no era sinónimo de caos sino de colabora-ción; no era sinónimo de desorden sino de control y transparencia; no erasinónimo de intromisión sino de colaboración en aspectos específicos y de-finidos. El miedo a la participación no es más que el miedo a la libertad delos ciudadanos o, peor aun, el miedo a la transparencia.

En Limatambo, el gobierno municipal y la sociedad civil están en el mismonivel; ambos son necesarios y complementarios, y cada cual es dueño de suautonomía y de sus responsabilidades. Allí radica gran parte de lo inéditode esta experiencia, pues el plano de la igualdad es un requisito para elbuen gobierno, y esto requiere considerar a todas las personas con igual de-recho a participar, al margen de su condición social, educativa, religiosa uotra que se quiera invocar para limitarlas.

Desde un punto de vista político, la atribución de decidir sobre los asuntostrascendentes para el desarrollo de la colectividad fue trasladada a la socie-dad. El gobierno municipal se trasladó a un foro ciudadano para compartiry sustentar sus puntos de vista y confrontarlos con los de los vecinos. Es unaspecto trascendente, pues ha significado encontrar un mecanismo demo-crático que vincula a una población —con las particularidades y de la esca-


la que hemos indicado— con sus gobernantes para llegar a acuerdos, y pa-ra vigilar y evaluar su cumplimiento.

Como toda experiencia innovadora, ésta también tuvo algunas limitaciones;pero el mérito de lo avanzado compensa largamente las debilidades. Es útilseñalarlas, para asumirlas como lecciones que sirvan a experiencias de lamisma naturaleza.

Se descuidó un aspecto político importante: la continuidad de la experienciaEl proyecto de gobierno municipal de Limatambo pasó muy pronto de seruna propuesta a convertirse en una realidad. Pero sus logros están aún enproceso de consolidación.

Diez años demandó lograr cierta equidad social y mejorar sustancialmen-te las condiciones de vida en el distrito, con énfasis en el sector campesi-no, en evidente situación de descuido. Sin embargo, al no tener el paísun marco jurídico apropiado, la situación institucional puede tornarsefrágil si, tras un cambio de gobierno, el grupo que accede al poder des-conoce lo avanzado. Frente a esta posibilidad, se debió pensar en la in-corporación de mecanismos que salvaguardaran los aspectos más impor-tantes del proceso.

Inicialmente, el nuevo alcalde distrital —elegido para el período 2003-2006—, intentó desconocer los logros y procedimientos anteriores, lo quemotivó la inmediata reacción de los comuneros. Finalmente, ellos han logra-do que se respete el CCV como espacio de gobierno concertado. Ésta es unabuena noticia y un dato importante. Es posible que la sostenibilidad de lapropuesta radique ahora en la conciencia de los ciudadanos y en su capaci-dad para avanzar haciendo valer sus derechos.

Por otra parte, dado que el ex alcalde distrital Wilbert Rozas es ahora el al-calde provincial de Anta, la expansión de esta propuesta de gobierno parti-cipativo es una posibilidad que habrá que evaluar. Además, desde allí podrácontribuir, seguramente, al fortalecimiento de esta experiencia local.

El componente juvenil también es estratégicoEl segundo aspecto al que no se le prestó gran atención está relacionadocon la necesidad de incorporar a la juventud en los procesos participativos.Faltaron mecanismos para involucrar a los jóvenes con la gestión local, pe-se a constituir el grupo poblacional más numeroso del distrito.


El nuevo proyecto municipal tuvo muchos desafíos durante su gestión: ge-nerar y mantener nuevos procesos políticos, asegurar la concreción de resul-tados, etcétera. En ese contexto, es verdad, “más no se podía hacer”. Perola falta de políticas expresamente dirigidas a los jóvenes parece haber cau-sado un cierto distanciamiento generacional respecto a lo que acontecía. Es-to se vio reflejado en el hecho de que, en las últimas elecciones municipa-les, esos jóvenes, que tras cumplir los 18 años pasaron a componer una par-te sustancial del cuerpo electoral del distrito, no se involucraron con las pro-puestas renovadoras.

Se desprende como lección, pues, la necesidad de sumar acciones específi-cas dirigidas a los jóvenes, y convertir a este sector —siempre emergente—en una variable fundamental de la estrategia de desarrollo local. Incorpo-rar la dimensión generacional como eje transversal de la gestión permitirádescubrir nuevos ángulos de los problemas y, sobre todo, soluciones inno-vadoras. Baste señalar, a modo de ilustración, dos aspectos en los que estánllamados a involucrarse: la adecuación del sistema educativo al patrón cul-tural existente en la localidad, y la renovación del sistema productivo local.

No se planteó una propuesta de desarrollo económico-productivoLa obra de infraestructura productiva agrícola que se ha construido tieneuna innegable importancia para los productores, pero no responde todavíaa una estrategia productiva explícita, sea de reforzamiento de la seguridadalimentaria o para la conquista de mercados. Así, pues, no se logró definiruna propuesta productiva para la localidad.

Éste es un asunto central que habría sido casi imposible de plantear bajo lascondiciones existentes al iniciarse el nuevo gobierno municipal. Con pobla-ciones incomunicadas, sin servicios, explotadas y sin apoyo estatal, era pocolo que se podía hacer en esta materia. En los últimos años, sin embargo, loavanzado ha hecho que éste sea un tema recurrente. La naturaleza de losacontecimientos exige, ahora, que se convierta en eje vertebrador de unanueva propuesta de gobierno.

El nuevo proyecto municipal liderado por Rozas se interrumpió justamentecuando debía encontrarse una adecuada definición y respuestas colectivasa este asunto emergente. Constituye, tal vez, la mayor deuda que nos dejala experiencia de Limatambo; pero es también un ámbito que plantea ex-pectativas respecto al futuro, porque, sin duda, la dinámica del desarrolloparticipativo de Limatambo no se detendrá.


Referenciasbibliográficas

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Andino de Educación y Promoción José María Arguedas (CADEP), documentomecanografiado.

Fonseca, César1974 "Modalidades de la minka", en Reciprocidad e intercambio en los Andes peruanos,

IEP, Lima.

Gary, Christian1983 Aproximación de los sistemas de producción del valle de Limatambo, Instituto

Nacional de Agronomía, París.

Huamán, Emilio 1985 El proceso histórico de la formación de las haciendas en el valle de Limatambo, citado

en Castillo 1995.

‹CAPÍTULO 2›

Camino al desarrolloEl sistema de planificación y gestión municipalconcertado de Santo Domingo


||| APUNTES |||La tarea del desarrollo, una oportunidad para hacer justicia

Primera parteAdaptación de una entrevista con el alcalde Carlos López

Una experiencia basada en valores firmes y en una metodologíaabierta

A fines de 1998, tres instituciones firmaron un convenio para realizar undiagnóstico participativo en el distrito de Santo Domingo, en el departa-mento de Piura: la organización no gubernamental Centro de Investigacióny Promoción del Campesinado (CIPCA), la agencia de cooperación alemanaDeutsche Geselischaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) y la municipa-lidad distrital.

Una ardua labor esperaba a los asociados. El distrito estaba desarticulado yexistía poca información sistematizada sobre aspectos físicos y ambientales,aunque sí había datos censales sobre condiciones de vida y vivienda. Ade-más, la localidad tiene ambientes geográficos radicalmente distintos. Habíaque trabajar, por ejemplo, en zonas de bosques secos y en los denominadosbosques verdes, con las consecuentes diferencias en cuanto a las posibilida-des de producción.

Desde un comienzo se buscó que el diagnóstico para elaborar el Plan de De-sarrollo cubriera la dimensión de la microcuenca y la de la región. Es decir,que sus resultados contribuyeran a elaborar un programa de acción conjun-


ta para los actores comprometidos en la unidad geográfica y social, así co-mo para los renacientes gobiernos regionales. Por este motivo se planteópartir de la unidad más elemental —los caseríos—, pasar por lo local y as-cender hasta la descripción de cada zona.

En los caseríos, las acciones de promoción se realizaron con una gran canti-dad de actores —más de lo esperado—. Por razones prácticas, los caseríos sefueron agrupando para concentrar las acciones. Se coincidió con una sub-central de Los Quinchayos, en la zona alta, debidamente articulada, que ha-bía avanzado en la obtención de algunos equipamientos básicos. Allí nacióla idea de precisar criterios para conformar zonas de trabajo y surgieronpropuestas tendentes a buscar la articulación ligada a los factores de pro-ducción, como ocurría en la zona alta. Otro criterio fue considerar un nú-mero de pobladores de 100 a 110 personas por zona, por ejemplo.

El trabajo se hacía basándose en amplios lineamientos metodológicos queservían para establecer una ruta general, de grandes etapas; pero en el ca-mino había que afinar las propuestas. En ningún momento se trató de apli-car una fórmula preconcebida para todo el ámbito. En cada caso concretose emplearon las técnicas de diagnóstico y planificación más recomendadas;el FODA (matriz de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas), porejemplo, sirvió para facilitar la presentación de los resultados del diagnósti-co, y simplificó la visualización de los propósitos de las distintas acciones. Deigual modo, el empleo de las metodologías de planificación comunitariaparticipativa y de los sondeos rurales facilitó las acciones en las comunida-des y los caseríos.

Como producto de todo esto, la población comenzó a mirarse a sí misma.Era como verse en un espejo que mostraba su realidad y la explicaba, queplanteaba alternativas para el trabajo y ciertos derroteros. Así se construye-ron los planes zonales, el primer gran producto del accionar colectivo.

Sobre la base de los planes zonales fue tomando forma la complejidad dela realidad de Santo Domingo en su conjunto, con unas áreas muy prome-tedoras y otras en permanente pobreza, lugares olvidados por la inversiónpública y con gastos muy modestos para la promoción de conocimientos,habilidades y valores. Apareció el distrito que había que desarrollar.

Mientras los aspectos más específicos de la metodología se iban creando oajustando —un camino de comprobado aprendizaje y descubrimientos pa-


ra todos—, permanecían firmes los criterios y valores que guiaban todo elproceso: siempre se buscaba actuar de manera democrática, participativa,transparente y concertada, evaluando el riesgo y con una visión integral.

Se requería una férrea voluntad política para mantener la propuesta hastael final, así como la presencia de instituciones asociadas a la propuesta ge-neral y una visión técnica clara. Además, era necesario articular el tejido so-cial disperso y constituirlo en un motor del proceso en general, para lo cualdebió alterarse el estilo de gestión edil y construir una nueva imagen insti-tucional más cercana al pueblo. Finalmente, se necesitaba la base metodo-lógica reseñada y la creación de un equipo técnico local capacitado, queacompañaba cada paso del proceso de planificación participativa. Así, contodos estos elementos, la elaboración del plan demoró cerca de dos años.

Sin embargo, demostrando que se trata de un proceso abierto y en perma-nente evolución, cada cierto tiempo se agregan elementos que refuerzan elsistema construido. Así, por ejemplo, pese a todas las previsiones y a la impor-tancia asignada a las zonas, todavía entonces faltó la idea de tener comitésde desarrollo zonal que permitieran sostener la propuesta durante todo eltiempo; y como nunca es tarde para mejorar, se crearon, a partir del año pa-sado, los comités de desarrollo zonal (que denominamos CODEZO), una bue-na idea que ha servido incluso para mejorar la gestión en municipios vecinos.

El plan de acción zonal necesitaba una organización que lo sostuviera, y esofueron los CODEZO. Este mejoramiento en la estructura de la gestión fuemuy beneficioso para las acciones de planeamiento, y también se vio suenorme utilidad en el momento de elaborar el presupuesto participativo.

Reforzando el capital social

Al inicio de la experiencia, las organizaciones sociales del distrito eran muy dé-biles, sobre todo las económicas, o se enfrentaban entre sí permanentemente—como ocurría con los clubes de madres— por los recursos que distribuía elgobierno central. Otras, como los clubes deportivos, se creaban y desaparecíancon suma facilidad, sin influir significativamente en la mejora de la localidad.

Los actores más activos eran los maestros, los ronderos y las autoridades co-munales, quienes sostenían las relaciones sociales más trascendentes. LaIglesia católica también tenía una gran participación. A éstos, los actoresmás fuertes, se sumaban los técnicos, especialmente los agropecuarios.


En esta experiencia se ha avanzado porque ahora se cuenta con una fede-ración de mujeres del distrito. Así mismo, se han creado mejores asociacio-nes productivas que innovan en líneas de producción como el café orgáni-co. Los ganaderos han reforzado sus acciones conjuntas y ha comenzado laproducción de menestras y nuevos productos como la granadilla, aunque escierto que todo esto es muy lento porque implica conocimientos, tecnolo-gía y cambios de comportamiento.

Algo similar ha sucedido con la organización de la feria, que se realiza dosveces al mes; no sólo ha facilitado la comercialización y el intercambio, sinoque cumple fines técnicos como el mejoramiento progresivo de las razas deganado. Esto contribuye a examinar la posibilidad de alcanzar mejores mer-cados. Otra potencialidad es el cultivo del café, que por ahora circula en unmercado solidario pero que puede entrar en un prometedor mercado co-mercial abierto si logra articularse a los cultivos de Jaén y San Ignacio, pro-vincias cercanas de Cajamarca.

Todo esto ha producido un cambio en las mentalidades. Hoy los jóvenes sesienten motivados por las ideas de gestión de negocios, y desde el Plan deDesarrollo se trata de apoyar sus iniciativas. Por eso se está promoviendo lacreación de un fondo especial para fortalecer las propuestas en curso y fa-cilitar otras nuevas, especialmente las promovidas por jóvenes. Se trataría,en principio, de iniciativas de pequeños negocios rurales.


Introducción

Los distritos rurales han estado de tal manera abandonados que, al realizarun recuento de hechos, encontramos, por lo general, cifras alarmantes queconstituyen serios retos para la viabilidad de los gobiernos locales, que apa-recen ante la población como los directamente llamados a atenderlos.

Si los municipios rurales agregan a la consabida carencia de recursos econó-micos la falta de fuentes especiales y una pobre capacidad operativa, partedel problema se traslada entonces al terreno de la creatividad, de la confian-za que generen en la sociedad y de la capacidad de gestión que demuestren.

Santo Domingo es un ejemplo exitoso, en la medida en que ha sabido con-jugar estos elementos para enfrentar una compleja realidad dominada porfactores adversos. Ha sabido sobreponerse a esos factores recurriendo a laconfianza en la capacidad de gestión y a la colaboración de las organizacio-nes sociales, que han acompañado y liderado buena parte del proceso deplaneamiento participativo, hasta la fase de implantación de las propuestas.

Otro aspecto llamativo en la gestión de Santo Domingo ha sido la dinámi-ca impuesta al proceso social e institucional, una variable esencial para al-canzar resultados en períodos relativamente breves. Consideramos que eltiempo es un factor fundamental en este tipo de prácticas: en muchos casosla gestión local transcurre a un ritmo lento, la actividad parece detenerse yno se perciben las revoluciones incesantes y los cambios veloces del mundoglobalizado, lo cual atenta contra la propia viabilidad de sus proyectos.

El gobierno concertado de Santo Domingo obtuvo resultados importantesen una primera etapa de gobierno y sus logros le han permitido asegurar sucontinuidad. Estos resultados se expresan en tres aspectos fundamentales:la generación de una estructura de gestión basada en la concertación entrela municipalidad y la sociedad civil; el manejo flexible de una metodologíade orientación del proceso participativo; y el mantenimiento de una volun-tad política renovadora, plena de valores compartidos con la sociedad.


1. Condiciones generales y organización social en Santo Domingo

Santo Domingo está en la provincia de Morropón, en la sierra del departa-mento de Piura. Fue creado como distrito por Andrés Avelino Cáceres en no-viembre de 1887, en el ámbito geográfico de la provincia de Ayabaca; peroel 21 de enero de 1936, durante el gobierno de Óscar R. Benavides, se incor-poró a la provincia de Morropón. En noviembre de 1942, la capital distritalfue elevada a la categoría de villa.

El distrito de Santo Domingo se ubica entre las subcuencas de los ríos La Ga-llega y San Jorge, y tiene 187,32 kilómetros cuadrados. Su altitud varía en-tre los 300 y los 3.000 metros. Su capital se ubica a 1.450 metros de altitudy está a 130 kilómetros de la ciudad de Piura. El distrito se encuentra con-formado por ocho zonas que incluyen 39 caseríos, distribuidos como semuestra en el cuadro 1.

En 1999 la población aplicó un autocenso, como parte del Diagnóstico Ru-ral Participativo. Sus datos indicaron un incremento de la población, en tér-minos generales, con particularidades en el ámbito de los caseríos. En elcuadro 1 se observan, justamente, importantes cambios en algunas zonas ycaseríos. Son notorios, por ejemplo, el incremento de la población en Chun-gayos y la disminución en Quinchayos y Ñoma.

La población es sobre todo rural: 89%, es decir, aproximadamente 8.283 ha-bitantes. La población urbana alcanza sólo 11%, alrededor de 1.027 habi-tantes. El censo de 1993 calculó la población económicamente activa (PEA)en 3.039 personas, 33% del total de habitantes. Cabe señalar, sí, que segúnel Plan de Desarrollo del distrito, 4% de la PEA estaba conformada por me-nores de entre 6 y 14 años de edad.

En cuanto a las actividades principales, la agricultura ocupa el primer lugar(76%), seguida del sector servicios (12%) y el industrial (7%); el rubro"otros" representa sólo 1%. La producción agrícola es principalmente parael autoconsumo; los pocos excedentes se dirigen al mercado local. La activi-dad ganadera es una fuente de ingreso familiar, a través de la venta de ani-males y productos derivados como la leche y el queso. En la actualidad sepromueve la agricultura ecológica de café y frutas nativas como la granadi-lla y la lúcuma, productos con un buen mercado potencial, aprovechandoademás las excelentes condiciones ambientales que permiten una produc-ción orgánica, es decir, sin el empleo de fertilizantes ni pesticidas.


Cuadro 1Zonificación del distrito de Santo Domingo

Zonas

SANTO DOMINGO 7 caseríos incluyendola capital

ÑOMA 5 caseríos

QUINCHAYOS 6 caseríos

CHUNGAYOS 7 caseríos

CARACUCHO 2 caseríos

JACANACAS 4 caseríos

BOTIJAS 2 caseríos

SIMIRÍS 6 caseríos

TOTAL (8 zonas)

Caseríos

San Agustín, Santo Domingo,Chacayo, Palo Santo, Yumbe,Batanes, San Francisco, Santa Fedel Portachuelo

San Miguel, Ñoma, Palto Bajo,Palto Alto, Jaguay

Quinchayo Grande, QuinchayoChico, Quinchayo Alto, AltoChachacomal, Tiñarumbe y ElCentenario

Santa Rosa, Virgen de la Puerta,Chungayo, San José deChungayo, Taylín, Tuñali, ElBronce

Faical, Caracucho

Faique, El Checo, NuevaEsperanza, Jacanacas

Guayacanal, Botijas

Tasajeras. Huacas, San Jacinto,Quirpón, La Cruz, Simirís

39 caseríos y la capital

Población(censo INEI 1993)

2.708

1.604

1.606

950

391

518

458

1.075

9,310

Población(autodiagnóstico 1999)

2.782

1.420

1.562

1.370

373

558

672

1.258

9.995


En el diagnóstico de Santo Domingo se ha estimado que, durante los últimoscinco años, de las 5.702 hectáreas cultivables de la localidad, 2.200 han sidodedicadas al cultivo de pastos, 1.850 al de maíz amiláceo y 480 al de trigo.También se aprecia que los productores vienen estimulando la ganadería.

Los productos como el trigo y el maíz amiláceo se comercian directamenteen los mercados locales de Santo Domingo, Pambarumbe, Paltsahaco, Mo-rropón y Chalaco. La producción de leche fresca es adquirida por la munici-palidad, a través del Programa del Vaso de Leche (10.000 litros mensualescomo promedio).

De los servicios sociales, el más extendido corresponde al sector Educación.El distrito cuenta con cuatro niveles educativos —inicial, primaria, secunda-ria y superior—, con predominio de la educación primaria. En el nivel supe-rior, el Instituto Tecnológico Santo Domingo de Guzmán ofrece a los jóve-nes dominicanos formación técnica en las especialidades agropecuaria y en-fermería técnica. El destacable rol de este instituto para el desarrollo de lazona ha llevado a que la población lo considere como su principal fortale-za. En el caserío El Yumbe, el centro Villa la Buena Nueva, perteneciente ala diócesis de Chulucanas, brinda formación cristiana a los jóvenes aspiran-tes al sacerdocio.

No obstante, el atraso en el ámbito educativo es tan alto que tales esfuerzosno alcanzan a solucionar los graves problemas existentes (véase el cuadro 2).

La salud de la población es atendida por el sistema de puestos de salud porzonas. En los caseríos hay sólo promotores de salud capacitados por la Igle-sia, por organismos no gubernamentales o por la municipalidad. Los malesmás comunes son las infecciones respiratorias agudas (IRA), las enfermeda-des diarreicas agudas (EDA), las parasitarias y otras que afectan la piel. Estasituación está muy relacionada con las condiciones de vida de la población,en general bastante precarias (véase el cuadro 3).

Los caseríos y la capital distrital cuentan con servicio de agua domiciliaria; sinembargo, el agua es tomada de quebradas o manantiales y es probable que lle-gue contaminada a los domicilios, pues recibe poco tratamiento. Por otro lado,sólo la capital distrital tiene alrededor de 60% de viviendas con alcantarillado,pero el 40% restante inevitablemente contamina el río La Gallega. Las condi-ciones sanitarias de los caseríos son preocupantes: no cuentan con alcantarilla-do y tampoco se ha generalizado la construcción de letrinas.


Cuadro 2La situación educativa en Santo Domingo

Tasa de analfabetismo de la población de 15 a más años

Tasa de analfabetismo de las mujeres de 15 a más años

Porcentaje de la población de 15 a más años con primaria incompleta o menos

Porcentaje de la población de 15 a más años femenina con secundaria completa

Promedio de años de estudio aprobados por la población de 15 a más años

Porcentaje de niños de 6 a 12 años que no asisten a la escuela

Porcentaje de niños de 13 a 17 años que no asisten a la escuela

Porcentaje de niños de 9 a 15 años con atraso escolar

21,3

28,1

50,1

12,4

4,8

9,1

32,0

18,0

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Mapa de Necesidades Básicas Insatisfechas, INEI, Lima, 1994.

El distrito, como muchos otros de carácter rural, sufre las consecuencias detener una infraestructura vial o carrozable en muy mal estado, además depésimos caminos de herradura que en época de lluvia son intransitables. Laprincipal vía de comunicación es la carretera Morropón-San Miguel-SantoDomingo, de muy difícil acceso cuando llueve.

La zona tiene raíces étnicas ancestrales. Se afirma que su nombre originarioera Sanku, voz quechua vinculada al sango, una masa de maíz o trigo tosta-do molido y hervido. Los sankus formaron parte del aillu de los ayahuancas,que dominó esta extensión andina hasta la llegada del inca Túpac Yupanqui,impulsor de la expansión del Chinchaysuyo. La construcción del templo deSanto Tomás de Guzmán y la efigie esculpida en honor de este santo dierona la zona su nombre definitivo, alrededor de 1784, durante el virreinato.

Hoy Santo Domingo es una zona eminentemente agrícola que, como toda lo-calidad de ese tipo en el país, ha ido empobreciéndose de manera paulatina.


Por ello mantiene tasas de migración bastante altas, que se concentran sobretodo en Jacanacas (42,4%) y Chungayo (35%) (López 2002: 5).

Las organizaciones sociales que actúan en Santo Domingo han sido clasifi-cadas, en el Plan de Desarrollo, en siete categorías que sirven de base parahacer las convocatorias y promover las distintas formas de participación so-cial instauradas: organizaciones productivas, de servicios de producción, deservicios sociales, religiosas, deportivas, administrativas y de control, y degestión del desarrollo (véase el cuadro 4).

Entre estas organizaciones, la conformada por los delegados de agua y lasrondas campesinas son consideradas las de mayor potencial integrador pa-ra las acciones de desarrollo, en cuanto a producción y fortalecimiento deotras organizaciones sociales y productivas. Esto pese a que el sistema deriego recién se está reconstruyendo por iniciativa del gobierno local: el áreade riego comprende sólo 3.445 hectáreas, y el resto del sistema es de cons-trucción rudimentaria.

Las organizaciones de base con mayor actividad son los comités zonales pa-rroquiales y los clubes deportivos —con notable presencia juvenil—, así co-mo los comités del Vaso de Leche, la Asociación de Mujeres y las asociacio-nes de padres de familia de los centros educativos.

Cuadro 3Situación de los servicios en el distrito

Porcentaje de hogares sin agua, desagüe ni energía eléctrica

Porcentaje de hogares sin desagüe

Porcentaje de hogares sin agua tratada

Porcentaje de hogares sin alumbrado eléctrico

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Mapa de Necesidades Básicas Insatisfechas, INEI, Lima, 1994.

75,2

85,7

84,5

91,5


Cuadro 4Las organizaciones y sus componentes

Organizaciones

Productivas

De servicios deproducción

De servicios sociales

Religiosas

Deportivas

Administrativas y decontrol

De gestión deldesarrollo

Componentes

Comité de Cafetaleros, Comité de Frejol, Asociación Agraria, deCafé, de Ganaderos, Comité de Regantes.

Delegados de agua.

Comités del Programa Vaso de Leche en los caseríos, clubes demadres, juntas administradoras de agua, asociaciones de padres defamilia (APAFA), Asociación Distrital de Mujeres (ADIMUSAD).

Comité parroquial, comités zonales.

Clubes deportivos.

Teniente gobernador, agentes municipales, Subcentral de RondasCampesinas.

Plan Internacional, Instituto Agropecuario Andino (IAAP), ProyectoIntegral para el Desarrollo del Café (PIDECAFE), Ministerio deAgricultura (MINAG), Proyecto Recuperación y Prevención anteCatástrofes Naturales (PAEN), Central Peruana de Servicios(CEPESER), Coordinadora Rural, Centro de Investigación yPromoción del Campesinado (CIPCA) (como organizaciones nogubernamentales).

2. Un plan estratégico para impulsar el desarrollo local

El gobierno municipal del período 1999-2002 encabezado por el alcaldeCarlos López, planteó desde el primer momento la necesidad de elaborarun plan estratégico que guiara la gestión local. Para ello, consiguió unacuerdo de cooperación entre el CIPCA y el Proyecto Recuperación y Preven-ción ante Catástrofes Naturales PAEN-GTZ-CTAR Piura (Consejo Transitoriode Administración Regional, ahora Gobierno Regional de Piura), bajo la de-


nominación de "Proceso de planeamiento y gestión del desarrollo local", enel que participaron organizaciones sociales, autoridades locales e institucio-nes públicas y privadas promotoras del desarrollo.

La primera etapa del planeamiento consistió en la elaboración de diagnós-ticos que mostraran la situación de Santo Domingo. Se dividió el distrito enocho zonas geográficas: Caracucho, Botijas, Jacanacas, Chungayo, Ñoma,Los Quinchayos, Simirís, y Santo Domingo rural y urbano, y en cada una serealizaron talleres zonales de diagnóstico y de formulación del Plan de Ac-ción Zonal (PAZ). Los talleres culminaban con la elaboración de una lista je-rarquizada de actividades y proyectos por atender.

Esta etapa estuvo organizada siguiendo la metodología del diagnóstico ru-ral participativo (DRP), estructurada en dos partes: una de exploración de larealidad para una identificación adecuada de los problemas —consideran-

Gráfico 1 Proceso de planificación en Santo Domingo

Noviembre 1999

Diagnósticos rurales particípativos yelaboración de planes de acción zonal

Planeamiento estratégico distrital

Caracucho Botijas Jacanacas

Ñoma Los Quinchayos Simirís

Chungayo Santo Domingo

I. Taller deplaneamientoestratégico

II. Taller del PlanOperativoConcertado

III. Taller deidentificación deproyectos yactividades

IV. Taller depresentación del Plande Desarrollo

Marzo2000

Abril 2000

Agosto 2000


do a los actores sociales comprometidos en cada caso— y otra para que lapoblación, con ayuda de facilitadores, analizara los problemas y formularapropuestas para su atención o solución.

El segundo momento del planeamiento consistió en cuatro talleres distrita-les secuenciales. El primer taller de planeamiento estratégico se realizó ennoviembre de 1999, y buscó devolver o socializar los resultados obtenidosen los diagnósticos zonales —en los que había intervenido la población—,ordenándolos bajo el formato de fortalezas, debilidades, oportunidades yamenazas. La cita sirvió también para construir la visión de desarrollo deldistrito al 2010, los cinco ejes estratégicos y las Comisiones Municipales deConcertación.

El segundo taller del plan tuvo como propósito lograr el Plan Operativo Con-certado. Se realizó en marzo del 2000 y sirvió para formular los objetivos decada eje estratégico, así como las principales acciones que debían realizarconcertadamente las instituciones y las organizaciones participantes.

El tercer taller fue de identificación de programas y proyectos que permi-tirían alcanzar la visión de desarrollo antes expresada. Se realizó en abrildel 2000.

Finalmente, el cuarto taller distrital fue de presentación del Plan de Desarro-llo. Se realizó en agosto del 2000 y sirvió para hacer conocer y aprobar, conjun-tamente con la población, la versión final del plan (véase gráfico 1).

El planeamiento estuvo apoyado desde el inicio por el Comité de Desarro-llo Estratégico Distrital (CODEDI) y las Comisiones Municipales de Concerta-ción (COMUC).

El planeamiento emprendido en este distrito piurano se define, en sus pro-pios términos, de la siguiente manera:

La planificación debe entenderse como un proceso, porque se trata deun conjunto de acciones y tareas que involucran a los actores localesen la búsqueda de luces respecto al quehacer, aplicando estrategiasadecuadas para su perfeccionamiento. La Planificación se constituyeel marco conceptual que orienta la toma de decisiones encaminadas aimplementar los cambios que sean necesarios para lograr el desarro-llo de un pueblo.


Debe tener las siguientes características: proyecto global consensua-do; modelo lógico viable y prioritario; viable y legítimo para la pobla-ción; concertado con los niveles del estado y los actores sociales; posi-ble de financiar, realista (López 2002: 19-20).

Siguiendo estas características, plantea un modelo de gestión y un sistemade objetivos que analizaremos en el acápite siguiente.

3. Creando una alianza estratégica entre la municipalidad y la sociedad local

3.1 Un nuevo sistema de planificación y gestión municipalEl "Sistema de planificación y gestión municipal concertado" tiene como fi-nalidad democratizar la gestión municipal, racionalizar y optimizar la asig-nación y el uso de los recursos públicos —tanto del gobierno municipal co-mo de las dependencias del gobierno central— y hacer más eficiente ytransparente la intervención de las autoridades municipales en la gestiónintegral del desarrollo del distrito.

Para poder concretar un proyecto tan ambicioso, se lo dotó de ciertos órga-nos de decisión y apoyo que, según lo planteado por el gobierno municipal,debían integrarse a la estructura municipal. En la práctica, se institucionali-zó una alianza entre la municipalidad y un conjunto de organizaciones so-ciales e instituciones públicas y privadas. Estos órganos, que se complemen-tan con los del aparato estatal, son tres:• El Comité de Desarrollo y Lucha contra la Pobreza • Las Comisiones Municipales de Concertación • La Secretaría Técnica Municipal.

a. El Comité de Desarrollo Estratégico y Lucha contra la Pobreza de Santo DomingoEn 1999 se constituyó el Comité de Desarrollo Estratégico Distrital (CODEDI).Posteriormente, cuando se creó la Mesa de Concertación y Lucha contra laPobreza (MCLCP), se decidió la fusión de ambas instancias bajo el nombreComité de Desarrollo Estratégico y Lucha contra la Pobreza de Santo Do-mingo. Este organismo asumió las funciones de ambas instituciones, comoinstancia de cogestión, y se integró al sistema de concertación propuestopor el gobierno municipal liderado por Carlos López.

El Comité de Desarrollo Estratégico y Lucha contra la Pobreza de Santo Do-mingo está reconocido por ordenanza municipal. Lo preside el párroco de


la Iglesia católica. Es una instancia del más alto nivel para la coordinación yconcertación interinstitucional de las políticas y prioridades del desarrollodel distrito, pero dentro de la estructura municipal se ubica como un órga-no consultivo, con respeto a su autonomía. Sesiona cada seis meses en reu-niones ordinarias, y extraordinarias cuando lo solicitan sus miembros a tra-vés del presidente o del vicepresidente.

En el Comité de Desarrollo Estratégico y Lucha Contra la Pobreza de SantoDomingo se distinguen cinco objetivos principales y cuatro atribuciones decarácter estratégico (véase el cuadro 5). Cuenta con dos niveles de gestión:una Asamblea General, con una composición bastante compleja pero queha resultado funcional, y un Consejo Directivo (véase el gráfico 2).

Cuadro 5Comité de desarrollo estratégico y lucha contra la pobreza

Objetivos

1. Implementar mecanismos de concertación interinstitucional para el desarrollo integraly sostenible del distrito.

2. Fortalecer la capacidad de gestión institucional del gobierno local, en función del pro-ceso de planificación y gestión concertada del desarrollo.

3. Promover y consolidar el tejido social y la capacidad de gestión de las organizaciones de base.4. Promover la participación ciudadana y la concertación interinstitucional en los proce-

sos de planificación estratégica del desarrollo, formulación participativa del presu-puesto municipal y gestión pública del gobierno local.

5. Promover el desarrollo humano y orientar los esfuerzos interinstitucionales para mejorar lascondiciones de vida de la población y buscar la superación progresiva de la pobreza del distrito.

Atribuciones estratégicas

1. Monitorear, evaluar y fiscalizar el cumplimiento del plan estratégico y el proceso deplanificación y gestión concertada del desarrollo local.

2. Aprobar y evaluar los planes operativos de las Comisiones Municipales deConcertación por eje estratégico del Plan de Desarrollo.

3. Aprobar la propuesta del plan de inversión municipal de cada año fiscal.4. Convocar en forma concertada con la municipalidad a asamblea pública para la

rendición de cuentas sobre la gestión municipal, en forma semestral y anual.


Gráfico 2 Niveles de gestión del Comité de Desarrollo Estratégico y LuchaContra la Pobreza de Santo Domingo

Atribuciones

AsambleaGeneral

ConsejoDirectivo

Participantes

Las atribuciones de la Asamblea General son:• Aprobar el Plan de Inversión Municipal,mediante el presupuesto participativo y el planoperativo anual.• Evaluar semestralmente el proceso deplanificación y gestión municipal.• Constituirse en una instancia de consulta paraasuntos de políticas de desarrollo y prioridadespresupuestales.• Establecer y aprobar mecanismos quepromuevan la participación ciudadana.• Elegir a los miembros del Comité Directivo.• Aprobar los informes y la memoria del Comitéy de las Comisiones Municipales deConcertación.• Convocar en forma concertada a asambleapública para la rendición de cuentas.• Aprobar y evaluar los planes operativos de lasComisiones Municipales de Concertación y decada eje estratégico del Plan de DesarrolloDistrital.

• El presidente del Comité de Desarrollo yLucha contra la Pobreza es elegidodemocráticamente por la asamblea.• La vicepresidencia corresponde al alcalde distrital.• El cargo de presidente debe recaer en unrepresentante de la sociedad civil.

• Municipalidad Distrital• Comisiones Municipales de Concertación• Iglesias• Agencia Agraria Santo Domingo• Coordinadora Educativa• Centro de Salud• Comunidad Local de Administración deSalud (CLAS)• Instituto Superior Tecnológico• Asociación Agraria de Santo Domingo:productores de café y caña, Asociación deProductores de Menestras• Comités de Desarrollo Zonal• Asociaciones de ganaderos• Gobernación política distrital• Comisaría Distrital de la Policía Nacionaldel Perú(PNP)• Juzgado de Paz No Letrado• Asamblea de agentes municipales (unrepresentante)• Movimientos y partidos políticos• Central de Rondas Campesinas• Asociación Distrital de Mujeres• Comité Distrital del Vaso de Leche• Asociación de Licenciados• Frente de Defensa de los Intereses deSanto Domingo• Asociación de Regantes de SantoDomingo Alto, La Gallega• Central de Comunidades Campesinas(Simirís y Jacanacas-Caracucho)• Asociación Andina para la Integraciónpara el Desarrollo de Santo Domingo• Organizaciones no gubernamentales

Presidente Vicepresidente Secretario Tesorero Tres vocales


b. Comisiones Municipales de Concertación (COMUC)Las Comisiones Municipales de Concertación han sido concebidas como ór-ganos consultivos y de fiscalización del gobierno municipal, y actúan tam-bién como instancias de concertación institucional. Pueden proponer estra-tegias y prioridades de desarrollo. Igualmente, ejecutan, evalúan y fiscali-zan las actividades y los proyectos del eje estratégico de su competencia.

Las Comisiones Municipales se forman respondiendo a cada eje estratégicode desarrollo (véase el cuadro 6), a partir del acuerdo de la Asamblea Gene-ral del respectivo Comité de Desarrollo Estratégico. Promueven la participa-ción de la juventud y se encuentran integradas por:

• Un regidor, designado por el concejo municipal, con preocupacionesafines al rol de la comisión. Es quien la preside.

• Un representante de cada institución pública o privada relacionadacon el eje estratégico materia de trabajo de la comisión.

• Un representante de cada organización social de base que desarrollaactividades afines a la comisión.

• Un representante de las organizaciones gremiales y productivas. Unrepresentante de las autoridades políticas.

Las competencias de las Comisiones Municipales de Concertación se reseñanen el cuadro 7. Las Comisiones Municipales de Concertación se reúnen cadados meses en sesión ordinaria, y en sesión extraordinaria cuando lo estimanconveniente. Sus acuerdos se toman en una primera citación por mayoríasimple de la totalidad de sus integrantes; y en segunda citación, por mayo-ría simple de los asistentes, dejando constancia de ello en un libro de actaslegalizado por un juez de paz.

Cuadro 6Comisiones Municipales de Concertación

Objetivos1 Infraestructura social y desarrollo urbano-rural2 Desarrollo agropecuario3 Educación, cultura y deporte4 Salud y saneamiento ambiental5 Fortalecimiento institucional


Cuadro 7Comisiones Municipales de Concertación

Atribuciones1. Programar, formular y sustentar las propuestas del Plan de Inversión Municipal (PIM) y

el Plan Operativo Anual (POA) ante el Comité de Desarrollo Estratégico y Luchacontra la Pobreza de Santo Domingo.

2. Priorizar proyectos de desarrollo local para el banco de proyectos.3. Canalizar, deliberar y presentar las demandas e iniciativas del respectivo eje

estratégico.4. Supervisar y fiscalizar la ejecución de actividades, programas y proyectos de su

respectiva comisión.5. Elaborar y sustentar actividades, programas y proyectos que fortalezcan el objetivo

estratégico de su comisión.6. Gestionar el financiamiento para la ejecución de sus proyectos y actividades.7. Promover talleres de capacitación para fortalecer su comisión.8. Proponer normas de carácter municipal que regulen y promuevan el desarrollo local

del sector o eje que corresponda.9. Otras que la ley, el concejo o el comité de desarrollo le deleguen.

c. La Secretaría Técnica MunicipalEs el órgano de asesoría del Sistema de Planificación y Gestión Municipal Con-certado. Actúa como responsable de la implementación, el monitoreo y la di-fusión del sistema, en concordancia con la política institucional planteada porel gobierno local y el Comité de Desarrollo Estratégico y Lucha contra la Po-breza, y de conformidad con la normatividad vigente (véase el gráfico 3).

3.2 La jerarquía de los objetivos en la propuesta del sistemaEl sistema de planificación para Santo Domingo estructura una jerarquía deobjetivos que agrega a la visión de desarrollo un elemento adicional, el lla-mado desafío central. Este enunciado trata de resaltar dos elementos prin-cipales: el mejoramiento agropecuario y la integración vial, una especie deprerrequisitos para conseguir el resultado final esperado. Luego se planteanlos cinco objetivos o ejes estratégicos —así llamados indistintamente en elplan—, que

[...] se constituyen en las líneas maestras de intervención sistemática,para operativizar el desafío central del desarrollo. Los ejes estratégi-cos permiten viabilizar los éxitos del desarrollo y neutralizar los fraca-


sos a que está expuesto. Los ejes estratégicos, señalan los caminos aseguir en cada área estratégica, para responder a las exigencias delentorno y ubicar al distrito en una relación ventajosa para el futuro(López 2002: 26).

En el gráfico 4 se explicitan los enunciados de los objetivos centrales plan-teados en el plan.

Gráfico 3 El sistema de planificación y gestión en la estructura municipal

Concejo municipalde Santo Domingo

Asamblea del Comité de DesarrolloEstratégico y Lucha Contra la Pobreza

Secretaría técnica

Comisiones Municipalesde Concertación

Alcaldia Consejo directivo

COMUC Salud ySaneamiento Ambiental

COMUC InfraestructuraSocial y Desarrollo

COMUC Desarrollo Agrario

COMUC Educación y Cultura

COMUC FortalecimientoInstitucional


Gráfico 4 Estructura del Plan de Desarrollo Distrital

Visión dedesarrollo

Desafíocentral

Ejesestratégicos

Programas y proyectos prioritario

Actividades por ejes de desarrollo

La población de Santo Domingo al 2010 ha mejorado su calidad de vida basada en suproducción agropecuaria competitiva y ecológica, con una infraestructura vial sostenible, conservicios básicos, educación y salud eficientes, y su gobierno local, instituciones yorganizaciones de base fortalecidas.

La población de Santo Domingo une esfuerzos con su municipalidad e instituciones paraponer en práctica el mejoramiento agropecuario con variedades agrícolas, pastos y razasmejoradas, y lograr su integración vial.

20002010

1. Desarrollo agropecuarioLos productores de Santo Domingo han mejorado su producción y productividadagropecuaria, aplicando técnicas agroecológicas y de manejo empresarial que contribuyen amejorar la calidad de vida.

2. Educación, cultura, deporte y recreaciónPromover una educación de calidad en ambientes adecuados, orientada a la formaciónhumanística y espiritual, y al desarrollo de las capacidades técnicas productivas, basada en uncurrículum diversificado local que permita insertarnos adecuadamente en los procesos dedesarrollo regional y nacional.

3. Salud y saneamiento ambientalLa población del distrito de Santo Domingo es saludable; está apoyada en un servicio de saludintegral concertado, accesible y eficiente.

4. Infraestructura social y desarrollo urbano y comunalContar con una infraestructura vial sostenible que integre el distrito, y un adecuado servicioenergético, transporte, comunicaciones e infraestructura multisectorial.

5. Fortalecimiento institucionalLas instituciones y organizaciones de base, con la participación de la población, promueven yconducen en forma concertada el desarrollo del distrito de Santo Domingo.


3.3 Principales resultadosEn Santo Domingo, la gestión participativa ha obtenido muy buenos resul-tados. Esta afirmación considera tres factores principales: en primer lugar,es la primera gestión del gobierno municipal liderado por Carlos López; ensegundo lugar, el sistema de planificación por el que se ha optado ha sidomuy complejo e insume mucho tiempo, pues parte de los trabajos comuna-

Cuadro 8Avances por ejes estratégicos

Eje estratégico

Desarrolloagropecuario

Educación, culturay deporte

Salud ysaneamientoambiental

Infraestructurasocial y desarrollourbano y rural

Fortalecimientoinstitucional

Acciones comprometidas

• Mejoramiento de los sistemas de riego. • Mejoramiento de la producción y productividad de los cultivos de

mayor importancia socioeconómica.• Promoción de cultivos y crianza alternativos, con potencial de

desarrollo en el distrito. • Desarrollo de la ganadería vacuna. • Recuperación y conservación de los recursos naturales: agua, suelo

y bosque.

• Construcción, mejoramiento y rehabilitación de la infraestructuraeducativa.

• Fortalecimiento de la relación alumnos-docente-escuela ycomunidad.

• Promoción del deporte y la cultura.

• Eliminación y tratamiento de residuos sólidos. • Mejoramiento de la infraestructura y servicio de agua para el

consumo humano.• Infraestructura y equipamiento de salud. • Educación sanitaria.

• Desarrollo vial distrital.• Desarrollo energético y comunicaciones.• Plan de ordenamiento territorial.

• Desarrollo de capacidades en las organizaciones sociales: escuelade líderes.


les y asciende hasta la dimensión local; y en tercer lugar, la velocidad delproceso le ha permitido a Santo Domingo contar con una estructura de ges-tión y elaborar el presupuesto participativo, que permite justamente iniciarla implementación del plan estratégico de desarrollo. En los cuadros 8, 9 y10 se presentan los avances en forma más específica.

3.4 El presupuesto participativoEn 1999, el Concejo Municipal de Santo Domingo tomó la decisión de em-plear el presupuesto edil, en su integridad, bajo la modalidad participativa,poniendo en práctica los principios expresados por la Red de Municipalida-des Rurales del Perú. Esto ha creado un clima de gran confianza de la po-blación hacia sus autoridades.

La posibilidad de decidir sobre el ciento por ciento de los recursos municipa-les —que, además, se daban a conocer por vez primera— produjo una mez-cla de asombro y creciente expectativa que hizo necesario un progresivo pro-ceso de establecimiento de reglas para su mejor utilización. Había que res-ponder a los requerimientos de los más urgidos, sin descuidar las necesidadesde quienes generaban la riqueza de la localidad; había que dar a los diferen-tes sectores y a los actores sociales en general la posibilidad de intervenir.

Para la elaboración de un presupuesto participativo es preciso cumplir dos re-quisitos: la población, las autoridades y los representantes de organizacionespúblicas y privadas deben conocer los ingresos mensuales y las fuentes de fi-nanciamiento con que cuenta la municipalidad; y la Comisión de Economía yPresupuesto debe publicar —en un lugar visible del local municipal corres-pondiente— los ingresos municipales por mes. En Santo Domingo, el procesofue un aprendizaje para todos los participantes: autoridades, funcionarios,asesores y pobladores. Finalmente, se establecieron los criterios de decisióngenerales (véase el cuadro 11), que sirvieron para afinar las fases que debíatener el proceso en su conjunto, aunque luego se han ido agregado nuevasetapas. En esta sistematización identificamos siete fases (véase el cuadro 12).

El sistema de planificación señala insistentemente que el proceso de discu-sión del presupuesto se guía por seis principios: participación, democracia,transparencia, concertación, visión integradora y gestión del riesgo.

Un amplio ejemplo de aplicación se puede ver en el Plan de Inversión Mu-nicipal del 2002, reseñado en los cuadros 13 (por zonas) y 14 (por comisio-nes). En el cuadro 15 se detalla el presupuesto de la Comisión de Salud y Sa-


Cuadro 9Asamblea de alcaldes distritales: avances

• Concerta las prioridades de desarrollo provincial.• Participan 10 distritos (163.000 habitantes; la capital tiene 63.000)• 20% del FONCOMUN es priorizado y ejecutado por los distritos.• Realiza el seguimiento y la evaluación de acuerdos estratégicos para el espacio provincial.• Promueve la capacitación de los funcionarios de sus municipalidades.• Promueve inversiones interdistritales.

Cuadro 10Avances institucionales

• Se fortalece el tejido organizacional sectorial y por zonas.• Los regidores asumen funciones más claras a partir de las COMUC.• Se cuenta con un equipo asesor permanente, que es el equipo técnico municipal.• La población valora la recopilación y sistematización de la información a través de los

diagnósticos y la toma de decisiones.• La transparencia en la gestión pública y el ejercicio de la fiscalización son incorporados

a la cultura política de la población.• Realización de presupuestos participativos bajo metodología propia.• Existe una metodología para realizar o actualizar los diagnósticos y el planeamiento.

Cuadro 11Plan Participativo de Inversión (PIM). Criterios para latoma de decisión

• La inversión debe ser transversal, considerando el ámbito geográfico.• Debe beneficiar a la mayor cantidad de la población.• Debe complementar obras no terminadas de años o gestiones anteriores.• Debe respetar los “techos” o límites presupuestales.• Debe atender caseríos o zonas que no han sido favorecidos con inversiones

anteriores.• Debe permitir tomar decisiones con los vecinos, sobre la base de las prioridades

contenidas en el Plan de Desarrollo.• Debe tomar en cuenta la gestión de riesgos, atender emergencias y contar con un

plan de contingencias.


neamiento Ambiental, a modo de ilustración. Así mismo, existe una adecua-da identificación de prioridades en la determinación de los proyectos de in-versión por zonas. Como ejemplo, en los cuadros 16 y 17 puede apreciarseel detalle de la inversión en las zonas de Botijas y Simirís, respectivamente.Por último, el gráfico 5 muestra la evolución del Plan de Inversión Munici-pal del año 2000 al 2002.

Cuadro 12Plan Participativo de Inversión (PIM). Fases de elaboración

1. Definición de los techos presupuestales para la zona urbana y zonas rurales.2. Definición de los techos presupuéstales por eje estratégico.3. Identificación y priorización de los proyectos de inversión por zonas, tomando en

cuenta los planes de acción zonal (PAZ).4. Formulación de fichas técnicas para la valoración de los proyectos.5. Ajuste y aprobación del plan de inversión municipal (PIM) a nivel del Comité de

Desarrollo Estratégico y Lucha contra la Pobreza de Santo Domingo (primeraquincena de noviembre o inicios de diciembre del 2002).

6. Aprobación del PIM por el Concejo Municipal (primera quincena de diciembre del 2002).7. Monitoreo y evaluación: información mensual en sesiones de concejo descentralizadas

en cada zona; informe semestral a la población en general y realización anual de unaconferencia de prensa regional.

Cuadro 13Plan Participativo de Inversión 2002. Inversión por zonas

Zonas Montos (S/.) %Zona urbana 100.000 24,0Zona rural 50.000 12,0Botijas 33.334 8,0Caracucho 17.567 4,2Chungayo 42.359 10,1Quinchayo 53.904 12,9Jacanacas 36.012 8,6Simirís 30.366 7,3Ñoma 53.818 12,9

Total del gasto de inversión 417.360 100


Cuadro 14Plan Participativo de Inversión 2002. Inversión por comisiones

Comisiones Montos (S/.) %Fortalecimiento institucional 25.914 4,8Educación, cultura y deporte 155.208 28,6Infraestructura social y desarrollo urbano 165.208 30,4Salud y saneamiento ambiental 103.472 19,0Desarrollo agropecuario 93.472 17,2

Total del gasto de inversión 543,274 100

Cuadro 15Plan Participativo de Inversión 2002. Comisión de Salud ySaneamiento Ambiental

Proyectos Montos (S/.)Cambio de red de agua en Comercio Alto 23.292Ampliación de agua potable de San Agustín 3.500Ampliación de agua potable en Botijas 6.834.5Letrinización en Jaguay 22.000Agua potable en Chachacomal Alto 22.000Instalación de letrinas en Jacanacas 17.278.50Instalación de letrinas en Caracucho – Faical 7.567Botiquín humano 1.000

Total del gasto de inversión 103.472

Cuadro 16Plan Participativo de Inversión 2002. Botijas

Proyectos Montos (S/.)Culminación de aulas 15.000Construcción de servicios higiénicos (EPM) 10.000Botiquín veterinario 500Mejoramiento del agua potable 6.834,50Botiquín humano 1.000

Total del gasto de inversión 33.334,50


Cuadro 17Plan de Inversión Participativa 2002. Simirís

Proyectos Montos (s/.)Construcción de ambientes en el Centro Educativo San Jacinto 12.000Mejoramiento de canales de riego 10.366Cultivos asociados 8.000

Total del gasto de inversión 30.366

4. Una experiencia en perspectiva

La experiencia de gobierno municipal en Santo Domingo plantea muchasexpectativas. La claridad de la propuesta política y el orden con el que sedesarrollan los procesos ofrecen una garantía decisiva para la segunda fasedel gobierno edil, durante la cual los asuntos ligados a la producción ten-drán más relevancia. Experiencias similares han demorado más en atenderesta área —fundamental para el desarrollo de sus localidades—, pero enSanto Domingo el punto de encuentro es inminente.

A primera vista puede sorprender la madurez de la sociedad local para ade-cuarse a cambios tan significativos de la estructura municipal y para estable-cer nuevas formas de relacionarse. Sin embargo, esto se apoya en una anti-gua tradición de organizaciones de base y luchas campesinas, que ha encon-trado un cauce para su manifestación creativa y propositiva, así como paramostrar su capacidad de responder con rapidez a situaciones graves y cam-

Gráfico 5 Evolución del Plan de Inversión Municipal, 2000-2002

Infraestructura social y desarrollo urbanoEducación, cultura y deporteSalud y saneamiento ambientalDesarrollo agropecuarioFortalecimiento institucional

2000

23%16%19%28%15%

2001

30%30%15%15%10%

2002

30,4%28,6%

19%17,2%4,8%


biantes entre las que están la crisis económica, la violencia política y la tran-sición democrática.

Una antigua inversión en capital social está dando sus frutos en un contex-to de amplia participación democrática, en un notorio proceso de empode-ramiento social que, una vez más, sirve para erradicar los temores sobre lademocracia participativa: no hay excesos y predomina un claro orden, se haerradicado la improvisación, hay cada vez menos margen para cultivar rela-ciones de clientelismo y se ha reforzado la cultura política de la población.

Sin dejar de lado los errores cometidos y recogiendo los hallazgos de la ex-periencia de Santo Domingo, la municipalidad ha elaborado una valiosa sín-tesis de “lecciones aprendidas”. En el cuadro 18 se recogen 11, con la segu-

Cuadro 18Lecciones aprendidas

1. Es preciso tener claridad entre la combinación del componente técnico y la propuestapolítica del gobierno local.

2. La información clara y permanente de los logros del proceso permite que se genereuna mayor confianza de la población.

3. El proceso metodológico, cuando es claro, ayuda a mejorar la toma de decisiones.4. La priorización zonal y descentralizada posibilita una mayor participación,

representatividad e identificación de la población con el plan estratégico.5. La población tiene conocimiento de los fondos asignados al gobierno local. Esto permite

ejercer el control ciudadano, definir el aporte comunal y realizar una priorización realista.6. Es importante diferenciar las escalas de los proyectos que se van a priorizar: los de

gestión, los del nivel interdistrital (subcuenca), los de nivel distrital, los de nivel zonaly los de nivel local

7. Definir los techos presupuestales por eje estratégico ayuda a ordenar la priorizaciónpresupuestal.

8. El control de la programación mensual del gasto hace posible la ejecución ordenada yoportuna del presupuesto.

9. La participación activa del sector Educación en la formulación y ejecución del planestratégico permite reforzar el proceso de difusión.

10. Es preciso propiciar espacios de concertación entre los actores externos que realizaninversiones en el espacio distrital

11. Se necesita realizar evaluaciones conjuntas entre los actores externos para cruzarinformación sobre las actividades y evitar la dispersión de esfuerzos


ridad de que servirán para continuar avanzando en este distrito y en otraslocalidades empeñadas en esfuerzos como éste.

Santo Domingo ha probado la eficiencia de su modelo de gestión política ysocial. Está revalorando su cultura y trabajando para lograr una educaciónque vaya acercándose cada vez más a lo deseable. El período que corre se-rá una oportunidad para poner a prueba la viabilidad económica y para me-jorar la calidad educativa, retos que creemos no deben quedar como un es-fuerzo sólo de ellos. Esperemos que el proceso de regionalización y la recu-peración de las atribuciones municipales sirvan para lograr tales cometidos.

||| APUNTES |||La tarea del desarrollo, una oportunidad para hacer justicia

Segunda parteAdaptación de una entrevista con el alcalde Carlos López

La importancia de institucionalizar los procesos

Un antecedente de esta experiencia es el funcionamiento de asambleasmultisectoriales para tratar asuntos de interés social y estatal. Sin embargo,éstas se reunían sólo una o dos veces al año y eran muy poco efectivas. Enesta oportunidad se consideró la idea de crear algo más permanente y quecontribuyera a la gestión. Así nació el Comité de Desarrollo Estratégico, pre-sidido inicialmente por el alcalde, aunque luego se cambió.

A la creación de este Comité de Desarrollo se sumó la de la Mesa de Luchacontra la Pobreza, promovida durante el gobierno del presidente ValentínPaniagua. Las ideas de diálogo social y político, y las acciones de concerta-ción, ganaron mucha fuerza; esto contribuyó a crear un ambiente favorableal posterior Sistema de Planificación y Gestión Municipal Concertado, queunificó todos estos esfuerzos y que incluso ya tiene un reglamento de orga-nización y funciones, aprobado en octubre del 2002.

Por otra parte, la innovación de las Comisiones Municipales sirvió para cam-biar radicalmente el papel desempeñado por los regidores. Antes sólo eranimportantes algunos de ellos, debido a sus funciones; por ejemplo, el regi-dor de obras. Ahora, en cambio, todos son considerados como muy valiosospor los diferentes sectores sociales.


La necesidad de definir criterios para promover el desarrollo actuando con equidad

La sorpresa predominó en la población cuando el gobierno municipal dio aconocer las cifras de los recursos administrados para el distrito. Y es que has-ta entonces nadie tenía una idea del monto ni de las partidas que lo cons-tituían, y menos de la forma en que se gastaba.

En diciembre de 1999, en un taller multitudinario, se hizo una exposiciónpara presentar los recursos disponibles. Era como mostrar una gran torta dela que había que esperar un pedazo, pero aprendimos que no se trataba deeso. También se pensó que había mucho dinero: cuando se supo que habíamás de un millón de soles en la municipalidad, la idea de los primeros dele-gados fue llevar fondos para sus lugares, pero se les demostró que ése noera el mejor proceder. El taller fue un gran momento de aprendizaje colec-tivo, que pasó aprobatoriamente la prueba.

Hoy las personas interesadas saben cómo camina la transferencia de recur-sos; y, por otro lado, saben con qué se puede contar para trabajar el siguien-te año. Pero además de eso, la población ha participado por primera vez enasambleas y talleres para discutir asuntos de importancia capital: cómo cu-brir mejor sus necesidades, cómo actuar con justicia, cómo ser solidario, có-mo obtener mejores resultados, etcétera. Toda nueva idea era, entonces,bienvenida; toda pregunta era aceptada.

A partir de esto se acordó con la población dedicar 60% de los recursos a laszonas rurales y 40% a la zona urbana. Sin embargo, esto no era suficientepara actuar con justicia; por ello hubo que determinar ciertos topes, deno-minados techos presupuestarios, que debían permitir que cada eje estraté-gico avanzara en un marco de prioridades socialmente determinadas.

Aquí también se aprendió, pues primero los techos se hicieron por eje, pe-ro más tarde se vio la necesidad de considerar también las zonas, quedan-do éstas finalmente como un criterio de mayor importancia. Esto permitióredistribuir mejor los recursos, y generar más equidad y comprensión de losproblemas en una dimensión sistémica e integrada. Por supuesto, todo es-to expresado en un lenguaje sencillo.

Algo paradójico es que para la elaboración del primer presupuesto partici-pativo o Programa de Inversión Municipal Concertado, no se contaba con


LÓPEZ, Carlos2000 Plan Estratégico de Desarrollo del distrito de Santo Domingo. Municipalidad de Santo

Domingo, CIPCA, PAEN GTZ (mecanografiado).

Municipalidad de Santo Domingo, Coordinadora Rural del Perú, CIPCA, PAEN GTZ CTAR Piura2002 Presupuesto Participativo de Inversión Municipal del Distrito de Santo Domingo.

Coordinadora Rural del Perú, CIPCA, PAEN GTZ, CTAR Piura.

un plan de desarrollo distrital ya elaborado, y en cambio se contaba con to-dos los planes zonales. Esa circunstancia fue un nuevo hallazgo, pues se pu-do comprobar desde entonces que sobre la base de las problemáticas y pro-puestas zonales se estructura mejor el presupuesto local. No se tenía en esemomento el plan general, pero ya existían los criterios para tomar decisio-nes colectivas. En realidad, se tenían varios planes.

Se demostró, entonces, que si no hay un plan —o un conjunto de ellos—, nopueden haber criterios para tomar decisiones sobre las inversiones y los gas-tos. En ese caso, lo único que queda es el criterio del alcalde y del grupo deregidores. Hacerlo de manera participativa ha dado grandes frutos: hay unamejor distribución de los recursos, existe la sensación de que se actúa con jus-ticia, se contribuye al desarrollo de las localidades más afectadas por la po-breza y se fortalece el sistema social, que finalmente prima en la toma de de-cisiones. Elaborar el presupuesto participativo llevó alrededor de tres meses,pero esto no fue asumido como un problema —un presupuesto, si no es par-ticipativo, se puede hacer en un solo día— sino como un lapso importantepara el reconocimiento, conocimiento y ejercicio de los derechos ciudadanos.



‹CAPÍTULO 3›

Tres herramientas para el desarrollo de Haquira:

Participación, acuerdos y organicidad

||| APUNTES |||Cuando el líder ya no es un Ilacta Taita

Importancia del liderazgo1

Antiguamente, pues, los líderes eran los llacta taitas nomás; claro, los llacta taitas,por ejemplo, hablando de Haquira, el señor Alberto Arredondo era líder.

Cuando era pequeña, tenía la noción de que él manejaba, era el todopode-roso, tenía la máxima ley en sus manos, era la máxima autoridad, su pala-bra era ley y me imagino que él era un hombre líder, pero a su manera. Eraabusivo, yo le he visto cómo abusaban a la gente, les pegaban, obligabanpara que trabajen ellos. Desde ese punto era líder y todavía hay ese tipo delíderes, como que les choca todavía que el campesino haya salido a liderar,ocupar cargos importantes; les choca, les choca saludar, por ejemplo, a ungobernador netamente campesino.

Ahora en Haquira, se sienten muy incómodos para decir “señor goberna-dor”. Por ejemplo el profesor Málaga, que en la exposición que tuvieron elsábado pasado, para formar un comité de investigación para los carros, enel cual propusieron al gobernador para integrar esa comisión, ese profesorse levantó y dijo: “no puede ser, tiene que ser conformado por gente ca-paz”. Prácticamente él, en ese momento, al gobernador lo ha menosprecia-

1 Entrevista con Norberta Mendoza, presidenta del Club de Madres de Haquira, por ADEAS Qullana, (20 de octubre del 2002).


do, pero todo porque él viene de una familia muy adinerada, muy abusiva.Su padre, su madre, ellos han sido unos gamonales. Ahora sí él quisiera ocu-par, digamos, cargos importantes, y pues como no le hemos damos opción,porque ya pasó de moda esa tiranía que había antes, les choca todavía quea mi persona, por ejemplo, bueno, yo modestamente no me considero lide-resa, pero acá me dicen así, y sobre todo a los apellidos que eran respeta-bles antes, los Arredondo, ellos sobre todo tratan de humillarme de algunamanera. Pero gracias a las capacitaciones que he recibido yo, así como misotras compañeras, me defiendo, ya no me dejo como antes, ya no ya, así es.

Los nuevos líderes

Bueno, acá hablando del distrito de Haquira, creo que nosotros nos honra-mos de tener buenos lideres, comenzando de nuestro actual alcalde, que esWilliam Gonzales Núñez, es uno de los primeros líderes acá en el distrito. Encuanto a varones, también tenemos, por ejemplo, al señor Valentín Roque,que actualmente está ocupando un cargo a nivel departamental del Cusco,de la Federación Campesina, es secretario de Organización de la FederaciónDepartamental de Campesinos del Cusco, y así, a titulo personal, ha obteni-do ese cargo allá; él solito ha ido representando como presidente de una co-munidad, es uno de los buenos líderes que tenemos acá. Y también tene-mos al secretario general de la Federación Distrital de Campesinos de Ha-quira, el señor Enrique Cruz Sarmiento.

Y así, hay bastantes líderes acá. Ahora, hablando de mujeres, tenemos a laseñora Virginia Pinares Ochoa, que es actual candidata a la regiduría delFrente Popular de Llapanchis, y ella es una de las lideresas de acá. Despuéstenemos a la señora Laura Gallegos, ella ocupa un cargo en su barrio. Y asítenemos también a la señora Hilda Layme, que es vicepresidenta de la or-ganización de mujeres; después a la señorita Guadalupe Alfaro, que es lapresidenta de la organización de mujeres de Haquira a nivel distrital. Y asíhay buenas lideresas acá dentro de nuestro distrito. Está también la señori-ta Edith Mendoza, ella estaba ocupando el cargo de presidenta del Progra-ma Nacional Alimentario (PRONAA); el cargo ahora ha tenido que dejarporque es candidata a una regiduría en una de las listas. Así es, entonces, esmucho para nombrar. Tenemos buenas líderes acá en nuestro distrito, bue-no, como que acá la institución CADEP José María Arguedas nos ha apoya-do bastante para poder despertarnos, nos ha hecho conocer prácticamentecuáles son nuestros derechos, nuestros deberes, nuestras obligaciones, peroalgunas hemos captado bien, algunas no, algunas como que tratamos de


desvirtuar. Así, en términos generales, algunas hemos captado bien ser unalíder, cómo debe ser una líder, qué requisitos debe cumplir; pero algunos nohan captado, entonces ellas se comportan a su manera, como que puedencriticar o alabarse a sí mismas: “yo soy una líder, yo soy tal, yo soy cual”. Así,un poco que todavía nos falta más capacitaciones para profundizar más so-bre liderazgo.

Ser dirigente es para personas que quieran trabajar2

Antiguamente, se nombraba a los dirigentes como una forma de castigo, porno comprometerse con el trabajo comunitario, "ahora ya no lo hacemos porcastigo, por lo que tiene que ser un dirigente. Antes se decía 'este señor nun-ca ha participado, nunca ha hecho nada, entonces que sea dirigente', era co-mo un castigo, pero en esta vez tenemos que poner a personas que sean idó-neas, a personas que quieran trabajar y por consenso mayoritario, bueno, enuna asamblea, ya no hay que imponer, hay que ver, porque entonces ya laMesa de Concertación, con todas esas reuniones, estamos algo mejor".

Las comunidades campesinas “están mejorando cada vez, mejoran las orga-nizaciones, tenemos buenos líderes en diferentes comunidades, tanto comolideresas y también instituciones que nos ayudan. En capacitación, porejemplo, CADEP es una institución que está en la Mesa de Concertación, to-ma una parte muy importante en preparación institucional, nos ayudanbien, de ahí salen lideresas y buenos líderes también”.

Nuestras comunidades están bien organizadas, trabajan en forma democrá-tica, participativa. Bueno, uno que otro no, todos tampoco, hay personasque siempre ponen tropiezos, y eso por desconocimiento, podemos decir,por ignorancia. Bueno como quiera que ellos no participan, hay todavía gen-te que tiene una mentalidad arcaica, se creen que son gente dominante:“por qué voy a estar juntándome con ellos”. Entonces, y ahí está el proble-ma, a pesar de que nosotros siempre lo invitamos así, personalmente, pero,y ahí está el fruto, hace poco hemos tenido varios eventos en nuestro pue-blo de Haquira y desconocían lo que era la Mesa de Concertación. Pero nues-tras comunidades sí, nuestros líderes saben, nuestros hermanos campesinos”.

2 Texto basado en una entrevista con Daniel Arredondo, presidente del barrio Qayau, Haquira, hecho por ADEAS Qullana el 31 deoctubre del 2002.


Introducción

La presente sistematización describe la experiencia de planificación partici-pativa en el distrito rural de Haquira, ubicado en la provincia de Cotabam-bas, departamento de Apurímac. Se trata, también, de ubicar un conjuntode temas de reflexión en torno a la particularidades que presenta este inte-resante caso. Se examinarán, así mismo, las respuestas sociales e institucio-nales que la experiencia ha provocado, así como las políticas y metodológi-cas a las que ha dado lugar.

En la medida en que se trata de una experiencia cuya primera etapa se hacumplido, nos permite también recuperar las evaluaciones formuladas pordistintos actores sociales que participaron en el proceso. Para ello, hemosintegrado libremente sus resultados con el fin de presentar las dinámicas ylos razonamientos empleados. Como en todos los otros casos examinados,buscamos extraer las lecciones que sirvan para otras experiencias en curso,así como para retroalimentar este mismo proceso político-social.

Haquira plantea la posibilidad de eslabonar los procesos de gestión partici-pativa, pues del plano de lo local —el distrito—, sus alcances se extiendenal ámbito de las coordinaciones de cuenca con la Asociación de Municipali-dades de la Cuenca del Río Santo Tomás (AMSAT), para posteriormente vin-cularse con acciones de carácter departamental y nacional, a partir de laapuesta por la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE).

Esta experiencia tiene dos entregas interesantes: la primera consiste en lageneración del proceso participativo, cuyo punto más elevado está consti-tuido por las mesas temáticas de concertación; la segunda, en la propuestade reforzar el sistema generado, sobre la base de una evaluación. Sin em-bargo, el hecho de que actualmente su continuidad esté en discusión, debi-do a los resultados electorales, nos da pie para tratar aspectos relacionadoscon la sostenibilidad de una propuesta de este tipo.


El distrito de Haquira (Cotabambas, Apurímac) limita con el departamentodel Cusco, con el que la conexión es más fácil. En la actualidad se encuentraconformado por 125 poblados rurales, agrupados en 9 comunidades cam-


pesinas: Ccayau, Ccocha, Despensa, Huanca, Huista, Marcallac, Patahuasi,Patán y San Juan de Llachua.

Observando algunos de los rasgos más importantes de este distrito tene-mos, en primer lugar, que la población total, en el año 1993 (INEI 1993), as-cendía a 9.784 habitantes, 50,3% de varones y 49,7% de mujeres.

Con relación a la residencia, en el mismo año, 81% (7.928 habitantes) vivían enel área rural y el 19% restante (1.856 habitantes), en el área urbana. “Las por-ciones de las participaciones del área rural estimada para 1999 son de 8.315personas y para el área urbana de 1.947 personas” (CBC 2000: 57). Como se ob-serva, se trata de una población eminentemente rural; además, las principalesactividades económicas giran en torno a la agricultura y la ganadería.

Según el Plan Estratégico (CBC 2000), en 1999, la población mayoritaria(45,4%) es la comprendida entre los O y los 14 años. En cambio, el segmen-to minoritario está constituido por las personas de 65 años a más (4,9%). Elgrupo entre 15 a 64 años alcanza 49,8%, pero integra segmentos muy dife-renciados de jóvenes hasta los 29 años y adultos.

El Censo Nacional de Población y Vivienda de 1993 establecía que, en Ha-quira, 84,6% de la población económicamente activa (PEA) se dedicaba aactividades agrícolas, mientras que 7,2% a servicios y 4,6% eran asalariados.

En cuanto a la educación, las cifras son más que alarmantes: la tasa de analfa-betismo es de 42%, es decir, 42 de cada 100 haquireños mayores de 15 años sonanalfabetos. Comparada con el promedio nacional (12,8%) la cifra es muy alta.

Las diferencias de género del nivel educativo alcanzado son muy marcadas:69,28% de las mujeres no han alcanzado ningún grado de instrucción,mientras que en el caso de los varones el porcentaje es 30,7%.

La pobreza establece otra constante, pues afecta sistemáticamente a gruposvulnerables como los menores de edad. La mortalidad infantil alcanza10,9% por 1.000 niños nacidos vivos. Otro impactante indicador de la po-breza es el alto porcentaje de desnutrición crónica, que alcanza 79,3%,cuando el porcentaje nacional es de 48,3%.

Finalmente, en esta escuetísima síntesis señalamos que la situación de los serviciosbásicos ofrecidos a la población es muy lamentable, pues de acuerdo con el censo


de 1993, sólo 6,4% del total de viviendas contaban con conexión domiciliaria deagua, mientras que 92% de las mismas no tenían energía eléctrica. Por otra parte,en 95% de las viviendas del distrito se realizan prácticas inadecuadas de elimina-ción de excretas, cuyo destino final es el campo abierto. Con relación a las condi-ciones de vivienda, 42,3% de éstas tienen una sola habitación y 32,8% cuentan con2, lo que demuestra el alto índice de hacinamiento dentro de los hogares.

2. Los antecedentes inmediatos del proceso participativo

Pese a su antigüedad, los conflictos entre hacendados y comuneros han de-jado su huella en la sociedad de Haquira hasta nuestros días. En los añoscuarenta, en esta zona existían siete haciendas que albergaban a una po-blación de apenas noventa personas, aproximadamente, de un total de6.692 habitantes que tenía la localidad. Esta época, conocida como la delgamonalismo, estuvo marcada por la discriminación de toda forma de ex-presión social y cultural proveniente de las comunidades campesinas, así co-mo del acceso de sus miembros a la educación. Además, empleando muchasargucias legales e influencias políticas, los hacendados expoliaron las tierrasque, históricamente, poseían las comunidades campesinas. Esto motivó pe-riódicos levantamientos campesinos que fueron respondidos con accionesde represión física en las que incluso murieron algunos líderes rurales.

Durante la década de los setenta, el proceso de Reforma Agraria afectó de ma-nera diferente la propiedad de la tierra en el país. En Haquira, al no existir unsegmento de grandes propietarios, no se produjo una transmisión significativade la propiedad de la tierra, pues no se trataba de propiedades de gran mag-nitud, sino que más bien la importancia de las haciendas radicaba en su ubica-ción, justamente en las zonas con características productivas más significativas.

A esta situación de despojo de tierras y marginalidad de los espacios de po-der político y de fuentes de riqueza, se sumó, durante los años ochenta, laviolencia política. En 1987, el Centro Internacional de Cooperación para elDesarrollo Agrícola (CICDA) colaboraba en la elaboración del diagnósticosocioeconómico de Haquira y Mará, hasta que, en un ataque de Sendero Lu-minoso, murieron dos cooperantes franceses y varias autoridades municipa-les. Este crimen, que provocó la indignación internacional, paralizó duran-te varios años las acciones de promoción del desarrollo en el lugar.

Las acciones de violencia se intensificaron, lo que produjo la desarticulaciónde las organizaciones sociales, con su consecuente debilitamiento. A ello so-


brevino una ola de muertes y desapariciones por toda la zona causadas porla acción de Sendero Luminoso, lo que provocó la migración masiva de po-bladores, especialmente de los más jóvenes, con destino a ciudades comoArequipa, Cusco y Lima.

En ese contexto se instaló en la localidad una base militar y desde allí se pro-movió la conformación de rondas campesinas. Así, las personas que se queda-ron a vivir en el lugar se vieron obligadas a autodefenderse del terrorismo.

Sin embargo, la presencia del ejército en Haquira generó un clima de seguri-dad que la localidad no tenía hacía mucho tiempo. Esto se reflejó indirecta-mente en la lucha contra el abigeato, pues las prácticas delincuenciales dismi-nuyeron notablemente por miedo tanto a la represión militar como a Sende-ro Luminoso. Durante los años anteriores, las comunidades campesinas se ha-bían organizado contra el abigeato, pero con poco éxito. Cuando en 1995 labase militar se retiró de Haquira debido a la disminución de las acciones te-rroristas, paralelamente resurgió en toda la zona el problema del abigeato.

En la década de los noventa, al iniciarse los programas asistenciales, se esta-blecieron nuevas relaciones —en algunos casos, el vínculo se producía porprimera vez— entre el Estado y las organizaciones sociales. Cuando se ini-ciaron los programas de lucha contra la pobreza, el Estado empezó a hacer-se presente en los lugares más alejados y olvidados del país, y se logró con-solidar vínculos entre las comunidades y organismos como el PRONAA, elPrograma Nacional de Manejo de Cuencas (PRONAMACHS) y el Fondo deCompensación y Desarrollo Social (FONCODES), entre otros. Este contactoha servido para que, en la práctica, se reconozca a las comunidades comointerlocutoras directas frente a las instancias estatales.

Pero el distrito de hoy arrastra todavía otros problemas del pasado, como sueterno aislamiento. Pese a la antigüedad de Haquira —su creación políticadata de 1857—, la localidad se mantuvo incomunicada de los centros de de-cisión económica y política, lo que provocó su paulatino empobrecimiento.

La articulación de Haquira con otros departamentos se produjo recién a par-tir de la década de los setenta, con la construcción de la carretera Haquira-Santo Domingo-Yauri-Arequipa; en la década de los ochenta, se logró co-nectar con Cusco a través de la carretera Haquira-Tambobamba-Cotabam-bas-Cusco. Sin embargo, la integración física con Apurímac, su propio de-partamento político, sigue siendo crítica.


3. Concretando el ideal del desarrollo participativo

En el desarrollo de la campaña electoral para las elecciones municipales rea-lizadas a finales de 1998, el movimiento político liderado por William Gon-zales elaboró diez lineamientos generales o ejes orientadores que, en casode triunfar en los comicios, regirían la gestión municipal (véase el cuadro 1).

Cuando en 1999 este movimiento político ganó las elecciones, el nuevo al-calde gestionó de inmediato, ante las instituciones públicas y privadas, elapoyo para la elaboración de un plan estratégico para el desarrollo de Ha-quira que tomara como referencia inicial los diez lineamientos señalados.

De esa manera, en marzo de ese año se firmó el convenio con el Centro Bar-tolomé de Las Casas del Cusco (CBC-ORTAM) con la finalidad de elaborar elplan estratégico. A esta iniciativa se sumaron posteriormente otras institu-ciones como CADEP José María Arguedas, ADEAS Qullana, CARITAS Chuqui-bambilla, ANDIN, MERENASS, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Edu-cación y los concejos delegados menores.

La primera tarea consistió en elaborar un diagnóstico de necesidades de lascomunidades del distrito, tomando en consideración las características decada una de ellas, para, sobre esa base, establecer una metodología de pla-nificación común.

Así, se procedió a informar a la población campesina cuál sería la metodo-logía del trabajo, que se basaba en asegurar la participación de todos los in-teresados. En esta etapa se lograron buenos resultados; similar fue la res-puesta de las autoridades municipales.

Todos los regidores y el alcalde se involucraban directamente en la organi-zación de los eventos; en otros casos, por ejemplo, nos mandaban a unapersona y nos dejaban a la deriva para ir a algunas comunidades. En el ca-so de Haquira, en realidad, lo que nos sorprendió fue la capacidad de orga-nización de todos ellos y la movilización de todos los actores: era ver cómolos regidores delegaban a uno para la organización, pero todos estabanapoyando; nombraban a un responsable, pero todo funcionaba como unequipo.

Posteriormente, se realizó un taller distrital con el fin de crear las condicio-nes para impulsar el proceso de manera más general. En esta reunión, las


principales autoridades y dirigentes comunales discutieron acerca de la im-portancia del plan estratégico, la metodología y los compromisos que asu-mirían los actores de la localidad durante las diferentes etapas que com-prendería la elaboración y ejecución del mencionado plan.

Cuadro 1Lineamientos generales para un gobierno local participativo

1. Fomentar la organización y participación de todos los sectores del pueblo,prioritariamente de las mujeres y los jóvenes, capaces de convertirse en protagonistasde la toma de decisiones en el proceso de desarrollo en el contexto de una prácticademocrática y transparente.

2. Lograr el desarrollo integral sostenido de Haquira mediante la acción concertada delas instituciones estatales, las ONG, la Iglesia, las autoridades y los sectores yorganizaciones de base.

3. Promover el surgimiento de organizaciones de base y las alianzas estratégicas coninstituciones y municipalidades vecinas, orientadas a ampliar los espacios de gestión ynegociación de proyectos en el ámbito regional, nacional e internacional.

4. Planificar y orientar el desarrollo integral sostenido de Haquira a corto, mediano ylargo plazo, sobre la base de un Plan Estratégico de Desarrollo Distrital que debeconstituir un instrumento de gestión tanto para la municipalidad como para todos losactores locales del desarrollo.

5. Durante el proceso de desarrollo, utilizar, de manera racional y prioritaria, nuestrosrecursos naturales, potenciando los conocimientos y la tecnología propia

6. Promover el folclor, las costumbres, las tradiciones, la biodiversidad, la medicina, elidioma, la vestimenta y otras manifestaciones orientadas a reafirmar nuestraidentidad cultural andina, como una forma de dinamizar el proceso de desarrollo yorganización de la población.

7. Promover diferentes disciplinas deportivas en los diferentes sectores de la población.8. Promover la implementación de proyectos productivos que permitan mejorar tanto

los ingresos económicos de la población como los servicios básicos del distrito.9. Convertir a Haquira en una zona turística ubicada entre Arequipa, Cusco y Apurímac,

con el fin de incrementar los ingresos económicos de la población y consolidar laidentidad cultural andina.

10. Promover una cultura de paz, amistad, confraternidad y cooperación entre lascomunidades, tanto dentro del ámbito distrital como con los pueblos vecinos.


Desde sus inicios, la planificación fue eminentemente participativa. Las pro-puestas se elaboraron en diferentes ámbitos: reuniones del Concejo Munici-pal, gabinetes multiprofesionales, debates interinstitucionales, talleres en co-munidades campesinas y centros poblados. En cada una de estas actividadesse utilizaron técnicas metodológicas acordes con las características de los asis-tentes. La población, además de asistir a las reuniones, se organizó para pro-porcionar los locales, el alojamiento y la alimentación de los participantes.

La elaboración del plan de desarrollo estuvo a cargo de la Mesa de Concer-tación para el Desarrollo Distrital. El proceso demandó cerca de un año y sucosto total bordeó los 26 mil dólares: la municipalidad distrital asumió 20%y el CBC 80%. El plan estuvo listo en febrero del 2000. Al mes siguiente, enla ciudad del Cusco, se realizó la primera presentación pública de los resul-tados, que contó con la participación de comentaristas del Consejo Transi-torio de Administración Regional, CTAR Apurímac, así como de represen-tantes de la cooperación internacional y de las organizaciones no guberna-mentales (ONG). En agosto se realizó la segunda presentación pública, aus-piciada por el CTAR Apurímac, que dictó una resolución en la que reconoceel Plan Estratégico de Haquira.

Finalmente, con el fin de lograr una mayor difusión del plan, se entregó unresumen ejecutivo a todas las municipalidades delegadas, comunidadescampesinas, barrios y organizaciones de base.

4. Mesas de concertación para implementar el plan

En diciembre del 2002, durante la etapa de implementación del plan, se rea-lizó un taller en el que se constituyeron las primeras cuatro mesas temáticasde concertación:

• Mesa de Salud y Violencia Familiar, coordinada por el Ministerio deSalud.

• Mesa de Educación, coordinada por el sector Educación. • Mesa Agropecuaria y de Medio Ambiente, coordinada por CARITAS

parroquial Haquira.• Mesa de Fortalecimiento Institucional, coordinada por la ONG CADEP

José María Arguedas.

Desde hace meses, se viene examinando la posibilidad de constituir la Mesade Turismo y Cultura. Este tema deberá ser resuelto por la nueva gestión edil.


Gráfico 2 Objetivos generales de las mesas de concertación

Mesa

Salud y ViolenciaFamiliar

Educación

Agropecuaria y deMedio Ambiente

FortalecimientoInstitucional yOrganizativo

Objetivo general

• Implementar una propuesta concertada para enfrentar y resolveradecuadamente la problemática de la salud de los habitantes deldistrito de Haquira.

• Canalizar esfuerzos y potencialidades de las instituciones, autori-dades y organizaciones de la población para contribuir a solucio-nar los problemas educativos y obtener una educación de calidad.

• Canalizar las potencialidades de los sectores locales buscando unasolución conjunta de los problemas que enfrentan el agro y el me-dio ambiente, sobre la base de un enfoque humano e integral ex-presado en la búsqueda de mejores condiciones de vida.

• Orientar la implementación de una propuesta concertada de for-talecimiento de las organizaciones de base, instituciones y autori-dades locales del distrito de Haquira.

Las mesas de concertación permitieron que las instituciones públicas y pri-vadas integraran sus acciones, concretándose acuerdos celebrados con lamunicipalidad distrital. Cada mesa cuenta con un importante grado de au-tonomía y es responsable de las decisiones que toma, así como de las pro-puestas que elabora. Sin embargo, en la primera etapa su accionar fue unpoco lento, por lo que se resolvió descentralizarlas, estableciendo mesasdentro de algunas comunidades, como ha ocurrido en Huancasca, Patán,Yahuac y Cochac.

En la estructura de mesas que se ha generado, los coordinadores ocupan unpuesto fundamental, pues sobre la base de su trabajo se constituye la Mesade Concertación para el Desarrollo Distrital de Haquira (CDD Haquira), queactúa como una entidad de fiscalización de la Federación Campesina Distrital.

Las atribuciones de las mesas temáticas son principalmente dos: por un la-do, constituyen el medio más indicado para velar por la ejecución del plan


de desarrollo del distrito, y por otro se encargan de formular nuevas pro-puestas que contribuyan a mejorar el plan proyectado al 2010. Sus propues-tas son transmitidas al CDD, que evalúa la conveniencia de su aprobación.

Gráfico 3Estructura de implementación de acciones

Plan Estratégicode Desarrollo

Federacióncampesina

distrital

Mesa de Salud

Mesa de Educación

Mesa Agropecuariay de MedioAmbiente

Mesa deFortalecimiento

Institucional

Aporta al plan

Presidida por lamunicipalidad.

Discute yaprueba

Presentanpropuestas

Cada una actúacon un

coordinador

FiscalizaDirectiva dela Mesa

deConcertación

para elDesarrolloDistrital


Las mesas constituyen, de esta manera, los pilares sobre los que se basa lapropuesta de concertación de Haquira, como se explícita en la siguiente ci-ta (González 2001):

Creemos que las mesas pueden ser no sólo espacios de encuentro delas diferentes instituciones y organizaciones locales con el gobiernomunicipal, sino que, más allá de eso, podemos pensar en las mesas co-mo órganos plenamente integrados al gobierno local; es decir, los ór-ganos “pensantes” de la gestión municipal, en los que se cumpla unaserie de funciones propias de una gestión de gobierno. Allí:

• Se condensan las demandas locales.• Se idean las soluciones posibles y la forma de conseguirlas.• Se discute el rol que la municipalidad y los diferentes actores cum-

plen en pro del desarrollo del distrito.• Se generan propuestas a ser asumidas directamente por la Munici-

palidad y los actores locales.• Se afinan las prioridades geográficas y temáticas que contiene el

Plan Distrital.• Se proponen las condiciones exigidas para que ciertos beneficios

lleguen a las comunidades.• Se hace el plan operativo que el gobierno municipal debe poner en

marcha cada año.• Se toman decisiones presupuestales, etcétera.

Así estaremos dando forma a un nuevo tipo de gobierno local, dondela propia población participa de las decisiones de gobierno a travésdel cual mostrar a nuestro país la forma como pueden llevarse adelan-te gobiernos participativos a nivel local, con el fin de lograr una ges-tión sostenible de desarrollo local.

Si bien es cierto que esta nueva forma de gestión también presenta dificul-tades, si se comparan con los logros, el balance es muy positivo. Sin embar-go, en la medida en que es útil sintetizar las principales limitaciones de laexperiencia, las presentamos en el gráfico 4.

En Haquira, las mesas tienen un punto de partida común: diciembre del2000. Eso ha permitido un funcionamiento más o menos homogéneo, aun-que existen diferencias en los productos logrados. El hecho de que las me-sas hayan surgido en el mismo momento se refleja en el interés mostrado


Gráfico 4 Dificultades y límites de las mesas de concertación4

• A las instituciones les resulta difícil adecuar sus horarios de actividad y de presencia enla zona a las necesidades de la concertación. Hay un escaso hábito de relación interins-titucional pues cada institución está acostumbrada únicamente a acordar reuniones consus beneficiarios directos.

• Los propios miembros de las mesas todavía tienen dificultades para entender de qué setrata, concretamente, concertar. Estas indefiniciones influyen en el empeño que cadaactor pone en el proceso: algunos, que no terminan de sopesar su verdadera importan-cia, dudan de invertir su tiempo en él, mientras que otros han respondido con mayorpresencia, buscando aprender y comprometerse más.

• En la relación entre objetivos y actividades, generalmente no se ha seguido una se-cuencia que permita entender el proceso. Así, no queda claro qué actividades permi-ten conseguir tales y cuales resultados, ni qué resultados se encaminan a la consecu-ción de tal o cual objetivo. Se han redactado tres listas separadas de objetivos, resul-tados y actividades.

• La comunicación es el punto mas débil del proceso. No ha habido una elaboración y di-fusión oportuna de los avances de las mesas; la población local está poco informada deldesarrollo del proceso.

• En la medida en que los criterios para convocar proporcionalmente a los representan-tes de las organizaciones sociales no estaban bien definidos, algunas de las bases comu-nales no fueron convocadas adecuadamente.

• Es necesario corregir el hecho de que las actividades y los objetivos planteados en lasmesas hayan sido pensados como acciones específicas —por ejemplo, construcción deletrinas, equipamiento de bibliotecas, desarrollo de actividades culturales y recreativas,capacitación a promotores agropecuarios—. Debemos ubicarnos en las facultades de unespacio de concertación: esta instancia sirve para comparar y evaluar avances, metodo-logías, logros: para pensar juntos, hacer propuestas, decidir juntos, orientar a los acto-res, generar iniciativas. Se trata, fundamentalmente, de espacios para diseñar planes es-

4 Datos extraídos principalmente de Gonzales 2001.


pecíficos, políticas, ordenanzas, compromisos mutuos, mecanismos y estrategias de eje-cución y de trabajo colectivo orientados a alcanzar los objetivos del Plan Estratégico deDesarrollo (PED).

• Una de las decisiones que podría surgir de la concertación es que la mesa se conviertaen una instancia en la que también se ejecuten y se gestionen proyectos. Sin embargo,no es evidente que ésta sea la primera tarea. Las mesas no cuentan con un aparato or-ganizativo interno que les permita realizar actividades de ejecución ni con un presu-puesto propio para desarrollar las actividades.

Gráfico 5 Precisando los indicadores de concertación

Los indicadores permitirán realizar el seguimiento del proceso. El intento de lograr un gobierno participativo con liderazgomunicipal constituirá su referencia.

Algunas ideas de indicadores son:

• Número de reuniones de concertación por mesa y por año• Número de reuniones de la Mesa de Concertación para el Desarrollo Distrital por año• Composición del conjunto de participantes y quórum. Acuerdos colectivos asumidos

institucionalmente por los miembros de las mesas y puestos en ejecución. Experienciasevaluadas en las mesas. Experiencias seguidas por la mesa.

• Propuestas de intervención elaboradas por la mesa.• Edictos y ordenanzas propuestos por la mesa y asumidos por la municipalidad.• Proyectos elaborados por mesa.• Proyectos gestionados por mesa - Actividades de apoyo a proyectos propuestos por

mesa.• Presupuesto municipal (o parte de él) diseñado por mesa.• Proyectos ejecutados por mesa.• Proyectos gestionados y ejecutados en forma interinstitucional.• Grado de modificación y adecuación del trabajo de las instituciones locales a las

decisiones de la mesa.


por sus integrantes, en la regularidad de las reuniones y en una asistenciasuperior a la esperada inicialmente.

La conducción general del proceso está a cargo de la municipalidad, peroen cada mesa hay una institución que destaca y anima a las demás. Sin em-bargo, como la misma municipalidad ha reconocido, se requiere afianzarmás la conducción difundiendo mejor los alcances y mecanismos de la pro-puesta. Esto permitiría que la población se fortaleciera dando a conocer susdemandas, exigiendo, dialogando y proponiendo. Pero al parecer se ha ge-nerado un error en este punto, pues el hecho de que una institución —co-mo por ejemplo el Ministerio de Salud—, lidere una mesa, no significa queésta deba convertirse básicamente en una herramienta de aquélla sino quese trata de un espacio para la ejecución de iniciativas diversas.

Sobre la base de su evaluación, la municipalidad ha planteado un conjuntode recomendaciones tendentes a reforzar el sistema participativo de ges-tión local. Los siguientes gráficos presentan, de manera sintética, tanto losresultados de este trabajo como las conclusiones extraídas de un conjuntode entrevistas realizadas en la zona.

Cuadro 6Creación de la Mesa de Concertación de Turismo y Cultura

• Con la finalidad de lograr un avance armonizado con el resto de distritos socios de laAsociación de Municipalidades de la Cuenca del Río Santo Tomás (AMSAT).

• Si bien esta mesa comenzará a trabajar más tarde, tendrá la ventaja de seguir uncamino más preciso pues recogerá la experiencia de las otras mesas.

• Pueden convocarse a formar parte de esta mesa a las siguientes autoridades einstituciones: municipalidad, concejos menores, sector Educación, artesanos,representantes de los empresarios que brindan servicios de restaurante, alojamiento ytransporte, ONG de apoyo, etcétera.


Se plantea que cada mesa aplique preguntas referidas a su temática concreta: salud, educa-ción, recursos naturales, fortalecimiento institucional

Cuadro 7Plantear preguntas básicas para la implementación delPlan de Desarrollo Distrital de Haquira

¿Cuáles son nuestros criterios de intervención? • Proponer políticas y medidas para implementar.• Comparar y evaluar avances, estrategias, metodologías, logros. Sacar conclusiones.• ¿Cuáles son y deben ser nuestros principios de acción?• Analizar la lógica espacial de nuestra intervención: ¿dónde intervenimos?• ¿Qué relaciones interinstitucionales deberíamos establecer?• ¿En qué aspectos, realistamente, podemos cooperar? • ¿Que política de acción debería implementarse?

¿Qué necesita Haquira para su desarrollo?• Precisar las necesidades prioritarias y las estrategias de cada comunidad.• Mejorar y detallar nuestro PED y el diagnostico.• Definir los proyectos prioritarios y estratégicos contemplados por el PED. ¿En qué zo-

nas deben desarrollarse?, ¿sobre qué temáticas?• Fijar metas e indicadores de desarrollo a los que cada actor debería llegar.• Precisar el plan de desarrollo específico que sería necesario aplicar en cada comunidad.• Elaborar propuestas de proyectos.

¿Cómo nos organizamos para poner en marcha nuestro plan distrital?• Seleccionar los problemas, establecer cuáles debe tratar primero la mesa.• Determinar qué compromisos asumirá cada actor para cumplir los objetivos del plan; re-

coger estos acuerdos en actas firmadas.• Plantear estrategias de acción coordinada: coejecución, competencias, complementa-

riedad, zonificación.• ¿Qué comunidades están menos atendidas?• ¿Cómo podemos llegar a ellas? ¿Qué medios se necesitan? • ¿Se duplican las acciones? ¿En qué aspectos?, ¿por qué? ¿Cómo solucionar este problema?• ¿Qué exigencias y compromisos debería cumplir la comunidad?• ¿Qué exigencias y compromisos debería cumplir cada uno de los actores? • ¿Cómo incentivar el desarrollo de capacidades complementarias entre nosotros?• ¿Cómo aprovechar, al mismo tiempo, las ventajas de una sana competencia entre las co-

munidades y el resto de actores locales? ¿En qué tipo de circunstancias?, ¿cómo debenasumir las tareas los distintos actores?


Los objetivos, resultados y actividades planteados en cada mesa deben tener, necesariamente,naturaleza interinstitucional; es decir, las mesas no plantearán acciones de ejecución directacon los beneficiarios sino de concertación propiamente dichas. Algunos resultados y activida-des que no cumplían con este requisito fueron eliminados de la propuesta.

También se han identificado los puntos temáticos de interés de cada mesa, que generalmentenacen del tratamiento de los problemas previamente identificados. Salvo el caso de la Mesa deFortalecimiento, que no los especificó, las otras señalaron lo siguiente:

Gráfico 8Reordenamiento de los objetivos

Mesas temáticas

Agropecuaria y de Medio Ambiente

• Sanidad animal y agrícola• Mejora de la tecnología

productiva agropecuaria• Manejo adecuado de los

recursos naturales y de lacontaminación

• Diversificación productivaagrícola

• Riego• Alimentación de los

animales• Capital genético• Infraestructura productiva• Planta aromáticas y

medicinales• Acceso limitado al crédito• Canales de comercialización

inadecuados• Organización para la

producción• Tenencia de tierras

Educación

• Infraestructuraeducativa

• Analfabetismo• Participación de

los padres ymadres

• Bajo rendimientoescolar

• Educaciónbilingüeintercultural

• Educaciónsuperior yocupacional

• Ejercicio dederechoshumanos yciudadanía

• Gestión educativa

Salud y ViolenciaFamiliar

• Alcoholismo• Violencia

intrafamiliar• Mortalidad materna

y perinatal• Enfermedades

frecuentes• Desnutrición infantil• Prevención de toda

forma de violencia yde riesgo para lasalud

• Medicina tradicional


Gráfico 9 Implementar mecanismos de comunicación más eficientes

• Emplear términos simples —y si fuera necesario reemplazar los académicos o muy téc-nicos— para que el grueso de la población comprenda cabalmente los mensajes.

• Los informes de las reuniones de la mesa deben incluir un cuadro resumen en el que fi-guren los temas abordados, las decisiones tomadas y los compromisos asumidos, así co-mo las implicancias de éstos para los actores correspondientes. Estos resúmenes puedendifundirse masivamente.

• Emitir quincenalmente un boletín ágil para difundir información pertinente acerca dela gestión municipal, al avance de las mesas y el compromiso que se espera por partede los diferentes actores para cumplir las decisiones tomadas.

• De manera adicional, en momentos y lugares estratégicos, se pueden colocar cartelesque generen que la población revise y discuta colectivamente los temas relevantes.

• Definir al interior de cada mesa las tareas que se deben cumplir respecto a la elabora-ción y la difusión de informes, señalando a los responsables.

• Definir las funciones de comunicación que la Municipalidad debe cumplir en el proce-so de concertación.

• Invitar a la prensa local a una reunión informativa.• Enviar a las emisoras locales y regionales notas de prensa que informen sobre los resul-

tados de las reuniones y las implicancias de éstos para los actores locales.• Realizar cualquier otra acción comunicativa que se adapte al lenguaje y las necesidades

de información de los diferentes tipos de actores locales.

La ventaja evidente de precisar los temas recurrentes en cada mesa temáti-ca consiste en que esto facilita la concreción de los objetivos, pues arroja rá-pidamente un listado de temas que representa la agenda real de trabajo.Ante esta agenda cabe plantear una serie de preguntas, la más importantede las cuales es si, en torno a determinado tema, es conveniente continuarhaciendo lo mismo o buscar nuevos factores que modifiquen la situación.

Un aspecto que debería estudiarse con más detenimiento es si los proble-mas relacionados con la comunicación y la difusión de los alcances y logrosdel Plan Concertado de Desarrollo se deben, en parte, a la intermediaciónde los representantes de las organizaciones que participan en las mesas. Nosreferimos a que, en algunos casos, los participantes en el proceso de concer-tación tienen capacidad para tomar decisiones sin consultar previamente a


sus bases; si bien este mecanismo otorga agilidad y velocidad a la gestión,resta a la población las posibilidades de participar. Consideramos que, auna costa de que el ritmo sea en apariencia más lento, consultar con las baseses, probablemente, una forma más segura de actuar.

Otra pregunta es si se ha establecido algún mecanismo de información inme-diata entre las personas que participan en las mesas y sus organizaciones debase. Si este mecanismo no existe o no funciona adecuadamente, se corre elriesgo de que la información no llegue a la población en su conjunto o a al-gunos sectores de ella, como las mujeres, los jóvenes o los adultos mayores.

Si éste fuera el caso, la solución no pasaría por mejorar los mecanismos dedifusión —como los medios escritos o audiovisuales— sino por perfeccionarel sistema de delegación de los cargos.

Esta persona debe acompañar la coordinación de la mesa junto con la institución formalmen-te encargada de ello. No importa cuál sea la institución o autoridad que coordine formalmen-te el trabajo de la mesa: la municipalidad debe velar por el cumplimiento de sus objetivos yapoyar el proceso.

Gráfico 10La municipalidad debe nombrar a un regidor o funcionarioencargado del avance de cada mesa

Papel del funcionario municipal

• Anima la participación de las organizaciones, autoridades e instituciones que compo-nen la mesa.

• Acopia y archiva en la municipalidad los documentos y materiales producidos por o pa-ra la mesa.

• Facilita el local y los materiales de trabajo para las reuniones de la mesa.• Apoya las convocatorias para las diferentes reuniones y actividades de la mesa.• Informa al concejo sobre los avances del trabajo de la mesa y sus implicancias para el

gobierno municipal.• Registra los avances de cada actividad de acuerdo con la tabla de indicadores.


De proceder esta propuesta, se modificaría parte de la estructura tradicionalde las municipalidades rurales, en las cuales los regidores trabajan en tornoa un tema específico, pero dentro de la comisión municipal que cada uno deellos dirige. En este caso, el papel cambia bastante, pues el regidor se con-vierte en un animador que concerta acuerdos con muchos otros actores; deesta manera, la comisión municipal se diluye orgánicamente al interior de lamesa, lo cual resulta bastante funcional en una estructura rural.

Como es conocido, la municipalidad rural carece de un aparato logístico sig-nificativo; muchas veces, bajo el membrete de comisiones municipales se es-conde, en realidad, el trabajo solitario de una persona. La mesa, en cambio,permite dotar de organicidad a este espacio municipal en el que las tareasdel regidor pueden coincidir sin ningún problema: así por ejemplo, el regi-dor responsable de la Comisión de Educación de la Municipalidad puede par-ticipar de manera natural en la Mesa de Educación, pues por un lado su co-

Con el propósito de que la municipalidad actúe de manera más comprometida con su rol delíder de la concertación y del gobierno local.

Gráfico 11Designar un facilitador del proceso en su conjunto

Papel del funcionario facilitador

• Acompañar a los regidores o funcionarios designados, conformando un equipo de tra-bajo

• Apoyar la realización de las reuniones de la mesa, ofreciendo, junto con otros actoresencargados, metodologías participativas que faciliten el trabajo.

• Coordinar con otras mesas y consejos de desarrollo provinciales o regionales.• Motivar la participación de los actores locales.• Difundir los avances de las mesas.• Documentar el proceso de concertación.• Servir como nexo de comunicación entre las mesas, las instituciones y los actores loca-

les participantes del proceso.• Sistematizar el proceso de concertación. Esto permitirá una mejor presentación de la

propuesta frente a un eventual apoyo de la cooperación internacional.


misión encuentra rápidamente un espacio social e institucional en el cual in-teractuar y, por otra parte, su presencia no impide el crecimiento de los otrosactores sociales que participan en el tratamiento de esta temática. El regidorpuede, más bien, convertirse en un factor de apoyo del empoderamiento delos actores de la sociedad civil.

Al respecto, queremos recordar una observación general: en ciertos momen-tos del proceso, es recomendable contar con un facilitador externo, a fin deasegurar la neutralidad y conservar cierta objetividad. Sin embargo, lo másaconsejable en muchos casos es contar con un equipo promotor encargadode conducir y animar el proceso, equipo que puede ser reforzado, incluso,por animadores locales o de las ONG de apoyo. Conviene reflexionar en tor-no a si es más aconsejable crear un grupo de apoyo en torno a cada accióno depender de una sola persona, que es finalmente una práctica en la quemuchas veces se termina (Quedena 2002: 79).

Los cambios propuestos alteran sustancialmente el esquema de gestión in-terna y las vinculaciones del municipio con la sociedad civil,

El gráfico 14 nos muestra la tradicional estructura de funcionamiento delas administraciones locales, en las cuales la sociedad no tiene mayor inje-rencia ni cuenta con canales autónomos de participación. En este esquema,que corresponde claramente a un modelo de democracia local restringida,la intervención social se encuentra siempre supeditada a la voluntad delgobernante.

En cambio, el esquema que presentamos a continuación muestra, por oposi-ción al anterior modelo, términos de intercambio horizontales, en los que elConcejo Municipal y el CDD quedan en un plano de igualdad, sobre la basedel cual se pueden construir mecanismos que perfeccionen la comunicacióny los flujos de intercambio. Con el fin de demostrar el cambio de funcionesque el nuevo modelo plantea, en el gráfico hemos agregado las comisionesmunicipales, cada una de las cuales constituye un elemento de articulacióncon la sociedad, un conveniente vaso comunicante.

Obsérvese también el incremento de funcionalidad que aportan las mesas,que permiten expandir la capacidad propositiva que inicialmente tiene lamunicipalidad. Repárese, así mismo, en el hecho de que el modelo no alterani conspira contra la estructura de gestión administrativa, que es propia detodo aparato estatal.


Gráfico 12El CDD de Haquira debe definir claramente sus funciones

Algunas propuestas

• Realiza el seguimiento de cómo están funcionando las mesas• Promueve la sistematización del proceso• Centraliza la información de los proyectos en ejecución y en gestión• Articula los medios de comunicación• Propone las acciones y medidas que debe asumir la municipalidad• Publica la lista de dichos proyectos• Elabora el plan operativo municipal• Está compuesto por el coordinador de cada mesa, la municipalidad y la Federación

Campesina

Una manera de dar organicidad a la participación de las mesas en el gobierno local es otorgán-dole a éste un espacio formal dentro del organigrama municipal. La puesta en marcha del Plande Desarrollo Distrital Concertado requiere que se modifique sustancialmente la estructura tra-dicional del aparato municipal, pues ésta obedece a un esquema vertical de mando en el quesólo existen algunos mecanismos consultivos que la autoridad edil promueve a su libre albedrío.

Gráfico 13Tener un gobierno local participativo,que se refleje en la estructura

Fuerzas de cambio

• Nuevas formas de organización social

• Nuevas formas de gestión social y deutilización de recursos

• Nuevas formas de aprobación de losacuerdos

Estructura municipal


Finalmente, desde un punto de vista analítico, se puede afirmar que la mu-nicipalidad, como sistema político estatal, y el sistema mixto social-públicosectorial que conforman el CDD y las mesas, se encuentran conectados entresí por dos interfaces:

(i1) La interface de comunicación política. En este caso, se trata de una rela-ción entre el Concejo Municipal y el CDD, que facilita la toma de decisionesmás importantes en el ámbito local.

(i2) La interface de comunicación sectorial, de carácter operativo, que poneen contacto al Concejo Municipal a través de sus regidores —y funcionarios—con las mesas temáticas. Se trata de un medio que facilita la concreción delas políticas y el monitoreo de las acciones.

Una vez planteada la existencia de estos dos puntos de comunicación, po-dríamos preguntarnos qué pasaría si las dos interfaces se cortaran: ¿se deten-dría o se truncaría el proceso de desarrollo? Consideramos que no necesaria-mente, pues las interfaces facilitan los mecanismos de información y retroa-limentación entre los dos sistemas, pero no anulan la vida propia de cadauno de ellos.

Esto quiere decir que cuando ambos sistemas actúan en colaboración y nopor separado, cada uno de ellos utiliza mejor los recursos y obtiene mejoresresultados, lo que se conoce como mecanismo sinérgico. Pero la condiciónpara que esto se produzca es que cada uno de los sistemas, por sí mismo, fun-cione bien. Si existen problemas de gestión municipal interna —desorden,falta de liderazgo interno, corrupción, etcétera—, esta situación restará po-sibilidades al encuentro con la sociedad civil; por otra parte, si la sociedad espoco organizada, tiene conflictos internos, no hay comunicación entre diri-gentes y bases, etcétera, las posibilidades de coordinar con la municipalidadtambién se verán limitadas.

De ahí que, para que la alianza funcione, es necesario invertir también en laotra parte, en el socio. Así, a la sociedad civil le convendrá que los funciona-rios municipales sean competentes, que los técnicos sean expertos en su cam-po profesional, que el gobernante esté capacitado y actúe con criterio; y, delmismo modo, a la municipalidad le convendrá contar con una poblacióneducada y plenamente consciente de sus derechos, trabajar con organizacio-nes fortalecidas y que tengan capacidad de hacer propuestas, contar con unasociedad vigilante de los recursos y que colabore en distintos aspectos de la


Gráfico 14Organigrama estructural de la Municipalidad de Haquira

Concejomunicipal

Secretariageneral

Alcaldía

Dirección(gerencia)municipal

Personal

Rentas ytributación

Economía,controlpatrimonial,abastecimiento yadministración

Transportes yequipo mecánicoy MYPES

Obras públicas,proyectos ydesarrollourbano

Cultura,deportes,ornato, controlde pesas yservicios

Serviciossociales, asuntosfemeninos,campesinos yapoyo social

Servicios básicosy comunales

Comisionesde regidores

Almacén yabastecimiento

Registrocivil

Limpiezay ornato

Proyectos yobras

Tesorería yrentas

Transportey equipomecánico


gestión, etcétera. Por eso, la población debería alentar la formación de losfuncionarios y los cambios estructurales de la municipalidad, mientras que aésta le convendrá invertir provechosamente en la generación o fortaleci-miento del capital social de la localidad.

De esta manera, la independencia de cada sistema no representa ningún in-conveniente. Por el contrario, es un requisito para su mayor funcionalidad y,además, es la base sobre la que se construye la concertación: cada actor, porsu lado, puede trabajar como lo crea más conveniente o puede realizar par-te de sus tareas en colaboración con otros, para lo cual ambos socios tendránque ponerse de acuerdo en los aspectos fundamentales, precisando, en el ca-mino, las particularidades y las mutuas concesiones. De esta manera, proba-blemente ambos obtendrán mucho mejores resultados.

Gráfico 15Propuesta de nuevo organigrama de la Municipalidad de Haquira

Concejomunicipal

Secretaría

Alcaldía

Directormunicipal

Personal

Tesorería

Abastecimiento

Salud

Educación

Agro y MedioAmbiente

FortalecimientoInstitucional

Sistema político-municipal

Sistema mixtosocial-institucional

Servicioscomunales

CDD Mesastemáticas

Comisionesmunicipales

Planificación ycomunicación

Serviciossociales

(i1)

(i2)


Gráfico 16Propuestas e ideas para la discusión5

Sobre la convocatoriaPara el funcionamiento participativo de las mesas debemos fijar mecanismos de convocatoriaque aseguren la participación de los diferentes actores. Pero para que la convocatoria tenga elefecto esperado, las comunidades deberán además acreditar a sus diferentes representantesfrente a cada una de las mesas.

Se prevé un problema: si convocamos a todos los promotores de salud o a todas las APAFAS ten-dremos más de 50 miembros en las mesas de salud y educación, lo que pone en riesgo el quórumy el avance del trabajo, entonces, ya que las comunidades están representadas en cada mesa porun miembro designado por la Federación, proponemos tomar a los representantes comunales —uno por comunidad—, como miembro invitado con voz y al resto de los participantes comomiembros plenos con voz y voto. Es claro que esto generará situaciones que serán difíciles de ma-nejar a nivel metodológico, de modo que cada mesa deberá poder estar preparada para aplicartécnicas de trabajo que recojan la iniciativa de los diferentes sectores y las confronten en plena-ria. Otra propuesta es que a las comunidades se las convoque para algunas reuniones y para otrasno, dependiendo del tema a tratar, ya que están siendo representadas por la Federación. Se su-giere adicionalmente que cada cierto tiempo se asegure reuniones donde se las convoque.

Comité directivo de las mesasDos de las mesas se han planteado contar con un comité directivo formado por el coordinador,el secretario y el delegado municipal. Creemos que esta estructura directiva podría dinamizarsemás si las funciones secretariales son otorgadas precisamente al delegado municipal. Pero aúnhace falta elaborar el reglamento interno de cada mesa. De ser así, la estructura del comitédirectivo podría variar asumiendo la siguiente composición: el coordinador, secretario (undelegado municipal) y un vocal.

5. Activa participación de las mujeres

El proceso de planeamiento estratégico consideró la incorporación de lasmujeres en cada una de las acciones. Con este fin, se las motivó a participaren distintas reuniones, asambleas y mesas de concertación que se organiza-ron. La municipalidad jugó un rol fundamental para lograr la unión de las

5 Tomado textualmente de Gonzales 2001.


mujeres en torno a la Federación de Mujeres de Haquira que, finalmente, selogró constituir.

Para realizar este trabajo, ha sido importante mantener programas de capa-citación dirigidos hacia ellas, que en el distrito estuvieron a cargo del CADEPJosé María Arguedas, ONG que ejecutó el Programa de Formación de Muje-res Líderes, que ha logrado que un significativo número de ellas conozcansus derechos y deberes como ciudadanas, con la finalidad de que participenplenamente en el tratamiento de los asuntos públicos y en la tarea de con-solidar su nueva situación al interior de la sociedad civil.

Gracias al alcalde que nos ha apoyado bastante, que nos ha organiza-do, hoy ocupamos cargos que antes los varones solamente ocupaban.Ahora nosotras también ocupamos los cargos, ya que anteriormenteno había organización para las señoras. De este modo, llevábamosnuestros hogares en forma atrasada, pero hoy, mediante organizacio-nes que nos han incentivado, ya participamos y llevamos cargos.6

El trabajo realizado con las mujeres de Haquira ha servido para crear con-ciencia de la importancia estratégica de este sector en una propuesta de de-sarrollo sustentada en la equidad. Sin embargo, debemos señalar que restamucho por recorrer, pues su grado de acercamiento al mundo público y po-lítico no les permite todavía actuar con fluidez.

Por eso yo decía al señor alcalde, le sugería que como no llega a la po-blación, falta más concientización en términos sencillos, en lenguajeque el pueblo pueda entender, no con términos científicos, cuántas ve-ces les he dicho. Si hay términos, palabras, que el pueblo no lo entien-de, que será por ejemplo la palabra concertación, hasta yo no lo en-tiendo muy bien. Entonces, imagínese una compañera mía de acá delcampo, que no sabe leer ni escribir, no escucha la radio; si a ella le pre-gunta qué es concertación, “qué será” le va a decir. Pero si a nosotroslos encargados de la mesa de concertación nos explicaran con claridad,en el lenguaje que pudiéramos entender, yo creo que sí entenderíamosel significado de las mesas de concertación.7

6 Entrevista con la señora Laura Gallegos Marco, presidenta de la APAFA, comunidad campesina de Callao (marzo del 2003).7 Entrevista con la señora Norberta Mendoza, presidenta del Club de Madres de Haquira, por ADEAS Qullana (20 de octubre del 2002).


Finalmente, resta avanzar en extender los procedimientos democráticos quepermitan una manifestación política y social más cabal. Ésta es una carencia queperciben hasta los grupos más recientes, como las organizaciones femeninas.

Según ellos dicen, en las sesiones cualquiera puede participar, pero notiene voz ni voto. Puede tener voz, pero no tienen voto o para decidircualquier obra ahí dentro. Por ejemplo, yo puedo ir como presidenta deorganización de mujeres, porque eso es lo que estoy ocupando actual-mente de mi comunidad; entonces, yo puedo participar ahí, pero puedoopinar, puedo sugerir, mas no puedo votar para que se llegue a unacuerdo. Eso es la limitación que hay.8

6. Fortalecimiento de la organización campesina

Antes de la elaboración del plan estratégico, la organización comunal de Ha-quira se encontraba dispersa. La población sólo se organizaba en torno aasuntos muy concretos, tal como se describe en el diagnóstico situacionalrealizado antes de la ejecución del plan de desarrollo (Centro Bartolomé delas Casas-Municipalidad Distrital de Haquira 2000):

La mayoría de los comités de riego existentes en Haquira muestran un im-portante grado de desorganización, descoordinacion y conflicto en dife-rentes niveles. Como consecuencia de ello, su capacidad de presión es limi-tada y son mínimos los logros conseguidos. En contrapartida, los clubes demadres y los comités de vaso de leche, así como las rondas campesinas,muestran un mayor grado de cohesión y mayor eficacia en sus acciones [...]

Los problemas de organización a nivel de las comunidades campesinasdel distrito de Haquira tienen que ver con la desigual capacidad de in-fluir en la toma final de decisiones. Es muy limitada la participación delas mujeres, los jóvenes y de los campesinos con menor nivel de instruc-ción y dominio del castellano, en las Asambleas Comunales. Como con-secuencia de esto, la pluralidad de intereses demandas y expectativasde los diferentes actores sociales se recogen de manera limitada

El proceso de planificación ha servido para fortalecer la organización campe-sina, debido a que se lo ha considerado seriamente como un espacio de dis-

8 Ibídem.


cusión de las problemáticas rurales. Se ha establecido la relación entre los re-presentantes campesinos y los representantes de las instituciones estatales,reforzando el rol interlocutor de los primeros. Este fortalecimiento se produ-jo, principalmente, mediante la implementación de las mesas temáticas.

Como parte del proceso de fortalecimiento institucional de las organizacio-nes campesinas ha surgido también la Federación Campesina de Haquira,que ha contado con el pleno respaldo del gobierno municipal.

7. La concertación como fundamento de la planificación

En Haquira, el término concertación se definió a partir de tres principios: par-ticipación, acuerdo y organicidad. La participación, como se planteó desdeun comienzo, alude a un trabajo de democratización consistente en dotar alos ciudadanos de mecanismos que les permitan intervenir en la toma de de-cisiones y de esta manera acabar con toda forma de exclusión social.

Gráfico 17Principios de la concertación por el desarrollo de Haquira

Participación

• Mecanismosdemocráticos

• Voluntad política deconcertar

• Inclusión de todos lossectores

• Técnicas participativas

Acuerdos

• Decisiones conjuntas

• Plan local

• Diálogo

• Confrontación decriterios

• Procedimiento

• Responsabilidades ycompromisos

Organicidad

• Comunicación permanente

• Ejecución organizada de proyectos

• Compromisos mutuos

• Autoridad

• Procedimientos

• Ordenamiento social

• Estructuras organizativas

Concertación


La organicidad, en cambio, se explica sobre todo en términos de capacida-des: para comunicar, ejecutar acciones, lograr compromisos y asentar unanueva forma de autoridad. En suma, se trata de establecer estructuras orga-nizativas y de gobierno. Finalmente, los acuerdos aluden a la formalizaciónde los compromisos, la institucionalización de las prácticas, el establecimien-to de planes, reglas y procedimientos.

La propuesta tiene la fuerza necesaria para persuadir a gran cantidad de per-sonas que deciden apoyar un proceso político basado en tales principios. Porcierto, resulta muy sugerente para trabajar en ambientes sociales tan diver-sos como los que ofrece la realidad rural peruana.

La concertación encuentra en el plan de desarrollo el medio para canalizarlas diversas energías sociales; así mismo, el plan constituye el punto de par-tida desde el cual la municipalidad apoya los procesos de fortalecimiento dela sociedad civil, que le permiten a esta última realizar una adecuada defen-sa de sus intereses. Así se explica que la municipalidad haya promovido laconstitución de organizaciones de rango distrital como la Federación Cam-pesina, la Asociación de Mujeres y la Asociación de Jóvenes.

8. La planificación local y su estructura de objetivos

El Plan Estratégico de Desarrollo del Distrito de Haquira al 2010, nombre ofi-cial del producto obtenido al cabo de un año, ha sido estructurado en unalarga secuencia de objetivos que pasan de lo estratégico-general a lo parti-cular-operativo.

De esta manera, el plan tiene una estructura bastante extensa, que ofrece laposibilidad de incluir un conjunto muy grande de metas detalladas poráreas, temas, urgencias, etcétera. Sin embargo, un punto en contra consisteen las dificultades para asirlo, pues es muy problemático construir represen-taciones sintéticas de un proyecto tan vasto. Resulta por tanto muy difícil re-cordar la estructura y los contenidos del plan.

Obsérvese también que la visión compartida de futuro está elaborada en unlenguaje que resulta extraño al que, de manera cotidiana, se utiliza en Ha-quira. Hay que tomar en cuenta que la visión de futuro sirve para crear iden-tidad en torno al proceso, para generar expectativas y contagiar cierto sen-timiento a las personas en general; por eso es muy empleado para expresarparte de los contenidos de un plan de desarrollo.


Una técnica bastante útil consiste en resumir, dentro de la visión de futuro,el conjunto de objetivos, ejes, metas, propósitos o como quiera que se les de-nomine en cada caso, de modo tal que todos los participantes recuerden fá-cilmente qué se persigue a partir de las acciones conjuntas.

Muy diferente es el caso de los objetivos de las mesas de concertación, que seformulan de una manera más cercana a lo que podría ser una visión compar-tida. Por ejemplo, el objetivo general de la Mesa Agropecuaria y de MedioAmbiente consiste en “Canalizar potencialidades de los sectores locales hacia

Gráfico 18Estructura del Plan de Desarrollo Distrital

Visión de futuro2000 2010

• La municipalidad, las instituciones y las organizaciones de base del distrito de Haquira hangenerado, a través de la acción concertada, procesos de desarrollo humano sostenible, enlos que se manejan y gestionan integralmente los recursos y el medio ambiente, y se rea-firma la cultura andina con equidad y respeto por los derechos humanos.

Misión de las instituciones

• La municipalidad, las organizaciones de base y las instituciones, tomando como instrumen-to de gestión el Plan Estratégico de Desarrollo, deben facilitar y fortalecer espacios de con-certación para que se ejecuten proyectos productivos, de servicios básicos, educativos y tu-rísticos de carácter estratégico, articulados a la dinámica del desarrollo regional y nacional.

Misión de las comunidades

• Constituirse en organizaciones comunales y distritales fuertes, responsables, capacitadas yjustas, conocedoras de sus roles y funciones, con voluntad de participación y gestoras de sudesarrollo sobre la base del uso sostenible de los recursos naturales. Promover el mercadoagropecuario aportando productos de calidad y desterrando los vicios sociales.


una solución conjunta de la actividad agropecuaria y el medio ambiente, conun enfoque humano e integral expresado en condiciones de vida más digna”.

Por otra parte, la descripción de los proyectos estratégicos presenta una ma-yor cantidad de datos, que podrían tomarse en consideración para construirmensajes más cercanos a la población.

En el plan se emplean tres categorías de proyectos con denominaciones pro-pias, que son explicados de la siguiente manera:

• Los proyectos estratégicos, de alcance distrital, son los proyectos de lamayor importancia para el desarrollo distrital por su capacidad dearrastre y eslabonamiento. Algunos están orientados a aprovechar elpotencial de recursos con que cuenta el distrito, otros a crear las con-diciones para el avance y consolidación de las iniciativas productivasde la población. Por ello, constituyen los ejes principales de acción so-bre los cuales se debe trabajar de manera sistemática y prioritaria pa-ra promover el desarrollo del distrito. Son por lo mismo proyectos delargo plazo, que deben ser gestionados desde el actual gobierno localy tener continuidad en los siguientes años.

• Los proyectos prioritarios constituyen respuestas a los problemas y/o ne-cesidades de menor alcance, pero que deben ser afrontados con pronti-tud; son proyectos de corto y mediano plazo.

• Los proyectos puntuales son propuestas frente a necesidades y proble-mas concretos que fueron planteados a nivel de cada comunidad y queno dejan de ser necesidades sentidas por la población. (Centro Bartolo-mé de las Casas-Municipalidad Distrital de Haquira 2000).

Consideramos que si se trata de facilitar la comprensión del plan por partede todos los actores que intervienen en él, se puede examinar la posibilidadde realizar algunos cambios muy sencillos. Por ejemplo, los proyectos pue-den ser clasificados en estratégicos y de emergencia; otra forma podría sersimplificar los niveles y contar sólo con proyectos estratégicos y puntuales,pues es seguro que los prioritarios forman parte de los estratégicos. Final-mente, no es conveniente clasificar los proyectos por su duración, pues unproyecto estratégico puede requerir concretarse en el corto o mediano pla-zo, mientras que es probable que los proyectos puntuales se realicen en elmediano y largo plazo porque, justamente, pueden esperar un poco.


Gráfico 19Descripción detallada de proyectos estratégicos

Proyectos estratégicos

1. Desarrollo de la ganadería

Contribuir al mejoramiento de la producción y la productividad pecuaria sobre la basedel uso racional de los recursos del distrito, con el proposito de mejorar los ingresos yel consumo de las familias campesinas.

2. Promoción de la educación como motor del desarrollo de Haquira

Promover la mejora de la calidad del aprendizaje de los estudiantes haquireños, asícomo del nivel educativo de toda la población. Buscar que se imparta una formaciónadecuada a las necesidades y características sociales y culturales de los diferentes gru-pos etarios, para impulsar el desarrollo humano sostenible del distrito.

3. Promoción de la salud integral

Enfrentar eficazmente los factores que impiden el logro de la salud integral de la po-blación haquireña.

4. Infraestructura vial

Generar una mayor integración y comunicación vial, facilitando el acceso a diversosservicios y el intercambio de productos agropecuarios tanto al interior del distrito deHaquira como de éste con los mercados de Santo Tomás, Yauri Arequipa. Cusco y Pu-no, a través de la implementación de obras de infraestructura vial.

5. Fortalecimiento de las mesas de concertación

Lograr que las mesas de concertación sean eficaces gestoras del desarrollo humanosostenible de Haquira.

6. Medios y vías de comunicación

Implementar un sistema moderno, articulado a los ejes productivos. Mejorar la articu-lación interna y con los mercados externos.


Se puede decir que los objetivos giran en torno a cuatro grandes propósitos:

• Mejorar el nivel de vida de la población, especialmente en los aspec-tos de salud y educación.

• Generar condiciones para que se produzca una mayor equidad social.

• Elevar la producción, especialmente las actividades agropecuarias yotras de cierta potencialidad.

• Mejorar las condiciones ambientales y la infraestructura.

9. La Asociación de Municipalidades de la Cuenca del Río Santo Tomás (AMSAT)

El 4 de mayo de 1999 se fundó la Asociación de Municipalidades de la Cuen-ca del Río Santo Tomás, conocida desde entonces como la AMSAT. Está inte-grada por los distritos de Haquira y Tambobamba, provincia de Cotabambas,departamento de Apurímac, y por las municipalidades de Colquemarca, Lus-co, Quinola y Santo Tomás, pertenecientes a la provincia de Chumbivilcas, de-partamento del Cusco. Se trataba de una asociación inédita, pues resultabasumamente extraño que los gobiernos locales pudieran superar las barreras—muchas veces absurdas— de las circunscripciones políticas departamentales.

Es un hecho que estos siete distritos se encuentran integrados en los aspectos cul-tural, físico y económico. Su separación es básicamente política y los nuevos gober-nantes locales estuvieron dispuestos a superar este obstáculo para el desarrollo.

La AMSAT nació como una asociación de municipalidades que propugnabauna gestión concertada del desarrollo rural en el ámbito de la cuenca delrío Santo Tomás. Planteaba la participación de las municipalidades como lí-deres del proceso, en estrecha relación con los actores locales.

Para el efecto, se propusieron seis objetivos que, durante el corto lapso de su vigen-cia, están logrando importantes resultados en beneficio de todos los participantes.

Actualmente, la AMSAT está elaborando los planes comunales de cada unade las municipalidades miembro. Esta mancomunidad de municipios localesaún se encuentra en proceso de consolidación, pero el soporte técnico con-formado por las ONG ya se ha logrado.


10. Potencialidades y limitaciones del proceso

Lo más positivo es la amplia aceptación que recibió la propuesta por partede la población de Haquira, lo que se ha visto reflejado en los siguientes as-pectos:

• Las organizaciones sociales se han revitalizado. En las mesas de con-certación han encontrado un espacio concreto para plantear sus de-mandas, discutir detenidamente los problemas y buscar, con otros ac-tores, soluciones a los mismos.

• Este proceso ha servido para fortalecer la organización interna de las or-ganizaciones representativas de los distintos sectores de la sociedad civil.

• Sectores anteriormente excluidos, como los jóvenes y las mujeres, sehan convertido ahora en actores que animan las principales activida-des del proceso de planificación.

Gráfico 20Descripción detallada de objetivos prioritarios y puntuales

Proyectos prioritarios

1. Resolución de conflictos territoriales2. Diagnóstico de recursos naturales de Haquira3. Fortalecimiento institucional municipal4. Agua potable, tratamiento de aguas servidas y desechos sólidos5. Plan distrital de capacitación en sistemas de producción6. Desarrollo de la agricultura7. Protección de las áreas en proceso de erosión

Proyectos puntuales

1. Implementación de centros agropecuarios2. Fortalecimiento de las organizaciones comunales3. Infraestructura vial4. Servicios básicos y saneamiento ambiental5. Electricidad6. Vivienda7. Comunicación


Gráfico 21Objetivos y avance de la AMSAT

Objetivos

1. Fortalecer la gestión de las municipa-lidades socias como líderes del con-junto de actores que buscan el desa-rrollo local.

2. Abordar de manera conjunta la gestiónde financiamientos, como alternativa alos escasos recursos económicos que sereciben a través del Fondo de Compen-sación Municipal (FONCOMUN).

3. Emprender acciones conjuntas paraaprovechar las potencialidades y solu-cionar los problemas comunes.

4. Coordinar las operaciones de desarro-llo con las ONG locales, en un espacioconcertado de planificación y ejecu-ción de proyectos.

5. Promover la elaboración de estudios,planes estratégicos y proyectos de de-sarrollo en la cuenca.

6. Asegurar desde las municipalidadesun marco legal que oriente las accio-nes de desarrollo de los diferentes ac-tores de la cuenca.

Acciones

1. Apoyo de la cooperación francesa a laASMAT en las áreas de desarrollo ga-nadero, salud y fortalecimiento insti-tucional.

2. Apoyo de la cooperación belga parafortalecer los procesos de planifica-ción de las municipalidades socias.

3. Apoyo de The United States Agencyfor Internacional Development (ACT-USAID) para fortalecer procesos deconcertación.

4. Apoyo de la cooperación francesa ybelga para implementar escuelas e ins-titutos en Haquira y Colquemarca.

5. Se están tramitando acciones de coope-ración con varias organizaciones de Eu-ropa. Se ha definido un circuito turísti-co, se está gestionando el plan estraté-gico para la cuenca y se está participan-do en concursos para colocar proyectos.

6. La municipalidad de Ccapacmarca seafilió a la AMSAT.


• Los problemas de discriminación por razón de género o edad vienensiendo superados de manera satisfactoria y las mesas han planteadoideas en torno a este punto.

• La constitución de una nueva mesa de turismo y cultura puede ser unaposibilidad interesante para activar la economía y poner en valor lacultura local.

Por el lado de las limitaciones, tenemos las siguientes:

• Pese a que se lo intentó, no se pudo iniciar la elaboración y ejecuciónde los presupuestos participativos.

• La complejidad de la estructura del sistema de objetivos ha dificulta-do la trasmisión de los propósitos de la propuesta. Esta situación pue-de ser fácilmente reparada.

• La representación podría ser más fácil de obtener y contar con mayo-res atribuciones. Convendría estudiar las interesantes sugerenciasplanteadas y tomar medidas correctivas.

• Si bien la comunicación interna puede mejorar ampliamente con elperfeccionamiento de mecanismos señalados en los dos puntos ante-riores, se puede reforzar este aspecto elaborando boletines y otrosmedios que ya han sido determinados en la evaluación realizada.

• Uno de los aspectos más débiles es la elaboración de una propuestaproductiva y de relanzamiento de las economías locales, especialmen-te de la cuenca de Santo Tomás. Extraña, por ejemplo, que no existauna mesa dedicada exclusivamente a proponer medidas y monitorearacciones orientadas a generar el desarrollo económico local. En estepunto existe un gran problema relacionado con el sentido final de lainstitución municipal, que debe vencer la imagen que la vincula en ex-ceso con la prestación de servicios y la desvincula de temas más tras-cendentales para la vida de una localidad. Las mesas Agropecuaria yde Medio Ambiente avanzan un poco en este sentido, pero es insufi-ciente. Se requiere una instancia mayor, de comprensión integral delos trabajos sectoriales; de ahí se deriva buena parte del carácter es-tratégico de un plan.

• Finalmente, respecto a los problemas de continuidad de la experien-cia, el alcalde responsable de la gestión 2003-2006 ha manifestado suinterés en sostener el plan, actualizándolo y manteniendo los conve-nios de cooperación con las diferentes ONG e instituciones públicasque participan en él. Si bien esto constituye una buena noticia, hayque tener en cuenta que si la reacción del candidato ganador hubie-


ra sido distinta, no habrían existido garantías suficientes para prote-ger los avances de la experiencia participativa. Se trata, como en otroscasos, de una debilidad en la que se repara al final del proceso; la lec-ción enseña que la sostenibilidad es un elemento que debe ser toma-da en cuenta en todo momento, como parte de las estrategias.

Haquira representa una de las experiencias de desarrollo concertado másimportantes del país. Luego de décadas de desencuentros y de falta de in-centivos, el proceso participativo ha logrado unir de nuevo a la población yle ha devuelto el optimismo. Las limitaciones que se han señalado son fácil-mente superables, si se mantiene la voluntad política.

La apuesta por Haquira que ha hecho un conjunto significativo de ONG y or-ganismos estatales tiene fundadas expectativas, pues se avanza a un ritmosostenido y se cuenta con un programa de acción ordenado que puede lograrresultados alentadores no sólo en el plano local sino también en el espacio dela AMSAT. De ser así, las municipalidades que la componen habrán dado unagran lección sobre la colaboración interna en pro del desarrollo de una cuen-ca, experiencia que otros lugares del país observarían con mucha atención.

||| APUNTES |||¿Qué había sido concertar?

Williams gonzales, ex alcalde de Haquira

Recordemos la primera reunión plena, cuando se formaron las mesas, el 18 dediciembre del 2001. Hemos hablado un poco acerca de esto. Habíamos dicho quela concertación denota una serie de acciones coordinadas entre diferentes acto-res, pero ahora queremos profundizar un poco más esta idea con un ejemplo.

Quizás algunas veces hemos visto por la televisión un concierto musical. Po-demos definir un concierto musical genérico como la ejecución conjunta yarmónica de una serie de instrumentos musicales, lo que produce una mú-sica predefinida tocada en cierta forma. Así entendido, un concierto musi-cal se compone, entonces, de tres elementos básicos:

• Un conjunto de instrumentos musicales.• Una pieza musical predefinida.• Un rol establecido que le corresponde a cada instrumento.


Y ahora, si notamos que la palabra concierto viene de concertar, entende-remos que la concertación interinstitucional en Haquira se trata exactamen-te de lo mismo, tiene los mismos elementos básicos. Ordenamos, entonces,las diferentes tareas de la concertación en torno a tres ejes fundamentales:participación, acuerdos y organicidad.

Participación. Se refiere a que los diferentes actores locales están incluidosen el proceso: así, la población y sus instituciones están representadas y to-man parte de las decisiones colectivas. Esta participación amplia, que pre-senta todo proceso de concertación local, requiere, a su vez, mecanismosdemocráticos que aseguren (1) un encuentro equilibrado de los diferentesactores locales, pero también (2) una coherencia entre el sentir de los acto-res, la manera de expresar ese sentir y las soluciones colectivas que se plan-tean a los problemas locales.

La mandolina, el bombo y la quena son tres instrumentos diferentes, pero lostres juntos pueden tocar el mismo huaino y lo hacen mejor que uno solo.

Acuerdos. Constituyen el requisito imprescindible para concertar, pero al mis-mo tiempo son el producto de la concertación. La concertación nos lleva a to-mar decisiones colectivas, que se convierten en acuerdos entre los actores.

Esto implica sobre todo un alturado y permanente diálogo, que permite to-mar decisiones colectivas e individuales sobre la base de una informacióntransparente.

Ponernos de acuerdo significa tomar decisiones en conjunto, decisiones quedibujan, poco a poco, el camino que debemos seguir. El primer acuerdo hasido el propio Plan Estratégico de Desarrollo, que es como la partitura de lapieza musical que todos juntos queremos tocar en Haquira. Nuevos acuer-dos vendrán mas adelante: básicamente, se referirán a cómo nos organiza-mos para poner en marcha este plan; es decir, a la forma en que vamos aejecutar la pieza musical.

Organicidad. Los acuerdos tomados son, a su vez, compromisos de cada unoy del conjunto de actores. Estos compromisos mutuos, de uno frente a otros,son los que permiten que el proceso sea orgánico y se lleve a cabo medianteprocedimientos precisos: cómo vamos a ejecutar los proyectos, qué rol cum-ple cada uno en la ejecución organizada, quiénes se relacionan entre sí paradesempeñar su papel, bajo qué condiciones o procedimientos, etcétera.


La ejecución de los instrumentos debe ser organizada, de modo que todostoquemos diferentes melodías de la misma pieza musical.

Muchos intentos por llevar adelante procesos supuestamente “participati-vos” acaban en la realización de reuniones en las que, si bien intervienenlas bases —o sus representantes—, no existen adecuados mecanismos de ex-presión y de toma democrática de decisiones. Con frecuencia, las reuniones—así como sus resultados— vienen dictadas desde arriba, y las relacionesson verticales, autoritarias e inconsultas. Siempre se corre el riesgo de quela “concertación” se realice solamente entre las instituciones y los técnicos,que tienen la voz predominante, o entre los grupos más notorios del poderlocal.

Para asegurar que en nuestro distrito se genere un proceso realmente par-ticipativo, debemos dar la palabra a los propios actores; pero no sólo eso,sino que ellos también deben poseer cuotas de poder en la toma colectivade decisiones.

En Haquira, deseamos que en cada una de las mesas de concertación se pro-duzca un proceso realmente participativo, así que debemos imprimir unpermanente esfuerzo por tomar en cuenta y entender y atender las necesi-dades sentidas que se originan tanto en las poblaciones como en las orga-nizaciones de base, pero sin que ello signifique sacrificar criterios técnicosal momento de decidir qué, cuándo y cómo hacer.



Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) 1993 Censo Nacional de Población y Vivienda, Lima.

Centro Bartolomé de las Casas-Municipalidad Distrital de Haquira2000 Plan estratégico de desarrollo del distrito de Haquira al 2010, CBC, Cusco.

Gonzales Wiliams y otros2001 Seguimiento al proceso de concertación por el desarrollo distrital de Haquira

Municipalidad distrital de Haquira, Apurimac.

Quedena, Enrique2002 Descentralización y gestión estratégica del desarrollo local. Bolivia, Ecuador y Perú.

Escuela para el Desarrollo y Plataforma RURALTER, Lima.


‹CAPÍTULO 4›

Del olvido a la esperanza

Planificando el desarrollo de Castrovirreyna

||| APUNTES |||Fortalecer a la persona para lograr una gestión de calidad

En Castrovirreyna, el mantenimiento de problemas que se arrastran desde hace va-rias décadas —el abandono del campo, la carencia de servicios dirigidos a los po-bladores y la falta de inversión en obras significativas que mejoren la comunica-ción interna entre los distintos pueblos de la provincia y el departamento— con-trasta con la dinámica social que se ha activado durante los últimos años, y que hasignificado la presencia de nuevos actores sociales, como las mujeres y los jóvenes.

Sin embargo, sigue rondando aún en las mentes de muchos el recuerdo de laprincipal actividad económica que caracterizó a esta zona desde la Colonia: laminería. Y es que la posibilidad de encontrar alguna fuente de trabajo y de in-versión de capital, allí donde ambos escasean tanto, se convierte en una ima-gen muy poderosa pero, al parecer, poco realista.

La extracción de metales fue tan intensiva que agotó los recursos locales; de sumagnitud sólo han quedado vestigios: edificios e instalaciones que, con su so-la presencia, atestiguan la importancia que tuvo la minería en el pasado. Noobstante, la presencia de la minería en Castrovirreyna aún está lejos de desa-parecer. Así lo demuestra la actual contaminación de los recursos hídricos, quelimita las potencialidades piscícolas y cuyos efectos tratan de paliar los progra-mas de adecuación y manejo ambiental.

Ciertamente, de la pasada actividad minera sólo han quedado los pasivos am-bientales y las inequidades en las relaciones entre sus habitantes, estilos quehan sido retomados por quienes emplean recursos como el agua sea para irri-gar las tierras de la costa o para producir energía eléctrica destinada a pobla-


ciones que están fuera del departamento. Nadie respeta adecuadamente losderechos de los lugareños ni compensa el empleo de los recursos de Huanca-velica, que al final sirven a intereses ajenos.

A lo anterior se deben sumar las vidas humanas y los recursos perdidos debidoa la violencia política que afectó particularmente esta zona del país.

Ante esta situación, la región ha respondido pacíficamente, con sacrificio perocon firmeza. Constituyen hitos en la conciencia colectiva contemporánea delos huancavelicanos la denominada Cabalgata de los Andes,1 la realización deforos para proyectar al departamento hacia el nuevo siglo, la constitución demesas de concertación.

Ante la ausencia de políticas explícitas orientadas a superar la pobreza y elabandono material de esta zona, el despertar de sus pueblos a través de susorganizaciones sociales y sus autoridades locales ha constituido un motivo pa-ra que la problemática huancavelicana sea estudiada y se realicen accionestendentes a mejorar la situación.

La Mesa de Concertación Departamental de Huancavelica (MECODIC) es la pri-mera de este nivel en el país. Se constituyó sobre una estructura democráticay representativa amplia, y el número de sus integrantes se incrementó median-te la realización de foros públicos en los cuales se potenciaron las propuestasde concertación planteadas a escala provincial.

Gracias a las mesas de concertación y la participación ciudadana, la situaciónde Castrovirreyna está empezando a cambiar. Hoy en día, cuando una institu-ción pública como el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social(FONCODES) llega a la zona, la población cuenta con un listado de proyectosy programas posibles de ser implementados de inmediato, aunque los resulta-dos físicos todavía tengan que esperar un poco. Como señala Óscar Garay, exalcalde de Castrovirreyna:

[¿qué era lo más importante al inicio,] hacer una obra física de cementoo construir una persona sensible, participativa, transparente y democrá-tica? La persona, por supuesto, porque podemos tener muchas cosas, pe-ro si nuestras personas están alicaídas en su formación, no valdrá la pe-

1 Marcha de sacrificio a Lima realizada en el 2001; entre sus principales reivindicaciones estaban considerar al departamento como unaregión, incrementar los recursos en favor de los municipios huancavelicanos y establecer un canon energético.


na. Primero, entonces, hay que construir al hombre para luego tenergestiones de calidad. En la medida que el pueblo logre sensibilizarse, enla medida que las organizaciones se vean fortalecidas, y se sientan comoactores del desarrollo, tenemos posibilidades; para ello hay que tener unrol propositivo, tener capacidad para proponer medidas (Garay 2003a).

IntroducciónDesde la época de la Colonia, Castrovirreyna ha cumplido un rol muy impor-tante en la economía nacional debido a sus riquezas minerales, que fueron in-tensamente explotadas. Sin embargo, el producto de esta actividad no se re-flejó en el mejoramiento de su sistema productivo ni de la calidad de vida desus habitantes; la riqueza se extrajo sin que hubiera ningún tipo de retribucióna la provincia, más allá de crear fuentes de trabajo.

Por otra parte, las actividades agropecuarias se realizaban sobre la base deconcentrar grandes extensiones de tierra en haciendas, formadas a costa de losintereses de las comunidades campesinas.

Por todo ello, la provincia exhibió siempre lamentables indicadores de pobreza,pese a lo cual no contó con un apoyo significativo que le permitiera dar un nue-vo rumbo a su economía y construir un proyecto social. Castrovirreyna ha estado,pues, sumida en el más completo abandono. Esto explica que haya tenido que pa-sar tanto tiempo para que, exactamente al final del siglo que ha concluido, se ge-nere una reacción. Así, se constituyó un grupo de personas e instituciones que, re-curriendo a propuestas participativas, establecieron las bases para enfrentar el re-to del desarrollo de una nueva forma, esta vez bajo los principios rectores de lademocracia, el respeto por los derechos ciudadanos y la planificación concertada.


La economía de Castrovirreyna se encontraba a tal punto comprometida conla minería que, cuando ésta declinó, sobrevino una crisis muy profunda pese aque, como hemos dicho, esta actividad no había favorecido a sus habitantes nicontribuido a reconvertir el patrón del sistema económico local.

La actividad agrícola tampoco significó una posibilidad de desarrollo para es-ta provincia, pues la concentración de tierras bajo el régimen de las haciendas


determinaba que los beneficios fueran aprovechados únicamente por un re-ducido número de personas. La posterior aplicación de la Reforma Agraria nopermitió la generación de una dinámica alternativa a los modelos establecidos,pues las actividades agrícolas y pecuarias se redujeron a las condiciones míni-mas de sobrevivencia.

Finalmente, la violencia terrorista terminó por destruir la escasa infraestructu-ra y luego se convirtió en una amenaza directa para la vida de los habitantes,que posteriormente devino en un masivo desplazamiento de víctimas de laguerra interna.

La provincia de Castrovirreyna abarca un territorio de 3.984,62 kilómetros cua-drados, que equivale al 18% del territorio departamental. En sus 13 distritosviven 20.515 personas, cifra que representa 5% de la población del departa-mento; se observa, por tanto, una baja densidad poblacional, con sólo 5,15 ha-bitantes por kilómetro cuadrado.

Ubicada en el suroeste del departamento de Huancavelica, Castrovirrreynapresenta un territorio desarticulado, sea por razones económicas o por la for-ma en que se ha establecido la red vial al interior de la provincia:

[los] 8 distritos del norte de la provincia con algún nivel de articulación ba-jan todas ellas para sus diferentes actividades a la provincia de Chincha ydesde allí recién a la capital de la provincia por la ruta Pisco-Huancavelica.Santa Ana tiene mayor relación con Huancavelica. Cocas, Castrovirreyna,Ticrapo y Mollepampa, mayor relación con Pisco. Como consecuencia deesta desarticulación territorial también se produce la falta de unidad ad-ministrativa (Municipalidad Provincial de Castrovirreyna 2002: 4).

La principal actividad económica es la agricultura, que se dirige básicamente alautoconsumo. Pese a su importancia, la agricultura se realiza en muy malascondiciones; como no cuenta con mayor infraestructura ni asistencia técnica,se convierte en una actividad riesgosa, a lo que contribuyen las condiciones cli-máticas extremadamente duras, con heladas, granizadas y sequías.

Según el plan de desarrollo provincial (Municipalidad Provincial de Castrovirrey-na 2002), la superficie agrícola llega a 19.450 hectáreas; integrada por 5.584 uni-dades agropecuarias, representa 9% de la superficie agrícola departamental. Se-gún el tercer Censo Nacional Agropecuario, CENEAGRO (INEI 1994), se conside-ra superficie comunal la tierra que está bajo gestión colectiva de las comunida-


des, y no las parcelas de uso familiar. Esta referencia da lugar a otra estimación:se considera que la superficie agropecuaria de la provincia en poder de las co-munidades campesinas alcanza 75% del total. Además, se estima que tres cuar-tas partes de la población del departamento habitan en tierras comunales. El nú-mero total de comunidades campesinas asciende a 28; de éstas, 14 cuentan yacon títulos del Programa Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural. La po-blación comunera de la provincia representa 90,2% del total de la provincia.

En estas áreas prima la producción de alfalfa (3.280 hectáreas), maíz amiláceo(1.335 hectáreas), cebada (1.085 hectáreas) y papa (1.025 hectáreas). Sin embar-go, la producción de papa es de 8 a 10 toneladas métricas por hectárea, mientrasque el maíz y la cebada representan sólo 0,8 toneladas métricas por hectárea.

La altitud en la provincia es variable: va de los 1.000 hasta los 5.000 metros. Sinembargo, predominan las zonas altas; por ejemplo, la ciudad de Castrovirrey-na está ubicada a 3.956 metros.

En las zonas de puna, situadas alrededor de 4.473 metros de altitud, existen fa-milias dedicadas a la crianza de alpacas, llamas y ovinos. Generalmente, se tra-ta de criadores de ganado cuyos propietarios viven en la capital del departa-mento. También está en aumento la crianza de vicuñas, aunque como una ac-tividad más especializada.

En cambio, en la zona suni —de 3.400 a 3.900 metros de altitud— predominala crianza de ganado vacuno criollo, y pocos casos de ganado mejorado; exis-te un problema de degeneración de la especie por razón de la alta consangui-nidad. En las zonas yunga y quechua, en cambio, predomina el ganado capri-no asociado a la subsistencia familiar, pues proporciona leche, carne y cuero.

En Castrovirreyna, la producción de quesos ha alcanzado notoriedad y ha conquis-tado mercados en las provincias colindantes, aunque la elaboración es todavía ar-tesanal. En la provincia no se registran actividades propiamente agroindustriales.

La minería, en cambio, creaba una paradoja: sin ser una actividad que genera-ra desarrollo, era valorada por mantener una base de empleo significativa. Enla actualidad, su importancia se ha visto muy reducida, pues mientras el sectoragropecuario aporta 24% al PBI departamental, la minería representa 19%;además, el sector agropecuario emplea 66,9% de la PEA, mientras que la mi-nería sólo 2%, según el plan de desarrollo provincial (Municipalidad Provincialde Castrovirreyna 2002).


Pero si bien la minería ya no es el sector predominante en la economía depar-tamental ni provincial, sus efectos se mantienen, pues se continúa el procesode descontaminación de los ríos y las lagunas con la esperanza de desarrollarnuevas actividades económicas como la piscicultura —se busca criar truchaslimpias de cualquier rasgo de contaminación— y el regadío de pastos natura-les. Por eso, en los lineamientos del Plan Concertado para el Desarrollo se in-siste en que los programas de adecuación y manejo ambiental (PAMA) y los es-tudios de impacto ambiental (EIA) estén a disposición de los gobiernos localesy de las comunidades campesinas, que se encargarán de su debido control.

Otra práctica que perdura, lamentablemente, consiste en la utilización de los recur-sos regionales sin una debida compensación, como se denuncia en el mismo plan:

La explotación de los recursos mineros e hidroenergéticos casi en nadaaportan al desarrollo del departamento. El canon minero (20% del im-puesto a la renta) es poco significativo. Apenas se ha establecido el ca-non hidroenergético nada significativo. Huancavelica, siendo el primerproductor de energía eléctrica, tiene el 70% de hogares sin luz.

La minería en la Provincia ha reducido sus operaciones casi en un 95%...por este concepto casi nunca ha revertido en el desarrollo de la Provincia...

La producción de energía hidroenergética del Complejo Mantaro aportael 45% de energía nacional. En 1997 su rentabilidad fue de 375 millonesde soles, de esto sólo queda S/. 301,179.52 en la provincia (programadopara el 2003) (Municipalidad Provincial de Castrovirreyna 2002: 12).

Buscando nuevas alternativas económicas, un sector de pobladores de Castro-virreyna ha expresado su deseo de convertir la localidad en un centro turísticoa través de la puesta en valor de sus monumentos históricos y potencialidadesnaturales. Sin embargo, la situación en este rubro es particularmente crítica,

Código Nombre de empresa Nombre de unidad

1 Castrovirreyna Compañía Minera S. A. San Genaro7 Cía. de Minas Buenaventura S. A. Julcani (m)

10 Cía. de Minas Recuperada S. A. Recuperada (m)15 Cia. Minera Caudalosa S. A. Huachocolpa uno32 Corporación Minera Castrovirreyna S. A. Caudalosa Grande - Caudalosa N°2


pues la provincia en su conjunto apenas cuenta con diez hoteles, de los cualesmuy pocos pueden ofertarse para el turismo; lo mismo sucede con sus 15 res-taurantes, “90% [de los cuales] no garantizan una atención eficiente [y] la ac-tividad artesanal es prácticamente nula” (Municipalidad Provincial de Castro-virreyna 2002: 14). Por otra parte, el transporte público y las vías de comunica-ción están en muy mal estado.

Finalmente, la situación de los servicios básicos en general desnuda las difícilescondiciones de vida de la población de esta provincia huancavelicana. En elsector Educación, los centros escolares se encuentran en pésimas condicionesfísicas, pues carecen de mobiliario y equipamiento básico como bibliotecas;menos aún existen módulos educativos y laboratorios. Se suma a ello la ines-tabilidad y las malas condiciones laborales de los profesores, así como los lar-gos recorridos a pie que deben realizar los estudiantes para asistir a clases. Es-ta situación explica por qué cada promoción que egresa está compuesta sólopor cinco o seis alumnos, así como que la tasa de inasistencia escolar sea de18% y exista un preocupante índice de analfabetismo: "En Castrovirreyna hay4,8% de analfabetos en hombres y 22,2% en mujeres de la población urbana,en la población rural es 11% en varones y 38% mujeres" (Municipalidad Pro-vincial de Castrovirreyna 2002: 8).

En lo que se refiere a servicios de salud, la proporción es de 2.111 pobladorespor cada posta médica. La tasa de desnutrición crónica en niños de edad esco-lar alcanza 66,5%, mientras que la tasa de mortalidad infantil es de 81,3 niñospor cada mil nacidos vivos (Municipalidad Provincial de Castrovirreyna 2002: 8).

2. Entre la violencia, la parálisis y la pobreza

Las cifras muestran una realidad absolutamente alarmante: en la actualidad,Huancavelica es el segundo departamento más pobre del país. Esta situaciónha sido generada en parte por la aplicación de modelos económicos basadosen actividades que, como la minería, no han tenido ningún efecto positivo enel departamento y, por el contrario, han dejado secuelas de contaminaciónambiental que limitan el desarrollo de nuevas actividades. Por otro lado, lasdesigualdades sociales presentes durante décadas condenaron a los pobres auna situación sin salida, lo que explica que muchos de ellos mantengan, hoyen día, una conducta signada por el afán de sobrevivir.

A todo esto se debe agregar que, tradicionalmente, los gobiernos locales y losorganismos del gobierno central renunciaban a buscar cualquier tipo de solución


a los problemas, limitándose a proporcionar alivios momentáneos encaminadosa aminorar la intensidad de los reclamos o a mitigar de alguna manera las caren-cias de los sectores que padecen hambre, falta de abrigo o las consecuencias delaislamiento. Es decir, se desarrollaba solamente una política de atención coyun-tural dirigida a quienes se encuentran en permanente situación de abandono.

Las políticas asistencialistas han dominado largamente las relaciones entre lasautoridades —de todo tipo y nivel— y las poblaciones pobres como la de Castro-virreyna, con lo cual se ha generado y reforzado una cultura de la dependenciaque, en todo momento, anula cualquier respuesta creativa de las poblaciones —y de las propias autoridades— frente a los problemas y las adversidades.

Esta respuesta asistencialista encubre situaciones mucho más graves que lasque aparecen a primera vista, pues tras este tipo de acciones se esconde la opi-nión de que la población objetivo o "beneficiaria" es incapaz de atender y so-lucionar sus necesidades; según estas concepciones, los pobladores requierenuna tutela permanentemente, pues no están aptos para decidir su destino. Así,la población es objeto de toda suerte de apelativos que revelan una actituddespectiva y en muchos casos racista.

Estas políticas han servido, de manera pertinaz, como un instrumento de con-trol y dominación social que ha tenido muy buenos resultados para sus promo-tores, la clase política tradicional, reacia a aceptar cualquier cambio. Esta acti-tud ha impedido que, desde los gobiernos, se apliquen auténticas medidasasistenciales de corto y mediano plazo orientadas a atender emergencias co-yunturales o a ayudar a grupos incapacitados de manera permanente, así co-mo a generar nuevas habilidades y conocimientos en las poblaciones locales.La asistencia social ha sido reemplazada por el asistencialismo, que le hace per-der todo sentido de contribución a una estrategia de desarrollo.

Podemos concluir que tan mala como una política asistencial es la falta de po-lítica social alguna, que ha sido otra forma de ejercer el gobierno en Castrovi-rreyna. Actuar sobre la base de la clientela, sin un plan de trabajo, sin objeti-vos orientados a paliar la situación crítica y menos a promover el desarrollo, esuna forma de ejercer el gobierno para beneficiarse de él. Esta situación provo-có que las instituciones públicas se sumergieran en una parálisis total frente ala crisis que experimentaba la provincia.

Al expandirse la violencia política en Huancavelica, la situación se tornó mu-cho más crítica, pues esto provocó el desplazamiento, principalmente a Lima,


de miles de personas, sobre todo entre 1982 y mediados de los noventa. Se es-tima que la población desplazada por la violencia comprende entre 70 a 80 milpersonas; además, es una zona en la que se registró una gran cantidad de vio-laciones a los derechos humanos.

Esta terrible situación social fue acompañada por la destrucción de gran partede la infraestructura productiva del departamento. Al concluir los enfrenta-mientos armados, los recursos pecuarios habían disminuido notoriamente: loscamélidos sudamericanos, entre 40% y 50%; mientras que los ovinos y vacu-nos, alrededor de 35% y 30%, respectivamente.

La paz llegó a la provincia el 18 octubre de 1995, día en que los campesinosparticiparon en la última acción contra Sendero Luminoso en la microcuencadel río Chiris, que puso fin a 15 años de terror.

Es de destacar que en un contexto de esta naturaleza, la experiencia de plani-ficación participativa ha servido no sólo para replantear íntegramente la situa-ción, sino también para contribuir con factores psicológicos, para levantar losánimos y generar justas expectativas en la población ante un proceso que de-pende enteramente de ella misma, aunque es bastante claro que hay todavíaun largo camino por recorrer.

Al iniciarse el período de pacificación (1993) en el departamento deHuancavelica, las ONGs y entre ellas el I. D. "KAUSAY", inicia sus acti-vidades de promoción del desarrollo. En ese momento existía un fuer-te temor de iniciar los trabajos en zonas aisladas, pues la mayoría deellos optaron por promover sus proyectos en las ciudades y en comuni-dades campesinas cercanas a ellas. Debido al contexto socio-político ylos daños que causó la violencia de esa época, tanto en el nivel psico-lógico como material, la mayoría de los trabajos estuvieron orientadosa la reconstrucción de la infraestructura productiva, a coadyuvar en re-solver la escasez de alimentos y a rehabilitar las viviendas de los adul-tos mayores y viudas, así como los servicios básicos y los ambientes delos gobiernos locales; no se trabajó el tema de la salud mental a pesarde constatar las secuelas o daños psicológicos que la violencia causó atoda la población. No abordar el tema de la salud mental tuvo sus con-secuencias, la población (casi un 50% o más) se encontraba muy aletar-gada, ensimismada en resolver sus problemas personales y sus conflic-tos al interior de su familia y ellos, con sus vecinos, en la medida quedurante los años de violencia, ya por presión o para preservar la vida,


han tenido que actuar de diferente manera en cada uno de los ban-dos, y los crímenes cometidos por ellos han generado resentimiento,odio que han tenido que asimilarlo y resolverlo. En la mayoría de loscasos esos conflictos no están resueltos, expresándose en la lentitud enlograr avances que nos permitirían asentar las bases de la estabilidaden la institucionalidad de los gobiernos locales, la reconstrucción del li-derazgo y el fortalecimiento de los OSB [organizaciones sociales de ba-se]. Otro elemento que merece comentar es el tema de cómo se cons-truye los líderes locales, tenemos la impresión que durante la violenciaque duró 13 años, no se han recreado los instrumentos y mecanismospara la forja de nuevos líderes desde la lógica de la racionalidad andi-na. Debido a que todos los circuitos ideológicos y culturales han sidoviolentados, inclusive la memoria colectiva que se encontraba en losadultos mayores se dispersaron por la migración compulsiva. Sin em-bargo, creemos que persisten elementos que puedan encaminarnos ala reconstrucción de los líderes locales, los que deben ser trabajadosahora a partir de la comprensión de que no esperamos hacer una re-gresión al pasado, sino encaminarnos a una dinámica que permita con-catenar conocimientos y sabidurías, para lograr una suerte de articula-ción a las reglas de juego, para propender a una articulación a la socie-dad civil en condiciones de equidad y sin marginación, es decir en con-diciones de igualdad en derechos y oportunidades (Palomino 2003).

Finalmente, es necesario considerar el período de recuperación de la democra-cia peruana como un referente obligado para el proceso de planificación par-ticipativa emprendido en Castrovirreyna, pues con el gobierno de transiciónencabezado por el presidente Valentín Paniagua se crearon en todo el país lasmesas de lucha contra la pobreza, que se constituyeron en una nueva formade organización social y política de la provincia.

3. Una nueva organización para el desarrollo y el sistema de planificación local

El proceso de planificación en Castrovirreyna comenzó ya avanzada la gestión1999-2002, la misma que pasó por tres momentos bien definidos. La primerafase coincidió con el primer año, marcado por la reconstrucción de la capaci-dad de gobierno del aparato municipal.

Al ganar las elecciones, nos encontramos con una gran sorpresa, más de-sastrosa de lo que se pensaba. Una infraestructura completamente


abandonada, maquinarias y movilidades deteriorados, el local central sinimplementación alguna (02 máquinas viejas de escribir, sin mayores mo-biliarios, etc.), una deuda de aproximadamente S/. 650,000.00 nuevos so-les, sin presupuesto para el primer mes de gestión, con documentacióncontable que se trajo en camionetas desde Chincha y Lima, los mismosque terminaron de ser entregados hasta el 28 de febrero de 1999. Fren-te a esta situación, se acordó en sesión de Concejo denominar el primeraño de la gestión: "El año de la reconstrucción de la provincia"; dentrode este contexto se convocó a dos Cabildos Abiertos por principio y noobligado por nadie, sin embargo la participación de la población dejómucho que desear porque posiblemente no estaban habituados a estetipo de eventos (Garay 2003b).

Esta herencia que recibió el nuevo gobierno local al asumir sus cargos limitó alextremo su actuación, al punto que durante el primer año de gestión fue po-co lo que pudo hacer en beneficio de su comunidad, pues primero debió con-centrarse en establecer un orden básico al interior del aparato de gobierno.

Al finalizar su primer año, el gobierno local elaboró un plan de desarrollo con-certado, que fue enriquecido luego con el primer foro Castrovirreyna SigloXXI, en marzo del 2000. El período terminó con algunas reuniones de coordi-nación celebradas con otros alcaldes distritales, en las que no se alcanzó ma-yor éxito debido al mantenimiento de rivalidades políticas y al deseo de algu-nas autoridades de conservar las formas tradicionales de gobierno.

Durante el segundo momento de la gestión, que coincidió con el segundo año,el gobierno local se dedicó con mayor intensidad a la ejecución de las obrasofrecidas durante la campaña electoral. Éstas consistieron, fundamentalmen-te, en la construcción y rehabilitación de carreteras en la provincia, la construc-ción de obras deportivas y el apoyo a la producción agropecuaria mediante laasistencia en infraestructura, entre otras.

Más tarde, entre mediados del 2001 y el 2002, se generó la tercera fase del go-bierno, a partir del relanzamiento de la propuesta de planificación participati-va. En el camino se habían establecido lazos de comunicación con otras pro-puestas de acción por el desarrollo, como la Mesa Provincial de Lucha Contrala Pobreza promovida por el gobierno del presidente Valentín Paniagua, queen febrero del 2002 se fusionó en una instancia de concertación denominadaMesa de Concertación para el Desarrollo Integral y Lucha Contra la Pobreza deCastrovirreyna (MECODIC).


3.1 Actualización del Plan de Desarrollo Provincial, agosto del 2001En esta etapa se contó con el apoyo del Proyecto de Fortalecimiento de Go-biernos Locales del Centro Internacional de Cooperación para el DesarrolloAgrícola (CICDA), lo que permitió el concurso de las ONG Kausay y CEDINCOen las diferentes acciones planteadas (véase el gráfico 9), consolidándose, deesta manera, un núcleo de apoyo técnico a la propuesta participativa.

Este proyecto tuvo como propósito fortalecer a las organizaciones sociales conla finalidad de que mejorasen su capacidad de participación y de articulación,en el marco de la planificación participativa en las municipalidades de Castro-virreyna, Ticrapo y Cocas. Para ello se desarrolló, entre agosto y diciembre, unagran cantidad de actividades entre las que destacan reuniones de información,sensibilización y establecimiento de metodologías realizadas en Huachos, Cas-trovirreyna, Mollepampa y Capillas.

Con el fin de crear mayor conciencia y completar la entrega de información,también se realizaron reuniones en las que se reflexionó sobre la situación delos gobiernos locales y las organizaciones de base, así como sobre el liderazgolocal y los estilos de gobierno. Otras actividades tenían como propósito infor-mar sobre los avances del Plan de Desarrollo Provincial y la planificación parti-cipativa, así como la nominación y capacitación de los facilitadores comunales.

El proceso de actualización comenzó en agosto del 2001 y tuvo su momentoculminante en diciembre del mismo año, cuando se realizó la reunión para for-mar la Mesa de Concertación Provincial, en la que intervinieron, entre muchasotras personas, el alcalde provincial y sus regidores, distintos representantesdel Estado, el alcalde distrital de Cocas, el presidente del Frente Campesino (FE-DIC), representantes de las organizaciones no gubernamentales (ONG) y el go-bernador, así como los presidentes de las comunidades campesinas de Ticrapo,Chupamarca, Castrovirreyna y Cocha.

3.2 Creación de una sola instancia de concertación, la MECODIC, febrero del 2002

La MECODIC surgió como una instancia de coordinación que agrupaba a lasinstituciones estatales y a las organizaciones de la sociedad civil, con el propó-sito de impulsar el desarrollo integral y sostenido de la provincia de Castrovi-rreyna, en el marco de un Plan de Desarrollo Provincial.

En esta instancia participó un conjunto muy amplio de representantes de la so-ciedad de Castrovirreyna, como las comunidades campesinas, las organizaciones


de mujeres y de jóvenes, los productores, los gremios, las ONG, las Iglesias; tam-bién se dio cabida a los partidos políticos que actuaban en el medio provincial.

Sus principios más importantes eran los siguientes (Garay 2003c):

• Tener como objetivo máximo el desarrollo del ser humano.• Tener como horizonte el logro de una vida digna, basada en la práctica de

una auténtica democracia, con énfasis en la lucha contra la pobreza, asícomo en el ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos. Incidir en lapráctica de los conceptos de transparencia, participación ciudadana, con-senso y concertación; con criterios de equidad sin discriminación ni exclu-sión alguna y revalorando nuestra historia y cultura en toda su diversidad

• Participar con propuestas orientadas al desarrollo y ejercer vigilancia y con-trol social a la gestión de las instituciones públicas y privadas. La MECODICse exime de funciones de fiscalización así como de la ejecución de proyectos.

• Buscar la construcción de una provincia más solidaria, en donde los sereshumanos no sean indiferentes al dolor ajeno en el marco de relacionesequitativas con criterios de reciprocidad, en donde todos den una partede lo suyo y reciban algo equivalente de los demás.

• Analizar los conflictos políticos y sociales como parte de la construcciónde la sociedad justa y pacifica, practicar la tolerancia, el diálogo, la ne-gociación y la concertación como instrumentos para la solución de éstos.

La MECODIC cuenta con una organización interna estructurada en torno acuatro niveles (véase el gráfico 2).

La Asamblea General, instancia de concertación superior, en la que participanlas organizaciones representativas de la sociedad civil de los 13 distritos de laprovincia, que eligen a los integrantes del Comité Ejecutivo. La asamblea se en-carga de señalar los ejes de desarrollo que serán considerados como priorita-rios; además, aprueba, evalúa y actualiza el plan de desarrollo de la provincia.Se reúne una vez al año.

El Comité Ejecutivo es muy numeroso; está presidido por el alcalde o por su re-presentante. Se reúne trimestralmente de manera ordinaria y se renueva cadaaño; su función principal consiste en ejecutar los acuerdos y realizar el segui-miento de los planes anuales que se generan bajo su impulso.

Existe un comité similar al anterior, pero ubicado en un nivel inmediatamenteinferior: es el Comité Ejecutivo Distrital, tan numeroso como el anterior.


Finalmente, las mesas temáticas vienen a ser las instancias especializadas en el tra-tamiento de los ejes temáticos; por lo tanto, su número depende de la cantidadde ejes determinados. Se reúnen trimestralmente, aunque como en todos los ca-sos anteriores, cabe la posibilidad de que se realicen sesiones extraordinarias.

Estas mesas se encargan de formular las propuestas de políticas, programas yproyectos de su especialidad. También proponen las estrategias de gestión,realizan el seguimiento de las acciones y evalúan la implantación de las medi-das adoptadas; finalmente, elaboran un informe dirigido al coordinador delComité Ejecutivo. Las mesas son dirigidas por el representante de una de lasinstituciones participantes, elegido libremente por sus integrantes.

3.3 Un sistema funcional de planificación para impulsar el desarrollo provincial

El plan de desarrollo de Castrovirreyna se construye en torno a un esquemabastante práctico, el mismo que comprende una visión de futuro, lineamien-tos de política y ejes temáticos.

La visión, cuyo propósito consiste en señalar un camino común y crear una iden-tidad en torno a un ideal, está acompañada de pautas políticas concretas quebuscan orientar el comportamiento de los actores desde las acciones inmediatas.

Los ejes, en cambio, son designados en relación con las demandas más acucian-tes de la población. Por eso, en algunos casos no logran desprenderse de impe-rativos planteados por las urgencias y no alcanzan a tener un carácter estraté-gico, o dan como resultado mandatos extremadamente específicos. Éste es elcaso del eje turismo, que tal vez podría haber sido considerado como un temaespecífico dentro de una estrategia de desarrollo económico más abarcadora.

La lista de proyectos posibles de realizar en cada eje de desarrollo, cruzada conlas características del ámbito propio de cada uno de los 13 distritos, da comoresultado un inventario de proyectos susceptibles de ser elaborados y tramita-dos en el corto y mediano plazo. El esquema elaborado busca que este bancode proyectos responda tanto a las necesidades planteadas por el análisis temá-tico como a las reivindicaciones territoriales.

Bajo esta estructura, los objetivos propiamente dichos se pueden desprenderde la lectura de las visiones de futuro y de los lineamientos sectoriales elabo-rados a propósito de cada eje temático. Siguiendo tal lógica, tendríamos unaestructura de objetivos como la que se señala en los gráficos 4 y 5.


Gráfico 2Organización general de la Mesa de Concertación para el DesarrolloIntegral y Lucha contra la Pobreza de Castrovirreyna (MECODIC)

AsambleaGeneral

Participantes Estado Participantes sociedad

ComitéEjecutivo

ComitéEjecutivoDistrital

Mesastemáticas

• Todas las organizaciones representativasde la sociedad civil

• 2 representantes de las comunidadescampesinas

• 2 coordinadoras de clubes de madres• Un representante del FEDIC• 2 representantes de organizaciones

juveniles • Un representante de los productores• 2 representantes de ONG• Un representante de cada mesa temática

• Un representante de las comunidadescampesinas

• Un representante de las organizacionesde mujeres

• Un representante del FEDIC • Un representante de las organizaciones

juveniles • Un representante de los productores • Un representante de las ONG

• Todas las organizaciones del Estado• 13 distritos

Producción Turismo Educación Salud y MedioAmbiente

Cultura yDeporte

• Alcalde provincial o representante• 2 representantes de municipalidades y

centros poblados menores• 2 representantes de sectores del Estado• Un representante del gobierno regional• Un representante de cada partido

político habilitado por el JuradoNacional de Elecciones

• Alcalde distrital • 2 representantes de las instituciones del

Estado • Un representante de cada partido político • Un representante de la Iglesia católica • Un representante de las iglesias

evangélicas • Un representante de la Policía Nacional

Representantes de la municipalidad y delas instituciones públicas sectoriales

Organizaciones sociales que atiendenproblemáticas sectoriales


Gráfico 3 Estructura del Plan de Desarrollo Provincial

Visión de futuro

Lineamientosgenerales de política

Ejes temáticos

Inventario deproyectos

2002 - 2012Castrovirreyna, como integrante de la región Huancavelica,constituye un espacio en el que la población organizada yfortalecida participa en la gestión concertada y democrática deldesarrollo, y ha alcanzado una vida digna porque ejerceplenamente sus deberes y derechos ciudadanos.

Diez lineamientos generales

1. Agropecuario2. Minería-energía3. Turismo4. Educación5. Pobreza y salud6. Medios y vías de comunicación7. Institucionalidad

Banco de proyectos provincial: detallado por cada distrito

El detalle señalado, que ejemplifica la estructura de planificación en el sub-sector agrícola, demuestra la existencia de una adecuada coherencia de laspropuestas, pues se pasa de lo general a lo particular con suficiente claridadcomo para que se transmitan los mensajes sin mayor dificultad dentro de losgrupos poblacionales sensibilizados con respecto a alguno de los temas tra-tados. Esta estructura lógica se repite en cada eje seleccionado.

En cambio, cuando el plan habla sobre los lineamientos generales de políti-ca, se refiere a aspectos de carácter más contextual, marcado en parte porla coyuntura política y en parte por el estado de postración en el que se en-


Gráfico 4Estructura de objetivos del Plan de Desarrollo de Castrovirreyna

Eje

Agropecuario

Mineria-energía

Turismo

Educación

Pobreza y salud

Medios y vías decomunicación

Institucionalidad

Visión de futuro por eje.

La actividad agropecuaria se ha convertido en el sustento de la seguridad alimen-taria provincial y es fuente permanente de trabajo; es competitiva en el mercado,ha conservado y mejorado los recursos biogenétícos.

La provincia se caracteriza por una explotación minera limpia y un uso eficiente desus recursos hidroenergéticos; cuenta con el canon correspondiente establecidocon criterios justos. La minería contribuye significativamente al desarrollo sosteni-do y concertado.

El sector de la población que apostó por la industria turística ha incrementado susingresos económicos, ya que satisface las demandas externas e internas. Los visitan-tes recorren la provincia utilizando la oferta que cubre los circuitos turísticos estra-tégicamente establecidos.

Se imparte educación integral de calidad e intercultural y bilingüe a partir de lostres años. Los docentes están sensibilizados y comprometidos con el desarrollo hu-mano y sostenido de la provincia. La comunidad estudiantil contribuye al desarro-llo. Se ha erradicado el analfabetismo.

La salud preventiva se ha extendido hacia toda la población, que consume unadieta balanceada sobre la base de los recursos agropecuarios regionales. La des-nutrición ha sido erradicada progresivamente. La provincia cuenta con serviciosde saneamiento básico accesibles a todos los pobladores. Los profesionales tie-nen experiencia y están especializados; los puestos de salud están debidamenteequipados.

Se cuenta con un sistema moderno y rápido de medios y vías de comunicación, queestá articulado a los ejes productivos y busca integrar los distritos y anexos Se hamejorado la articulación con el mercado departamental, nacional e internacional.

La sociedad civil está organizada; hay mucha participación política, principalmen-te en la gestión democrática y concertada de los gobiernos regional y local.


contraba la provincia durante décadas. Los lineamientos trazan diez aspec-tos que son centrales y muy sentidos por la población de Castrovirreyna, co-mo se muestra en el gráfico 6.

Gráfico 5 Detalle de especificación de los objetivos:eje agropecuario, subsector agrícola

Agropecuario

Subsectoragrícola

La actividad agropecuaria se ha convertido en el sustento de la seguridad alimentariaprovincial y en fuente permanente de trabajo. Es competitiva en el mercado; asímismo, ha conservado y mejorado los recursos biogenéticos.

A través de los lineamientos sectoriales, se plantea lo siguiente para el subsector:• Fortalecer el sistema social y productivo tanto de la familia como de la

comunidad campesina, mediante programas intensivos de capacitación y lacreación de otras formas de organización.

• Recuperar, validar y potenciar el bagaje cultural de los agricultores.• Solucionar los conflictos territoriales intercomunales e interdistritales.• Promover un eficiente uso comunal de las tierras.• Vincular a los alumnos de los colegios con su realidad y orientarlos hacia la

gestión sostenible de los recursos de la provincia.• Formar, entre los propios tenedores de tierras, a profesionales de nivel

superior especializados en sistemas de producción agropecuaria, con lafinalidad de generar mayor producción y empleo.

• Utilizar equitativamente las aguas de las lagunas, compartiéndolas con losproductores de la costa.

• Promover el debate sobre la Ley de Aguas y generar proyectos de ley entorno a este asunto.

• Asegurar las cosechas y ampliar la frontera agrícola mediante el usoeficiente del recurso agua.

• Adecuar los sistemas de riego a la situación geográfica y/o a la accesibilidada los recursos.

• Emplear riego por aspersión siempre que sea posible.• Promover la organización y el fortalecimiento de juntas de regantes.• Establecer sistemas de información que incorporen la sabiduría campesina.• Implantar un canon u otra medida compensatoria por el uso de las aguas

de Huancavelica en beneficio de la agricultura de Pisco y Chincha.


Gráfico 6 Lineamientos generales de política para el desarrollo deCastrovirreyna

Aspecto central

Huancavelicaregión

Microrregiones

Plan dedesarrolloconcertado yparticipativo

Desarrolloagropecuario

Considerar otrosejes prioritarios

Paz duradera condemocracia

Seguridadalimentaria

Cultura dederechoshumanos yautoestima

Lineamiento general de política

En el marco de la descentralización del país, apoyar la concreción de laregión autónoma de Huancavelica, fortaleciendo los gobiernos locales.

Diseñar ejes de desarrollo que propicien la creación de microrregiones,considerando especialmente las microcuencas de la provincia.

Es indispensable contar con un plan de largo plazo, de carácter integral,que responda a la concertación y la participación de la sociedad en ge-neral y de las instituciones públicas de la provincia. Establecer un pactoprovincial.

Promover el desarrollo agropecuario basado en el uso eficiente de losrecursos biogenéticos, como una alternativa real para la generación deempleo productivo.

Impulsar otros ejes de desarrollo como el vial, salud, educación, turismoy fortalecimiento de la institucionalidad democrática.

Promover la paz duradera consolidando los espacios de concertación ygarantizando el desarrollo sostenido. Generar una cultura de paz y res-peto por la vida.

Diseñar y aplicar una política de seguridad alimentaria, promoviendolos productos alimenticios nativos, capacitando a la población para queuse de mejor manera estos recursos y generando alternativas para erra-dicar la desnutrición infantil.

Promover una cultura de respeto a los derechos ciudadanos y autoesti-ma, a partir de la recuperación de la historia, los valores culturales, laidentidad, la solidaridad y la reciprocidad. Erradicar el paternalismo y elasistencialismo.


Fortalecer a las organizaciones de la sociedad civil, democratizar las ins-tituciones del Estado y promover la participación de los pobladores enla gestión de los municipios e instituciones públicas.

Superar la pobreza y lograr el desarrollo de la provincia requiere uni-dad: Huk umalla, huk makilla, huk sunqulla (‘una misma cabeza, un mis-mo par de brazos, un mismo corazón’).

Fortalecimientode la sociedad yel Estado

Superación de lapobreza

3.4 Iniciando la experiencia de presupuestos participativos en la provinciaFinalmente, la última etapa de gobierno municipal permitió poner en mar-cha la primera experiencia de presupuestos participativos en la provincia,caracterizada por la simplicidad funcional, que facilita su realización.

El proceso se inicia con la elaboración de un documento por parte de la Ofi-cina de Planificación y Presupuesto de la municipalidad provincial, que pre-senta a la alcaldía una propuesta de inversión anual.

Luego de formular observaciones, la alcaldía aprueba el proyecto y lo some-te a discusión al interior del concejo municipal; éste, a su vez, plantea ob-servaciones y posteriormente aprueba la propuesta, que luego es presenta-da a la población.

La mesa de concertación, en la que se agrupan todos los representantes so-ciales y del Estado, discute la propuesta y, finalmente, aprueba un presu-puesto participativo municipal de carácter anual. Durante esta sesión, las au-toridades municipales deben cumplir sólo la función de facilitar el debate.

Finalmente, durante la etapa de ejecución del presupuesto, los sectores po-blacionales interesados pueden conformar un comité de vigilancia de laobra, para garantizar su mejor cumplimiento.

3.5 Los cambios en los actores socialesPara describir la situación de la organización social e institucional de la loca-lidad, se empleó la técnica del mapa de actores.2 En el gráfico 8, que fue ela-borado por los propios participantes de la experiencia, encontramos que an-

2 Para detalles sobre la técnica, véase Quedena 2002:107.


Gráfico 7 Flujo del presupuesto participativo

Oficina de Planificación yPresupuesto Municipal

Alcaldía

consejo municipal

Reunión ampliada de lamesa de concertación yotros representantes de lasociedad civil

Ejecución del presupuestoparticipativo

Elabora propuestade inversión anualsobre la base delPlan de Desarrollo

La propuesta esaprobada

El municipioaprueba lapropuesta y lapresenta a lapoblación

Se aprueba elpresupuestoparticipativomunicipal anual

Los beneficiariospueden crearórganos devigilancia

Comité de vigilanciade la obra

No

No

tes de la intervención del proyecto Fortalecimiento de las Capacidades de Ges-tión de los Actores de la Seguridad Alimentaria en Huancavelica (FORTISA) —es decir, antes del segundo relanzamiento del plan de desarrollo concertado—, en la zona norte de la provincia, integrada por seis distritos, las relaciones en-tre la sociedad civil y el Estado no eran las más adecuadas. Como se puedeapreciar, la falta de continuidad de los vínculos entre los principales actores so-ciales y las instituciones públicas —representadas por líneas punteadas— refle-jaba la desconfianza y falta de colaboración mutuas. Así mismo, se observanlos conflictos entre la municipalidad y, por otra parte, las comunidades campe-sinas y los residentes en Lima —aparecen como líneas quebradas—–.


Se puede ver, igualmente, que instituciones públicas como FONCODES estable-cían una relación vertical y asimétrica, que no permitía un equilibrio en la co-municación ni en las acciones. Finalmente, se observa la capacidad de las comu-nidades campesinas para articular el tejido social en torno suyo y establecer lostérminos de relación con los organismos públicos. El gráfico sintetiza un estadogeneralizado de desconfianza y falta de colaboración al interior de la zona.

En cambio, en el gráfico 10, que representa la situación posterior a la inter-vención del proyecto, se observa que las relaciones con las comunidadescampesinas se han consolidado. Muchos vínculos, antes esporádicos, se hanconvertido en formas permanentes de colaboración —en el gráfico se indi-can con las flechas de ida y vuelta—; así mismo, se han generado nuevas re-laciones entre los actores.

De esta manera, las relaciones entre los actores constituyen una red muchomás densa y mejor comunicada. Durante este proceso, ciertas institucionespúblicas también han cambiado su forma de actuar —vuélvase a observar,por ejemplo, el caso de FONCODES—. Han mejorado las comunicaciones, in-cluso las que tienen entre sí las propias instituciones estatales, que se hanvisto beneficiadas por el proceso. El centro del gráfico es compartido en tér-minos equitativos por el gobierno local y las comunidades campesinas.

Sin embargo, el gráfico permite observar también lo frágil que es aún elproceso, pues la relación entre la municipalidad y las comunidades, si bienha dejado de ser conflictiva y se basa más bien en la colaboración, todavíarequiere consolidarse a través de la institucionalización de sus procedimien-tos. No obstante, las diferencias y los conflictos que seguramente siguenexistiendo, como en todas partes, son de menor intensidad, al punto que nohan merecido la atención de los actores directos del proceso.

Por otro lado, se han producido cambios que están alterando lentamentealgunas manifestaciones culturales de la provincia, que han sido causadospor el comportamiento económico de los pequeños productores y el mayorcontacto con el mundo occidental, entre otros motivos.

Las poblaciones de todos los distritos están muy influenciadas por lacultura occidental, como resultado del desplazamiento y el vacío ge-neracional ocasionado por la violencia política, su dinámica económi-ca y su relación con ciudades de la costa (Pisco, Ica, Chincha), vieneacelerando la pérdida progresiva de su identidad cultural, sin embar-


go en la zona rural principalmente en las comunidades, aún se man-tienen las costumbres como las faenas, aynis (hoy por mí mañana porti), danzas costumbristas, intercambio de productos (trueque); hay co-muneros del distrito de Castrovirreyna (Cocha, Cruzpata, etc.) que via-jan a la provincia de Acobamba en los meses de junio, julio, llevandoquesos para cambiarlos por maíz, o los del distrito de Santa Ana vana la microcuenca del río Chiris para cambiar costales, mantas, etc. porpapa, cebada, etc., en la época de cosecha (Garay 2003c).

Sin embargo, como señala el ex alcalde Garay, poco a poco despertó en lapoblación el deseo de participar en la vida política local, pues posteriormen-te a la etapa de violencia política y como consecuencia del asistencialismo,una parte de las autoridades y de la población estaba sumida en la parálisis.

Pero conozco que el trabajo de Plan de Desarrollo primero se ha pa-sado la voz de casa en casa porque la gente no quería participar, pe-ro ahora la gente se está despertando y por eso queremos que nos si-gan apoyando como a pueblo, pero también como a institución paraque las autoridades de Huancavelica nos reconozcan de nuevo comoClub de Madres y nos sigan dando alimentos (Del Pino Rivas 2003).

Hay que resaltar que muchas de las políticas asistencialistas se han dirigidoen particular a las mujeres, tratando de condicionar su comportamiento enalgunos casos a favor de los partidos políticos que estaban en el gobiernocentral, en otros buscando mantener roles tradicionales y hasta con el fin deimplementar políticas estatales, como ocurrió con las esterilizaciones forza-das que se aplicaron como medida de control de la natalidad.

Uno de los problemas más graves consiste en que, anteriormente, se trans-mitió el mensaje de que la participación consiste casi en un intercambio demercancías, es decir, que se participa a cambio de recibir un producto ma-terial o un beneficio personal. Esta concepción anula el sentido original deldesarrollo de derechos ciudadanos y sirve a proyectos clientelistas, tan ex-tendidos en la cultura política tradicional.

El proceso de planificación realizado ha representado una oportunidad pa-ra contrarrestar estas ideas.

Reconociendo este nivel de avance y pasando de la etapa de talleresa otras de mayor envergadura, se realiza en la capital de la provincia


el “II ENCUENTRO PROVINCIAL DE MUJERES” teniendo como fin pro-piciar un espacio de análisis, reflexión y propuestas sobre “El rol de lasmujeres en el gobierno local”, con participación de 65 actores; repre-sentantes de gobiernos locales, autoridades políticas, comuneras, clu-bes de madres, vaso de leche, profesoras, red de la promoción de lamujer, entre otros. En primer lugar se resaltó la integración de las par-ticipantes, manifestando libremente sus pensamientos y preocupacio-nes sobre diferentes aspectos, desde cómo los partidos políticos sólotienen presencia cuando hay elecciones, su rol dentro de la familia, sucomunidad y la provincia, el cumplimiento de funciones de las dife-rentes autoridades, el conocimiento y análisis de las normas y leyesque las favorecen. También reflexionaron sobre su propia situaciónsocioeconómica, el nivel de fortalecimiento de sus organizaciones, re-saltando sus compromisos (Garay 2003c).

El proceso de planificación participativa ha servido para crear conciencia ynuevos espacios de expresión de las mujeres, que paulatinamente se vienenconsolidando. Se reconoce que la generación de estos espacios significa, paramuchas mujeres de Castrovirreyna, el acceso a una nueva experiencia de vida.

Es necesario comentar que en todos los talleres se contaba con un pro-medio del 45% de los asistentes que eran mujeres líderes, de ellas lasque más participaban eran las profesoras, las demás líderes se limita-ban a confirmas algunas discusiones, datos de las comunidades y a exi-gir el cumplimiento de los compromisos de las autoridades.

Preocupados por esta deficiencia indagamos del porqué de sus limita-ciones. La mayoría aseveró que desconocía los temas, no tenían expe-riencias en temas políticos (a pesar que durante las discusiones de loscontextos realizaban preguntas interesantes), mas aún en temas rela-cionados a un buen gobierno en sus municipalidades, cuáles eran susroles y qué papel debían jugar ellas en la vigilancia de los gobiernoslocales. En definitiva, para ellas era un tema nuevo que debían incor-porar a su quehacer (Kausay 2003).

Otro sector cuya participación se ha promovido es el de los jóvenes, quienesse mantuvieron en silencio durante la década del gobierno autocrático.

Ante la dificultad de contar con la presencia de jóvenes principalmen-te del norte de la provincia se ejecuta dos encuentros de jóvenes, uno


en Castrovirreyna y otro en el distrito de Aurahuá, teniendo como or-ganización protagónica de jóvenes a la agrupación castrovirrence"Vanguardia Juvenil"; dichos eventos sirvieron para comprobar quecualquier nivel de población, en este caso la juventud, sólo necesitande oportunidades para manifestar sus capacidades de análisis del con-texto nacional y local, el nivel de reflexión acerca de su propia situa-ción y la de sus pueblos, así como la capacidad de asumir retos en prode su propia superación y el desarrollo de sus pueblos.

Entre otros aspectos, empiezan a tomar conocimiento sobre los nive-les de gestión de las municipalidades y mostrar su interés por involu-crarse en ella proponiendo y asumiendo compromisos. En este senti-do sólo la Municipalidad Provincial de Castrovirreyna los toma encuenta y en forma concertada les asigna un pequeño presupuesto pa-ra seguir fortaleciendo sus organizaciones (Garay 2003c).

De esta manera, se activaron organizaciones juveniles en los distritos deCastrovirreyna, Mollepampa, Guachos, Cocha, Pacococha, Esmeralda y Chu-pamarca.

Finalmente, los cambios se dejaron sentir también sobre los propios actorespolíticos.

Como Regidor de la Municipalidad de Cocas por dos períodos debo ma-nifestar que antes de la llegada de CEDINCO que nos ha apoyado ennuestro gobierno municipal, debo decir que antes los gobiernos localestrabajaban a espaldas del pueblo y al parecer del Alcalde y ni siquieradel Concejo, ahora hemos cambiado un poco, porque nuestras progra-maciones de presupuesto se hacen con la participación de todos los re-presentantes de todos nuestros anexos y en base a nuestro Plan de De-sarrollo en forma transparente y con rediciones de cuenta claras, con laparticipación de nuestras autoridades en general. Pero aún falta mayorpresencia y participación de ellos y esta ausencia se debe seguramente ala falta de conciencia, porque para nosotros como gobierno municipal esimportante que las cosas se lleven a cabo los proyectos con participaciónde todos buscando el desarrollo integral de nuestro distrito de Cocas.

Tal vez el impacto en las actitudes de las principales autoridades locales dis-tritales sea digno de mayor atención; a propósito, es muy ilustrativo lo ocu-rrido con los alcaldes de Castrovirreyna norte.


En un primer momento cuando se empezaron con los talleres, la par-ticipación de los alcaldes fue casi nula, si bien es cierto proporciona-ban los locales, delegaban sólo a los secretarios (empleados) y unospocos regidores. Según se avanzaban con los talleres cada vez más au-mentaban los regidores, más empleados del municipio y esporádica-mente se presentaban los alcaldes para comunicar que teníamos todoel apoyo de su persona. Siempre que se apersonaban los alcaldes, sehacía un alto a los trabajos para presentarles los avances, las demásautoridades ya en tono y actitud menos beligerantes, propendían quelos alcaldes expliquen los avances de su gestión, además que empeza-ron a entender que los trabajos realizados no cuestionaban su gestiónni su persona, por el contrario estas servían para explicar su deficien-cias. Después de unos 06 meses de trabajo, todo los alcaldes asistían alos talleres, se integraron a los trabajos y se comprometían con pro-porcionar documentos para los diagnósticos.

Posteriormente cuando continuaban los trabajos encontramos ya dos sec-tores de alcaldes. Uno, los que buscaban su reelección (02) empezaron arealizar un trabajo intensivo, llegando a encargarse de las convocatorias,de recoger las fichas de los diagnósticos y coordinar con los gobernado-res, para que las autoridades de los anexos cumplan con la entrega de lasrespectivas fichas. Empezaron a tener un discurso que mostraba una ma-yor apertura al diálogo, a mejorar su gestión —comunicaba sus traba-jos— asistían a las asambleas comunales con quienes compartían sus tra-bajos, fueron muy activos para la culminación de los planes de desarrollode sus distritos, aceptaron realizar el presupuesto participativo, con sus li-mitaciones pero lo realizaron, cuyos resultados fueron expuestos en las vi-trinas de información de sus respectivos municipios. Un segundo sector(03 alcaldes) se volvieron apáticos, colaboraban pero no ponían muchointerés, a nuestro parecer no podían asimilar los errores de su gestión ypor tanto, no podían procesar el cambio esperado que los convertiría enun nuevo líder. Cuando se logró concluir con los planes, estos documen-tos se convirtieron en manos de los alcaldes en instrumento de gestión lo-grando firmar convenios con PRONAMACH, FONCODES, y el logro másimportante fue que empezaron a asistir a eventos relacionados a las me-sas de concertación, presupuestos participativos, tanto en el ámbito zo-nal (Ica, Pisco y Chincha) y regional. Finalmente, participaron con delega-ciones numerosas al segundo foro convocado por el distrito provincial deCastrovirreyna (fue la primera vez que asistieron masivamente los 05 al-caldes de la zona Norte)(Kausay 2003).


Los cambios positivos producidos por las experiencias participativas son no-torios. En este contexto, la población comprende que las debilidades, limi-taciones y otros aspectos negativos de la gestión se deben a razones econó-micas, falta de capacidad política, limitaciones en los conocimientos o habi-lidades, etcétera.

Es indudable que la participación da origen a un gran proceso de aprendiza-je colectivo y provoca una serie de pequeños resultados que resultan gratosy motivadores. No obstante, escapan de su control ciertas situaciones queresponden a un orden cultural mantenido por un buen número de personasque se valen de relaciones tradicionales como el ayni para esconder nuevasformas de dominación o explotación, como se describe a continuación:

Cuando empezamos a bosquejar las estrategias para trabajar el temadel fortalecimiento de los gobiernos locales, surgió el enfoque de queencontraríamos a dos sectores sociales no muy diferenciados, una po-blación rural —campesinos— muy articulada al mercado de costa ypor tanto ligada a su quehacer, es decir vinculadas a sus inquietudes,vivencia e inclusive con una racionalidad muy urbana. El segundo sec-tor (pequeño) con poder económico, descendientes de familias de pe-queños terratenientes (todos con una edad que fluctúa entre los 45 a70 años), con poder de decisión y político en el ámbito local, desliga-do de la vivencia y práctica de las comunidades campesinas. Conside-ramos que el nivel de conflicto eran similares a los ya identificados porlos procesos socio-históricos, por ello no nos preocupamos por identi-ficar las relaciones de interdependencia tanto familiar, inter-familia-res, comunal e inter-comunal, en los espacios de toma de decisionesde las comunidades campesinas, (cada capital de distrito se ha edifica-do en los espacios de las comunidades madres) así como los niveles decompromiso de sus autoridades, con respecto a la vigencia de la nor-matividad interna, así como el manejo de los recursos comunales.

Según avanzábamos con el trabajo nos percatamos que la tal diferen-ciación “existía”, pero no era significativa, ni marcaba diferenciacio-nes en los espacios de toma de decisiones, ni en la asunción de cargosal interior de las comunidades. Esos matices de diferenciación sólo sedaban en los niveles estrictamente económicos y educativos; al inte-rior de la comunidad y distrito, eran uno más, vivían solos (todas susfamilias radican en ciudades costeñas), además que dependía de lamano de obra comunal, unidos a ellos a partir de los niveles de com-


padrazgo. Es decir encontramos al sector de poder económico bastan-te articulado a la vivencia de las comunidades, inclusive compartiendolos cargos en la directiva comunal. Pareciera que su sobrevivencia en laépoca de Sendero dependió mucho del apoyo de los comuneros.

Los cargos en cada uno de los gobiernos locales eran asumidos por hi-jos de campesinos acomodados, que habían logrado educación supe-rior, principalmente profesores y pequeños comerciantes itinerantes ocon residencias en ciudades como Chincha (comuneros itinerantes).Son ellos los que imprimieron un estilo fujimorista de gobierno local,impositivos, anti-democrático, y con un manejo del recurso municipalcon matices de corrupción. Esta realidad, que es diferente a la lecturaque se tenía, nos mantiene preocupados, si ésta será la tendencia decomportamiento de los nuevos líderes originarios de comunidadescampesinas, cuando se empiecen a promover la modernidad y moder-nización. Se siente una nueva amenaza con el surgimiento de este sec-tor social en los distritos rurales, pues tienen un soporte social basadoen un tejido de familias y relaciones inter-familiares. Es evidente quedentro de poco serán los encargados de la polarización de las tensio-nes al interior de los distritos, pues no están interesados en integrarpartidos o movimientos políticos, ellos son independientes y se sien-ten invitados por los partidos y por tanto, no tienen necesidad de for-talecer o madurar en uno de ellos. Y por tanto estarán en contra deque sus compoblanos, se interesen en forjar una vida política o proce-sar cambios en la correlación de fuerzas al interior de las comunida-des y municipalidades.

Otra preocupación es cómo lograr la recomposición de la confianzaentre los pobladores y los “líderes locales”, que viene a ser la piedraangular para el inicio o asegurar el pase de una situación de transi-ción, hacia una referida al proceso de democracia participativa y degobierno. Además cómo comprender los valores, ideologías, de losque nos representarán, cuando son ellos los primeros que no están in-teresados, ni siquiera en fortalecer las redes de intereses públicos. Eneste contexto la democracia delegativa ha demostrado que no repre-senta a nadie, no resuelve los estilos de los gobiernos heredados. Có-mo superar esta lógica que está disgregando los ciclos de precompo-sición social, donde uno de los aspectos importantes a rescatar es laexperiencia del poblador rural sobre el uso planificado y organizadode los recursos, si creemos que el enfoque del manejo de los agro-eco-


sistemas y de cuencas sería una camino para resolver ciertas inequida-des (Palomino 2003).

La democracia participativa tiene sus virtudes y, claro, sus limitaciones, pero al-gunos problemas no radican en la propuesta política de gestión sino en la con-ciencia ciudadana y en el ambiente cultural en el que ésta se desenvuelve.

||| APUNTES |||La participación en el contexto de la apertura democrática

Óscar Garay Canales, ex alcalde de Castrovirreyna

El contexto político predominante, iniciado por Valentín Paniagua y continua-do por el actual presidente, se caracteriza por el rescate de un gobierno demo-crático para el país, a fin de recuperar, entre otros valores, el respeto por losderechos humanos, y desterrar la impunidad, la corrupción y la inmoralidad.Igualmente, se busca institucionalizar la práctica de un gobierno planificado,participativo, concertado y descentralizado.

Este proceso sociopolítico viene desarrollándose lentamente debido a que losactores sociales y la población en general aún no se sacuden de las caracterís-ticas de un gobierno totalitario —verticalismo sin mayor opción de aceptarpropuestas, sin apertura a la participación ciudadana, práctica de una políticaasistencialista, etcétera— y persiste la presencia de políticos e individuos cuyasprácticas son propias de un gobierno de facto.

La situación de la provincia no escapa a esta realidad, en la que agrupacionescomo la Mesa Provincial de Lucha contra la Pobreza, la Federación Provincialde Campesinos de Castrovirreyna (FEPCCA), el Frente de Defensa de los Intere-ses de Castrovirreyna (FEDIC) muestran evidencias de debilidad institucional.Como consecuencia de ello, el individualismo ha reemplazado a la representa-tividad institucional; así por ejemplo, a pesar de que en los estatutos del FEDICse señala que sus dirigentes deben ser elegidos cada dos años, ya han pasadocuatro y no se ha convocado a elecciones; se mantienen en la dirigencia lasmismas personas, frente a la pasividad de la población en general.

En agosto del 2001 se produjeron desencuentros iniciales entre la municipali-dad provincial, la subgerencia Castrovirreyna-Huaytará y la población, que ac-tuó manipulada por quienes aspiran a llegar al gobierno local a como dé lu-


gar, aplicando la política de “miente, miente, que algo queda”. Esta situaciónse generó porque los funcionarios del Consejo Transitorio de AdministraciónRegional de Huancavelica (CTAR) de entonces no contaban con la informaciónsuficiente, así como por la debilidad del sistema informativo de la municipali-dad sobre la decisión, tomada por el CTAR, de crear las unidades ejecutoras deeducación en Huaytará y no en Castrovirreyna, y mantener la unidad ejecuto-ra del CTAR en Castrovirreyna y no en Huaytará. Esta decisión, que obedecía aun propósito descentralizador, hizo que se generara una serie de conjeturas;hasta se llegó a decir que Castrovirreyna perdería su categoría de provincia.

A pesar de estos desencuentros, la participación —tanto individual como orga-nizada, y que se manifestó principalmente en el gobierno local— ha mejora-do significativamente, notándose un incremento de la conciencia acerca de losdeberes y derechos ciudadanos. El divorcio entre los gobiernos municipales ylas instituciones públicas se va resolviendo, y se está generando concienciaacerca de la importancia de la planificación concertada como herramienta pa-ra resolver los problemas y apoyarse mutuamente en la gestión con el fin dedinamizar el desarrollo de los pueblos.

Las autoridades municipales manifiestan, unas más que otras, la voluntad polí-tica de dar apertura a la participación. Se vienen produciendo cambios de acti-tudes en la gestión: las sesiones de concejo son públicas, se empiezan a gene-rar mecanismos de información a la ciudadanía —a través de boletines y de co-municación oral directa en los actos de izamiento del pabellón nacional, en lasreuniones multisectoriales, etcétera—. No obstante, hay ciudadanos y familiasindiferentes, que se mantienen ensimismados en su propio quehacer, en su in-dividualismo, o simplemente se limitan a criticar la gestión de las autoridades.

Es manifiesta la debilidad de los partidos políticos, agrupaciones que sólo tie-nen vigencia durante los procesos de elecciones presidenciales o municipales.Por su parte, las organizaciones de mujeres y de jóvenes, aunque muy lenta-mente, van ganado más espacio en el proceso de participación.

En general, como producto del interés ciudadano por participar en la gestiónlocal, de la apertura democrática de las autoridades municipales —que mues-tran mayor transparencia en su gestión— y otros factores, se está incremen-tando la conciencia acerca del derecho a vigilar y controlar; se están incremen-tando los mecanismos de participación ciudadana y la población va asumien-do compromisos respecto, por ejemplo, a la ejecución de obras comunales. Enresumen, se podría decir que la disminución de los desencuentros, el fortaleci-


miento de las organizaciones de base y el ambiente democrático que se viveen el país están dando paso al fortalecimiento de la democracia, el ejercicio delos derechos ciudadanos y la construcción de la paz.

Si bien es cierto que el contexto político nacional ha variado significativamen-te, el contexto social no ha sufrido mayor modificación. Sin duda, las múltiplesdemandas insatisfechas de la población y la esperanza depositada en el go-bierno actual respecto a la solución de los problemas —principalmente de ca-rácter económico— genera una impaciencia colectiva que se manifiesta enprotestas masivas como las marchas contra las privatizaciones, la exigencia deque se reponga a los trabajadores injustamente despedidos durante el gobier-no de Fujimori, los paros de los sectores Educación, Salud, etcétera.

En el ámbito local no se producen protestas como en otras provincias o depar-tamentos. Sin embargo, se percibe que tanto los individuos como las organi-zaciones de base manifiestan su preocupación y su desesperanza por salir delestado en que se encuentran, tomando en cuenta que la provincia de Castro-virreyna está catalogada como la más pobre del departamento y del país. Laprotesta más importante que se ha producido en la capital de provincia es elapoyo de la población y las organizaciones en su totalidad al paro convocadopara exigir la no privatización de la Central Hidroeléctrica del Mantaro.

La población joven y las mujeres demandan mayores oportunidades de capacitar-se en temas referidos a las diferencias en la situación de los hombres y de las mu-jeres, así como al fortalecimiento de sus capacidades de participación ciudadana.

El proceso iniciado por la Comisión de la Verdad y Reconciliación a partir de lasaudiencias públicas va generando en el país una toma de conciencia sobrenuestra historia reciente, sobre las causas y consecuencias de la violencia polí-tica vivida durante los últimos veinte años, con la esperanza de que esta situa-ción nunca vuelva a repetirse. Por otra parte, es necesario señalar que en lospueblos afectados severamente por la violencia política, el interés por infor-marse sobre los fines de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación ha dismi-nuido al saber que no se trata de una reivindicación material.

Los programas de asistencia social siguen generando dependencia en la pobla-ción. En las comunidades, se presentan con más frecuencia prácticas como lasolidaridad, el respeto, la transparencia y la reciprocidad. Las labores agrícolas,las faenas comunales, las asambleas de las organizaciones de base, los duelos,etcétera son espacios en los que se expresan con libertad los valores y las rela-


ciones interpersonales. Sin embargo, los conflictos intercomunales, la mayorparte causados por diferencias en torno a los linderos, no dejan de estar pre-sentes. En el sector urbano, los valores morales y el ejercicio de la democraciason menos vigentes; las relaciones entre las personas tienen un trasfondo máspersonalista y mercantilista.

Pero ¿cómo andan las municipalidades en el proceso de planificación y gestiónlocal, según la opinión publica?

La evaluación, que estuvo a cargo del Centro de Desarrollo Integral de Comuni-dades, se realizó en un contexto político caracterizado por la secuela de la tomadel local municipal provincial que se produjo, durante cuarenta días, entre agos-to y octubre del 2001 —hecho de carácter político partidario que se solucionó sinviolencia—, y a puertas de un nuevo proceso de elecciones municipales.

El contexto también estaba marcado por la insatisfacción de los pobladores respec-to a muchas demandas de naturaleza socioeconómica. El mapa de la pobreza deFONCODES califica a los distritos de Cocas, Castrovirreyna y Capillas como extrema-damente pobres; los otros diez distritos están catalogados entre pobres y muy po-bres. A diferencia de los municipios distritales, cuyos presupuestos se han incre-mentado casi en 200%, el presupuesto de la municipalidad provincial es decrecien-te. Finalmente, las instituciones de base están en proceso de fortalecimiento.

En la evaluación se determinó que la participación en la gestión local de Castrovi-rreyna se ha incrementado, tanto en lo que se refiere a la participación de las auto-ridades como de la población organizada. Desde 1999, el gobierno municipal pro-vincial estuvo motivando este proceso, pero sin obtener resultados exitosos. La me-sa de concertación conformada por entonces no cumplió su función. La interven-ción del proyecto FORTISA en forma concertada con la municipalidad ha permitidoreactivar este espacio y motivar la participación ciudadana con mayor convicción,compromiso, capacidad de propuesta e interés por el desarrollo del pueblo.

La apropiación por parte de los pobladores de conceptos como desarrollo, pla-nificación, democracia, concertación, participación ciudadana, etcétera, así co-mo la voluntad de las autoridades municipales, han constituido la base sobrela cual se ha generado un proceso de reflexión y se ha acrecentado la partici-pación. Como indicadores de este avance podemos señalar que para la elabo-ración del presupuesto municipal participativo y concertado se contó con lapresencia de 90% de anexos y/o comunidades, y que todos los actores estuvie-ron presentes en el II Foro Provincial Siglo XXI.


En cuanto a la gestión del plan, el sistema de limpieza pública ha pasado deser calificado como malo a bueno. Muchas personas han dicho que no cono-cen cuál es el equipamiento de la municipalidad; no existe una cultura del tri-buto y, debido al nivel de pobreza de la población, ésta no es capaz de plan-tear exigencias a la municipalidad. A pesar de que las sesiones de concejo sonpúblicas, algunas personas no asisten porque no se enteran y otras no lo ha-cen a pesar de que conocen el día y la hora. Todos los consultados consideranque las autoridades deben residir en Castrovirreyna. Por otra parte, la pobla-ción considera que la relación entre las autoridades municipales, los trabajado-res y el alcalde se caracteriza por cierto grado de desacuerdo entre regidoresy trabajadores. En lo que se refiere a las obras, se dice que no se ven. Se hanincumplido promesas referidas a la información, como la realización de cabil-dos y la publicación de boletines.

En resumen, se concluye que en el proceso de planificación hay avances signi-ficativos. En cuanto a la ejecución del plan, los trabajadores ediles reconocenel esfuerzo realizado por la municipalidad, aunque parte de la población noestá conforme y manifiesta su desaliento.

4. Avances y límites en la experiencia

Lo ocurrido en Castrovirreyna ha demostrado la fuerza que posee la propues-ta de desarrollo participativo no sólo para cambiar los ánimos y la conducta delos habitantes de una localidad tan mal atendida por el Estado, sino tambiénpara generar nuevas formas de organización y coordinación en las institucio-nes públicas.

Definitivamente, esta zona pasó de una parálisis visible a una dinámica cons-tructiva que ha permitido congregar a personas de distinto signo político y so-cial. Por ejemplo, el nuevo equipo que ha asumido el gobierno local, pese a noser de la misma agrupación política que el anterior alcalde, ha manifestado suinterés por mantener el proceso participativo y sus instancias de organización.Se trata, verdaderamente, de una muy buena noticia que esperamos se confir-me en la práctica.

No obstante, en este caso se ha vuelto a repetir el error que aparece como unaconstante en gran parte de estas experiencias. Nos referimos a los problemasde continuidad de los procesos que se echan a andar. Si bien en este caso losnuevos gobernantes han manifestado su intención de mantenerse en la mis-ma dirección, ellos pudieron haber manifestado lo contrario, y por otra parte


subsiste el riesgo de que el proceso sea interrumpido. Es evidente, pues, la fal-ta de previsión en este sentido.

Recientemente, se ha aprobado un nuevo marco normativo que, por primeravez, reconoce la importancia que tienen los procesos de planificación partici-pativa para aportar al desarrollo local en el país. Esperamos que estas normascontribuyan a generar una mayor estabilidad y continuidad en las acciones, te-niendo en cuenta los costos económicos y las energías que consumen, pero so-bre todo por respeto a las legítimas expectativas de los ciudadanos.

Retomando los logros, señalaremos que, en la actualidad, todos los distritoscuentan con una agenda de trabajo que facilita la acción de gobierno, con loque se aleja progresivamente el riesgo de que se realicen gestiones basadas enla improvisación.

Por otra parte, los participantes han ido conociendo también las limitaciones refe-ridas al logro de resultados. Un proceso de planificación participativa debe respon-der no sólo a exigencias de largo plazo, sino que debe contener propuestas antedemandas de corto y mediano plazo. Debe estar acompañado por un conjunto deproductos orientados a ir acumulando cambios, generando condiciones para elmejor desempeño de los actores sociales y retroalimentando el propio proceso.

El relanzamiento del proceso participativo en Castrovirreyna fue importantepara precisar los objetivos, aunque no permitió alcanzar muchos resultados,pues, por la gravedad de los problemas, se requería mucho trabajo de prepa-ración previo a implantar las medidas, lo que explica que gran parte de las ini-ciativas se encuentre en plena fase de maduración.

Más allá de los primeros logros y de las limitaciones identificadas, considera-mos que la experiencia de Castrovirreyna ha servido para romper con décadasde inmovilismo político frente a las críticas condiciones de vida. Se han apor-tado nuevos razonamientos e instrumentos que han sido bien asimilados porla población y que se han reflejado en las adaptaciones metodológicas que elsistema de planificación construido deja entrever. Consideramos que el gobier-no municipal que ha tomado la posta tiene ahora una doble oportunidad: lade aprovechar lo avanzado en términos de construcción institucional, consoli-dando un modelo de gestión concertado, y, por otra parte, la de enfrentar di-rectamente la situación de pobreza no sólo tomando en cuenta los recursosdel aparato municipal sino toda la fuerza que puedan aportar el pueblo y lasinstituciones públicas articuladas y comprometidas con un destino común.


Gráfico 8 Mapa de actores. Relaciones entre los actores de la cuencadel río San Juan-zona norte de Castrovirreyna (seis distritos)Antes de la intervención

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Gráfico 9 Cronograma de actividades, proyecto fortalecimiento de gobiernoslocales zona norte de Castrovirreyna1

Julio2001

• Precisión deactividades delproyecto

• Coordinacióncon la asociaciónde alcaldes delnorte

• Elaborando lasestrategias detrabajo

Agosto2001

• Actualizaciónplan provincial

• Publicación delplan provincial yotrosdocumentos

• Formalización dealianza con lasONG

Octubre2001

• Convocatoria alíderes originariosy de la sociedadcivil

• Elección del actor paracoordinaciones deactividades dedistritos

Diciembre2001

• Conceptos sobrediagnósticos

• Equipo local pararegistroinformación

• Elaboración defichas paradiagnóstico

Febrero –Marzo 2002

• Levantamiento dediagnósticos encinco distritos

• Elaboración deprediagnósticos

• Talleres distritalesde validacióndiagnósticos

Septiembre2001

• Sensiblilizaciónde espectadoresen los seisdistritos

• Elaborar el perfilde los actores yde los alcaldes

• Discusión deconvenios

Noviembre2001

• Discusión deconceptosbásicos

• Discusión delcontextosociopolítico.

• Revisión decontenidos defolletos sobreplanes dedesarrollo distrital

Enero2002

• Selección de ejestemáticos.

• Reunionesintersectorialespara su aporte aldiagnóstico.

• Organización delequipo para lavalidación de losdiagnósticos

Inicio del proyecto

• Elaboración de proyectos participativos


Mayo - Junio 2002

• Talleres intersectoriales,representantesgobiernos locales,líderes originarios yequipo técnico localpara la elaboración deFODAS por ejestemáticos

• Redacción del textofinal de cinco planesde desarrollo de losdistritos

Agosto –Septiembre 2002

• II Foro de la provincia yI distrital

• Presentación del Plande DesarrolloProvincial y de cincodistritos.

Octubre –Noviembre2002

• Redacción finalde los Planesdistritales bajonuevos formatosDIES

Abril2002

• Talleres derevisión yvalidación dediagnósticospor ejestemáticos

• Precisión delos factorescausales de lapobreza en losdistritos

• Importanciade lospresupuestosparticipativo

Julio2002

• Elaboración deplanesparticipativos,primerborrador

• Talleres para lavalidación de losplanes,proyectos ypropuestas dedesarrollo locales

• Comisión paralas discusionesde aporte alplan distrital

Octubre –Noviembre

• Coordinacionescon DIES parala elaboraciónde planesbajo susformatos

• Recojo deinformacionespara ampliarlos requisitosde losformatos DIES

Diciembre2002

• Elaboracióndel informefinalnarrativo yeconómico

Enero –Marzo 2003

• Sistematizacióndel proyectoFORTISA

1 Cronología elaborada por el equipo de promotores del desarrollo local en Castrovirreyna,ficha de sistematización del proyecto FORTISA. Sobre la técnica de cronologías y de elaboraciónde mapas de actores, ver Quedena 2002.


Gráfico 10 Mapa de actores. Relaciones entre los actores de lacuenca del río San Juan – Zona norte de Castrovirreyna(6 distritos) después de la intervención

Comités de vaso deleche de los anexos,poblados menores ycomunidadescampesinas

Anexos y pobladosmenores

Ministerio de Agricultura

COMUNIDADESCAMPESINAS

Líderes originarios de lascomunidades campesinas

Pobladores varones ymujeres empadronadosde las comunidadescampesinas

Tenientes gobernadoresy jueces de paz noletrados

Comedores popularesy comedores infantiles

Asociación de HijosResidentes en Lima


CONCEJOMUNICIPAL

Jueces de segunda instanciay gobernadores de distritos Puestos policiales

Gobierno CentralFONCODESProyectos especiales

Asociación de alcaldesde la zona norte deCastrovirreyna

Municipalidad Provincialde Castrovirreyna

Ministerio de SaludMinisterio de Educación

Instituto de DesarrolloKausay



GARAY, Óscar 2003a Discurso en el evento de formación de facilitadores locales, Castrovirreyna, marzo

(documento mecanografiado). 2003b Experiencias sobre presupuesto participativo en la Municipalidad Provincial de

Castrovirreyna, CEDINCO, Castrovirreyna (documento mecanografiado).2003c Ficha de sistematización. Proyecto de Fortalecimiento de las Capacidades de Gestión

de los Actores de la Seguridad Alimentaria en Huancavelica (FORTISA) y CentroInternacional de Cooperación para el Desarrollo Agrícola (CICDA).

DEL PINO RIVAS, MARGARITA2003 Ficha de sistematización “Entrevista a vicepresidenta del club de madres de Cocas”,

FORTISA y CICDA.

DEL PINO BAUTISTA, Luis Antonio2003 Ficha de sistematización FORTISA y CICDA.

EQUIPO KAUSAY2003 Ficha de sistematización “Los alcaldes cuentan con argumentos para mejorar la

gestión”, FORTISA y CICDA.

INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA E INFORMÁTICA (INEI) 1994 Tercer Censo Nacional Agropecuario, Lima.

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CASTROVIRREYNA2002 Plan concertado para el desarrollo sostenido de la provincia de Castrovirreyna,

departamento de Huancavelica 2002-2012. Castrovirreyna, diciembre.

PALOMINO, Raúl2003 Ficha de sistematización “Sostenibilidad de los proyectos exige cambios en las

estrategias de intervención”, Fortisa y CICDA.

QUEDENA, Enrique2002 Descentralización y gestión estratégica del desarrollo local. Bolivia, Ecuador y Perú.

Escuela para el Desarrollo, Plataforma Ruralter, Lima.

Documents

Democracia participativa en los Andes - BVS Minsa ...bvs.minsa.gob.pe/local/MINSA/2114.pdf · Creando una alianza estratégica entre la municipalidad y la sociedad local 4. Una experiencia