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DEPARTAMENTO ESTUDIOS, REFERENCIAS Y SERVICIOS TÉCNICOS

AL-DEST- IIN -551-2018

INFORME DE: PROYECTO DE LEY

“LEY PARA LA CREACION DE LOS CONSULTORIOS FAMILIARES”

EXPEDIENTE Nº 20.669

INFORME INTEGRADO (JURIDICO-ECONOMICO)

ELABORADO POR:

FERNANDO FERRARO FERNÁNDEZ ADA LUZ RODRIGUEZ MARIN

ASESORES PARLAMENTARIOS

SUPERVISADO POR:

LILLIANA CISNEROS MAURICIO PORRAS LEÓN

JEFES DE ÁREA

REVISIÓN FINAL Y AUTORIZACIÓN POR:

FERNANDO CAMPOS MARTÍNEZ DIRECTOR A.I.

11 DE DICIEMBRE DE 2018

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TABLA DE CONTENIDO

I.- RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY ............................................................ 3

II.- ANÁLISIS DE FONDO ..................................................................................... 3

III.- SOBRE EL PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA ............................. 9

3.1 De los ingresos presupuestados para el año 2018 ...................................................... 10

3.2 De los gastos presupuestados para el año 2018 .......................................................... 12

3.3 Sobre el costo de los consultorios familiares propuestos ....................................... 14

IV.- ASPECTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA ................................................... 16

V.- ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO: ................................... 16

Votación .............................................................................................................................................................. 16

Delegación......................................................................................................................................................... 17

Consultas ........................................................................................................................................................... 17

Obligatorias ....................................................................................................................................................... 17

Facultativas ....................................................................................................................................................... 17

VI.- ASUNTOS DE CONSTITUCIONALIDAD ..................................................... 17

VII.- ANTECEDENTES JURÍDICOS RELACIONADOS ..................................... 17

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AL-DEST- IIN -551-2018

INFORME INTEGRADO1

“LEY PARA LA CREACIÓN DE LOS CONSULTORIOS FAMILIARES”

EXPEDIENTE Nº 20669

I.- RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY Tal y como se explica en la exposición de motivos, la iniciativa en estudio pretende incorporar al Patronato Nacional de la Infancia (PANI), una figura que denomina “consultorios familiares”, aparentemente, con el objetivo de mejorar la atención de la violencia intrafamiliar, y en particular, de un fenómeno que denomina “triangulación”. II.- ANÁLISIS DE FONDO Exposición de motivos En la “exposición de motivos” se hace un repaso general sobre las obligaciones del Estado en materia de niñez, adolescencia y familia, de acuerdo con el derecho internacional y la normativa costarricense. Se cita doctrina y legislación de Chile, México y Brasil sobre la denominada “triangulación” en el campo de la violencia intrafamiliar; y se hace referencia a las competencias constitucionales y legales del Patronato Nacional de la Infancia y a las limitaciones, principalmente presupuestarias, para cumplir con ellas, a pesar de las disposiciones vigentes sobre financiamiento. No obstante la amplitud de la “exposición de motivos”, el objeto del proyecto de ley parece concentrarse en la figura de la “triangulación”, que se define en el inciso b) del numeral 2, de la siguiente forma:

“b) Triangulación parental: las situaciones de violencia psicológica generadas en el contexto de conflictos de pareja entre padres y madres en procesos de separación conyugal o de separación de convivencia en perjuicio de la sana relación entre las personas menores de edad y los padres, madres, tutores o encargados. Dichas situaciones se traducen en acciones para evitar o lesionar los vínculos de los hijos con alguno de los padres, madres, tutores o encargados.”

1 Elaborado por Fernando Ferraro Fernández y Ada Luz Rodríguez Marín, Asesores Parlamentarios , supervisado por Lilliana Cisneros Quesada y Mauricio Porras León, Jefes de Área, Revisión y Autorización Fernando Campos Martínez, Director a.i.

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La “exposición de motivos” describe el contexto en el que se propone hacer visible el problema de la “triangulación”, e incorporar la figura de los denominados “consultorios familiares” al Patronato Nacional de la Infancia, con el fin de tratarla. Esto se hace en el artículo 3 de la iniciativa, que es el núcleo del proyecto de ley. Esta normativa, sin embargo, no se plantea como una reforma a la ley orgánica de la institución citada. En este sentido, una de las deficiencias del proyecto es que no dispone nada sobre la naturaleza o sobre la ubicación en la estructura del PANI, de los “consultorios familiares”. Lo único que se dice es que se trata de “espacios institucionales a cargo” del Patronato, y en consecuencia, deben entenderse como dependencias administrativas que la institución organizaría, según su criterio de oportunidad y conveniencia dentro del marco legal que aporta la ley orgánica. A continuación se presenta un cuadro comparativo entre las funciones del PANI y las de los “consultores familiares”, que estarían enmarcadas en las disposiciones de los incisos a) y e) del artículo 3 de la Ley N° 7648. Cuadro Nº 1. Artículo 3 Ley Nº 7648 y Expediente Nº 20.669 Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, N° 7648 del 9 de diciembre

de 1996

Proyecto de Ley para la creación de los Consultorios Familiares

ARTICULO 3.- Fines El Patronato Nacional de la Infancia tendrá los siguientes fines: a) Fortalecer y proteger a la niñez, la adolescencia y la familia dentro de los mejores valores tradicionales del ser costarricense. b) Orientar y coadyuvar en las tareas de formación y educación de los padres de familia, para el cumplimiento de sus deberes y derechos inherentes a la autoridad parental. c) Orientar y coadyuvar en las tareas de formación y educación, para el cumplimiento y la satisfacción de los derechos y deberes de las personas menores de edad. d) Garantizar a las personas menores de edad el derecho de crecer y desarrollarse en el seno de una familia, sea biológica o adoptiva.

ARTÍCULO 3- Creación de los consultorios familiares. Se crean los consultorios familiares como espacios institucionales a cargo del Patronato Nacional de la Infancia, cuya finalidad es establecer mecanismos por medio del cual los conflictos paterno-filiales y familiares, en situaciones de triangulación parental y violencia intrafamiliar, profesionales del Patronato Nacional de la Infancia, por gestión voluntaria de alguna de las partes o por existir una medida de protección dictada por alguna oficina local, de inclusión en programas oficiales o comunitarios de auxilio y a las personas menores de edad conforme al artículo 135, inciso c, de la Ley N.º 7739, Código de la Niñez y la Adolescencia, de 6 de enero de 1998, puedan canalizarse de manera asertiva mediante actividades como: visitas supervisadas o convivencia familiar con o

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e) Brindar asistencia técnica y protección a la niñez, la adolescencia y a la familia, en situación de riesgo. f) Promover los valores y principios morales que inspiran el derecho a la vida, la familia, la educación, la convivencia pacífica, el respeto mutuo, la cultura, el crecimiento y el progreso digno para todos los habitantes de la República. g) Estimular la solidaridad ciudadana y el sentido de responsabilidad colectiva para fortalecer, promover y garantizar los derechos y deberes de la niñez y la adolescencia. h) Promover la participación organizada de la sociedad civil, los padres de familia, las instituciones estatales y las organizaciones sociales en los procesos de estudio, análisis y toma de decisiones en materia de infancia, adolescencia y familia, a fin de garantizar el cumplimiento de los derechos y deberes de las personas menores de edad. i) Fortalecer, promover y supervisar las iniciativas y la participación de las organizaciones no gubernamentales, en la atención integral de la niñez, la adolescencia y la familia. j) Fomentar la integración familiar por medio de la formación y la capacitación ciudadana, en aras de lograr una convivencia armoniosa y democrática. k) Mantener una coordinación interinstitucional permanente, con la participación de la sociedad organizada, para ejecutar y fiscalizar las políticas de infancia y adolescencia. l) Dictar e implementar en coordinación con la sociedad civil y las instituciones estatales, las políticas en materia de infancia, adolescencia y familia. m) Organizar las comunidades, para que cooperen en el diseño de diagnósticos locales y la ejecución de programas preventivos y de atención integral a los menores de edad. n) Planificar, ejecutar y supervisar programas de prevención de manera

sin supervisión; tratamiento psicológico a los padres y a las personas menores de edad, mediación en conflictos familiares y en conflictos entre el padre o madre quien tiene la guarda y crianza de la persona menor de edad y quien no la tiene; realización de círculos de paz; actividades de promoción y prevención en cuanto al derecho de las personas menores de edad de crecer y desarrollarse con contacto habitual de ambos padres; hacer recomendaciones e informes sobre los procesos que atienden los consultorios para que el PANI o la autoridad judicial garantice el derecho del niño a una relación familiar sana con ambos padres y a su desarrollo integral.

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conjunta con las instituciones respectivas, con el objeto de erradicar, en los menores de edad, toda forma de delincuencia, prostitución, maltrato, abuso sexual, drogadicción, alcoholismo, abandono u otras causas que lesionen su integridad. ñ) Impulsar programas de capacitación y formación para los padres de familia, sobre sus responsabilidades y deberes, así como propiciar con otras instituciones, programas y actividades que inculquen y reafirmen la práctica de valores espirituales, morales, sociales y familiares.

Fuente: Ley Nº 7648 y Expediente Nº 20.669

El citado artículo 3 se denomina “Creación de los consultorios familiares”. Aquí es necesario señalar la inconveniencia de incluir el título del numeral en el mismo texto del artículo. Al mismo tiempo, de considerarse oportuno poner título a los artículos, es necesario cuidar que estos describan apropiadamente el contenido de la norma, cosa que no sucede en este caso. En el mismo artículo y mediante una redacción confusa, se enumera una lista de actividades a cargo de “profesionales del Patronato Nacional de la Infancia” destinadas a tratar los “conflictos paterno-filiales y familiares, en situaciones de triangulación parental y violencia intrafamiliar”. Dichas actividades son las siguientes:

▪ visitas supervisadas; ▪ convivencia familiar, con o sin supervisión; ▪ tratamiento psicológico a los padres y a las personas menores de edad; ▪ mediación en conflictos familiares, o conflictos entre padre o madre que

tiene la guarda y crianza de la persona menor de edad, y quien no la tiene; ▪ realización de círculos de paz; ▪ actividades de promoción y prevención en cuanto al derecho de las

personas menores de edad de crecer y desarrollarse con contacto habitual de ambos padres;

▪ hacer recomendaciones e informes sobre los procesos que atienden los consultorios para que el PANI o la autoridad judicial garantice el derecho del niño a una relación familiar sana con ambos padres y a su desarrollo integral.

Recordemos que el PANI cuenta con una gerencia técnica a cargo de programas dirigidos a la niñez, la adolescencia y la familia, de acuerdo con el artículo 21 de la

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ley vigente, y con una red de oficinas locales y juntas que se describen en los artículos 25, 26, 30 y 32. Dado que el proyecto de ley, como ya se comentó, no establece nada sobre la naturaleza de los “consultorios familiares” o sobre su ubicación estructural en el PANI, conviene consultar a éste si las actividades descritas en el numeral 3 de la iniciativa, se ofrecen actualmente como parte de los servicios que presta la institución. La iniciativa en estudio propone que las actividades enumeradas en su artículo 3 sean realizadas por profesionales del PANI, por lo que resulta necesario considerar si los “consultorios familiares”, a falta de mayor desarrollo de la norma propuesta, y en caso de aprobarse esta, no vendrían a ser una fuente de burocracia, que no contribuirá ni a ampliar los servicios del PANI, ni a mejorar su efectividad. De la lectura integral de las disposiciones de los artículos 2 y 3, parece que el objetivo de la creación de los consultorios familiares es el de ofrecer un servicio de mediación entre los miembros de la pareja, con el fin de evitar perjuicios a los menores de edad. En este sentido, es indispensable considerar la normativa que en este campo ya establece el Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley N° 7739 del 6 de enero de 1998, y que se cita a continuación:

“Artículo 130°- Causas para medidas de protección. Las medidas de protección a las personas menores de edad serán aplicables siempre que los derechos reconocidos en este Código sean amenazados o violados por una de las siguientes causas: a) Acción u omisión de la sociedad o el Estado. b) Falta, omisión o abuso de los padres, tutores, encargados o responsables. c) Acciones u omisiones contra sí mismos.”

“Artículo 133°- Procedimientos en la oficina local. Conocido el hecho o recibida la denuncia, la oficina local del Patronato Nacional de la Infancia constatará la situación, escuchará a las partes involucradas, recibirá la prueba que ellas presenten y dictará, inmediatamente, las medidas de protección que correspondan. El procedimiento seguido por la oficina local será sumario e informal y garantizará la audiencia a la persona menor de edad involucrada.”

“Artículo 135°- Medidas de protección. Las medidas de protección que podrá dictar la oficina local del Patronato Nacional de la Infancia serán: a) Orientación, apoyo y seguimiento temporal a la familia. b) Matrícula y asistencia obligatorias en establecimientos oficiales de enseñanza. c) Inclusión en programas oficiales o comunitarios de auxilio a la familia, y a las personas menores de edad. d) Orden de tratamiento médico, psicológico o psiquiátrico en régimen de internación en hospital o tratamiento ambulatorio. e) Inclusión en programas oficiales o comunitarios de auxilio, que impliquen orientación

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y tratamiento a alcohólicos y toxicómanos. f) Cuido provisional en familias sustitutas. g) Abrigo temporal en entidades públicas o privadas.”

Es importante también revisar el Capítulo III del Código, especialmente los artículos 164 a 167, que se transcriben a continuación.

“Artículo 164°- Trámite de la mediación. La mediación se realizará en sede administrativa, por medio de los centros que se establezcan para este efecto. El procedimiento administrativo para la mediación se fundamentará en los mismos principios de la conciliación: la confidencialidad, la imparcialidad y la igualdad de las partes. Será un procedimiento autogestivo, voluntario y optativo; asimismo, se aplicará, cuanto sea compatible, lo relativo a la forma de llevar a cabo la mediación.

Artículo 165°- Centros de resolución alternativa. Las instituciones públicas o privadas a cargo de la atención o la protección de personas menores de edad, deberán crear los centros necesarios de resolución alternativa de conflictos para llevar a cabo la mediación en esta materia.

Artículo 166°- Mediación. La mediación es un proceso autónomo e independiente del conflicto judicial. Lo resuelto por los centros de mediación será ejecutable para las partes comprometidas en el arreglo; pero queda a salvo el derecho de discutirlo en la sede judicial. El acuerdo surgido de una mediación tendrá pleno valor entre las partes que lo celebren, las cuales podrán modificarlo por medio de una nueva solicitud de mediación.

Artículo 167°- Conflictos dirimibles ante centros de mediación. Los conflictos sobre la custodia de personas menores de edad, y el régimen de visitas, alimentos o cualquier otro que no requiera la intervención judicial, podrán ser dirimidos ante los centros de mediación y podrán hacerse valer ante el juez respectivo, siempre que no se vulneren los derechos de este grupo y se trate de derechos disponibles entre las partes con las garantías procesales de defensa, audiencia y asistencia técnica para estas personas.”

La normativa recién citada hace necesario insistir en lo dicho sobre la posibilidad de que tanto la figura de los consultorios familiares, como las funciones que la iniciativa en estudio pretende que éstos desempeñen, ya estén contempladas en el ordenamiento jurídico, de tal forma que las posibles deficiencias del servicio, no se deban a la ausencia de ley. Como se sugirió líneas atrás, esta es materia para consulta directa al PANI. Sobre las disposiciones del Artículo 4 en materia de financiamiento A lo anterior se suma que la normativa propuesta en materia de financiamiento replica por completo lo que dispone la ley vigente sobre los recursos del

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Patronato, de tal forma que tampoco se estaría aportando ninguna solución a los problemas de financiamiento señalados en la exposición de motivos. Los “consultorios familiares” tendrían que ser financiados con recursos del presupuesto del PANI. Sobre las disposiciones del Artículo 2 en materia de definiciones El uso de definiciones en una ley conlleva el riesgo de que el texto legal se torne obsoleto por no actualizarse de acuerdo con los avances de la doctrina y la tecnología. Al mismo tiempo, es innecesario definir en la ley, términos de uso común en la doctrina, o que ya están definidos en normas legales relacionadas con la misma materia que trata la iniciativa. El inciso c), por ejemplo, remite para definir “violencia intrafamiliar” a la Ley contra la Violencia Doméstica, N° 7586 del 10 de abril de 1996. Se trata de una remisión que no aporta nada. Los incisos a) y b) definen “triangulación parental”, y “conflictos familiares” de manera retórica y poco precisa. Por otro lado, cuando se utilizan definiciones, el texto del proyecto de ley debe atenerse estrictamente a ellas. De tal manera que si se consideró necesario definir el concepto de “conflictos familiares”, las disposiciones del artículo 3 de la iniciativa deberían ser consecuentes. Por el contrario, utilizan el término “conflictos paterno-filiales y familiares”. Necesariamente debemos preguntarnos si los “conflictos paterno-filiales” son distintos a los “conflictos familiares” definidos en el numeral 2, como para ser mencionados de esta manera. Si no lo son, debería seguirse el patrón del artículo sobre definiciones e incluir la respectiva descripción. Si lo son, sobraría decir en la norma propuesta, “conflictos paterno-filiales y familiares”, y bastaría con utilizar la expresión “conflictos familiares”. Por estas razones, el presente artículo parece innecesario, salvo en lo que atañe al concepto de “triangulación”, cuyo contenido y tratamiento deberían ser consultados al Patronato Nacional de la Infancia. III.- SOBRE EL PATRONATO NACIONAL DE LA INFANCIA Tal y como se indicó anteriormente, la iniciativa establece que, de las fuentes de financiamiento establecidas en el artículo 34 de su Ley Orgánica2, el Patronato Nacional de la Infancia podrá incluir en su presupuesto recursos suficientes para financiar la operación y funcionamiento de los consultorios familiares, por lo que seguidamente se hace referencia a algunos aspectos financieros de dicho ente.

2 Ley N° 7648, de 9 de diciembre de 1996.

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3.1 De los ingresos presupuestados para el año 2018 El artículo 34 de la ley constitutiva del Patronato Nacional de la Infancia, Ley N°7648, dispone que para cumplir con sus fines y desarrollar sus programas de manera óptima el Patronato cuente con las siguientes fuentes de ingresos: ARTÍCULO 34.- Fuentes de financiamiento…

a. El Estado incluirá en el presupuesto nacional una partida equivalente al 7% de lo recaudado en el año fiscal anterior por concepto de impuesto sobre la renta, que se girará al Patronato una sola vez, en el mes de enero de cada año.

b. La Dirección Nacional de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares,

girará, a favor del Patronato, un porcentaje mínimo del 4% del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. El monto exacto lo determinará la justificación del Patronato con base en los proyectos y programas concretos que deberá elaborar. La Contraloría General de la República vigilará el cumplimiento de esta norma.

c. El monto recaudado por concepto del pago adicional del treinta por ciento

(30%) que se cobra sobre el valor de las multas por infracciones a la Ley de Tránsito, de acuerdo con lo establecido en el inciso a) del artículo 2 de la Ley No. 7088, de 30 de noviembre de 1987.

d. Los ingresos provenientes de donaciones y empréstitos nacionales e

internacionales, de conformidad con la ley.

e. Los ingresos por servicios y actividades productivos de la Institución, que deberán figurar en el presupuesto del Patronato.

Adicionalmente en la Ley N°7972, Impuestos sobre Cigarrillos y Licores para Plan de Protección Social, artículo 15, se establece que un veintiséis por ciento (26%) de los recursos a que se refiere el inciso a) del artículo 143 será asignado al Patronato Nacional de la Infancia (PANI) para financiar programas de atención, albergue, rehabilitación o tratamiento de niñas y niños discapacitados o en riesgo social, incluso los agredidos que requieran tratamiento integral. Estos programas podrán ser realizados por instituciones o entidades, públicas o privadas. Por su parte, el inciso c) del artículo 14 de la citada Ley establece una asignación para el Fondo de la Niñez y la Adolescencia (Código de la Niñez y la

3 ARTÍCULO 14.- El total de recursos recaudados en virtud de los impuestos establecidos y modificados en la presente ley, se asignará de la siguiente manera: // a) Tres mil quinientos millones de colones (¢3.500.000.000,00), según en el artículo 15 de esta ley….// Los recursos deberán ser girados en tractos trimestrales por las autoridades competentes y los montos se ajustarán anualmente, conforme al índice de precios al consumidor determinado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos.

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Adolescencia, artículo 184), para financiar los proyectos de reinserción educativa de las madres adolescentes en situación de riesgo social4. Tomando como referencia los datos contenidos en el Informe del Presupuesto Ordinario 2018 del PANI5, de los fondos que la normativa le faculta disponer, la entidad está proyectando para el 2018 un total de ingresos por ¢106.385,7 millones, mostrando un crecimiento del 74,0%, con respecto al presupuesto modificado al 30 de setiembre del año 2017, lo que en términos absolutos equivale a ¢45.260,1 millones. Este aumento obedece, a la aplicación parcial de la sentencia N° 53-2013-VII dictada por el Tribunal Contencioso-Administrativo, donde se obligó al Ministerio de Hacienda a cumplir con la obligación legal que establece que el PANI debe recibir el 7% del impuesto a los Ingresos y Utilidades (Impuesto sobre la Renta), recaudado del año anterior, destinado a atender a la niñez en abandono y riesgo social. El total de ingresos presupuestados para el año 2018 está conformado de la siguiente manera: Cuadro Nº 2. Patronato Nacional de la Infancia. Presupuesto Ordinario de Ingresos. Año 2018 -cifras en miles de colones-

Ingresos no tributarios 176,47

Servicios de recaudación 176,47

Ingresos de la Propiedad 17.594,47

Intereses sobre Títulos Valores del Sector Público 13.528,64

Intereses sobre Cuentas Corrientes- Bancos Estatales 4.065,83

Multas y sanciones 2.647.749,14

Multas de tránsito 2.600.000,00

Sanciones Administrativas 143,32

Ingresos varios no específicos 47.605,82

Otros ingresos no tributarios 755.771,00

Reintegros en efectivo 25.145,00

Ingresos varios no específicos 730.626,00

Transferencias corrientes Sector Público 102.964.395,83

4 La asignación se estableció inicialmente en doscientos millones de colones (¢200.000.000,00) 5 Informe elaborado por la funcionaria Ana Ruth Naranjo Arias. Analista Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria DE -456-2017. Octubre 2017.

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Subvención Ordinaria Gobierno Central-MTSS Según Ley 7648 83.710.600,00

Ley 7972 Artículo 14 -Proyectos Reinserción Educativa a las adolescentes madres en situaciones de riesgo social 621.500,00

Ley 7942 Artículo 15- Programas de Atención, Albergues y Rehabilitación de menores discapacitados o en riesgo social 2.828.200,00

Subvención de Asignaciones Familiares 15.804.095,83

Recursos de vigencias anteriores Superávit libre Superávit específico

Total General 106.385.686,91

Fuente: PANI. Presupuesto Ordinario y Plan Operativo Institucional 20186

Según se desprende del cuadro anterior, los ingresos proyectados para el Presupuesto Ordinario 2018 provienen principalmente de las Transferencias Corrientes de Gobierno Central, conformadas por subvenciones del Estado a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) por la suma de ¢83.710,6 millones, y a través del Ministerio de Hacienda por la suma de ¢3.449,7 millones según lo establecido en la Ley Nº 7942, así como ¢15.804,1 millones del Fondo de Desarrollo de Asignaciones Familiares (FODESAF). El resto corresponde a ingresos de la propiedad (¢17,5 millones), multas y sanciones (¢2.647,7 millones), entre otros. 3.2 De los gastos presupuestados para el año 2018 La previsión de gastos para el 2018 por la suma de ¢106.385,7 millones, se distribuye en cuatro programas presupuestarios, según el siguiente detalle:

Cuadro Nº 3. Patronato Nacional de la Infancia. Presupuesto por programas 2018 -cifras en millones de colones-

Programa/

Partida

Actividades Centrales

Protección Atención Educación, Promoción y Prevención

TOTAL

Remuneraciones 3.756,0 2.137,1 16.515,9 22.409,0

Servicios 6.909,7 3.217,8 5.679,3 3.851,3 19.658,0

Materiales y Suministros 316,6 1.336,6 969,8 1.467,1 4.089,8

Bienes Duraderos 3.239,6 125,4 782,218 3.148,0 7.295,2

6 http://pani.go.cr/transparencia/informacion-financiera/control-de-presupuesto/1140-presupuesto-ordinario-2018-y-poi-2018/file

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Transferencias corrientes 241,7 25.803,0 0,0 10.285,8 36.330,5

Cuentas Especiales 2.835,2 70,8 13.696,8 16.602,8

Total Egresos 17.298,8 32.690,7 37.644,0 18.752,2 106.385,7 Fuente: STAP, con base en el Presupuesto Ordinario 2018 del PANI

Según la tabla anterior, los programas sustantivos para la atención de la población beneficiaria (Protección, Atención y Educación, Prevención y Promoción), concentran la mayoría de los recursos. El segundo y cuarto programa (Protección y Educación, Prevención y Promoción) concentran lo relativo a las transferencias de recursos, mientras que el tercer programa (Atención) la mayor asignación de recursos atiende el financiamiento de las remuneraciones, para la atención de la población menor de edad.

Gráfico 1 Patronato Nacional de la Infancia.

Distribución del Presupuesto Institucional por programas 2018

Fuente: STAP, con datos del Presupuesto Ordinario 2018 del PANI

Tomando como referencia los datos contenidos en el Informe del Presupuesto Ordinario 2018 del PANI7, el programa “Atención” consume el 35,4% del total del monto presupuestado, dicho programa tiene la finalidad de velar por la seguridad, protección y desarrollo integral de las niñas, niños y jóvenes menores de edad, contando con locales en diferentes zonas del país. A la fecha, el Patronato cuenta con cobertura nacional, posee 10 Direcciones Regionales y 52 Oficinas Locales. Además, espera continuar creando nuevas oficinas locales para brindar mayor cobertura de los servicios y ubicarlas principalmente en comunidades de alta vulnerabilidad. En cuanto al programa “Protección”, contempla el 30,7% del gasto institucional, que son utilizados para brindar protección a los niños, niñas y adolescentes, a fin de garantizar el ejercicio pleno de sus derechos. Este programa incluye varias alternativas de protección, tales como: Atención Diurna y Protección especial Residencial con énfasis en tratamiento. La Atención diurna, ofrece la prestación de

7 Informe elaborado por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria DE -456-2017.

y Promoción

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servicios preventivos y socioeducativos, los cuales buscan la atención integral de los niños, niñas y adolescentes en estado de vulnerabilidad social; cuenta con Centros infantiles Diurnos de Atención Integral (CIDAI) –alternativas donde los niños y niñas permanecen la mayor parte del día para recibir servicios formativos que buscan desarrollar habilidades, destrezas capacidades, físicas, emocionales, intelectuales, sociales y culturales, así como el fomento de valores morales y espirituales– y Centros de Alimentación (CAL) –ofrecen un servicio de alimentación de uno o más tiempos–. También cuentan con Centros de Atención o Tratamiento Especial Ambulatorio, que son programas donde los niños, niñas y adolescentes, asisten en horario diurno, para recibir tratamiento psicológico, médico u otro específico. Valga indicar que el programa de Protección Especial Residencial, comprende una alternativa de cuido residencial con énfasis en tratamientos, donde se brinda atención integral a las personas menores de edad que han sido separadas de sus núcleos familiares a través de una medida de protección legal, administrativa o judicial, para salvaguardar la integridad física y emocional del menor. Entre otras alternativas de protección, cuenta con albergues institucionales, ONG`s (Organizaciones no Gubernamentales, dedicadas al cuido y atención de menores) y Hogares Solidarios (familias que acogen a personas menores por un tiempo). Además, en cumplimiento a la Ley No. 7600, Ley de Igualdad de Oportunidades para las personas con discapacidad, proporciona ayudas técnicas y servicios de apoyo (contratación de servicios profesionales especializados), para el desarrollo integral de la población con discapacidad para ofrecerles igualdad de condiciones, oportunidad de derechos y deberes que el resto de los habitantes. Finalmente, el Programa “Educación, Promoción y Prevención” con el 17,6%, realiza acciones orientadas a la ejecución de proyectos preventivos, para defender a los menores de situaciones violatorias de sus derechos. Mediante la organización de sus Juntas de Protección a la Niñez y la Adolescencia, comprende programas y servicios destinados a dar una atención integral con un enfoque educativo, formativo y preventivo, que represente a la niñez y adolescentes como sujetos de derechos. 3.3 Sobre el costo de los consultorios familiares propuestos Tal y como se indicó, el objetivo general del proyecto de Consultorios Familiares, es el de fortalecer a las familias que se encuentran involucradas en conflictos familiares para que puedan brindar entornos que favorecen el desarrollo y los derechos de las personas menores de edad mediante servicios educativos, preventivos y atencionales. Lo anterior, por medio de servicios de orientación, acompañamiento, resolución alterna de conflictos y terapia breve para resolver sus divergencias y poder brindar ambientes protectores y contenedores, así como una atención oportuna y apropiada a sus hijos e hijas. También el de brindar un

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espacio para que los niños, niñas, y adolescentes cuyos padres o familiares se encuentran en contienda, pueden tener oportunidad de tener contacto con sus progenitores, en contextos supervisados y protegidos que garanticen sus derechos y seguridad física y emocional y en procesos formativos y educativos a familias que presentan factores de riesgo en sus interacciones, entre padre y madre, progenitores e hijos e hijas menores de edad, u otros para prevenir situaciones violatorias de derechos y colaborar en el diseño de estrategias para disminuir los niveles de estrés, ansiedad y temor que se dan en muchas familias y que contribuyen a los conflictos entre sus integrantes. De acuerdo a la información proporcionada por el Patronato Nacional de la Infancia8, el costo total de la apertura y operación de 20 consultorios familiares por año sería de alrededor de ¢5.907,43 millones. Dicho monto incluye por concepto de costos operativos alrededor de ¢2.253.9 millones, a lo cual se le adicionan los costos de 200 plazas que se requerirían, lo que representaría una suma anual aproximada de ¢3.653.5 millones. Tal y como se indicó, para el 2018 el PANI presupuestó recursos por ¢106.385,7 millones, por lo que el costo anual del programa representa alrededor de un 5.55%. Es importante hacer referencia al transitorio único del proyecto, en el cual se indica que el PANI podrá utilizar el superávit presupuestario acumulado al final del ejercicio económico correspondiente con el año en que entre en vigencia la presente ley para su puesta en ejecución. Destaca que de acuerdo con los datos incluidos en el Presupuesto Ordinario de Ingresos del año 2018, no se detallan recursos por concepto de superávit o recursos de vigencias anteriores; sobre este aspecto se realizó consulta al PANI, la cual a la fecha de entrega del presente informe no se ha obtenido respuesta9. A continuación se presenta un detalle de los saldos de superávits presentados en períodos anteriores. Cuadro N°4. Patronato Nacional Infancia Serie Histórica Superávits Años 2014 - Setiembre 2017 (Miles de Colones)

2017* 2016 2015 2014

Superávit Libre 8,718,961.34 5,364,994.33 5,155,264.62 4,064,944.80

Superávit Específico 3,155,424.48 3,385,724.56 3,072,775.73 3,903,565.40

Recursos de Vigencias Anteriores 11,874,385.83 8 ,750,718.89 8 ,228,040.36 7 ,968,510.20 * A setiembre Fuente: PANI. Presupuesto Ordinario y Plan Operativo Institucional 2018

8 Según consta en el Oficio PANI A.J OF-1050-2018. Suministrado por el Señor Cristian Carvajal Coto. Asesoría Jurídica. Patronato Nacional de la infancia. De fecha 27 de noviembre de 2018. 9 Información solicitada vía correo electrónico el día 28 de noviembre del año 2018 al Señor Cristian Carvajal. Coordinador Asesoría Jurídica. PANI.

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De acuerdo a consulta efectuada al PANI, dicho ente indica que no cuenta con la capacidad institucional para poner en marcha el proyecto de los Consultorios Familiares, según lo indicado en el oficio 1050-2018, requeriría de la contratación de 200 plazas que no fueron aprobadas por la Autoridad Presupuestaria del Ministerio de Hacienda. En relación con la propuesta, en la comparecencia celebrada 10 de octubre de 2018 ante la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa, la señora Ministra de la Niñez y la Adolescencia y Presidenta Ejecutiva del PANI indicó que, si bien es cierto el PANI reconoce la necesidad de contar con este tipo de programas considerando la cantidad de conflictos generados por divorcios, separaciones y otras problemáticas familiares, no obstante la creación de estos consultorios carece de sustento en estadísticas que puedan indicar la cantidad de consultorios a crear y su ubicación, estadísticas con las que no cuenta el PANI ni tampoco el Poder Judicial u otras instituciones, siendo que, debe tenerse presente además que la inversión que tendría que realizarse a nivel de recursos públicos es cuantiosa. A lo anterior habría que agregar que de financiarse el proyecto con los recursos actuales del PANI, implicaría una afectación a la cobertura de sus otros programas. IV.- ASPECTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA En materia de técnica legislativa y en relación directa con la redacción, conviene recordar lo que Carmen María Valverde Acosta señala en el “Lenguaje de la Ley”, obra publicada en 1998 por la Asamblea Legislativa. En su introducción aconseja la siguiente precaución:

“La simplicidad y la claridad de las leyes, recomendada en la doctrina jurídica, encuentra obstáculos para hacerse efectiva dentro de la compleja realidad social, económica, política y cultural que el derecho debe regular. Las relaciones de esa realidad con el derecho han llevado a lo que Pagano denomina inflación legislativa, entendiendo por tal no solamente la excesiva emisión de normas, sino la existencia de aspectos negativos en las nuevas disposiciones legales que, más que claridad y simplicidad, generan caos en el ordenamiento jurídico.”10

V.- ASPECTOS DE PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO: Votación Requiere de mayoría absoluta de los presentes.

10 Ver Valverde Acosta, Carmen María. Ídem.

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Delegación De acuerdo con el artículo 124 de la Constitución Política, este proyecto es delegable. Consultas Obligatorias

➢ Patronato Nacional de la Infancia

Facultativas

➢ Fundación PANIAMOR ➢ Dirección de Resolución Alternativa de Conflictos (DINARAC) del Ministerio

de Justicia y Paz

VI.- ASUNTOS DE CONSTITUCIONALIDAD No hay. VII.- ANTECEDENTES JURÍDICOS RELACIONADOS

✓ Constitución Política de la República de Costa Rica. Artículo 55. ✓ Convención sobre los derechos del Niño. Ley N° 7184 del 18 de julio de

1990. ✓ Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia, N° 7648 del 9 de

diciembre de 1996. ✓ Código de la Niñez y la Adolescencia. Ley N° 7739 de 6 de enero de 1998

Elaborado por: grs /*lsch// 11-12-2018 C.archivo