DERECHO Burocratico 2

7/25/2019 DERECHO Burocratico 2.

1/14

Es de observancia general para lostitulares trabajadores de las depen

dencias de los Poderes de la Unin, de los Gobiernos del Distrito

Territorios Federales; de las instituciones que a continuacin se enu-

l Titulares trabaiadotes Este cuerpo de normas contiene una serie

de pautas esenciales para la relacin jurdica del servidor pblico. Pres

cribe que la relacin jurdica de trabajo se entiende establecida entre

los titulares de las dependencias e instituciones citadas

y

los trabajadores

de base a su servicio artculo 2

9

declara que la ley:

B. y Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado Reglamentara

del Apartado B del artculo 123 constitucional

En 1960 se adicion el artculo 123 de la Constitucin, a fin de otor

garle jerarqua jurdica suprema a una serie de principios bsicos sobre

la condicin del servidor pblico. Se concretan en catorce fracciones del

Apartado B, de esa disposicin, a las cuales deben atenerse las leyes que

regirn entre los Poderes de la Unin, los gobiernos del Distrito

de los

Territorios Federales, sus trabajadores.

En estas bases constitucionales del derecho burocrtico ya se precis

su aplicacin respecto a los servidores de los Poderes Legislativo, Ejecu

tivo Judicial de la Unin; a los servidores del gobierno del Distrito

Federal a los servidores de los gobiernos de los territorios federales son

distintos a las entidades federativas o Estados Federales que forman la

Repblica Mexicana, junto con el Distrito Federal esos territorios espe

ciales), pero fueron exceptuados de este rgimen de principios constitu

cionales, como ya se anot, los militares, marinos miembros de los

cuerpos de seguridad pblica, as Cl el personal de servicio exterior,

que se regiran por sus propias leyes fraccin XIn:

La mayor parte de las fracciones del Apartado B, contienen disposicio- .

nes de carcter laboral jornadas, descansos, vacaciones, sindicalizacin,

huelga, etctera), debiendo destacarse el establecimiento del Tribunal

Federal de Conciliacin y Arbitraje, para dirimir los conflictos individua

les, colectivos e intersindicales fraccin XII). De importancia especial

tambin son las pautas que se sealan para la seguridad social del servidor

pblico, en la fraccin XI.

A El Apartado B del artculo 123 constitucional

Sera prolijo, prcticamente imposible, hacer mencin de todos esos

textos jurdicos, o siquiera de su mayora. Pero conviene desbrozar un

tanto ese territorio profuso del derecho burocrtico, refirindonos a cier

tos textos importantes de esa disciplina jurdica, a ciertas instituciones

del mismo

a ciertos grupos burocrticos, lo que permitir una mejor

identificacin de las reglamentaciones del derecho que nos ocupa.

HUl\[BERTO E RICORD

00


2/14

16

Derecho administrativo

vol. 1 380 381 Librera de Manuel Porra, S. A.,

4~ edicin, Mxico, 1968.

Como se advierte en el texto legal, uno de los sujetos de la relacin

se identifica como titulares de las dependencias e instituciones , por 10

que esta clase de sujetos

es

amplia, al estar referida a simples

depen-

denci s hasta a instituciones. Ello significa que la nocin de titular

de un rgano, as como la distincin entre funcionarios y empleados

pblicos

estn excedidas por la denominacin de titulares de depen

dencias e instituciones.

No resulta muy claro, de la ley, el concepto de titular de una depen

dencia, pues al enumerar las obligaciones que le corresponden, se inclu

yen algunas quc son propias de un jefe de oficina, aunque la mayor

parte de ellas competen a la autoridad nominadora, o quc hace los nom

bramientos ver artculos 43

62 de la ley). Sin embargo, la fraccin V

del artculo 46 faculta al jefe superior ele la oficina , para ordenar el

traslado de un servidor que hubiere incurrido en falta, mientras se est

en espera de la resolucin del Tribunal Federal, en tanto que la suspen

sin de un empleado de manejo se adscribe al titular de la dependencia

respectiva artculo 45). Por otro lado, el artculo 159 menciona los

conflictos en que sea parte un Tribunal Colegiado de Circuito, un Ma

gistrado Unitario de Circuito o un Juez de Distrito , los cuales deben

tener, en tanto partes, la condicin de titulares, no obstante que en el

caso del tribunal la actuacin corresponde a un ente colegiado y no a

una persona natural. Y en el Poder Legislativo, son titulares las directivas

de la Gran Comisin de cada Cmara, las cuales asumirn dicha rela

cin , conforme al artculo 29 Titulares pueden ser, pues, tanto perso

nas fsicas como entidades colegiadas, para los efectos de la relacin

burocrtica.

Se debe distinguir el rgano de su titular El primero -como hemos

dicho- es una creacin legal, una esfera abstracta de competencia,

que se mantiene en vigor hasta que una nueva disposicin del mismo

carcter cambia los supuestos de la competencia. El titular es una

persona fsica -es decir, un ser humano-, su voluntad es la que pone

en movimiento el orden jurdico

realiza los fines que una comunidad

se ha propuesto.

10

Se distingue, por tanto, entre el titular y el trabajador, pero no se

define el concepto de titular. Segn Andrs Serra Rojas:

meran se da una lista de 12 entidades}, as como de los otros orga

nismos descentralizados, similares a los anteriores, que tengan a su

cargo funcin de servicio pblico artculo 1 , l .

EL DERECHO BUROCRTICO MEXICANO

101


3/14

Si se contrasta la fraccin anterior, con la fraccin IX, que slo permite

la suspensin o cesacin en el cargo por

causa iustiiicada

en beneficio

de los trabajadores , resulta d ifana la exclusin de esta ltima garanta

para los cargos de confianza .

De ah que la ley dividiera a los trabajadores en dos grupos: de cou

fianza de base (artculo 4), con el propsito evidente de sustraer a

los trabajadores ele confianza, de la aplicacin de la propia ley: q uedan

excluidos del rgimen de esta ley los empleados de confianza (artculo

89 ; se les priva. tambin expresamente del derecho de formar parte

de los sindicatos burocrticos (artculo 70).

La categora de trabajadores o empleados de confianza el texto legal

emplea los dos trminos en arios artculos) se encuentra algo precisada,

segn una frmula genrica ( aquellos cuyo nombramiento o ejercicio

requiera la aprobacin cxpresa del Presidente de la Repblica ) y segn

una enumeracin detallada, que menciona los empleados que se tie

nen en esa categora, en los poderes ejecutivo, legislativo judicial, as -

como en las instituciones especificadas en el artculo 1 de la ley, las

cuales quedan comprendidas por sta (artculo 59, quc detalla los car

gos de confianza).

La ey Federal del Trabajo de

93

contemplaba el caso de los em

pleados ele confianza, en sus artculos 48

126, pero las imprecisiones

conceptuales de esas normas crearon serios problemas en cuanto a la

determinacin jurdica de dicha categora. El casuismo a que hubo de

apelar la ey Federal de los Trabajadores al Servicio de} Estado, trata

de sortear esos problemas, con una enumeracin taxativa de los cargos

que son de confianza, en el sector de los Poderes de la Unin,

en el

de las instituciones a que se aplica la ley de los servidores pblicos. Es

lgico, entonces, que al crearse nuevas dependencias u organismos de

servicios pblicos, se especifiquen, en los instrumentos reglamentarios o

legales respectivos, los cargos de confianza,

as se ha venido haciendo

hasta el presente, en acatamiento del artculo 7

9

de la ley.

Por el mtodo de exclusin, y sin intentar una definicin conceptual,

la ley establece que son trabajadores de base los no incluidos en la

enumeracin anterior que, por ello, son inamovibles (artculo 69 A

los trabajadores de base se les reconocen todos los derechos y garantas

a ley determinar los cargos que sern considerados de confianza. Las

personas que los desempeen disfrutarn de las medidas de proteccin

al salario gozarn de los beneficios de la seguridad social.

2 Trabaiadotes de confianza de base Ya en la fraccin XIV, del

Apartado B, del artculo 23 constitucional, se contiene la pauta origina

ria de la categora denominada tra bajadores de confianza , en los tr

minos siguientes:

HUMBERTO E RICORD

2


4/14

17 En Francia, conforme al criterio de Castn [ze, el derecho administrativo,

por oposicin al derecho constitucional, se ocupa especialmente de los agentes

de los funcionarios pblicos. El derecho constitucional, en cambio, trata sobre todo

de los gobernantes. Pero los problemas

uridi os

a resolver son exactamente los

mismos los principios jurdicos sensiblemente idnticos.

rincipios generales del

derecho administrativo vol

II p. 235, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949.

que figuran en el Apartado B, del artculo 123 constitucional

y

en la

Ley de los Servidores Pblicos.

La exclusin de los trabajadores o empleados de confianza con respecto

a este rgimen legal, hace oportuno considerar aqu, aunque de modo su-

cinto, la situacin jurdica de los funcionarios y empleados estatales que

por

la

jerarqua naturaleza especiales de sus cargos, tienen un rgimen

de servicio distinto al de los empleados o trabajadores ordinarios del

Estado. Los mismos titulares a quienes la ley de servidores pblicos con-

sidera como sujetos de la relacin de trabajo, tampoco estn amparados

por dicha ley. Ni 1 estn los que se denominan constitucionalmente

altos funcionarios , de que tratan los artculos 1 8 109 de la Carta

Poltica y el artculo. 29 de la Ley de Responsabilidades de los Funcio-

narios y Empleados de la Federacin presidente de la Repblica, sena-

dores y diputados al Congreso de la Unin, ministros de la Suprema Corte

de Justicia, secretarios de Estado, Procurador General de la Repblica,

gobernadores de los Estados, diputados de las legislaturas estatales).

Los altos funcionarios, los titulares y los empleados de confianza tienen

la condicin de servidores pblicos, y estn vinculados esencialmente al

Estado por una

relacin burocrtica

en el sentido que en la primera

parte le hemos dado a esta expresin. Por su alta jerarqua o por la natu-

raleza de los cargos que desempean, esa relacin

11

est sujeta a las

mismas prescripciones legales y reglamentarias que se han establecido en

diversos instrumentos para los empleados o servidores de rango comn.

Recordando una distincin muy debatida en la doctrina, entre funcio-

nario pblico, por una parte, y empleado pblico, por otra, podemos

parangonar, aunque slo para fines meramente ilustrativos

y

sin rigor

jurdico, ese conjunto de altos burcratas, titulares empleados de con-

fianza, con los funcionarios pblicos. Pero todo ese conjunto de servi-

dores pblicos se vincula al Estado, en esencia, por virtud de una relacin

jurdica que consideramos propia del derecho burocrtico, por ms que

el rgimen de estos servidores ofrezca particularidades muy especiales,

v sin que importe el medio de ingreso a la funcin pblica eleccin o

nombramiento). 17 La prueba de ello es que ese sector de alta burocracia

est protegido, al igual que los sectores de rango inferior, por el siste-

ma de seguridad social, le son aplicables muchas normas que rigen a

los otros empleados pblicos, como es

caso de la Ley de Responsabili-

dades, cuya denominacin textual incluye a funcionarios y empleados.

La

diferencia fundamental, desde el ngulo interno de la funcin p-

blica, desde el punto de vista del servicio que se presta al Estado, se

103

L DERECHO BUROCRTICO MEXICANO


5/14

encuentra en lo que atae al aspecto laboral de la relacin burocrtica,

entre ese COII junto de la alta burocracia (por asimilacin incluye a em

pleados modestos adscritos a los altos funcionarios), carente de derechos

laborales, y el sector

m ris

vasto de burcratas, protegidos por tales dere

chos. Pero en cuanto a seguridad social

y

otros campos de la relacin

jurdica, como el ya

sealado

de las rcsponsabilidades legales, no existe

ninguna distincin ele naturaleza entre la alta burocracia y la burocracia

ordinaria.

La condicin de altos funcionarios, de funcionarios pblicos en gene

ral, de titulares y ele empleados de confianza, no se traduce en la exclu

sin de estas categoras del campo propio del derecho

burocrtico

ni

siquiera tomando en cuenta los imprecisos criterios con que las leyes

tratan a esas categoras. Entre los titulares y empleados de confianza no

existe, lcgalmcntc, una

distincin

m

clara, puesto que muchos de

los empleados de confianza enumerados cn el artculo 59 de la y buro

crtica

son, al mismo tiempo, tirulares: directores ele organiS1110sdeseen

tralizados, jefes de departamentos,

etctera. J i

igualmente, cn ocasiones,

tambin son funcionarios

pblicos

dndose

el

caso de que un trabajador

de confianza en la enumeracin ele aquel articulo, puede ser, adicional

: s im ultneam en te

titular y funcionario pblico. Los diferentes carac

teres de los funcionarios pblicos no impiden que su servicio para el Es

tado constituya una

relacin

burocrtica. A veces, los funcionarios

pbli-

cos son designados mediante eleccin popular [presidente de la

Repbli ca

gobernadores de Estados, congresistas, presidentes municipales); o son

nombrados para un periodo fijo, como la mayor parte de los jueces; o

son cle libre nombramiento :~ remocin. En ninguno de estos casos, su

relacin de servicio queda excluida del derecho burocrtico, por las razo

ncs expuestas en

el

prrafo que antecede.

Derechos individuales colectivos Entre los derechos individuales

ms importantes, reconocidos al servidor

pblico

se encuentra el de esta

bilidad en el cargo, que la fraccin IX del Apartado B, del artculo 123

constitucional, configura al disponer que los trabajadores slo podrn

ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los trminos que fije

la Ley, a lo que el artculo 46 de sta

aade

que' ningn trabajador

podr ser cesado sino por justa causa, enunciando a continuacin las

causas [ustificadas.

Los derechos colectivos fundamentales son los de sindicalizaein v huel

~a, previstos por la fraccin X del Apartado B, norma que subordina la

huelga a la circunstancia de que se violen de manera general

y

sistemti

ca los derechos que este artculo les consagra (a los trabajadores burocr

ticos). Puede ser declarada por la mayora de los trabajadores de una

dependencia, si el titular de Ia misma no accede a sus demandas

(artculo 93), a ms de que el ejercicio del derecho de huelga est sujeto

a numerosos requisitos

y

al arbitraje del tribuna] respectivo (en contra

diccin con la exigencia de mayora, el artculo

99

estipula que la huel-

HU\IBERTO E. RICORD

04


6/14

ga debe ser declarada por las dos terceras partes de los trabajadores

de

la dependencia afectada , si

bie n

en el Estatuto de

1941

se

exiga .la

mayora para la huelga de las coaliciones,

Jos dos tercios para la de

s

sindicatos). En la rbita sindical, la le y burocrtica no permite que los

sindicatos de empleados pblicos se

afil.en a

centrales obreras

O

campesi-

nas, bajo pena de cancelacin del registro (artculos 79

y

83; prohbe

tambin toda reeleccin sindical (artculo

75,

y slo admite

la

Federa-

cin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (artculo 78).

l;s tas modalidades restrictivas, tanto en materia de huelga, como en ma-

teria sindical, difieren de la mayor amplitud que beneficia a los trabajado-

res particulares, segn la Ley Federal del Trabajo.

4. La iurisdiccion burocrtica.

Otro de los

extrem os

capitales dc la Ley

Federal de los

Tra b a ia dores

al Servicio del Estado

es

el

que

concierne

a

la

jurisdiccin

competente para dirimir

las

controversias

de

los servido-

rC S pblicos

con el Estado, personificado

en

los titulares. Segn la frac-

cin

XII del Apartado B, los conflictos individuales, colectivos o nter-

sindicales sern sometidos a un Tribunal Federal ele Conciliacin v

Arbitra je integrado segn lo p revenido en la Ley regla m entaria , Y sta

dispone que se integre por

un

magistrado quc designa la Federacin

de

Sindicatos de Trabajadores del Estado; por otro quc nombra el Gobierno

Federal,

por un tercer magistrado que escogen los anteriores

que ser

el presidente del organismo (artculo 118 Aqu se presenta otra dife-

rencia con el sistema de la iurirdiccin obreropatronal, que es tpicamente

tripartita

[un representante obrero; un representante patronal y el p res-

dente de las juntas nombrado por

el

gobierno), en tanto que la compo-

sicin del tribunal burocrtico atena

el

carcter tripartito que ha

qucri-

do darle l ley, al hacer concurrir a un representante del Estado, a otro

de los servidores pblicos y a un tercer rbitro ( dice la ley , al que

se puede considerar como representante

del

inters general de la co-

munidad.

Se ha establecido, pues, una jurisdiccin especial de instancia UOIca,

encargada de conocer los conflictos individuales que se susciten entre

los titulares de una dependencia y sus trabajadores, de los conflictos

colectivos que surjan entre el Estado

y

las organizacioncs de trabajado-

res a su servicio ; de los conflictos sindicales e intersindicales (a rtculo

124). Sobre la naturaleza jurdica del Tribunal Federal de Conciliacin

y Arbitraje mucho podra discutirse, como ha sucedido en

el

caso

e

las

Juntas de Conciliacin

Arbitraje, que deciden las controversias obrero-

patronales. Una opinin relativa a este particular es la que expresa Andrs

Serra Rojas, al afirmar que el Tribunal de referencia es un tribunal

administrativo desde el punto de vista formal pero materialmente debe

catalogarse dentro de los asuntos que la doctrina conoce bajo el rubro

de asuntos contencioso administrativos

IR

criterio susceptitblc de obser-

vaciones objeciones a que prximamente aludiremos.

l~

Derecho administrativo vol.

p

487.

105



7/14

De acuerdo con el artculo 146 de la ley, las resoluciones dictadas por

el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje sern inapelables, lo

que reafirma la naturaleza de jurisdiccin independiente que caracteriza

la del tribunal burocrtico. No est de ms advertir que los fallos de

ste, por imperativo de

Carta Poltica Mexicana son susceptibles del

juicio constitucional de amparo, ante la Cuarta Sala de la Suprema Corte

de Justicia, en atencin a que la conformidad constitucional de las deci

siones de un tribunal de tan alta jerarqua

de jurisdiccin especial, ha

de quedar salvaguardada por la intervencin de la Suprema Corte.

segunda parte de la fraccin XII del Apartado B, del artculo 123

constitucional, sustrajo de la competencia del Tribunal Federal los con

flictos cutre el Poder Judicial de la Federacin

y

sus servidores, los

que sern resueltos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Nacin. Como las normas burocrticas del Apartado B rigen entre los

Poderes de la Unin ... y sus trabajadores , los servidores incorporados al

Poder Judicial quedaban amparados por esas normas, salvo los empleados

de confianza de este poder. La Ley Reglamentaria seal a estos ltimos y

organiz trmite de las controversias respectivas dentro del Poder Ju

dicial artculos 152 a 161).

Cuando en 1941 la Suprema Corte de Justicia recibi un emplazamien

to del Tribunal de Arbitraje, para que contestara una demanda inter

puesta por un ex-empleado de la misma Corte, su presidente, autoriza

do por el Pleno de ella, se neg a admitir tal emplazamiento, fundndose

en que la Corte era, constitucionalmente, el Tribunal Mximo de la

Repblica,

y

no poda someterse a que sus actos fueran juzgados por un

tribunal de inferior categora, ni comparecer ante ese tribunal. Desde

el punto de vista jurdico, este planteamiento es inobjetable, ya que por

sobre la Suprema Corte de Justicia no puede haber ninguna competen

cia jurisdiccional. A este conflicto se debi la segunda parte de la frac

cin XI, ya reproducida, que le otorga la competencia respectiva al

Pleno de la propia Suprema Corte. Otro argumento justificativo de esta

separacin jurisdiccional fue el de que si

el

Tribunal Federal de Conci

liacin v Arbitraje dictaba un fallo con respecto a juicio promovido por

un servidor del poder judicial, las autoridades judiciales tendran que

decidir el juicio constitucional de amparo contra la sentencia del Tri

bunal Federal, y de este modo esas autoridades judiciales iban a conocer,

en la va constitucional, de un juicio burocrtico promovido original

mente en su contra,

1

que se presentaba como inaceptable. Empero,

al darle competencia al Pleno de la Suprema Corte, se cre la situacin

anloga de que en un caso promovido por un servidor de esa Corte

contra acto dictado por ella, es la misma Corte como juez y parte) la

que resuelve sobre su propio acto, si bien cuando las medidas son torna

das por un juez de distrito o por un tribunal colegiado de circuito, el

juicio que contra ellas inicie el servidor judicial ser fallado por la Su-

HUMBERTO 1:: RICORD

06


8/14

El trabajo que todos los servidores pblicos llevan a cabo, si bien cons-

tituye un servicio prestado jurdicamente al Estado, se desenvuelve, di-

recta o indirectamente, como un trabajo dirigido a satisfacer necesidades

de la comunidad. Hay toda una gama infinita con respecto al contenido

material del servicio que efectan los empleados pblicos, tomando

est

expresin en el sentido ms amplio, porque ese servicio puede consistir

en tareas modestsimas como barrer calles o repartir correspondencia a

domicilio, tanto como redactar y aprobar leyes, dictar una sentencia de

control constitucional, dirigir la poltica internacional del pas, u orien-

tar la economa nacional. Mas en todos

los

casos es un servicio que, en

su lado interno , se presta al Estado, en virtud de una

relacin jurdica

quc denominamos burocrtica.

No otra cosa sucede en

el

caso de los servicios que efecta

el

perso-

nal de las fuerzas armadas

y

policiales. Ya dijimos que este sector estatal

posee leyes propias

y

reglamentos, que concretan los aspectos laborales

y de seguridad social de dicho personal. Las leyes orgnicas del Ejrcito

1926 y de la Armada (1951) recalcan que el mando supremo de las

fuerzas armadas corresponde al presidente de la Repblica, y las secreta-

ras de Defensa Nacional y de Marina (artculo

9 y 5 de l Ley de

Secretaras y Departamentos de Estado) son las dependencias oficiales

dentro de las cuales se enmarca el personal de las fuerzas armadas.

C. uerzs r md s

polic i les

prema Corte, que, desde luego, tiene superior jerarqua que la instan-

cia provocadora del conflicto.

La ley ha introducido, como elemento de juicio para la decisin corres-

pondiente, el dictamen de una comisin sustanciadora (la forman un

representante nombrado por la Suprema Corte; otro por el Sindicato de

Trabajadores del Poder Judicial de la Federacin, y un tercero escogido

por los anteriores, segn el artculo 154), pero compete al Pleno l

decisin final.

Estimamos til otra digresin confirmatoria del criterio que hemos

formulado en la primera parte. El derecho burocrtico abarca todos los

mbitos de la funcin pblica (funcionarios y empleados administrativos,

legislativos, judiciales, de ciertos organismos descentralizados, etctera),

en tanto se d en ella una rel cin burocrtic Las particularidades de

regmenes diferentes a que

estn

sujetos los servidores pblicos no afectan

la naturaleza jurdica esencial de esa relacin, ni esas particularidades im-

plican exclusin del derecho burocrtico. La inclusin de los servidores

judiciales en la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado (excepto

los empleados de confianza), el sealamiento de l sistema especial,

dentro de la misma ley para dirimir los conflictos burocrticos dentro

del Poder Judicial, no priva al vnculo jurdico entre el Estado y los

servidores judiciales

su carcter de relacin burocrtica.

1 7

L DERECHO UROCRTICO MEXICNO


9/14

1 1

Un excesivo formalism de la [ntisprudcncia emanada de

l

Suprema Corte de

[usticia, sobre

el

termino autoridad. conforme a intcrprctarion difcil de compartir,

ha propiciado la couclusiou extrema de que CiCltos mganisllIos pblicos dcsccntraliz,i

dos no son autoridades. y sus actos no ( ,Ln s\lktos al control constitucional por

medio del amparo, El Scglllldo Trihnual Colcniado

id

Primer Circuito, en [('solncin

de 1:; de diciembre de 1(.l(lO (Toca R 117l 60 Y C\l QI1(:ja 152/62, presentada por

la Universidad -:' Clona1 Autnoma de \ lxico, decidi rciter adarneute que contra

los artns de sta 110 proceda el amparo, r or no ser ella autoridad. sino organismo

autnomo, totalmente independiente l Fxtado v que no ejerce poder pblico. Jur

dicamente. este criterio puede ser objeto de refutaciones importantes, ya que, entre

..tnI, razones, las Il1cdid;\o;que adopten las autoridades universitarias pueden afectar

derechos e intereses de sus propios empleados, de los estudiantes y aun de particn

lares. cuva

indcfcnsiu

no parece justificarse en modo alguno.

}: s marcada la tendencia del Estado moderno hacia la descentralizacin

ti c

los

servicio s

pblicos.

a su organizaci n

descentralizada,

as

como

la

creciente

intervencin

estatal en

l economa,

casi

siempre

a travs

ele

organismos descentra lizados. Fn esta ltima esfera de la economa uacio -

nal, el Estado se presenta, en no pocas ocasiones, C01110 un empresario,

y

especialmente en lxico han surgido las llamadas empresas ele parti

cipacin estatal, a que antes liemos aludido, v algnnos organismos des

centralizados, como Petrleos Mexicanos v la Comisin Federal de Elec

tricidad, que monopolizan actiYidades econmicas en plan de empresas

privadas [venta de productos de petrleo y snmuistro de energa al

pblico en general), Los organismos descentralizados de la clase men

cionada

en

ltimo tcnnino, cst.in sustrados al rgimen

de

Ley de

Servidores Pblicos

se rigen, generalmente, por

el

derecho laboral,

por la Ley Federal del Trabajo v per contratos colectivos propios.

In

D. Los

organismos descentrali:::. clos

Tambin

el

artculo 5, fraccin II, de

la

L ey

de Servidores Pblicos,

clasifica como trabajadores ele confianza a todos los miembros ele los

servicios policiacos y de trnsito, exceptuando a los que desempean

funcio nes administrativas.

Quedan excluidos del rgimen de esta L ey : los empleados de confianza,

los miembros del Ejrcito

y

Armada Nacionales, con excepcin del

personal civil del Departamento ele la Industria M ilitar; el personal

militarizado o que se militarice legalmente.

Como los regmenes laboral

y

de seguridad social de las fuerzas arma

das constan en instrumentos especiales, la fraccin XIII del Apartado B,

del artculo

23 constitucional, as lo reconoce, y el articu'o 8

9

de la

Ley de Servidores Pblicos,

l[lle

es como en Ionna abreviada dcnorni

lIa1110S a

la

L ey

Federal de los TIa ba jadorcs al Servicio

del

Estado,

estipula

que:

HU\IBERTO E RICORD

8


10/14

I

.o s

derechos de scguridad

so cia l

reconocidos

po r

la fraccin

del

\partaclo del articu o 3

constitucio nal,

a I-s servidores pblcos,

tic-

ncu cumplirn cnto a travcs del o rganism o pblico

descentralizado que

se denom ina

Instituto de Segurdad v

Servicio s

Sor ialcs

ele

los Trabaja

do res del F.s taclo (rSSSTl:). que haba s tlo

creado

po r Ley

de

19~9,

Las

pres ta ciones

ele seguridad sor

ia l

que atiende el

ISSSTE

son nutnc

ro sas

niu v amplias : dc enfermedades \ ma+cmdad,

de riesgos

pro fc-

-iona cs; ;ubilaein; invalidez; muerte ; vvicnda: prs tamos para vario s

fines:

ecntros

vacacionalcs v ele recuperacin, etctera, Los servidores

pblico s ,

a quienes protege l ISSSTF.. ccmpreurlcn

;

los trabajo

do res

del

scrvico civil de la Federacin, del Distrito v

Territorios

Federales: de

los

organismos pblcos que

po r ley o

por aCllCrdo

del

ejecutivo

federal se

;11

rorporcn al

rgim en respectivo y a lo s

farnilarcs

derechohabiente s de

F

El Insti tuto de Seguridad

Servicio s Socia les de los Trabajadores del

Esta do

Pero esa le y de

Servidores Pblicos, haciendo uso

de

un criterio jurdico

acertado, despus de mencionar una serie de instituciones o ficiales que

co .o ca bajo su rgim en, in clu ye a

los

otro s o rganismos descentra.izado s ,

similares

l

los anteriores,

que tengan a su cargo funciones de servicio s

{rblicos (artculo

1Q Es innega blc que

la

expresin

organismos des-

centralizados de servicios pblicos

no es lo abso l utarncntc precisa

qU:

sera de desear.

1\0

obstante,

permite distinguir, como acabamos

de apun-

tar,

aquello s o rganismos descentralizado s

en

que la actv.dad estatal se

caracteriza como

la ele

UIl empresario privado

(en lo s que

la relacin

de

servic io s est

regida por el derecho

laho ra l ), ele

aquellos

organismos

e11

que la

funcin pblica se

desarro lla con

la

caracters tica de poder,

o

de

servic io

pblico , s iendo organ Sl l S cuyo

personal

est regido

po r l

Ley

ele Servid o res

Pblicos

o po r leyes

especiales anlogas,

La lista

de

los

o rganismos

descentralizados, de una y otra clase, es en

Mxco

bastante grande,

y auuguc

n

ocasio nes no

s r

fdcil dis tinguir

si un organismo es de servido {Jblico ) de activid ades empresariales pr-

vadas pues excepcionalm ente concurren

ambos

caracteres),

hay

caSDS

abso-

lutamente claros, como el de la Universidad Nacional Autnoma de t-

x ico ) In stituto acional de Proteccin la Infancia , por un lado

Petrleos Mexicanos o la Comisin Federal d Electricidad, por el otro.

El

nmero considerable de o rgall :s ll lcs

descentralizados

y

de

empreas

de participaci n es tatal, as

como

la arnp ituc1 y comple jidad ele las [UTas

en que intervienen. ha o1)ligac10 a

establecer

un

mecanismo

de

control

gcn~1 ;1]de

UIlOS y

o tras , en la

Ley

para el control por parte

cld

Gohicr-

no Federal, lo s o rganismos dcsccntralizadrs y empresas de partcipac-n

cstata J (1966), ele la

ue q ucdan

excluidas

las illStitueiones docentes

y

cuturalcs (artculo 1),

109



11/14

esos servidores (artculo de la ley). No olvidemos que a los empleados

de confianza, excluidos de la proteccin laboral de la Ley Federal de los

Trabajadores al Servicio del Estado, se les reconocen constitucionalmente

los beneficios de la seguridad social .

Al iniciarse

el

funcionamiento del ISSSTE, que en 1960 sustituy a

la Direccin de Pensiones Civiles, se incorporaron al mismo numerosos

organismos estatales, pero no se dictaron los acuerdos previstos por la

ley respectiva (artculo

1

ya mencionado), razn por la cual se dict

en 1967 un acuerdo presidencial, para ratificar esa incorporacin. Los

organismos de que se trata fueron: Comisin del Ro Balsas, Instituto

Nacional de la Juventud, Instituto Nacional de la Vivienda, Instituto Na

cional de Proteccin a la Infancia, Comisin Nacional de Salarios Mini

mas, Puertos Libres Mexicanos, Aeropuertos

Servicios Auxiliares, etctera.

Por Decreto del Congreso de la Unin, de 1965, los funcionarios

empleados del Poder Legislativo Federal fueron incorporados al ISSSTE,

fue derogada

Ley de Jubilaciones Especiales (1936) que los bcnei

ciaba. El organismo denominado Caminos y Puentes Federales de Ingresos

y

Servicios Conexos (1964); el personal militarizado de la Jefatura de Po

licia y de la Direccin de Trnsito del Distrito Federal (1966); los trabaja

dores del Sistema de Transporte Colectivo (1967), que ahora maneja el

Metro,

y

en distintas pocas diversos organismos pblicos, han s-do in

corporados por acuerdos presidenciales al sistema de seguridad del ISSSTE.

El extenso rgimen de seguridad social de los servidores pblicos, es

una de las dos vertientes fundamentales de la relacin burocrtica, y am

para igualitariamente a los altos funcionarios, por regla general (los minis

tros de la Suprema Corte estn protegidos por una jubilacin legal espec

fica), a los funcionarios pblicos, a los empleados o trabajadores de confan-

za

y

a los llamados trabajadores de base, todos bajo la cobertura del

ISSSTE, excepto escasos sectores, tal el de las Fuerzas Armadas, que

tienen su propia Ley de Seguridad Social. Es, por ende, un sistema

bastante unificado, en contraste con

el rgimen l or l

de la relacin

burocrtica, cuyos derechos caractersticos no se aplican a la alta burocra

cia, a los titulares, ni a los empleados de confianza, para quienes

rg i-

men laboral de esa

relacin

es mucho menos proteccionista y se encuen

tra muy disperso, a ms de que tambin se dan reas especiales del aspecto

laboral, como en las Fuerzas Armadas y los servicios policiales, que estn

gobernados por reglamentaciones laborales independientes.

El personal del Instituto de Seguridad

Servicios Sociales de los Tra

bajadores del Estado ofreee la particularidad ele encontrarse protegido

tanto por la reglamentacin laboral genrica de la Ley de Servicios Po

blicos, con la excepcin de sus empleados ele confianza vanse los aro

rcnlos 1Q \ 50 de

LeY Federal de los Trabajadores al Servicio del

Estado), cmo por la reglamentacin genrica de seguridad social, cuvo

beneficio administra el propio instituto (artculo 117 de la Ley del ISSSTE,

HUM ERTO E RICORD

1


12/14

Por tratarse, tericamente, de una esfera importante de la relacin buro

crtica, enfocamos l problema del incumplimiento de obligaciones

deberes de los servidores pblicos, que suscita la aplicacin del poder

disciplinario correspondiente. Su origen primario se encuentra en el ar

tculo 111 de la Constitucin, no slo desde su base formal, sino tambin

en su fundamento material, porque dicha norma hace descansar la res

ponsabilidad de los servidores pblicos en todos los actos u omisiones que

puedan redundar en perjuicio de los intereses pblicos

del buen despa

cho . Esos valores constitucionales de los. intereses pblicos del buen

despacho son los que, en ltima instancia, encauzan la conducta de los

servidores del Estado, hacen que toda accin omisin lesiva a ellos

merezca una sancin legal o reglamentaria.

Debemos deslindar, sin que precise la exhaustvidad, el mbito propio

del rgimen disciplinario, frente a la responsabilidad penal del servidor

G.

respons ilidd disciplin ri de

los

servidores plicos

Las normas

genrics

a que se sujeta el aspecto laboral de la relacin

burocrtica de los trabajadores de base se contienen en l Apartado B,

del artculo 123 constitucional, y en la Ley de Servidores Pblicos (ciertos

sectores tienen leyes y reglamentaciones especiales). Las normas

espec-

ficas de carcter laboral se hacen constar, para cada dependencia, en l

reglamento interior de condiciones generales de trabajo. Por mandato

del artculo 87 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del

Estado (que en veces denominamos Ley de Servidores Pblicos), las

condiciones generales de trabajo se fij rn por los titulares de la depon

dencia respectiva,

oyendo al sindicato correspondiente

lo que ha dado

lugar a numerosos reglamentos interiores de condiciones generales de

trabajo, suscritos por el titular por el representante sindical competente.

Est previsto

l

derecho del sindicato burocrtico a objetar las condi

ciones generales de trabajo, ante el Tribunal Federal de Conciliacin

Arbitraje, que resolver en definitiva (artculo 89); cuando esas con

diciones contengan prestaciones econmicas a cargo del Gobierno Fede

ral, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico debe aprobarlas, previa

mente a su obligatoriedad (artculo 91).

Existen reglamentos interiores de condiciones generales de trabajo muy

detallados, que establecen minuciosamente los derechos obligaciones de

servicio de los empleados respectivos, las pautas sobre nombramientos,

sobre escalafn, sobre salarios, sobre asistencia ausencias, sobre recom-

pensas sanciones, etctera. .

F. El reglamento interior de condiciones generales de tr io

que dice: Lo s trabajadores del Instituto quedan incorporados al rgi

men de la presente Ley. )



13/14

1: n consecuencia,


14/14

drogadiccin habitual en el servicio; falta de cumplimiento comproba-

da a las condiciones generales de trabajo; prisin por sentencia.

El artculo 46 de la Ley de Servidores Pb licos, tue contiene el anterior

catlogo de faltas, establece que ningn trabajador podr ser

cesado

sino por justa causa ; que

e l

nombramiento slo dejar de surtir efec-

tos por las causas enumeradas , y que en las faltas ms graves (probidad,

ausencia, inmoralidad, etctera) esos efectos cesan por resolucin del

Tribunal Federal de Conciliacin Arbitraje ; aadiendo la misma dis-

posicin que en estos ltimos casos

el

trabajador que diere motivo para

la terminacin de los efectos

del

nombramiento,

podr

ser, desde luego,

suspendido en su trabajo, si con ello estuviere conforme el sindicato de

su

dependencia,

pe ro

si no fuere

as, e l [efe

superior

de

la

ofic ina

podr

ordenar su

remocin a

oficina distinta de

aque lla

CIl

que estuviere

p rcs-

tando sus servicios hasta que sea resucito en definitiva el conflicto por

l Tribunal Federal ele Conciliacin Arbitraje : Estas pautas del ar-

tculo

46 imp lican,

evidentemente,

que e l

titular no podr cesar

a

ser-

vidor

pb lico ,

sino mediante

reso luc in prev de l

Tribunal Federal,

que slo podra suspenderlo, con aprobacin del sindicato. Pero el inciso

f.nal del mismo artculo 46, concebido en los siguientes terminas: s i el

Tribunal resue lve que

fue ju stific do el cese

e l trabajador no tend r de-

rccho

al

pago de

salarios cados ,

ha

dado lugar a la

p rc tica de l

despielo

inmediato

y

directo por parte

del

titular, sin someter

el

caso ni al sin-

dicato ni al tribunal, para ([ue el trabajador inconfonnc sea

e l

que dernan-

de,

y e l

titular no se vea precisado a pedir autorizacin previa para des-

tituir.

Conviene resaltar, igualmente, que en la Ley de Responsabilidades se

contiene un captulo sobre i nvestigacin del enriquecimiento incxplica-

lile de los

fu nc ionario s

y empleados pblicos (reformado en 19:;2), que

permite l dcsposesin de bienes malliabidos, cuando no se pruebe la

ic.:gt imO

Documents

DERECHO Burocratico 2