Desarrollo Económico, Política Comercial y Reformas Estructurales en la República Dominicana

Miguel Ceara-Hatton1

Pavel Isa-Contreras2

14 de noviembre de 2003

1/ Economista Dominicano. Coordinador de la Oficina de Desarrollo Humano/PNUD. cearahatton@codetel.net.do 2/ Economista Dominicano. Presidente de CIECA. pavel.isa@aster.com.do

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I. Introducción El desarrollo humano y el régimen de comercio mundial Las reformas y la política comercial en RD II. La transición de la economía dominicana: cambios en el patrón de acumulación y modelo de inserción. II.1 Tendencias de largo plazo de la economía Dominicana II.2 Reestructuración de los ingresos de divisas. II.3 Crecimiento sectorial II.4 Indicadores sociales II.5 El ciclo de la política económica y los modelos de acumulación III. La transición de los noventa: una reforma ex-post III.1 Reformas arancelarias III.2 Ley de zonas francas III.3 La reforma fiscal de 1992 III.4 Reforma laboral III.5 La nueva Ley de Inversión Extranjera III.6 Ley de Telecomunicaciones III.7 Ley de Mercado de Valores III.8 Leyes sobre Propiedad Intelectual III.9 Ley sobre Prácticas Desleales al Comercio III.10 Ley Monetaria y Financiera III.11 Ley de Seguridad Social III.12 Ley sobre Turismo III.13 Ley de Fomento a las Exportaciones III.14 Una visión general Anexo 1. Sobre la ICC y el CBPTA y el Acuerdo Multifibra IV. La redefinición de la política comercial: los acuerdos comerciales y la reforma de la política comercial externa IV. 1 Sobre la dicotomía de la política comercial: las dimensiones interna y externa IV.2. El componente interno

IV.2.1 Importaciones: Valoración de mercancías IV.2.2 Importaciones: Aranceles, estructura arancelaria, comisión cambiaria y otros

impuestos IV.2.3 Restricciones no arancelarias al comercio de bienes IV.2.4 Medidas de salvaguardia, antidumping y derechos compensatorios. IV.2.5 Progresividad arancelaria IV.2.6 Derechos de propiedad intelectual

IV.2.7 Compras Gubernamentales IV.2.8 Sobre la dimensión macroeconómica y de desarrollo de la política comercial:

elementos normativos. IV. 3. El componente externo.

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IV.3.1. Del aislamiento al activismo en la política exterior IV.3.2. Los compromisos ante la OMC como marco de la política comercial

• Acceso a mercado de bienes • Arancel consolidado y restricciones no arancelarias • Comercio de servicios y régimen de inversiones • Compromisos en materia de propiedad intelectual

IV.3.3. El activismo regional • Los resultados del activismo regionalista: los acuerdos de libre comercio con

Centroamérica y la CARICOM IV.3.4. Del regionalismo al multilateralismo y las negociaciones del ALCA

• La agenda multilateral en la OMC • Las negociaciones en el ALCA • El Estado de las negociaciones y la oferta de la República Dominicana en

acceso a mercados de bienes IV.3.5. Del multilateralismo al bilateralismo. IV.3.6. Los acuerdos comerciales y las restricciones a las políticas de desarrollo

V. Conclusiones Referencias

Índice de Cuadros Cuadro.1 Eventos de principios de la década del noventa Cuadro 2. América Latina y el Caribe: Crecimiento promedio anual del PIB y volatilidad (1961-2002) Cuadro 3. Años Recesivos de la Economía Dominicana (1950-2003) Cuadro 4. Tendencias del crecimiento a largo plazo 1950-2002 Cuadro 5. Estructura de Exportaciones de Bienes y Servicios Cuadro 6. Tasa de Crecimiento Promedio Cuadro 7. Nivel de Exportaciones de Bienes y Servicios Cuadro 8. Tasas de crecimiento en % Cuadro 9. Tasas medias anuales del crecimiento del PIB (1971-2002) Cuadro 10. Composición del PIB por sectores de origen (1971-2002) Cuadro 11. Contribución sectorial al crecimiento promedio anual del PIB Cuadro 12. Índice de Desarrollo Humano Cuadro 13. Indicadores sociales esperados a partir del ingreso per capital y observados Cuadro 14. Tendencias del crecimiento a largo plazo 1950-2002 por periodos históricos Cuadro 15. Valor de las Exportaciones de Bienes y Turismo (1970-2002) en US$ millones Cuadro 16. Estructura de las exportaciones nacionales (1980, 1990, 1995, 2000 y 2002) Cuadro 17. EEUU: Importaciones de prendas de vestir de determinadas economías, por regiones y por proveedores, 2001 (En millones de dólares y porcentajes)

Cuadro 18. Valor de las importaciones de productos textiles y prendas de vestir realizadas por los Estados Unidos, que están incluidos en el ámbito de las cuatro fases de integración del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido, por origen 2000

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Cuadro 17. Alcance comparado de los acuerdos de libre comercio entre la República Dominicana y el Mercado Común Centroamericano (MCCA), y entre la República Dominicana y la Caribbean Community (CARICOM)

Cuadro 18. Oferta inicial en el ALCA por tasa arancelaria y canasta de desgravación. (Número de líneas arancelarias por tasa y canasta) Cuadro 19. Estructura Arancelaria Cuadro 20. Importaciones e ingresos arancelarios por tasa arancelaria (2001) Cuadro 21. Ingresos fiscales por impuestos discriminatorios y no discriminatorios a las importaciones (2001) Cuadro 22. Importaciones, aranceles e ingresos arancelarios por sección del SA (2001) Cuadro 23. Contingentes arancelarios y aranceles aplicados a productos agrícolas Cuadro 24. Arancel efectivo y tasa impositiva a las importaciones por Grandes Categorías Económicas (GCE), 2001. Cuadro 25. Arancel promedio para bienes de consumo e insumos industriales por categoría CIIU (2 dígitos), 2001 Cuadro 26. Arancel efectivo y total de cargas impositivas a las importaciones por divisiones de la Clasificación Uniforme del Comercio Internacional (CUCI), 2001 Cuadro 27. Principales leyes y reglamentos relacionados con el comercio exterior, mayo de 2002 Cuadro 28. Impuestos sobre las importaciones e Ingresos Triburarios Cuadro 29. Alcance comparado de los acuerdos de libre comercio entre la República Dominicana y el Mercado Común Centroamericano (MCCA), y entre la República Dominicana y la CARICOM Cuadro 30. Oferta inicial en el ALCA por tasa arancelaria y canasta de desgravación (número de líneas arancelarias por tasa y canasta) Cuadro 31. Exportaciones dominicanas a EEUU según el régimen arancelario. 2001, US$ millones Recuadro 1. Resumen de las disposiciones de la Nueva Legislación de la ICC o CBTPA. Recuadro 2. Sobre el proceso de integración del sector textil a la OMC

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I. Introducción El propósito de este trabajo es hacer un análisis de la política comercial y de las reformas económicas y sociales para la apertura en la República Dominicana desde la perspectiva del desarrollo económico y social a largo plazo. El desarrollo humano y el régimen de comercio mundial El concepto de desarrollo económico y social que asume este ensayo es el concepto de desarrollo humano, entendido este como el proceso de ampliación de las oportunidades y opciones de progreso de los individuos y la capacidad de disfrute de esas opciones3. En este sentido, aunque resulte una perogrullada, es necesario afirmar que la expansión del comercio y la liberalización del mercado de bienes, servicios y de capitales es un medio y no un fin en si mismo para el desarrollo humano. De hecho, puede haber liberalización comercial sin crecimiento económico y sin desarrollo humano. El comercio internacional, debería4 entonces, contribuir a generar pleno empleo, a satisfacer las necesidades de alimentación, salud, educación, equidad en un contexto de sostenibilidad ambiental. En el plano internacional debería contribuir con lineamientos y medidas prácticas para mejorar los términos de intercambio, mejorar la capacidad de exportar y las condiciones de competitividad sistémica tomando en cuenta las circunstancias de cada país, su nivel de desarrollo y su tamaño. La teoría convencional establece que el comercio internacional es una fuente del crecimiento económico y que por la vía de la derrama de ese crecimiento, a través de los mecanismos del mercado, se generará desarrollo económico. Para que eso ocurra, primero, tiene que aumentar el impacto del crecimiento de las exportaciones sobre el producto y el empleo a través de ampliar el valor agregado. Esto requiere de un conjunto de condiciones previas que no necesariamente se satisfacen. Segundo, el crecimiento del producto debe convertirse en bienestar y no hay mecanismos de mercado que lo garanticen, sino que se requiere de una activa política social que sustituya la incapacidad del mercado para generar una mejor distribución. Para aumentar el comercio la receta “típica” de los organismos multilaterales ha sido la liberalización económica. Sin embargo, tal como se ha mostrado recientemente5 la evidencia

3/ PNUD 1991, p.38 4/ Ver: Third World Trading System: A development perspective. UNDP. December 2001. 5/ A este respecto en un libro reciente (2003) titulado “Cómo lograr que el comercio global sea beneficioso para la gente”, patrocinado por el PNUD, el Fondo Rockefeller Brothers, Fundación Ford, la Fundación Heinrich Böll, Wallace Global Fund coordinado por Kamal Malhotra se escribe: “La ausencia de una sólida relación positiva entre política comercial abierta y crecimiento económico puede sorprender ante la afirmación reiterada de que la liberalización del comercio promueve un crecimiento mayor. A decir verdad, los textos están repletos de estudios comparativos que concluyen que el crecimiento y el dinamismo económico están firmemente vinculados a políticas comerciales más liberales. Por ejemplo, en un renombrado estudio Sachs y Warner (1995) comprobaron que las economías abiertas (según la definición de los autores) crecieron en 2,4 puntos porcentuales por encima de las demás economías, lo que representa una diferencia enorme. Sin esos estudios, organizaciones como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la OMC no hubieran podido manifestarse con tanta convicción en favor de las estrategias de desarrollo centradas en el comercio. Pero esos estudios son defectuosos. Por ejemplo, la clasificación de países en “abiertos” o “cerrados” en el estudio de Sachs-Warner no se basa en la política comercial real sino principalmente en indicadores relacionados con la política de tipos de cambio y con la situación en el África subsahariana. La clasificación de los países hecha por los autores combina aspectos macroeconómicos, geográficos e institucionales con la política comercial. Está tan

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recogida no es concluyente para afirmar que la liberalización vaya asociada siempre al crecimiento económico, y que por lo tanto, que sea siempre buena para el desarrollo económico. La liberalización comercial tiene elevados costos de ajustes y generan de ganadores y perdedores. Su impacto en el crecimiento y en el desarrollo dependerá de un conjunto de requisitos previos sociales e institucionales, internos y externos que determinan en gran medida si un país o un grupo de la población se beneficia del comercio y la magnitud en que ello ocurre. (Malhotra et. al. 2003). Haití es un caso paradigmático en este sentido. Según el Examen de las Políticas Comerciales realizado por la OMC se indica que: “Las reformas realizadas por Haití desde 1986 han hecho de su economía actual una de las más liberales de América Latina y el Caribe. (…) Sin embargo, hay dificultades sociopolíticas que siguen manteniendo a Haití entre los países más pobres del mundo. (…) “Haití ha realizado reformas que liberalizaron sustancialmente su economía y la han convertido en una de las más abiertas de América Latina y el Caribe. No obstante, la aplicación del componente estructural de las reformas es aún titubeante, lo cual afecta negativamente al rendimiento de la economía…” (OMC 2003, p. vii y xii). Países con indicadores sociales y económicos bajos o con serios problemas sistémicos de competitividad como las elevadas tasas de interés, problemas crónicos en el abastecimiento de la energía, serias dificultades institucionales, infraestructura deficiente, educación deficiente, problemas de salud, entre otros; pueden verse obligados a exportar bienes y servicios de bajo contenido tecnológico o de poco valor agregado que a la larga no aumentan la productividad y tienen un reducido impacto sobre el producto y el empleo y por lo tanto en el nivel de desarrollo humano del país. La política comercial se refiere fundamentalmente al movimiento de bienes y servicios, y es el conjunto de prácticas destinadas a normar el comercio exterior del país (barreras arancelarias y no arancelarias), tanto en el ordenamiento institucional, como en la implementación de acciones que incidan en el desarrollo de capacidades competitivas y en el acceso a mercados externos vía las negociaciones comerciales. El ámbito de acción de la política comercial se ha movido en el tiempo. Hasta la década de los noventas se limitaba fundamentalmente al comercio de bienes en frontera y por lo tanto las normativas se concretaban, entre otros temas, en valoración aduanera, clasificación arancelaria, licencias de importación, normas de origen, inspección previa a la expedición, salvaguardia, protección a la balanza de pagos, etc. A partir de los noventas, sin embargo, con la negociación

correlacionada con variables explicativas plausibles y alternativas –inestabilidad macroeconómica, debilidad de las instituciones, datos correspondientes a África– que de su análisis empírico no se pueden extraer deducciones firmes acerca de los efectos de la apertura sobre el crecimiento (Rodríguez y Rodrik, 2001). El problema está muy extendido. En un examen de los textos sobre el particular más conocidos (Dollar, 1992; Ben-David, 1993; Edwards, 1998; Frankel y Romer, 1999; Sachs y Warner, 1995), Rodríguez y Rodrik (2001) encontraron importantes lagunas entre las conclusiones normativas extraídas y lo que la investigación indicaba realmente. Una deficiencia común es la falsa atribución de fenómenos macroeconómicos (divisas sobrevaloradas o inestabilidad macroeconómica) o de la situación geográfica (en la zona tropical) a la política comercial. Una vez corregidos esos problemas, toda correlación significativa entre barreras comerciales y crecimiento económico de los países desaparece (Helleiner, 1994)”. Kamal Malhotra (2003). Cómo lograr que el comercio global sea beneficioso para la gente. PNUD, el Fondo Rockefeller Brothers, Fundación Ford, la Fundación Heinrich Böll, Wallace Global Fund. P. 26

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de la Ronda Uruguay, los países acordaron disciplinar una serie de temas que se alejaban del comercio de bienes en frontera y afectaban las posibilidades de desarrollo del país. Estas tendencias fueron reforzadas cuando el 1 de enero de 1994 entró en vigencia el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) que introducía nuevas y más profundas disciplinas comerciales que superaban las acordadas en la propia OMC. El NAFTA/TLCAN se ha convertido en el modelo, arrastrando los demás acuerdos comerciales, sobre todo, aquellos negociados entre los países que están más directamente bajo influencia política y económica de los EEUU; además ha orientado en parte los avances en la OMC. En esencia, el orden mundial de comercio ha adoptado la forma y el contenido para un tamaño único de economía y nivel desarrollo, desconociendo las diferencias e imponiendo una agenda que beneficiaba principalmente a los países desarrollados6. Este régimen comercial internacional de tamaño único determina las “oportunidades para beneficiarse del comercio” mientras que la política económica y comercial determina las condiciones necesarias con que cada país hace uso del comercio para respaldar el desarrollo a largo plazo. En ese orden, “no se puede ni se debe culpar al sistema vigente si los países no han conseguido formular medidas adecuadas, pero sí se le puede y se le debe hacer responsable de restringir las posibilidades y las oportunidades de los gobiernos, o de encauzarlas en direcciones inadecuadas. Aunque es indiscutible la necesidad de un régimen multilateral de comercio basado en normas justas, la cuestión principal estriba en saber si ese régimen permite que los países en desarrollo arbitren medidas que promuevan el desarrollo humano” (Malhotra et. al. 2003, p. 61). En otras palabras, la pregunta necesaria es hasta que punto el nuevo orden comercial y la agenda para un tamaño y nivel de desarrollo únicos permite a los países en desarrollo hacer una política económica y comercial que mejore el desarrollo humano a través del comercio. Entre los nuevos temas estaban la propiedad intelectual, servicios, inversiones, compras gubernamentales, y políticas de competencia, con lo cual se redefinen los objetivos de la política comercial en un país en desarrollo, que dependiendo de su estrategia para mejorar las capacidad competitiva y el bienestar de la población, deberán ahora defender la facultad de los gobiernos para tomar medidas que en diferentes circunstancias han acompañado el despegue del desarrollo en varios países en la últimas décadas. Las políticas que se derivaban de esas facultades ya no son compatibles con las nuevas normativas comerciales establecida por los organismos multilaterales de comercio. Estas nuevas normativas fueron y son mayoritariamente promovidas en el marco de la agenda de los países desarrollados y aceptadas por los países en desarrollo debido a la correlación de fuerzas internacionales, aún a sabiendas que muchas de esas disciplinas impedirán implementar adecuadas políticas de progreso. En efecto, si un país en desarrollo quisiera replicar en 2003 las acciones que aplicaron los países del sudeste asiático en la segunda mitad del siglo XX, encontrarán que las disciplinas comerciales aprobadas en la OMC se lo prohíben. Citemos algunos ejemplos a manera de ilustración. 6/ “El régimen actual de comercio adopta el enfoque del tamaño único, que invariablemente refleja las necesidades y demandas de los países industriales poderosos. Ese enfoque funcionaría si todos los miembros de la OMC tuvieran necesidades similares respecto del sistema. Sin embargo, las grandes diferencias existentes hacen que algunos miembros tengan dificultades para cumplir muchos acuerdos de la OMC. Ello hace que numerosos países en desarrollo estén insatisfechos con el sistema actual al no haberse materializado los beneficios comerciales que se les habían prometido.” (Malhotra et. al. 2003, p. 61).

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Requisitos de contenido local: el Acuerdos sobre Medidas de Inversión relacionadas al Comercio estableció el primero de enero de 2002 como la fecha límite para eliminar los programas de protección basados en el contenido local de la producción. Estos programas fueron muy comunes en los países en desarrollo, especialmente para el establecimiento de industrias que operan con economías de escala y que tienen altas externalidades. Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio: los acuerdos en esta materia diseñados para mantener el monopolio de la tecnología, favoreciendo principalmente a los países desarrollados, y cargando mayores costos y restricciones a la difusión de conocimiento e información para el aprendizaje y la innovación. Ambos fueron piezas clave del éxito de industrialización de los países del Sudeste de Asia. Subsidios y promoción de exportaciones: los subsidios directos a las exportaciones o asociadas a requisitos de desempeño están prohibidos en las normas de la OMC y solamente son aceptados aquellos que generan externalidades positivas, a los cuales los países en desarrollo tienen menos acceso. Subsidios y ayuda los productores agrícolas: todavía está permitido para muchos países desarrollados declarar umbrales muy elevados con relación a los países en desarrollo cuando se negocio la Ronda Uruguay Acuerdo sobre Comercio de Servicios: aunque el Acuerdo de Servicios es menos profundo que en lo relativo a bienes en la medida en que se adoptó una lista positiva de compromisos en acceso a mercados y trato nacional. Sin embargo, al incorporarse la presencia comercial como un modo de provisión de servicios (modo 3), el Acuerdo de Servicios tiene implicaciones importantes para las normativas de inversión extranjera en los países en desarrollo. Adicionalmente, los servicios en lo que los países en desarrollo podrían ser competitivos (p.e. servicios profesionales) y que involucran el movimiento de personas, están sujetos a las llamadas “barreras horizontales” que se derivan de las legislaciones nacionales. Provisiones relacionadas con Trato Especial y Diferenciado (TE&D): las reglas de la OMC incorporan provisiones de TE&D para países en desarrollo para los casos de problemas de Balanza de Pagos, promoción de una industria naciente y flexibilidad para la liberalización con el objetivo de promover actividades económicas seleccionadas. Sin embargo, estas disposiciones no son vinculantes ni de cumplimiento obligatorio (WTO, 2001) y se limitan a períodos de transición más largos hacia la liberalización comercial y no hay una verdadera flexibilización de las reglas que permita a los países poner en práctica políticas autónomas.

Finalmente, las discrepancias entre desarrollo humano y el régimen mundial de comercio pueden ser resumidas de la siguiente manera. Primero, aunque el libre comercio fuera óptimo para el desarrollo en sentido amplio, el objetivo de la OMC no es el libre comercio sino el comercio negociado; los accesos a mercado son negociados. Segundo, aun cuando lo fuera, no hay garantía de que el libre comercio sea la mejor política comercial para los países con bajo nivel de desarrollo porque el éxito depende de las condiciones previas y de la capacidad de competitividad sistémica. Tercero, el cumplimiento de las normas de la OMC, aunque de por sí

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no sean perjudiciales, excluye la posibilidad de utilizar instrumentos de políticas para el desarrollo que fueron intensivamente utilizadas tanto en el plano nacional como internacional por los países hoy desarrollados. (Malhotra et. al. 2003, p. 68) Las reformas y la política comercial en RD La ejecución de la política comercial debe entenderse en el marco de las reformas económicas y sociales iniciadas en América Latina durante la década de los ochentas en el marco de la “agenda neoliberal” o del llamado “consenso de Washington”7 cuyo objetivo era establecer una economía de mercado, orientada hacia fuera y con mínima participación del Estado8. Es decir, en la lógica de las reformas del Consenso de Washington, la reestructuración de los ingresos de divisas debía ser el resultado de un reacomodamiento interno y no de condiciones externas excepcionales, que cuando estas desaparecieran pondrían el peligro al sector exportador. La hipótesis central que guía este análisis es que la reestructuración de los ingresos divisas de los ochenta no fue el resultado de las reformas de apertura asociado a una política comercial sino a circunstancias externas excepcionales e internas ocasionales. En lo que se refiere a las zonas francas, las circunstancias externas fueron la Iniciativa de la Cuenca del Caribe del Presidente Reagan y el Acuerdo Multifibra mientras que las circunstancias internas fueron el régimen de incentivos y el proceso devaluatorio asociado a la crisis de la deuda. En el caso del turismo, se siguió otra lógica. Actuaron factores tales como la localización, la dotación de recursos, el boom del turismo mundial, la competitividad de precios como resultado de la devaluación y la dotación de la infraestructura publica (vía de acceso y facilidades aeroportuario). Estos factores no estaban asociados a la política comercial, y más aún, es hasta la Ronda Uruguay y el NAFTA que el tema de servicios empieza a ser incorporado en las normativas comerciales.

7/ El nombre "Consenso de Washington" fue utilizado por el economista inglés John Williamson en la década de los ochenta, y se refiere a los temas de ajuste estructural que formaron parte de los programas del Banco Mundial, del Banco Interamericano de Desarrollo y del FMI durante la crisis de la deuda desatada en agosto de 1982. 8/ Estas reformas tuvieron cinco grandes ejes: • Macroeconómico se propugna por una disciplina fiscal en tanto los desbalances presupuestarios constituyen la fuente de los desequilibrios macroeconómicos expresados en procesos inflacionarios, déficit de balanza de pagos y fuga de capitales. Al mismo tiempo, se aboga por una drástica reducción del gasto público (eliminación de los subsidios) y una reforma fiscal que descanse en impuestos indirectos. Las tasas de intereses serán de mercado y reales positivas. El tipo de cambio es de mercado. • Política comercial: se sostiene que el equilibrio de la balanza de pagos debe lograrse por medio de la expansión de las exportaciones en lugar de la sustitución de importaciones. La liberalización de las importaciones constituye un elemento esencial en una política económica orientada hacia el sector externo (orientación hacia afuera). Se requiere un tipo de cambio competitivo. Cualquier otra acción para proteger a la balanza de pagos o a la industria nacional es una distorsión que empobrece al país. • Inversión Extranjera Directa. (IED): se pretende la liberalización de los mercados de capitales y se le considera la fuente para aportar capital necesario para el desarrollo así como de la capacitación y nuevas tecnologías. • Privatizaciones: se basa en el argumento de eliminar potenciales déficit fiscales, y de la mayor eficiencia del sector privado. • Desregulación: para promover la competencia, la liberalización de los mercados y eliminar la corrupción.

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Desde un enfoque histórico, la política comercial en la República Dominicana ha atravesado varias etapas. Primero, durante el periodo en donde predominaban las exportaciones de bienes primarios (azúcar, café, cacao y tabaco) la política comercial se limitaba a conseguir la cuota azucarera en los EEUU y a lograr acceso (básicamente a EEUU) a través de preferencias comerciales unilaterales mientras que en lo interno existía un régimen proteccionista para una incipiente industria de sustitución de importaciones y que se traducía en elevados y dispersos aranceles y diversas restricciones a las importaciones, entre otras medidas. Tampoco hubo una política para la integración regional. Para esa época la RD era un país aislado, sin vínculos económicos o políticos con los demás países de la región Centroamérica y el Caribe, limitando la política exterior a manejar las tensiones fronterizas con Haití, a apoyar las políticas norteamericanas en el marco de la Guerra Fría, mientras que la agenda bilateral se limitaba a la cooperación técnica, financiera y militar. Segundo, durante el período de la reestructuración de los ingresos de divisas (1980-1990) la política comercial en lo interno y externo tuvo un impacto muy reducido en el aumento de las exportaciones de bienes, a excepción de la liberalización del régimen cambiario que estuvo asociada a una política de ajuste macroeconómico más que a una política comercial, pero que creó una fuente de competitividad espuria. Durante estos años se inició el desarrollo de las zonas francas y el turismo. El desarrollo de las zonas francas disfrutó de unas condiciones de acceso al mercado de EEUU otorgadas unilateralmente que operaba en los hechos bajo la Ley de Say (la oferta creaba su propia demanda), acompañadas de un régimen cuotas amparado en el Acuerdo Multifibra que discriminaba contra potenciales competidores de productos provenientes de países fuera de la Cuenca del Caribe, mientras que por el lado de la demanda, se creó un régimen de incentivos que eventualmente, durante la Ronda Uruguay, iban a ser proscritos y solamente mantenido temporalmente bajo ciertas condiciones que ya fueron sobrepasadas por la economía dominicana. El desarrollo del turismo, por su lado, disfrutó también de un régimen de incentivos, de la liberalización cambiaria y de amplias inversiones del Estado en infraestructura que garantizaron una elevada rentabilidad relativa. En lo interno, se mantuvo un régimen comercial cónsono con la sustitución de importaciones. Podríamos decir que la década de los ochenta, fue el periodo donde se inicio la reestructuración de los ingresos de divisas sin reformas comerciales ni estructurales. Tercero, a partir de 1990 se inicia un proceso de reformas que iban dirigidas a la apertura comercial y a corregir el “sesgo antiexportador”, que si bien condujeron hacia una reestructuración de la economía en materia de liberalización y privatización, no han conducido a una expansión de las exportaciones de bienes en condiciones de “mercado”. Cuarto, en la segunda mitad de los noventas se una inicia política comercial activa, resultado de los cambios del proceso de globalización. La República Dominicana como la mayoría de los países del hemisferio y del mundo, ha entrado a una vertiginosa dinámica internacional en extremo compleja y diversa, cuyo eje central es el proceso de globalización.

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Desde finales de la década del ochenta, el perfil político y económico del mundo ha cambiado: la caída del muro de Berlín y la reunificación de Alemania, la disolución de la Unión Soviética y la supremacía de una sola potencia, la firma del Tratado de Maastrich creando la Unión Europea, la finalización de la Ronda Uruguay del GATT y el surgimiento de la OMC, la cumbre de Las Américas y el lanzamiento del ALCA. Simultáneamente en 1994 se eliminó las restricciones para el uso comercial del Internet y 1995 fue el año del gran “boom” del uso de este instrumento, desatando toda una nueva cultura basada en redes, en nuevas tecnologías de la comunicación, modificando la cultura de hacer negocios, la forma de organizar la producción y la actividad económica en el mundo. La tasa de crecimiento de la productividad se acelera en los países desarrollados y el uso intensivo de la tecnología se convierte en la fuente de la competitividad; los mercados financieros se disparan y se interconectan superando con creces el comercio mundial de bienes. El conjunto de estos eventos ha redefinido la arquitectura económica, política y cultural del mundo convirtiéndola en la “aldea global”.

Cuadro.1 Eventos de principios de la década del Noventa Evento Fecha La caída del muro de Berlín 9/11/1989 Reunificación de Alemania 3/10/1990 Disolución de la Unión Soviética 25/12/1991 Firma del Tratado de Maastrich 7 /2/1992 Espacio Europeo Único 1/1/1993 Ronda Uruguay y Creación de la OMC 15/12/1993

15/4/1994 Cumbre de las Américas y el ALCA 11/12/1994 Boom del Internet 1995

Al mismo tiempo se fue desarrollando una nueva superestructura institucional que ha venido condicionando la dinámica económica interna de los países (la producción, el consumo, la distribución del ingreso y las inversiones). En efecto, los resultados de la Ronda Uruguay y la aparición de la OMC en 1995, junto con el proceso ALCA iniciado en ese mismo año, y la formación de la Unión Europea en 1992, han creado un entorno donde los países se ven impulsados a ampliar su espacio económico a través de los acuerdos comerciales con el propósito de mejorar su capacidad de negociación o de lograr un mejor acceso a los mercados. No es casual que de los 172 acuerdos notificados a la OMC a junio del 2002 y que están vigentes, el 19% es anterior a 1990 y el 61% se ha registrado entre 1995 y 20029. Si se toman en cuenta los no notificados, la cuenta se eleva a 243. La OMC estima que 87 acuerdos regionales más estarán vigentes para 2007 Este fenómeno mundial ejerció una presión sobre la República Dominicana conduciendo a que en la segunda mitad de la década de los noventas iniciara negociaciones con la CARICOM y con los países centroamericanos. Por otra parte, la entrada de la República Dominicana junto con Haití al grupo de Lomé en 1990, obligó por primera vez al país a tener que entrar en contacto y coordinar posiciones con 70 países de África, el Caribe y el Pacífico, introduciéndolo de repente al escenario regional caribeño a través del CARIFORO. Es en este marco mundial, hemisférico y regional que la República Dominicana se ve impulsada a definir una estrategia de inserción internacional que responda a las nuevas circunstancias. En resumen, a partir de la segunda mitad de los noventa, la política comercial se ha caracterizado por ser agresiva en las negociaciones comerciales, en el marco de una amplia participación de la sociedad civil, pretendiendo la RD ser un ente de acercamiento entre Centroamérica y la CARICOM, mientras que el plano multilateral 9/ WTO 2002. Regional Trade Integration Under Transformation. Seminar Regionalism and the WTO. Geneva.

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mantenía una activa participación. Sin embargo este activismo en las negociaciones era el resultado de una voluntad política más que de una lógica económica para lograr acceso a nuevos mercados y generar una apertura selectiva con activos socios comerciales. En lo interno se hacían las adecuaciones que resultaron de los compromisos derivados de la Ronda Uruguay y se introducían un conjunto de leyes de reforma inspiradas en el Consenso de Washington. A pesar del dinamismo en las negociaciones y de las privatizaciones y la apertura de la economía domestica, el nivel de las exportaciones nacionales seguía estancado, aunque se modificaba su estructura. Finalmente, hay una quinta etapa iniciada a principios del 2002, cuando el sector textilero de las zonas francas se siente amenazado por una eventual negociación comercial bilateral entre Centroamérica y los EEUU, lo cual impulsa un gran activismo en materia de negociaciones comerciales, abandonando los escenarios multilaterales. A partir de esa fecha los intereses de zonas francas subordinan los intereses de los demás sectores productivos del país. Se modificó la posición negociadora en el ALCA, desde una postura activa en procura de construir consensos y alianzas regionales para lograr un trato especial y diferenciado para economías pequeñas y de bajos ingresos, a una posición pasiva, de muy bajo perfil que busca mínimos niveles de confrontación con los Estados Unidos, además de hacer innumerables concesiones en el plano de la política internacional. El objetivo explícito de ese cambio ha sido que los procesos de negociación en el ALCA no socaven la posibilidad de un acuerdo bilateral con los Estados Unidos. Estos esfuerzos han obtenido como respuesta que en agosto del 2003, el gobierno de los EEUU notificara al Congreso la intención de incorporar a la RD a las negociaciones del CAFTA en una adhesión como muy poco margen de negociación. A pesar de que esta iniciativa ha ido en beneficio de las zonas francas, quedan muchas incógnitas en cuanto a la certeza de la política, dada las nuevas amenazas que enfrenta las zonas francas en general y el sector de los textiles en particular, lo cual puede conducirnos a un nuevo “Charco Largo10”. Estas nuevas amenazas van conducidas a reformar el marco institucional del desenvolvimiento del sector dándole un periodo de vida de un máximo de 3 a 5 años mientras que los ajustes institucionales de la economía dominicana como consecuencia de esta negociación con los EEUU podrán durar décadas. Entre esas amenazas están:

a) La remoción del régimen de incentivos como consecuencia de la aplicación del Acuerdo de Subsidios Antidumping y Medidas Compensatorias de la OMC que tiene como fecha tope diciembre de 2007 con una transición que debería durar hasta el 2009.

10/ El 24 de julio de 1981, el Presidente Antonio Guzmán fue llevado a anunciar el hallazgo de petróleo en Charco Largo, cosa que era incierta y resultado de especulación bursátil, lo cual trajo gran descrédito a la gestión de gobierno. Posteriormente, el pueblo dominicano hablaba del “Chasco Largo” al referirse a acciones gubernamentales dirigidas por maniobras aventureras del algún sector empresarial. Una situación similar se puede presentar con este acuerdo con los EEUU en donde el gobierno dominicano, empujado por el sector de zonas francas, guiados por anécdotas y sin un solo estudio que analice los impactos, se ha llevado a una negociación comercial que para colmo se ha anunciado se hará en tres meses (enero-marzo 2003) y que modificará el marco institucional de las actividades económicas para las próximas décadas.

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b) La incorporación plena de los textiles y vestidos a las normas de la OMC en enero del 2005, lo que implica la eliminación del régimen de cuotas que discriminaba a favor de la Cuenca del Caribe y en contra de un conjunto de productos y países asiáticos. c) La incorporación plena de China a la OMC, lo cual implica el establecimiento de aranceles NMF y mayor presencia competitiva en los mercados de destino de la exportaciones dominicanas. d) Las dificultades para consolidar las preferencias arancelarias recibidas a través del CBI en un acuerdo bilateral así como lograr que los EEUU acepte que la RD mantenga el régimen de incentivos (especialmente en impuestos sobre la renta) en un acuerdo bilateral. e) Las dificultades para que otro país acepte otorgarle un trato de acceso a mercado mejor que el que el propio país le otorga a las zonas francas en el marco de un acuerdo de libre comercio. Por ejemplo, la legislación dominicana establece que las zonas francas pueden vender hasta el 20% de su producción pagando el 100% de los impuestos o vender el 100% de la producción siempre y cuando el valor agregado nacional sea superior al 25%. La experiencia de los acuerdos de libre comercio es que a las zonas francas se le otorga trato nacional o se le aplica un arancel de nación más favorecida (NMF) lo que implica la exclusión del libre comercio hasta tanto permanezca el régimen de exención al impuesto sobre la renta.

13

II. La transición de la economía dominicana: cambios en el patrón de acumulación y modelo de inserción. El propósito de este apartado es ofrecer una visión general sobre el comportamiento de la economía dominicana a largo plazo, identificando las principales tendencias estructurales. II.1. Tendencias de largo plazo de la economía Dominicana La economía dominicana creció a una tasa promedio anual de 5.2% entre 1950 y el 2002 y PIB se multiplicó por 13 veces, la población por 3.8 veces y el PIB per cápita real se multiplico por 3.4 veces. Fue la economía de más alto crecimiento en América Latina y el Caribe para el período 1961-2002, registrando una tasa de crecimiento promedio anual del PIB de 5.4%, dos puntos porcentuales por encima del promedio regional, y 0.8% más elevada que Brasil, la segunda economía de más alto crecimiento. Además fue un crecimiento relativamente estable comparado con el resto de la región. El nivel de volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB (medido por el coeficiente de variación) se colocó en un 23% por debajo del promedio regional. Es decir, durante medio siglo la República Dominicana creció de forma acelerada y estable en comparación con el resto de la región. Solamente en siete años de los 53 los cuales en dos años este compopolíticas (1961 y 1965), en dos fu1985 fue consecuencia de los sevimportante del desmonte del sectode servicios.

Cuadro 2. América Latina y el Caribe: Crecimiento promedio anual del PIB y volatilidad (1961-2002)

1961-1970

1971-1980

1981-1990

1991-2002

1961-2002

Coeficiente de variación

Rep. Dom. 6.16 6.98 2.64 5.62 5.4 1.023Brasil 6.20 8.51 1.65 2.49 4.6 0.952México 6.76 6.71 1.88 3.01 4.5 0.837Costa Rica 6.09 5.67 2.50 3.88 4.5 0.766Ecuador 4.31 9.04 2.17 2.30 4.4 1.134Panamá 7.91 4.17 1.57 3.80 4.3 1.031Chile 4.14 3.08 3.95 5.83 4.3 1.170Paraguay 4.34 8.90 2.85 1.58 4.3 0.927Colombia 5.27 5.52 3.40 2.42 4.1 0.576Guatemala 5.51 5.67 0.89 3.76 3.9 0.675Honduras 4.80 5.48 2.45 3.11 3.9 0.801

Trin.y Tob. 5.39 6.51 0.09 3.23 3.8 1.462Media 4.86 4.62 1.02 3.02 3.4 1.334Perú 5.31 3.68 -0.71 4.24 3.2 1.659El Salvador 5.68 2.42 -0.30 4.14 3.0 1.478Venezuela 5.09 2.76 0.90 2.34 2.7 1.567Bolivia 2.83 4.19 0.14 3.43 2.7 1.405Nicaragua 6.83 0.98 -1.24 3.09 2.4 2.786Argentina 3.99 3.04 -1.39 2.63 2.1 2.794Jamaica 4.86 -0.61 2.52 0.48 1.7 2.567Guyana 3.72 1.42 -3.27 4.43 1.7 3.253Uruguay 1.40 3.05 0.09 1.21 1.4 3.193Haití 0.33 4.38 -0.38 -0.51 0.9 4.949Fuente: WDI y CEPAL

bajo análisis el PIB registró tasas de crecimiento negativo, de rtamiento estuvo asociado a grandes convulsiones sociales y

eron crisis clásicas de precios azucareros (1953 y 1968), la de eros ajustes con el FMI, de la crisis de la deuda y lo más

r exportador tradicional y su sustitución por las exportaciones

14

La crisis de 1990 estuvo asociada a una expansión del gasto público y la creación de un déficit fiscal debido a la expansión de la construcción y intento de revertir el nuevo patrón de acumulación sustentado en los servicios. Finalmente la crisis del 2003 ha estado asociada fundamentalmente a la decisión de las autoridades de socializar las pérdidas del Baninter que alcanzaron cerca del 15% del PIB.

Cuadro 3. Años Recesivos de la Economía Dominicana (1950- 2003)

Años Crecim. PIB Causas

1953 -1.2% Crisis azucarera 1961 -1.5% Caída de Trujillo 1965 -11.7% Guerra Civil 1968 -1.1% Crisis azucarera

1985 -2.1% Ajuste con el FMI y crisis de la deuda, transición hacia servicios

1990 -5.5% Intento de revertir el modelo de servicios 2003 -3.0% Socialización de la perdida Baninter

Por décadas, el crecimiento más dinámico y menos volátil fue durante el período 1970-79, las dos década de menor crecimiento fueron 1960-69 y 1980-89, con ritmos similares aunque los niveles de volatilidad y aportes al crecimiento acumulados fueron diferentes. Los sesentas fueron años más volátiles, más del doble de promedio de las cinco décadas y aportaron el 20% del crecimiento acumulado durante todo el período, sin embargo, los ochenta fue menos volátil (igual al promedio) pero aportó apenas el 14% del crecimiento acumulado durante los cincuentas años. En la década del noventa se recupera el crecimiento, con una volatilidad que está en el nivel promedio y con un aporte del 20% al crecimiento acumulado de todo el periodo.

Durante todo este período el proceso de acumulación y la dinámica económica

Cuadro 4. Tendencias del crecimiento a largo plazo 1950-2002

Años Crec. Medio DE CV Crec.

Acum.

Aportes al

Crecim. Acumula

do por periodos

50-59 5.9% 0.037 0.629 53% 20%60-69 3.9% 0.080 2.041 53% 20%70-79 7.7% 0.039 0.502 77% 29%80-89 3.8% 0.035 0.911 38% 14%90-99 4.6% 0.043 0.934 54% 20%00-02 4.9% 0.022 0.442 15% 5%50-02 5.2% 0.049 0.946 269% 5.2%Banco Central de la República Dominicana

Estructura de Export. B y S 1950-2002. (En %)

estuvo gobernados por las exportaciones de bienes y servicios, aunque la dinámica exportadora cambió de exportaciones tradicionales a los servicios, y los niveles de encadenamientos estructurales de esos sectores cambiaron en el tiempo. II.2 Reestructuración de los ingresos de divisas. Ese medio siglo no ha sido uniforme en términos de motores del crecimiento y de política económica. En efecto, podemos registrar un quiebre estructural de la dinámica de la economía, donde el

010

20304050

607080

90100

50 54 58 62 66 70 74 78 82 86 90 94 98 02

Aug

e y

Dec

live

Truj

illo

Ines

tabi

lidad

Po

litic

a Sust

ituci

on

Impo

rtaci

ones

Tran

sici

on h

acia

se

rvic

ios

Expo

rtaci

ones

Se

rvic

ios

Export. Nacionales

ZZFF

Exp. Serv

15

aparato productivo se reacomoda y cinco periodos de políticas económicas en los últimos 53 años. El quiebre y reestructuración del aparato productivo se produce durante los años 1982-1990, cuando la capacidad de generar crecimiento y acumulación del modelo de sustitución de importaciones había disminuido y fue paulatinamente reemplazado por una nueva dinámica estructural basada en las exportaciones de servicios. Este cambio estructural está asociado a cu a) las leyes de incentivos11, que en eexoneración de los impuestos arancelaridisfruto durante un periodo más breve deinversiones en infraestructura que generar

b) la devaluación del peso de inicio de ldivisas que se fue ensanchando aunque o1.00 por US$ 1.00 hasta 1985. El sectorégimen cambiario libre.

c) en lo externo se vinculaba a dos factory al Acuerdo Multifibras del GATT. Tendencias de la reestructuración de ladivisas En 1980 las exportaciones de zonas francaapenas alcanzaban US$117 millones lo qurepresentaba el 8% de las exportacionetotales de bienes y servicios mientras qulas exportaciones de servicios eran 22% dUS$1.4 mil millones, diez años más tard

Evolucion del tipo de cambio y las Export. de ZF+Serv.

11/ La Ley 299 de "Incentivo y Protección Indufiscales para las empresas que en lo adelante se esexportación. 12/ En el año de 1971 se adoptó la Ley No. 153 sincentivos fiscales a los inversionistas nacionales hasta el año de 1992, cuando fue derogada por Dominicana. Con la Ley No. 158-01 (2001) de Foy Nuevos Polos en Provincias y Localidades deTurística se crean incentivos pero enfocándose ensido desarrollado.

atro factores:

l caso de las zonas francas permitieron el 100% de os y sobre la renta, mientras que el sector turismo exenciones similares12 además del apoyo estatal para on importantes externalidades positivas al sector.

os ochentas. En 1969 se creo un mercado paralelo de ficialmente el precio de la divisa permaneció en RD$ r de zonas francas y turismo disfrutaron siempre del

es adicionales: a la Iniciativa para la Cuenca del Caribe

s

s e s e e e

Cuadro 5. Estructura de Exportaciones de Bienes y Servicios AÑOS ZZFF Expor.

Nac Totales Export.

Serv. Xbys

1950 - 97% 97% 3% 100% 1960 - 91% 91% 9% 100% 1970 0% 83% 83% 17% 100% 1980 8% 69% 78% 22% 100% 1990 32% 27% 59% 41% 100% 2000 53% 11% 64% 36% 100% 2002 53% 10% 63% 37% 100%

00.10.20.30.40.50.60.70.80.9

1

50 54 58 62 66 70 74 78 82 86 90 94 98 2

Valo

r del

Pes

o

0123456789

Expo

rt. d

e ZF

y S

erv.

en

US$

mmValor del peso

Export. ByS

strial" de finales de la década del sesenta, establecía facilidades tablecieran en las áreas delimitadas y dedicaran su producción a la

obre Promoción e Incentivo del Desarrollo Turístico, que otorgaba y extranjeros que participaran en el sector. Esta ley estuvo vigente la Ley No. 11-92 que creó el Código Tributario de la República mento al Desarrollo Turístico para los Polos de Escaso Desarrollo

Gran Potencialidad y Creación del Fondo Oficial de Promoción determinadas demarcaciones territoriales cuyo potencial aún no ha

16

las exportaciones totales de bienes y servicios se habían duplicado mientras que el peso dominicano se había devaluado a un ritmo de 21.4% anual, el mayor de todo el período. Las exportaciones de zonas francas se habían multiplicado por más de 7 veces creciendo a un ritmo 23.8% anual, alcanzado en 1990 el 32% de las exportaciones de bienes y servicios.

Las exportaciones nacionales que habían representado el 83% de las exportaciones totales en 1970, se reducían a 69% en 1980 y a 27% en 1990, creciendo a 18.9% en los setentas por el efecto del boom azucarero de mediados de la década, ese crecimiento se redujo a 2.2% en los ochentas y en 0.4% en los

noventas. Las exportaciones nacionales se han estancado desde la década de los ochentas. Solamente en 1981 y 1997 han registrado un nivel superior a mil millones de dólares. En el 2000, las zonas francas representan cerca del 53% de los ingresos de bienes y servicios, mientras que los servicios son el 36% y las exportaciones nacionales apenas han alcanzado el 11%.

Cuadro 6. Tasa de Crecimiento Promedio

AÑOS ZZFF Expor.

Nac Totales Export.

Servicios Export ByS

Tipo Cambio

1950-59 7.8 7.8 45.9 8.9 0.0 1960-69 5.2 5.2 12.7 6.1 1.2 1970-79 89.1 18.9 19.9 21.1 20.0 0.9 1980-89 23.8 2.2 7.2 14.8 9.0 21.4 1990-99 22.5 0.4 13.9 10.7 12.3 9.8 2000-02 0.3 -0.1 0.1 2.6 1.0 5.2 1950-02 39.6 6.4 10.4 18.4 10.8 7.0

Cuadro 7. Nivel de Exportaciones de Bienes y Servicios

AÑOS ZZFF Exp. Nac.

Bienes Totales

Export. Servicios

Export ByS

Tipo de Cambio

1950 84 84 3 86 1.00 1960 180 180 18 198 1.00 1970 1 213 214 43 257 1.15 1980 117 962 1,079 309 1,388 1.26 1990 850 735 1,585 1,097 2,682 11.13 2000 4,771 966 5,737 3,228 8,964 16.42 2002 4,336 848 5,184 3,055 8,238 18.65

En 20 años las exportaciones totales de bienes y servicios se habían multiplicado por 6.45 veces mientras que el valor del peso se había depreciado rápidamente (de 1.26 x dólar en 1980 a 11.13

en 1990) en la década de los ochentas y se había estabilizado en los noventas. La República Dominicana había registrado una profunda reestructuración de sus ingresos de divisas y de su economía, pero en la última década de los noventas, hay claros indicios de que el modelo empieza a perder dinamismo y a “agotarse” lo requiere una nueva readecuación. La tasa de crecimiento del turismo y de las zonas francas se ha venido reduciendo e inclusive en el caso de las zonas francas el trienio 2000-2002 ha registrado un crecimiento nulo.

Cuadro 8. Tasas de crecimiento en %

Periodos ZZFF Export. Serv.

1980-84 16 14 1985-90 32 16 1990-94 35 11 1995-99 10 10 00-02 0 3

II.3 Crecimiento sectorial El comportamiento de las tasas de crecimiento del PIB sectorial durante el período 1971-2002, y la contribución por sectores al crecimiento del PIB proveen una buena fotografía de las transformaciones estructurales que la economía dominicana experimentó durante las pasadas tres décadas. Durante ese período, los sectores más dinámicos fueron, las zonas francas, el turismo (hoteles, bares y restaurantes), las comunicaciones, la minería, la construcción, las finanzas y la electricidad. Estos seis sectores o subsectores crecieron a tasas medias superiores al promedio de la economía. Por su parte, los sectores agropecuarios, vivienda, gobierno y azúcar se mostraron rezagados en su crecimiento con respecto a otros sectores, a registrar tasas muy por debajo de la media. Finalmente, manufacturas fuera de zonas francas, comercio y otros servicios crecieron a tasas cercanas a la media.

17

Como resultado de estos desempeños sectoriales, las zonas francas, el turismo y las comunicaciones, que por separado explicaban poco más del 1% del PIB durante el período 1971-81, pasaron a explicar el 3.3%, el 5.7% y el 4.3% del PIB respectivamente en el período 1991 2002. Así mismo, Los sectores electricidad y finanzas multiplicaron su participación en el PIB por 1.5 y 2.2 respectivamente, mientras el sector construcción creció desde 7% durante el período 1971-81, hasta 11% del PIB en el período 1991-2002. Por su parte, como era de esperarse, los sectores rezagados perdieron participación en el PIB. El sector agropecuario redujo su contribución desde 18.3% en 1971-81 hasta 12.4% en durante el período1991-2002. El sector azúcar redujo su contribución al PIB desde casi 4% en la década de los setenta hasta menos de 1% entre 1991 y 2002. De la misma manera, la participación de propiedad de vivienda se redujo desde 6.6% hasta 4.8%. Sin embargo, el desempeño por períodos refleja diferenciados comportamientos y contribuciones sectoriales. En efecto, entre 1971 y 1981 las tasas medias de crecimiento por sector indican que el fenómeno básico que se verificó durante ese período fue un rezago en el crecimiento del sector agrícola con respecto a los demás sectores los cuales mostraron un

Cuadro 9. Tasas medias anuales del crecimiento del PIB (1971-2002)

1971-81 1982-90 1991-02 1971-02Total 6.9 2.2 5.5 5.1

Agropecuario 3.7 -0.1 4.4 2.9 Agricultura 2.8 -1.4 2.7 1.6 Ganadería 5.2 1.6 5.1 4.1 Silvicultura y pesca 8.3 2.7 13.8 8.8 Mineria 24.7 0.6 1.8 9.3 Manufactura 6.8 2.2 4.6 4.6 Azúcar 2.2 -7.9 1.0 -1.1 Resto 7.8 1.7 5.0 5.0 Zonas Francas 83.9 24.1 4.3 37.2 Construcción 10.0 6.8 9.4 8.9 Comercio 7.3 -0.7 6.0 4.6 Hoteles, bares y restaurantes 20.3 15.6 10.2 15.2 Transporte 6.6 1.6 6.0 5.0 Comunicaciones 11.2 10.4 17.1 13.2 Electricidad 10.9 0.9 10.3 7.9 Finanzas 9.8 13.7 2.0 8.0 Propiedad de viviendas 6.5 1.5 1.7 3.3 Gobierno 6.5 2.0 3.6 4.2 Otros servicios 7.8 2.7 3.1 4.6 Cuadro 10. Composición del PIB por sectores de origen (1971-2002)

1971-81 1982-90 1991-02 1971-02Agropecuario 18.3 15.4 12.4 15.3 Agricultura 12.0 9.1 6.0 8.9 Ganadería 5.8 5.7 5.8 5.8 Silvicultura y pesca 0.5 0.7 0.7 0.6 Mineria 4.6 3.7 2.2 3.4 Manufactura 18.6 17.8 17.6 18.0 Azúcar 3.8 1.9 0.8 2.2 Resto 14.5 14.3 13.5 14.1 Zonas Francas 0.3 1.5 3.3 1.8 Construcción 6.5 7.3 10.9 8.4 Comercio 16.0 14.7 12.5 14.3 Hoteles, bares y restaurantes 0.8 2.9 5.7 3.2 Transporte 7.0 6.6 6.7 6.8 Comunicaciones 0.9 1.4 4.3 2.3 Electricidad 1.4 1.7 2.1 1.7 Finanzas 2.1 3.9 4.7 3.6 Propiedad de viviendas 6.6 6.2 4.8 5.8 Gobierno 8.4 9.5 8.2 8.6 Otros servicios 8.8 9.0 7.9 8.5 Fuente: Banco Central de la República Dominicana.

18

fuerte dinamismo. El sector manufacturero se expandió de forma acelerada como resultado de las políticas de incentivo sectorial, mientras los sectores comercio y finanzas respondieron al estímulo del crecimiento del ingreso y la industrialización13. El sector manufacturas (especialmente fuera de zonas francas) fue el principal contribuyente a la expansión del PIB durante la década, seguido por el sector comercio, vivienda y gobierno. Por su parte, la inversión pública en infraestructura y la construcción de viviendas dieron un importante impulso al sector energía y a la construcción. Sin embargo, en la década de los ochenta, el comportamiento del crecimiento sectorial cambia dramáticamente, en el marco de una severa reducción del nivel de actividad. Las zonas francas, el turismo, el sector finanzas y el sector construcción pasan a ser los sectores más dinámicos de la economía, mientras el sector agropecuario, el subsector azúcar, la industria manufacturera, electricidad (gubernamental), comercio y gobierno registran tasas de crecimiento muy bajas o negativas. Este cambio en la composición del crecimiento sectorial durante el período 1971-81 reflejaba el proceso de reinserción externa por el que la economía transitaba, en la que los sectores primarios de exportación perdían dinamismo y eran reemplazados por las zonas francas y el turismo como los sectores vinculantes con la economía internacional. Al mismo tiempo, el crecimiento sectorial apuntaba hacia importantes transformaciones en la estructura del PIB y de la dinámica misma de crecimiento en la década siguiente.

En efecto, en la década de los noventa y hasta 2002, el turismo se mantiene como el uno de los sectores más dinámicos, en el marco de una reactivación del ritmo de crecimiento de la actividad económica. Otros sectores que registraron significativas tasas de crecimiento fueron el sector comunicaciones (especialmente el subsector telecomunicaciones), el sector electricidad (como resultado de la incorporación del sector privado), construcción, transporte, y comercio. En síntesis, el comportamiento del crecimiento del PIB por sectores durante el período 1971-2002 evidencia un proceso de transformación de la estructura económica en la que el peso del sector agropecuario, y el

dinamismo del sector manufacturero doméstico (y de otros sectores como comercio, vivienda y

Cuadro 11. Contribución sectorial al crecimiento promedio anual del PIB

1971-81 1982-90 1991-2002

1971-2002

Agropecuario 11.0 11.8 13.8 12.3 Agricultura 4.4 6.4 0.6 3.6 Ganadería 5.9 4.8 11.5 7.7 Silvicultura y pesca 0.7 0.6 1.7 1.0 Mineria 4.0 -4.8 -2.6 -0.9 Manufactura 16.8 17.4 17.4 17.2 Azúcar 1.1 4.0 0.7 1.8 Resto 14.3 8.6 11.0 11.5 Zonas Francas 1.4 4.8 5.7 4.0 Construcción 7.7 16.6 7.1 10.0 Comercio 15.7 11.6 10.5 12.6 Hoteles, bares y restaurantes 2.6 16.8 11.7 10.0 Transporte 7.1 7.7 10.3 8.4 Comunicaciones 1.6 2.8 15.8 7.3 Electricidad 2.6 0.5 4.4 2.7 Finanzas 3.3 2.2 1.9 2.5 Propiedad de viviendas 6.8 3.0 1.5 3.7 Gobierno 10.2 8.3 5.1 7.8 Otros servicios 10.3 6.1 3.3 6.5

13/ Las altas tasas de crecimiento que registraron zonas francas y turismo (hoteles, bares y restaurantes) resultan de los bajos niveles iniciales de producción.

19

gobierno) prevalecientes en los setenta, fueron reemplazado en los noventa por el turismo, por un aumento de la contribución de las zonas francas, y por el dinamismo de servicios y/o no transables como comunicaciones y transporte. II.4 Indicadores socialesUna de las preguntas que surgen como consecuencia del crecimiento histórico registrado en República Dominicana es si ello ha contribuido a mejorar el nivel de vida de la población a largo plazo. Un indicador que nos puede ilustrar sobre la tendencia es la serie del Índice de Desarrollo Humano (IDH) construido a partir de una metodología y una serie de datos coherentes que aparece en el Informe de Desarrollo Humano del 2003 (p.242-244). El índice de desarrollo humano14 mejoró entre 1975 y 2001, pero la posición relativa de la RD con relación a los demás países del mundo empeoró, es decir, el Índice de Desarrollo Humano avanzó más en el resto del mundo que en la RD. En efecto, tomando en cuenta solamente los mismos 97 países para los que aparece información en todos los años (1975, 1980, 1985, 1990, 1995 y 2001)15 y considerando a 1 como la mejor posición y cero como la peor, se observa que la posición relativa de la República Dominicana se distanció de la mejor posición hasta 1995 y se recupera en el 2001 pero solamente alcanza la posición relativa que tenía en el año de 1985.

Cuadro 12. Índice de Desarrollo Humano

Año Promedio 1975 0.59630 1980 0.62318 1985 0.64382 1990 0.66338 1995 0.68102 2001 0.69839

Fuente: PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2003

Otro indicador relevante es la relación que existe entre la posición que la RD de acuerdo a su PIB per cápita (PPA16) tomando en cuenta los 175 países que aparecen en el Informe de Desarrollo Humano del 2003 (cifras del 2001) con la posición que ocupa el país por su IDH. Es de esperar que cuanto menos, ocupe la misma posición en ambas escalas. Si la posición que ocupa en el IDH es mejor que la del PIB per cápita, ello refleja una mejor asignación de los recursos y un mejor aprovechamiento del PIB para el desarrollo humano. De ocurrir lo contrario, estaría indicando

un uso ineficiente de los recursos en términos de desarrollo humano. En el caso dominicano, el IDH esta 26 posiciones por debajo del valor esperado dado el PIB per cápita, lo cual coloca a la RD en la posición 13 de 175, es decir, está entre los primeros 13 países en el mundo que menos

Posicion Relativa de RD en el mundo de acuerdo al nivel de del Desarrollo Humano

0.505

0.485

0.464

0.454

0.4850.485

0.450

0.460

0.470

0.480

0.490

0.500

0.510

75 80 85 90 95 2001Año

Cen

til

La mejor posicion es 1

La peor posición es 0

14/ El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es una medida sinóptica del desarrollo humano. Mide tres aspectos básicos: a) disfrutar de una vida larga y saludable, lo que se mide a través de la esperanza de vida al nacer. b) disponer de educación, lo que se mide a través de la tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta de matriculación bruta combinada de matriculación primaria secundaría y terciaria, y c) tener un nivel de vida digno, lo que se mide a través del PIB per cápita (PPA en US$) 15/ Oficina de Desarrollo Humano. Nota de Coyuntura no.2. Octubre del 2003, Santo Domingo. 16/ El PPA, paridad del poder adquisitivo es el tipo de cambio que refleja las diferencias de precios entre países y permite la comparación internacional de la cifra real de beneficios e ingresos. En la tasa de PPA en US$ utilizada tiene el mismo poder adquisitivo en la economía nacional que 1 dólar USD en los EEUU.

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aprovechamiento han hecho del Producto Interno Bruto per cápita en términos de desarrollo humano. Los 12 paises que están por encima de la RD en el nivel de desaprovechamiento están: Guinea Ecuatorial, Botswana, África del, Namibia, Gabón, Omán, Swazilandia, Arabia Saudita,, Angola, Algeria, Irán y Djibouti.

Cuadro 13. Indicadores sociales esperados a partir del ingreso per capital y observados Esperada Observada Diferencia

Esperanza de vida (2001) 65.9 67.3 1.3 Mortalidad infantil (2001)1 42.5 47.0 4.5 Acceso a sanidad (2000)2 80.7 67.0 -13.7 Matriculación en secundaria (2000)3 56.4 40.2 -16.2 Fuente: Elaborado con información de World Development Indicators (2003)

1. De 0 a 5 años de edad. 2. % de la población con acceso a servicios. 3. Tasa neta de matriculación.

Otro indicador construido consistió en comparar los valores esperados, dado el ingreso per cápita de cuatro indicadores sociales con los valores observados. Estos son la esperanza de vida, la tasa de mortalidad infantil, el acceso a servicios de sanidad y la matriculación neta en secundaria.17

El número de países (observaciones) fue de 97, excepto para el caso de matriculación neta en secundaria, donde la muestra fue de 47. En todos los resultados, el coeficiente estimado era del signo esperado y estadísticamente significativo. Como se evidencia, la esperanza de vida al nacer registró un nivel más elevado que el esperado por el ingreso per cápita. Sin embargo, el resto de los indicadores revela un desempeño por debajo de lo esperado por el nivel de ingreso per cápita. En efecto, la tasa mortalidad infantil es 4.5 por encima de la esperada, el acceso a sanidad es un 13.7% menor, mientras la tasa matriculación neta en secundaria es un 16.2% menor que la esperada para un país con el nivel de ingreso per cápita de la República Dominicana. En conclusión, todas las comparaciones internacionales corroboran el hecho de que los indicadores sociales están muy debajo de los estándares mundiales y de los valores esperados dado el PIB per cápita alcanzado. II.5 El ciclo de la política económica y los modelos de acumulación Desde la segunda mitad de la década de los sesenta hasta finales de la década de los setenta, la República Dominicana adoptó una estrategia de desarrollo basada en la Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI). La lógica de la estrategia se basaba en la exportación de productos primarios (especialmente azúcar al mercado de los Estados Unidos, pero también de café, cacao, tabaco y productos minerales) hacia un mercado internacional en expansión.

17/ Los valores esperados fueron estimados a partir de una regresión de sección cruzada para los años 2000 o 2001 en la que el valor del indicador en cuestión era la variable dependiente y el ingreso per cápita (ppp, valores corrientes) era la variable independiente. EVi2001 = β0 + β1Yi2001 + ei2001, MIi2001 = β0 + β1Yi2001 + ei2001, ASi2000 = β0 + β1Yi2000 + ei2000, MSi2000 = β0 + β1Yi2000 + ei2000 EV es la esperanza de vida, MI la tasa de mortalidad infantil, AS el acceso a servicios de sanidad, MS la matriculación neta en secundaria, y Y el ingreso per cápita. El supraíndice i indica el país.

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Los ingresos de divisas eran canalizados por el Estado para facilitar el proceso de industrialización, vale decir, para financiar las importaciones de bienes intermedios y de capital que sustentaban el proceso de industrialización en un mercado doméstico muy protegido por la vía de aranceles, barreras no arancelarias, instrumentos discrecionales, y control del Estado al acceso a divisas. Este proceso era coadyuvado por otras acciones del Estado como la provisión

de infraestructura básica y el control de los salarios reales.

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ETF

De esta manera, las exportaciones se concentraban en bienes primarios sujetos a amplias fluctuaciones de precios, mientras la composición de las exportaciones cambiaba desde bienes terminados hacia materias primas, bienes intermedios y combustibles. Como resultado de ese modelo y del dinamismo exportador, entre 1969 y 1981 la tasa media de crecimiento anual del PIB fue de1 7.6%. El mayor dinamismo se registró entre 1969 y 1973 con un crecimiento de 11% y con

a más baja volatilidad medido por el coeficiente de variación (0.16). Estos cinco años cumulaban en promedio anual un 4.2% del crecimiento acumulado en el medio siglo analizado, ue es más del doble de cualquier otro periodo. En 1974 en adelante la sustitución de

mportaciones empezó a entrar en crisis y los ritmos de crecimiento se fueron reduciendo a la itad del periodo anterior y se duplicaba la volatilidad (0.33). Las exportaciones de bienes

rimarios perdieron dinamismo, la expansión del aparato industrial se desaceleró y la tasa media nual de crecimiento del PIB descendió hasta colocarse por debajo de su tendencia histórica 2.2%) y la volatilidad fue el doble del promedio del medio centenario.

uadro 14. Tendencias del crecimiento a largo plazo 1950-2002 por periodos históricos

eriodos Años Crec. Medio DE CV Crec.

Acum.

Distrib. Crec. Acum. por periodos

Numero de años por periodo

Distrib. Anual del crec. Acumulado por año

uge y Declive de Trujillo 51-62 5.8% 0.054 0.929 69.3% 25.8% 12 2.15% nestabilidad política 63-68 2.4% 0.082 3.353 14.6% 5.44% 6 0.91% ustitución Importaciones 69-81 7.6% 0.035 0.465 98.3% 36.57% 13 2.81%

Auge 69-73 11.3% 0.018 0.164 56.4% 21.01% 5 4.20% Desaceleración 74-81 5.2% 0.017 0.334 41.8% 15.57% 7 2.22%

ransición hacia Servicios 82-90 2.2% 0.044 1.952 20.2% 7.52% 9 0.84%

xportaciones de Servicios 91- adelante 5.5% 0.024 0.443 66.3% 24.68% 12 2.06%

odo el periodo 50-02 5.2% 0.049 0.946 268.7% 100.00% 52 1.92% uente: Elaborado con información del Banco Central

Ciclo Economico de la RD 1950-2002 (media movil)

0.84

0.89

0.94

0.99

1.04

1.09

1.14

50 54 58 62 66 70 74 78 82 86 90 94 98 02

Aug

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Dec

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Además de la incapacidad de las formas concretas que adoptó el modelo de generar un proceso sostenible de industrialización y aumento de la productividad y la competitividad sistémicas, el elemento clave en el agotamiento del modelo fue la desaceleración del crecimiento de las exportaciones que se derivaba de una declinación permanente de los productos primarios en el comercio mundial que se tradujo en un declive irreversible en los precios y una sostenida pérdida de participación en el comercio mundial. En el caso concreto del azúcar, se agregaron otros factores como los subsidios en la Comunidad Europea, y la caída en el consumo mundial per capita de azúcar. La década de los ochenta (1982-1990) fue de transición hacia la economía de servicios, registrando una tasa promedio de crecimiento de 2.2%, siendo la más baja de todos los períodos y muy inestable (CV=1.952). Estos 9 años apenas aportaron el 7.52% del crecimiento acumulado durante los 53 años bajo análisis. De 1991-2002 se consolida la economía de servicios registrando un ritmo de crecimiento estable de 5.5%. Estos 12 años registran un crecimiento que es tres cuartos del crecimiento promedio de los trece años de la sustitución de importaciones.

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III. La transición de los noventa: una reforma ex-post Tal como acabamos de ver en la sección anterior, la reestructuración de los ingresos de divisas de la economía dominicana se produce en la década de los ochentas. Esa reestructuración fue consecuencia del colapso de las exportaciones tradicionales y de la crisis de la deuda. A partir de agosto de 1990 el gobierno de turno se comprometió a iniciar un conjunto de reformas con el propósito de dar señales del abandono definitivo de las políticas que acompañaron la sustitución de importaciones y la estrategia de apoyo a los bienes no transables internacionalmente como era la construcción, siendo el eje de esa nueva oferta de política la liberalización del mercado cambiario y el reordenamiento del sector financiero. Las dos primeras reformas de envergadura, la reforma arancelaria y la reforma al régimen de zonas francas, se realizaron en 1990. A estas dos reformas, le siguieron dos más en 1992: la reforma fiscal y la reforma al Código Laboral. Le siguió la reforma del régimen de inversión extranjera en 1995, y un proceso gradual de transformación del marco normativo del sector de telecomunicaciones el cual culminó con la aprobación de una nueva ley en 1998. Igualmente, durante toda la década se llevó a cabo una reforma del sistema monetario y financiero la cual no fue sancionada en Ley sino hasta el 2002. Además, en 1999 se aprobó una nueva ley de promoción de exportaciones. A partir del 2000, cómo resultado de una nueva correlación de fuerzas en el Congreso Nacional y de la acumulación de propuestas de proyectos de ley, la ola de reformas tomó impulso al aprobarse una importante cantidad de iniciativas que reformaron o han intentado reformar sectores o actividades específicas, a saber: el funcionamiento del mercado de valores, la protección de los derechos de propiedad intelectual, la protección contra prácticas comerciales desleales, el sistema de seguridad social y el sistema de salud, y el marco normativo del sector turismo. III.1 Reformas arancelarias En 1990 el gobierno inició la reforma arancelaria, mediante dos decretos presidenciales, los cuales, con pocas modificaciones, fueron convertidos en Ley en 1993. El nuevo Arancel de Aduanas, implicó una drástica reforma al régimen de importaciones, derogando una complicada amalgama de restricciones arancelarias y no arancelarias las importaciones, y la reemplazó por un instrumento arancelario mucho más simple y transparente. Este consistía en una estructura de aranceles ad-valorem cuya tasa máxima era 35% y la mínima era de 3%, con tasas intermedias de 5%, 10%, 15%, 20%, 25% y 30%. Esta reforma redujo considerablemente el arancel promedio en la economía y los niveles de dispersión arancelaria, así como los niveles medios de protección nominal y efectiva (Isa, 1994). Sin embargo, la reforma mantuvo relativamente altos niveles de protección efectiva a un importante número de ramas manufactureras, conservando el carácter esencialmente progresivo donde las tasas arancelarias crecen con el nivel de terminación de los productos (OMC, 1996). En el año 2001, el Congreso aprobó una nueva reforma arancelaria. La nueva estructura de aranceles consta de 8 tasas arancelarias, 0%, 3%, 8%, 14%, 15%, 20%, 25% y 40%. Aunque la tasa máxima se elevó, la nueva reforma implicó una profundización del proceso de apertura comercial. El arancel promedio bajó desde 17.8% en 1995 hasta aproximadamente 9% en el

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2002. Al mismo tiempo, este nuevo arancel preservó la progresividad del sistema arancelario (OMC, 2002). III.2 Ley de zonas francas Aunque el sector de zonas francas venía expandiéndose desde mediados de los ochenta especialmente como resultado de las provisiones de comercio preferencial a textiles otorgadas por los Estados Unidos, y por el nivel de competitividad salarial alcanzado por el país, no es sino hasta 1990 cuando el Estado dominicano se dota de una ley integral (Ley 8-90) de zonas francas de exportación. En esencia, la Ley 8-90 otorga incentivos básicos por 15 años, renovable, y consisten en: exención total de impuestos a las ganancias corporativas, a los impuestos a la propiedad y transferencia de bienes inmuebles, de impuestos municipales, al capital, a las exportaciones, a las patentes, a las ventas y otros, y exención total de impuestos a la importación de insumos, maquinaria y equipo. III.3 La reforma fiscal de 1992 En 1992 el Congreso Nacional aprobó una reforma al régimen tributario que procuraba recuperar la caída en los ingresos fiscales, hacer el sistema más transparente, reducir su regresividad, mejorar la eficiencia recaudadora, y reducir la evasión fiscal. La Ley 11-92:

a) amplió la base de tributación en general, especialmente la del ITBIS; b) elevó el ITBIS del 6% al 8%; c) redujo la tasa máxima del impuesto sobre la renta desde 71% hasta 25%, y se redujo el

tramo de ingresos exento; d) eliminó los incentivos fiscales a las empresas excepto los de zonas francas; e) eliminó más de 100 tipos de impuestos (CEPAL-PUCMM, 2002); f) introdujo un impuesto al consumo a un selecto grupo de productos; g) introdujo un régimen de retención, h) redujo las exoneraciones, y i) redujo la discrecionalidad administrativa, y simplificó las regulaciones y procedimientos

tributarios (CEPAL-PUCMM, 2002). III.4 Reforma laboral En 1992 se promulgó un nuevo Código Laboral el cual modernizó la legislación al proteger la formación y operación de sindicatos, activar los tribunales laborales, y fortalecer la protección a los trabajadores, especialmente en relación al desahucio en casos de embarazo, suspensión por fuero sindical, desahucio en período de vacaciones, y otros. III.5 La nueva Ley de Inversión Extranjera En 1995, la República Dominicana adoptó una nueva ley de inversión extranjera que liberalizó el régimen de inversiones en el país otorgando tratamiento de nación más favorecida, trato nacional y pleno acceso al mercado a los inversionistas extranjeros. La Ley 16-95 otorga derechos similares a inversionistas locales y extranjeros18, a la vez que asegura la libertad de realizar transacciones financieras internacionales, derecho a repatriación de la totalidad del capital invertido y los dividendos, y plena convertibilidad de la moneda nacional, sin necesidad de obtener autorización previa por parte de las autoridades cambiarias. 18/ Exceptuando en los casos de inversiones asociadas a la seguridad nacional, desechos tóxicos, salud pública, y efectos negativos en el ecosistema.

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III.6 Ley de Telecomunicaciones En 1998 entró en vigencia la Ley General de Telecomunicaciones 153-98. Esta ley garantizó el libre acceso al mercado y trato nacional a cualquier proveedor extranjero de servicios de telecomunicaciones, el libre acceso a las redes y servicios públicos de telecomunicaciones en condiciones de transparencia y competencia (obligatoriedad de la interconexión y libertad de negociación para la interconexión) bajo el principio de la libertad de prestación de servicios y libertad tarifaria, y prohibió la aplicación de condiciones desiguales para servicios equivalentes que creen situaciones desventajosas para terceros. III.7 Ley de Mercado de Valores La República Dominicana se dotó por primera vez de una ley de mercado de valores en el año 2000. La Ley 19-00 creó un marco regulatorio para el comercio de valores, específicamente la oferta pública de valores, tanto en moneda nacional como extranjera, los emisores de valores, las bolsas de productos, los participantes en el mercado de valores y, en general, toda persona física o jurídica, nacional o extranjera, que participe en el mercado de valores. Además la ley apertura el mercado al permitir que entidades extranjeras realicen ofertas públicas en el país, y ofrece trato nacional a los participantes en el mercado de valores. III.8 Leyes sobre Propiedad Intelectual En el año 2000 la República Dominicana promulgó dos leyes que conforman el régimen de protección a los derechos de propiedad intelectual: la Ley 65-00 sobre Derechos de Autor, y la Ley 20-00 sobre Propiedad Industrial. Ambas leyes refrendan plenamente los Acuerdos sobre Aspectos de los Derechos Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (ADPIC) del GATT, y sancionan el uso no autorizado de producciones artísticas, y científicas, y de marcas, nombres y otros, independientemente de la nacionalidad o residencia de los actores envueltos. Específicamente, estas leyes:

a) otorgan derechos de propiedad, y por lo tanto de usufructo comercial, a autores de producciones de dominio literario o artístico, o expresión literaria o artística, y del dominio científico susceptible de divulgarse, fijarse o reproducirse por cualquier medio; y

b) regulan los derechos de propiedad intelectual y uso de invenciones y derechos de patente

de invenciones, modelos de utilidad, diseños industriales, marcas y derechos de marcas y marcas colectivas, nombres comerciales, rótulos, emblemas y lemas comerciales.

Además, las nuevas leyes relacionadas con los derechos de propiedad intelectual e otorgan protección de derecho de autor sólo por el acto de la creación (el registro no es mandatario), otorgan derechos morales inalienables a los autores, consideran sanciones penales para los infractores, e incluso medidas de frontera para impedir la importaciones de mercancías que se sospecha infringen leyes de propiedad intelectual. III.9 Ley sobre Prácticas Desleales al Comercio En el 2002, la República Dominicana se dotó de su primera legislación en materia de prácticas comerciales desleales, la cual complementa y profundiza los acuerdos multilaterales suscritos por el país en esa materia. La Ley 01-02 sobre Prácticas Desleales al Comercio y Medidas de Salvaguardia reglamenta la imposición de derechos compensatorios a las importaciones objeto

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de dumping o subsidios que se entiendan causan daño a una rama de producción nacional, y norma la aplicación de medidas de salvaguarda para proteger alguna rama de producción nacional. Dicha ley establece que los derechos compensatorios deben ser de una cuantía similar al dumping o al subsidio, y su duración máxima sería de 4 años, extensibles por otro período similar (Espinal e Isa, 2002). III.10 Ley Monetaria y Financiera También en el 2002, el Congreso Nacional aprobó una nueva Ley Monetaria y Financiera (Ley 183-02) que reemplaza el viejo Código Monetario. La relevancia de esta ley en materia de reestructuración, reinserción internacional, rol del Estado y desempeño de largo plazo es en dos sentidos. Primero, la Ley establece que el objetivo de la regulación del sistema monetario es `mantener la estabilidad de precios, la cual es base indispensable para el desarrollo económico nacional`. De esta manera, se desvincula la política monetaria del objetivo explícito de crecimiento, y se la circunscribe al objetivo de la estabilidad. El resultado sería el abandono del arsenal de instrumentos monetarios para coadyuvar al crecimiento de la inversión y el empleo. Segundo, junto con la Ley de Inversión Extranjera, la nueva regulación monetaria y financiera garantiza la libre movilidad transfronteriza de recursos, al definir al régimen cambiario como uno de libre convertibilidad, al garantizar plenas libertades en la realización de transacciones en moneda extranjera y en la definición de los términos de las transacciones, y al prohibir a las autoridades monetarias intervenir en los términos de dichas operaciones. III.11 Ley de Seguridad Social19

El 9 de mayo del 2001 fue promulgada la ley 87-01 que crea el nuevo Sistema Dominicana de Seguridad Social abarcando las áreas de pensiones, salud y riesgos laborales. El nuevo sistema es obligatorio para toda la población dominicana que deberá afiliarse de acuerdo en uno de tres regimenes: contributivo, subsidiado y contributivo-subsidiado. La pertenencia a unos de estos regímenes dependerá de la capacidad contributiva de la población. En el contributivo entrarán los trabajadores asalariados y sus empleadores quienes cotizarán un total del 21.2% de su salario. Al régimen subsidiado entrará la población pobre y desempleada el cual será financiado por el Estado y al contributivo-subsidiado entrarán los trabajadores independientes quienes recibirán un subsidio parcial del Estado. En pensiones, la nueva seguridad social instaura el sistema de capitalización individual o cuentas de ahorros, de manera tal que las cotizaciones de los trabajadores y empleadores serán propiedad de los cotizantes y serán manejadas por Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). En la actualidad existen 9 AFP, una de ellas pública y el resto de propiedad privada. Se estima que a la fecha se han inscrito a las AFP alrededor de 800 mil trabajadores que a partir de junio de este año comenzarán a cotizar el 7% de su salario para incrementarse en un 10% en los próximos 5 años. En salud, la población recibirá un paquete de servicios de salud o plan básico de salud cuyo costo per cápita ha sido estimado en alrededor de 120 dólares anuales y que estarán manejadas por las administradoras de Riesgos de Salud o ARS. La población afiliada a los regímenes contributivo-subsidiado y subsidiado tendrá que afiliarse a la ARS pública y al Seguro Nacional de Salud. La

19/ Este resumen fue elaborado por Jefrey Lizardo.

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población del régimen contributivo cotizará en salud un 9% el primer año para luego alcanzar el 10% en el tercer año. A dos años de promulgada la ley, la implementación ha encontrado serios escollos y no se ha cumplido con el cronograma establecido por la propia ley. En Noviembre del 2002 debió iniciarse el componente del seguro familiar de salud y en febrero del 2003 el componente del seguro de vejez. El primero iniciará en septiembre del 2003 y el segundo en junio del 2003 en el régimen contributivo. Uno de los principales problemas ha sido la lentitud con que se ha instalado el sistema único de recaudo e información dependencia de la Tesorería de la Seguridad Social y la falta de consenso para la aprobación de una serie de reglamentos tal como está consignado en la ley. El área de la salud ha sido la más perjudicada al respecto. Se estima que en el primer año de ejecución, el Estado tendrá que erogar recursos adicionales por el monto del 0.8% al 1.2% del PIB para aumentar hasta un 1.6-2.0% del PIB en los próximos 5 años. Actualmente el gobierno ya ha absorbido las pensiones del IDSS que alcanzan alrededor de 80 millones mensuales, ya empezó a cotizar por primera vez a la seguridad social que en el primer año es el 5.02% de gran parte de la nómina oficial. III.12 Ley sobre Turismo Aunque la ley 153-71 se constituyó en la piedra angular del desarrollo inicial del sector turístico pues otorgó amplios incentivos fiscales a la inversión y reinversión de utilidades, exención total de derechos de importación, y facilidades de financiamiento, las reformas arancelarias y fiscales de los noventa derogaron la mayor parte de estos incentivos. En el 2001, una nueva ley de incentivo turístico fue aprobada. La nueva Ley 158-01 reintrodujo nuevos beneficios fiscales al sector, específicamente exenciones del impuesto sobre la renta y una deducción del 50 por ciento de Impuesto a la Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS) a las empresas que inviertan en el sector en las regiones estipuladas. III.13 Ley de Fomento a las Exportaciones En 1999 se aprobó la Ley 84-99 de Reactivación y Fomento a las Exportaciones, y su reglamento de aplicación. Esta ley constituye el marco legal que ampara las operaciones de empresas de exportación fuera de las zonas francas, las cuales no contaban con una estructura de incentivos desde que la reforma arancelaria del 1990 derogó la Ley 69 de Promoción de Exportaciones. Bajo este nuevo régimen de exportación, las empresas exportadoras fuera de las zonas francas pueden sujetarse a alguno de tres tipos de regímenes de promoción de exportaciones, los cuales contemplan formas de compensación al pago de impuestos de importación o internos como el Impuesto a la Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS) aplicados sobre la importación de insumos utilizados en la producción de bienes destinados a la exportación. Estos regímenes son:

a) reintegro de derechos; b) compensación simplificada de gravámenes aduaneros; y c) admisión temporal para perfeccionamiento activo.

El primer régimen contempla la devolución del ITBIS y otros gravámenes a las transacciones de insumos, a solicitud de la parte interesada. El segundo contempla la emisión de un bono deducible del Impuesto Sobre la Renta equivalente al 3% del valor f.o.b. de la exportación.

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Finalmente, el régimen de admisión temporal permite la suspensión de los derechos de importación sobre los insumos para producir mercancías que se exporten. Esto incluye las importaciones desde las zonas francas. Sin embargo, se conoce que los regímenes todavía no están en pleno funcionamiento. III.13 Una visión general En una visión general, varias características sobresalen de estas reformas. Primero, que el proceso de reformas inició en 1990 cuando el proceso de reestructuración de las exportaciones estaba bien avanzado. En efecto, como se mencionó previamente, en 1990 las exportaciones de zonas francas y el turismo juntos alcanzaban más de US$1.6 mm y representaban el 68.2% de la suma de exportaciones y turismo mientras que en 1980 estos conceptos eran el 23%. Es decir, las reformas no fue el factor determinante en la modificación de la estructura de los ingresos de divisas.

Cuadro 15. Valor de las Exportaciones de Bienes y Turismo (1970-2002) en US$ millones 1970 1980 1990 2000 2001 2002 Exportaciones 213.9 1,079.0 1,584.7 5,736.7 5,276.3 5,183.6 Nacionales 213.2 961.9 734.5 966.1 794.7 847.7 Zonas Francas 0.7 117.1 850.2 4,770.6 4,481.6 4,335.9 Turismo 16.4 172.6 726.1 2,860.2 2,798.3 2,735.8 Total 230.3 1,251.6 2,310.8 8,596.9 8,074.6 7,919.4 Importaciones de Bienes (278.0) (1,519.7) (1,792.8) (9,478.5) (8,779.3) (8,882.5)

Estructura porcentual Exportaciones 92.9 86.2 68.6 66.7 65.3 65.5 Nacionales 92.6 76.9 31.8 11.2 9.8 10.7 Zonas Francas 0.3 9.4 36.8 55.5 55.5 54.8 Turismo 7.1 13.8 31.4 33.3 34.7 34.5 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 ZZFF+Turismo 7.41 23.15 68.21 88.76 90.16 89.30 Fuente: Banco Central de la RD

Segundo, el desarrollo de la actividad de zonas francas está asociado fundamentalmente a tres factores que tampoco tienen que ver con las reformas estructurales iniciadas en e1990. A saber, el régimen de incentivos, el acuerdo Multifibra (AMF) y la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. Los tres constituyen distorsiones en el comercio mundial. El sistema de contingentes establecido en el AMF que está siendo eliminado con el Acuerdo de Textiles y Vestido ha generado también una estructura de países exportadores que tiene poco que ver con las ventajas comparativas y mucho con las cuotas de mercado basadas en la disponibilidad de contingentes, que en el caso de los países del Caribe se logró vía la ICC. Con la eliminación gradual del sistema de contingentes, que concluirá en enero de 2005, los principales proveedores actuales de bajos costos se verán desplazados por países como China. Mientras que el régimen de incentivos, basado en la exención del impuesto sobre la renta no es compatible con las normas de la OMC y deberá ser sustituido a más tardar en el 2009, sino que antes, si se alcanza un acuerdo de libre comercio con los EEUU.

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Tercero, las exportaciones nacionales han registrado un proceso de reestructuración caracterizado por una significativa caída de la participación de las exportaciones tradicionales (azúcar, café, cacao y tabaco). Este proceso ocurrió esencialmente entre 1995 y 2000, cuando dicha participación pasó de casi 77% hasta menos de 45%. Mientras, en ese mismo período, las exportaciones no tradicionales incrementaron su participación desde poco más de 12% hasta más de 55%. Estas exportaciones se refieren a una diversidad de productos. Entre estos, en años recientes los más dinámicos han sido varillas de acero, huevos, cemento, bebidas alcohólicas, y aguacates, entre otros. A pesar del relativo dinamismo de algunas exportaciones no tradicionales, las exportaciones nacionales se han mantenido estancadas en términos absolutos, no pudiendo sobrepasar los US$ 1,000 millones en más de 20 años. Esencialmente, las exportaciones no tradicionales no han revertido la tendencia hacia la pérdida de importancia de las exportaciones nacionales. En conclusión después de una década de iniciar las reformas estructurales estas tampoco ha influido en forma contundente para reactivar las exportaciones nacionales, a lo sumo han contribuido a desarrollar un sector exportador no tradicional pero que no ha logrado compensar la caída de las tradicionales.

Cuadro 16. Estructura de las exportaciones nacionales (1980, 1990, 1995, 2000 y 2002) 1980 1995 2000 2002

Exportaciones tradicionales 92.5% 76.9% 44.6% 42.5% Exportaciones no tradicionales 7.5% 23.2% 55.4% 57.5% Minerales 0.2% 0.1% 0.7% 0.4% Agropecuarias 2.2% 5.9% 8.6% 13.4% Industriales 3.2% 5.1% 4.9% 5.2% Los demás 1.9% 12.1% 41.2% 38.5% Total (valor) 918,452 768,811 966,118 847,655 Fuente: Banco Central de la República Dominicana

Cuarto, si bien las evidencias sugieren que las reformas no fueron parte integral del cambio del modelo de inserción. Esto no significa que no impactaron el modelo de acumulación. El nuevo arancel de aduanas introducido en 1990 fue el primer paso en el marco de políticas de largo plazo de desmantelamiento del régimen de sustitución de importaciones. Adicionalmente, la Ley de Zonas Francas reformó y consolidó los beneficios fiscales otorgados por marcos normativos previos para empresas instaladas en los parques designados. Estas reformas contribuyeron a perfilar de manera más precisa las formas concretas que adoptaron el régimen de zonas francas y la velocidad en que la sustitución de importaciones era abandonada. Sin embargo, en ningún caso estas alteraron o influyeron de manera determinante en el curso de los cambios en materia de inserción externa y especialización internacional. Más aún, como veremos más adelante, algunas de estas reformas fueron determinantes en transformar el marco normativo para sectores no transables antes que para sectores transables. Quinto, el conjunto de reformas es diverso en términos del ámbito, las fuerzas que las motivaron y la importancia relativa. En efecto, las 15 reformas pueden ser clasificadas en tres grupos: aquellas relativas al comercio de frontera, las relativas a nuevos aspectos relacionados con el comercio, y las de carácter doméstico no directamente asociadas al comercio. Las reformas que afectaron directamente el comercio de frontera son las reformas arancelarias de 1990-94 y 2001, la ley de zonas francas de 1990, y la ley de promoción de exportaciones de

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1999. De estas, la de menor importancia hasta el momento, por su escaso nivel de implementación, es la de exportaciones. Hay que indicar que las motivaciones de la reforma arancelaria de 1990 fueron diversas en función de los intereses participantes. Por un lado fue una reforma dirigida a racionalizar y hacer más transparente el régimen de protección industrial. Por otro lado, fue un paso en la dirección de reducir las barreras a las importaciones. Finalmente, hubo una motivación fiscal frente a la necesidad de incrementar los ingresos arancelarios y generar ahorro público. De esta forma, la reestructuración del comercio exterior no estuvo en el centro de la reforma. Por su parte, las reformas asociadas a los nuevos aspectos relacionados con el comercio son la Ley de Inversión Extranjera, las leyes sobre Derechos de Propiedad Intelectual, la ley sobre prácticas desleales de comercio, y la ley de telecomunicaciones. Cabe señalar que estas cuatro reformas estuvieron vinculadas a los compromisos multilaterales. Finalmente, las reformas domésticas no asociadas directamente al comercio han sido las reformas fiscales de 1992 y 2001, la reforma laboral de 1992, la reforma monetaria y financiera, la Ley del Mercado de Valores, la reforma de la Seguridad Social y la Ley General de Salud, y la reforma a la Ley de Turismo. Hay que reconocer que las leyes del Mercado de Valores y la Ley de Turismo son de menor importancia.

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Anexo 1. Sobre la ICC y el CBPTA y el Acuerdo Multifibra La Iniciativa de la Cuenca del Caribe otorga un conjunto de preferencias comerciales a partir de 1983 mediante la "Ley de Recuperación Económica de la Cuenca del Caribe" (Caribbean Basin Economic Recovery Act - CBERA), la cual entró en vigencia el 1 de enero de 1984. La CBERA otorgó unilateralmente un tratamiento comercial preferencial (franquicia arancelaria o aranceles preferenciales más bajos que los NMF) para la mayoría de los productos exportados a EEUU, con la excepción de algunos productos (textiles y de vestido sujetos a otros acuerdos). Los productos textiles y de vestido no elegibles para las preferencias arancelarias de la CBERA, se le aplicó el Programa de Acceso Especial (SAP, por sus siglas en inglés), el cual cubría los productos ensamblados en los países beneficiarios de conformidad con la disposición arancelaria de "producción compartida" (los aranceles NMF se aplican sobre una base impositiva que excluye el valor de los componentes de origen estadounidense), siempre que fueran fabricados con tela hecha y cortada en los EE.UU. Estos productos pueden ser importados de los países o territorios beneficiarios de la CBERA en cantidades superiores a los niveles de las cuotas normales hasta el "Límite de Acceso Garantizado" (GAL, por sus siglas en inglés) acordado bilateralmente (pero sin reducción del arancel aplicable). Antes de la ICC, los países del Caribe y México recibían el mismo trato comercial: trato de nación más favorecida, disfrutaban de las ventajas arancelarias derivadas del programa de "producción compartida" y del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Con la ICC los beneficios mejoraron para la Cuenca del Caribe en relación a México, hasta que en 1994 se inicia el NAFTA, cuando las condiciones acceso de México mejoran y sobrepasando las preferencias de la ICC. A partir de entonces, los países de la Cuenca inician una lucha con el gobierno y el Congreso de EEUU para lograr una paridad del NAFTA, que solo se alcanzó en mayo del 2000 con la aprobación de la Ley de Asociación Comercial EEUU - Cuenca del Caribe (U.S. - Caribbean Basin Trade Partnership Act - CBTPA), como parte de la Ley de Comercio y Desarrollo de 2000 (Trade and Development Act of 2000). La CBTPA otorgó franquicia arancelaria libre de cuotas a las exportaciones de productos procedentes de la región de la Cuenca del Caribe equivalente al otorgado a los productos bajo el régimen del NAFTA, particularmente a los productos de vestido elaborados con telas regionales, permitiendo a los países de la Cuenca del Caribe competir en mejores condiciones con México y otros países del sudeste asiático. Los productos beneficiados por la CBTPA incluyen los productos textiles y de vestuario en todas sus modalidades, el calzado, el atún, el petróleo y derivados y los relojes y sus partes. Según el USTR, los productos textiles y de vestuario son el principal objeto de la nueva ley y se les ha otorgado una paridad especial, ya que cuentan con acceso libre de cuotas y aranceles en caso de que cumplan con una serie de requisitos especiales, relacionados principalmente con el origen y tratamiento de los insumos, aunque algunos de ellos quedan sometidos a límites cuantitativos preferenciales. El resto de productos beneficiados contarán con igual arancel que México para entrar al mercado de los Estados Unidos siempre que cumplan las normas de origen establecidos en el NAFTA.

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La CBTPA finaliza en la fecha que sea más temprana entre el 30 de septiembre de 2008 o la fecha en que entre en vigencia el (ALCA) o un acuerdo de libre comercio similar entre los EEUU y los países beneficiarios de la CBTPA bilateral o multilateralmente.

Esfra

Recuadro 1. Resumen de las disposiciones de la Nueva Legislación de la ICC o CBTPA. Preparado por US Departament of State . Eliminación inmediata de aranceles y cuotas para productos de vestuario y de equipaje textil confeccionados en los países beneficiarios de la ICC contelas que en su totalidad hayan sido formadas en los EE.UU. con hilazas estadounidenses y cortadas en los EE.UU. (Programa 807A); · Eliminación inmediata de aranceles y cuotas para productos de vestuario y equipaje textil confeccionados en los países beneficiarios de la ICC con telasque en su totalidad hayan sido formadas en los EE.UU. con hilazas estadounidenses, cortadas en los países beneficiarios por la ICC (Programa 809). Noobstante, en este caso (si la tela ha sido cortadas en los países beneficiarios de la ICC), se debe utilizar hilo de coser estadounidense. · Eliminación de aranceles y cuotas a los productos de vestuario de tejido de punto tubular - knit-to-shape apparel - (excluyendo los calcetines) y productosde vestuario de tejido de punto - knit apparel - (excluyendo las camisetas de vestir - outerwear T-shirts -), ensamblados con telas regionales hechas conhilaza estadounidense, hasta un límite de 250 millones de metros cuadrados equivalentes para el período del 1 de octubre de 2000 al 30 de septiembre de2001. · Los aranceles se eliminarán para las camisetas de vestir hechas con tela de punto regional hasta un límite de 4.2 millones de docenas durante el mismoperíodo de tiempo anteriormente mencionado. · La legislación no describe específicamente la puesta en práctica de las dos disposiciones anteriores. Los límites crecerán a una tasa anual del 16% en elsegundo, tercero y cuatro años; la tasa de crecimiento en los cuatro años sucesivos estará sujeta a la revisión del Congreso. · Se permitirán los procesos post-emsamble, tales como lavado en piedra, lavado con enzima, lavado con ácido, planchado permanente, horneado,decoloración, tinte de prenda, estampado con pantalla, bordado y otros procesos similares. Pareciera que todos estos procesos, más el tinte y terminadode la tela, se permitirán para productos de vestuario ensamblados y cortados en la región con telas estadounidenses elaboradas con hilazasestadounidenses. · Los brassieres cortados y cosidos en los países de la ICC y/o en los EE.UU. entrarán libre de aranceles y libre de cuotas durante el período del 1 deoctubre de 2000 hasta el 30 de septiembre de 2001. Efectivo el 1 de octubre de 2001, los brassieres cortados y cosidos en los países de la ICC y/o en losEE.UU. deben contener un porcentaje de tela estadounidense igual o mayor al 75% del valor aduanero de la tela en el producto. Las Aduanas haráauditorias de las importaciones después del 1 de octubre de 2001 para verificar el requisito del 75% de tela estadounidense. Si una auditoría de lasAduanas determina que menos del 75% de tela estadounidense fue utilizado sobre la base de un acumulado en los doce meses precedentes, al fabricanteo la entidad responsable se le negarán los beneficios de la ICC para el período subsiguiente de un año hasta que el costo acumulado de la tela formada enlos EE.UU. y utilizada en la producción de los brassieres sea de al menos el 85% del valor aduanero acumulado declarado. · Los artículos hechos a mano, tejidos a mano o de folclore (artesanías) entran libre de aranceles y libre de cuotas. · La regla de origen de minimis del 7% del TLCAN/NAFTA se ha incluido, excepto para hilaza elastomérica, la cual tiene que ser formada en su totalidad enlos EE.UU. · Se permite los acabados y adornos procedentes de otros países, y ciertas entretelas extranjeras, hasta un 25% del costo de los componentes delproducto ensamblado. · Algunas hilazas de filamento de nylon (a parte de las hilazas elastoméricas) pueden ser originarias de Israel, Canadá o México. · Las cuotas existentes en los países de a ICC permanecerán vigentes hasta el 2005 para productos de vestuario que no reúna estos requisitos. · A los exportadores que se les encuentre involucrados en operaciones de triangulación se les podrán suspender de participar de estos beneficios hastapor dos años. Las Aduanas podrán cobrar tres veces la cuota de un país de la ICC por triangulación ilegal, si este país no ha tomado las medidasnecesarias y adecuadas para prevenir dicha triangulación. · Los aranceles podrán ser reestablecidos de conformidad con la sección 4 del Anexo 300-B del TLCAN/NAFTA, excluyendo la posibilidad de que un paísbeneficiario de la ICC pueda reclamar compensación por la pérdida del beneficio. · Productos de vestuario elaborados con fibras, telas o hilazas que de conformidad con el TLCAN/NAFTA se haya determinado que no son suministradaspor la industria estadounidense en cantidades comerciales de forma oportuna, podrán entrar libre de aranceles y libre de cuotas. Las partes interesadaspodrán pedir que se incluyan productos adicionales si las hilazas y telas no pueden ser suministradas por la industria estadounidense en cantidadescomerciales de forma oportuna. · Adicionalmente, se han concedido ciertos beneficios arancelarios al calzado, atún, productos derivados del petróleo, relojes y piezas de relojes, idénticosa los otorgados a dichos productos provenientes de México bajo las disposiciones del TLCAN/NAFTA

tas condiciones de acceso al mercado norteamericano facilitaron la expansión de las zonas ncas en la República Dominicanas en condiciones excepcionales, a condición de que

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utilizaran las materias primas norteamericanas, creándose una suerte de Ley de Say, en donde la oferta creada tenía asegurada la demanda. Sobre el Acuerdo Multifibra El otro elemento fundamental para el desarrollo de las zonas francas fue la adopción del Acuerdo Multifibras (AMF), el cual se estableció en enero de 1974, prorrogándose en varias ocasiones hasta la Ronda de Uruguay cuando fue sustituido por el Acuerdo de Textiles y Vestido (ATV) de la OMC el 1 de enero de 1995, y que debe integrar plenamente al sector a la normativa de la OMC el 1 de enero del 2005. El AMF que regulaba el comercio de los textiles y vestidos de algodón, de lana y fibras sintéticas, de fibras vegetales, las mezclas que contienen seda y otras fibras como el yute, permitía la aplicación selectiva de restricciones cuantitativas lo cual constituye una desviación de las normas básicas

del GATT y, en particular, del principio de no discriminación. El régimen de cuotas se determinaba bilateral o unilateralmente. El Acuerdo de Textiles y Vestido (ATV) de la OMC es transitorio por 10 años, y tiene por objeto incorporar a este sector a las normas de la OMC, mediante el desmonte de los contingentes arancelarios (régimen de cuotas). Los cuatro miembros de la OMC que seguían aplicando restricciones a la importación en el marco del antiguo Acuerdo Multifras (AMF), (Canadá, CE, Estados Unidos y Noruega) tenían que llevar a cabo este proceso de integración, eliminando todas las regulaciones no compatibles con la OMC. Para el desarrollo de las zonas francas, el AMF tuvo una función estratégica ya que los EEUU pudo aplicar un trato discriminatorio de productos y países que beneficiaron a las exportaciones dominicanas al eliminar del mercado a potenciales competidores. En 2001 las exportaciones de prendas de vestir de la RD alcanzaban un US$2.3 millardos y representaban el 3.5% es de millones. Esta

Cuadro 17. EEUU: Importaciones de prendas de vestir de determinadas economías, por regiones y por proveedores, 2001 (Millones de dólares y porcentajes)

Variación anual en %

Región Valor Partic. % 2000 2001Mundo 66,391 100.0 14 -1 China 9,275 14.0 15 4 México 8,198 12.3 11 -7 Hong Kong, China 4,498 6.8 6 -6 Unión Europea (15) 2,682 4.0 6 1 Honduras 2,486 3.7 10 1 Indonesia 2,485 3.7 21 7 Corea, Rep. de 2,471 3.7 9 -5 República Dominicana 2,327 3.5 4 -7 Tailandia 2,267 3.4 21 0 Bangladesh 2,232 3.4 27 -2 Fuente: OMC. Estadísticas del comercio internacional, 2002

Recuadro 2 Sobre el proceso de integración El proceso de integración se establece en el artículo 2 del ATV y prevé la manera en que los Miembros integrarán los productos enumerados en el Anexo en las normas del GATT de 1994 a lo largo del período de 10 años. Este proceso se llevará a cabo progresivamente, en tres etapas (3 años, 4 años, 3 años), hasta la integración por cada Miembro de todos los productos al final del período de 10 años. La primera etapa se inició el 1º de enero de 1995 con la integración por cada Miembro de no menos del 16% del total de sus importaciones en 1990. En la etapa 2, a partir del 1º de enero de 1998, se integró no menos de un 17% adicional, y en la etapa 3, a partir del 1º de enero del año 2002, se integrará no menos de otro 18%. Finalmente, a partir del 1º de enero del 2005, se integrarán los productos restantes (a saber, el 49 por ciento de las importaciones realizadas en 1990 por un Miembro) y el Acuerdo expirará. Cada Miembro importador decide los productos que integrará en cada etapa para cumplir estos niveles. La única prescripción es que la lista de productos que han de integrarse comprenda productos de cada uno de los cuatro grupos: “tops” e hilados, tejidos, artículos textiles confeccionados y prendas de vestir. Fuente: OMC

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situación privilegiada se erosionará sustantivamente a partir del 1 de enero del 2005. Según el Informe de Política Comercial que presentó los Estados Unidos en la OMC en agosto de 2001, los principales instrumentos de política comercial en el ámbito de los textiles los EEUU son tres: a) los límites cuantitativos a las importaciones, b) aranceles NMF relativamente altos y c) aranceles preferenciales para las importaciones de prendas de vestir confeccionadas en ciertos países con telas estadounidenses en virtud de las disposiciones de producción compartida (9802) del capítulo 98 del Arancel Armonizado y algunos acuerdos de comercio preferencial que exoneran el pago de aranceles libre de contingentes.

Cuadro 18. Valor de las importaciones de productos textiles y prendas de vestir realizadas por los Estados Unidos, que están incluidos en el ámbito de las cuatro fases de integración del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido, por origen 2000

Interlocutor Total Porcentaje del valor de las importaciones en los Estados Unidos, por países (Millones de US$) Fase 1 (1995) Fase 2 (1998) Fase 3 (2002) Fase 4 (2005) No asignadaa

México 11.250,5 10,3 3,7 8,3 75,3 2,4 China 10.535,8 8,5 19,6 16,3 42,5 13,2 Hong Kong, China 4.815,7 0,4 6,4 8,4 84,0 0,8 Canadá 3.997,1 8,7 11,2 20,1 55,0 5,0 Corea, Rep. de 3.518,1 6,0 10,0 10,7 69,4 4,0 Taipei Chino 3.065,2 5,0 8,8 15,1 66,4 4,6 India 3.056,4 4,8 13,9 12,1 66,0 3,3 Tailandia 2.540,7 1,8 12,8 22,0 62,0 1,4 República Dominicana 2.506,2 1,4 2,4 10,1 85,8 0,3 Indonesia 2.440,3 1,9 6,3 14,8 76,8 0,2 Italia 2.438,3 4,7 8,9 14,7 68,7 2,9 Honduras 2.423,5 2,3 2,2 6,1 89,4 0,0 Filipinas 2.316,4 0,4 7,8 18,8 72,4 0,6 Bangladesh 2.230,3 0,8 5,5 12,4 81,3 0,0 Pakistán 1.864,8 0,7 6,7 9,7 82,7 0,2 Sri Lanka 1.707,5 1,8 4,3 17,0 76,8 0,0 El Salvador 1.637,3 0,0 7,3 3,2 89,5 0,0 Guatemala 1.504,8 0,3 2,8 1,4 95,5 0,1 Turquía 1.485,4 0,7 5,2 14,5 79,5 0,1 Macao 1.167,7 0,1 6,1 7,9 86,0 0,0 Malasia 894,6 3,8 7,9 4,0 83,3 1,0 Costa Rica 846,6 0,6 8,4 8,4 82,1 0,4 Japón 790,2 18,0 10,4 16,3 36,5 18,9 Israel 720,7 13,1 3,9 7,6 72,6 2,8 Reino Unido 689,1 11,7 20,4 14,9 44,5 8,6 Francia 582,4 4,9 16,0 19,3 45,7 14,0 Alemania 542,4 20,8 13,4 20,3 28,4 17,2 Colombia 479,3 1,2 9,9 4,5 78,2 6,1 Singapur 364,7 0,1 2,1 2,8 94,4 0,7 Jamaica 269,8 0,0 31,9 0,7 67,3 0,1 Todos los demás 8.757,2 2,7 7,8 7,2 80,5 1,9 Mundo 81.439,1 5,0 8,9 11,8 70,6 3,7 Pro memoria: Porcentaje del volumen de las importaciones en 1990

16,2 17,0 18,1 48,7 n.a.

OMC. WT/TPR/S/88

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La mayoría de las exportaciones de productos textiles y prendas de vestir a los EU están sujetas a contingentes o derechos de importación, pagando hasta 33%. Las importaciones en régimen NMF representaban el 69%. Los EEUU mantiene contingentes de importación de productos textiles y vestido, por productos y por países, desde 1957. Los contingentes de mayor alcance son los aplicados a China, Hong Kong, Corea y Taiwán. La integración de los productos más sensibles y la eliminación de la mayoría de los contingentes se postergará hasta el final del período de transición de 10 años previsto por el ATV, es decir en enero de 2005. Los miembros del NAFTA e Israel pueden exportar productos textiles y prendas de vestir a los EEUU libre de derechos y de contingentes. Estos sectores pueden disfrutar de ese acceso porque no tienen un régimen de incentivos (exenciones al impuesto sobre la renta) contrario a las normativas de la OMC según el Acuerdo de Subsidios, Antidumping y Medidas Compensatorias. También están exentos de los contingentes los países que han firmado acuerdos de producción compartida20. Entre los países que en la actualidad exportan bajo el marco de dichos acuerdos se incluyen principalmente siete países beneficiarios en la Cuenca del Caribe (Costa Rica, la República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras y Jamaica) y México, aunque las exportaciones desde México también ingresan en el marco de las reglas del NAFTA. A estos países se les han otorgado "niveles de acceso garantizado" (contingentes de exportación preferenciales además de sus contingentes NMF) para productos específicos. En el momento de su reimportación a los Estados Unidos, estos productos sólo están sujetos a derechos sobre el valor añadido en el extranjero. Desde octubre de 2000, los acuerdos de importación en el marco del Programa de Acceso Especial gozan de una exención impositiva total en virtud del la Ley sobre Asociación Comercial de la Cuenca del Caribe, que otorga régimen de franquicia arancelaria sin limitación de cuotas a los productos textiles y del vestido provenientes de países de la Cuenca del Caribe, sujeto a ciertas condiciones de país y producto21. Tal como se describe en cuadro de arriba, en 2005 el ATV habrá eliminado el régimen de cuotas y habrá incorporado al sector de los textiles y confecciones a las normas de la OMC a nivel mundial, lo cual junto con la entrada de China a la OMC implica que los potenciales competidores de la RD y Centroamérica podrán ingresar con mucha mayor facilidad al mercado norteamericano al tiempo que las condiciones de acceso privilegiada desaparecen.

20/ Estos acuerdos, que en su mayoría forman parte del "Programa de Acceso Especial" creado en 1986, requieren el uso de géneros cortados en EEUU para confeccionar prendas de vestir en uno de esos países, si se quiere que el producto acabado reciba el trato arancelario especial al volver a entrar en los Estados Unidos 21/ En particular, a las prendas de vestir fabricadas en la región de la Cuenca del Caribe con tejido de punto e hilados norteamericano, además de ciertas prendas de vestir tejidas y confeccionadas con géneros fabricados en la región de la Cuenda del Caribe, siempre que se usen hilados 100% norteamericanos en la fabricación del tejido. Las prendas de vestir tejidas con materiales regionales están sujetas a un límite total anual, y existe un límite separado para las camisetas.

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IV. La redefinición de la política comercial: los acuerdos comerciales y la reforma de la política comercial externa IV.1. Sobre la dicotomía de la política comercial: las dimensiones interna y externa No existe una definición ex-ante de política comercial en su contenido ni en el aspecto institucional. Actualmente, a noviembre de 2003, no existe en el Gobierno Dominicano un documento publico ni propuesta que establezca la relación entre la política comercial y el desarrollo económico ni un documento que defina objetivos, discuta sobre instrumentos de política comercial y sobre sus implicaciones en el ingresos, en la equidad (de ingreso y de genero), en producción, en el empleo, en la salud pública, en la seguridad alimentaría, en la propiedad y acceso a la tecnología, en las decisiones de inversión, en la institucionalidad del país, entre otros muchos aspectos que afectan el desarrollo económico del país. Sin embargo, en la información suministrada por el Gobierno para el examen de la política comercial22 elaborado por la OMC, las autoridades dominicanas manifestaron que la política comercial exterior formaba parte de la política general de desarrollo destinada a lograr mejores niveles de vida a través del desarrollo económico y social. Se indica, que “la política de comercio exterior dominicana persigue diversos objetivos, entre los cuales los más importantes son los siguientes: estimular la eficiencia y la competitividad de los productores nacionales; reducir el nivel de la protección efectiva y cualquier tendencia contraria a las exportaciones en la estructura arancelaria; e impulsar la cooperación económica regional.” Ese párrafo 8, de 98 palabras, en la página 14 del capítulo II del Examen de la Política Comercial es el único referente oficial sobre los vínculos entre desarrollo económico y la política comercial y sobre los objetivos de esta último. En la práctica, para el Gobierno Dominicano, la agenda comercial del país se limita a los temas de acceso a mercado dejando de lado los temas de las disciplinas comerciales que inciden en el desarrollo23. Así por ejemplo, en la fase de las conversaciones previas de las negociaciones comerciales que ha iniciado la República Dominicana con los EEUU, la Secretaria de Industria y Comercio ha anunciado que el acuerdo con ese país será un “anexo” al acuerdo que negocia Centroamérica con los EEUU, y de hecho se ha establecido un calendario de negociaciones de

22/ OMC. Informe de la Secretaría Examen de las Políticas Comerciales Republica Dominicana. WT/TPR/S/105. 9 de septiembre de 2002. 23/ Mientras la RD no establece objetivos por disciplinas, el gobierno de los EEUU en su notificación al Congreso en agosto del 2003 establece: “A través de estas negociaciones, esperamos tener esencialmente las mismas disciplinas que estamos negociando con los 5 Países Miembros del Sistema de Integración Económica de América Central (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, más abajo “América Central”) y negociar compromiso específicas de acceso al mercado con la República Dominicana. “Reconociendo los beneficios de fortalecimiento de los lazos de la economía entre República Dominicana, América Central y Estados Unidos, buscaremos integrar la República Dominicana dentro del Acuerdo que estamos actualmente negociando con América Central. Luego trabajaremos para presentar al Congreso un TLC cubriendo ambos…” . Notificación de Robert Zoellick al Congreso de EEUU para iniciar negociaciones con la RD. Agosto 2003.

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tres reuniones en tres meses entre enero y marzo del 2004. Los anexos son básicamente las listas de acceso a mercado y en tres meses difícilmente, sino es que imposible, se podrá negociar un texto completo además de desconocerse los impactos sobre la economía dominicana de las decisiones en curso. Cabe señalar que a la fecha (noviembre de 2003) no existe tampoco un documento público que establezca los objetivos del gobierno dominicano por disciplinas comerciales para esas negociaciones y sus consideraciones por la forma de cómo ellas afectarán el diseño de la política económica, el desarrollo del país y los sectores productivos. La política comercial en la República Dominicana es un fenómeno relativamente reciente, como ya se ha indicado en otras partes de este trabajo y se ha montado institucionalmente sobre la estructura institucional que previamente existía. De esa manera se han definido dos componentes: interno y el externo. El componente interno era responsable de la administración, ajuste internos y aprovechamiento de los acuerdos comerciales. Se podría definir que el propósito fundamental era adecuar el aparato productivo a las nuevas condiciones internaciones (programa nacional de competitividad, aranceles, obstáculos técnicos al comercio, régimen de importaciones, administración de los acuerdos comerciales, entre otros), es decir, es responsable de crear las condiciones de reestructuración y reconversión industrial para adecuarse a la apertura y al proceso de globalización y facilitando las condiciones internas para que el sector privado pueda aprovechar las mejores circunstancias de acceso a otros mercados que se logran mediante las negociaciones comerciales, siendo el principal responsable de esta esfera la Secretaría de Industria y Comercio, aunque participan la Secretaría de Finanzas, la de Agricultura, Dirección General de Aduanas, CEI-RD, entre otras. El otro componente son las negociaciones comerciales que tienen que ver con las condiciones de inserción en la economía mundial y con el amortiguamiento de los impactos del proceso de globalización sobre el aparato productivo. Es decir, bregar con el entorno político internacional para lograr las mejores condiciones de acceso a los mercados mundiales y conseguir que la normativa comercial mundial permita el mayor grado de autonomía para poder hacer política industrial y ello forma parte de la política exterior del país y por esa razón el responsable de las negociaciones comerciales es la Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores.

IV.2. El componente interno. El cambio en el marco de las políticas comerciales en la República Dominicana durante la última década ha sido dramático. Paralelamente a un drástico proceso de reestructuración productiva que reemplazó a los sectores primarios y a la industria manufacturera por las zonas francas de exportación, al turismo, y a varios sectores de servicios como ejes dinámicos de la economía, el país se embarcó en un profundo proceso de reforma de su política comercial. Los pilares de esta transformación han sido dos reformas arancelarias que liberalizaron sustancialmente las importaciones de bienes, una legislación que otorga amplios incentivos fiscales a las zonas francas de exportación, una nueva ley de inversión extranjera que elimina la discriminación contra inversionistas extranjeros, y dos reformas fiscales que han hecho mucho más transparente el sistema tributario, además de leyes y reglamentos específicos que liberalizaron y/o hicieron más transparente el régimen de comercio exterior..

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A lo largo de los últimos 12 años, la República Dominicana, igual que muchos otros países en desarrollo, se ha embarcado en un proceso de liberalización comercial. Este proceso, cuyos pilares han sido la reforma arancelaria implementada a partir del 1990, y la nueva reforma arancelaria del año 2001, se ha caracterizado por la eliminación de la mayor parte de las restricciones no arancelarias a las importaciones, la simplificación de los procedimientos de importación, la adopción de normativas más transparentes, y la reducción de los niveles y la dispersión arancelaria. Este proceso ha convertido al Arancel de Aduanas en la principal medida que afecta las importaciones. Al mismo tiempo, durante la década de los noventa, la República Dominicana consolidó la transición desde una economía exportadora de bienes primarios (dominada por el azúcar, el café, el tabaco y otros) a una cuya inserción externa se basa en el turismo, las zonas francas de exportación, y en menor medida otros bienes no tradicionales. Este proceso ha sido posible en parte legislaciones y medidas de política que han otorgado un conjunto de incentivos fiscales dirigidos hacia esos sectores, además de condiciones externas favorables, incluyendo un tratamiento preferencial en mercados externos, especialmente los Estados Unidos. Las siguientes secciones procuran ofrecer una apretada síntesis de las principales medidas de política que afectan directamente el comercio de bienes en la República Dominicana, y destacar su importancia en el contexto de los procesos de liberalización y de negociaciones con socios comerciales relevantes. IV.2.1 Importaciones: Valoración de mercancías Desde inicios de los noventa, la República Dominicana viene aplicando casi exclusivamente aranceles ad valorem sobre el valor de las importaciones. Adicionalmente, desde el mes de julio del 2001, el país inició la utilización del llamado Sistema GATT de valoración aduanera, en virtud del Decreto 667-01 y de la Ley 146-00 que modificó el Arancel de Aduanas. Los bienes importados son valorados de acuerdo a la llamada metodología GATT, los impuestos arancelarios se liquidan sobre la base imponible del valor c.i.f. (costo, seguro y flete), y todos los derechos y aranceles se cobran en pesos. Sin embargo, para un conjunto de 24 subpartidas arancelarias, que en el 2001 representaron el 19.3% de las recaudaciones aduaneras, el país continúa aplicando una lista de precios mínimos. Estos productos son leche y nata, arroz, cemento sin pulverizar, aceites lubricantes, manufacturas de plástico, llantas usadas, pañales y prensas higiénicas, productos cerámicos, acondicionadores de aire, refrigeradores, lavadoras, aparatos de reproducción de sonidos, y vehículos de motor usados. Para la determinación de estos precios mínimos, la Dirección General de Aduanas utiliza precios promedio f.o.b. y precios de referencia internacionalmente reconocidos. IV.2.2 Importaciones: Aranceles, estructura arancelaria, comisión cambiaria y otros impuestos Con la aprobación de la Ley 146-00 en diciembre del año 2000, la República Dominicana modificó su régimen de importaciones al introducir un nuevo Arancel de Aduanas. La nueva estructura arancelaria consta de 8 tasas arancelarias, 0%, 3%, 8%, 14%, 15%, 20%, 25% y 40%. Estas tasas se aplican sobre un universo de 6,695 subpartidas (productos y grupos de productos) arancelarias del llamado Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías (generalmente conocido como Sistema Armonizado).

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El cuadro 19, sintetiza la estructura arancelaria dominicana. Como se puede apreciar, las líneas arancelarias se encuentran distribuidas en las ocho tasas mencionadas. De esta estructura arancelaria se deriva un arancel promedio simple de 8.64%. El 68.8% de las subpartidas o líneas arancelarias tiene un arancel inferior o igual al 8%. La tarifa arancelaria de cero por ciento (0%) se aplica básicamente a los insumos, equipos y maquinarias que intervienen en la producción agropecuaria, mientras la tarifas de 3%, 8% y 14% se aplican a otras materias primas e insumos, maquinarias y equipos, y a algunos bienes finales24. Sin embargo, la mayor parte de los bienes

finales manufacturados tienen una tarifa de 20%. Las tarifas más altas, las cuales concentran un bajo número de productos, se reservan para bienes de origen agropecuario, algunos de los cuales, como veremos más adelante, están sujetos a restricciones no arancelarias.

Cuadro 19. Estructura Arancelaria L í n e a s a r a n c e l a r i a s

Tasa arancelaria

#

% total

% acumulado

0% 1,420 21.2% 21.2%3% 2,500 37.3% 58.6%8% 688 10.3% 68.8%

14% 407 6.1% 74.9%20% 1,645 24.6% 99.5%25% 19 0.3% 99.8%40% 16 0.2% 100.0%

Total 6,695 100.0% -

La distribución de las importaciones nacionales no petroleras por tasa arancelaria revela que éstas se concentran en bienes que pagan una de dos tasas arancelarias: 3% y 20%. Como se observa en el cuadro 20, en el año 2001, más del 64% de las importaciones no petroleras fueron gravadas con una de esas tasas. Adicionalmente, las tasas de 25% y 40% (para productos agrícolas), registran bajas importaciones en parte como resultado de restricciones cuantitativas, y en parte por bajo número de líneas arancelarias que concentran. Como resultado, el arancel promedio ponderado por las importaciones se colocó en 9.33%.

Cuadro 20. Importaciones e ingresos arancelarios por tasa arancelaria (2001)

Tasa# de líneas arancelarias

Valor importaciones1

(%) Ingresos

arancelarios

Ingresos arancelarios (% ingresos

fiscales)

Ingresos arancelarios

más C.C. (% total)

Ingresos arancelarios

más C.C. (% ingresos

fiscales) 0% 908 18.20% 0.20% 0.00% 18.30% 1.00% 3% 2,778 32.40% 10.70% 1.30% 32.00% 2.40% 8% 746 9.70% 7.90% 1.00% 9.60% 1.30% 14% 445 7.30% 11.00% 1.40% 7.20% 1.60% 15% 2 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 20% 1,796 31.90% 68.90% 8.60% 32.30% 10.80% 25% 24 0.50% 1.30% 0.20% 0.50% 0.20% 40% 25 0.10% 0.40% 0.10% 0.10% 0.10% Total 6,724 100.00% 100.00% 12.56% 100.00% 17.30% Fuente: Dirección General de Aduanas y Banco Central de la República Dominicana. 1 Importaciones nacionales no petroleras. C.C.: Comisión Cambiaria equivalente al 4.75% del valor c.i.f. de las importaciones.

Las recaudaciones fiscales por concepto de arancel representaron el 12.56% de los ingresos fiscales totales en el año 2001. Sin embargo, como resultado de las tasas aplicadas y de los flujos

24/ Para dos líneas arancelarias, se aplica un arancel de 15%.

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de comercio por tasa arancelaria, las recaudaciones fiscales generadas por el arancel estuvieron altamente concentradas. En efecto, en el año 2001 el 68.8% de las recaudaciones fiscales generadas por el arancel se concentraron en bienes que pagaron una tasa del 20%. Esto representó el 8.61% de los ingresos fiscales. Además del Arancel de Aduanas, se aplica una sobretasa arancelaria a todas las importaciones equivalente al 4.75% del valor c.i.f. de la importación. Hasta mediados del año 2002, esta sobretasa denominada “Comisión Cambiaria” era un impuesto a la transacción cambiaria de cualquier tipo y era administrada por el Banco Central. Sin embargo, mediante una resolución del 20 de agosto del 2002, la Junta Monetaria aprobó el traspaso la administración de dicha comisión a la Dirección General de Aduanas especificando que quedaban excluidas de dicha comisión un conjunto de operaciones cambiarias como repatriación de capital y utilidades, operaciones de pago de compromisos financieros, y transferencias internacionales, convirtiéndola en un sobrearancel25. La incorporación de la Comisión Cambiaria a la estimación tiene dos efectos. Por un lado desconcentra las recaudaciones aduaneras por concepto de impuestos discriminatorios a las importaciones, pues al aplicarse de manera uniforme sobre todas las importaciones26, eleva los ingresos generados por bienes que pagan bajos 0% y 3%. Por otro lado, eleva la contribución de los ingresos aduaneros a los ingresos fiscales desde menos de 13% hasta más de 17%. De manera similar, eleva el arancel promedio ponderado por las importaciones desde poco más de 9% hasta 12.86%. La Dirección General de Aduanas administra parte de las recaudaciones de dos gravámenes adicionales, que aunque no son discrimatorios contra las importaciones, se aplican sobre éstas al momento de la internación de los bienes: a) el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) que grava con tasas diversas un conjunto selecto

de bienes y servicios, y

b) el Impuesto a la Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS) el cual, aunque se expresa como un impuesto de 12% a las ventas de bienes y servicios27, funciona como un impuesto al valor agregado.

Ambos impuestos gravan indistintamente bienes importados y de producción local; sin embargo, hay que anotar para algunos de los bienes gravados por el ISC (especialmente automóviles, y algunos electrodomésticos y bienes suntuarios) no existe producción local. Para el caso de las importaciones, el ISC se aplica sobre el valor c.i.f., mientras el ITBIS se aplica sobre el valor c.i.f. más los gravámenes aduaneros correspondientes. 25/ En octubre de 2003 y como parte de un paquete fiscal que procura con jurar los elevados déficit fiscal y cuasifiscal proyectados para 2004, la Junta Monetaria decidió elevar la Comisión Cambiaria de 4.75% a 10%. 26/ Se exceptúan de este impuesto algunas importaciones tales como las de insumos bajo régimen de internación temporal, importaciones del cuerpo diplomático y consular acreditado en el país, importaciones de las iglesias y agrupaciones religiosas en calidad de donaciones menores, importaciones de donaciones de carácter oficial, envíos de socorro en casos de emergencia, y efectos personales y del hogar de dominicanos residentes en el exterior de retorno en el país. 27/ En virtud de la Ley 146-00, el ITBIS se aplica sobre la inmensa mayoría de universo de bienes y servicios. Un reducido grupo de bienes primarios de consumo está excento de este impuesto.

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El cuadro 21 provee información sobre los ingresos tributarios por concepto de ISC e ITBIS a las importaciones por tasa arancelaria. En el caso del ISC, por su naturaleza selectiva, más del 85% de las recaudaciones provenientes de este arancel se concentran nuevamente en bienes que pagan 20% de arancel. En el caso de las recaudaciones por concepto de ITBIS, los bienes que son gravados con 20% de arancel explican más del 40% de las recaudaciones totales de este impuesto, mientras que aquellos gravados con un arancel de 3% explican el 32.55% de ese total. El cuadro 22, muestra el flujo de importaciones y los ingresos arancelarios por secciones del Sistema Armonizado para el año 2001. Es evidente el nivel de concentración de comercio y recaudaciones por aranceles en las secciones 16 y 17 correspondientes a Maquinas, materiales y aparatos eléctricos, y a Materiales y equipos de transporte, respectivamente. Ambas secciones explican entre el 37% y el 40% de las importaciones y las recaudaciones totales. Otras secciones de importancia son la 15, Metales y sus manufacturas, y la 7, Plásticos, caucho y manufacturas, las cuales explican entre 7% y 8% de las importaciones y las recaudaciones por concepto de arancel.

Cuadro 21. Ingresos fiscales por impuestos discriminatorios y no discriminatorios a las importaciones (2001)

Importaciones

Ingresos por ITBIS2

Ingresos por ISC ITBIS

Ingresos por ISC e ITBIS

Ingresos por impuestos a

importaciones*

Tasa (mill. US$) (% total) (% total) (% total)

(% ingresos fiscales) (% total)

(% ingresos fiscales)

0 838.10 0.80% 4.10% 3.60% 0.70% 5.10% 1.70% 3 1489.60 1.90% 26.60% 22.60% 4.40% 20.00% 6.70% 8 444.90 8.00% 10.50% 10.10% 2.00% 9.00% 3.00%

14 334.00 3.70% 8.40% 7.70% 1.50% 8.80% 3.00% 15 0.00 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 20 1465.90 85.60% 50.20% 56.00% 10.80% 56.40% 18.90% 25 22.30 0.00% 0.10% 0.10% 0.00% 0.60% 0.20% 40 4.50 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.20% 0.10%

Total 4,599.20 100.00% 100.00% 100.00% 19.40% 100.00% 33.50%Fuente: Dirección General de Aduanas y Banco Central de la República Dominicana ISC: Impuesto Selectivo al Consumo, ITBIS: Impuesto a la Transferencia de Bienes Industrializados y Servicios* Arancel, Comisión Cambiaria,, ISC e ITBIS.

Como se sugirió anteriormente, la estructura arancelaria de la RD es progresiva en el sentido de que el arancel tiende a elevarse en función del grado de terminación del producto, otorgando tasas de protección efectiva (TPE) positivas a la industria manufacturera y otros sectores. Una observación detenida de los promedios arancelarios por sección sugeriría lo siguiente. Primero, que la estructura arancelaria tiende a penalizar los artículos de lujo. Algunas de las secciones con aranceles más elevados son armas y municiones (sección 19), objetos de arte, de colección y antigüedad (sección 21); y perlas, piedras y metales preciosos y manufacturas relacionadas (sección 14). Segundo, que la estructura arancelaria tiende a proteger a los bienes terminados de la industria manufacturera y algunos productos agropecuarios. En efecto, mientras

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algunas secciones donde se concentran productos agropecuarios y manufacturas revelan elevados aranceles, tales como animales vivos y productos del reino animal (sección 01); alimentos, bebidas y tabaco (sección 04); calzados y accesorios (sección 12); y pieles, cueros y productos relacionados (sección 08), otras donde se concentran materias primas, bienes intermedios y de capital como productos minerales (sección 05); productos químicos (sección 06); y maquinas y aparatos eléctricos (sección 16) muestran reducidos niveles de aranceles promedio.

Cuadro 22. Importaciones, aranceles e ingresos arancelarios por sección del SA (2001)

Sección Import. Cif en %

Ingresos arancelarios en %

Arancel mínimo

Arancel máximo

Arancel promedio Desviación

1 3.40% 5.40% 0 40 17.53 10.132 6.40% 3.10% 0 25 12.91 8.293 1.50% 0.90% 0 40 9.95 9.094 4.70% 7.90% 0 40 17.49 6.465 2.40% 2.10% 0 20 4.59 4.26 11.40% 4.70% 0 20 4.61 5.247 6.60% 7.70% 0 20 9.3 68 0.20% 0.40% 3 20 14.9 6.769 2.60% 1.10% 3 20 7.63 6.13

10 5.00% 3.70% 0 20 7.96 7.5411 3.70% 4.20% 0 25 10.89 9.3112 0.80% 1.60% 3 20 17.11 5.1313 2.40% 4.00% 3 20 10.65 7.3814 0.00% 0.10% 8 20 19.42 2.3815 8.10% 8.70% 0 20 9.05 6.8916 23.30% 14.50% 0 20 5.41 6.2117 13.90% 25.00% 0 20 10.12 6.5118 1.40% 0.70% 0 20 7.75 7.1719 0.20% 0.30% 20 20 20 020 2.00% 3.90% 0 20 17.09 6.2521 0.10% 0.20% 20 20 20 0

Total 100.00% 100.00% 0 40 9.29 8.16Fuente: Dirección General de Aduanas y Banco Central de la República Dominicana

La Organización Mundial del Comercio, en su Examen de Políticas Comerciales indica que la progresividad es particularmente acentuada en el caso de los productos textiles en donde a la materia prima se aplica un arancel promedio de 1.8%, a los productos semielaborados 2%, y a los productos terminados 17.3%. Otras industrias de acentuada progresividad son: madera y muebles; papel, productos de papel, imprenta y editoriales; productos químicos, carbón, petróleo y caucho; e industrias metálicas básicas (WTO 2002).

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IV.2.3 Restricciones no arancelarias al comercio de bienes Aunque la inmensa mayoría de los bienes importados están solamente sujetos al pago del arancel vigente, un conjunto de bienes de origen agrícola están sujetos a contingentes arancelarios, en virtud de la llamada Rectificación Técnica ante la OMC a través de la cual el país logró introducir algunas restricciones adicionales al comercio de un limitado grupo de productos. Estos productos son ajos, arroz, azúcar, carne de pollo, cebolla, frijoles, leche en polvo, entera o descremada, y maíz. El cuadro 23 describe los contingentes para el período 2002-2004, y los aranceles aplicables dentro y fuera de los contingentes. Excepto para el caso del maíz, cuyo arancel dentro de la cuota es 0%, los aranceles dentro de la cuota son de 20% o 25%. Los aranceles fuera de la cuota oscilan entre 40% y 117%28. Las cuotas de importación de estos productos, excepto para la leche en polvo, se otorgan sobre la base del orden de recepción de solicitudes a la Comisión de Importaciones Agropecuarias de la Secretaría de Estado de Agricultura. Dicho organismo otorga licencias de importación con arreglo a un calendario anual de importaciones, el cual se hace de conocimiento público. En el caso de la leche en polvo, el 70% de la cuota se entrega a la Unión Europea, de acuerdo al Memorando de Entendimiento suscrito entre la Unión Europea y la República Dominicana del 22 de septiembre de 1998. El resto se entrega a otros proveedores29.

Cuadro 23. Contingentes arancelarios y aranceles aplicados a productos agrícolas

Contingente arancelario

(en TM)

Arancel dentro

de la cuota

Arancel fuera

de la cuota

Ajos 2002 4,050 20% 103% 2003 4,200 20% 101% 2004 4,350 20% 99%

Arroz 2002 16,577 20% 106% 2003 16,988 20% 104% 2004 17,399 20% 99%

Azúcar 2002 28,000 20% 88% 2003 29,000 20% 86% 2004 30,000 20% 85%

Carne de pollo

2002 10,000 25% 117% 2003 10,500 25% 111% 2004 11,500 25% 99%

Cebolla 2002 3,375 20% 97% 2003 3,500 20% 97% 2004 3,625 20% 97%

Frijoles 2002 16,200 25% 92% 2003 16,800 25% 91% 2004 17,400 25% 89%

Leche en polvo

2002 32,000 20% 69% 2003 32,000 20% 65% 2004 32,000 20% 56%

Maíz 2002 9774,600 0% 50% 2003 1,013,400 0% 46% 2004 1,052,200 0% 40%

Fuente: SEA-JAD, 2002

28/ Ver Secretaría de Estado de Agricultura –SEA- y Junta Agroempresarial Dominicana -JAD- (2002): “Propuesta de Negociación del Sector Agropecuario de la República Dominicana". Santo Domingo, Mimeo. 29/ Ver Reglamento para la Regulación de las Importaciones de los Rubros Agropecuarios de la Rectificación Técnica a la Lista XXIII de República Dominicana ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) en http://www.agricultura.gov.do/mimport.htm

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A excepción de los productos sujetos a contingentes arancelarios, no requiere se requieren licencias o permisos de importación. Sin embargo, la importación y manejo de algunos productos están sujetos a procedimientos de tipo administrativo. Estos procedimientos no discriminan por origen de la mercancía o por agente importador. Los productos sujetos a estos procesos son:

a) sustancias para la protección de plantas y productos veterinarios; b) semillas y bulbos, frutos, especias, plantas vivas, abonos y plaguicidas, productos

cárnicos, pescado y crustáceos, animales vivos, productos lácteos; c) armas y municiones; d) ganado y carne fresca; e) semillas; f) algunos medicamentos y productos químicos; y g) azúcar.

Para los casos de los productos relacionados con la agricultura, los procedimientos están bajo la responsabilidad de la Secretaría de Estado de Agricultura, los relacionados con la importación de armas y municiones bajo la Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas, los medicamentos y otros bajo la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social, y el azúcar bajo el Instituto Azucarero Dominicano30. IV.2.4 Medidas de salvaguardia, antidumping y derechos compensatorios. Recientemente el país se dotó de su primera legislación en materia de prácticas comerciales desleales, la cual complementa y profundiza los acuerdos multilaterales suscritos por el país en esa materia. La Ley 01-02 sobre Prácticas Desleales al Comercio y Medidas de Salvaguardia promulgada a inicios del 2002 reglamenta la imposición de derechos compensatorios a las importaciones objeto de dumping o subsidios que se entiendan causan daño a una rama de producción nacional, y norma la aplicación de medidas de salvaguarda para proteger alguna rama de producción nacional. Dicha ley establece que los derechos compensatorios deben ser de una cuantía similar al dumping o al subsidio, y su duración máxima sería de 4 años, extensibles por otro período similar. La ley creo la Comisión Reguladora de Prácticas Desleales al Comercio y Medidas Compensatorias, con autonomía jurisdiccional, funcional y financiera. Dicha Comisión será la responsable de investigar y determinar los derechos compensatorios y medidas de salvaguarda. Sin embargo, la ley todavía no cuenta con un reglamento de aplicación. IV.2.5 Progresividad arancelaria La estructura arancelaria de la República Dominicana es marcadamente progresiva: las tasas arancelarias crecen con el grado de elaboración de los productos. Así, los aranceles los bienes terminados son más elevados que aquellos para los insumos intermedios, y los aranceles para éstos últimos a su vez son más elevados que para los insumos no procesados. El cuadro 24 muestra con claridad el fenómeno. Presenta el arancel efectivo31 promedio y la tasa impositiva promedio (aranceles, para-aranceles e impuestos internos) por Grandes Categorías 30/ OMC, ibid. 31/ Tasas arancelarias efectivamente pagadas, esto es, el cociente entre el valor total pagado por concepto de aranceles y el valor de la mercancía importada.

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Económicas (GCE). Como se evidencia, en el 2001 el arancel efectivo promedio para alimentos y bebidas básicos fue un 300% más elevado para bienes destinados al consumo que para aquellos destinados a las industrias. De igual manera, para alimentos y bebidas elaboradas, el arancel efectivo para los bienes destinados al consumo fue un 60% más elevado que para los destinados a las industrias. En el caso de los suministros industriales no especificados en otras partidas, el arancel efectivo promedio fue un 35% más elevado para los elaborados que para los básicos. Para los equipos de transporte, es notorio que mientras el arancel efectivo promedio en el 2001 para piezas y accesorios fue de poco más de 8% y para los equipos de transportes específicamente destinados a las industrias fue de menos de 7%, el arancel efectivo para vehículos de pasajeros y para equipos de transporte no industrial es de 18.63% y 16.10% respectivamente. Finalmente, mientras el arancel efectivo combustibles, lubricantes y bienes de capital se situó entre 3% y 4.5%, para los artículos de consumo el arancel se situó entre 16.24% y 19.1%.

Cuadro 24. Arancel efectivo y tasa impositiva a las importaciones por Grandes Categorías Económicas (GCE), 2001.

Grandes Categorías Económicas Arancel efectivo Total

impuestos Arancel / Impuestos

1 Alimentos y bebidas 11 Básicos 111 Para la industria 5.89% 11.59% 0.51 112 Para el consumo 18.65% 27.90% 0.67 12 Elaborados 121 Para la industria 12.49% 22.33% 0.56 122 Para el consumo 20.15% 34.54% 0.58 2 Suministros industriales n.e. 21 Básicos 4.54% 15.91% 0.29 22 Elaborados 6.12% 19.59% 0.31 3 Combustibles y lubricantes 31 Básicos 3.05% 15.05% 0.20 322 Otros 4.51% 16.58% 0.27 4 Bienes de capital y piezas 41 Bienes de capital y piezas 4.17% 17.52% 0.24 42 Piezas y accesorios 4.28% 17.17% 0.25 5 Equipo de transporte 51 Vehículos de pasajeros 18.63% 43.40% 0.43 52 Otros 521 Industrial 6.88% 26.93% 0.26 522 No industrial 16.10% 39.67% 0.41 53 Piezas y accesorios 8.28% 22.62% 0.37 6 Artículos de consumo n.e. 61 Duraderos 18.71% 42.60% 0.44 62 Semiduraderos 19.10% 34.04% 0.56 63 No duraderos 16.24% 29.70% 0.55 7 Bienes n.e. 14.77% 34.47% 0.43 Total 9.28% 23.04% 0.40 Fuente: Banco Central y Dirección General de Aduanas.

El cuadro 24 muestra además que la relación entre la tasa de arancelaria efectiva y la tasa impositiva total es creciente con el grado de elaboración de los productos. En otras palabras, mientras mayor el grado de elaboración, más alto es el peso de los aranceles en la tasa impositiva total, reflejando la progresividad de los aranceles.

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El cuadro 25 clasifica los aranceles efectivos para bienes de consumo e insumos industriales por categoría (2 dígitos) de la Clasificación Internacional Industrial Uniforme (CIIU). Como se evidencía, los aranceles para bienes de consumo superaron a aquellos para los insumos industriales en cada categoría entre un 34% y más de 500%, exceptuando para la actividad de edición, impresión y reproducción donde los aranceles a los insumos industriales equivalen, en promedio, a la mitad de aquellos pagados para importar bienes finales. La progresividad es notablemente alta para productos textiles, calzado, productos de papel, productos de madera, y productos químicos. Lo anterior sugiere que, a pesar de las significativas reformas al régimen de protección las cuales se han traducido en una sustancial reducción de las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio, la estructura arancelaria de la República Dominicana continúa ofreciendo tasas de protección efectiva positivas al sector manufacturero. Finalmente, el cuadro 26 muestra las tasas arancelarias efectivas promedio por divisiones (2 dígitos) de la Clasificación Uniforme del Comercio Internacional (CUCI). Las divisiones están ordenadas de mayor a menor en función del arancel efectivo. Aunque las divisiones de la CUCI no están organizadas en función del grado de elaboración de las mercancías, una rápida comparación entre aquellas ubicadas al inicio y al final de la lista ofrece evidencia adicional de la progresividad arancelaria y de protección efectiva positiva. En efecto, en general las mercancías para el consumo y terminadas revelan aranceles efectivos más elevados que las mercancías usadas como insumos o bienes de capital.

Cuadro 25: Arancel promedio para bienes de consumo e insumos industriales por categoría CIIU (2 dígitos), 2001

Sector CIIU Descripción

Bienes de consumo .(1)

Insumos industriales (2) (1) / (2)

15 Alimentos y bebidas 20.03% 11.26% 1.78 16 Manufacturas de tabaco 18.80% 14.01% 1.34 17 Productos textiles 17.64% 3.50% 5.03 18 Prendas de vestir 20.12% - - 19 Calzado y productos de cuero 18.90% 6.68% 2.83 20 Madera, corcho y manufacturas 14.99% 6.19% 2.42 21 Papel y productos de papel 19.11% 6.33% 3.02 22 Edición, impresión y reproducción 6.01% 11.42% 0.53 23 Refinación de petróleo - 3.00% - 24 Productos químicos 14.53% 3.49% 4.17 25 Productos de caucho y plástico 16.51% 11.32% 1.46 26 Productos minerales no metálicos 19.27% 10.14% 1.90 27 Metales comunes - 6.13% - 28 Productos de metal 17.71% 12.91% 1.37 29 Maquinaria y equipo 18.33% 12.36% 1.48 30 Equipo de oficina 13.94% - - 31 Maquinaria y aparatos eléctricos - - - 32 Equipos de telecomunicación 16.92% - - 33 Instrumentos de precisión 15.45% 10.16% 1.52 34 Vehículos y remolques 19.98% 0.00% - 35 Otros equipos de transporte - 3.00% - 36 Muebles y otras industrias 19.47% 13.26% 1.47

Total 18.23% 5.96% 2.20 Fuente: Banco Central y Dirección General de Aduanas.

47

Cuadro 26: Arancel efectivo y total de cargas impositivas a las importaciones por divisiones de la Clasificación Uniforme del Comercio Internacional (CUCI), 2001 Divisiones

CUCI Descripción Arancel efectivo

Total impuestos

Arancel/ impuestos

01 Carne y preparaciones 25.45% 36.30% 0.70 05 Frutas y vegetales 20.60% 30.30% 0.68 83 Edificaciones prefabricadas; artículos de plomería, calefacción 20.05% 34.56% 0.58 96 Aparatos fotográficos, equipos y repuestos de productos ópticos 20.00% 35.22% 0.57 97 Artículos misceláneos diversos, n.e.p. 20.00% 38.04% 0.53 06 Azúcar y preparaciones de azúcar y miel 19.94% 33.11% 0.60 82 Otros equipos de transporte 19.70% 34.45% 0.57 11 Bebidas 19.67% 60.28% 0.33 84 Muebles y partes, camas y colchones 19.66% 34.86% 0.56 85 Artículos de viaje, maletas y similares 19.58% 34.81% 0.56 02 Productos lácteos y huevos 19.19% 32.74% 0.59 78 Equipos y aparatos de grabación y reproducción de sonidos 17.16% 46.30% 0.37 07 Café, te, cacao, especias y sus manufacturas 16.31% 26.23% 0.62 62 Materiales y productos químicos, n.e.p. 15.47% 29.98% 0.52 12 Tabaco y manufacturas de tabaco 15.41% 30.12% 0.51 55 Materiales colorantes y tintóreos 15.12% 31.12% 0.49 89 Instrumentos y aparatos profesionales y de control científico 15.05% 30.50% 0.49 69 Hierro y acero 14.56% 29.46% 0.49 26 Fibras textiles (excepto de lana) y sus manufacturas 14.43% 28.28% 0.51 81 Vehículos para carreteras 12.97% 27.34% 0.47 66 Papel, cartón y artículos de pulpa de papel, papel o cartón 12.51% 26.90% 0.46 09 Productos y preparaciones comestibles misceláneas 11.60% 23.45% 0.49 58 Fertilizantes (excepto los del grupo 272) 11.19% 25.38% 0.44 61 Plástico en formas no primarias 10.34% 25.16% 0.41 77 Equipo de oficina y maquinas de procesamiento de datos 10.20% 25.09% 0.41 76 Maquinaria y equipo industrial general y sus partes, n.e.p. 9.97% 29.65% 0.34 88 Calzado 9.80% 20.49% 0.48 41 Gas natural y manufacturado 9.19% 24.39% 0.38 79 Maquinaria y aparatos eléctricos, y partes eléctricas, n.e.p. 8.26% 26.14% 0.32 53 Productos químicos orgánicos 7.26% 19.23% 0.38 64 Manufacturas de caucho, n.e.p. 6.76% 16.41% 0.41 67 Hilo, telas, artículos textiles y productos relacionados, n.e.p. 6.52% 20.49% 0.32 63 Pieles y manufacturas de pieles, n.e.p. 6.44% 20.42% 0.32 74 Maquinaria especializada para industrias particulares 6.15% 23.28% 0.26 23 Caucho crudo (incluyendo sintético y reprocesado) 6.14% 18.05% 0.34 03 Pescados, crustáceos y moluscos 5.63% 10.37% 0.54 68 Manufacturas minerales no metálicas, n.e.p. 5.45% 19.86% 0.27 08 Alimentos para animales (excepto cereales no molidos) 5.19% 13.13% 0.40 65 Corcho y manufacturas (excluyendo muebles) 5.08% 19.13% 0.27 04 Cereales y preparaciones 4.40% 10.73% 0.41

48

Cuadro 26: Continuación Divisiones

CUCI Descripción Arancel efectivo

Total impuestos

Arancel/ impuestos

27 Fertilizantes y minerales crudos, excepto los de la división 56 4.03% 13.15% 0.31 29 Materiales animales y vegetales crudos, n.e.p. 3.91% 12.10% 0.32

57 Aceites, resinas, perfumes, productos de limpieza personal 3.76% 17.69% 0.21 21 Pieles crudas 3.49% 16.19% 0.22 87 Artículos y accesorios de vestimenta 3.26% 16.31% 0.20 71 Metales no ferrosos 3.16% 16.09% 0.20 32 Carbón y coque 3.13% 16.73% 0.19 24 Corcho y madera 3.09% 16.98% 0.18 28 Minerales metalíferos y desperdicios de metal 3.06% 16.34% 0.19 51 Aceites y grasas minerales crudas, refinadas y fraccionadas 3.03% 33.57% 0.09 73 Maquinaria y equipo de generación 3.02% 16.29% 0.19 25 Pulpa y desperdicios de papel 3.00% 16.59% 0.18 33 Petróleo, productos del petróleo y materiales relacionados 3.00% 17.19% 0.17 54 Productos químicos inorgánicos 2.81% 6.21% 0.45 52 Aceites y grasas animales y vegetales procesados 2.58% 12.99% 0.20 72 Manufacturas de metal, n.e.p. 2.29% 15.31% 0.15 59 Plásticos en formas primarias 1.95% 9.39% 0.21 43 Aceites y grasas animales 0.96% 5.72% 0.17 00 Animales vivos 0.32% 3.72% 0.09 75 Maquinaria metalmecánica 0.31% 4.33% 0.07 22 Semillas y frutas oleaginosas 0.10% 3.61% 0.03 56 Productos farmacéuticos y medicinales 0.01% 5.22% 0.00

Total 9.18% 22.31% 0.41

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50

Cuadro 27. Principales leyes y reglamentos relacionados con el comercio exterior, mayo de 2002

Título o descripción Instrumento jurídico Ppromulgación

Legislación general Constitución de la República Dominicana n.a. 14.8.1994 Ley sobre Inversión Extranjera Ley Nº 16-95 24.10.1995 Código de Comercio .. 4.7.1882 Reglamento de Aplicación de la Ley sobre Inversión Extranjera Decreto Nº 380-96 28.8.1996 Modificación del Reglamento de Aplicación de la Ley sobre Inversión Extranjera

Decreto Nº 163-97 31.3.1997

Creación de la Comisión Nacional de Negociaciones Comerciales Decreto Nº 74-97 10.2.1997 Ley de Arancel de Aduanas Ley Nº 150-97 7.7.1997 Ley de Reforma Arancelaria Ley Nº 146-00 27.12.2000 Ley de Reforma Tributaria Ley Nº 147-00 27.12.2000 Creación del Consejo Nacional de Comercio Exterior Decreto Nº 123-01 23.1.2001 Ley sobre Prácticas Desleales de Comercio y Medidas de Salvaguardia .. 11.12.2001 Acuerdos sobre comercio preferencial Tratado de Libre Comercio entre América Central y la República Dominicana

.. ..

Acuerdo de Libre Comercio entre CARICOM y la República Dominicana

.. ..

Procedimientos aduaneros Ley sobre el Régimen del Servicio de Aduanas Ley Nº 3489 12.2.1953 Creación del Sistema Integrado de Ventanilla Única de Comercio Exterior

Decreto Nº 248-98 9.7.1998

Introducción del Formulario Único de Exportación Decreto Nº 646-96 23.12.1996 Reglamento de los Depósitos para la Reexportación de Mercancías Decreto Nº 106-96 16.3.1998 Reglamento para la Valoración en Aduanas Decreto Nº 667-01 .. Concesiones arancelarias y fiscales Ley de Zonas Francas Ley Nº 8-90 15.1.1990 Reglamento de Aplicación de la Ley de Zonas Francas Decreto Nº 366-97 29.8.1996 Ley de Reactivación y Fomento de las Exportaciones Ley Nº 84-99 6.8.1999 Reglamento de Aplicación de la Ley de Reactivación y Fomento de las Exportaciones

Decreto Nº 213-01 22.5.2000

Promoción de las zonas fronterizas mediante exenciones arancelarias Ley Nº 28-01 1.2.2001 Ley por la que se establece la Zona Internacional de Libre Comercio, Industrial y Financiera de San Pedro de Macorís

Ley Nº 117-01 28.6.2001

Creación de los Parques Mineros Industriales Decreto Nº 947-01 19.9.2001 Contratación pública Ley sobre Aprovisionamiento del Gobierno Ley Nº 295 30.6.1966 Reglamento de Compras y Contrataciones de Bienes y Servicios de la Administración Pública

Decreto Nº 262-98 10.7.1998

Requisitos técnicos y normas Eliminación de barreras no arancelarias Decreto Nº 114-98 16.3.1998 Ley sobre Normalización y Sistemas de Calidad Ley Nº 602 20.5.1976 Ley sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales Ley Nº 64-00 18.8.2000 Normas sanitarias y fitosanitarias Ley de Sanidad Vegetal Ley Nº 4990 28.8.1958 Ley de Sanidad Animal Ley Nº 4030 12.1.1955 Ley General de Salud Ley Nº 42-01 7.2.2001 Propiedad intelectual Ley sobre Derecho de Autor Ley Nº 65-00 26.7.2000 Ley sobre Propiedad Industrial Ley Nº 20-00 10.5.2000 OMC. Examen de Política Comercial 2002

IV.2.6 Derechos de propiedad intelectual En consonancia con los Acuerdos sobre Aspectos de los Derechos Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (ADPIC) del GATT, la República Dominicana promulgó dos leyes que conforman el régimen de protección a los derechos de propiedad intelectual, a saber, la Ley 65-00 sobre Derechos de Autor, y la Ley 20-00 sobre Propiedad Industrial. Ambas leyes tratan sobre las principales materias incluida en el ADPIC. Como su título lo indica, la primera ley reconoce y protege los derechos de autores de toda producción de dominio literario o artístico, o expresión literaria o artística del dominio científico susceptible de divulgarse, fijarse o reproducirse por cualquier medio posible conocido o por conocerse. Esto incluye pero no se agota en obras literarias, dramáticas o pantomímicas, composiciones musicales con o sin letras, audiovisuales, de dibujo, pintura, arquitectura, escultura, grabado, litografía, fotográficas, de arte aplicado, ilustraciones, mapas, planos, croquis, y obras plásticas en relación a la geografía, en fonogramas, retransmisión de obras por radio y televisión, programas de computadoras, y derechos de artistas ejecutantes e intérpretes. Es importante destacar que la Ley 65-00 protege no sólo las obras de cuyo autor o uno de los coautores sea dominicano o domiciliado en el país, sino de autores nacionales o domiciliados en países miembros de tratados internacionales a los cuales la República Dominicana esté adherida o se adhiera en el futuro. La Ley 65-00 crea la Oficina Nacional de Derechos de Autor adscrita a la Secretaría de Estado de Cultura, con la responsabilidad de velar por el cumplimiento de dicha Ley. Entre las atribuciones que la ley le confiere están:

1. Ingresar libremente sin notificación previa, en los lugares en los cuales puedan realizar actos violatorios a los derechos reconocidos por la Ley,

2. Proceder al examen, comprobación e investigación de las actividades que en ellos se realicen, interrogar al personal y a los ejecutivos de la empresa o negocio,

3. Requerir presentación de registros, licencias, autorizaciones y documentos referentes a esta materia y a la comercialización de las obras productos reproducidos ilícitamente,

4. Ordenar la suspensión inmediata de cualquier actividad ilícita que detecte, 5. Retener el material y los equipos utilizados para realizar el acto ilícito, así como los

documentos pertinentes, levantando acta de la situación anómala encontrada, y 6. Aplicar sanciones administrativas de amonestación, multas, cierre temporal o definitivo

del establecimiento infractor, entre otras, así como recomendar al ministerio público la puesta en movimiento de la acción pública, mediante el apoderamiento del Tribunal represivo del infractor.

Adicionalmente, la ONDA es la institución responsable de mantener el Registro Nacional de Derechos de Autor para todo tipo de obras consideradas por la ley. Por su parte, la Ley 20-00 sobre Propiedad Industrial regula los derechos de propiedad intelectual y uso de invenciones y derechos de patente de invenciones, modelos de utilidad, diseños industriales, marcas y derechos de marcas y marcas colectivas, nombres comerciales, rótulos, emblemas y lemas comerciales. A su vez, la ley crea la Oficina Nacional de Propiedad Industrial (ONPI) encargada de regular y hacer cumplir las leyes y disposiciones vigentes.

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Algunos aspectos innovadores en las nuevas leyes relacionadas con los derechos de propiedad intelectual es que otorgan protección de derecho de autor sólo por el acto de la creación (el registro no es mandatario), otorgan derechos morales inalienables a los autores, consideran sanciones penales para los infractores, e incluso medidas de frontera para impedir la importaciones de mercancías que se sospecha infringen leyes de propiedad intelectual. Debe reconocerse, sin embargo, que antes que las disposiciones legales, la dificultad más importante para el país es el cumplimiento de la ley y los compromisos relacionados con el ADPIC del GATT (observancia). El cumplimiento de la ley y de los compromisos internacionales tiene que ver más que nada con las capacidades institucionales del Estado y de las acciones del sistema de justicia de constituirse en amenaza creible que desincentive las prácticas violatorias de la ley. El gobierno dominicano y algunas instituciones internacionales como la International Intellectual Property Alliance han reconocido tanto los avances recientes como la magnitud de las infracciones32. En ese sentido, la República Dominicana reconoció ante la Organización Mundial de Comercio (OMC) que no está en capacidad de cumplir con el Acuerdo sobre los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio que entraría en vigencia a partir del 1ro de enero del año 2000 y pidió junto a otros países un plazo de cinco años más para su aplicación. IV.2.7 Compras gubernamentales La República Dominicana no ha asumido compromisos internacionales en materia de compras gubernamentales más allá de aquellos estipulados en los acuerdos de libre comercio con Centroamérica. Las compras gubernamentales están normadas por tres instrumentos: la Ley 295 de 1966, el Decreto 262-98 de 1998, que es el Reglamento de Compras y Contrataciones de Bienes y Servicios de la Administración Pública, y la Ley 27-01 promulgada en el 2001. La Ley 295 sólo se aplica al gobierno central, y crea la Comisión de Aprovisionamiento del Gobierno encargada de establecer los procedimientos de contratación pública. Según la Evaluación de Políticas Comerciales de la República Dominicana, dicha ley establece que las compras públicas deben realizarse a través de licitaciones y los proveedores nacionales deben ser favorecidos sobre los extranjeros; sin embargo, la ley no especifica las formas concretas de preferencia ni los procedimientos para las licitaciones. El Reglamento introducido por el Decreto 262-98 procura subsanar algunas deficiencias de esta ley, estableciendo cuatro formas de contratación dependiendo de los montos involucrados:

a) licitación pública para contratos superiores a RD$ 3 millones,

b) licitación por invitación para montos inferiores a RD$ 3 millones pero superiores a RD$ 100 mil,

c) licitación restringida para contratos inferiores a RD$ 100 mil, y

32/ Ver http://www.iipa.com/rbc/2002/2002SPEC301DR.pdf

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d) contratación directa para montos menores. El Reglamento también estipula que la Comisión de Aprovisionamiento del Gobierno está facultada a cambiar los limites para los diferentes tipos de licitaciones y, diferente a la ley misma, señala que los procedimientos se aplican al gobierno central y a las instituciones descentralizadas. De otro lado, el Reglamento no ofrece un trato discriminatorio entre proveedores locales o internacionales, y se limita a establecer algunos requisitos de competencia y financieros para la participación de empresas en licitaciones públicas, además de especificar que éstas deben estar debidamente registradas. Sin embargo, el informe dela OMC señala que no existe todavía un registro de nacional. Con relación a la nueva Ley 27-01, ésta no deroga la ley 295 de 1966 o su reglamento de 1998; sin embargo prohíbe la importación de bienes cuando exista oferta nacional. De lo anterior se desprende que a pesar de que el reglamento no discrimina entre ofertantes locales o extranjeros, los dos instrumentos jurídicos existentes son discriminantes, lo que puede ser sujeto de observación y eventual modificación en el marco de acuerdos comerciales internacionales que involucren compras del sector público. Adicionalmente, son conocidas las debilidades mismas en la observancia de los procedimientos en las contrataciones públicas, lo cual puede también ser objeto de interés por parte de contrapartes comerciales. IV.2.8 Sobre la dimensión macroeconómica y de desarrollo de la política comercial: elementos

normativos. En el apartado anterior argumentamos que a lo largo de la década de los ochenta la República Dominicana logró reinsertarse en el mercado internacional y reestructurar sus ingresos de divisas y parte de su aparato productivo al reemplazar los sectores tradicionales de exportación por zonas francas y turismo. Al mismo tiempo, algunos sectores de servicios como comunicaciones y finanzas incrementaron su participación en el producto. Sin embargo, a pesar de haber contribuido a recuperar la tasa de crecimiento del producto a los niveles de largo plazo, la evidencia sugiere que la capacidad de empuje del crecimiento de esos sectores, además de ser menor que la de los sectores tradicionales de exportación, se ha reducido en años recientes. El resultado parece haber sido un desaceleración y reducción de la tasa de crecimiento del producto. Frente al agotamiento de la capacidad de generar crecimiento y acumulación del modelo de inserción de zonas francas y turismo, la sociedad dominicana se podría ver obligada a definir estrategias de largo plazo de desarrollo e inserción externa. El modelo de inserción prevaleciente no fue el resultado de un proceso deliberado de reestructuración de exportaciones que respondiese a una estrategia de desarrollo de largo plazo, sino más bien de provisiones de comercio preferencial otorgadas por los Estados Unidos, y de incentivos sectoriales complementarios introducidos de manera reactiva ante la crisis de las exportaciones tradicionales. Sin embargo, el análisis de las tendencias de largo plazo ofrece la oportunidad de prever y responder a este agotamiento a través de la definición y el diseño de estrategias de reestructuración deliberadas, entre ellas estrategias y políticas comerciales, que contribuyan a maximizar el impacto del comercio en el producto y a un crecimiento de largo plazo más equitativo.

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Siguiendo a la CEPAL (2002), en el contexto global actual, toda política de desarrollo debe incorporar al menos tres componentes esenciales:

a) una política macroeconómica cuyos objetivos centrales sean promover el crecimiento económico y el aumento en la inversión productiva, y reducir la vulnerabilidad macroeconómica;

b) políticas dirigidas al promover el desarrollo productivo y el aumento de la productividad y la competitividad internacional; y

c) políticas sociales activas que además de promover el mejoramiento del capital humano a

través del fortalecimiento de los sistemas de educación y salud, contribuyan desarrollar redes de protección social y capital social.

Este trabajo hace énfasis en las políticas comerciales y de desarrollo productivo. Sin embargo, en una economía pequeña, y relativamente especializada y abierta como la dominicana, donde los ingresos fiscales han estado históricamente vinculados al comercio exterior, la dimensión macroeconómica de la política comercial adquiere mucha relevancia en la medida en que la política comercial tiene como una de sus restricciones la viabilidad fiscal. Como punto de partida, la política macroeconómica debe tener al menos tres objetivos fundamentales. Primero, debe procurar mantener la estabilidad y la disciplina macroeconómica, entendida ésta en un sentido amplio, más allá de la estabilidad de precios y los balances fiscal y financiero. El concepto de estabilidad macroeconómica deberá incorporar además la sostenibilidad externa (Balanza de Pagos) en el cual el sostenimiento de un tipo de cambio competitivo parece ser clave, la sostenibilidad del sistema financiero asociado a efectivos sistemas de supervisión, y la estabilidad del crecimiento, la inversión, la productividad, y el empleo.

Segundo, el objetivo de la política macroeconómica deberá rebasar los limitados confines que se le han impuesto en años recientes de mantener la estabilidad de precios. Deberá además promover el crecimiento sostenido del producto y la inversión a través de un manejo fiscal sostenible pero activo. Este objetivo implica al menos dos cosas:

- darle a la política macroeconómica un horizonte temporal más largo que el tradicional, en procura de lograr consistencia en el tiempo en la promoción del crecimiento de largo plazo, y

- ofrecerle a la política fiscal espacio de

maniobra para acciones contracíclicas que suavicen los impactos externos negativos, y que eviten auges insostenibles.

Cuadro 28. Impuestos sobre las importaciones e Ingresos Triburarios

Años

Imp. sobre import. (1)

Ingresos Tributarios (2) (1)/(2)

1980 228 696 32.7% 1985 505 1,528 33.0% 1990 2,443 6,306 38.7% 1995 6,505 22,371 29.1% 1996 6,942 24,031 28.9% 1997 9,007 31,547 28.6% 1998 10,362 36,260 28.6% 1999 12,589 40,197 31.3% 2000 13,847 47,617 29.1% 2001 9,620 56,996 16.9%

2002* 11,212 63,391 17.7%

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En ese sentido, no es el único objetivo de la política fiscal lograr un presupuesto equilibrado, ni es el único objetivo de la política monetaria alcanzar bajas tasas de inflación. El gasto público y déficit fiscales manejables podrían ser parte integral de una política contracíclica. De la misma manera, la política monetaria debe apoyar el crecimiento de la inversión a través de garantizar tasas de interés reales moderadas, además de contribuir a mantener un tipo de cambio competitivo. En ese sentido, es imprescindible que las políticas monetaria y cambiaria cuenten con márgenes para actuar en el ciclo, con políticas expansivas en etapas decrecientes del ciclo, y con políticas restrictivas en etapas de auge. Tercero, la política fiscal deberá garantizar los recursos para una adecuada provisión de bienes públicos. Estos bienes comprenden desde servicios de sanidad general y salud para la población más pobre hasta seguridad pública, pasando por servicios de educación básica, servicios de infraestructura, administración de justicia, servicios productivos de diversa naturaleza, y servicios administrativos indispensables, entre otros. La provisión de estos bienes es no sólo una de las razones de ser el Estado mismo, sino que además redunda en una mayor productividad por lo que contribuye a la sostenibilidad fiscal en el largo plazo. En síntesis, además de sus objetivos propios que abordaremos a continuación, la política comercial en sus dos dimensiones, la interna y la externa, deberá considerar los objetivos de estabilidad y sostenibilidad:

• fiscal y monetaria en el mediano y largo plazo, • de las cuentas externas, • del sistema financiero, y • del crecimiento de la productividad, la inversión y el ingreso.

Lo anterior en un marco que permita una mejora creciente de la capacidad del Estado de la provisión de bienes públicos, y que provea espacios de maniobra para las políticas pública para promover determinados sectores productivos y actuar de manera contracíclica. Por su parte, el objetivo central de la política comercial interna debe ser lograr una transformación de la estructura productiva que contribuya a un incremento de la competitividad sistémica del aparato productivo. El término competitividad sistémica apunta a dos cosas. Primero, a que no se trata de la competitividad de productos, empresas o sectores específicos sino del sistema productivo como un todo, en el que los niveles de productividad de empresas y sectores diversos se complementen unos con otros. Segundo, a que el nivel de competitividad que no se limita a cambios coyunturales en los precios relativos como aquellos derivados de ventajas cambiarias, sino que se asocia al nivel de productividad de los factores y a las capacidades de innovación y creación de nuevos productos y servicios. La CEPAL (2002) ha asociado el fortalecimiento de la competitividad sistémica a tres elementos, a saber:

el rol del conocimiento, y de los sistemas de aprendizaje e innovación, y su vinculación a los sectores productivos. Esto se refiere al desarrollo de nuevos productos y servicios, nuevos procesos de transformación y una creciente incorporación de capital humano en

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esos procesos que permita al aparato productivo integrarse a las segmentos dinámicos de los mercados internacionales. Si bien cerrar la brecha de la innovación tecnológica entre países de alto ingreso y países de mediano y bajo ingreso es una meta de largo plazo, el fortalecimiento de los procesos de aprendizaje y adaptación tecnológica constituye un paso inicial central en la reducción de dicha brecha y en el aumento de la productividad del capital físico y humano;

el nivel de los encadenamientos productivos, las relaciones intersectoriales, y el funcionamiento sectorial. La responsabilidad fundamental de esta tarea recae sobre la política industrial. Un creciente grado de encadenamiento del aparato productivo garantiza una mayor capacidad de arrastre de la demanda agregada pero además contribuye a diseminar los impactos positivos del aprendizaje, la adaptación y la innovación tecnológicos, evitando que los sectores innovadores se reduzcan a “islas productivas”. En ese sentido, el desarrollo de mercados competitivos de insumos de bienes o servicios puede constituir un importante mecanismo de integración de un aparato productivo “sistémicamente competitivo”; y

el andamiaje institucional que sustente la competitividad. En la medida en que los mercados están plagados de imperfecciones, especialmente los mercados tecnológicos, y a las grandes externalidades entre actividades económicas que constituyen el sustento de la competitividad sistémica, el desarrollo de mercados de tecnología y la potenciación de encadenamientos productivos dependen en gran medida de la acción deliberada del Estado (como en la creación y promoción de sistemas de innovación dinámicos) y de otras instituciones extramercado incluyendo iniciativas empresariales asociativas y comunitarias.

Lo anterior es útil para entender el marco de políticas de desarrollo productivo en los que la política comercial debe actuar, entendiendo que algunos de estos componentes como el desarrollo de sistemas de innovación y aprendizaje tecnológico o el andamiaje institucional para la competitividad sistémica sobrepasan los objetivos específicos de la política comercial. El rol y los objetivos generales de la política comercial son más restringidos, a saber:

a) la diversificación productiva y exportadora. Se trata de un esfuerzo explícito de diversificar la oferta exportable y los mercados de destino con el objetivo de reducir los niveles de volatilidad y vulnerabilidad externa. Para la mayoría de los países en desarrollo se trata de reducir la dependencia de productos primarios de exportación, de productos en eslabones inferior de las cadenas productivas, con reducidos grados de transformación y/o bajos contenidos tecnológicos. Para ello se hace imprescindible una estructura de incentivos, moderados y temporales, que promueva el aprendizaje tecnológico y la inversión productiva tanto a nivel general como en sectores y productos seleccionados que, acompañada de una infraestructura de servicios competitivos y una diplomacia comercial que asegure el acceso a mercados externos, promueva el aumento de la productividad en general y en un número de sectores críticos, fomentando una mayor y más dinámica participación en el comercio mundial y una mayor competitividad en los mercados domésticos; y

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b) la amortiguación de los shocks externos. Para ello, la política comercial (junto a la macroeconómica y financiera externa) debe contar con la suficiente flexibilidad como para poner en marcha mecanismos compensatorios o estabilizadores. Esto podría incluir mecanismos de compensación a las exportaciones o para desaceleración de importaciones.

Adicionalmente, la política comercial debería garantizar amplio acceso a insumos importados, acceso garantizado a servicios de fomento y otros indispensables para el comercio exterior como financiamiento y seguro, y la protección a sectores muy vulnerables. La política comercial interna de la República Dominicana registró un dramático cambio entre 1990 y el 2001. Este cambio ha implicado una importante reducción de los niveles de protección a las actividades domésticas y de sustitución de importaciones por la vía de la eliminación de casi la totalidad de las barreras no arancelarias a las importaciones, y una significativa reducción de los aranceles medios y de los niveles de dispersión. Al mismo tiempo, se ha registrado un significativo nivel de apertura a la inversión extranjera por la vía de garantizar tratamiento nacional, libre transferencia de recursos, plena convertibilidad y transparencia. Adicionalmente, el país se dotó de un instrumento legal que busca garantizar pleno acceso libre de gravámenes a insumos importados para las exportaciones. Sin embargo, la reforma de la política comercial no se ha inscrito dentro de una agenda explícita de desarrollo y transformación con objetivos de diversificación productiva, aumento de las exportaciones y crecimiento de la productividad. Aunque se constituyó en el primer paso de un proceso de apertura comercial e hizo mucho más transparente el relieve de restricciones a las importaciones, la reforma arancelaria de 1990 fue una respuesta fiscal al colapso de los ingresos arancelarios en el marco de una crisis macroeconómica. De igual manera, la reforma arancelaria del 2001 fue parte de un paquete fiscal en donde las consideraciones de transformación y diversificación productiva no jugaron un rol central. Más aún, durante la estrategia de industrialización por sustitución de importaciones, la política comercial constituía una pieza clave de la política industrial y de desarrollo. Con la reforma de la política comercial se atenuó no sólo el uso de instrumentos comerciales sino que se debilitó la estrategia de industrialización y diversificación en su conjunto, sin que esta fuese reemplazada por instrumentos de política industrial alternativos que promoviesen una mayor integración del aparato productivo, valores agregados crecientes, especialmente aquellos asociados a la tecnología y el conocimiento, y un aumento de la productividad y la competitividad. Aunque no se dispone de información actualizada que permita verificar la evolución del grado de integración del aparato productivo, una hipótesis pendiente de ser probada sería que la reforma de la política comercial de los noventas contribuyó a reducir los encadenamientos productivos y las cadenas de valor agregado, induciendo a procesos de revinculación de las empresas manufactureras y de servicios con el exterior. El resultado podría haber sido un incremento de la propensión marginal a importar y de las filtraciones, reduciendo el impacto de las exportaciones en el producto. En ese contexto, uno de los retos de la política comercial e industrial es como retomar los objetivos de desarrollo productivo y de fortalecimiento de la competitividad sistémica en el

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nuevo contexto en donde, como veremos más adelante, los espacios de cualquier política relacionada con el comercio se han venido estrechando severamente. Más aún, en ese contexto es necesario preguntarse cuál sería el rol de la política comercial y cuál sería su relación con la política industrial. IV.3. El componente externo El análisis del componente externo lo hemos dividido en dos partes, primero analizaremos el marco institucional para el diseño de la política comercial33 y luego pasaremos al contenido de esa política. Como ya se ha indicado, el diseño de la política comercial ha estado disperso en varias instancias. El diseño se ha estructurado en torno a las reformas arancelarias y a las negociaciones comerciales que se desarrollaron a lo largo de la década de los noventas. Según la Constitución Dominicana (Articulo 55.6) el Presidente es el responsable de las negociaciones, mientras que el Congreso aprueba. En la ejecución de esos acuerdos no hay ningún artículo de la Constitución que establezca la precedencia de los acuerdos internacionales sobre las leyes nacionales, sin embargo, la jurisprudencia ha establecido que los acuerdos internacionales prevalecen sobre las leyes nacionales y pueden invocarse ante los tribunales del país. (OMC, 2002). Al momento de iniciar las negociaciones con la CARICOM y con Centroamérica, el país no contaba con un marco institucional que estableciera responsabilidad en las negociaciones y no había negociadores. Además todo el tema de la política comercial era difuso. Esta debilidad es enmendada en parte cuando se crea la Comisión Nacional de Negociaciones Comerciales en febrero de 1997,34 constituida por las principales instituciones públicas35 relevantes al tema y “se le encarga negociar los acuerdos comerciales” con asiento en la Secretaria de Relaciones Exteriores. Inmediatamente se presentaron tensiones interinstitucionales con la Secretaría de Industria y Comercio, quien asumió el liderato de las negociaciones en el ALCA y con Centroamérica mientras que las negociaciones con CARICOM las coordinaba la Cancillería. Las negociaciones en la OMC eran responsabilidad del Secretariado Técnico de Presidencia, quien además fue designado el punto focal para las negociaciones de servicios.

La SEIC se apoyó en el argumento de que quienes negociaban en el ALCA eran los ministros responsables de las negociaciones comerciales36 y que según la ley orgánica de la institución se 33/ Esta parte se basa en Ceara-Hatton, Miguel. Sociedad civil y negociaciones comerciales en la República Dominicana. BID (En imprenta) 34/ El Decreto 74-97 35/ Articulo 2.- La Comisión estará integrada por la Secretaria de Estado de Relaciones Exteriores, que la presidirá, la Secretaria de Estado de Finanzas, la Secretaria de Estado de Agricultura, la Secretaria de Estado de Industria y Comercio, el Secretariado Técnico de la Presidencia, Consultaría Jurídica del Poder Ejecutivo, el Banco Central de la Republica Dominicana y el Centro Dominicano de Promoción de Exportaciones. Se le instruye al personal de estas instituciones a prestar la más eficaz colaboración a la Cancillería para asegurar el éxito de las negociaciones. Eventualmente fue ampliada con la Secretaría de Estado de Turismo, la Dirección General de Aduanas, la Oficina del Ordenador Nacional de Lomé IV y la Oficina para la Promoción de Inversiones Extranjeras. 36/ Segunda Cumbres de Las Américas. Santiago de Chile, Chile Abril 18-19, 1998. “Hoy instruimos a nuestros Ministros Responsables del Comercio que inicien las negociaciones correspondientes al ALCA de acuerdo con la

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le asignaba la responsabilidad de formular la política comercial del país, siendo de hecho quien representó al país en la Reunión Ministerial del ALCA en Denver de 1995. La ley orgánica de la SEIC fue redactada en el año de 1966 y sus funciones de política comercial fueron definidas en el marco de las políticas proteccionistas que correspondían a la estrategia de sustitución de importaciones y por lo tanto, no reflejan las nuevas realidades de la globalización y la apertura.

Frente a esta incipiente disputa, la Cancillería estableció que su ámbito de responsabilidad se limitaba a las negociaciones y no tenía nada que ver con la política comercial interna. En la práctica, se fue perfilando una estructura institucional donde la política comercial estaba constituida por dos componentes claramente diferenciados: el componente interno y el componente externo de negociaciones.

En 199937, el gobierno decide unificar las negociaciones en la Comisión Nacional de Negociaciones Comerciales (CNNC), por frente (OMC, ALCA, ACP-UE) y por tema, dentro del marco internacional de la propuesta de Alianza Estratégica con Centroamérica y con la CARICOM. Con ello se pretende unificar el mandato de negociación, a fin de garantizar la coherencia, evitar duplicación de esfuerzos, mejorar la eficacia y eficiencia.

La CNNC queda así constituida como el eje institucional de las negociaciones con las funciones de identificar claramente los intereses nacionales de negociación, con amplio mandato (en frentes y temas), garantizando equilibrio entre los diversos intereses nacionales, además de velar para que las entidades competentes diseñen y ejecuten las reformas internas con la debida anticipación, previsión y gradualidad, para minimizar los costos de transición de la apertura. El Decreto 74-99 contiene también mandatos específicos para la revisión de Lomé IV y para las posiciones en la OMC. Si bien con este decreto se le daba fuerza al mecanismo colegiado, el personal técnico estaba disperso en varias Secretarías de Estado y dejaba latente el tema de las rivalidades interinstitucionales, de las personalidades de los altos funcionarios, y hacía vulnerable a la CNNC a los constantes cambios de personal en todos los niveles.

Con la entrada del nuevo gobierno en agosto del 2000, se crea la Subsecretaría de Negociaciones Comerciales en la Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores. Anteriormente, había un embajador con rango de Subsecretario de Estado. El decreto (702-00 del 4 de septiembre del 2002) reitera los términos del Decreto 74-99 que unifica en la CNNC todas las negociaciones bilaterales, multilaterales y regionales. La nueva Subsecretaría empieza a montar un equipo técnico y se apoyaba en personal disperso en varias instituciones del gobierno. Desgraciadamente, es una tradición en la cultura administrativa pública dominicana que en los cambios de gobierno, el entrante “barre” con la burocracia del anterior sin tomar en cuenta la capacidad técnica y las habilidades adquiridas, mientras que los sustitutos tienen como requisito básico haber participado en la campaña electoral y no la idoneidad profesional. Así con algunas excepciones se empezaba de cero a armar nuevamente un equipo y una dirección de las negociaciones comerciales, teniéndose que pagar un costo de aprendizaje que toma de uno a dos años. Declaración Ministerial de San José, de marzo de 1998. 37 Decreto 74-99 del 24 de febrero de 1999

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Por otra parte las tensiones entre la Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores y la de Industria y Comercio vuelven hacerse presente y en octubre de 2000 se emite un nuevo decreto (No. 1067-00), mediante el cual se le transfiere las negociaciones del ALCA a la Secretaría de Industria y Comercio. Mediante otro decreto del 23 de enero de 2001 (No. 123-010 crea un nuevo mecanismo, la Comisión Nacional de Comercio Exterior (CONACEX), que aunque no menciona directamente al CNNC, tiene las mismas funciones. De esta manera se vuele a aguijonear la institucionalidad de las negociaciones en perjuicio de los intereses dominicanos. Las funciones de CONACEX eran las de recomendar al Poder Ejecutivo la política de comercio, de promoción de exportaciones de bienes y servicios, negociaciones comerciales y normativas de mercado en materia de acuerdos o convenios internacionales bilaterales y multilaterales, la política arancelaria, las políticas de promoción y desarrollo de las zonas francas, la de promoción de inversiones extranjera y de exportaciones. Esta entidad estaría presidida por el Secretario de Industria y Comercio, la Vicpresidencia recae en la Secretaría de Relaciones Exteriores, y participan otras secretarías de estado.

Este decreto que creaba el CONACEX no derogaba el que establecía el CNNC, creando una situación de caos. En los hechos, la Secretaría de Industria y Comercio asume el control de las negociaciones comerciales ignorando a las otras instituciones. Entre los últimos meses de 2000 y el primer semestre del 2001, las tensiones interinstitucional alcanzaron niveles de confrontación, lo cual desorientaba al sector privado y a la sociedad civil dominicana que era la principal afectada por esas diferencias intergubernamentales.

Estas confrontaciones generaron un nuevo decreto en junio 2001 (No. 690-01) que devuelve las negociaciones del ALCA a la CNNC, reafirma sus miembros y establece que la Secretaría de Relaciones Exteriores, en su calidad de Presidente de la CNNC, tendrá a su cargo las relaciones con la Organización Mundial del Comercio (OMC), con el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y con el Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y los Estados ACP (Acuerdo de Cotonú) y además designará las delegaciones que deberán representar al país en las reuniones y eventos que correspondan a estas instituciones y deroga el decreto que crea el CONACEX..

Por otra parte, hubo un claro arreglo institucional en donde la Secretaría de Industria y Comercio era responsable de la administración de los acuerdos comerciales ya firmados y en vigencia (con Centroamérica y con la CARICOM), mientras que la CNNC era responsable de las negociaciones.

Este nuevo decreto trajo “paz interinstitucional” y diluía la desorientación política restableciendo claramente la responsabilidad y el mandato en las negociaciones. La estructura técnica, aún dispersa en diversas instituciones del Estado, empezó a fortalecerse y se disciplinaba con una sola cabeza que era el CNNC con su sede en la Subsecretaría de Negociaciones Comerciales de la Cancillería, iniciándose un proceso de reorganización cuyo centro de gravedad temático eran los acuerdos multilaterales (OMC, ALCA y ACP-EU). Lamentablemente esa “paz” duró poco.

A partir de la propuesta del Presidente Bush de “explorar” un acuerdo de libre comercio bilateral con los países del Mercado Común Centroamericano (enero 2002), se desata un debate interno en la RD que tiene como eje la presión que ejercen sectores empresariales de las zonas francas,

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quienes expresaron su temor de que un acuerdo comercial entre Centroamérica y EEUU desviaría los flujos de inversiones y comercio hacia esa región en perjuicio de la posición dominicana. Este temor se agregaba al intento de las zonas francas de prolongar más allá del 2007 el régimen de incentivos basado en los subsidios directos que están prohibidos en la OMC, sobre la base de un acuerdo bilateral con los EEUU. El argumento es que siendo la mitad de las empresas de zonas francas propiedad de norteamericanos estos defenderán las condiciones de acceso adquiridas en el CBI en un TLC bilateral con los EEUU38.

En ese contexto se replantea la estrategia negociadora dominicana y otra vez la institucionalidad de la misma. Se argumentaba que si la RD evitaba confrontaciones y temas conflictivos cediendo en posiciones o a través del silencio en el ámbito multilateral en el ALCA y la OMC, se crearían las condiciones para un acuerdo bilateral con los EEUU.39

Un análisis posterior al desarrollo de los acontecimientos permite establecer dos momentos en la estrategia de negociación con los EEUU. El primero fue entre marzo del 2002 a agosto del 2003 donde el propósito fue conseguir de parte de los EEUU la decisión de iniciar negociaciones y durante la cual la RD hizo toda clase de concesiones en el plano bilateral y multilateral. De este modo el centro de gravedad de las negociaciones se mueve de lo multilateral (ALCA, OMC y ACP-EU) a lo bilateral, del ALCA y la OMC a buscar un acuerdo con los EEUU y en lo institucional, el Presidente de la República designa un Embajador en Washington y a la Secretaría de Industria y Comercio como responsable de ese proceso, quedando la Subsecretaría de Negociaciones Comerciales en un segundo plano. Las consecuencias de ello han sido varias: en los hechos el “Jefe Negociador” queda en Washington que por razones obvias no puede darle seguimiento diario al proceso, la Subsecretaría de Negociaciones Comerciales y el CNNC quedan en segundo nivel, y en el camino se desarticula al equipo técnico negociador que fue considerado inadecuado40 para seguir adelante por los nuevos estrategas, desatándose 38/ Esta lógica tiene varios sofismas. Primero, sí a través de un acuerdo bilateral los EEUU atorgan mejores condiciones de acceso y disciplinas a un país que las que se dan a los otros países en el ALCA, se romperían los equilibrios multilateralmente y no sería compatible con el principio de nación más favorecida. Por otra parte, no esta claro cómo los EEUU puedan dar marcha atrás a posiciones consolidadas en el plano multilateral en materia de liberalización y profundidad en las disciplinas vía un acuerdo bilateral. Adicionalmente, ¿qué sentido tendría avanzar en el frente multilateral si a través del bilateral se obtienen mejores concesiones?. El proyecto estratégico de los EEUU es el ALCA, con mucho capital político invertido. Si el ALCA fracasa, ¿qué le pasaría al prestigio de los EEUU en el hemisferio?.

39/ La lógica implícita en esta posición podría resumirse de la siguiente manera: a) un acuerdo de libre comercio con EEUU es bueno por si mismo, independientemente del contenido; b) nuestro principal socio comercial son los EEUU, los demás países del hemisferio no son relevantes; c) los detalles y las implicaciones técnicas del acuerdo se resuelven políticamente; d) cualquier concesión en el ALCA o en la OMC que afecte a los intereses de los productores y consumidores nacionales puede corregirse en el acuerdo bilateral; e) un ALCA entre 34 países es mas difícil que un acuerdo es entre dos socios, y f) no hay conexiones entre los acuerdos (OMC, ACP-EU, ALCA). 40/ Esta situación llegó al extremo de que en la reunión de la Comisión de Negociaciones Comerciales del ALCA celebrada en Panamá en el mes de mayo del 2002, se improvisaron a 4 empresarios lidereados por el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) que, sin ningún conocimiento en el manejo de las disciplinas comerciales, constituyeron la delegación dominicana para que llevaran el mensaje a los EEUU de que a partir de ahí, la RD no tendría una posición diferente a los EEUU en las mesas de negociaciones multilaterales. En esa reunión, el país renunció a la consolidación multilateral del arancel preferencial del CBI, renunció a cualquier arancel defensivo y renunció a ser considerada como una economía pequeña en el contexto del ALCA. Además renunció al derecho de tener diferencia en materia comercial con los EEUU.

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reiteradamente tensiones interinstitucionales. En definitiva, la institucionalidad del proceso negociaciones se vuelve aguijonear y el sector empresarial queda desorientado. El segundo momento, es a partir de agosto del 2003, cuando el Gobierno de los EEUU le envía al Congreso la notificación indicando el interés de negociar un acuerdo de libre comercio con la República Dominicana. Poco tiempo después se elabora otro decreto designando a la Secretaria de Industria y Comercio como responsable de las negociaciones y se crea un equipo en donde la Cancillería queda fuera. Ni siquiera al Subsecretario Jefe Negociador se le designa como miembro del equipo negociador, quedando la Cancillería encargada de la agenda multilateral, la cual queda muy mermada porque el interés nacional se define estrictamente en alcanzar la adhesión al acuerdo de Centroamérica con los EEUU. En resumen, en pocos más de dos años la institucionalidad del proceso negociador ha cambiado unas 6 veces. Se inició con un decreto que nombraba a un subsecretario de negociaciones comerciales y reafirmaba el mandato de negociaciones del CNNC. En menos de dos meses, hay otro decreto que traspasa las negociaciones a la SEIC y otro que crea el CONACEX un órgano paralelo y con las mismas funciones que el CNNC. Unos meses después, en el marco de grandes tensiones interinstitucionales, las negociaciones vuelven a la Cancillería y al CNNC, reafirmando su liderazgo en todas las negociaciones comerciales, mientras que el centro de gravedad se situaba en las negociaciones multilaterales (ALCA y OMC). Una nueva crisis se crea, esta vez porque el objetivo estratégico de las negociaciones se mueve a un acuerdo bilateral con los EEUU, subordinando todos los otros objetivos y escenarios de negociación, quedando como responsable para alcanzar el mismo el Embajador Dominicano en Washington apoyado por la Secretaría de Industria y Comercio. Finalmente, esta última Secretaría desplaza a la Cancillería de las Negociaciones y se le asigna la responsabilidad de negociar con los EEUU. En conclusión, en los últimos años la responsabilidad institucional en la ejecución de la política comercial ha sido difusa, pues leyes, decretos y endosos presidenciales han sido sobrepuestos alterando la institucionalidad en las negociaciones, en la formulación y ejecución de la política comercial, fomentando la improvisación, creando tensiones y conflictos institucionales de diferentes niveles de intensidad, lo cual ha debilitado la coherencia en los objetivos y en el equipo técnico de negociadores, creando desorientación en los actores de la sociedad civil. IV..3.1. Del aislamiento al activismo en la política exterior41

Desde finales de la década de los ochenta, la República Dominicana inició un profundo proceso de cambio en la intensidad y en las formas de vincularse al resto del mundo, en la medida en que la vieja forma de inserción al comercio mundial a través de las exportaciones de productos primarios se agotaba, y la Guerra Fría que condicionaba las relaciones económicas llegaba a su fin. En primer lugar, se produjo una profunda transformación del comercio exterior. Las zonas francas (especialmente las exportaciones de textiles), el turismo y las remesas reemplazan a las

41/ Basado en CIECA (2000).

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exportaciones de azúcar y otros productos primarios como las fuentes de divisas principales, lo cual ya fue ampliamente discutido en el capítulo I. En segundo lugar, en 1990 se inició un proceso de liberalización del comercio exterior, generándose nuevos flujos de importaciones, ampliándose la oferta de productos importados y creándose nuevas alianzas comerciales internacionales y nuevos intereses. En tercer lugar, las reglas de acceso a mercados también cambiaron y empezaron a ser reglamentadas a nivel multilateral en la OMC. Al igual que para el resto de los países en desarrollo, nuestra política comercial empezó a ser condicionada por arreglos y compromisos legales globales. Al mismo tiempo, de manera creciente, el acceso de nuestros productos a mercados externos también empezó a estar sujeto a negociaciones multilaterales antes que a preferencias unilaterales. Por lo tanto, los resultados de las negociaciones internacionales empezaron a tener repercusiones internas, algo que no sucedía antes de la OMC.

En cuarto lugar, la entrada de la República Dominicana al acuerdo de Lomé, abrió al país a un nuevo mundo de relaciones internacionales y muy particularmente hacia el Caribe, en la medida en que el nivel y la calidad de la cooperación europea dependen de la capacidad de negociación y concertación de posiciones comunes en el nivel regional y global. Estos cuatro factores indujeron a un importante cambio en la política exterior de la República Dominicana, los cuales se aceleraron en 1996 con el inicio de una nueva administración de gobierno. La política exterior pasó de una pasiva que reproducía el aislacionismo en el marco de una relaciones económicas y políticas muy concentradas en los EEUU y marcadas por la Guerra Fría, a una mucho más activa. Este activismo, sin embargo, ha pasado por al menos tres etapas. Una primera etapa se puede caracterizar como de activismo regional en procura de lograr la llamada “Alianza Estratégica” entre Centroamérica y el Caribe. Una segunda etapa enfatizó la negociación en los espacios multilateral (OMC) y hemisférico (ALCA). La tercera etapa implicó un cambio radical de postura: se abandona el énfasis regional, hemisférico y multilateral y se prioriza el bilateralismo con los EEUU. IV.3.2. Los compromisos ante la OMC como marco de la política comercial Los compromisos en la OMC derivados del GATT 1994 constituyen el marco general para el desempeño de la política comercial de la República Dominicana. Estos compromisos constituyen una importante restricción a tomar en cuenta en el diseño de las políticas de desarrollo. En general, los compromisos son generales y específicos y abarcan:

a) condiciones de acceso a mercado para bienes y servicios (en este último con implicaciones para el régimen de inversiones),

b) un régimen de aspectos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, y

c) un régimen sobre prácticas comerciales desleales.

Acá prestaremos atención a acceso a mercados y propiedad intelectual.

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Acceso a mercado de bienes Todas las partes contratantes del GATT 1994 asumieron compromisos generales en materia de comercio bienes que se constituyen en principios básicos de la OMC. Estos compromisos deberían garantizar un comercio sin discriminación:

• Trato de nación más favorecida (NMF). El NMF, Artículo I del acuerdo, significa que el trato más preferencial que cualquier país miembro le otorgue a otro país miembro en el comercio de cualquier mercancía deberá ser extendido al resto de los países miembros de la OMC42.

• Trato Nacional (TN). Implica que las mercancías importadas desde una de las partes, una

vez en el mercado doméstico, deberá recibir un tratamiento similar al de los productos de origen doméstico, de manera que la discriminación contra las importaciones deberán ser sólo en frontera. De esta forma, los miembros no pueden aplicar restricciones diferenciadas por país de origen de la mercancía.

• Transparencia. Todas las medidas que afectan al comercio internacional deberán ser

dadas a conocer a público a través de medios de amplio acceso.

• Consolidación de derechos de aduanas. Los países se comprometieron a no elevar los aranceles y otros derechos aduaneros por encima de un nivel declarado al momento de la firma del GATT 1994. Esto puso un techo a las restricciones arancelarias aplicables.

• Prohibición de restricciones cuantitativas. Las partes se comprometieron a no introducir

nuevas restricciones no arancelarias al comercio, y a reemplazar de forma gradual sus medidas no arancelarias en arancelarias (“arancelización”).

• Negociaciones arancelarias. Las partes también se comprometieron a sostener

negociaciones para una reducción progresiva de los aranceles en todo el universo de bienes.

Arancel consolidado y restricciones no arancelarias

Como parte de estos compromisos, la República Dominicana consolidó su arancel en un 40%, lo que significa que se comprometió a imponer aranceles no más elevados que un 40% para todas las mercancías. Este compromiso fue modificado posteriormente para un conjunto de bienes de origen agropecuario a través de la llamada “Rectificación Técnica”. Estos productos son ajos, arroz, azúcar, carne de pollo, cebolla, frijoles, leche en polvo, entera o descremada, y maíz. Excepto para el caso del maíz, cuyo arancel dentro de la cuota es 0%, los aranceles dentro de la cuota son de 20% o 25%. Los aranceles fuera de la cuota oscilan entre 40% y 117%43.

42/ Se admiten excepciones al amparo del Artículo XXIV cuando se trata de preferencias comerciales en beneficio de países en desarrollo. 43/ Ver Secretaría de Estado de Agricultura –SEA- y Junta Agroempresarial Dominicana -JAD- (2002): “Propuesta de Negociación del Sector Agropecuario de la República Dominicana". Santo Domingo, Mimeo.

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Comercio de servicios y régimen de inversiones

Con la entrada en vigor del GATS, la República Dominicana se comprometió a cumplir con al menos cuatro disposiciones generales, similares a las relacionadas con el comercio de bienes:

• Trato de nación más favorecida (NMF), lo que obliga al país a eliminar todas las discriminaciones entre suplidores extranjeros de servicios basadas en el país de origen, exceptuando en presencia de acuerdos de integración económica, en cuyo caso deberá cumplir con los requisitos para la excepción del tratamiento NMF según establece el artículo V del GATS.

• Transparencia, que compromete al país a hacer de público conocimiento todas las leyes,

reglamentos y disposiciones relacionadas con la provisión de servicios.

• Reconocimiento y autorización44. Se establece que el país, además de notificar todas las medidas vigentes en materia de reconocimiento para la provisión de servicios, éstas no podrán discriminar entre países, y deberá dar la oportunidad a países que no tengan acuerdos de reconocimiento de adherirse a estos o negociar acuerdos similares.

• Pagos y transferencias. En aquellos sectores en los que el país haya asumido

compromisos específicos45, se prohíben la aplicación de restricciones a los pagos y transferencias internacionales de fondos relacionadas con transacciones corrientes.

En adición a los compromisos generales, la República Dominicana ha asumido compromisos específicos plenos o parciales para acceso a mercado y trato nacional en 7 de las 12 categorías de servicios (servicios profesionales, comunicaciones, construcción, servicios financieros, servicios sociales y de salud, turismo y viajes, y transporte) para alguna de las cuatro modalidades de provisión (suministro transfronterizo, consumo en el extranjero, presencia comercial, y presencia de personas físicas). En general, estos compromisos se ajustaban a la legislación nacional vigente por lo que no introdujeron restricciones adicionales a la política comercial Compromisos en materia de propiedad intelectual Los acuerdos en materia de propiedad intelectual en el GATT surgen como resultado de un esfuerzos por parte de los países desarrollados de reducir las pérdidas de sus empresas asociadas con el uso sin pago de patentes o derechos de explotación de ideas y tecnologías. Con la firma del Acuerdo sobre Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC), se

44/ Esto es particularmente importante para los servicios asociados a determinadas profesiones como medicina, arquitectura, ingeniera y profesiones liberales, para las que existen leyes que regulan el ejercicio profesional en esas áreas. 45/ Los sectores en los que el país asumió compromisos específicos fueron: construcción, transporte, agencias de viajes, alquiler de automóviles, telecomunicaciones, servicios financieros, seguros, servicios financieros auxiliares, informática, servicios de investigación y desarrollo, asesoría jurídica, contabilidad, consultoría administrativa y de opinión pública, arquitectura e ingeniería, publicidad, limpieza de edificios, servicios relacionados con la agricultura, minería y manufacturas, y salud.

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crea un régimen global de derechos de propiedad intelectual. El ADPIC clasifica estos derechos en dos: derechos de propiedad industrial y derechos de autor. Los derechos de propiedad industrial otorgan el monopolio de la explotación de “marcas de fábrica o de comercio e indicaciones geográficas (que identifican un producto como originario de un lugar cuando una determinada característica del producto es imputable fundamentalmente a su origen geográfico), la cual puede durar indefinidamente. La propiedad industrial también protege la innovación, la invención y la creación de tecnología mediante el uso de patentes que pueden durar 20 años” (http://www.wto.org) Los Derechos de autor y conexos se refiere es a “libros, composiciones musicales, pinturas, esculturas, programas de computadoras y películas cinematográficas” las cuales son protegidas por un plazo mínimo de 50 años después de la muerte del autor. También están protegidos los derechos de los artistas intérpretes o ejecutantes y otros. De esta forma, con la firma del ADPIC, la República Dominicana, junto con la mayoría de los países en desarrollo, renunció a utilizar un instrumento de promoción de la industrialización muy socorrido en la década de los sesenta y setenta, especialmente por los países de Sudeste de Asia, de copia y adaptación de ideas, diseños y de tecnologías, con el objetivo de elevar el nivel de productividad y competitividad del aparato productivo. En los hechos, el ADPIC reduce las posibilidades competitivas y de acceso a las nuevas tecnologías en los países en desarrollo, que en su gran mayoría no son productores de tecnologías y que enfrentarían aumentos de precios de los productos tecnológicos. Como resultado, los países en desarrollo se han convertido en exportadores netos de recursos financieros a través del pago de derechos por el uso de tecnologías y productos esenciales para su desarrollo y el bienestar. Las limitaciones para copiar tecnologías y las dificultades de costo para tener acceso a ella genera menor capacidad competitiva, aumentando la falta de conocimientos, nuevos costos para implementar la legislación y la institucionalidad que acompaña a los DPI. Un agravante es que, contrario al argumento esgrimido por los países desarrollados de que el ADPIC promovería la creación de nuevos conocimientos y tecnologías al proveer incentivos, no hay evidencias concluyente de que en los países en desarrollo que aplican los DPI se estimula más la innovación (Report of the Commission on Intellectual Property Rights (2002). Integrating Intellectual Property Rights and Development Policy. London, September. p.10) IV.3.3. El activismo regional46

En 1996, la nueva administración de gobierno tenía abierto al menos tres frentes de negociación comercial internacional:

• las negociaciones para la renovación y cambio del acuerdo ACP-UE;

• el proceso ALCA que ya empezaba a tomar fuerza, en especial la negociación de un borrador de acuerdo; y

• las negociaciones multilaterales en la OMC. 46/ Esta sección se basa en Isa (2002).

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Sin embargo, en contraste con los antes mencionados cuyas dinámicas son exógenas, el nuevo gobierno, por iniciativa propia, abrió dos nuevos frentes de negociación comercial:

• Centroamérica47, con la propuesta de un acuerdo de libre comercio; y

• la CARICOM48 con la propuesta de un acuerdo de libre comercio.

Cabe destacar que no existían factores concretos que obligasen al país a tomar iniciativas regionales de este tipo. Las propuestas de acuerdos de libre comercio fueron decisiones relativamente autónomas cuyos objetivos tenían que ver con fortalecer la capacidad negociadora en espacios extrarregionales, y probablemente con la intención de colocar al país en una posición de liderazgo regional. Aunque la iniciativa no necesariamente surgió a partir de una perspectiva integracionista, los esfuerzos para fortalecer los vínculos regionales y el comercio tomaron rápidamente un carácter estratégico en la que la integración regional se colocó como un paso inicial para encarar la globalización. La perspectiva estratégica del activismo regional quedó evidenciada a partir del 1998 con la propuesta de la República Dominicana de 1998 de la llamada “Alianza Estratégica” entre Centroamérica y el Caribe, en donde la construcción de consensos de política exterior y la ampliación de los márgenes para la negociación para los países de la región parecieron convertirse en objetivos importantes. Además de los factores de largo plazo y la perspectiva estratégica que parecía emanar de la propuesta de Alianza Estratégica, otros factores coadyuvaron a viabilizar el esfuerzo. Por un lado, el nivel de simetría entre los países, y la cercanía geográfica y cultural, el acercamiento regional facilitaban el proceso de acercamiento. Las resistencias internas eran poco significativas y más bien, por razones disímiles, contaba con el apoyo de un espectro relativamente amplio de sectores.

Por otro lado, los impactos fiscal y productivo era mínimos, además de que eran percibidos como partes de un proceso de acercamiento gradual a una situación de mayor liberalización comercial.

Finalmente, la intensa interacción del gobierno de la República Dominicana con la comunidad ACP, y en especial con los países miembros del CARIFORO en el proceso de negociación de un nuevo acuerdo de Lomé permitió la creciente identificación de intereses y estrategias comunes con los países de la CARICOM.. Los resultados del activismo regionalista: los acuerdos de libre comercio con Centroamérica y la CARICOM

Los procesos de negociación del cuerpo de los acuerdos de libre comercio con Centroamérica y la CARICOM se desarrollaron de forma relativamente acelerada. Sin embargo, fueron procesos complejos debido a la naturaleza “avanzada” de los acuerdos. Incorporó no sólo el comercio de

47/ Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica. 48/ La CARICOM está integrada por Belice, Bahamas, Jamaica, Saint Kitts & Nevis, San Vicente y Las Grenadinas, Dominica, Santa Lucía, Barbados, Grenada, Montserrat, Trinidad & Tobago, Guyana, Surinam y Haití. Sin embargo, Haití no estuvo incluida en el acuerdo pues su membresía a la CARICOM se definió paralelamente a las negociaciones, mientras la República Dominicana decidió otorgar un trato no recíproco a los países de menor desarrollo miembros de la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO). Estos son Saint Kitts & Nevis, San Vicente y Las Granadinas, Dominica, Santa Lucía, Grenada y Montserrat.

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bienes, sino también el comercio de servicios, aspectos de propiedad intelectual relacionados con el comercio, inversiones, mecanismos de solución de controversia, y un conjunto de aspectos técnicos relacionados con acceso a mercados tales como barreras técnicas al comercio. Por razones obvias, las partes más contenciosas de los acuerdos fueron los protocolos, los cuales incorporaron listas negativas (productos excluidos de los acuerdos), listas de desgravación arancelaria, listas de preferencia arancelaria, y listas de exclusión temporal de productos agrícolas. Cabe destacar que la participación civil en el proceso de negociación de ambos acuerdos, pero muy especialmente con la CARICOM, fue muy intensa. El nivel de involucramiento fue tal que en la práctica, instituciones y empresas miembras del Comité Consultivo, donde la representación era abrumadoramente del sector privado, estaban presentes en las sesiones de negociación y participaban activamente de las consultas internas de los equipos negociadores en cada tema. Sin embargo, la importancia de los acuerdos no reside tanto en los impactos en los flujos de comercio, sino en dos elementos. Primero, se constituyeron en la primera experiencia negociadora. Segundo, porque por primera vez, el país condicionó su política comercial un tratado internacional vinculante que va más allá de su legislación doméstica en materia de apertura comercial, especialmente en lo que tiene que ver con acceso a mercado de bienes. Ciertamente que el primer acuerdo vinculante para el país fue el GATT 1994. Sin embargo, los compromisos asumidos en Marrakesh básicamente se ajustaron a la legislación doméstica, lo que no se tradujo en cambios importantes en el marco de políticas comerciales49. Mediante los acuerdos con la CARICOM y Centroamérica la República Dominicana se comprometió frente a sus contrapartes comerciales regionales a ofrecer acceso al mercado libre de gravámenes arancelarios y no arancelarios a la mayor parte del universo de mercancías, y a ofrecer acceso a mercado y trato nacional a inversionistas y proveedores de servicios residentes en las contrapartes. A excepción de los procesos de desgravación y las listas de exclusión de bienes, en general ambos acuerdos son similares y afectan el relieve de políticas comerciales de forma parecida, especialmente en las áreas de inversiones y servicios. La siguiente tabla proporciona una apretada síntesis del alcance de los acuerdos en las áreas relevantes desde la perspectiva de la transformación del marco de políticas comerciales. En materia de comercio de bienes, ambos acuerdos desgravan de forma inmediata la mayor parte del universo de mercancías, y ofrecen trato nacional a las importaciones originarias de las contrapartes. Ambos acuerdos también estipulan una lista de bienes excluidos del trato nacional y que se acogerán al trato de nación más favorecida50. 49/ Aunque los compromisos ante el GATT 1994 implicaban una modificación del régimen de inversión extranjera, la nueva ley que ofrece trato nacional y libre convertibilidad, estaba en camino de ser aprobada, lo que ocurrió en 1995. En materia de acceso a mercados, el país consolidó un arancel NMF en 40%, un 5% por encima del arancel más elevado de la estructura arancelaria del momento. Hay que reconocer, sin embargo, que el país debió solicitar la revisión ex-post de las condiciones de acceso para un reducido grupo de productos agropecuarios. 50/ El acuerdo con la CARICOM, sin embargo, especifica una lista de productos que se desgravarán de forma gradual desde el momento de ratificación del acuerdo hasta el 2004. Igualmente, existe una lista de productos agrícolas a desgravarse gradualmente. Por su parte, el acuerdo con Centroamérica establece aranceles preferenciales especiales para productos específicos originarios de contrapartes específicas. Para el caso de las zonas francas de

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En materia de inversiones, los acuerdos son casi idénticos. Ambos ofrecen a las contrapartes trato nacional (o en algunos casos, a definirse en

negociaciones específicas y

protocolos), prohibición de requisitos de desempeño, libre convertibilidad y libertad de transferencias y

pagos internacionales,

prohibición de expropiación

excepto por razones de seguridad o bienestar público sujeta a adecuada

compensación, y compromisos en el área de prácticas anticompetitivas.

Cuadro 29. Alcance comparado de los acuerdos de libre comercio entre la República Dominicana y el Mercado Común Centroamericano (MCCA), y Entre la República Dominicana y la Caribbean Community (CARICOM) RD-Centroamérica RD-CARICOM Comercio de bienes Acceso a Mercado

Trato Nacional Lista negativa

Acceso a Mercado Trato Nacional Lista negativa Lista de desgravación de productos agrícolas

Zonas Francas Trato nacional Trato de Nación Más Favorecida

Inversiones Acceso a mercado Trato nacional

Acceso a mercado Trato nacional

Servicios Acceso a mercado * Trato nacional * Presencia local *

Acceso a mercado * Trato nacional * Presencia local *

Propiedad intelectual ADPIC ADPIC Propuesta de acuerdo regional

Compras gubernamentales Acceso a mercado ** Trato nacional **

Futuro acuerdo pendiente de acuerdo regional intra-CARICOM

Salvaguardas, antidumping y derechos compensatorios

Articulo XIX del GATTArticulo VI del GATT

Articulo XIX del GATT Articulo VI del GATT

Fuente: elaborado a partir de Ceara y Frías (2002). * Sujeto a legislaciones nacionales. ** Sujeto a procedimientos de compra y legislaciones nacionales, que en ningún caso podrán ser discriminatorias contra proveedores no nacionales.

Igualmente, en relación a los servicios, los acuerdos son muy parecidos. Además de otorgar acceso a mercado, tratamiento nacional y presencia local inmediatos para aquellos sectores cuya legislación lo permita (o para sectores no regulados), los acuerdos ofrecen un marco general para la negociación de acuerdos específicos de liberalización sectorial (como por ejemplo, algunos servicios profesionales sujetos a normas de reconocimiento). En los casos que demanden acuerdos específicos, se otorgó trato de nación más favorecida. Quedaron excluidos de los acuerdos servicios aéreos y conexos, y servicios públicos tales como seguridad, readaptación social, seguridad social, educación pública y salud. Los acuerdos estipularon además el principio de la transparencia (publicación de todas las normativas relevantes para el comercio de servicios), la no exigencia de presencia local para la prestación de servicios, y el desmantelamiento de todas las restricciones cuantitativas a la

exportación, mientras el acuerdo con Centroamérica establece tratamiento nacional (específicamente, los bienes producidos en las zonas francas de las contrapartes serán admitidos en condiciones al menos tan ventajosas como aquellas otorgadas a los bienes producidos en las zonas francas de la misma contraparte), en el acuerdo con la CARICOM el tratamiento es NMF.

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provisión de servicios. Finalmente, también se acordó medidas contra prácticas anticompetitivas. En materia de propiedad intelectual, mientras el acuerdo de libre comercio entre la República Dominicana y Centroamérica se acoje a los derechos y obligaciones dispuestas en el Acuerdo de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (ADPIC), establecido como el Anexo 1C del Acuerdo en la OMC, en el acuerdo con la CARICOM, además de adoptarse lo convenido por la ADPIC, se propone desarrollar y adoptar un Acuerdo sobre los Derechos de Propiedad y otros acuerdos internacionales relevantes de los cuales sean partes todos los Estados Miembros de CARICOM y la República Dominicana. El acuerdo entre la República Dominicana y Centroamérica incorpora un acuerdo en materia de compras gubernamentales que garantiza acceso a mercado y trato nacional a proveedores de las contrapartes. El acuerdo especifica que las partes otorgarán un trato no menos favorable que el otorgado a los bienes, servicios y proveedores nacionales. Así mismo, indica que las partes no podrán dar un trato menos favorable a un proveedor según sea el grado de afiliación o de propiedad extranjera, o discriminar a un proveedor establecido en su territorio porque ofrezca bienes y servicios de la otra parte. Sin embargo, las partes podrán establecer requisitos de representación y presencia local, siempre y cuando dichos requisitos no tengan por efecto discriminar a favor de los proveedores nacionales. Más aún, cada parte aplicará su legislación nacional en materia de procedimientos de compra siempre que el procedimiento elegido garantice la competencia máxima posible. Un número de áreas y bienes fueron excluidos del acuerdo. Finalmente, el acuerdo indica que los procedimientos de compra que realicen entidades gubernamentales nacionales se aplicarán sobre la base del principio de la transparencia, publicidad y la no discriminación. El acuerdo entre la República Dominicana y la CARICOM no incluyó un capítulo sustantivo sobre compras gubernamentales, y se limitó a establecer que las partes acordaron iniciar negociaciones para un acuerdoen esta materia una vez los países de la CARICOM logren un convenio al respecto entre los miembros de la Comunidad. Finalmente, en relación a las medidas de salvaguarda y antidumping, ambos acuerdos recurren al artículo XIX del GATT de 1994 y el Acuerdo sobre Salvaguardias de la Organización Mundial del Comercio. En ambos casos, la salvaguarda no podrá ser introducidas por más de un año, prorrogable a otro período similar, y no podrá sobrepasar el nivel de restricción NMF. En el caso del acuerdo con la CARICOM, éste especifica que se podrán aplicar medidas de salvaguardias bilaterales de carácter temporal cuando: (i) las importaciones causen o puedan causar daños graves a la industria nacional de productos similares o competitivos de manera directa con los del país importador; o (ii) fuere necesario para reajustar el déficit de la balanza de pagos o para proteger la posición financiera externa del país importador. Igualmente, en relación a las medidas antidumping, los acuerdos recurren al Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC y en el Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del GATT de 1994, donde se especifica los procedimientos para la determinación

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de existencia de dumping, daño, pruebas, medidas provisionales, compromisos relativos a precios, establecimiento y percepción de derechos antidumping, retroactividad, duración y examen de los derechos. En síntesis, los acuerdos de libre comercio con Centroamérica y la CARICOM han tenido un impacto marginal en el marco de políticas comerciales. En materia de bienes, aunque eliminó los aranceles a la mayor parte de las importaciones, el cambio en el promedio arancelario fue insignificante51. Sin embargo, en materia de importaciones desde las zonas francas de los países socios, contrario al acuerdo con la CARICOM en donde se limita al trato NMF, el acuerdo con Centroamérica otorga trato nacional a las importaciones desde las zonas francas de los países socios, constituyéndose en una concesión que supera los compromisos ante la OMC. En lo relativo a servicios e inversiones, los acuerdos se limitan a los compromisos ante la OMC, ofreciendo acceso a mercado y trato nacional, sujeto a las legislaciones nacionales. De manera similar, en relación a los derechos de propiedad intelectual, se adhieren a los ADPIC. Sobre compras gubernamentales, sin embargo, el acuerdo con Centroamérica constituye el primer compromiso internacional del país en la materia, siendo mucho mas liberal que la propia legislación nacional en materia de no discriminación entre proveedores. Finalmente, en materia de salvaguardias, antidumping y derechos compensatorios, los acuerdos se adhieren a los artículos XIX y VI sobre las materias. IV.3.4. Del regionalismo al multilateralismo y las negociaciones del ALCA La agenda multilateral en la OMC Una vez concluidas las negociaciones de los acuerdos de libre comercio con Centroamérica y el Caribe, la política de negociaciones comerciales inició un viraje para prestarle más atención a las negociaciones multilaterales en la OMC y el ALCA. Sin embargo, el cambio de énfasis no estaba desconectado de la estrategia regionalista, y más bien habían importantes elementos de continuidad. Así, en 1999 la Comisión Nacional de Negociaciones Comerciales fue dotada de nuevos mandatos en el terreno multilateral relacionados con asegurar el ejercicio de las disposiciones sobre los derechos adquiridos por los países en desarrollo en materia de trato especial y diferenciado, según se especifica en el Acuerdo de Marrakech, y las obligaciones asumidas por los países desarrollados para incrementar el comercio y desarrollo de los países en vías de desarrollo (Decreto 74-99). Adicionalmente, el país, junto a otros países en desarrollo asumió posiciones más críticas hacia los países desarrollados en el marco de las negociaciones en la OMC, especialmente en procura de condicionar cualquier ampliación de la cobertura de la OMC a la resolución de los problemas de aplicación de viejos temas, entre los que se encuentran al menos tres:

51/ El impacto en los flujos comerciales y los aranceles promedios ponderados ha sido reducido. En el caso del acuerdo de libre comercio con Centroamérica, a 10 meses de haber entrado en vigencia el acuerdo, la Dirección General de Aduanas (DGA) estimó que el sacrificio fiscal, entendido como el monto de gravámenes por concepto de arancel no pagados al fisco como resultado del acuerdo, asciende a menos de RD$ 129 millones (alrededor de US$ 7 millones). De igual forma, la DGA estima que entre diciembre del 2001 y julio del 2002, el costo fiscal del acuerdo de libre comercio con la CARICOM fue de aproximadamente RD$ 14 millones (alrededor de US$ 800 mil).

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• Desequilibrios entre los derechos y las obligaciones contenidas en los acuerdos; • Incumplimiento de las disposiciones sobre trato especial y más favorable para los países

en vías de desarrollo, las cuales se habían convertido en declaraciones de buenas intenciones; y

• Obligaciones incumplidas en materia de acceso a mercados para productos de interés de países en vías de desarrollo (Cuello, 2001).

Sobre la base de esta agenda, el país cerró filas con un importante grupo de países en desarrollo en procura de reintroducir la agenda de desarrollo en las negociaciones comerciales, especialmente a través de la revisión del cumplimiento de los acuerdos de la Ronda Uruguay, y apuntalar las provisiones relacionadas con el trato especial y diferenciado para economías en desarrollo. Adicionalmente, la representación dominicana tuvo una activa participación en la propuesta de ampliar el rango de países a los que se les permite tener regímenes tributarios especiales como las zonas francas de exportación, y en las acciones desde los países en desarrollo encaminadas a relanzar las negociaciones en materia agrícola (Cuello, 2001). Las negociaciones en el ALCA Aunque la agenda de negociaciones a nivel multilateral y bilateral es bastante amplia, e incluye la OMC y acuerdos comerciales con los Estado Unidos, Canadá y Venezuela, por la importancia y características de los socios comerciales envueltos (especialmente los Estados Unidos y Canadá, y los niveles de productividad y competitividad de su industria manufacturera, agricultura y servicios), por su alcance temático, por la profundidad que se pretende, y por el avance alcanzado hasta el momento, el proceso de negociación más relevante en este momento es sin lugar a dudas aquel que procura el establecimiento del Acuerdo de Libre Comercio de Las Américas (ALCA) a partir del año 2005. Dadas su profundidad y extensión, y dada la importancia del comercio hemisférico para la República Dominicana, el ALCA muy probablemente marcará las pautas a los demás procesos, ya sean aquellos que se desarrollen en paralelo al ALCA o ulteriores a éste. El proceso hacia el ALCA se organiza alrededor de la negociación sobre nueve temas: acceso a mercados, inversión, servicios, compras del sector público, agricultura52, propiedad intelectual, subsidios y derechos compensatorios, políticas de competencia, y mecanismos para solución de controversias. En todas estas áreas, el ALCA no sólo promete modificar de manera más profunda que cualquier otro acuerdo comercial el relieve de la política comercial, sino también transformar y atar dicha política en el largo plazo debido al carácter vinculante del acuerdo. En materia de acceso a mercado de bienes, se ha acordado que todo el universo arancelario estará sujeto a negociación. En relación a la liberalización del comercio se de bienes, se ha acordado un proceso de desgravación sobre cuatro canastas de bienes: desgravación inmediata, desgravación por un período de hasta 5 años, desgravación por un período de hasta 10 años, y desgravación por un período mayor de 10 años. También se ha acordado que los procesos de desgravación sean lineales, con algunas excepciones, que las ofertas iniciales sean significativas, y que lo

52/ Aunque los temas sobre agricultura son negociados en un grupo independiente, tiene fuertes vínculos con el tema de acceso a mercados, por lo que analíticamente puede considerarse de manera conjunta.

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sustancial del comercio deberá haber sido liberalizado en un período no mayor de 10 años53. Finalmente, se ha acordado que el arancel base para las negociaciones de desgravación será el arancel NMF aplicado a la fecha de la notificación (excepto para los países de la CARICOM). En relación a inversiones y comercio de servicios, los objetivos de la negociación son el otorgamiento de pleno acceso a mercado, trato nacional y presencia local, además de libre movilidad de capital. Se ha acordado que la oferta inicial deberá ser amplia, mientras que el enfoque que se utilizará será de lista negativa, lo que podría implicar que la liberalización del comercio de servicios será extensa54. Con respecto a compras gubernamentales, no se han alcanzado acuerdos sustantivos hasta la fecha. Sin embargo, los países incluyendo a la República Dominicana, se han comprometido a ofrecer una cobertura amplia para las compras al menos en el nivel central o federal. Se espera que como resultado de los acuerdos, se eliminen los obstáculos más relevantes que limitan el acceso de empresas extranjeras al mercado de bienes y servicios para el sector público55. Finalmente, aunque no existen acuerdos muy concretos sobre la materia, los acuerdos sobre propiedad intelectual persiguirían la conformación de una suerte de régimen hemisférico de protección a los derechos de propiedad intelectual a través de la creación de registros simultáneos de marcas y patentes en todos los países, del desarrollo de un sistema hemisférico para la observancia de los derechos de propiedad intelectual, y de la imposición de limites a la discrecionalidad de los gobiernos de aceptar o rechazar registros de patentes. Sobre los demás aspectos, hasta el momento no se han logrado acuerdos sustantivos. ALCA probablemente tendrá importantes impactos en dos áreas fundamentales del marco de políticas comerciales: el comercio de bienes, y el régimen de compras gubernamentales. En relación al comercio de bienes, dos aspectos podrían ser severamente modificados: el relieve arancelario, y el régimen de zonas francas de exportación. Sin embargo, en materia de inversiones y servicios, la República Dominicana cuenta con un marco regulatorio muy liberalizado que, en términos generales, garantiza acceso a mercado, trato nacional, presencia local y movilidad transfronteriza de recursos, por lo que el impacto del ALCA en el marco de políticas se limitaría a aspectos muy específicos antes que generales. El Estado de las negociaciones y la oferta de la República Dominicana en acceso a mercados de bienes En materia de acceso a mercados, el 15 de febrero de 2003 se cumplió la fecha límite para la presentación de ofertas en bienes agrícolas y no agrícolas. El 15 de junio fue la fecha límite para solicitar mejoramiento de ofertas a las contrapartes, y la presentación de ofertas revisadas inició el 15 de julio. Hasta el momento sólo se conocen las oferta iniciales y algunas solicitudes de mejora. La oferta de la República Dominicana es una de las más liberales, estando después de Chile, EEUU, Canadá y Panamá. Ofreció liberalizar el 60% de las 6,774 líneas arancelarias en un período de 5 años o menos. El 49% de las líneas se liberalizarían de inmediato, y el 11% restante 53/ Ver FTAA.TNC/20. 54/ Ver FTAA.TNC/20. 55/ Ver FTAA.TNC/20.

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en un plazo no mayor de 5 años. Un 18% se liberalizaría en un período no mayor de 10 años, mientras un 20% se liberalizaría en un período mayor de 10 años. Finalmente, unas 90 líneas arancelarias o poco más del 1% de las líneas fueron excluidas de la oferta inicial. Como se observa en el siguiente cuadro, la oferta inicial esencialmente distribuye las líneas arancelarias por canastas de manera que los bienes con aranceles más bajos son desgravados de manera inmediata, mientras los bienes con aranceles más altos fueron colocados en canastas para desgravación en períodos más prolongados.

Cuadro 30. Oferta inicial en el ALCA por tasa arancelaria y canasta de desgravación (número de líneas arancelarias por tasa y canasta)

A

B

C

D

E

Total

Composición por tasa

0% 905 2 907 13.4% 3% 1115 39 6 42 1202 17.7% 8% 135 91 137 50 1 414 6.1%

14% 56 13 88 51 2 210 3.1% 15% 2 2 0.0% 20% 53 4 44 978 21 1100 16.2% 25% 2 1 2 44 49 0.7%

No posición1 1079 593 966 232 20 2890 42.7% Composición por canasta 3345 740 1242 1355 92 6774 100.0%

49.4% 10.9% 18.3% 20.0% 1.4% 100.0% 1 Líneas arancelarias para las cuales no se recibió solicitud específica de colocación en alguna canasta. Las 1079 líneas colocadas en la canasta A corresponden a bienes de capital y materias primas con un arancel de 3%. Las 593 líneas colocadas en la canasta B corresponden a mercancías con un arancel de 3% y 8%. Las 966 mercancías colocadas en la canasta C corresponden a bienes con un arancel de 14% y 20%. Las demás fueron colocadas en canastas D y E.

Sin embargo, la oferta de acceso a mercado de bienes que realizó EEUU en el ALCA afecta sensiblemente los intereses dominicanos. En efecto, en el año 2002 la República Dominicana exportó a los EEUU unos US$4,167 millones, de los cuales el 91% entró libre de derechos y solamente pagó impuestos el 9%, sin embargo, en la oferta presentada en el ALCA los EEUU coloca en las canastas B, C y D el 54% de las partidas arancelarias de las exportaciones

dominicanas a ese país, la mayoría de las cuales son confecciones, por lo cual, en términos de valor, el 80% debería pagar aranceles y solamente el 20% estaría exento. Es decir, se deterioran las condiciones de acceso, quedando la República Dominicana en una situación peor de la que tenía antes de que se iniciara el ALCA. Algo similar hicieron

los norteamericanos en la oferta presentada durante las negociaciones del TLC con Centroamérica, mientras estos ofrecieron alrededor del 75% de unas 6,300 partidas con arancel

Cuadro 31. Exportaciones dominicanas a EEUU según el régimen arancelario. 2001, US$ millones

Situación actual

sin ALCA Oferta de EEUU en

el ALCA

Total Exportado 4,167 100% 4,167 100% Pagando arancel 382 9% 3,317 80% Libre de arancel 3,785 91% 850 20% Fuente: USTR y Ofertas en el ALCA

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cero, la propuesta de los EEUU no consolida la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) ni el Sistema General de Preferencias (SGP) y tampoco se incluyó el tema de textiles y confección56. La República Dominicana es el país del Caribe que está en una situación más difícil en materia de acceso a mercado en el ALCA, ya que ha hecho una oferta muy liberal, diseñada casi exclusivamente para los EEUU, ignorando la competencia que representa el resto del continente para los sectores productivos dominicanos y las oportunidades potenciales que ofrecen esos mercados. La oferta fue el resultado de un cambio de estrategia en donde el énfasis pasó de lo multilateral a lo bilateral. Ese cambio será analizado en el próximo apartado. IV.3.5. Del multilateralismo al bilateralismo. La estrategia de negociaciones comerciales de la República Dominicana cambió bruscamente en mayo de 2002, moviendo el centro de gravedad de los acuerdos multilaterales (OMC, ALCA) a un acuerdo bilateral con los EEUU y centrando el eje protagónico entre los sectores productivos casi exclusivamente en la necesidad de proteger a las zonas francas del acuerdo bilateral de Centroamérica con los EEUU. El sector de zonas francas argumentó que un acuerdo entre Centroamérica y los Estados Unidos afectaría los flujos de inversión hacia la República Dominicana eliminando unos 100 mil empleos. La estrategia negociadora dominicana fue dirigida a lograr el objetivo de ser incluida en el acuerdo EEUU-Centroamérica o en lograr un bilateral directo, focalizando sus acciones en el “ablandamiento” de la posición norteamericana a través de hacer concesiones57 en los ámbitos multilaterales de la política comercial y de la política exterior (apoyo a la guerra de Irak, envío de tropas, renuncia parcial al Convenio de Tribunal Internacional, entre otros temas). Como consecuencia de esta decisión, la República Dominicana se separó de la CARICOM en la coordinación de posiciones en el proceso ALCA, se creó tensiones con Centroamérica, se desmontó y reestructuró el equipo negociador, se renunció a través del silencio en las mesas de negociaciones al trato especial y diferenciado en la OMC y el ALCA, el país renunció a todas aquellas posiciones que pudieran ser diferentes a las de EEUU así como a la consolidación de las preferencias arancelarias otorgadas a través de la ICC y el SGP en el plano multilateral, e hizo una oferta liberal de acceso a mercado para darle señales a EEUU de que la RD estaba listo para negociar. La intención de EEUU para explorar un acuerdo comercial con Centroamérica fue anunciado por el Presidente Bush el 16 de enero del 2002 y las negociaciones formales empezaron el 8 de enero del 2003, esperando concluirlas al final del 2003. Es de notar que en la comunicación de notificación (septiembre del 2002) que el Representante de Comercio de EEUU envía al Congreso indicándole la intención58 de iniciar negociaciones con Centroamérica se establecía 56/ Periódico Hoy. El "sueño americano" de Centroamérica perturbado por oferta de EEUU. 6 de Mayo 2002. 57/ A la nueva estrategia de concesiones a EEUU para obtener el acuerdo bilateral con ese país se la ha llamado la “Doctrina Guiliani”, por ser el Embajador Dominicano en EEUU, el Dr. Hugo Guiliani, el principal promotor y responsable de las negociaciones con los EEUU, y como estas pasaron a ser el objetivo central de las negociaciones subordinando todos los demás propósitos en el marco multilateral, también lo convierte en la practica en el Jefe Negociador Dominicano, creándose una nueva distorsión institucional. 58/ “At the direction of the President, I am pleased to notify the Congress that the President intends to initiate negotiations for a free trade agreement (FTA) with the five member countries of the Central American Economic Integration System (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, and Nicaragua, hereinafter “Central America”) 90 days from the date of this letter. This notification is in accordance with section 2104(a)(1) of the Trade Act of

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claramente que la misma se realizaría con los miembros del Sistema de Integración Económica de Centroamérica, es decir, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua; lo cual excluía automáticamente a la República Dominicana a menos que este país se adhiriera a la Unión Aduanera centroamericana. La Republica Dominicana tenía claras señales de parte de Centroamérica de que tanto por razones técnicas como de carácter comercial y política no estaba dispuesta a incorporar al país a las negociaciones con EEUU59. Entre las razones de tipo técnica estaban el avance en materia de la Unión Aduanera, lo cual fue un requisito de los EEUU. En marzo del 2002 los Presidentes de Centroamérica acordaron un Plan de Acción de la Integración Centroamericana que entre otros temas tenían como objetivo avanzar en la normativa comercial60 y en la profundización de la Unión Aduanera. En junio de 2002, Costa Rica se adhirió a este proceso. Todo ello implicaba que en la medida en que se consolidaba la Unión Aduanera y que se profundizaba la normativa comercial común, la República Dominicana tendría que revisar su TLC con estos países al tiempo que participaba con ellos en las negociaciones con EEUU si es que participaba. En agosto de 2003, la oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos (USTR, por sus siglas en inglés) Robert Zoellick comunica al Congreso de los Estados Unidos la intención de la administración de adherir a la República Dominicana en las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con Centroamérica. Se espera que las negociaciones entre los Estados Unidos y Centroamérica finalicen hacia fines del 2003 o inicios del 2004, lo que significa que la República Dominicana se estaría incorporando hacia finales de la negociación. Más aún, la carta de Zoellick al Congreso señala de manera explícita que la negociación con la República Dominicana se limitará al tema de acceso a mercados, mientras que para el resto de las disciplinas (servicios, propiedad intelectual, compras gubernamentales, solución de controversias) se ajustará a las negociaciones en proceso con los países del istmo:

“Through these negotiations, we expect to provide for essentially the same disciplines as those in the FTA we are currently negotiating with the five member countries of the Central American Economic Integration System (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, and Nicaragua, hereinafter “Central America”), and to negotiate specific market access commitments with the Dominican Republic” (Zoellick, 2003).

De esta manera, la República Dominicana quedó en una precaria situación: hizo amplias concesiones en el ALCA y la OMC para conseguir un acuerdo bilateral sin lograr obtenerlo, mientras lo que recibe a cambio es una adhesión a un acuerdo fundamentalmente negociado. Adicionalmente, el tiempo es muy insuficiente para desarrollar una buena negociación en lo que restaría por negociar (algunas condiciones de acceso a mercado y las listas de desgravación). 2002. It is crucial that we move forward on this and other trade agreements in order to restore America’s leadership on trade.” Carta de Robert Zoellick a The Honorable Robert C. Byrd, President Pro Tempore. Septiembre del 2002. 59/ En la reunión del 24 de marzo de 2001 de los Presidentes de Centroamérica con el Presidente Bush. La República Dominicana no fue invitada a pesar de la diplomacia directa del Presidente Dominicano. 60/ Solución de controversia, un acuerdo sobre comercio de servicios e inversiones, un código aduanero uniforme centroamericano, lo cual se adicionaba a reglas de origen, salvaguardia, prácticas desleales al comercio, tránsito aduanero Internacional, medidas de normalización, metrología y procedimientos de Autorización

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IV.3.6. Los acuerdos comerciales y las restricciones a las políticas de desarrollo En síntesis, después de finalizada la Ronda Uruguay cuyos resultados comprometieron la política comercial interna del país especialmente en lo que tiene que ver con acceso a mercado de bienes, tratamiento general del comercio de servicios, y propiedad intelectual, la política de negociaciones comerciales de la República Dominicana inició un activismo regional y multilateral sin precedentes. Este activismo persiguió crear un espacio comercial regional, fortalecer el poder de negociación del país y la región en los foros multilaterales, y avanzar la agenda de trato especial y diferenciado para los países en desarrollo en esos espacios. Aunque no era explícito, el fundamento de esa diplomacia comercial era una perspectiva del comercio y del desarrollo en la que la globalización, además de una oportunidad, era vista como un problema, y en donde liberalización del comercio sin arbitrajes compensatorios podría contribuir a una acentuación de la divergencia internacional por la vía de resultados asimétricos en el acceso a mercado en perjuicio de los países en desarrollo ya sea en virtud de los compromisos o de su cumplimiento, y por la vía de crecientes restricciones al acceso a conocimiento y tecnología. Esto con el agravante de que los resultados de las negociaciones comprometen los instrumentos de política comercial y la política de desarrollo en el largo plazo. Sin embargo, esta postura cambió drásticamente durante el primer semestre del 2002 cuando el objetivo de las negociaciones se movió a un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos. El consenso regional, y el trato especial y diferenciado quedaron fuera de la agenda, mientras el acceso al mercado de los Estados Unidos se convirtió en la única guía de la política comercial externa. Con este cambio se reveló la ausencia de una sólida perspectiva de desarrollo en la política comercial que incorpore el acceso al mercado doméstico, el comercio agrícola, los temas de propiedad intelectual, y la flexibilidad necesaria en los acuerdos para permitir que las políticas de desarrollo cuenten con unos suficientes márgenes de maniobra como para ser efectivas. Paradójicamente, la nueva postura comercial en vez de mejorar las perspectivas de acceso al mercado de los Estados Unidos, las deterioró al renunciarse a las preferencias comerciales actuales con la expectativa de recibirlas y ampliarlas a través de un trato bilateral. IV. Conclusiones Este trabajo analizó las relaciones entre desarrollo humano, el régimen mundial de comercio y la política comercial, concluyendo que: 1. El impacto de la liberalización comercial sobre el desarrollo dependerá de un conjunto de

requisitos previos sociales e institucionales, internos y externos. 2. La política comercial tiene que ver menos con temas de comercio y más con temas

condicionantes del desarrollo económico y social que escapan al ámbito tradicional de análisis de los temas comerciales. El impacto más importante del régimen comercial mundial es el diseño de un ordenamiento para un país de tamaño y un nivel de desarrollo “únicos” que excluye la posibilidad de ejecutar políticas de desarrollo.

3. La economía dominicana ha registrado un impresionante crecimiento económico de más de

5% en los últimos 50 años, registrando en la década de los ochenta una reestructuración de

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los ingresos de divisas hacia los servicios. Este impresionante crecimiento no ha sido acompañado por una mejoría en el bienestar de las personas en la misma proporción en que ha aumento el PIB per cápita.

4. Las reformas económicas de los 90 fueron posteriores a la reestructuración de los ingresos de

divisas. No fueron el factor determinante en la modificación de la estructura de los ingresos de divisas. La reestructuración de los ingresos de divisas estuvo asociada a distorsiones del mercado mundial (acuerdo multifibra, la ICC, régimen de incentivos no compatible con las normas de la OMC) o a condiciones excepcionales de carácter natural (zonas francas). Después de una década de iniciar las reformas estructurales, estas tampoco ha influido en forma contundente para reactivar las exportaciones nacionales. A lo sumo han contribuido a desarrollar un sector exportador no tradicional pero que no ha logrado compensar la caída de las tradicionales.

5. Si bien las evidencias sugieren que las reformas no fueron parte integral del cambio del

modelo de inserción. Esto no significa que no impactaron el modelo de acumulación. El nuevo arancel de aduanas introducido en 1990 fue el primer paso en el marco de políticas de largo plazo de desmantelamiento del régimen de sustitución de importaciones. Adicionalmente, la Ley de Zonas Francas reformó y consolidó los beneficios fiscales otorgados por marcos normativos previos para empresas instaladas en los parques designados.

6. No existe una definición ex-ante de política comercial en la República Dominicana ni en su

contenido ni en el aspecto institucional. 7. En la práctica, para el Gobierno Dominicano, la agenda comercial del país se limita a los

temas de acceso a mercado dejando de lado los temas de las disciplinas comerciales que inciden en el desarrollo

8. La práctica de política comercial se ha estructurado alrededor de dos componentes: el interno

y el externo. El componente interno era responsable de la administración, ajuste internos y aprovechamiento de los acuerdos comerciales siendo el principal responsable de esta esfera la Secretaría de Industria y Comercio, aunque participan la Secretaría de Finanzas, la de Agricultura, Dirección General de Aduanas, CEI-RD entre otras. El otro componente, cubre las negociaciones comerciales cuyo marco institucional y objetivo han sido en extremo difusos.

9. Los objetivos finales de la política comercial se han limitado a lograr un acuerdo comercial

con los EEUU, mediante una adhesión al Acuerdo que negocia Centroamérica con los EEUU en donde la República Dominicana renuncia a negociar las disciplinas comerciales y se limita exclusivamente a la negociación de las listas de acceso a mercado.

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REFERENCIAS

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