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Digitalisierung des kommunalen

Verkehrs als Chance

Lebenswerte Städte durch Verknüpfung von Mobilität,

Umweltschutz und Stadtplanung

Dr. Hubertus Baumeister

Dr. Peter Schütte

Tagung des Vereins für Umweltrecht e.V.

Umweltgerechte Mobilität

Berlin, den 1. Dezember 2017

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Agenda

Problemaufriss

Kommunale Mobilität und Digitalisierung

Flankierung durch rechtliche Instrumente

Bewertung

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Agenda

Problemaufriss

Kommunale Mobilität und Digitalisierung

Flankierung durch rechtliche Instrumente

Bewertung

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Ausgangslage in deutschen Ballungsräumen

> Erhebliche Umweltbelastungen durch Stickstoffdioxid

(NO2) und Feinstaub (PM 10)

• Jahresmittelgrenzwert von 40 µg/m3 für Stickstoffdioxid (NO2) im

Jahr 2016 an über 60 Messstationen überschritten – zum Teil

betrug der Jahresmittelwert sogar 82 µg/m3

• in drei deutschen Städten an mehr als 35 Tagen der

Tagesgrenzwert für Feinstaub (PM 10) von 50 µg/m3 überschritten

(WHO-Empfehlung: höchstens drei jährliche Überschreitungen)

Wesentliche Ursache für Entstehung Stickstoffdioxid (NO2) in

Ballungsräumen ist der motorisierte Individualverkehr (MIV)

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Ausgangslage in deutschen Ballungsräumen

> Erhebliche Lärmbelastung

• Nach Informationen des Umweltbundesamtes fühlen sich 54 % der

deutschen Bevölkerung vom Straßenverkehrslärm gestört

• Ein relevanter Prozentsatz der Bevölkerung ist so hoch belastet,

dass gesundheitliche Risiken zu befürchten sind

• Z.T. erhebliche Wertminderungen der Immobilien

Wesentliche Ursache für Lärm in Ballungsräumen ist der

motorisierte Individualverkehr (MIV)

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Ausgangslage in deutschen Ballungsräumen

> Hoher Verbrauch an öffentlichen Flächen versus

Wohnungsbau (zunehmend unbezahlbare Mieten)

• Rollender und ruhender Verkehr

• Stau

• Inakzeptable Privatisierung des öffentlichen Raums durch private

PKW

Wesentliche Ursache für Flächenverbrauch in Ballungs-

räumen ist der motorisierte Individualverkehr (MIV)

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40 Jahre „Verkehrswende“

> 1972:

„Mit dem privaten Kraftwagen […] wird man weiter rechnen müssen;

nicht sein Vorhandensein, sondern seine unvernünftige Verwendung

schafft ja die Probleme für die heutige Stadt […]. Als Alternative […]

braucht man leistungsfähige öffentliche Nahverkehrsmittel, auch sie

vielleicht in neuen Formen“.*

> 2018:

• ÖPNV „classic“ nach wie vor unattraktiv für viele Personen.

• Politischer Wille zur Verringerung MIV kaum vorhanden

• Effizienzsteigerung bei Entwicklung den Verbrennungsmotoren wird durch immer

größere und schwere Karosserien aufgezehrt

• Aktuelle Ansätze wie Steigerung des ÖPNV, Elektromobilität und Car-Sharing

lösen nur einen Teil der Probleme

> Ziel: Lebenswerte Städte durch neue Mobilitätsformen

Prüfung von bestehenden und neuen

Instrumenten zur Verringerung des

motorisieren Individualverkehrs (MIV)

* Albers, Was wird aus der Stadt?, 1972, S. 112, zitiert nach zur Nedden, Alle reden von der Energiewende – wo

bleibt die Verkehrswende? – Anmerkungen aus Sicht der Stadtentwicklung, IR 2017, S. 232, 233.

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Agenda

Problemaufriss

Kommunale Mobilität und Digitalisierung

Flankierung durch rechtliche Instrumente

Bewertung

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Langfristige Auswirkungen der Digitalisierung des

Verkehrs auf die Stadtstruktur?

> Die technologische Entwicklung zielt auf das autonome

(fahrerlose) Fahren des privaten und öffentlichen Verkehrs

(MIV/ÖV) auch in den Städten

> Bis zum vollautonomen Fahren werden auf der Zeitachse

noch verschiedene Entwicklungsstufen durchlaufen werden

(u.a. teil- und hochautomatisiertes Fahren)

> Die Szenarios künftiger Stadtstrukturen werden im Lichte

der neuen digitalen Verkehrsformen diskutiert („regenerative/

hypermobile/ endlose Stadt“, vgl. D. Heinrichs, Autonomes

Fahren und Stadtstruktur, in: Autonomes Fahren, 2015)

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Langfristige Auswirkungen der Digitalisierung des

Verkehrs auf die Stadtstruktur?

> Einen Vorläufer dieser Entwicklung bilden für den Bereich des

ÖV (öffentlicher Verkehr) die per App digital gesteuerten On-

Demand-Fahrtvermittlungsdienste mit privaten oder

angestellten Fahrern, z.B. CleverShuttle, UBERPool, Allygator,

myBus, MOIA, ioki, via/Daimler mit diversen Ausprägungen und

Piloten (u.a. Einzelbeförderung oder Pooling-Verkehre)

> Bereits diese neuen Fahrdienste haben bei großflächigem

Einsatz (künftig auch autonom) das Potential für einen

tiefgreifenden Umbruch in den Städten

> Für den Bereich des Ride-Hailings (taxiähnliche Mitnahmen per

App) kam das UC Davis Institute of Transportation Studies

bei einer Studie in den Jahren 2014 – 2016 in sieben

ausgewählten Großstädten der USA aktuell zu folgenden

bedenklichen Ergebnissen:

„More Cars, more trips, more miles and in many cases, cannibalizing

transit“ (- 9 % ÖPNV mit steigender Tendenz), vgl. Laura Bliss vom

12.10.2017, The Ride-Hailing Effect, www.citylab.com

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Quelle: VCD Befragung• Multimodal unterwegs in Deutschlands Großstädten 12/2016

ÖPNV heute:

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• Komfort: keine On-Demand-Verfügbarkeit und Sitzplatzgarantie, z.T. Umsteigenotwendigkeit

• Erreichbarkeit: fixe und (zu) wenig Haltestellen (z.B. nur 1,8 Tsd. Haltstellen in Hamburg, statt planerisch gewünscht 7 Tsd.)

• Reisezeit: z.T. längere Haltestellenaufenthalte

• Emissionen: Elektroantriebe für große Busse mehrheitlich noch in Erprobung (geplant komplette Flottenumstellung in Osnabrück); Auswirkungen auf die Stromnetze?

Nachteile des „ÖPNV classic“

ÖPNV heute:

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Innovative Ergänzung des städtischen ÖPNV

durch On-Demand-Shuttle (Pooling-Verkehre,

keine Einzelbeförderung!)

• Direktverbindung (max. 250 m Fußweg)

• Größerer Komfort (u.a. Sitzplatzgarantie)

• Höhere Flexibilität durch On-Demand-Buchung (statt ÖPNV-Fahrplan)

• Tariflich vermutlich zwischen ÖPNV und (Individual-) Taxi stehend

• Zielgruppe: insbesondere Autofahrer (u.a. mit Zweitwagen)

Vorteile für Fahrgäste

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Innovative Ergänzung des städtischen ÖPNV

durch On-Demand-Shuttle (Pooling-Verkehre,

keine Einzelbeförderung!)

• Pooling-Faktor der On-Demand-Shuttle 2,0 statt 1,3 MIV inkl. Carsharing (erste Simulationen)

• Bei dem Einsatz von 1000 Shuttle in einer Ein-Millionenstadt geschätzte Reduzierung des MIV bis etwa 4 %

• Die Emissionsverminderungen des fließenden Verkehrs und der geringere Flächenverbrauch des ruhenden Verkehrs wären erheblich

• Der Horizont sind autonom fahrende On-Demand-Shuttle mit den damit verbundenen erheblichen Kostensenkungen (keine Fahrerkosten mehr)

Vorteile für Kommunen

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Wie sollten die Kommunen die öffentlich

zugänglichen Pooling-Verkehre organisieren?

> Ergänzende Pooling-Verkehre mit Kleinbussen (Shuttle)

bieten Chancen eines deutlich verbesserten ÖPNV für die

Fahrgäste, wenn sie durch das kommunale Verkehrs-

unternehmen erbracht werden (Abrundung des ÖPNV-

Angebotes, u.a. Feinerschließung der Quartiere).

> Es besteht aber auch die Möglichkeit, dass private

Unternehmen alternativ/kumulativ die Pooling-Verkehre in

positiver Weise für die Fahrgäste und die Kommunen

übernehmen; in diesem Fall muss aber eine Beeinträchti-

gung der ÖPNV-Hochleistungssysteme (Massenverkehr)

vermieden werden. Unabdingbar ist deshalb die regulierende

Integration von ÖPNV und privaten Fahrdiensten.

> Im Rahmen einer Novellierung des PBefG muss zur

technologischen und wirtschaftlichen Ermöglichung

digitaler Verkehrsformen (u.a. neue Genehmigungsform im

bisherigen „Typenzwang“ des PBefG) und im Interesse der

Kommunen der Ordnungsrahmen neu gesetzt werden

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Fazit I

1. Die Digitalisierung des Verkehrs wird die Städte in ihren Funktionen mittel- und langfristig erheblich verändern

2. Die Shuttle-On-Demand-Verkehre sind die Vorboten der neuen Zeit

3. Ohne eine Regulierung der digitalen Mobilität wird die Integration von Verkehr, Umweltschutz und Stadtentwicklung in den Kommunen nicht ausreichend gelingen

4. Im Bereich des öffentlichen Verkehrs (ÖPNV/Taxi/Mietwagen) ist die Reform des Personenbeförderungsrechts (PBefG), um zum einen digitale Verkehrsformen technologisch wie wirtschaftlich zu ermöglichen und zum anderen die Balance zwischen öffentlichen und privaten Pooling-Verkehren herzustellen

5. Die Straßenverkehrsbehörden müssen in der StVO und gemäß Straßenrecht mehr Befugnisse erhalten, um eine Integration von Mobilität, Umweltschutz und Stadtentwicklung wirksamer zu ermöglichen

6. Der Plattform für die Mobilitätsdaten mit ihren Funktionen zur Analyse und Planung wächst in den Kommunen einen Schlüsselfunktion zur Gewährleistung der Intermodalität zu

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Agenda

Problemaufriss

Kommunale Mobilität und Digitalisierung

Flankierung durch rechtliche Instrumente

Bewertung

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Sektorale Fachplanungen

Integrierende Gesamtplanung

AbgabenrechtStraßenverkehrs-

recht

Straßenrecht

Flankierung durch rechtliche Instrumente

MIV

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Verkehrsentwick-

lungspläneLärmaktionspläneLuftreinhaltepläne

> § 47 BImSchG, z.B. Maßnahmen nach § 40 BImSchG

(Verkehrsbeschränkungen; Dieselfahrverbote? BVerwG) zur

schnellstmöglichen Erreichung der Immissionsgrenzwerte

oder des PM 2,5-Zielwerts nach der 39. BImSchV

> Umweltverbände können die Einhaltung der Vorschriften über

Luftreinhaltepläne gerichtlich geltend machen (BVerwG, Urt. v.

05.09.2013 – 7 C 21.12) → erhöht den Druck auf die Politik und

die Automobilkonzerne

> Luftreinhaltepläne müssen auf Grund des einklagbaren

gesetzlichen Auftrags sicherstellen, dass Schadstoffgrenz-

werte eingehalten werden

> Sie können damit mittelbar maßgeblich zur Verringerung des

MIV beitragen

Fachplanung I

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Verkehrsentwick-

lungspläneLärmaktionspläneLuftreinhaltepläne

> Pläne, in denen Lärmprobleme und Lärmauswirkungen für von

Lärm erheblich beanspruchte Gebiete geregelt werden, vgl. §

47d Abs. 1 BImSchG

> Nach § 47d Abs. 2 BImSchG i.V.m. Anhang V der Umgebungslärm-

richtlinie werden in einem Lärmaktionsplan für ein abgegrenztes

Gebiet unter Berücksichtigung und Bewertung der bestehenden

und zu erwartenden Lärmsituation anhand der Daten der nach

§ 47c BImSchG erstellten Lärmkarten verhältnismäßige Maß-

nahmen festgelegt

> Maßnahmen müssen langfristig der Lösung der beschriebenen

und bewerteten Lärmprobleme dienen.

> Lärmaktionspläne können mittelbar zur Verringerung des MIV

beitragen

Fachplanung II

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LärmaktionspläneVerkehrsentwick-

lungspläneLuftreinhaltepläne

> Grundlage für Verkehrspolitik durch Berücksichtigung derzeitiger

Rahmenbedingungen und langfristiger Ziele der Verkehrsplanung

> Planung sui generis, u.a. aufbauend auf Nahverkehrsplänen

o Aktuelle Maßnahmen aus Mobilitätsprogramm der Stadt Hamburg:

• Planung und Umsetzung einer umfassenden Busbeschleunigung

• Sanierung und Instandsetzung bestehender Haltestellen sowie Errichtung neuer

Haltestellen

• Maßnahmen zur Verbesserung des Park & Ride und Bike & Ride

• Förderung Elektromobilität

• Beschaffung emissionsfreier Linienbusse ab 2020

> Verkehrsentwicklungspläne können mittelbar zur

Verringerung des MIV beitragen

> Erforderlich: integrierte kommunale Gesamtverkehrsplanung

(Gemeindeverkehrsplanungsgesetz oder…?)

Fachplanung III

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Flächennutzungsplan

Insbesondere § 5 Abs. 2 Nr. 6 BauGB: Flächen für Nutzungsbeschränkungen oder für Vorkehrungen zum

Schutz gegen schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des BImSchG

also auch: §§ 47, 40 BImSchG

Bsp. F-Plan Berlin: „Vorranggebiet“ Luftreinhaltung

B-Pläne sind aus dem F-Plan zu entwickeln, § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB.

Gesamtplanung / Stadtentwicklung I

(Bauleitplanung)

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vorbereitender Flächennutzungsplan

(Vorhaben)bezogene (verbindliche) Bebauungspläne

Quartiersentwicklung

/ auto“arme“ Zonen

Beispiel: Neubauquartier

Domagkpark in München,

Hafen-City Hamburg

• Keine Bindung an

Festsetzungskatalog

des § 9 BauGB

• Nutzung Straßenraum

als Grün-, Spiel- und

Aufenthaltsflächen

• Luftreinhaltung

• Weniger Verkehrslärm• …

Initiative liegt

beim Investor

Gesamtplanung / Stadtentwicklung II

(Bauleitplanung)

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Abgabenrecht (zwei Beispiele)

City-Maut

• Rechtliche Ausgestaltung

• Steuer (-)

• Gebühr (+)

• Sonderabgabe (+)

• FStrPrivFinG

• Initiative der Länder erforderlich

• Aber: Ausschließlich nur für Landes- und Gemeindestraßen

Parkplatz-bewirtschaftung

• Gemeinden als wesentlicher Akteur

• Ausweitung der Zahl gebührenpflichtiger Parkplätze

• Erhöhung bereits bestehender Gebührenpflichten

• Beschränkungen des Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzips und

• Verhältnismäßigkeits-grundsatz

Weitere Instrumente (einmalig/regelmäßig und verpflichtend/

freiwillige): u.a. Stellplatzablöse, ÖPNV-Erschließungsbeitrag,

ÖPNV-Grundgebühr, Sondernahverkehrsabgaben, verpflichtende

ÖPNV-Tickets, kommunale Parkplatzsteuer usw.

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Verkehrslenkende

Maßnahmen, insb.

§ 45 Abs. 9 und 10

StVO

Aktuell:

Dieselfahrverbot

Umweltzonen

(z.B. blaue

Plakette)

VG Düsseldorf:

VGH München:

(+/-)

BVerwG

verhandelt am

22.02.2018

Erweiterung der

Umweltzonen um

„blaue Plakette“

weiterhin in der

politischen

Diskussion

• Ausweisung

zusätzlicher

Radwege

• Tempolimits

• Effektives

Vorgehen gegen

Parken in der

zweiten Reihe

• Förderung E-

Mobilität

Nur für Diesel

Problem: Vorrangiges Ziel des § 45 Abs. 1 StVO Ziel ist

nur die Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs

Straßenverkehrsrecht

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Straßenverkehrsrecht

> Konzept StVO: Sicherheit und Ordnung des Verkehrs

(Flüssigkeit und Leichtigkeit) bei einer weitestehenden

Freiheit der privaten Straßennutzung

> Kontrast: strenge Regulierung gewerblicher öffentlicher

Personenbeförderung (ÖPNV, Taxi, Mietwagen)

> Aspekte des Umweltschutzes sind in die StVO stärker

zu integrieren und zu gewichten (ähnlich wie regenerative

Energien in das Energiewirtschaftsrecht) – z.B.

„umweltverträglich“ in § 45 StVO

> Dadurch: Mehr Handlungsmöglichkeiten der Behörden

für eine nachhaltige Verkehrsgestaltung

> Die Länder sind ergänzend aufgerufen, Rechtsgrund-

lagen für die City-Maut zu schaffen, die in einigen

europäischen Metropolen schon eingeführt wurde (London,

Rom…)

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272

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Agenda

Problemaufriss

Kommunale Mobilität und Digitalisierung

Flankierung durch rechtliche Instrumente

Bewertung

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Instrument Effektivität

Faktor = 4

Akzeptanz

Faktor = 3

Komplexität

Faktor = 2

Kosten

Faktor = 1

Gesamt-

bewertung

Bus-Shuttle + ++ o +/o +

Dieselverbot ++ -- o ++ o/+

City-Maut ++ -- -- ++ o

Parkgebühren + -- - ++ o

F-Plan + o -- ++ o

B-Pläne

Quartiere + ++ + -- +

Luftreinhalteplan ++ o - ++ +

Lärmaktionsplan + o - ++ o/+

ÖPNV + + o -- o/+

Busspuren/

Radwege/ Fußwege+ + o o +

Effektivität für die Ziele „saubere Luft, „weniger Lärm“ und „Flächenverbrauch“

Mitwirkungsbereit-schaft von Politik und Bevölkerung

Komplexität des Verfahrens insb. Verfahrensdauer

Kosten für Kommunen /

Investor

Bewertung ausgewählter Instrumente

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Fazit II

1. Die Verkehrswende bedarf einer Veränderung im

Mobilitätsverhalten, die nur durch eine Vielzahl von

Maßnahmen auf allen Ebenen gelingen kann

2. Das schon seit langem bestehende Instrumentarium erhält

durch Rechtsschutzverfahren ein erheblich größeres Gewicht

3. Durch Shuttle-On-Demand-Verkehre in Verbindung mit

gesamtplanerischen Maßnahmen können Kommunen einen

erheblichen Beitrag zur Verkehrswende leisten.

4. Erweiterte Umweltzonen, eine blaue Plakette, Dieselfahrverbote

oder eine City-Maut benötigen klare Ermächtigungs-

grundlagen

5. Mit Blick auf den privaten und öffentlichen Verkehr sind die

Befugnisse der Straßenverkehrsbehörden durch

Novellierung der StVO und der Straßengesetze deutlich zu

stärken

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