1

Assuntos Tratados

1º Horário � FEDERALISMO BRASILEIRO (Continuação) � Técnicas de repartição de competências (Continuação) � Territórios � Distrito Federal � Criação de novos Estados � Criação de novos Municípios 2º Horário � INTERVENÇÃO FEDERAL � Princípios � Conceitos � Procedimentos � Decreto de intervenção � Poder legislativo � Funções � Composição

1º HORÁRIO FEDERALISMO BRASILEIRO (Continuação) Técnicas de repartição de competências (Continuação) A técnica de repartição vertical é aquela na qual não há uma distribuição estanque de competências entre os entes. Ou seja, mais de um ente pode exercer a mesma competência. O art. 23 da Constituição estabelece as competências administrativas comuns, de cunho cumulativo, em exemplo de repartição vertical de competência. O parágrafo único do art. 23, na redação que lhe foi dada pela EC 53/2006, dispõe que leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Essa alteração traduz a idéia de um federalismo cooperativo. O art. 24 traz um elenco de competências legislativas concorrentes de caráter não cumulativo distribuídas entre União, Estados e DF. Essa atuação concorrente tem limites previamente definidos (daí o caráter não cumulativo): a União edita normas gerais e os Estados e o DF suplementam essa legislação federal para adaptá-la às suas peculiaridades regionais. A competência suplementar é, na verdade, um gênero que contém duas espécies: competência suplementar complementar (art. 24, caput, CF) e competência suplementar supletiva (parágrafos do art. 24, CF). A competência suplementar supletiva é exercida pelos Estados e pelo DF quando a União não edita as normas gerais que lhe caberia produzir. Nesse quadro, os Estados e o DF podem editar tanto as normas gerais quanto sua complementação até que sobrevenha a legislação de caráter geral da União, hipótese em que ficarão suspensas as normas complementares estaduais e distritais incompatíveis com a legislação federal superveniente.

2

É importante frisar que as normas gerais federais supervenientes não revogam a legislação estadual ou distrital pré-existente produzida no exercício da competência suplementar supletiva. O que ocorre é suspensão. Portanto, se as normas gerais federais forem revogadas e substituídas por outras pela própria União, as normas distritais e estaduais anteriormente suspensas poderão voltar a viger. Caso compatíveis com as novas normas gerais federais, sem que isso implique repristinação. Embora não estejam alocados no art. 24, os municípios têm competência legislativa suplementar para complementar a legislação federal e estadual no que couber (art. 30, II, CF). Ou seja, a competência legislativa suplementar complementar do município será exercida apenas nos limites dos interesses locais e no que toca às matérias dos arts. 23 e 24 da Constituição (“no que couber”). No que diz respeito à aplicabilidade competência legislativa suplementar supletiva aos municípios, existe divergência. A corrente municipalista (minoritária), com base numa interpretação sistemática da Constituição, entende que o município tem competência legislativa suplementar supletiva. Os municipalistas ainda se apóiam no argumento de que quando o art. 30, II, usou a expressão competência suplementar, fez referência ao gênero, e não apenas a uma das espécies. Por outro lado, Direly da Cunha Jr., Manoel Gonçalves Ferreira Filho, entre outros (corrente majoritária), defendem que, se o constituinte quisesse atribuir competência legislativa suplementar supletiva aos municípios, os teria incluído no art. 24 (interpretação gramatical do art. 30, II). As competências da União enumeradas nos arts. 21 e 22 não constituem rol taxativo. Existem outras competências privativas da União previstas ao longo do texto constitucional. São exemplos os arts. 48, 49, 149, 164, 184, entre outros. Também os municípios possuem competências fora do art. 30 da CF. É o caso dos arts. 144, § 8º e 182, § 1º, ambos da CF. Na repartição horizontal, as competências dos Estados são remanescentes (não enumeradas). Entretanto, excepcionalmente, a Constituição enumera algumas competências dos Estados. São os §§ 2º e 3º do art. 25 e o § 4º do art. 18. Na Constituição anterior, trânsito e transporte eram assuntos previstos como de competência concorrente. Na Constituição atual, a matéria passou para a competência privativa da União (art. 22, XI). Entretanto, muitos Estados continuaram a legislar sobre a matéria. Por isso, são inúmeras as leis estaduais julgadas inconstitucionais com base nesse inciso. São exemplos ADI 3136, ADI 3897, ADI 3671. Com base no art. 22, I, da CF (competência privativa para legislar sobre direito do trabalho), o STF declarou a inconstitucionalidade de Lei estadual que impôs às empresas de construção civil, com obras no referido Estado-membro, a obrigação de fornecer leite, café e pão com manteiga aos trabalhadores que comparecerem, com antecedência de 15 minutos, ao seu primeiro turno de trabalho. (Informativo 472 - ADI 3251) Outros exemplos: ADI 2487 ADI 1862; Diversas legislações municipais e estaduais sobre crime de responsabilidade foram declaradas inconstitucionais, por entender o STF que se trata de assunto de Direito Penal (Súmula 722, STF)

3

Os Estados não podem legislar sobre o valor de causas, mas a legislação sobre custas é de competência concorrente (ADI 2655). Tendo em conta a competência privativa da União para legislar sobre seguros (CF, art. 22, VII), o STF declarou inconstitucionais leis do Município de São Paulo que determinam a obrigatoriedade, no âmbito do Município, da cobrança de seguro contra furto e roubo de automóveis em estacionamentos cujo número de vagas seja superior a 50 veículos (Informativo 411). Por força do art. 22, XX, da CF, o STF editou a Súmula Vinculante nº 2, que dispõe que “É inconstitucional a lei ou ato normativo estadual ou distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive bingos e loterias.” O art. 22, XXIV, da CF, estabelece que compete à União legislar sobre diretrizes e base da educação nacional. Entretanto, vale lembrar que à luz do art. 24, IX, da CF, educação em geral é matéria sujeita a competência concorrente. Segundo o STF (ADI 1950), é válida legislação estadual sobre meia-entrada por se tratar de matéria de Direito Econômico (art. 24, I). Todavia, os Estados não podem legislar sobre meia-entrada em ônibus urbano, pois esse tipo de transporte é competência do município (Inf. 469). Territórios Os territórios são descentralizações administrativas da União, dotados de personalidade jurídica própria. Todavia, eles não são dotados de autonomia política, não são entes federativos. O Governador de território é nomeado pelo Presidente da República, após aprovação pelo Senado. Amapá, Roraima e Fernando de Noronha eram territórios federais. Os dois primeiros se transformaram em Estados e o último foi agregado ao Estado de Pernambuco. Hoje não existem territórios. O surgimento de território depende de aprovação de lei complementar após plebiscito da população diretamente interessada. Todavia, após sua criação por lei complementar, a organização administrativa e judiciária pode ser regulada por lei ordinária. Os territórios possuem representatividade na Câmara dos Deputados, em número fixo (4 Deputados). Os territórios podem ser divididos em municípios aos quais são aplicáveis todas as disposições atinentes aos municípios em geral. Pode haver Câmara Legislativa Territorial nos territórios. Nos territórios federais com mais de 100 mil habitantes, haverá órgãos judiciários de primeira e segunda instância, membros do Ministério Público e defensores públicos federais. As contas dos Territórios serão aprovadas pelo Congresso nacional mediante parecer do TCU. O sistema de ensino dos territórios será organizado pela União (art. 211). Distrito Federal

4

Além das observações já feitas sobre o DF, vale notar que ele, apesar de não poder ser fracionado em municípios, não se confunde com a cidade de Brasília, que é a capital federal. No Congresso Nacional, o DF é representado por 3 Senadores e 8 Deputados Federais. A Câmara Legislativa do DF possui 24 Deputados Distritais. Criação de novos Estados São requisitos para a criação de novos Estados, dentro do território já existente da República Federativa do Brasil: aprovação mediante plebiscito da população interessada, parecer da(s) Assembléia(s) Legislativa(s) e lei complementar da União. O primeiro requisito (plebiscito) é condição de procedibilidade para os demais. O segundo requisito (parecer da Assembléia) não é vinculante. Assim, o terceiro (lei complementar da União), é o decisivo. É a União, como representante do interesse nacional, quem dá a palavra final. A criação de novos Estados pode ser feita através de fusão (incorporação), subdivisão ou desmembramento. Na fusão e na subdivisão ocorre a perda da personalidade jurídica do ente primitivo, em virtude do surgimento de um novo ou de novos Estados. O desmembramento é a única hipótese em que não há perda da personalidade jurídica do ente primitivo. O desmembramento é subdivido em anexação e formação. Na anexação, um Estado perde parte de sua população e de seu território para sua incorporação a outro Estado já existente. Na formação, um Estado perde parte de seu território e de sua população para a formação de um novo Estado – a formação de Tocantins, a partir de Goiás, é um exemplo (art. 13, ADCT). Criação de novos municípios O primeiro requisito para a criação de novos municípios é a existência de uma lei complementar federal determinadora do período no qual será possível a criação. O segundo, a realização de um estudo de viabilidade. O terceiro, a aprovação da população diretamente interessada mediante plebiscito. O quarto e último, a lei estadual criadora do município. Segundo STF e TSE, a população interessada, ou diretamente envolvida é a de todo o município, e não apenas do setor ou distrito que deseja se emancipar. Tais requisitos são fruto da EC 15/96, que foi editada com a evidente intenção de dificultar a criação de novos municípios que, até então, ocorria de maneira exagerada e desregrada. A lei complementar federal que passou então a ser necessária nunca foi editada. Todavia, entre 1996 e os dias atuais, foram criados 57 novos municípios de maneira inconstitucional (inconstitucionalidade formal por descumprimento de pressupostos objetivos do ato). O Município de Luís Eduardo Magalhães (BA), por exemplo, foi declarado inconstitucional pelo STF na ADI 2240. Todavia, como o município já existia de fato, no caso, o STF usou da declaração de inconstitucionalidade sem pronúncia de nulidade e concedeu um prazo de 24 meses para que fosse regularizada a situação inconstitucional. Além disso, no julgamento da ADI 3682, o STF concedeu ao legislador federal um prazo de 18 meses para a produção da Lei Complementar mencionada no art. 18, § 4º. Ao invés de suprir sua omissão em editar a mencionada lei complementar o Congresso Nacional, temendo que os municípios irregularmente criados fossem desconstituídos à força pelo Judiciário, editou a EC 57 que, ao acrescentar o art. 96 ao ADCT, convalidou todos os atos inconstitucionais de criação de município produzidos até dezembro de 2006.

5

2º HORÁRIO INTERVENÇÃO FEDERAL Princípios São princípios que regem a intervenção federal: excepcionalidade, taxatividade e temporalidade. Segundo o princípio da excepcionalidade indica que a intervenção federal é sempre excepcional. No Federalismo, a regra é a autonomia. Segundo José Afonso da Silva, a intervenção é a antítese da autonomia. O princípio da taxatividade indica que as hipóteses constitucionalmente previstas de intervenção são numerus clausus. Em outras palavras, o rol do art. 34 é fechado. Por força do princípio da temporalidade, o decreto de intervenção deve sempre ter prazo determinado (ainda que prorrogável). Conceito A intervenção é um ato de natureza política de supressão excepcional e temporária da autonomia de um ente em hipóteses taxativamente previstas na Constituição. A intervenção sempre ocorre do ente mais amplo para o menos amplo: a União pode intervir nos Estado e no DF; nos Estados, nos Municípios. A União não pode intervir nos municípios, salvo se parte de território federal. Procedimentos Com base no art. 84, X, compete privativamente ao Presidente da República decretar e executar a intervenção federal. Nas hipóteses dos incisos I, II, III e V do art. 34, a intervenção é decreta de ofício pelo Presidente da República, ouvidos o Conselho da República e o Conselho da Defesa, que emitem pareceres meramente opinativos (não vinculantes). Na hipótese do inciso IV do art. 34, a intervenção depende de solicitação do Poder Executivo ou Legislativo coacto ou impedido ou de requisição, via STF, do Poder Judiciário coacto ou impedido ao Presidente da República. No caso de solicitação, o Presidente não é obrigado a decretar a intervenção, tem discricionariedade. Já no caso de requisição, a corrente majoritária entende que não há margem de discricionariedade para o Presidente, que fica obrigado a decretar a intervenção. Na hipótese do inciso VI do art. 34, segunda parte (descumprimento de ordem ou decisão judicial), a intervenção dependerá de requisição do STF, STJ ou TSE para o Presidente da República. Quando a ordem judicial emanar de qualquer outro Tribunal, a requisição partirá do STF. Como se fala aqui em requisição, a decretação pelo Presidente é obrigatória. Na hipótese do inciso VI do art. 34, primeira parte (descumprimento de lei federal), a intervenção dependerá de provimento do STF em representação do Procurador Geral da República. Após o provimento do STF, para que haja a intervenção, o Presidente deverá decretá-la (e estará obrigado a fazê-lo, segundo a corrente majoritária). Gilmar Mendes entende que essa ação ajuizada pelo Procurador Geral da República é uma ADI interventiva em virtude de ter sido

6

transferida, com a EC 45/04, para o STF a competência para a apreciação desse pedido (era do STJ). Todavia, ainda prevalece a posição de José Afonso da Silva, que afirma que se trata de uma ação de execução de lei (AEL). Na hipótese do inciso VII do art. 34, a intervenção dependerá de provimento do STF em representação do Procurador Geral da República em ADI interventiva (já estudada). Após o provimento do STF, o Presidente fica obrigado a decretar a intervenção. Decreto de intervenção O decreto de intervenção irá fixar as condições, os termos, a amplitude e o prazo da intervenção e, se couber, irá nomear interventor. Portanto, pode haver intervenção sem a figura do interventor. A intervenção federal está sujeita a controle pelo Congresso Nacional que não precisa autorizá-la, mas deve aprová-la ou rejeitá-la (art. 36, § 1º e art. 49, IV, CF). Rejeitada a intervenção, se o Presidente insistir em executá-la, incorrerá em crime de responsabilidade e estará sujeito a impeachment. Existem exceções ao controle político do Congresso (art. 36, § 3º, CF). Essas exceções têm base no princípio da separação dos Poderes, pois são casos de cumprimento de ordem judicial. O decreto de intervenção está sujeito a controle de constitucionalidade, desde que haja descumprimento dos procedimentos previstos na Constituição. Um exemplo seria o Presidente da República decretar de ofício intervenção cuja decretação dependeria de solicitação do Poder Legislativo ou Executivo estaduais. Em 2005, a União, com base no inciso III do art. 34, decretou intervenção em hospitais da rede pública municipal do RJ através de um decreto rotulado como decreto de requisição de bens e serviços. Ao julgar o MS 25.295 ajuizado pelo Município do RJ, o STF, por 11 votos a zero, julgou inconstitucional esse decreto por três motivos: não é possível intervenção federal em município; o decreto não foi submetido à apreciação do Congresso; não houve determinação de prazo no decreto. Poder legislativo Funções Todo Poder tem funções típicas e atípicas. As funções típicas são as tradicionais exercidas por cada poder à luz da clássica teoria da separação dos poderes. As funções atípicas são aquelas que não são exercidas pelo Poder de forma precípua (é função típica de outro poder). São funções típicas do Poder Legislativo legislar e fiscalizar. A existência das CPIs, que têm função fiscalizatória, é parte da função típica de fiscalizar do Poder Legislativo. Os incisos IX e X do art. 49 da CF também são exemplos da função fiscalizatória do Legislativo. São exemplos de exercício, pelo Poder Legislativo de função atípica administrativa ou executiva os arts. 51, IV e 52, XIII, da CF. São exemplos de exercício, pelo Poder Legislativo de função atípica judicial os arts. 52, I e II da CF. Composição

7

No nível federal, o Poder Legislativo é bicameral, embora seja unicameral nos níveis estadual, distrital e municipal. A Câmara dos Deputados, cujos membros são eleitos pelo sistema proporcional, representa o povo. O Senado, cujos membros são eleitos pelo sistema majoritário simples (sem segundo turno), representa os Estados. Na Câmara, cada Estado e o DF têm de 8 a 70 Deputados, conforme sua população, no total, hoje, de 513. No Senado, cada Estado e o DF têm 3 Senadores, num total de 81. Os Deputados têm mandato de 4 anos. Os Senadores, de 8 anos. A cada quatro anos um ou dois terços do Senado é renovado. Em março de 2007, o TSE decidiu que os mandatos pertencem aos partidos, não aos parlamentares. Em outubro do mesmo ano, o STF referendou a decisão do TSE no julgamento dos MS 26603, 26604 e 26606. Todavia, o STF não cassou o mandato de nenhum parlamentar que mudou de partido, mas apenas estabeleceu que a decisão do TSE deveria ser respeitada e implementada através de procedimento próprio e individualizado, garantidas ampla defesa e contraditório. Referências BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocencio Martires; MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de Direito Constitucional, 4ª edição. São Paulo: Saraiva, 2009. CUNHA JR., Dirley da. Curso de Direito Constitucional, 2ª edição, 2008. LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado, 13ª edição. São Paulo: Saraiva, 2009 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional, 24ª edição. São Paulo: Atlas, 2009. Matéria da próxima aula: � Poder legislativo (continuação).