Upload
syawal-endless
View
234
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
1/104
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Negara-negara berkembang, termasuk Indonesia, memberikan perhatian
serius pada usaha reformasi birokrasi dalam dekade terakhir. Agenda reformasi
birokrasi di negara-negara tersebut dalam dekade terakhir telah mencakup
sejumlah komponen utama antara lain organisasi dan institusi (ECA, 2 !" #han,
2 2$, penggajian (#iragu % &ukandala, 2 !$, pela'anan publik ( atile %
Adeju)on, 2 * $, anggaran dan sistem pengadaan barang pemerintah (+' uia,
2 $.
eformasi birokrasi didefinisikan sebagai modifikasi-modifikasi dan perbaikan di dalam birokrasi pemerintah ( ountain, 2 $. /ujuan utama
reformasi birokrasi adalah menjadikan sektor pemerintah berjalan secara lebih
baik (0eters, 2 *" +chacter, 2 $. &odus reformasi birokrasi adalah
men'empurnakan atau melengkapi kekurangan-kekurangan birokrasi dalam
dimensi-dimensi struktur dan proses (Ndue, 2 1$ serta konteks (&ookherjee,
* $.
eformasi birokrasi sangat penting bagi negara-negara berkembang karena
di negara-negara tersebut birokrasi merupakan mesin utama sektor pemerintah
tetapi birokrasi kekurangan kapasitas untuk memfasilitasi tugas-tugas
pemerintahan secara efektif ( ara3mand, 2 " (4'den, Court % &ease, 2 !"
#aufman, 2 *$. 0emerintah di negara-negara tersebut menganggap reformasi
birokrasi sangat fungsional bagi keberhasilan pembangunan ( ara3mand, 2 2$.1
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
2/104
#eputusan-keputusan utama reformasi di negara-negara berkembang
berproses di ba)ah pengaruh 'ang kuat dari organisasi-organisasi internasional.5ank 6unia dan Organization of Economic Cooperation and Development
(7EC6$ memainkan peran penting dalam pen'ediaan konsultasi kebijakan dan
dukungan finansial untuk operasional pemerintah dalam reformasi birokrasi di
negara-negara berkembang selama dua dekade terakhir ( 'son, 2 " 8escott,
2 9$.
6i ba)ah pengaruh organisasi-organisasi internasional, reformasi birokrasi
di negara berkembang pada umumn'a mengikuti model umum New Public
Management (N0&$. &odel N0& merupakan fenomena negara maju, khususn'a
Anglo-+a:on (4ughes, 2 !$. N0& berfokus pada diskresi manajerial,
keterampilan personal untuk menampilkan secara efektif peran-peran spesifik
manajerial, serta institusionalisasi nilai-nilai 'ang melampaui kontrol struktur
formal, seperti responsibilitas dan dan demokrasi (;'nn, 2
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
3/104
+ebagai alternatif, 0ollitt % 5ouckaert (2 **, 2 >$ menganjurkan agar
usaha reformasi birokrasi di negara berkembang mengikuti model Neo-Weberian
State (N8+$. 0ollitt % 5ouckaert mengajukan model umum N8+ pada 2 >
sebagai suatu summar description dan suatu peta konseptual. &enurut 0ollitt %
5ouckaert, dari peta konseptual tersebut kita dapat mengembangkan tipologi atau
teori 'ang lebih spesifik untuk menjelaskan pola-pola spesifik dan kecenderungan
reformasi sektor publik dalam suatu pemerintahan tertentu (0ollitt % 5ouckaert,
2 **$.
N8+ mengambil basis 8eberian, ditambahkan dengan elemen-elemen
baru 'ang juga terdapat dalam model N0&. Elemen-elemen 8eberian 'ang
diidentifikasi dalam model N8+ adalah? (*$ penegasan kembali peran negara" (2$
penegasan kembali peran demokrasi representatif" (!$ penegasan kembali peran
hukum administratif" dan (>$ pemeliharaan gagasan pela'anan publik (0ollitt %
5ouckaert, 2 **$.
Elemen-elemen baru dalam model N8+ 'ang juga terdapat dalam model
N0& adalah? (*$ pergeseran orientasi birokrasi ke arah pemenuhan kebutuhan
)arganegara" (2$ suplementasi peran demokrasi per)akilan dengan konsultasi
publik dan partisipasi langsung" (!$ orientasi pada hasil ketimbang prosedur" dan(>$ profesionalisasi pela'anan publik (0ollitt % 5ouckaert, 2 >, 2 **$.
0erspektif N8+ dianggap lebih sesuai untuk negara berkembang,
dibandingkan dengan model umum N0&. 6alam model N8+, birokrasi
tradisional dianggap mempun'ai kebajikan-kebajikan 'ang masih harus
3
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
4/104
dipertahankan, 'akni? kejelasan akuntabilitas, prediktabilitas, kontinuitas, serta
perhatian pada hukum. #uncin'a adalah menemukan kombinasi antara kebajikan-kebajikan tradisional tersebut dengan prosedur-prosedur 'ang lebih efisien,
fleksibel dan responsif terhadap kebutuhan )arganegara 'ang beragam (0ollitt %
5ouckaert, 2 >, 2 **$.
N8+ berfungsi sebagaiomega! suatu =isi tentang aparatur negara 'ang
modern. Aparatur 'ang modern ini lebih efisien dan responsif terhadap kebutuhan
)arganegara. N8+ tidak men'ediakan kerangka kerja analitik 'ang dapat
diterapkan untuk menganalisis pengalaman reformasi di berbagai pemerintahan
(Cepiku % &ititelu, 2 * $. +ebagai alternatif, Cepiku % &ititelu mengembangkan
kerangka analitik N8+ 'ang diklaim dapat digunakan untuk menganalisis
pengalaman reformasi administrasi publik di negara-negara berkembang.
#erangka analitik reformasi birokrasi dalam perspektif N8+ dari Cepiku
% &ititelu (2 * $ mencakup enam prinsip, sebagai berikut? (*$ orientasi eksternal
ke arah kebutuhan )arganegara" (2$ peran sentral para manajer profesional" (!$
negara kesatuan dan kolaborasi" (>$ etos pela'anan publik" (1$ suplementasi
demokrasi dengan konsultasi dan partisipasi" dan ($ dalam kerangka analitik Cepiku % &ititelu tersebut di atas memiliki kesamaan
dengan orientasi eksternal ke arah kebutuhan )arganegara 'ang telah disebutkan
pada butir (*$. 0rinsip orientasi eksternal ke arah kebutuhan-kebutuhan
4
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
5/104
)arganegara dalam model umum 0ollitt % 5ouckaert (2 **$ dimaksudkan
sebagai pergeseran, dari orientasi internal kepatuhan pada prosedur birokratik, kearah orientasi eksternal pemenuhan kebutuhan-kebutuhan )arganegara.
#erangka analitik 'ang penulis gunakan dalam penelitian ini mengacu
kepada Cepiku % &ititelu (2 * $, tetapi tidak memasukkan etos pela'anan
publik. #erangka analitik reformasi birokrasi model N8+ dapat diringkaskan
menjadi lima prinsip, 'akni? (*$ orientasi eksternal ke arah pemenuhan kebutuhan
)arganegara" (2$ peran stratejik manajer profesional dalam implementasi
kebijakan" (!$ kolaborasi sektor publik dan pri=at" (>$ demokrasi 'ang didukung
dengan konsultasi publik dan partisipasi langsung" (1$ pemisahan administrasi
dari politik dengan penekanan pada profesionalisasi administrasi.
5eberapa analisis empiris, seperti4intea (2 **$,Cepiku % &ititelu
(2 * $, 0ri'antha (2 $ dan +ch)art3 (2 han'a menjangkau bidang-bidang politik dan hukum
untuk pemulihan ekonomi. +ejak 2 1, usaha reformasi mulai menjangkau
5
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
6/104
penataan struktur organisasi dan prosedur serta kebijakan manajemen sumberda'a
manusia. @saha reformasi birokrasi makin terprogram dengan terbitn'a 0eraturan&enteri Negara 0enda'agunaan Aparatur Negara (0ermenpan$ Nomor 21 /ahun
2 9 tentang 0edoman @mum eformasi 5irokrasi.
+elanjutn'a, pada 2 * , terbit 0eraturan 0residen (0erpres$ Nomor 9*
/ahun 2 * tentang"rand Design eformasi 5irokrasi 2 * -2 21. isi reformasi
birokrasi menurut 0erpres ini adalah ter)ujudn'a pemerintahan profesional dan
berintegritas tinggi 'ang mampu memberikan pela'anan prima kepada mas'arakat
dan manajemen pemerintahan 'ang demokratis. Area-area reformasi birokrasi
menurut 0erpres tersebut adalah? (*$ organisasi" (2$ tatalaksana" (!$ peraturan
perundang-undangan" (>$ sumber da'a manusia" (1$ penga)asan" (
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
7/104
kelahiran hidup, !1 per *. kelahiran hidup, dan 2! per * . kelahiran
hidup (/he 8orld 5ank, 2 *2a$. 5andingkan misaln'a dengan negara tetangga'akni &ala'sia dan ietnam. 6i &ala'sia angka-angkan'a adalah 1 per *.
kelahiran hidup, < per *. kelahiran hidup, dan 2 per * . kelahiran hidup.
+edangkan di ietnam adalah * per *. kelahiran hidup, 2! per *.
kelahiran hidup, dan < per * . kelahiran hidup (/he 8orld 5ank, 2 *2a$.
+ebagian besar pen'ebab kematian ba'i, balita, dan ibu di Indonesia dapat
dicegah tetapi mereka tidak mempun'ai akses terhadap pela'anan kesehatan 'ang
efektif dan memadai (5appenas, 2 * $. +ebagai contoh, iskesdas 2
melaporkan bah)a sekitar 2 B kelahiran tidak memiliki akses ke la'anan
kesehatan 'ang la'ak" bah)a keban'akan ba'i lahir di Indonesia berisiko tinggi"
bah)a !1-< B anak tidak memiliki akses ke la'anan kesehatan 'ang la'ak ketika
sakit dan > B tidak terlindung dari pen'akit 'ang dapat dicegah" dan han'a ! B
ibu 'ang menerapkan praktek kesehatan 'ang baik (5appenas, 2 * $.
@saha reformasi birokrasi sektor kesehatan di Indonesia pada a)aln'a
berfokus pada pemantapan sistem kesehatan nasional dalam kerangka Indonesia
+ehat 2 * . #ebijakan utaman'a adalah upa'a kesehatan dan desentralisasi
pela'anan kesehatan, han'a sedikit perhatian pada pembia'aan kesehatan. +ejak 2 9, pemerintah mulai memberikan perhatian serius pada aspek pembia'aan
kesehatan, 'akni dengan menggulirkan program jaminan kesehatan mas'arakat.
0rogram tersebut terus ditingkatkan, dan sejak 2 *2 mulai mencakup jaminan
persalinan bagi mas'arakat miskin.
7
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
8/104
&engacu kepada grand design reformasi birokrasi, maka pada tahun
2 **#ementerian #esehatan menggulirkan tujuh program reformasi pembangunan kesehatan, 'aitu? (*$ re=italisasi pela'anan kesehatan" (2$
ketersediaan, distribusi, retensi dan mutu sumberda'a manusia" (!$ mengupa'akan
ketersediaan, distribusi, keamanan, mutu, efekti=itas, keterjangkauan obat, =aksin
dan alat kesehatan" (>$ jaminan kesehatan" (1$ keberpihakan kepada daerah
tertinggal perbatasan dan kepulauan dan daerah bermasalah kesehatan" (
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
9/104
2 tentang +tandar 0ela'anan &inimal 5idang #esehatan.
&eski telah melaksanakan beragam agenda reformasi birokrasi, tetapi
sampai saat ini masih terdapat berbagai dinamika internal birokrasi 'ang kurang
sesuai dengan harapan publik di #ota #endari. +ebagai contoh, peringkat kinerja
pen'elenggaraan pemerintahan daerah #ota #endari, berdasarkan ;ampiran
#eputusan &enteri 6alam Negeri (#epmendagri$ Nomor * -2 /ahun 2 *2
/entang 0enetapan 0eringkat dan +tatus #inerja 0en'elenggaraan 0emerintahan
6aerah /ahun 2 * , berada pada urutan terba)ah dari 9< kota di Indonesia.
6alam )ila'ah 0ro=insi +ula)esi /enggara sendiri, #ota #endari berada pada
urutan ke-* dari *2 daerah kabupaten dan kota, di atas dua kabupaten pemekaran.
0emerintah daerah #ota #endari belum cukup memberi perhatian pada
prioritas publik. 4al ini tergambar dari struktur anggaran pendapatan dan belanja
daerah (A056$ di mana belanja tidak langsung lebih besar daripada belanja
9
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
10/104
langsung, dan kondisi ini tidak mengalami perbaikan selama lima tahun terakhir.
5elanja tidak langsung dalam A056 tahun 2 sebesar < B dan dalam A056tahun 2 ** sebesar 1 B, sedangkan belanja langsung pada periode tersebut
masing-masing han'a sebesar > B dan >*B.
#eterbatasan anggaran untuk program publik men'ebabkan pemerintah
daerah #ota #endari belum dapat menciptakan lapangan kerja 'ang cukup,
mengentaskan kemiskinan dan mencapaioutcomes sosial 'ang ditargetkan.
/ingkat pengangguran tahun 2 * di #ota #endari adalah *!,1B dan merupakan
'ang tertinggi di antara *2 daerah kabupatenDkota 'ang ada di pro=insi +ula)esi
/enggara. 0ersentase penduduk dengan pendapatan kurang dari @+ * per kapita
perhari tahun 2 ** sebesar ,>B dan #ota #endari merupakan pen'umbang
keenam terbesar terhadap tingkat kemiskinan +ula)esi /enggara.
0encapaianoutcomes sosial 'ang buruk di #ota #endari terdapat pada
sektor kesehatan. &asalah-masalah 'ang menonjol di sektor kesehatan adalah
angka kematian, pre=alensi gi3i buruk dan angka kesakitan. Angka kematian ba'i
(tahun 2 * $ sebesar !> per * . kelahiran hidup, angka kematian balita (tahun
2 * $ sebesar per * . kelahiran hidup, angka kematian ibu (tahun 2 $
sebesar 1, per * . kelahiran hidup, pre=alensi balita kekurangan gi3i (tahun2 * $ sebesar 1,*B, dan angka kejadian malaria (tahun 2 **$ sebesar *>,1>B.
;iteratur empirik belum memberikan penjelasan 'ang memadai tentang
pola intensional perubahan dalam birokrasi sektor kesehatan pada le=el
pemerintah daerah di Indonesia, termasuk di #ota #endari. +elain dari data-data
10
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
11/104
makro seperti 'ang digambarkan di atas, masih sedikit penjelasan empirik tentang
pola intensional perubahan birokrasi pemerintah daerah ke arah 'ang modernsebagaimana diasumsikan dalam model umum N8+. ;iteratur empirik tentang
reformasi birokrasi di Indonesia, antara lain /hoha (2 * $ dan 4adna (2 $,
menggunakan perspektif N0& 'ang berbeda dengan model umum N8+ sehingga
tidak dapat men'ediakan penjelasan empirik 'ang memadai.
&engisi kesenjangan literatur tersebut, penelitian ini berusaha
mengungkap tentang reformasi birokrasi sektor kesehatan di #ota #endari
menurut perspektif N8+. Alasan mendasar untuk melakukan penelitian di #ota
#endari adalah bah)a dalam lima tahun terakhir pemerintah di daerah tersebut
telah melaksanakan agenda reformasi birokrasi sektor kesehatan sesuai arahan
kebijakan nasional. Namun, sampai penelitian ini dilakukan, belum diketahui
apakah reformasi birokrasi 'ang dilaksanakan tersebut mendorong perubahan ke
arah 'ang lebih baik sebagaimana =isi reformasi birokrasi dalam perspektif N8+.
B. Rumusan Masalah
;iteratur teoritis reformasi administrasi publik dalam perspektif N8+
mengklaim bah)a reformasi birokrasi dapat memoderenkan aparatur negara, 'ang
tradisional, menjadi professional. Aparatur 'ang profesional lebih efisien, ramah
terhadap )arganegara dan lebih responsif terhadap kebutuhan )arganegara.
&eski demikian, temuan dan kesimpulan 'ang inkonsisten tentang hal tersebut
11
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
12/104
masih ditemukan dalam literatur. 4al tersebut tergantung antara lain dari fokus
studi dan perspektif teoritis 'ang digunakan serta konteks studi.0emerintah #ota #endari telah melakukan usaha reformasi birokrasi
sektor kesehatan secara terprogram sejak tahun 2 9. 0ada a)aln'a agenda
reformasi birokrasi di daerah tersebut han'a mencakup perubahan kelembagaan,
ketatalaksanaan dan sumberda'a manusia aparatur, namun belakangan ini
mencakup pula kerangka hukum dan peraturan, penga)asan, akuntabilitas,
pela'anan publik, serta pola pikir dan pola kerja aparatur.
+ampai penelitian ini diajukan, belum diketahui apakah reformasi
birokrasi sektor kesehatan di pemerintah daerah #ota #endari memoderenkan
aparatur sebagaimana klaim dari model teoritis N8+ sehingga diperlukan analisis
empirik untuk menja)ab pertan'aan tersebut. +ehubungan dengan hal tersebut,
dan berdasarkan data 'ang telah diutarakan, pertan'aan 'ang diajukan dalam
penelitian ini adalah?
*. Apakah reformasi birokrasi sektor kesehatan memba)a perubahan 'ang
berarti dalam orientasi eksternal ke arah pemenuhan kebutuhan )arganegara
di #ota #endariF2. Apakah reformasi birokrasi sektor kesehatan memba)a perubahan 'ang
berarti dalam peran stratejik manajer profesional dalam implementasi
kebijakan di #ota #endariF!. Apakah reformasi birokrasi sektor kesehatan memba)a perubahan 'ang
berarti dalam kolaborasi sektor publik dan sektor pri=at di #ota #endariF
12
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
13/104
>. Apakah reformasi birokrasi sektor kesehatan memba)a perubahan 'ang
berarti dalam demokrasi per)akilan 'ang didukung dengan konsultasi publik dan partisipasi langsung di #ota #endariF
1. Apakah reformasi birokrasi sektor kesehatan memba)a perubahan 'ang
berarti dalam pemisahan politik dari administrasi dengan penekanan pada
profesionalisasi administrasi di #ota #endariF
C. Tujuan Penelitian
/ujuan penelitian ini adalah untuk menguraikan perubahan-perubahan
sebagai hasil reformasi birokrasi sektor kesehatan di #ota #endari dalam?
*. 7rientasi eksternal birokrasi sektor ke arah pemenuhan kebutuhan
)arganegara.2. 0eran stratejik manajer profesional dalam implementasi kebijakan.!. #olaborasi sektor publik dan pri=at.>. 6emokrasi per)akilan 'ang didukung dengan konsultasi publik dan
partisipasi langsung.1. 0emisahan politik dan administrasi dengan penekanan pada profesionalisasi
administrasi.
D. Kegunaan Penelitian
+ecara teoritis, penelitian ini penting bagi administrasi publik karena
reformasi birokrasi sektor kesehatan pada pemerintah daerah di Indonesia telah
berlangsung cukup lama namun sampai saat ini belum ada studi empirik tentang
hasil reformasi tersebut dari perspektif N8+. +tudi-studi terdahulu mengenai
13
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
14/104
topik ini menggunakan perspektif N0& 'ang telah disadari sebagai sesuatu 'ang
tidak dapat dianjurkan untuk negara-negara berkembang (Cepiku % &ititelu,2 * " +chick, * 9$.
6ari aspek metodologis, penelitian ini membandingkan kondisi a)al
sebelum reformasi dengan kondisi terakhir. 0rosedur tersebut bermanfaat untuk
mengetahui sampai sejauh mana kita dapat mengatakan bah)a reformasi birokrasi
sektor kesehatan di pemerintah daerah telah memba)a perubahan-perubahan 'ang
berarti ke arah pencapaian kondisi 'ang diinginkan. +tudi-studi sebelumn'a di
bidang lebih fokus pada untaian langkah atau peristi)a reformasi itu sendiri, dan
apa hasil reformasi birokrasi, namun tidak menempatkann'a ke dalam pola
intensional atau rute 'ang perlu diikuti.
+ecara praktis, hasil penelitian ini dapat menjadi masukan bagi pemerintah
pusat dan pemerintah daerah untuk menentukan skenario reformasi birokrasi
sektor kesehatan di pemerintah daerah, dan mendesain rencana aksi reformasi
birokrasi sektor kesehatan 'ang sesuai dengan skenario tersebut. 4asil penelitian
ini juga dapat digunakan oleh institusi 6e)an 0er)akilan ak'at 6aerah (60 6$
sebagai mitra pemerintah daerah untuk mencapai kesepakatan-kesepakatan prihal
kebijakan umum dan prioritas pembangunan daerah di sektor kesehatan.
E. rganisasi!"istematika
6isertasi ini terdiri atas enam bab. 5ab I adalah pendahuluan, menguraikan
tentang latar belakang, perumusan masalah, tujuan penelitian, kegunaan
14
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
15/104
penelitian, dan sistematika penelitian. 5ab II tinjauan pustaka, memuat uraian
tentang birokrasi dalam administrasi publik, pengertian birokrasi, pengertianreformasi birokrasi, model-model reformasi birokrasi, karakteristik reformasi
birokrasi model N8+, penelitian terdahulu, dan kerangka teoritis. 5ab III metode
penelitian, terdiri dari desain penelitian, setting penelitian, fokus penelitian dan
data, informan penelitian, prosedur pengambilan data, prosedur analisis data,
ob'ekti=itas penelitian, dan etika penelitian.
5ab I adalah gambaran umum lokasi penelitian, menggambarkan secara
singkat tentang )ila'ah dan keuangan daerah, organisasi kesehatan daerah, dan
indikator demografi bidang kesehatan. 5ab hasil penelitian dan pembahasan.
@raian bab ini diorganisir menjadi orientasi eksternal ke arah pemenuhan
kebutuhan )arganegara, peran stratejik manajer profesional dalam implementasi
kebijakan, kolaborasi sektor publik dan sektor pri=at, demokrasi per)akilan 'ang
didukung dengan konsultasi publik dan partisipasi publik, profesionalisasi
administrasi, pembahasan, dan terakhir adalah temuan-temuan umum tentang
reformasi birokrasi model N8+. 5ab I adalah penutup 'ang terdiri dari
kesimpulan, saran-saran, dan implikasi teoritis.
15
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
16/104
BAB II
TIN#AUAN PU"TAKA
A. A$ministrasi Pu%lik $an Bir&krasi
'. De(inisi A$ministrasi Pu%lik
Administrasi publik adalah berkenaan dengan manajemen dari ranah
pemerintahan dan akti=itas publik lainn'a (&arini, 2 $. Administrasi publik
16
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
17/104
adalah suatu praktek profesional dan suatu bidang akademik (&arini 2 "
igoda, 2 2" 4ol3eret al# 2 >" 6enhardt % 6enhardt, 2
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
18/104
#ar'a Gulick tersebut dianggap sebagai suatu terobosan dalam ilmu administrasi
publik (4armon, 2 $
menggunakan istilah lokus dan fokus. ;okus adalah lokasi institusional (w$ere $
sedangkan fokus adalah bidang keahlian (w$at $ dari bidang administrasi publik.
;okus dan fokus administrasi publik dalam setiap tahapan perkembangann'a
tertera pada /abel 2.*. 5irokrasi dalam tinjauan paradigmatik 4enr' (2 >$
menjadi lokus administrasi publik sejak era 8ilson tahun * sampai sekarang.
/abel 2.*. ;ima 0aradigma Administrasi 0ublik dari Nicolas 4enr'.
0aradigma *
(* -* 2
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
19/104
di organisasi publik maupun pri=at. 0rinsip-prinsip administrasi?07+6C7 5. /okoh penting? 8illoughb', Gulick % @r)ick.
0aradigma !
(* 1 -* $
Administrasi publik sebagai ilmu politik. Administrasi publik sekedar sebagai interest. Ada pembaruan lokus, 'akni di birokrasi pemerintah, tetapi kehilangan fokus. +tudi administrasi publik ditandai oleh ketiadaan kerangka kerja intelektual.
0aradigma >
(* 1
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
20/104
( iggs, * $. 5irokrasi adalah instrumen pelaksanaan dari rencana-rencana di
dalam pemerintahan. 5irokrasi tidak lain adalah suatu metode pemerintahan.+uatu pemerintahan tidak akan dapat melakukan apapun tanpa metode birokratik
(&ises, 2 $.
&akna kata birokrasi mengalami pen'impangan pada era Eropa modern
pasca feodalisme. Negara-negara modern pasca feodalisme ini mensubstitusi
birokrasi publik dengan supremasi pangeran dan ningrat (&ises, 2 " 7lsen,
2 1$. 6i masa tersebut, istilah-istilah birokrasi, birokrat, dan birokratik tidak lain
adalah suatu penghinaan. 6i Amerika +erikat, pemaknaan secara negatif dari kata
birokrasi sudah ada sejak masa 8ilson di tahun *99 . 8ilson (*99 ?22*$ menulis
sebagai berikut?
%$e bureaucrat is ever w$ere bus # (is efficienc springs out of )esprit decorps*! out of care to ma+e ingratiating obeisance to t$e aut$orit of a
superior! or! at best! out of t$e soil of a sensitive conscience# (e serves! not t$e public! but an irresponsible minister#
5irokrasi sebagai konsep seringkali didefinisikan dari dua pendekatan
'akni struktural dan keperilakuan (4ead', * 2$. 0endekatan structural, di satu
pihak, memandang birokrasi sebagai organisasi skala luas 'ang mempun'ai tiga
karakteristik dasar 'akni hirarki, diferensiasiD spesialisasi, dan
kualifikasiDkompetensi (4ead', * 2$. 0andangan keperilakuan, di lain pihak,
men'atakan bah)a birokrasi identik dengan sifat-sifat positif seperti ob'ekti=itas,
ketepatan dan konsistensi serta diskresi (4ead', * 2$, maupun sifat-sifat negati=e
seperti red tape , depersonalisasi hubungan, kekakuan, penundaan, dan prosedur
'ang berbelit-belit (5e=ir, 2 $.
20
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
21/104
5irokrasi seringkali dikaitkan dengan sektor pemerintah atau sektor
publik. 0adahal, birokrasi terdapat di sektor publik maupun sektor pri=at (/hoha,2 9" +aid, 2 " Albro), 2 1" 6o)n, * $. 7rang dapat membicarakan
birokrasi dalam perusahaan-perusahaan s)asta. Namun demikian keban'akan
pembicaraan mengenai birokrasi mengarah pada sektor publik (Albro), 2 1$.
5irokrasi tidak mencakup bisnis korporasi, kemitraan, perusahaan perseorangan,
perusahaan pemerintah dan organisasi nonprofit s)asta (Niskanen r., 2 $.
Istilah birokrasi 'ang digunakan dalam penelitian ini menunjuk pada
birokrasi pemerintah. 6efinisi birokrasi dalam penelitian ini mengacu kepada
pendekatan struktural sebagaimana dikemukakan oleh 4ead' (* 2$ dan &ises
(2 $, 'akni suatu cara pengorganisasian aparatur pemerintah berskala luas.
6efinisi ini dapat menggambarkan secara akurat karakteristik struktural birokrasi
pemerintah daerah. 0emerintah daerah diorganisasikan menurut tiga karakteristik
dasar 'akni hirarki, diferensiasiDspesialisasi, dan kualifikasiD kompetensi.
B. Re(&rmasi Bir&krasi
'. Pengertian Re(&rmasi
eformasi mengandung arti inter=ensi manusia 'ang disengaja, dan sampai
tingkat tertentu rasional ( idle', * 92$. eformasi sebagai usaha 'ang disengaja
selalu mengandung konotasi positif (0eters, 2 *$. eformasi mengandung makna
perbaikan dalam sesuatu, suatu perubahan untuk 'ang lebih baik, suatu cara
mengoreksi pen'impangan-pen'impangan atau cacat dalam suatu sistem
21
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
22/104
(7mo'efa, 2 9$. eformasi men'iratkan diskontinuitas, bukan suatu e=olusi
'ang alamiah (Goldfinch % 8allis, 2 $.5an'ak literatur menguraikan reformasi tanpa definisi 'ang disepakati.
eformasi seringkali diklaim sebagai perubahan-perubahan besar, melihat pada
penataan kembali secara fundamental, pengerjaan ulang secara signifikan
( significant rewor+ings $, dan langkah-langkah 'ang berani. 6i sisi lain, bagi
ilmu)an sosial, reformasi bisa tidak bermakna seperti 'ang disebutkan di atas.
eformasi menunjuk pada suatu proses perubahan, tetapi apakah perubahan itu
mengarah pada kebaikan, keburukan, ataupun bukan untuk keduan'a, masih
merupakan pertan'aan 'ang perlu dibuktikan dan dianalisis (Goldfinch % 8allis,
2 $.
eformasi merupakan suatu proses 'ang*$ig$l politicized! $ig$l
ideological! and often $ig$l contested* (Goldfinch % 8allis, 2 $. &akna
reformasi dikonstruksi secara politik dan kultural sehingga dapat berbeda dalam
praktekn'a, terutama di antara negara-negara industri dan negara-negara
demokrasi baru di Eropa /engah dan /imur serta negara-negara 6unia #etiga.
@nikn'a, meskipun terdapat perbedaan dalam pemaknaan reformasi tersebut,
reformasi 'ang diadopsi di negara-negara maju diimplementasikan juga di negara-negara berkembang ataupun negara-negara 'ang kurang berkembang (0eters,
2 *$.
5erdasarkan uraian di atas, reformasi mencakup suatu inter=ensi manusia
'ang disengaja, bukan suatu e=olusi 'ang alamiah. eformasi mengandung
22
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
23/104
konotasi positif, 'akni perbaikan atau suatu perubahan menuju ke arah 'ang lebih
baik, dengan cara mengoreksi pen'impangan-pen'impangan atau cacat dalamsuatu sistem. &eski demikian, apa 'ang dianggap baik tersebut dapat berbeda
antara pemerintahan 'ang satu dengan lainn'a karena dikonstruksi secara politis.
). Pengertian Re(&rmasi Bir&krasi
eformasi telah seringkali disebut sebagai tonggak kelahiran dari
administrasi publik. 0emisahan administrasi dari politik di tahun *99 an, 'ang
kemudian membuahkan suatu bidang akademik administrasi publik, demikian
juga rekonsiliasi administrasi dan politik di tahun * !!, merupakan suatu usaha
reformasi.%$e founding fat$ers dari administrasi publik seperti 8ilson, Goodno),
Gulick, dan 8aldo diklaim sebagaireformers (#eller, 2
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
24/104
better $, dapat berbeda antara pemerintah 'ang satu dengan lainn'a, bahkan di
antara komponen 'ang berbeda dalam suatu pemerintahan. Gagasan dasarn'aadalah bah)a jika pemerintah dapat menangani ketidakpuasan dan kecurigaan
)arganegaran'a, maka ia harus menemukan cara-cara untuk menjadi lebih efisien
dan efektif dalam proses-proses formulasi dan implementasi kebijakan publik.
5ersamaan dengan itu, pemerintah juga dituntut untuk menjadi lebih responsif
terhadap publik.
eformasi birokrasi publik merupakan usaha perubahan 'ang disengaja dan
berkelanjutan dalam proses pemerintahan. eformasi birokrasi, untuk tingkat
tertentu, mengarah pada penataan kembali struktur negara (Goldfinch % 8allis,
2 $,re-engineering struktural terhadap sektor publik dengan men'untikkan
spirit dan nilai baru, profesionalisme, akuntabilitas, responsi=itas, dan
memfokuskan sense of t$e mission untuk efekti=itas dan efisiensi maksimum
(7mo'efa, 2 9$.
eformasi birokrasi adalah modifikasi-modifikasi dan perbaikan-perbaikan
institusional, organisasional dan prosedural dalam birokrasi pemerintah guna
meningkatkan responsi=itas terhadap )arganegara dan bisnis serta memperbaiki
efisiensi dan efekti=itas ( ountain, 2 $. 6efinisi ini sudah mencakup gagasanwor+ing better dan cost less dari 0eters (2 *$ sertare-orderings struktural dari
Goldfinch % 8allis (2 $ danre-engineering struktural dari 7mo'efa (2 9$.
eformasi birokrasi dalam penelitian ini mengacu pada definisi ountain
(2 $ di atas, dengan alasan sudah mencakup arah dan sasaran reformasi
24
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
25/104
birokrasi 'ang diperlukan untuk menjadikan sektor pemerintah berjalan dengan
lebih baik. eformasi birokrasi mencakup koreksi dan modifikasi terhadap tatananinstitusional, organisasional dan prosedural sektor publik. /ujuan reformasi
birokrasi adalah menjadikan sektor pemerintah atau sektor publik berjalan dengan
cara 'ang lebih baik, 'akni lebih efektif dan efisien.
*. M&$el+m&$el Te&ritis Re(&rmasi Bir&krasi
/erdapat beberapa model utama reformasi birokrasi 'ang terdokumendasi
dalam literatur administrasi publik. Goldfinch (2 $ mengidentifikasi dua model
utama?Old Public &dministration (70A$, dan New Public Management (N0&$.
+elain kedua model tersebut, 6enhardt % 6enhardt (2 $ menambahkan dengan
model New Public Services (N0+$. +elanjutn'a, Cepiku % &ititelu (2 * $
membahas model New Public "overnance (N0G$ selain 70A dan N0&. /erakhir,
0ollitt % 5ouckaert (2 **$ mengajukan model Neo-Weberian State (N8+$.
5erikut uraian masing-masing model reformasi birokrasi tersebut.
a. M&$el PA
&odel 70A, model tradisional administrasi publik, dan merupakan model
reformasi pertama dalam sektor publik. &odel 70A disebut juga e=olusi
Administrasi 0ublik, era 0rogresif Administrasi 0ublik, atau 8eberian (Goldfinch,
2 $. /itik berangkat dari model tradisional administrasi publik ini adalah
Nort$cote-%revel an ,eport of ./0 . ;aporan tersebut memberikan sin'al
25
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
26/104
dimulain'a penunjukan pejabat 'ang berbasis kecakapan dalam bidang-bidang
pela'anan publik dan pengurangan secara gradual sistem patronase (4ughes,2 !$.
&odel 70A sangat dipengaruhi oleh teori 8eber tentang tipe ideal
birokrasi. 0engaruh 'ang dominan dari 8eber men'ebabkan model 70A
seringkali disebut model birokrasi 8eberian dan 8eber disebut sebagai perdana
menteri dari para teoritisi birokrasi (5'rkjeflot % du Ga', 2 $. 5irokrasi,
menurut 8eber, adalah tipe ideal dariofficialdom , tipe ideal kepega)aian (8eber,
* > $. /ipe ideal birokrasi &a: 8eber mencakup tujuh karakteristik struktural
sebagai berikut?
(*$ +uatu pengorganisasian 'ang kontin'u dari fungsi-fungsi pejabat 'ang dibatasi
oleh peraturan.
(2$ +uatu bidang kompetensi khusus, 'ang terdiri dari?
(a$ suatu bidang ke)ajiban untuk menjalankan berbagai fungsi 'ang
merupakan bagian dari pembagian kerja 'ang sistematis,(b$ memperlengkapi para pemegang jabatan dengan otoritas 'ang diperlukan
untuk melaksanakan fungsi-fungsi tersebut,(c$ bah)a sarana-sarana pemaksaan 'ang diperlukan telah ditentukan dengan
jelas dan penggunaann'a tunduk pada kondisi tertentu.(!$ +usunan jabatan mengikuti prinsip hirarki" 'akni, setiap jabatan 'ang lebih
rendah tingkatann'a adalah berada di ba)ah pengendalian dan super=isi dari
suatu jabatan 'ang lebih tinggi.
26
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
27/104
(>$ 0eraturan 'ang mengatur tentang tingkah laku suatu jabatan dapat berbentuk
peraturan teknis atau norma teknis. 6alam kedua hal tersebut, jika penerapann'a betul-betul rasional, pelatihan khusus adalah perlu. 6engan
demikian tepat jika dikatakan bah)a han'a orang 'ang memiliki pelatihan
teknis 'ang memadai saja 'ang dapat dipandang cakap untuk menduduki
jabatan staf administratif, dan han'a orang seperti itulah juga 'ang memenuhi
s'arat untuk diangkat dalam jabatan.
(1$ 6alam tipe rasional, terdapat suatu prinsip bah)a anggota staf administratif
harus terpisah secara mutlak dari pemilikan sarana produksi atau administrasi.
0ejabat, pega)ai, dan kar'a)an administratif tidak memiliki sarana non-
manusia dari produksi dan administrasi.
(
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
28/104
mencapai derajat efisiensi tertinggi. 5irokrasi superior baik di dalam efisiensi
intensif maupun di dalam cakupan operasin'a, dan secara formal berda'a-terap bagi seluruh jenis tugas administratif. 5irokrasi lebih unggul dalam segi-segi
ketepatan, kecepatan, ketegasan, pengetahuan, kesinambungan, kesatuan, friksi
dan bia'a personal dan material (8eber, * > " 5lau % &e'er, * 9 $.
5irokrasi model 8eberian sejak a)al kemunculann'a telah menuai kritik.
#ritikan 'ang seringkali ditujukan kepada birokrasi adalah? tidak becus
menangani tugas-tugas, terlalu gemuk, sangat berkuasa, hirarkis, terikat aturan
'ang kaku, tidak efisien, malas, tidak kompeten, boros, tidak akuntabel, tidak
manusia)i, berfokus pada kebutuhann'a sendiri, tidak bertanggung ja)ab,
mengabaikanoutcomes dan results (5ar3ela', * 2" &oore, * 1" +hergold,
* " 7lsen, 2 "+t'hre, 2 $. 8alaupun seringkali dikritik, birokrasi masih
tetap eksis sampai sekarang. /idak ada tatanan pemerintahan 'ang tidak
mengikuti prinsip birokrasi. 5irokrasi masih tetap hidup dan hidupn'a baik-baik
saja ( obbins, * >$.
%. M&$el NPM
N0& dipahami secara luas sebagai fenomena negara maju, khususn'a
Anglo-+a:on. /ransformasi dalam manajemen sektor publik di negara-negara
maju terjadi sejak tahun * 9 -an. Gagasan 'ang rinci tentang manajemen publik
baru diletakkan fondasin'a pada * 9 an 'akni di 5ritain (* $, Canada (* 9>$,
Ne) Kealand (* 9>$, dan Australia (* 9!$. eformasi N0& di negara-negara
28
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
29/104
tersebut didorong oleh krisis internal dan tekanan dari para pemimpin politik
internal (4ughes, 2 !$.;'nn (2
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
30/104
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
31/104
dan desentralisasi (model 2$"in searc$ of e3cellence (model !$" sedangkan model
> adalah orientasi pela'anan publik ( erlie % Geraght', 2 1$. 7rientasi pela'anan publik ini berakar pada kar'a-kar'a +te)art % Clarke (* 9 $, +te)art
% anson (* 99$, anson % +te)art (* >$, dan 4odge (* *$.
Gagasan tentang orientasi pela'anan publik bera)al dari sektor pri=at di
mana )arganegara diposisikan sebagai konsumen. #ar'a mutakhir 6enhardt %
6enhardt (2 $ memperkuat orientasi pela'anan publik ini dengan menegaskan
bah)a pemerintah tidak dapat dijalankan seperti bisnis, tetapi harus dijalankan
seperti demokrasi. Administrasi publik harus mela'ani martabat pela'anan publik
dan nilai-nilai demokrasi,citizens$ip dan kepentingan publik.
Gagasan-gagasan utama dari model N0+ adalah sebagai berikut? (*$
&ela'ani )arganegara, bukan pelanggan" (2$ &embangun gagasan kolektif
tentang kepentingan publik" (!$ &enilai ke)arganegaraan lebih dari sekedar
tindakan manajer )irausaha" (>$ 5erpikir secara strategis dan bertindak secara
demokratis" (1$ &engakui bah)a akuntabilitas tidak sesederhana pasar" (
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
32/104
digunakan secara luas sebagai tujuan strategis dalam anjuran kebijakan organisasi-
organisasi internasional seperti the @nited Nations, 7EC6 dan the E@ (5o=aird %;Mf er, 2 !$.
Public governance didefinisikan sebagai cara di mana sta+e$olders
berinteraksi satu dengan lainn'a untuk mempengaruhi outcomes dari kebijakan
publik (5o=aird % ;Mf er, 2 !$. Elemen prinsipil dari N0G adalah akuntabilitas,
transparansi, efisiensi, efekti=itas, responsi=itas, dan aturan hukum (7EC6,
2 **$. egulator dominan dalam public governance terdiri dari sektor pasar,
negara dan mas'arakat sipil.
6i luar elemen-elemen tersebut terdapat regulator lain 'ang relatif kurang
dipertimbangkan, seperti media. egulator lain ini disebut jugainformal ties .
Public governance melibatkan hubungan di antara elemen-elemen tersebut untuk
masa depan 'ang lebih baik. 4ubungan-hubungan tersebut tidak han'a bersifat
=ertikal tetapi juga hori3ontal. +ecara hori3ontal, sebagian besar dariinformal ties
muncul dan beroperasi di sekitar area masalah dan kepentingan spesifik (0otOJek,
2 9$.
&odel N0G lebih menganggap penting cara-cara di mana keputusan-
keputusan dicapai, dan proses-proses di mana sta+e$olders berinteraksi,ketimbangoutputs dan outcomes 'ang dicapai (5o=aird % ;Mf er, 2 !$. 6alam
model ini, pemerintah han'alah salah satu aktor dalam public governance 'ang
multi-sta+e$olders! namun diakui sebagai aktor 'ang lebih penting.
e. M&$el N "
32
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
33/104
&odel N8+ diajukan oleh 0ollitt % 5ouckaert pada tahun 2 > dalam
rangka menjelaskan perbedaan governance di antara tiga kelompok negara, 'akni
t$e maintainers , t$e modernizers , dan t$e mar+etizers . 6ua dari tiga kelompok ini
menaruh perhatian besar pada reformasi, 'akni &nglo-&merican NPM mar+etizers
dan Continental European modernizers . &odel reformasiContinental European
modernizers ini diklasifikasikan oleh 0ollitt % 5ouckaert sebagai N8+.
0ollitt % 5ouckaert (2 >$ mengajukan N8+ sebagai suatu peta
konseptual, suatu summar description , bukan sebagai model normatif atau suatu
teori. &odel ini dimaksudkan untuk membantu memahami apa 'ang berlangsung
di Eropa. N8+ menggambarkan suatuomega , 'akni suatu destinasi, suatu dunia
ideal 'ang ingin diraih, suatu =isi tentang masa depan 'ang diinginkan (0ollitt %
5ouckaert, 2 >, 2 **$. +ituasiomega ini dapat berupa suatu kritik terhadap
situasi a)al, situasi status uo, atau suatualp$a . N8+ sebagai suatu omega
adalah berfungsi sebagai suatu =isi tentang aparatur negara 'ang modern, efisien,
dan ramah terhadap )arganegara.
+ituasiomega memerlukan suatutra1ector , 'akni suatu pola intensional,
suatu rute 'ang dicoba ditempuh.%ra1ector berangkat dari suatu titik a)al
(alp$a $ menuju suatu keadaan 'ang diinginkan di masa 'ang akan datang
(omega $. +uatuomega tanpa suatutra1ector dan suatualp$a tidak lain adalah
suatu utopia (0ollitt % 5ouckaert, 2 >, 2 **$. Elemen-elemen kondisi a)al
(alp$a $, tra1ector , dan keadaan masa depan (omega $ secara keseluruhan
33
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
34/104
membentuk skenario reformasi. Gambar 2.* memperlihatkan konseptra1ector
dari 0ollitt % 5ouckaert (2 >, 2 **$.
+umber? 0ollitt % 5ouckaert (2 >, 2 **$
Gambar 2.* #onsep /rajector'
N8+ mengambil elemen-elemen positif dari N0& tetapi berbasis pada
model 8eberian. /itik berangkat dari N8+ adalah elemen-elemenWeberian state
'ang mencakup?
*$ 0enegasan kembali negara sebagai suatu fasilitator utama dari solusi-solusi
terhadap masalah-masalah baru dari globalisasi, perubahan teknologi,
pergeseran demografi dan ancaman lingkungan"2$ 0enegasan kembali peran demokrasi representatif (pusat, regional dan lokal$
sebagai elemen 'ang terlegitimasi dalam aparatur negara"!$ 0enegasan kembali peran hukum administrasi dalam melindungi basis" prinsip
mengutamakan hubungan )arganegara dan negara atau citi3en-state, termasuk
34
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
35/104
persamaan di depan hukum, keamanan hukum, dan ketersediaan perangkat
legal 'ang terspesialisasi dari tindakan negara" dan>$ 0erlindungan atas gagasan pela'anan publik dengan suatu perbedaan status,
buda'a, dan kondisi (0ollitt % 5ouckaert, 2 >, 2 **" 6rechsler, 2 1" ;'nn,
2 9b" Cepiku % &ititelu, 2 * " &ateiet al , 2 **$.
Adapun elemen-elemen baru (neo$ dalam N8+ tersebut adalah mencakup?
*$ 0ergeseran dari orientasi internal Pkepatuhan pada aturan birokratikQ ke arah
orientasi eksternal Ppemenuhan kebutuhan )arganegaraQ. ute utama untuk
mencapai hal ini bukanlah penggunaan mekanisme pasar tetapi penciptaan
buda'a profesional kualitas dan pela'anan.2$ 0eran demokrasi per)akilan 'ang didukung dengan perangkat konsultasi
dengan )arganegara.!$ &odernisasi hukum 'ang rele=an untuk mencakup orientasi 'ang lebih besar
pada pencapaian hasil, ketimbang han'a mengikuti prosedur 'ang benar. 4al
ini diekspresikan untuk sebagian dalam pergeseran secara seimbang dari
kontrol e3-ante menuju kontrol e3-post! tetapi bukan menghilangkan
sepenuhn'a kontrole3-ante .>$ +uatu profesionalisasi pela'anan publik, sehingga para birokrat menjadi bukan
han'a ahli dalam hukum 'ang rele=an dengan bidang akti=itasn'a, tetapi juga
suatu manajer profesional 'ang berorientasi pada pemenuhan kebutuhan-kebutuhan )arganegara atau pengguna (0ollitt % 5ouckaert, 2 **" 6rechsler,
2 1" ;'nn, 2 9b" &ateiet al , 2 **" #ostakis, 2 **$.
N8+ berbasis pada model 8eberian tetapi menambahkan dengan elemen-
elemen positif N0&. &eski demikian, N8+ tidak dapat diidentifikasi sebagai
35
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
36/104
model 8eberian plus N0&. 4al ini karena suatu pemerintahan dapat saja
melakukan reformasi dalam perspektif N8+ tanpa harus lebih dahulumenuntaskan seluruh prinsip birokrasi 8eberian (0ollitt % 5ouckaert, 2 **$.
N8+ sebagai suatu peta konseptual atau summar description tidak
men'ediakan kerangka analitik untuk menganalisis pengalaman reformasi di
berbagai pemerintahan (Cepiku % &ititelu, 2 * $. Namun, dari peta konseptual
tersebut dapat dikembangkan tipologi untuk melakukan klasifikasi, atau teori
spesifik untuk menjelaskan pola-pola spesifik dan kecenderungan reformasi
birokrasi (0ollitt % 5ouckaert, 2 **$. +ebagai contoh, Cepiku % &ititelu (2 * $
mengembangkan kerangka analitik N8+ 0ollitt % 5ouckaert tersebut guna
menganalisis pengalaman reformasi administrasi publik di berbagai konteks
kultural, terutama di negara-negara berkembang.
#erangka analitik reformasi birokrasi model N8+ 'ang diajukan oleh
Cepiku % &ititelu (2 * $ mencakup enam prinsip berikut? (*$ orientasi eksternal
ke arah kebutuhan-kebutuhan )arganegara" (2$ peran sentral para manajer
profesional" (!$ negara kesatuan dan kolaborasi" (>$ etos pela'anan publik" (1$
suplementasi demokrasi dengan konsultasi dan partisipasi" dan (
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
37/104
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
38/104
prinsip etos pela'anan publik sudah tercakup dalam prinsip 'ang lain, maka
kerangka analitik N8+ diringkaskan menjadi lima prinsip, 'akni? (*$ orientasieksternal ke arah pemenuhan kebutuhan )arganegara" (2$ peran stratejik manajer
profesional dalam implementasi kebijakan" (!$ kolaborasi sektor publik dan
pri=at" (>$ demokrasi 'ang didukung dengan konsultasi publik dan partisipasi
langsung" (1$ pemisahan administrasi dari politik dengan penekanan pada
profesionalisasi administrasi.
&odel-model reformasi 'ang diuraikan di atas bersandar padabig claim
'ang berbeda. #laim model 8eberian adalah mengontrol tindakan aparat dengan
sarana legal-rasional dan impersonal agar lebih efisien dan efektif (8eber, * > $. #laim model N0& adalah menjadikan pemerintah lebih efisien dan
consumer-responsi=e dengan men'untikkan metode-metode bisnis. #laim model
N0G adalah menjadikan pemerintah lebih efektif dan mempun'ai legitimasi
dengan memasukkan sejumlah besar aktor sosial dalam pembuatan kebijakan dan
implementasi kebijakan. +edangkan klaim model N8+ adalah memoderenkan
aparatur negara sehingga menjadi lebih profesional, lebih efisien, dan lebih
responsif kepada )arganegara (0ollitt % 5ouckaert, 2 **$.
&enu 'ang disajikan oleh model reformasi N8+ sebagian sama namunsebagian berbeda dengan menu dalam model-model reformasi 8eberian, N0&,
dan N0G. Ada menu manajemen tertentu 'ang digunakan dalam N8+ dan
digunakan juga dalam model-model reformasi llainn'a. +ebagai contoh, N8+
menggunakan pengukuran kinerja sebagai suatu menu modernisasi sedangkan
38
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
39/104
pengukuran kinerja merupakan fitur utama dalam N0& (0ollitt, 2 **$. &eski
demikian, masing-masing model reformasi mempun'ai piranti utama 'angmembedakann'a dengan model lain. /abel 2.! memperlihatkan menu-menu 'ang
digunakan dalam masing-masing model reformasi 'ang dapat membantu dalam
mengidentifikasi fitur model tertentu.
C. Karakteristik Re(&rmasi Bir&krasi M&$el N "
6i antara berbagai model reformasi birokrasi, penelitian ini memilih model
N8+. eformasi birokrasi dalam model N8+ berbasis 8eberian namun
menambahkan aspek-aspek positif dari N0& dan N0G sehingga lebih realistik
dan lebih unggul dibandingkan ketiga model tersebut. &odel N8+ lebih realistik
daripada model 8eberian dalam hal bah)a model 8eberian mengasumsikan
dikotomi politik-administrasi dan memposisikan birokrasi sebagai aktor tunggal
dalam pelaksanaan kebijakan-kebijakan pemerintah. Asumsi ini tidak realistik,
karena formulasi dan implementasi kebijakan publik sudah diakui sebagai fokus
studi administrasi publik modern sejak * an (4enr', 2 >$.
/abel 2.!. &enu-menu utama dari model-model reformasi birokrasi&enu 8eberian N0& N0G N8+
*. 7rientasi eksternal ke arah pemenuhan kebutuhan)arganegara
0 0 0
2. 0eran stratejik manajer profesional dalamimplementasi kebijakan
0 0 0
39
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
40/104
!. #olaborasi sektor publik dan pri=at 0 0 0
>. 6emokrasi per)akilan 'angdidukung dengan konsultasi publikdan partisipasi langsung
0 0
1. 0emisahan administrasi dari politik dengan penekanan pada profesionalisasiadministrasi
0 0
6i sisi lain, sejalan dengan kompleksitas mas'arakat, pelaksanaan secara
langsung dari seluruh peran pemerintah sebagaimana diasumsikan oleh model
8eberian, bukan saja tidak mungkin, tetapi juga cenderung membentuk patronase
dan ketergantungan )arganegara terhadap pemerintah (6enhardt % 6enhardt,
2 $. &odel N8+ didasarkan pada peran utama pemerintah, tetapi
mempertimbangkan orientasi eksternal ke arah pemenuhan kebutuhan
)arganegara, konsultasi dan partisipasi publik.
&odel N8+ lebih realistik dibandingkan dengan model N0& dalam hal
bah)a N0& mengasumsikan negara minimal, berbasis pada peran utama sektor
s)asta, pasar kompetitif, dan memperlakukan )arganegara sebagai pelanggan.
#en'ataann'a, di seluruh negara berkembang, tidak ada basis bagi legitimasi
terhadap kekuasaan sektor s)asta atas )arganegara (0ierre % 0eters, 2 1$. ;agi pula, seluruh )arganegara mempun'ai hak 'ang sama atas pela'anan serta barang
dan jasa 'ang disediakan oleh pemerintah. &ekanisme pasar kompetitif terbukti
gagal dalam men'ediakan pela'anan, barang dan jasa 'ang dibutuhkan oleh
seluruh lapisan dalam )arganegara (5o=aird % ;Mffler, 2 !$. 4ughes (2 !$
40
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
41/104
men'atakan bah)a pela'anan publik seringkali dilihat sebagai parasit dalam
sektor pri=at.&odel N8+ lebih realistik dibandingkan dengan model N0G dalam hal
bah)a N0G sangatoutwards-focus . N0G adalah bentuk tatanan 'ang partisipatif
dan interaktif. 0roses seperti ini mens'aratkan negara 'ang kuat dan mas'arakat
sipil 'ang kuat lebih tepat untuk mas'arakat 'ang sudah sangat maju, strong
states and strong civil societies , sehingga lebih tepat untuk mas'arakat industri di
Eropa 5arat (/orfing % /riantafillou, 2 *2$. 6i negara-negara berkembang,
kapasitas sektor mas'arakat sipil masih lemah, sehingga penerapan prinsip-prinsip
N0G mudah mengarah pada timbuln'a masalah-masalah sosial politik baru dan
dapat mengarah pada efek 'ang tidak dikehendaki (/orfing % /riantafillou, 2 *2$.
;ima karakteristik model N8+ 'ang penulis rangkum dari kerangka kerja
analitik Cepiku % &ititelu (2 * $ terdiri dari? (*$ orientasi eksternal ke arah
pemenuhan kebutuhan )arganegara" (2$ peran stratejik manajer profesional dalam
implementasi kebijakan" (!$ kolaborasi sektor publik dan pri=at" (>$ demokrasi
per)akilan 'ang didukung dengan konsultasi publik dan partisipasi langsung" dan
(1$ profesionalisasi administrasi. Namun demikian, model N8+ 0ollitt %
5ouckaert maupun kerangka kerja analitik N8+ Cepiku % &ititelu belummen'ediakan rincian atribut 'ang dapat digunakan untuk menggambarkan secara
akurat perubahan-perubahan kontekstual tersebut sebagai hasil dari reformasi
birokrasi. @ntuk keperluan studi ini, penulis mencoba mengidentifikasi atribut-
atribut dari masing-masing prinsip tersebut berdasarkan hasil telaah konseptual.
41
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
42/104
'. rientasi Eksternal ke Arah Ke%utuhan arganegara
Eksistensi pemerintah secara ideal adalah mensejahterakan mas'arakat.
0emerintah harus dapat menemukan sarana-sarana untuk mengantarkan seban'ak
mungkin indi=idu dalam mas'arakat mencapai derajat kebahagiaan 'ang tertinggi
(de +ismondi, *9*1$. 4al ini berlaku juga untuk pemerintah daerah. 0emerintah
daerah 'ang baik harus men'ediakan sejumlah pela'anan lokal, melindungi
kehidupan dan kebebasan )arganegara, menciptakan ruang bagi partisipasi dan
dialog sosial, mendukung pembangunan daerah, dan memfasilitasi outcomes 'ang
memperka'a kualitas hidup penduduk ( ondinelliet al#! * 9 $.
5irokrasi 8eberian telah berkontribusi besar untuk pencapaian
kesejahteraan dan kebahagiaan publik selama beberapa dekade (0ollitt %
5ouckaert, 2 >, 2 **$. 5irokrasi 8eberian telah menunjukkan peran
instrumental untuk memelihara, melanjutkan dan memperkuat sistem-sistem
kapitalis maupun sosialis ( ara3mand, 2 $.
0eran instrumental birokrasi 8eberian didukung terutama oleh rasionalitas
dari prinsip standardisasi dan formalisasi. +tandardisasi artin'a pen'esuaian
kepada suatu model atau contoh spesifik 'ang dipandang sesuai untuk situasi
tertentu dan 'ang dipertegas melalui seperangkat peraturan dan regulasi ( ones
2 $. ormalisasi adalah tingkat sejauh mana peraturan, prosedur, instruksi, dan
komunikasi ditulis ( obbins, * >" 6aft, * 9 $. 0eraturan dan regulasi
mengarahkan pembagian kerja" men'ediakan pedoman bagi anggota-anggota
42
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
43/104
organisasi dalam menampilkan dan mengkoordinasikan akti=itas-akti=itas 'ang
terdiferensiasi dan saling berkaitan (8eber, * > , * >, 2 **$.
5irokrasi 'ang berfokus pada )arganegara 6citizen-centric public
administration7 mengandung lima komponen utama, 'akni? (i$ birokrasi 'ang
akuntabel dan transparan, (ii$ inter=ensi progresif untuk menciptakan birokrasi
'ang berorientasi hasil, (iii$ pembuatan keputusan berorientasi )arganegara, (i=$
pengelompokan pengguna dalam pembuatan keputusan, dan (=$ kebebasan
informasi (&isra, 2
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
44/104
dan prioritasn'a untuk perbaikan (Canadian Centre for &anagement
6e=elopment, * $.5irokrasi pemerintah 'ang berorientasi )arganegara melakukan
introspeksi 'akni melihat ketidakberfungsiann'a (malfunctioning $ le)at
pandangan )arganegara. @mpan-balik dari tindakann'a diadopsi untuk
memperbaiki hubungan di antara pemerintah dan )arganegara. eformasi
birokrasi melihat masalah sebagaimana dipersepsikan oleh )arganegara dan
menggunakann'a sebagai umpan-balik dalam memperbaiki efekti=itas
administrasi (7EC6, * $. &odel &ason mencakup
44
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
45/104
pen'ediaan dan perbaikan pela'anan berdasarkan kebutuhan dan harapan
mas'arakat, seperti 'ang tertera pada gambar 2.2.
+umber? &arson (2 >$.
Gambar 2.2. &odel pela'anan 'ang mengutamakan mas'arakat
Elemen penting lainn'a dari birokrasi 'ang berorientasi eksternal adalah
penganggaran berbasis kebutuhan (@N6E+A % @N60, 2 $. 0enganggaran
berbasis kebutuhan merupakan inti dari pemerintah 'ang responsif. /idak ada
dokumen tahunan pemerintah daerah 'ang lebih penting dari anggaran. Anggaran
merefleksikan prioritas dan tujuan umum pemerintah daerah. Anggaran pemerintah daerah harus merefleksikan kebutuhan seluruh komunitas? )anita,
anak-anak, lanjut usia, miskin, minoritas, dan pemuda. #ebutuhan )arga 'ang
penting untuk diprioritaskan dan diberikan dukungan anggaran adalah kesehatan
dan nutrisi, pendidikan, air bersih dan sanitasi (@N6E+A % @N60, 2 $.
45
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
46/104
Ciri-ciri birokrasi 'ang berorientasi eksternal ke arah kebutuhan )arga
'ang penulis rangkum dari uraian tersebut di atas adalah?a. 0rioritas pela'anan birokrasi sejalan dengan prioritas 'ang dipersepsikan oleh
)arganegara (Canadian Centre for Management Development , * $. b. 0emerintah men'ediakan prosedur umpan-balik dari )arga tentang kelemahan
dan ketidakberfungsian pemerintah (7EC6, *
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
47/104
'ang sesungguhn'a dari para pembuat keputusan kebijakan menjadi dampak
positif bagi mas'arakat 'ang telah ditetapkan sebagai sasarann'a (Ed)ards III,* 9 $. Implementasi adalah semata-mata persoalan menciptakan struktur
organisasi 'ang dapat bekerja baik dengan segala perangkatn'a (5o)man, 2 1$.
Aktor kunci dalam implementasi model top-do)n ini adalah pejabat le=el
ba)ah atau street-level bureaucrats (;ipsk', * 9 $. /ugas utama pimpinan di
le=el atas adalah melakukan kontrol secara ketat. 0rosedur implementasi sudah
didefinisikan dengan jelas, sarana administratif terpenting adalah standardisasi
dan regulasi. 6iskresi implementer dalam modeltop-down ini sangat terbatas.
@kuran keberhasilan implementasi adalah kepatuhan pada standar-standar 'ang
telah ditetapkan di le=el atas (Imperial, 2 *$.
Administrasi publik kontemporer dihadapkan pada perubahan 'ang cepat
dan bekerja dalam lingkungan demokrasi sehingga tidak dapat lagi mengandalkan
modeltop-down . 0ara street-level bureaucrat mempun'ai pengetahuan mendalam
tentang sumber da'a dan memahami dengan jelas kha'alak sasarann'a (;ipsk',
* 9 $. /etapi, street level bureaucrats secara terus-menerus menghadapi dualisme
antara menjadi responsif terhadap kebutuhan-kebutuhan klien mereka ataukah
menjamin bah)a kebijakan-kebijakan diimplementasikan sesuai prosedur. 6ilemaini menuntut kapasitas untuk mengadopsi strategi-strategi reaksioner guna
menangani tantangan-tantangan jabatann'a (;ipsk', * 9 $.
0ara manajer publik modern dituntut untuk memahami arti penting
implementasi dan juga desain strategi. 0erbaikan-perbaikan dalam hal estimasi,
47
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
48/104
penjad)alan, monitoring, dan pen'elesaian program terbukti sangat penting bagi
perbaikan efisiensi dan efekti=itas organisasional. 0ara manajer publik modern perlu berorientasi pada)w$at do 8 need to do differentl * , apa 'ang sa'a perlukan
untuk melakukan sesuatu secara berbeda (Christensen % ;aegreid, 2 9$.
eformasi birokrasi dalam model N8+, 'ang berkenaan dengan kapasitas
implementasi kebijakan, menggeser peran street level bureaucrats dari sekedar
mesin instrumental 'ang bertindak menurut starndar prosedur implementasi 'ang
ditetapkan dari le=el atas organisasi, menuju peran profesional. 0ara street level
bureaucrats dalam model N8+ adalah manajer publik profesional. 0eran stratejik
manajer publik profesional dikonseptualisasikan sebagai penataan kapabilitas
internal dengan tuntutan eksternal, dan penataan tersebut dapat mengambil bentuk
rencana-rencana, posisi-posisi, perspektif, dan pola-pola ( ohnsen, 2 **$. 0eran
stratejik merupakan sarana dengan mana organisasi publik dapat memperbaiki
kinerja dan men'ediakan pela'anan 'ang lebih baik.
0eran stratejik manajer profesional sangat penting bagi sektor publik
karena dapat mempengaruhi adaptabilitas, kinerja dan legitimasi organisasi
( ohnsen, 2 **$. +eorang manajer publik profesional mempun'ai sembilan area
tugas penting, 'akni? (*$ men'ediakan petunjuk, arah dan =isi" (2$ mengelolakeberlanjutan dan pertumbuhan organisasi" (!$ menjaga efisiensi" (>$ menja)ab
tantangan kompetisi" (1$ ino=asi" (
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
49/104
#ebijakan pela'anan 'ang berorientasi kebutuhan )arganegara
memerlukan pergeseran dalam tipikal pejabat publik. /ipikal pejabat publik dalam birokrasi 8eberian diasumsikan sebagai berikut?
(a$ 0ejabat karir 'ang ditunjuk untuk masa jabatan tertentu, memperoleh
perlindungan dari demosi dan pemberhentian secara se)enang-)enang,
pergerakan karir bersifat linear, 'akni dari le=el paling ba)ah menuju ke 'ang
paling atas, pada suatu substansi tugas 'ang sama atau relatif sama.(b$ 0romosi menurut senioritas dan kualifikasi. 6alam model N8+, promosi tetap
mempertimbangkan senioritas dan kualifikasi namun lebih
mempertimbangkan pencapaian hasil dan responsi=itas. 0encapaian hasil di
sini adalah berkenaan dengan target-target dan prioritas indi=idual 'ang
din'atakan dalam kontrak kinerja.(c$ 0ejabat publik dalah bagian dari korps pela'anan nasional 'ang terpadu.
eformasi birokrasi dalam model N8+ mengarah pada desentralisasi
ke)enangan kepega)aian, sehingga jabatan manajer lini dapat diadakan atau
ditiadakan menurut kondisi lokal (0ollitt % 5ouckaert, 2 >, 2 **$.
0enulis lain telah mengin=estigasi peran dukungan manajemen untuk
keberhasilan implementasi. +ti=ens (2 9$ men'atakan bah)a implementasi perlu
bersandar pada komunikasi organisasi 'ang menggunakan perspektif rasional, politik dan intuititif. +ti=ers (* >$ menegaskan tentang pentingn'a interaksi tiga
jalur antara perubahan kejelasan =isi, ketepatan perubahan, dan pelaksanaan
perubahan. A'ande, +abourin % +efa (2 *2$ menegaskan bah)a strategi-strategi
49
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
50/104
manajerial dalam implementasi kebijakan publik perlu bersandar pada peraturan,
emosi, inisiatif, tindakan-tindakan 'ang cepat, dan integritas.&oore (* 1$ mengajukan suatu model strategic triangle untuk
menjelaskan dimensi-dimensi manajerial dalam mengelola sektor publik, 'akni
dimensi politik, kerjasama, dan operasi. aktor politik menggambarkan kebutuhan
untuk memperoleh dukungan politik. 6imensi kerjasama diadopsi dari paradigma
N0G berdasarkan fakta bah)a kerjasama dan jaringan di antara aktor-aktor sosial
menunjukkan kegunaan 'ang semakin meningkat. 6imensi operasi
memperhitungkan efisiensi dan efekti=itas.
&odel strategic triangle dalam manajemen sektor publik dari &oore
(* 1$ digambarkan sebagai berikut.
+umber? &oore (* 1$.
Gambar 2.!.Strategic triangle manajemen sektor publik.
50
Kepala Departemenbertggjwb atas ketigadimensi manajemen
Manajemen Politik(Managing p!
Ke" pers#ns$ KepalaDepartemen
Manajer %enga&bertggjwb ter tama
tk #perasi dan
'ta bertggngjwbnt k # erasi
Manajemen
Operasi
(Managing d#wn!
Manajemen
Kerjasama
(Managing outward !
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
51/104
Atribut-atribut dari peran stratejik manajer profesional dalamimplementasi kebijakan 'ang penulis rangkum dari uraian di atas adalah?
a. 0engisian jabatan struktural dengan sistem terbuka (0ollitt % 5ouckaert, 2 >,
2 **$. b. 0romosi jabatan mempertimbangkan senioritas dan kualifikasi namun lebih
menekankan trac+ record pencapaian hasil dan responsi=itas (0ollitt and
5ouckaert, 2 >, 2 **$.c. 0ejabat memperoleh pelimpahan ke)enangan 'ang berkenaan dengan
keuangan, kepega)aian dan ketatalaksanaan (;ipsk', * 9 $.d. +trategi implementasi kebijakan bersandar pada peraturan tetapi tidak
mengorbankan kecepatan tindakan (A'ande, +abourin % +efa, 2 *2$.
*. K&la%&rasi "ekt&r Pu%lik $an "ekt&r Pri/at
5irokrasi dalam model 70A memfasilitasi rekonsiliasi kepentingan-
kepentingan kelompok tanpa keterlibatan langsung dari )arganegara (6enhardt %
6enhardt, 2 $. 5irokrasi dianggap mempun'ai kapasitas untuk melakukan
rekonsiliasi kepentingan-kepentingan kelompok karena para birokrat bekerja
menurut arahan nilai netral sedangkan otoritas birokrat adalah otoritas keahlian
(8eber, * > $. 6engan keahlian dan nilai netral tersebut maka keputusan-keputusan para birokrat dianggap secara akurat dapat merefleksikan keinginan
publik.
0en'ediaan pela'anan publik dalam model tradisional administrasi publik
adalah pela'anan 'ang bersifat langsung ataupun melalui regulasi terhadap
51
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
52/104
perilaku indi=idu dan korporasi. 8arganegara dianggap sebagai klien, 'akni
diposisikan sebagai penerima, pengikut, 'ang selalu tergantung pada birokratselaku pemberi atau pen'edia. 8arganegara dilihat sebagai berada pada posisi
membutuhkan bantuan, sedangkan pemerintah melakukan usaha-usaha 'ang jujur
dan bijak untuk memberi bantuan melalui pelaksanaan program-program publik
(6enhardt % 6enhardt, 2 $.
0eran strategis birokrasi sebagai aktor tunggal dalam pen'ediaan pela'anan
publik 'ang bersifat langsung dapat berjalan dengan efektif dan efisien dalam
konteks lingkungan 'ang sederhana dan kondisi 'ang relatif stabil. +aat ini
konteks pela'anan publik sudah sangat kompleks dan berubah secara cepat. +ejak
a)al * an, bauran antara faktor-faktor eksternal dan internal, terutama gerakan
politik, ekonomiDfinansial, sosial, teknologi, lingkungan, dan hukumDlegislasi,
telah memberikan tekanan-tekanan 'ang kuat kepada pemerintah (5o=aird %
;Mf er, 2 !$.
0en'ediaan pela'anan publik dalam lingkungan 'ang kompleks sekarang
ini membutuhkan kolaborasi antara pemerintah (sektor publik$ dengan sektor
pri=at. 0en'ediaan pela'anan publik tidak dapat lagi ditangani sendiri oleh aktor-
aktor di sektor publik, tetapi juga tidak dapat diserahkan kepada sektor pasar ataus)asta sebagaimana dianjurkan oleh model N0& (0ollitt % 5ouckaert, 2 **,
2 >$.
#olaborasi didefinisikan sebagai hubungan 'ang didefinisikan secara jelas
(well-defined $ dan bersifat saling menguntungkan (mutuall beneficial $ di antara
52
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
53/104
dua atau lebih organisasi untuk mencapai tujuan-tujuan bersama (National
Net)ork for Collaboration, *
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
54/104
terbatas dan eksplisit namun seringkali berganti seiring perjalanan )aktu. 6alam
kolaborasi jaringan? bermula dari tindakan indi=idual dan kepentingan pribadi,'ang kemudian beranjak ke jaringan ketika seseorang mencari sesuatu"
keanggotaan dan jad)al )aktu terbuka dan tidak dibatasi" tidak ada peran
eksplisit" anggota mungkin tidak saling mengenal satu dengan lainn'a.
#olaborasi 'ang efektif mempun'ai beberapa elemen? (*$ ada struktur dan
peran 'ang saling terkait dan didefinisikan secara jelas sehingga membentuk
pembagian kerja" (2$ ada suatu perencanaan komprehensif dan ukuran-ukuran
keberhasilan" (!$ ada kontrol bersama dan setara" (>$ sumberda'a dipetakan atau
dijaga kelangsungann'a secara bersama dalam jangka panjang (National Net)ork
for Collaboration, *
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
55/104
Atribut-atribut dari prinsip kolaborasi antara pemerintah dengan s)asta
'ang penulis rangkum dari uraian tersebut adalah sebagai berikut?a. Ada rencana bersama antara pemerintah daerah dan s)asta dalam domain
masalah publik 'ang urgen (5inag)a, 2 1" National Net)ork for
Collaboration, * $.
eformasi birokrasi dengan model N8+ bertolak dari elemen positif rejim
kepentingan publik, khususn'a gagasan Anglo +a:on. &odel N8+ berbasis pada
55
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
56/104
demokrasi per)akilan dengan didukung partisipasi dan konsultasi publik. 6alam
rejim kepentingan publik, negara memainkan peran 'ang tidak terlalu ekstensif atau dominan dalam mas'arakat. 4ukum diakui sebagai suatu komponen esensial
dari public governance , tetapi perspektif dan prosedurn'a tidak dominan
sebagaimana dalam model ,ec$sstaat# +eluruh )arganegara tunduk pada hukum,
tetapi posisi hukum bukanlah sebagai panglima?law is usuall in t$e bac+ground
rat$er t$an t$e foreground (0ollitt % 5ouckaert, 2 >, 2 **$.
eformasi birokrasi membutuhkan tipe rejim 'ang lebih fleksibel, dapat
bergerak cepat, dan berorientasi kinerja. /ipe rejim seperti ini lebih dekat kepada
demokrasi parlementer ketimbang ,ec$sstaat (0ollitt % 5ouckaert, 2 >, 2 **"
andma-;ii=, 2 9$. isin'a adalah bah)a, dari sisidemand , suatu sistem 'ang
terintegrasi lebih memungkinkan )arganegara untuk mengakses beragam
pela'anan publik, dan dari sisi suppl , organisasi-organisasi pemerintah pada
semua le=el akan bekerja bersama sehingga kebijakan-kebijakan dan program-
program publik tidak kontradiktif dan tumpang-tindih satu dengan lainn'a (0ollitt
% 5ouckaert, 2 >, 2 **$.
6emokrasi diakui sebagai eki=alen dengan negara 'ang baik, demokrasi
diakui sebagai rejim politik 'ang paling baik mengakomodasi kepentingankelompok miskin maupun ka'a. +ekarang ini ada konsensus akan suatu negara
demokratis. 6i negara-negara berkembang, demokrasi telah menjadi bentuk
pemerintahan 'ang paling diinginkan, demokrasi paling diinginkan oleh bisnis
56
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
57/104
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
58/104
model N8+ mens'aratkan dukungan partisipasi dan konsultasi publik untuk lebih
mengefektifkan demokrasi representatif.6efinisi mutakhir partisipasi publik mencakup pengabsahan struktur politik
di satu pihak, dan peningkatan kualitas, efekti=itas dan efisiensi pela'anan publik
di lain pihak (Nelson % 8right, * 1$. 0artisipasi dapat mengambil berbagai
bentuk namun biasan'a dikelompokkan menjadi dua kategori? keterlibatan
langsung dalam badan-badan pemerintahan, dan mempengaruhi pemerintah
melalui pemilihan umum untuk memilih per)akilan mereka (+atterth)aiteet al#,
2 $.
Arnstein (* < $ menganalisis tingkat partisipasi )arganegara dalam
program pemerintah kota dengan menggunakan konsep)ladder of citizen
participation . Arnstein membedakan delapan bentuk partisipasi dan
mengelompokkann'a ke dalam tiga tangga partisipasi, 'akni? non-partisipasi,
%o+enism!dan Citizen Power (lihat /abel 2.!$.
/abel 2.>. 9adder of Citizen Participation dari Arnstein
Citi3en 0o)er
9. Citi3en control? 8here citi3ens can go=ern a programme or institution, be in fullcharge of polic' and management, and negotiate the conditions under )hichPoutsidersQ ma' change this.
. 6elegated po)er? 8here citi3ens achie=e dominant decision making authorit' o=er a
particular programme.
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
59/104
/okenism
Go=ernments often use measurements of consultations as measurements of in=ol=ement )hen the' do not actuall' measure real participation.
!. Informing? Informing citi3ens of their rights, responsibilities and options can be themost important first step to)ards legitimate citi3en participation. 5ut this istokenism )hen the emphasis is on a one-)a' flo) of information from officials tociti3ens )ith no pro=ision for feedback or for citi3ens to renegotiate. E:amplesinclude organi3ing Pcommunit'Q meetings dominated b' officialsS presentations)ith little opportunit' for uestions and discussions.
Non0articipation
2. /herap'? /he real objecti=e is to change those attitudes and beha=iours of participants that local go=ernment officials do not like under the guise of seekingtheir ad=ice R for instance getting resident groups to help clean up their neighbourhood rather than uestion the lack of go=ernment ser=ices.
*. &anipulation R for e:ample, citi3ens placed on ad=isor' committees that ha=e no po)er, or )here the citi3ens ha=e no po)er.
+umber? Arnstein (* < $.
aktor pendukung kedua untuk demokrasi representatif dalam model
N8+ adalah konsultasi publik. #onsep ini terkait erat dengan partisipasi 'ang
telah diuraikan di muka. #onsultasi merupakan suatu bentuk partisipasi (/raub-
&er3 and +childberg, 2 !$. #onsultasi dapat berjalan untuk kedua belah pihak,
consulter dan consulted . 5agi consulter! konsultasi dapat memba)a le=el barudalam keahlian dan informasi dalam cara 'ang dinamis, terintegrasi dancost-
effective . 5agi pihak consulted! konsultasi membangkitkan perasaan bah)a
mereka didengar, bah)a opini mereka adalah hal penting, dan bah)a mereka
dapat dilibatkan dalam pengambilan keputusan 'ang mempengaruhi mereka.
#onsultasi publik, dengan demikian, dapat mengembangkandeliberative capacit
baik bagiconsulter maupunconsulted (Carson % Gelber, 2 *$.
#onsultasi publik tidak dapat dan tidak dimaksudkan untuk menggantikan
proses pengambilan keputusan oleh per)akilan publik 'ang terpilih dan
akuntabel. Gagasan sentral dalam demokrasi adalah bah)a kekuasaan untuk
59
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
60/104
mengambil keputusan adalah terkait dengan proses dan pada akhirn'a diuji
dengan opini publik dalam pemilihan umum (Carson % Gelber, 2 *$.#onsultasi publik 'ang efektif memuat =isi, memaksimumkan input
spesialist atau ahli, pengetahuan dan integrasi nilai-nilai komunitas. Istilah
specialist ataue3pert di sini menunjuk pada anggota komunitas 'ang mempun'ai
pengetahuan spesifik dalam suatu area tertentu, tidak perlu memiliki pendidikan
tertentu atau kualifikasi profesional. Anggota komunitas dengan segudang
pengalaman dalam issue tertentu dikualifikasikan sebagai specialist ataue3pert
(Carson % Gelber, 2 *$#
Carson (* $ mengidentifikasi empat langkah konsultasi publik, 'akni?
visioning! operationalising! testing! dan evaluation . /ahap :isioning mencakup
pembentukan =isi atau tujuan oleh kelompok partisipan, dan penetapan nilai-nilai
dan kriteria untuk mengukur keberhasilan konsultasi. /ahapOperationalising
mencakup pengungkapan pengetahuan spesialis oleh kelompok partisipan 'ang
lebih luas, 'ang bekerja berdasarkan informasi 'ang tersedia pada tahap (*$, dan
mengajukan opsi-opsi atau suatu rencana tindakan tentang bagaimana tujuan-
tujuan 'ang telah diidentifikasi pada tahap (*$ dapat dicapai, dan bagaimana
kemungkinan pencapaiann'a./ahap %esting mencakup pengembangan proposal atau opsi untuk
komunitas, dan melakukan penilaian terhadap tingkat penerimaann'a. /ahap
Evaluation mencakup pen'ediaan informasi ke seluruh anggota komunitas 'ang
60
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
61/104
terpengaruh oleh keputusan-keputusan tersebut. /ahap ini memungkinkan e=aluasi
oleh komunitas terhadap rencana dan proses pembuatan rencana./raub-&er3 % +childberg (2 !$ menguraikan konsultasi publik dengan
berfokus pada tiga dimensi pokok? (*$ epresentasi, 'akni? aktor-aktornon-State
mana 'ang menjadiconsulted " (2$ aktor )aktu, 'akni? pada tahap mana dalam
formulasi program konsultasi dilakukan, berapa lama )aktu atau durasin'a, dan
kapan berakhir" (!$ ormat, 'akni? dalam bentuk apa konsultasi berlangsung.
Aktor-aktornon-state 'ang patut menjadiconsulted adalah organisasi kekar'aan,
asosiasi bisnis, serikat dagang, organisasi mas'arakat sipil, lembaga riset, dan
asosiasi pemerintah daerah. /ahapan )aktu konsultasi dapat mencakup fase
pengajuan draft, akhir proses, atau keseluruhan fase tersebut. ormat konsultasi
dapat berupa #omite #onsultasi, #onsultasi /ertulis, 6ialog, atau han'a
#onsultasi 0asifDInformasi (/raub-&er3 % +childberg, 2 !$.
Atribut-atribut prinsip demokrasi per)akilan 'ang didukung dengan
partisipasi dan konsultasi publik dalam model N8+ 'ang penulis rangkum dari
uraian tersebut di atas adalah sebagai berikut?
a. 8arganegara berpartisipasi langsung dalam pen'usunan keputusan tentang
pela'anan publik (Nelson % 8right, * 1$. b. 0artisipasi )arganegara tersebut sekurang-kurangn'a pada le=el /okenism
(Arnstein, * < $.c. Ada suatu komite konsultasi publik 'ang representatif (/raub-&er3 %
+childberg, 2 !$.d. 0roses konsultasi berjalan secara aktif dalam multi-tahap formulasi keputusan
dan program (/raub-&er3 % +childberg, 2 !$.
61
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
62/104
5. Pemisahan 1&litik $ari a$ministrasi $engan 1enekanan 1a$a1r&(esi&nalisasi a$ministrasi
0olitik adalah akti=itas 'ang melibatkan pelaksanaan kekuasaan, khususn'a
mobilisasi berbagai jenis sumberda'a untuk mencapai seperangkat tujuan 'ang
telah dipilih dalam suatu situasi di mana kepentingan-kepentingan dari berbagai
pihak secara potensial maupun aktual mengandung konflik (0ollitt % 5ouckaert,
2 >, 2 **$. 0ara pejabat publik seringkali terlibat dalam proses politik, dalam
pengertian bah)a mereka melakukan ta)ar-mena)ar dan negosiasi serta
men'ebarkan sumber da'a uang, informasi, dan keterampilan dalam rangka untuk
memperbaiki peluang keberhasilan kebijakan dan program 'ang berada dalam
tanggung ja)abn'a.
eformasi birokrasi model N8+ memposisikan para manajer atau
administrator publik sebagai implementer profesional dari hukum-hukum dan
keputusan-keputusan para politisi. 0ara manajer atau administrator publik adalah
e:pert secara teknis, memberikan pela'anan 'ang berkualitas tinggi kepada klien.
0eran profesional ini berbeda dengan peran politisi 'akni sebagaita+ers of aut$oritative decisions (0ollitt % 5ouckaert, 2 >, 2 **$.
0rofesionalisasi adalah suatu proses untuk meningkatkan dan melindungi
kepentingan pemangkuan jabatan oleh para profesional (5e=ir, 2 $. 0rofesional
menunjuk pada person atau orang 'ang menjalankan profesi (;ester, 2 $.
62
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
63/104
0rofesi menunjuk pada suatu kelompok jabatan 'ang diorganisir untuk
menggunakan karakteristik keterampilan dari anggota-anggotan'a untuk kebaikan publik (6a=is, * 99$. 0rofesionalisasi bermanfaat bagi mas'arakat sebagai suatu
sumber otoritas moral dan keahlian, profesionalisasi adalah esensial bagi
demokrasi (/ra=ers, 2 $. 0rofesionalisasi penting karena mendorong nilai
jabatan 'ang penting bagi stabilitas dan si=ilitas suatu sistem sosial (5e=ir, 2 $.
0rofesionalisme manajer adalah profesionalisme 'ang mutlak harus
mengikuti standar dan prosedur 'ang ada. +eringkali prosedur-prosedur harus
ditepis atau diterobos sebelum ada perubahan dari kekuatan politik. Namun, 'ang
terpenting menurut model N8+ adalah suatu saling perca'a antara manajer dan
politisi, 'akni? politisi memberikan peluang kepada para manajer untuk bertindak
secara profesional dalam kaitan dengan diskresin'a, sedangkan manajer di lain
pihak benar-benar menunjukkan kepatuhan terhadap keharusan-keharusan politis
'ang ditujukan kepada mereka (0ollitt and 5ouckaert, 2 >, 2 **$.
Esensi dari profesionalisme manajer publik, menurut model N8+, adalah
bertindak profesional dalam melaksanakan diskresin'a. &anajer publik )ajib
memperhatikan keharusan-keharusan politik 'ang telah ditetapkan namun
penekanan adalah pada profesionalitas. eformasi birokrasi perlu difokuskan pada profesionalisasi, tanpa melupakan kepatuhan pada keharusan-keharusan politik
'ang telah ditetapkan.
0rofesionalitas dalam birokrasi 8eberian berbasis pada superioritas
pengetahuan teknis (8eber, * > $. 5irokrasi mempun'ai makna mendasar
63
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
64/104
sebagai pelaksanaan kontrol 'ang berbasis pengetahuan. 0engetahuan adalah fitur
'ang menjadikan birokrasi rasional. 5irokrasi superior dalam pengetahuan, baik pengetahuan teknis dan pengetahuan tentang fakta konkrit dalam bidang
kepentingann'a sendiri.
@ntuk memperoleh birokrat 'ang profesional maka calon pejabat dalam
birokrasi diseleksi menurut kualifikasi teknis" pengisian jabatan melalui seleksi
'ang bebas dari inter=ensi politik, han'a orang 'ang memiliki pelatihan teknis
'ang memadai saja 'ang dapat dipandang cakap untuk menduduki jabatan staf
administratif, dan han'a orang seperti itulah juga 'ang memenuhi s'arat untuk
diangkat dalam jabatan" pejabat digaji secara tetap dalam bentuk uang dan untuk
sebagian besar dengan hak pensiun, sedangkan skala gaji digolongkan terutama
menurut jenjang dalam hirarki (8eber, * > $.
Elemen pokok profesionalisasi administrasi dalam model 8eberian adalah
pengetahuan teknis dan gaji. 5erkenaan dengan gaji, 5e=ir (2 $ men'atakan
bah)a profesionalisasi diprakarsai dan dikontrol pada umumn'a oleh para praktisi
berkenaan dengan gaji, status dan kekuasaan. Effendi (2 $ mengemukakan
bah)a agar dapat mempertahankan orang-orang terbaik dalam birokrasi, gaji dan
kesejahteraan sosial 0N+ harus dijamin agar tidak terlalu berbeda dari remunerasidi perusahaan s)asta.
0engetahuan dan gaji adalah instrumen struktural 'ang mutlak bagi
profesionalisasi tetapi tidak mencukupi untuk menciptakan manajer profesional.
0rofesionalisasi juga memerlukan suatu atribut keperilakuan. &anajer profesional
64
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
65/104
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
66/104
a. 0elatihan keterampilan dan keahlian 'ang sesuai bidang tugas. b. #ompensasi 'ang la'ak menurut jenjang dalam hirarki manajerial.c. 0enilaian kinerja pega)ai dan organisasi secara sistematis.d. 7tonomi dan diskresi pemangku jabatan dalam melaksanakan tugas dan
mengembangkan jabatann'a.
D. Penelitian Ter$ahulu 4ang Rele/an
0enelitian tentang reformasi birokrasi publik dalam perspektif N8+ di
negara-negara berkembang maupun di Indonesia masih terbatas. #ecuali studi
dari 4intea (2 **$,Cepiku % &ititelu (2 * $, 0ri'antha (2 $, dan +ch)art3
(2
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
67/104
penjelasan empiris tentang kapasitas birokrasi dari perspektif N8+ tersebut masih
inkonsisten berkenaan dengan dukungan dari prinsip-prinsip orientasi)arganegara, kolaborasi publik-pri=at, dan suplementasi demokrasi dengan
konsultasi publik dan partisipasi langsung, terhadap kapasitas birokrasi dalam
jangka panjang. 0enelitian empirik pada setting 'ang berbeda masih diperlukan
untuk memperka'a literatur N8+ di negara-negara berkembang.
/abel 2.1. 0enelitian terdahulu 'ang rele=an
0eneliti udul 0enelitian ;okasi /emuan 0enelitian#han et al! (2 *2$
/he 0rospects of Ne) ;ocalGo=ernment +'stem.
6istrict 6eraIsmail #han0akistan
+istem pemerintahan lokal saat ini lebih partisipatif dibanding sebelumn'a, namun partisipasi publik secara langsung maupun tidaklangsung masih terbatas.
4intea (2 **$ eform and &anagement inomania.
omania eformasi birokrasi 'ang sukses membutuhkanorientasi post-birokratik 'ang berfokus padakinerja dan kualitas pela'anan publik.
Cepiku %
&ititelu(2 * $
0ublic Administration
eforms in /ransitionCountries.
Albania dan
omania.
eformasi 'ang sukses mens'arakatkan agar
kerangka kerja hukum harus diletakkan lebihdahulu sebelum menangani tatanan administratif" bah)a orientasi pela'anan sipil merupakan prakondisi bagi tatanan public governance 'anglebih terdistribusi" dan bah)a rasionalisasi peraturan dan penegakan kepatuhan harusdidahulukan sebelum melakukan reformasi.
/hoha (2 * $ &anajemen pega)ai negerisipil di Indonesia
6#I akarta,atim, +ulsel,
+umut danGorontalo
&anajemen kepega)aian setelah reformasidi)arnai isu putra daerah, kolusi dan nepotisme.#elebihan pega)ai menjadikan pega)ai tidak produktif. umlah instansi dan organisasi tidakterkendali men'usul kebijakan otonomi daerah.
#'arimpa(2 $
Comparati=e Administrati=eeform?
@ganda %/an3ania
eformasi administrasi menunjukkan hasil-hasil'ang berbeda disebabkan tingkat legitimasi politik.
5ro)n, r.(2 9$
0ublic &anagement eformIn 6e=eloping Countries
Negara berkembang diAmerika ;atindan Caribbean
0ri=atisasi, tatanan multi-organisasi, danmanajemen sumberda'a manusia stratejik beroperasi lebih efisien ketimbang sektor publik.
0ri'antha(2 $
Ne) 0ublic 0ersonnel&anagement eforms at8ork in +ri ;anka
+ri ;anka eformasi birokrasi 'ang sukses dan produktifdalam perspektif N0& mens'aratkan situasi pendukung dan kepatuhan pejabat, strukturkelembagaan 'ang mampu, kerangka hukum 'angfleksibel dan protektif, sumberda'a 'angmemadai, dan komunikasi antar organisasi 'angsepadan.
67
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
68/104
4adna (2 $ ;ocal 0ublic Administration
eform.
Hog'akarta,
a)a /engah,dan a)a/imur
Ada perbedaan kinerja reformasi administrasi
publik di daerah, baik berkenaan denganorganisasi, kepega)aian, keuangan maupunmetode perencanaan. /idak ada model reformasi'ang spesifik, reformasi mengacu pada kombinasi pendekatan pasar dan pendekatan modernisasimanajemen. 0eran kepala daerah sangat dominandalam menentukan keberhasilan reformasi.
+ch)art3(2
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
69/104
+tudi ini berbeda dengan studi-studi terdahulu 'ang berfokus pada
substansi (apa$ dan proses (bagaimana$ reformasi birokrasi. +tudi 'ang sekarangini berfokus pada perubahan-perubahan organisasional dilihat dari perspektif
N8+. +tudi ini mencoba menunjukkan komponen-komponen apa 'ang berbeda
dengan kondisi a)al (alp$a $ dalam birokrasi sektor kesehatan di pemerintah
daerah 'ang dapat dijelaskan sebagai hasil positif dari suatu proses reformasi.
0erspektif N8+ digunakan dalam studi ini karena men'ediakan suatu
penjelasan komparatif 'ang memadai tentang kondisi a)al (alp$a $ dan kondisi
masa depan 'ang diinginkan (omega $ dari suatu reformasi birokrasi. #onsep
tra1ectories dari 0ollitt % 5ouckaert (2 >, 2 **$ mengandung tiga komponen
utama? kondisi a)al birokrasi (alp$a $, konteks dan proses reformasi (apa dan
bagaimana$, dan kondisi masa depan 'ang diinginkan (omega $. 0enulis
berpendapat bah)a model N8+ dapat diterapkan untuk menguraikan dengan baik
pola intensional reformasi birokrasi di Indonesia khususn'a di pemerintah daerah.
&engacu kepada model N8+, maka reformasi birokrasi harus berbasis
pada negara sebagaimana model birokrasi 8eberian dengan mengkooptasi
elemen-elemen positif dari N0&. 0rinsip-prinsip N8+ 'ang penulis rangkum dari
literatur mencakup? (*$ orientasi eksternal ke arah pemenuhan kebutuhan)arganegara" (2$ peran stratejik manajer profesional dalam implementasi
kebijakan" (!$ kolaborasi sektor publik dan pri=at" (>$ demokrasi 'ang didukung
dengan konsultasi publik dan partisipasi langsung" dan (1$ pemisahan politik-
administrasi dengan penekanan pada profesionalisasi administrasi.
69
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
70/104
&odel penelitian ini memasukkan prinsip orientasi eksternal dengan alasan
bah)a eksistensi pemerintah secara ideal adalah mensejahterakan mas'arakat,tujuan utama pemerintah adalah kebahagiaan mas'arakat (de +ismondi, *9*1$.
;iteratur teori citizen-over-state men'atakan pemerintah adalahwelfare-
en$ancing (5ernauer % #oubi, 2
8/19/2019 Disertasi Promosi Bab 1 Sampai 4 Nws
71/104
Gambar 2.>. &odel 0enelitian
71