DM-JAVNA-UPRAVA-FIN-1-3-2012-POLA

JAVNA UPRAVAODABRANE TEMEDoc. dr Dejan Milenkovi

UPRAVA REFORMA PRAVNA DRAVA MINISTARSTVA REENJE KONTROLA SLUBENICI

Beograd, februar 2012.

II

TESTOVI SU PREDISPITNO PRAVO STUDENTA, KOJI STUDENTI MOGU DA RADE, UKOLIKO ELE, I AKO ELE DA PRIKUPLJAJU BODOVE KOJI IH MOGU OSLOBODITI ODREENOG DELA GRADIVA NA USMENOM ISPITU!!! KOLOKVIJUM JE PREDISPITNA OBAVEZA STUDENTA. STUDENT KOJI NIJE URADIO KOLOKVIJUM NE OSVAJA BODOVE!!! OVAJ RUKOPIS JE SAMO POLOVINA GRADIVA KOJA SE PROUAVA NA PREDMETU JAVNA UPRAVA!!! 4. U okviru predispitnih obaveza, student moe prikupiti oko 80 bodova (10 bodova odnosi se na prisustvo na predavanjima i vebama i 70 u okviru drugih predispitinih aktivnosti (dva kolokvijuma i 7 testova i prisustvo na predavanjima gostujuih predavaa) a) Svaki pojedinani kolokvijum donosi do 20 bodova. b) Svaki test, u zavisnosti od teine i obima donosi izmeu 3 i 4 boda. 5. Studenti koji su u okviru svojih predispitnih obaveza ostvarili najmanje 50 bodova, osloboeni su 2/3 ispitnog gradiva na usmenom ispitu (nisu osloboeni odreenih tema, ve samo pitanja u okviru tema na koje se Skripta odnosi. Studenti koji imaju od 60 do 65 bodova, dodatno e biti osloboeni tri pitanja. Studenti koji su osvojili od 65 do 70 bodova, dodatno su osloboeni pet pitanja. Studenti koji su osvojili izmeu od 71 do 75 bodova, bie osloboeni 8 pitanja. Studenti koji osvoje vie od 75 bodova, bie dodatno osloboeni odreenih pitanja, o emu, pri podeli pitanja, odluuje profesor. Studenti koji su u okviru svojih predispitnih obaveza ostvarili izmeu 46 i 49 boda, 2/3 ispitnog gradiva na usmenom ispitu, iz dodatak od 5 ispitna pitanja. 6. Studenti koji su u okviru svojih predispitnih obaveza ostvarili izmeu 30 i 45 boda, osloboeni su 1/3 gradiva na usmenom ispitu. 7. Studenti koji su u okviru svojih predispitnih obaveza ostvarili izmeu 25 do 30 bodova, uz 2 grupe pitanja, dobie jo pet dodatna pitanja. 8. Studenti koji imaju manje od 25 bodova, na usmenom ispitu su duni na pripreme celokupno gradivo sadrano u Skripti (knjizi) 9. VANA NAPOMENA: STUDENT KOJI BUDE OSVOJIO VIE OD 50 BODOVA, NIJE OSLOBOEN POLAGANJA USMENOG ISPITA!!!!

III

S a d r a jPREDGOVOR TEMA PRVA POLOAJ I ULOGA JAVNE UPRAVE U SAVREMENOJ DRAVI I SISTEMU PODELE VLASTI 1.1. ISTORIJSKI USLOVI NASTANKA PRINCIPA PODELE VLASTI I KORPUSA LJUDSKIH PRAVA 1.1.1. Istorijski razvoj ideje o podeli vlasti i ljudskim pravima 1.1.2. Apsolutna monarhija, ljudska prava i teorija o podeli vlasti 1.1.3. Ustav SAD i velike revolucije krajem XVII veka i irenje ustavnosti i zakonitosti 1.2. KONCEPT PRAVNE DRAVE I VLADAVINA PRAVA I LJUDSKA PRAVA OD POETKA XIX DO ZAVRETKA DRUGOG SVETSKOG RATA 1.2.1. Prvobitni koncept pravne drave, pravna teorija o dravi i normativistika teorija prava 1.2.2. Nacionalni karakter ljudskih prava, socioloka teorija prava i problemi prvobitnog koncepta pravne drave 1.3. NOVI KONCEPT PRAVNE DRAVE (DRAVA BLAGOSTANJA), SISTEM SOCIJALNE REGULACIJE I MEUNARODNA LJUDSKA PRAVA 1.3.1. Novi koncept pravne drave (drava blagostanja) i princip vladavine prava 1.3.2. Uticaj internationalizacije ljudskih prava na novi koncept pravne drave i koncept uprave 1.4. KRITIKA KONCEPTA DRAVE BLAGOSTANJA I DALjI RAZVOJ SAVREMENE PRAVNE DRAVE 1.4.1. Etatizacija drave i uloga uprave kao pruaoca usluga 1.4.2. Promena koncepta socijalne drave, mona i slaba drava 1.4.3. Kriza savremene pravne drave i proces globalizacije TEMA DRUGA TEORIJSKA SHVATANJA POJMA UPRAVE POJAM UPRAVE U FUNKCIONALNOM I ORGANIZACIONOM SMISLU 2.1. OPTI OSVRT NA POJAM UPRAVA 2.2. PRAVNA DRAVA I KONCEPTI UPRAVE - UPRAVA KAO VLAST, UPRAVA KAO SLUBA I UPRAVA KAO REGULATOR DRUTVENIH PROCESA 2.2.1.Teorijski koncept uprave kao vlasti 2.2.2.Teorijski koncept uprave kao javne slube nastanak koncepta 2.2.3. Teorijski pojam javne slube francuski socijalfunkcionalizam 2.2.4. Osnovni elementi teorijskog pojma javna sluba 2.2.5. Kritika koncepta uprave kao javne slube 2.2.6. Uprava kao sistem regulacije drutvenih procesa 2.3. TEORIJSKI POJAM UPRAVE U FUNKCIONALNOM SMISLU DELATNOST UPRAVE

IV

2.4. TEORIJSKI POJAM UPRAVE U ORGANIZACIONOM SMISLU ORGANIZACIJA UPRAVE TEMA TREA POZITIVNO PRAVNI POJAM UPRAVE U FUNKCIONALNOM SMISLU U SRBIJI (AUTORITATIVNE I NEAUTORITATIVNE DELATNOSTI JAVNE UPRAVE) 3.1. OPTI OSVRT NA POZITIVNO-PRAVNI POJAM UPRAVE IZVORE PRAVA KOJI SE ODNOSE NA JAVNU UPRAVU 3.1.1. Ustav 3.1.2. Zakon kao izvor upravnog prava 3.1.3. Podzakonski opti akti Vlade i organa dravne uprave kao izvori upravnog prava 3.1.4. Sudska i upravna praksa kao izvori upravnog prava 3.2. POZITIVNO-PRAVNI POJAM UPRAVE U FUNKCIONALNOM SMISLU I AKTI UPRAVE 3.2.1. Odreivanje pozitivno-pravnog pojma uprave u funkcionalnom smislu u Srbiji 3.2.2. Akti uprave kojim se realizuju upravne delatnosti 3.3. POJAM UPRAVNOG AKTA I NJEGOVA OSNOVNA OBELEJA 3.3.1. Pozitivno-pravni pojam upravnog akta i drugih pojmova od znaaja za njegovo utvrivanje 3.3.2. Osnovna obeleja upravnog akta 3.4. PODELA UPRAVNIH AKATA 3.4.1. Opti osvrt na podele upravnih akata 3.4.2. Pozitivni i negativni upravni akti 3.4.3. Konstitutivni i negativni upravni akti 3.4.4. Formalni i neformalni upravni akti 3.4.5. Upravni akti doneti po zahtevu stranke i po slubenoj dunosti 3.4.6. Reenja i zakljucni 3.5. UPRAVNE RADNJE 3.5.1. Opti osvrt 3.5.2. Dokumentovanje 3.5.3. Saoptavanje 3.5.4. Primanje izjava 3.5.5. Prinudne radnje TEMA ETVRTA POSTUPAK DONOENJA UPRAVNOG AKTA 4.1. UPRAVNI POSTUPAK I NJEGOVE OSNOVNE KARAKTERISTIKE 4.1.1. Pojam upravni postupak i naelo dvostepenosti 4.1.2. Uesnici u upravnom postupku 4.2. POKRETANJE POSTUPKA I VOENJE POSTUPKA PRED PRVOSTEPENIM ORGANOM 4.2.1. Pokretanje postupka 4.2.2. Tok prvostepenog postupka 4.2.3. Skraeni postupak 4.2.4. Poseban ispitni postupak 4.3. REENJE

V

4.3.1. Osnovne karakteristike reenja 4.3.2. Sastavni delovi reenja 4.3.3. Reenje koje ne sadri sve sastavne delove i usmeno reenje 4.3.4. Delimino, dopunsko i privremeno reenje 4.3.5. Rok za izdavanje reenja 4.4. ZAKLJUAK TEMA PETA POZITIVNO PRAVNI POJAM UPRAVE U ORGANIZACIONOM SMISLU U SRBIJI - ORGANIZACIJA JAVNE UPRAVE 5.1. POZITIVNO PRAVNI POJAM UPRAVE U ORGANIZACIONOM SMISLU DRAVNA UPRAVA 5.2. MINISTARSTVO 5.2.1. Ministarstvo i njegova osnovna obeleja 5.2.2. Poslovi pojedinih ministarstava 5.3. ORGANI UPRAVE U SASTAVU MINISTARSTVA 5.3.1. Organi uprave u sastavu ministarstva pojam i oblici 5.3.2. Poslovi pojedinih organa u sastavu 5.4. POSEBNE ORGANIZACIJE 5.3.1. Posebne organizacije pojam i oblici 5.3.2. Poslovi pojedinih posebnih organizacija 5.5. UPRAVNI OKRUG I UNUTRANJE ORGANIZACIONE JEDINICE MINISTARSTAVA I DRUGIH ORGANA DRAVNE UPRAVE (I SLUBI VLADE) 5.5.1. Upravni okrug 5.5.2. Unutranje organizacione jedinice organa draven uprave i slubi Vlade 5.6. DRUGI VRIOCI UPRAVNIH DELATNOSTI 5.7. NEDRAVNA UPRAVA 5.8. JAVNE SLUBE 5.8.1. Javne ustanove 5.8.2. Javna preduzea 5.9. JAVNE AGENCIJE 5.9.1. Opti osvrt na pojam agencija u pozitivnom pravu Srbije 5.9.2. Javne agencije kao oblik nedravne uprave TEMA ESTA POLITIKA KONTROLA UPRAVE I PRAVNA KONTROLA UPRAVE OD STRANE UPRAVE 6.1. POLITIKA I PRAVNA KONTROLA UPRAVE I ODNOS SA ZAKONODAVNOM I IZVRNOM VLAU 6.2. NARODNA SKUPTINA I DRAVNA UPRAVA 6.2.1. Opti osvrt na Narodnu skuptinu 6.2.2. Politika kontrola uprave od strane Narodne skuptine 6.2.3. Politika kontrola dravne uprave od strane Narodne skuptine i Sluba Narodne skuptine (skuptinska uprava) 6.3. VLADA I DRAVNA UPRAVA

VI

6.3.1. Opti osvrt na Vladu 6.3.2. Politika i pravna kontrola uprave od strane Vlade 6.3.3. Unutranja organizacija Vlade Generalni sekretarijat i slube Vlade 6.4. PRAVNA KONTROLA UPRAVE OD STRANE SAME UPRAVE OBLICI I VRSTE 6.5. INSTANCIONA KONTROLA KAO OBLIK PRAVNE KONTROLE UPRAVE NAD UPRAVOM 6.5.1. Instanciona kontrola osnovne karakteristike 6.5.2. alba rok za podnoenje i sadrina albe 6.5.3. Postupanje prvostepenog organa po albi 6.5.4. Reavanje drugostepenog organa po albi TEMA SEDMA SPOLJNA PRAVNA KONTROLA UPRAVE OD STRANE SUDA I UPRAVNI SPOR 7.1. OPTI OSVRT NA OBLIKE SUDSKE KONTROLE UPRAVE 7.2. PRAVNA KONTROLA UPRAVE U UPRAVNOM SPORU 7.2.1. Upravni spor kao oblik neposredne sudske kontrole uprave i pokretanje upravnog spora 7.2.2. Stranke u upravnom sporu7.2.3. Tuba u upravnom sporu

7.2.4. Prethodni postupak po tubi 7.2.5. Redovni postupak po tubi 7.2.6. Spor delimine i spor pune jurisdikcije 7.2.7. Presuda i reenje u upravnom sporu i vanredna pravna sredstva 7.2.8. Obaveznost i izvrenje presude u upravnom sporu TEMA OSMA OMBUDSMAN KAO OBLIK SPOLjNE KONTROLE UPRAVE 8.1. OPTI OSVRT NA NASTANAK I RAZVOJ NEZAVISNIH TELA U UPOREDNOM PRAVU, MEUNARODNIM DOKUMENTIMA I PRAKSI 8.2. NASTANAK I RAZVOJ NEZAVISNIH TELA U SRBIJI 8.3. OPTE KARAKTERISTIKE INSTITUCIJE OMBUDSMANA 8.3.1. Ombudsman karakter i pravna priroda institucije 8.3.2. Osnovne karakteristike institucije ombudsmana 8.4. VEDSKA NASTANAK I RAZVOJ INSITUCIJE OMBUDSMANA8.5. DOKUMENTI UJEDINJENIH NACIJA I SAVETA EVROPE KOJI SE ODNOSE NA INSTITUCIJU OMBUDSMANA 8.5.1. Institucija ombudsmana u dokumentima Ujedinjenih Nacija 8.5.2. Dokumenti Saveta Evrope koji se odnose na instituciju ombudsmana 8.6. Ombudsman Evropske unije 8.7. KRATAK PREGLED INSTITUCIJA NACIONALNOG OMBUDSMANA U POJEDINIM EVROPSKIM ZEMLJAMA 8.7.1. Opti osvrt 8.7.2. Austrija 8.7.3. Danska

VII

8.7.4. Finska 8.7.5. Francuska 8.7.6. Hrvatska 8.8. OMBUDSMAN ZATITNIK GRAANA U SRBIJI ISTORIJSKI RAZVOJ INSTITUCIJE U SFRJ, SRJ I REPUBLICI SRBIJI 8.9. USTAVNI I ZAKONSKI OKVIR ZATITNIKA GRAANA U SRBIJI 8.9.1. Ustav Republike Srbije i Zatitnik graana 8.9.2. Zakonski okvir institucije Zatitnika graana u Srbiji garancije nezavisnosti, izbor i prestanak funkcije 8.9.3. Nadlenosti Zatitnika graana 8.9.4. Postupak pred Zatitnikom graana, izvetaj Narodnoj skuptini i sluba Zatitnika 8.9.5. Pokrajinski ombudsman 8.9.6. Zatitnik graana lokalne samouprave

8.9.7. Meusobni odnosi izmeu Zatitnika graana, Pokrajinskog ombudsmana i zatitnika graana lokalne samouprave TEMA DEVETA SLOBODA PRISTUPA INFORMACIJAMA KAO OBLIK SPOLJNE KONTROLE UPRAVE OD STRANE GRAANA I POVERENIKA ZA INFORMACIJE OD JAVNOG ZNAAJA 9.1 SLOBODA PRISTUPA INFORMACIJAMA KAO LJUDSKO PRAVO I OBLIK KONTROLE ORGANA JAVNE VLASTI 9.1.1. Sloboda pristupa informacijama 9.1.2. Sloboda pristupa informacijama u meunarodnim dokumentima i istorijski razvoj prava na slobodan pristup informacijama 9.1.3 Graanin kao etvrta vlast kroz ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama 9.2. USTAVNO I ZAKONSKO UREENJE SLOBODE PRISTUPA INFORMACIJAMA U SRBIJI 9.2.1. Proces donoenja Zakona o slobodnom pristupu informacijama hronologija 9.2.2. Sloboda pristupa informacijama u Ustavu Srbije 9.2.3. Osnovne karakteristike zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja predmet, pojmovi i osnovni principi 9.2.4. Zakonski izuzeci od slobode pristupa informacijama i test proporcionalnosti 9.2.5. Prvostepeni ostupak za ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama pred organima javne vlasti 9.2.6. Pravna priroda postupka za ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama i pojam upravne stvari 9.2.7. Drugostepeni postupak Postupak pred Poverenikom za informacije od javnog znaaja (i zatitu podataka o linosti) 9.2.8. Trokovi postupka i druge zakonske obaveze organa javne vlasti 9.3. NEZAVISNO KONTROLNO TELO U OBLASTI SLOBODE PRISTUPA INFORMACIJAMA U MEUNARODNIM DOKUMENTIMA I UPOREDNO-PRAVNOM ISKUSTVU

VIII

9.3.1. Nezavisna tela u oblasti pristupa informacijama u meunarodnim dokumentima i modelima meunarodnih nevladinih organizacija 9.3.2. Kratak pregled nezavisnih tela u oblasti pristupa informacijama u pojedinim zemljama 9.3.3. Poverenik u Kanadi 9.3.4. Poverenik u Irskoj 9.2.5. Odbor za pristup administrativnim informaciama u Francuskoj 9.2.6. Poverenik u Sloveniji 9.2.7. Poverenik u Maarskoj 9.4. POVERENIK ZA INFORMACIJE U ZAKONODAVSTVU SRBIJE 9.4.1. Opti osvrt na instituciju Poverenika za informacije od javnog znaaja (i zatitu podataka o linosti) 9.4.2. Izbor Poverenika i struna sluba TEMA DESETA STRATEGIJE REFORME JAVNE UPRAVE I PRINCIPI EVROPSKOG UPRAVNOG PROSTORA 10.1. STRATEKI MODELI REFORME UPRAVE 10.1.1. Opti osvrt 10.1.2. Savremene strategije reforme uprave 10.2. OBLICI STRATEGIJA REFORME UPRAVE 10.3. STRATEGIJA REFORME UPRAVE U SRBIJI 10.3.1. Hronologija 10.3.2. Strategija reforme uprave u Srbiji 10.4. EVROPSKI UPRAVNI PROSTOR I JAVNA UPRAVA 10.4.1. Evropski upravni prostor 10.4.2. Evropski sud pravde i naela evropskog upravnog prostora 10.4.3. Proces evropskih integracija i reforma javne uprave TEMA JEDANAESTA JAVNA UPRAVA I SLUENIKI SISTEM 11.1. SLUBENIKI SISTEMI I POJAM JAVNI SLUBENIK 11.11. Sistem plena i sistem slubeniki sistem zasluga (merit sistem) 11.1.2. Pojam javni slubenik 11.2..SLUBENIKI SISTEM U SRBIJI 11.2.1. Hronologija 11.2.2. Slubeniki sistem u srpskom pozitivnom pravu osnovni principi 11.2.3. Pojam dravi slubenik, vrste dravnih slubenika i Slubenika zvanja 11.2.4. Sistem ocenjivanja kao osnov merit sistema u Srbiji i njegovi nedostaci 11.3. ULOGA I ZNAAJ SLUBENIKIH TELA U UPOREDNOM PRAVU I SRBIJI 11.3.1. Ujedinjeno Kraljevstvo 11.3.2. SAD 11.3.3. Slovenija 11.3.4. Hrvatrska 11.3.5. Srbija

IX

11.4. ETIKA JAVNIH SLUBENIKA I SISTEM ZASLUGA 11.4.1. Opti osvrt na etiku javnih slubenika 11.4.2. Osnovni etiki standardi u etikom Kodesku dravnih slubenika Srbije 11.4.3. Uzbunjiva (duva u pitaljku Whistleblower) i slubenika etika

X

Predgovor

Doc. dr Dejan Milenkovi

Javna uprava odabrane teme

TEMA PRVA POLOAJ I ULOGA JAVNE UPRAVE U SAVREMENOJ DRAVI I SISTEMU PODELE VLASTI

12



1.1. ISTORIJSKI USLOVI NASTANKA PRINCIPA PODELE VLASTI I KORPUSA LJUDSKIH PRAVA 1.1. Istorijski razvoj ideje o podeli vlasti i ljudskim pravima Protivrenost izmeu vlasti i slobode svojstven je, u manjoj ili veoj meri, svim periodima duge istorije ljudskog drutva. Nunost postojanja vlasti u drutvu, bez obzira na vrstu ili oblik, doveo je do nastanka drave. Meutim, ovaj proces, neminovno je vremenom uslovio i direktno suprotstavljanje drave (vlasti) s jedne i slobode ljudi sa druge strane. Vreme je pokazalo i dokazalo da ako i kada u jednoj dravi postoji neograniena vlast, onda i oni koji su potinjeni toj vlasti ne mogu biti slobodni. Jo u antiko vreme, pojavila se elja, tenja i potreba da se vlast u dravi, na neki nain ogranii. U antikoj politikoj misli Likurga, Plutarha, Platona, Aristotela i Polibija nailazimo na tragove ideje o potrebi postojanja meovite vlasti kao snanog sredstva za postizanje unutranje harmonije putem ravnotee snaga, odnosno putem sueljavanja razliitih principa vladanja tako da jedno naelo uravnoteuje i obuzdava drugo, sluei kao uzajamna protivtea.1 Aristotel je, u svom delu Politika istakao tri elementa neophodna za postojanje svake drave: savetodavnu vlast, izvrnu vlast i sudsku vlast to je istorijska pretea savremenog naela podele vlasti na zakonodavnu, izvrnu i sudsku.2 Antika demokratija i ideje koje su iz nje proisticale, kao na primer ova, inspirisale su vremenom srednjovekovne filozofe, pravnike i politikologe. Tako je u evolutivnom procesu koji je u Engleskoj trajao od 13. do 18. veka, nastao princip podele vlasti u onom smislu u kojem ga danas poznajemo. Istovremeno sa nastankom ideje o podeli vlasti, u antikom svetu nastale su, dodue sporadino i nepotpuno i ideje o pravima i slobodama oveka. To su, izmeu ostalih, bile ideje koji su zastupali stoici o jednakosti ljudi, a pre njih i sofisti o prirodnom pravu koje je iznad pozitivnih zakona. Meutim, ove antike ideje nisu dovele do jednog celovitog shvatanja, pa ni do odreivanja prava oveka, jer to nisu ni mogle u uslovima svemonosti antike drave i njenih neogranienih prava u odnosu na pojedinca, posebno u uslovima ropstva. Tako antika Grka, kolevka mnogih velikih tekovina oveanstva, nije postala i kolevka ljudskih prava. To nije mogao da postane ni stari Rim, a na slian nain mogu da se posmatraju i izvesne ideje koje su povremeno bljesnule u mraku ranog srednjeg veka.3 Do afirmacije ideje o podeli vlasti i nastanka ovog naela, kao i nastanka koncepta ljudskih sloboda i prava, moglo je doi tek na odreenom periodu razvoja ljudskog drutva. Antiko drutvo u ijem je sreditu bio robovlastniki poredak, kao i drutvo ranog feudalizma za to jo uvek nije bilo spremno. 1.1.2. Apsolutna monarhija, ljudska prava i1 2

Uporedi: Kosta avoki, Uvod u pravo I, Dragani, Beograd, 1996. str. 221. Aristotel, Politika, IV, 1297b, 1298a. Navedeno prema: Kosta avoki, Uvod u pravo I, Dragani, Beograd, 1996, str. 221. 3 Pavle Nikoli, Ustavno pravo, Novinsko izdavako preduzee Slubeni list SRJ, Beograd, 1993. str. 134.

13



teorija o podeli vlasti Naelo podele vlasti proisteklo je kao posledica reakcije na feudalnu dravu, naroito na period apsolutne monarhije, koga je karakterisao neprikosnoveni poloaj monarha apsolutiste. Monarh apsolutista, nastojao je da u svojim rukama koncentrie svu vlast i svu mo, te je u takvim uslovima drava postala lini instrument vlasti i vladanja monarha, koji za svoj rad nije odgovarao nikome. Neograniena vlast feudalnog monarha direktno se odraavala na slobodu graana, jer je neograniena vlast direktan antipod slobodi. Evolutivni proces suavanja neograniene vlasti feudalnog monarha i nastanak naela podele vlast trajao je u Engleskoj punih pet vekova. Na njega su se nadovezale velike graanske revolucije u Evropi i borba protiv engleskog kolonijalizma u Americi krajem 18. veka, koje je pratio razvoj ustavnosti. Potreba za daljim ograniavanjem vlasti, logiki je zahtevao i dalji razvoj zapoetog procesa, to je u 19. veku dovelo do nastanka koncepta pravne drave i vladavine prava, a u drugoj polovini 20. veka i univerzalnih ljudskih prava.4 U osnovi reafirmacije ideje o podeli vlasti i prvobitnih evolutivnih promena tadanjeg feudalnog sistema koji je zapoet poetkom 13. veka u Engleskoj bila su ljudska prava. Prvi pravni akt kojim je ograniena vlast engleskog kralja Jovana bez zemlje (John Lackland) bio je upravo akt kojim su garantovane slobode oveka. Velikom poveljom o slobodama (Magna carta libertatum) iz 1215. godine, date su slobode i prava svim slobodnim ljudima engleskog Kraljevstva i to zauvek. Magna carta libertatum imala je kljuni doprinos na nastanak politiko-ustavne prakse Engleske, i ona se smatra prvim ustavnim dokumentom u svetu, kojim je ogranien vladalaki apsolutizam, jer je kraljevu volju vezao za pravnu normu.5 U nastavku ovog evolutivnog preobraaja, i naelo podele vlasti nalo svoj put u stvarni ivot u politiko-ustavnoj praksi u Engleske. Tokom 17. veka, u Engleskoj dolazi i do daljeg jaanja korpusa ljudskih prava. Jo jedan vaan dokument koji je proizaao iz borbe sa kraljem u Engleskoj bio je The Habeas Corpus Act iz 1679. godine. Re je o znaajnom ustavnom aktu o zatiti linosti i slobodama graana. Po njemu, dravni organi su bili duni da pokau licima koja hapse nalog suda o hapenju, a u protivnom, morali su da u roku od 24 asa uhapeno lice privedu sudu, kao i da obrazloe zakonitost i razloge hapenja. Dravni organ kanjavan je globom ako ovako ne postupi, a slubenik je mogao biti i udaljen iz slube ukoliko bi istu stvar kasnije ponovio. Uhapeno lice koje bi bilo osloboeno optube, nije moglo biti ponovo hapeno iz istih razloga. Habeas corups act je bilo efikasno sredstvo i garancija protiv samovoljnog hapenja, a u daljoj istorijskoj fazi, postao je garancija prava na pravino suenje kao jednog od osnovnih ljudskih prava. Podela vlasti je organizaciono naelo na kome danas poivaju svi savremeni pravni i politiki sistemi vlasti. Danas se smatra, da je tvorac teorijskog naela podele vlasti engleski politiki i pravni filozof Don Lok (John Lock 1632-1704) koji je u delu Dve4 5

Uporedi: Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Javne slube u jugoslovenskom pravu, Beograd, 1999, str. 14. Uporedi: Prava oveka (zbornik dokumenata), urednik Vladan Vasilijevi, Prometej, Beograd, 1991.

14



rasprave o vladi (Two Treatises on Government) iz 1689-1690. godine prvi formulisao osnove navedene koncepcije.6 Analizirajui tadanji engleski politiki sistem, Lok zakljuuje da zakonodavnu vlast vri donji i gornji dom Parlamenta i kralj; izvrnu vlast, koja treba da garantuje odravanje mira ukljuujui i sudstvo, vri kralj a federativnu, koja se stara o odnosima s drugim dravama, takoe vri kralj.7 Naelo podele vlasti koje je teorijski izveo Lok, u uskoj je vezi sa njegovim liberalizmom u politici, ekonomiji i religiji. Liberalizam se temeljio na postulatu ograniavanja prava dravne vlasti u odnosu na ivot graana, potpunu slobodu privatne inicijative u trgovaim i privrednim poslovima, pravu na privatnu svojinu i zalaganje za meusobnu toleranciju izmeu razliitih verskih konfesija. Kao jedan od zagovornika ideje prirodnog prava, Lok izvlai svoje glavne argumente iz onoga to se tada nazivalo prirodnim zakonom, a interptirano je kao skup sutinskih obeleja koja krase ljudsku prirodu kao takvu. Definiui prirodno stanje, Lok je ukazao na etiri osnovna ljudska prava tog vremena: pravo na ivot, zdravlje, slobodu i imovinu (svojinu). Lokova koncepcija ljudskih prava zasniva se na ljudskoj prirodi koja treba da bude potinjena prirodnom zakonu (pravu), kao zakonu uma, ali i na drutvenom ugovoru po kojem svaki ovek moe da postupa po svojoj volji u svim stvarima u kojima dravni zakoni tu volju, radi zajednikog dobra ne ograniavaju. Sloboda, prema tome, nikako ne znai pravo svakoga da ini to mu je volja, da ivi kako hoe i da ga ne veu nikakvi zakoni. Naprotiv, sloboda je mogua samo u okviru i pod ogranienjem dva tipa zakona: onih prirodnih (moralnih) i onih koji se zasnivaju na pristanku (ugovoru) jedinke da ivi u organizovanoj druavnoj zajednici.8 Teoriju podele vlasti je do krajnosti razradio arl Moteskje (Charles Montesquieu, 1689-1755), u delu O duhu zakona (De l'Espirit des lois), iz 1748. godine.9 Ne treba da udi to je teorija podele vlasti razraena upravo u Francuskoj, jer je Francuska u 17. i 18. veku, bila jedna od najsnanijih evropskih apsolutnih monarhija, u kojoj vlast feudalnog monarha jo uvek, za razliku od Engleske, niim nije bila ograniena. Poistoveujui kult vladara sa dravom, francuski vladar Luj XIV svojevremeno je uzviknuo: Drava to sam ja. Luj XIV je to svakako i bio, jer je u svojim rukama drao i zakonodavnu i izvrnu i sudsku vlast. Moteskje smatra da sr ideje o podeli vlasti zato i lei u zahtevu: ... da se vlast ne bi mogla zloupotrebiti, treba da se stvari urede tako da jedna vlast koi drugu. Ovako, sve je izgubljeno, ako bi isti ovek, ili telo glavara, plemia ili naroda vrilo sve tri vlasti.10 Jer, kada isto lice ili organ ... sjedini u svojim rukama i zakonodavnu i izvrnu vlast, sloboda je nemogua, poto u pravu niko ne moe biti ogranien svojom vlastitom voljom nego tuom ... . Slobode nema ni kada sudska vlast nije odvojena od zakonodavne i izvrne vlasti. Ako bi sudska vlast bila spojena sa zakonodavnom vlau,

6

Uporedi: Don Lok, Dve rasprave o vladi (1689-1690), Mladost, Beograd, 1987; Kosta avoki, Politika filozofija Dona Loka, Filozofske studije, br. 5, 1974. str. 107-204. 7 Uporedi: Kosta avoki, Uvod u pravo I, Dragani, Beograd, 1996. str. 222-223. 8 Uporedi: Don Lok, Dve rasprave o vladi (1689-1690), preveo Kosta avoki, Mladost, Beograd, 1987. 9 arl Moteskje,O duhu zakona (1748), preveo Aljoa Mimica, Filip Vinji, Beograd, 1989. 10 Uporedi: O duhu zakona (1748), Filip Vinji, Beograd, 1989, tom I, knj. XI, gl. IV, str. 175.

15



vlast nad ivotom i slobodom graana bila bi samovoljna, jer bi zakonodavac bio i sudija. Ako bi, pak, bila spojena sa izvrnom vlau, sudija bi mogao imati snagu ugnjetaa.11 Princip podele vlasti je stvorio osnov za nastanak pravne teorije o dravi koja se zasniva na razlikovanju osnovnih funkcija dravne vlasti ije je vrenje povereno odgovarajuim dravnim organima. Aktivnosti drave poinju da se odreuju s obzirom na odreene pravne momente. Po tom osnovu razlikuju se zakonodavna funkcija (legislativa), sudska funkcija (judikatura) i izvrna (upravna) funkcija (egzekutiva) kao funkcija izdavanja optih i pojedinanih zapovesti.12 1.1.3. Ustav SAD i velike revolucije krajem XVII veka i irenje ustavnosti i zakonitosti Naelo podele vlasti, nalo je svoj put u stvarni ivot najpre u politiko-ustavnoj praksi u Engleskoj o emu je prethodno bilo rei. U drugim zemljama, ono je uspostavljeno kroz velike graanske revolucije krajem 18. veka i prve ustave i deklaracije o pravima i slobodama oveka i graanina koje su nakon njih usledile. Velike revolucije krajem 18. veka (pre svih amerika i francuska), imale su duboko demokratsko znaenje, jer su teile osloboenju od svake dominacije, ruenju bilo ijeg apsolutizma, povlastica i privilegija, politikoj slobodi i slobodi ekonomskog razvoja. Prvi pokuaji praktine primene Monteskijeove teorije podele vlasti susreemo u ustavima novoosloboenih amerikih kolonija, a zatim i Ustavu SAD iz 1787. godine. Ustav SAD iz 1787. godine, koji je i danas je na snazi, sadri etiri sutinska obeleja: federalizam, demokratiju, podelu vlasti i republikanski oblik vladavine. Ve 1791. godine, ratifikovano je i deset amandmana kojima su proklamovana osnovna prava i slobode oveka i graanina (Bill of Rights), koji i danas ine sastavni deo samog Ustava iz 1787. godine. Na taj nain, ovaj Ustav dobija i peto, sutinsko obeleje - generisani korpus osnovnih ljudskih prava prve generacije - graanskih i politikih prava (sloboda veroispovesti, sloboda izraavanja, sloboda okupljanja, pravo privatnosti, pravo na imovinu, pravo na pravino suenje i dr...).13 Formalno gledano, ovaj Ustav je vrlo malo menjan (do danas je usvojeno svega 26 amandmana) ali je sutinske promene doivljavao putem tumaenja njegovih odredaba koje se vrilo u okviru sudske kontrole ustavnosti zakona poev od 1803. godine.14 Istovremeno, sa druge strane okeana, pod uticajem graanske revolucije iz 1789. godine, u Francuskoj je septembra 1791. godine donet je Prvi francuski ustav. Donoenju ovog Ustava, prethodilo je donoenje Deklaracije o pravima i slobodama oveka i graanina 1789. godine i ona se, po donoenju Ustava nala kao njegova Preambula. Deklaracija o pravima i slobodama oveka i graanina takoe, kao i prvih 10 amandmana11 12 13

14

Slobodan Jovanovi, Osnovi pravne teorije o dravi, Beograd, 1914, str. 191-192. Uporedi: Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Javne slube u jugoslovenskom pravu, Beograd, 1999, str. 15. Uporedi: Ljubica Kandi, Odabrani izvori iz opte istorije drave i prava (sedmo izdanje), Ustav Sjedinjenih Amerikih drava iz 1787. sa amandmanima, Savremena administracija, Beograd, 1992, str. 241-242. Uporedi: Pavle Nikoli, Ustavno pravo, Novinsko-izdavaka ustanova Slubeni list, Beograd, 1993, str. 50-51.

16



na Ustav SAD, generie skup osnovnih ljudskih prava prve generacije, pre svega osnovna prirodna prava oveka slobodu, svojinu, bezbednost i otpor ugnjetavanju, ali i slobodu veroispovesti, miljenja i izraavanja, prava na pravino suenje i dr... .15 Sama Deklaracija, izriito ukazuje na sutinsku vezu slobode (prava), podele vlasti i ustava: Drutvo u kom garantovanje prava nije obezbeeno, ni podela vlasti odreena, nema Ustav.16 Sam Ustav iz 1791. godine, bio je kompromisnog karaktera: ukinuo je plemike privilegije i odbacio feudalni reim, ali je zadrao naslednu monarhiju; proklamovao je nacionalni suverenitet, predstavniki sistem i podelu vlasti, ali je ogranienim birakim pravom obezbedio preovlaujui uticaj srednjih i viih krugova graanske klase. U celini gledano, ovaj ustav nije zadovoljio tenje revolucije koja je bila u punom zamahu, pa je sa ukidanjem monarhije (1792) prestao da vai. Ubrzo, u Francuskoj je doneto jo nekoliko ustava (1793, 1794, 1799).17 Svi oni dali su dragocen doprinos razvoju novog doba. Zatim je usledio period irenja ustanosti. Ustave su po prvi put donele Holandija (1798), vajcarska (1802), panija (1808), vedska (1809), Norveka (1814), Portugal (1822), Grka (1823) i dr. Sve njih pratilo je i uvoenje naela podele vlasti i korpusa osnovnih ljudskih prava. Tako ... naelo podele vlasti u ustavno-pravnoj teoriji i praksi savremenih pravnih drava, postaje kljuni princip i temelj organizacije dravne vlasti i odnosa izmeu grana vlasti (zakonodavne, izvrne i sudske). Da bi se izbegle, odnosno, bitno smanjile mogunosti zloupotrebe vlasti, nuno je da dravna vlast bude tako podeljena da sve tri grane vlasti budu samostalne u vrenju svojih ustavnih funkcija, ali i da se uzajamno ograniavaju i kontroliu. Ukupna dravna vlast time ne gubi svojstvo organizacione i funkcionalne celine, ve se radi o deobi nadlenosti i funkcija jedinstvene dravne vlasti, o podeli rada, primenjenoj na dravne organe. Tako se spreava koncentracija vlasti u jednoj linosti ili organu i njeno arbitrerno vrenje i postie uzajamna kontrola i ravnotea u sistemu podele vlasti.18 Ovaj proces prati i proces dekoncentracije i decentalizacije vlasti to je podrazumevalo i prenoenje razliitih funkcija drave na nie nivoe vlasti, pre svega teritorijalnu autonomiju i lokalnu samoupravu.

1.2. KONCEPT PRAVNE DRAVE I VLADAVINA PRAVA I LJUDSKA PRAVA OD POETKA XIX DO ZAVRETKA DRUGOG SVETSKOG RATA15

16

17

18

Uporedi: Ljubica Kandi, Odabrani izvori iz opte istorije drave i prava (sedmo izdanje), Deklaracija o pravima oveka i graanina (26. avgust 1789. godine), Savremena administracija, Beograd, 1992, str. 248-250. Uporedi: Ljubica Kandi, Odabrani izvori iz opte istorije drave i prava (sedmo izdanje), Deklaracija o pravima oveka i graanina (26. avgust 1789. godine), Savremena administracija, Beograd, 1992, str. 248-250. Uporedi: Pavle Nikoli, Ustavno pravo, Novinsko-izdavaka ustanova Slubeni list, Beograd, 1993, str. 52. Uporedi: Slobodan Vueti, Sistem podele vlasti u Srbiji i SR Jugoslaviji u svetlu predstojeih reformi, izvod iz uvodnog referata na Forumu Sistem podele vlasti i reforme u Srbiji i SR Jugoslaviji u organizaciji Lex-a, Institut za drutvene nauke, 6. mart, 2001.

17



1.2.1. Prvobitni koncept pravne drave, pravna teorija o dravi i normativistika teorija prava Deklarisana prava i slobode, kao i naelo podele vlasti i druga ustavna naela, morala su biti razraena i zatiena putem zakona i drugih pravnih akata. Naime, da bi neki postupak vlasti prema graanima bio opravdan, bilo je potrebno da bude u skladu sa zakonom i drugim propisom. To je sredinom 19. veka i dovelo do nastanka teorijskog koncepta pravne drave (Rechtsstaat) na evropskom kontinentu. S druge strane, u anglosaksonskom sistemu nastaje pojam vladavine prava (Rule of Law), ovaj pojam je bio iri od prvobitnog pojma pravne drave, jer nije bio zasnovan samo na legalnosti postupaka vlasti, ve i na sociolokim pojmovima pravde i pravinosti. Kao tvorevina 19. veka, koncept pravne drave (Rechtsstaat) podrazumeva normativistiki model ureenja drutvenih odnosa, prema kojem se pravnim normama, olienim u zakonima i drugim optim podzakonskim aktima (npr. uredbama, naredbama i pravilnicima), propisuju pravila drutvenog ponaanja. Na osnovu optih pravnih normi, donose se pojedinane pravne norme oliene u pojedinanim pravnim aktima (npr. presudama sudova i reenjima organa uprave), koje neposredno utiu na ponaanje ljudi. Polazei od ovog koncepta, drava se odreuje kao organizacija sa monopolom fizike sile i prinude, a pravna norma kao sredstvo kojim se obezbeuje legalitet postupka vlasti. Shodno ovom konceptu, svaki postupak vlasti je opravdan ukoliko je u skladu sa zakonom.19 Prvobitni pojam pravne drave ponajvie su zastupali nemaki pisci sredinom i krajem 19. veka, kao na primer Robert von Mohl (Robert von Mohl), Karl mit (Carl Schmitt),Fridrih Julius tal (Friedrich Julius Stahl) i drugi. Ovaj prvobitni, liberalnokonzervativni pojam nastao je kao reakcija pravne i politike teorije na individualnoapsolutistiki sistem i policijsku dravu Pruske monarhije. U njemu su izraeni zahtevi za ograniavanje dravne vlasti zakonom i potovanje individualne slobode, jednakosti i sigurnosti graana. Kasnije, nemaki Ustav iz 1919. godine poznat pod nazivom Vajmarski ustav u sredite pojma pravne drave stavlja upravo vladavinu zakona.20 Sa navedenim, formalno-normativistikim konceptom pravne drave, nastaje, poetkom 20. veka i normativistika teorija prava. Teorije prava u uskoj su vezi sa ve pomenutim principom podele vlasti, teorijskim konceptom drave ali i korpusom ljudskih prava. Pomenuta normativistika teorija, svoj najpotpuniji izraz dobila je u Kelzenovoj (Hans Kelsen, 1881-1973) istoj teoriji prava. Predstavnike iste teorije prava tj.Beke pravne kole, pored Hansa Kelzena, inili su i Adolf Julijus Merkl (Adolf Julius Merkl, 1890-1970) i Alfred Ferdros Drosberg (Alfred Verdross-Drossberg,1890-1980).19

20

Uporedi: S. Lili, P. Kuni, P. Dimitrijevi, M. Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 9. Radmila Vasi, Princip vladavine prava, Zbornik radova Ustavnost i vladavina prava, CUPS, Beograd, 2000. str. 16.

18



Nastanak iste teorije prava i Beke kole vezan je za delo Hansa Kelzena Glavni problemi teorije drave i prava21 iz 1911. godine, na osnovu kojeg su zatim, nekoliko decenija kontinuirano razraivana, oblikovana i modifikovana bitna opredeljenja ove pravne doktrine. Prema ovoj teoriji, pravo je hijerarhizovan, dinamiki sistem normi kojima se propisuje kakvo treba da bude ponaanje subjekta, a za suprotno ponaanje prekraj predvia odgovornost i sankciju. U isto vreme, norma odreuje kakvo treba da bude ponaanje subjekta nadlenog za primenu sankcije. Pravno pravilo norma koju je stvorila pravna vlast radi regulisanja ljudskog ponaanja jeste zapovest, ali ne sadri volju u psiholokom smislu. Prema tome, pravo je norma, ili preciznije reeno sistem normi, odnosno normativni poredak, koji se posmatra kao hijararhijska struktura piramidnog oblika na ijem se vrhu nalazi osnovna norma.22 Veliki doprinos u izgradnji iste teorije prava dao je Adolf Julijus Merkl, koji je bio tvorac teorije stepena (die Lehre vom Stufenbau der Rechsordnung), prema kojoj pravo predstavlja sistem hijerarhijski sreenih pravila, odnosno sistem uslovljavajuih i uslovljenih normi, pri emu se kao uslovljavajue norme pojavljuju one koje sadre uslove za stvaranje drugih normi odnosno akata.23 Tako je Kelzen, u razradi svoje teorije, pod neposrednim uticajem Merklovog uenja o stepenastoj strukturi pravnog poretka izgradio svoje shvatanje o hijerarhijskoj lestvici pravnih normi na ijem se vrhu nalazi tzv. osnovna norma. Sve do Merkl-Kelzenovog ispravnog uvida u stepenasti sastav dinamikog pravnog sistema pravne norme u teoriji, izriito ili preutno, iskljuivo su se poistoveivale sa optim pravnim normama ili pravilima.24 Danas se, pak, pravnim normama, pored optih, odnosno posebnih, smatraju i pojedinane norme, mada se u literaturi jo uvek moe nai stav, po kome tzv. pojedinane norme ne spadaju u norme, budui da nisu pravila ve individualne zapovesti.25 Prema ovoj teoriji, Ustav, odnosno stvaranje ustava (osnovne norme), je prvi akt stvaranja prava, akt stvaranja prve poetne pravne norme iz koje izlaze i sve ostale, koje reguliu stvaranje svih ostalih normi, a taj prvi akt je zaista nezavistan od bilo kog prava, on je ista dravna delatnost koja nije regulisana pravom i u njegovom donoenju drava je potpuno slobodna.26 Izloena koncepcija koja pravo posmatra kao iskljuivo normativnu pojavu, postala je u naunoj literaturi objekat permanentne kritike, i to sa veoma razliitih idejnih polazita. Kelzenu se najvie zameralo to iz analize pravnog fenomena svesno eliminie sve tzv. metajuridike odnosno druge inioce (ekonomske, politike, socijalne, psiholoke, kulturne i dr.) s kojima je pravo nerazdvojno povezano, kao i to ne vodi rauna o drutvenoj uslovljenosti norme i jednostrano pristupa prouavanju prava, gubei iz vida da je ono izuzetno sloena drutvena i duhovna tvorevina. Meutim, ista teorija prava Hansa Kelzena i njegovih sledbenika, i pored21 22

23

24 25 26

Hans Kelzen, Hauptprobleme der Staatsrechtslehre, Tbingen, Verlag von J.C.B. Mohr, 1911. Uporedi: Zoran Jeli, Zapisi o pravnoj teoriji Hansa Kelsena, Arhiv za pravne i drutvene nauke, br. 12, 2000 str. 35-37; Radmila Vasi, Kosta avoki, Uvod u pravo II, Dragani, Beograd, 1996, str. 10-11. Uporedi: Adolf Merkl, Prolegomena einer Theorie des rechtlichen Stufenbaues, Gesellschalft, Staat und Recht, Wien, Verlag von Julius Springer, 1931, str. 285-294; Uporedi: Zoran Jeli, Zapisi o teoriji upravnog prava Adolfa Merkla, Arhiv za pravne i drutvene nauke, br. 2, 1998. Uporedi: N. Viskovi, Pojam prava (drugo dopunjeno izdanje), Logos, Split, 1981. str. 233. Uporedi: Milijan Popovi, Prilozi teoriji prava, Slubeni list SRJ, Beograd, 1997, str. 44. Uporedi: Hans Kelzen, ista teorija prava (Reine Rechtslehre, Franz Deuticke, Leipzig und Wien, 1934. Prevod: Danilo Basta), Pravni fakultet Univerzita u Beogradu Beograd, 2007. str. 49-54.

19



negativnog odnosa prema prirodnopravnom uenju, polazei upravo od stava da se pravo mora prikazivati onakvo kakvo jeste, prinuena je, htela to ili ne, da se bavi i izuavanjem odgovarajuih sadraja prirodnog prava koji danas pod nazivom ljudska prava ine bitan i sastavni deo postojeeg meunarodnog prava.27 1.2.2. Nacionalni karakter ljudskih prava, socioloka teorija prava i problemi prvobitnog koncepta pravne drave Nastankom perioda ustavnosti i zakonitosti, i stvaranjem pravne drave, ljudska prava se zatvaraju u okvire nacionalnih drava. Meutim, ve u toku 19.veka bilo je sluajeva kada je, s vremena na vreme dolazilo do internacionalizacije ljudskih prava, tanije, do ideje da ljudska prava nisu vie vezana iskljuivo za dravnu suverenost. Razvoj prava meunarodnih ljudskih prava u vezi je sa zakljuivanjem ugovora o zabrani trgovine robljem i meunarodnim sporazumima o zatiti hrianskih manjina u Otomanskom (Turskom) carstvu, odnosno Pariskom ugovoru iz 1856. godine i Berlinskom ugovoru iz 1878. godine. Na osnovu ovih ugovora drave koje su branile evrpski koncept, diplomatski su posredovale i katkad ak vojno intervenisale u korist hrianskog stanovnitva u Turskom carstvu. Berlinski ugovor iz 1878. godine je posebno zanimljiv jer je priznao poseban pravni status nekim verskim zajednicama. Iako je nakon Berlinskog ugovora koncept internacionalizacije ljudskih prava dugo vremena bio zaboravljen pa ak i naputen, on kasnije, nakon Drugog svetskog rata, dobija svoju punu afirmaciju.28 Istorijski posmatrano, ideja o meunarodnim pravu ljudskih prava sve do kraja Drugog svetskog rata nije zaivela. Pakt Lige naroda, ugovor kojim je 1920. godine osnovana Liga, nije imao nikakve opte odredbe o ljudskim pravima. Zamisao da bi ljudska prava prve generacije graanska i politika, trebala biti meunarodno zatiena, nije jo bila prihvaena od strane tedanje Zajednice naroda, niti su je ozbiljno razmatrali oni koji su ugovor sastavljali.29 Ljudska prava prve generacije, graanska i politika, utvrena Ustavima suverenih drava, u to vreme jo uvek su bila prepoznata samo u granicama nacionalne suverenosti. Ipak, sa druge strane, usled nastanka i uticaja novih pravnih teorija s jedne strane, ali i sve teeg poloaja i nejednakost radnika s druge, u periodu pre i izmeu dva Svetska rata, dolazi do nastanka ideje o potrebi konstituisanja tzv. druge generacije ljudskih prava ekonomskih, socijanih i kulturnih. Na predlog posebne komisije Mirovne konferencije u Parizu, jo 1919. godine, nastala je jedna od najstarijih meunarodnih organizacija - Meunarodna organizacija rada (MOR), u cilju da se u celom svetu doprinese i obezbede povoljni uslovi rada i osigura socijalna pravda. Iako u vreme stvaranja MOR, izraz ljudska prava, nije bio poznat u meunarodnoj terminologiji, ova organizacija je od samog svog poetka bila posveena ljudskim pravima i to u domenu koji27

28

29

Slobodan Perovi, Prirodno pravo i sud, Beograd, 1996, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu i Udruenje pravnika Srbije, str. 102-109. Uporedi: Thomas Buergenthal, Meunarodna ljudska prava u saetom obliku, Hrvatski Helsinki odbor za ljudska prava, Constitutional and Legislative Policy Institute, Zagreb, 1997, str. 5-6. Uporedi: Thomas Buergenthal, Meunarodna ljudska prava u saetom obliku, Hrvatski Helsinki odbor za ljudska prava, Constitutional and Legislative Policy Institute, Zagreb, 1997, str. 9.

20



se tie egzistencije ljudi radu.30 Prava druge generacije, imaju karakter programskih, postepeno ostvarivih i podrazumevaju trokove za dravu. Za ekonomska socijalna i kulturna prava (pravo na rad, pravo na slobodan izbor zanimanja i zaposlenja, sloboda sindikalnog udruivanja, pravo na ivotni standard primeren ljudskom dostojanstvu, pravo na zatitu zdravlja, pravo na socijalno obezbeenje, pravo majki i dece na posebnu zatitu i dr.) se kae da ona imaju karakter ideala odnosno objektivih prava, prava koja iz objektivnog pravnog poretka tek treba da prerastu u subjektivna prava oveka. Da bi se taj cilj i ostvario, od ogromnog je znaaja uloga same drave, i ta uloga drave sve vie dolazi do izraaja nakon Drugog svetskog rata.31 Naravno i za zapoinjanje ovog procesa, bila je potreba odreena drutvena klima. U Nemakoj je ve posle Prvog svetskog rata poela argumenovana kritika preteranog normativizma, kao i isticanje stava da su klasine koncepcije modela pravne drave iz 19. veka konceptualno prevaziene. Prema ovim shvatanjima, postojanje pravne drave nije samo po sebi bilo dovoljno za osiguranje demokratije i drutvenog razvoja (tako se istie da su se mogli doneti zakoni o ropstvu ili drugom obliku diskriminacije na sasvim legalan nain), to je ugroavalo i koncept prve generacije ljudskih prava graaskih i politiki, odnosno tzv. koncept slobode (liberte). Zato se sa pravom postavilo pitanje o potrebi unapreenja prvobitnog koncepta pravne drave. On je morao biti dopunjen i drugim elementima uloge drave kojima se ostvaruju socijalni ciljeve i koja e, osim primene prava, obezbeivati pravinost i socijalnu pravdu.32 Ovoj kritici, kao i stvaranju druge generacije ljudskih prava znaajno je doprinela socioloka teorija prava koja je nastala kao reakcija na pomenutu normativistike teoriju, a koja polazi od drutvene strukture i procesa koji uslovljavaju normu ili se povodom norme stvaraju. uveni francuski teoretiar Leon Digi, dao je jedan od kljunih doprinosa stvaranju socioloke teorije prava. Njegovo shvatanje prava proistie iz njegovog poimanja drave. Digi je uoi Prvog svetskog rata smatrao, da sve ono to vri drava jeste javna sluba. Javna sluba je svaka delatnost ije obavljanje mora biti obezbeeno, regulisano i kontrolisano od strane onih koji upravljaju, jer je to, smatra Digi, neophodno za ostvarivanje drutvene uzajamnosti i ujedno je takve prirode da ne moe biti ostvareno bez intervencije vladajue sile.33 Iz takvog shvatanja drave proistie da je zadatak drave da pravnim normama samo izrazi i uoblii pravna pravila, proistakla iz drutvenih pravila ponaanja. Digi tako pravnu normu posmatra iskljuivo kao tehniko sredstvo kojim se drutveno pravilo ponaanja preobraa u pravnu normu, kada drutvo smatra i izrazi saglasnost da njegova povreda bude sankcionisana drutveno organizovanom upotrebom prinude. Time Digi istie stav da je dravno pravo valjano samo onda kada je po svojoj sadrini saglasno drutvenim.34 I poznati predratni srpski pravni teoretiar ore Tasi, smatrao je da je po svom osnovu, poreklu, sadraju i funkciji pravo drutveno. On je isticao30

31

32

33 34

Uporedi: Vesna Petrovi, Meunarodni postupci za zatitu ljudskih prava, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2001, str. 143-145. Uporedi: Ivana Simonovi-Hiber, Branislav Milinkovi, Kulturna prava Zborinik Kulturna prava Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 1999, str. 105-108. Uporedi: S. Lili, P. Kuni, P. Dimitrijevi, M. Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 29-30. Uporedi: Leon Digi, Preobraaj javnog prava (1913) Geca Kon, Beograd, 1929. str. 34. Uporedi: Leon Digi, Preobraaj javnog prava (1913) Geca Kon, Beograd, 1929. str. 76.

21



da se dravna i drutvena pravila nalaze u relativnom jedinstvu jer drava svojim propisima nuno izraava drutveno miljenje i drutvenu reakciju.35 A drutveno miljenje i drutvena reakcija bila su od kljunog znaaja za stvaranje ljudskih prava druge generacije. Meutim, prvobitni model pravne drave ostao je dominantan u evropskom kontinentalnom pravu sve do kraja Drugog svetskog rata, nakon koga je postepeno naputen. Prvobitni normativistiki koncept pravne drave, na alost, nije stvorio sutinske mehanizme protiv destabilizujuih sila jer to nije ni mogao, usled greke u samom konceptu. Ideja pravne drave bila je ogranienog dometa, jer ostaje na formalno shvaenom principu legaliteta.36 Ona legitimitet postupaka vlasti crpi iz same pravne norme, ak i onda kada pravna norma nije imala nikakvu drutvenu opravdanost. Tu drutvenu opravdanost, ne treba, meutim, traiti u populizmu, ve u dostignuti stepen razvoja drutva. Dok je tokom istorije bilo mnogo oblika legitimnosti, u dananjem svetu je jedini ozbiljan izvor legitimnosti demokratija.37 Faistika Nemaka je upravo bila primer za imanetnog nedostatka prvobitnog koncepta pravne drave, koji je kasnije doveo do najstranijih posledica pre i tokom Drugog svetskog rata (ubistava, deportacije jevreja, stvaranja koncentralcionih logora i dr.). Nacional-socijalisti na elu sa Hitlerom su, na sasvim legalan nain, kroz parlamentarnu veinu u Rajhstagu (skuptinu) donosili zakone, koji su po svojoj prirodi bili anticivilizacijska tekovina, iako su zadovoljavale populistike potrebe tadanjeg nemakog drutva. Pojedini zakoni su na primer, u svom korenu imali ideju o rasnoj uzvienosti i dominaciji Arijevske rase. To se pre svega odnosi na tzv. Nirberke zakone, tanije Zakon o zatiti nemake krvi i asti i Zakon o dravljanstvu Rajha iz 1935. godine. Prvi je zabranjivao sklapanje brakova i vanbrane veze izmeu jevreja (koji se kasnije zvanino koristio umesto termina ne Arijevci) i nemaca. Drugi je ukinuo jevrejima pravo na nemako dravljanstvo, i uveo razliku izmeu graana Rajha i drugih. Ovim zakonima su formalizovane dotadanje nezvanine i posebne mere koje su bile preduzete prema jevrejima. Voe nacionalsocijalista, isticali su vanost konzistencije zakonodavstva sa programom svoje Partije, koji je traio da se jevrejima oduzmu prava koja su imali graani. Po ovim zakonima su, sasvim legalno postupali nemaki dravni organi, jer je sam zakon odnosno pravna norma bio osnov i opravdanje njihovog postupanje. Zato se posle Drugog svetskog rata krenulo u potragu za unapreenjem prvobitnog koncepta pravne drave, a ljudska prava su prestala biti izraz suverenosti drave, dobijajui univerzalni karakter. 1.3. NOVI KONCEPT PRAVNE DRAVE (DRAVA BLAGOSTANJA), SISTEM SOCIJALNE REGULACIJE I MEUNARODNA LJUDSKA PRAVA 1.3.1. Novi koncept pravne drave (drava blagostanja) i princip vladavine prava35

ore Tasi, Uvod u pravne nauke (Enciklopedija prava), Beograd, 1933, str. 41. Uporedi: Vojislav Stanovii, Moralna autonomija i odgovornost pravnika, Zbornik Uprava u uslovima tranzicije, II, Budva, 1995, str. 58-59. 37 Frensis Fukujama, Graenje drave, Filip Vinji, Beograd, 2005, str. 38.36

22



Uglavnom, sve ovo doprinelo je novoj reafirmaciji prirodnopravne teorije prava, koja je jo od najstarijih vremena podrazumevala postojanje jednog pozitivnog, iskustvenog prava i drugog, hijararhijski uzvienog, prirodnog prava, koje je po svom sadraju pravedno, a po vaenju objektivno.38 Osnovni pravci kole prirodnog prava, pored razliitosti u filozofskoj interpretaciji, poev od srednjovekovnog teoloko-racionalnog i bioloko racionalnog shvatanja pa do dananjih savremenih shvatanja, svode se na konstataciju: pored pozitivnog prava postoji i jedno uzvieno pravedno pravo koje treba da bude uzor pozitivnom. To je prirodno pravo.39 Ono je u svom normativnom izrazu doivelo snaan uspon, ili tanije, ono je doivelo svoju renesansu neposredno posle zavretka Drugog svetskog rata osnivanjem Organizacije Ujedinjenih nacija, koja je, ve u svojim prvim dokumentima ustoliila prava oveka i njihovu zatitu. Sam izraz prirodno pravo bio je zamenjen izrazom prava oveka, da bi i on kasnije bio supstituisan izrazom ljudska prava.40 Ljudska prava postaju ...ona subjektivna prava koje ljudsko bie ima nezavisno od volje drave i zakonodavca, bez diskriminacije i bez obzira na eventualne zasluge, samim tim to je ljudsko bie41 Pre svih i iznad svih dokumenata Ujedinjenih nacija, i dokument kojim su ljudska prava konano dobila meunarodni, internacionalni karakter bila je Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima (1948).42 Ona predstavlja do sada najpotpuniju kodifikaciju prirodnog prava koja je uinjena u juristikoj istoriji. Po broju i sadini ljudskih prava, Univerzalna deklaracija predstavlja skup svih prava koja su se u prolosti beleila bilo u poveljama i deklaracijama razliitih naroda u razliitim vremenima, bilo u misaonim opusima znaajnih filozofa i pravnika ovog ili onog veka. I vie od toga, jer je ova Deklaracija proirila ustanovu ljudskih prava, dodajui klasinim politikim i graanskim pravima prve generacije i drugu generaciju ljudskih prava ekonomska, socijalna i kulturna, to je prvi put uinjeno u ovoj Deklaraciji kada je re o popisu ljudskih odnosno prirodnih prava, ako imamo u vidu retrospektivu ovog pitanja.43 Meutim, i ovaj koncept mogao je da zaivi tek unapreenjem prvobitnog koncepta pravne drave, tanije, otklanjanjem njegovog pomenutog defekta. Tako nastaje pojam socijalne drave (Welfare state) koji se definie ne kao instrument vlasti ve kao drava koja se stara o dobrobiti svojh graana, optem drutvenom i kulturnom napretku, razvoju proizvodnje i usluga i socijalnom blagostanju uopte.44

38 39

40

41

42

43

44

Uporedi: Radmila Vasi, Kosta avoki, Uvod u pravo, Dragani, Beograd, 1996, str. 14. Uporedi: Slobodan Perovi Prirodno pravo i sud, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, Udruenje pravnika Srbije, Beograd, 1996, str. 93. Uporedi: Slobodan Perovi, Prolegomena sudijske nezavisnosti, Udruenje pravnika Srbije, Institut za uporedno pravo u Beogradu, Beograd, 1998, str. 51. V. Dimitrijevi, M. Paunovi, V. eri, Ljudska prava udbenik, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 1997, str. 26. Universal Declaration of Human Rights, usvojena i proklamovana Rezolucijom 217A (III) Generalne skuptine Ujedinjenih nacija 10.12.1948. godine. Uporedi: Slobodan Perovi, Prolegomena sudijske nezavisnosti, Udruenje pravnika Srbije, Institut za uporedno pravo u Beogradu, Beograd, 1998, str. 52-55. Uporedi: Stevan Lili, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 1998. str. 28.

23



Pojam pravne drave dobija tako novu dimenziju, jer unapreuje formalni, normativistiki model u ijem je sreditu vladavina zakona, socijalnim i ekonomskim elementima kao i pojmovima pravde i pravinosti, u ijoj su osnovi prirodna prava. U ovom, unapreenom konceptu, postupak vlasti ne samo da mora da bude legalan (u skladu sa zakonom) ve i legitiman sa stanovita drutvene opravdanosti. Prema tome, neki postupak (npr. donoenje zakona, uredbe ili pojedinanog akta ili vrenje neke radnje) ne postaje legitimno samim tim to ga je sprovela drava ili neki njen organ u skladu sa zakonom, ve se opravdanost svakog konkretnog postupka ili akta mora ceniti i na osnovu opravdanosti njegove sadrine.45 U razvijenim demokratskim zemljama zapada, prvobitni formalnonormativistiki koncept pravne drave zato je odavno prevazien. Prepoznavanje ideje o prirodnom pravu i meunarodnim ljudskim pravima kao idealu modernog drutva, dodatno je ubrzalo menjanje i unapreivanje prvobitnog koncepta pravne drave. Dodue, ni to svude nije bio sluaj. Na prvobitnom konceptu pravne drave ostaju nedemokratski, pre svega socijalistiki reimi u kojima se drava i vlast, sve do raspada ovog sistema 90tih godina 20. veka, i dalje doivljavala kao monopol fizike sile i prinude u drutvu. Unapreeni teorijski koncept pravne drave, odnosno koncept socijalne drave gotovo da je identian pojam vladavine prava (Rule of Law). Ovaj pojam proistekao je iz prakse anglosaksonskog pravnog sistema i po svojoj prirodi je bio iri od prvobitnog formalno-normativistikog pojma pravne drave. Pojam vladavine prava proistekao je iz shvatanja da nije dovoljno da dravna vlast bude ograniena pravom, bitno je i to da pravo bude valjano po sadrini to dovodi do vezivanja prava za pravdu, moralne zakone i druge drevne obiaje. Vaan inilac ovog sistema je i nezavistan i samostalan poloaj sudstva i sudija, na ijem autoritetu, poteklom iz spontanog, vekovima uoblienog prirodnog uvaavanja, egzistira angolosaksonski sistem obiajnog prava (Common Lowa).46 Konvencionalna metodologija razgranienja pojmova, u sluajevima kada je re o dananjem pojmu pravne drave (shvaene u kontekstu socijalne drave) i pojmu vladavine prava, mogli bi krenuti postupkom objedinjenja. Zasnovani na istim postavkama, ovi pojmovi se danas uglavnom koriste kao sinonimi. Ideja vladavine prava kao zamisao o dobro ureenoj dravi, u vremenu ostaje nepromenjena. Ona je nastala pre nego to je pojam pravne drave teorijski uoblien. Kako oba pojma prositiu iz iste ideje, s tim to je jedna nastala u uslovima evrokontinentalnog, a druga anglosaksonskog teorijskog i praktinog iskustva, pojmovi pravna drava i vladavina prava danas se mogu naizmenino upotrebljavati.47 1.3.2. Uticaj internationalizacije ljudskih prava na novi koncept pravne drave i koncept uprave45 46

47

Uporedi: Don Rols, Teorija pravde, Beograd-Podgorica, 1998. Uporedi: Radmila Vasi, Princip vladavine prava, Zbornik: Ustavnost i vladavina prava,CUPS, Beograd, 2000. str. 16-17. Uporedi: Radmila Vasi, Princip vladavine prava, Zbornik radova:Ustavnost i vladavina prava ( Zbornik radova, priredio Kosta avoki), CUPS, Beograd, 2000. str. 19-20.

24



Ove promene u teorijskom pristupu, izazvane, izmeu ostalog i internaionalizacijom ljudskih prava kao prirodnih prava, dovele su i do promena koncepta tzv. dravne uprave (uprave kao vlasti) i stvaranja koncepta uprave kao sloenog sistema za socijalnu regulaciju drutvenih procesa prema kome se vrenje upravnih aktivnosti ne moe svesti iskljuivo na vrenje dravne vlasti, ve ono mora obuhvatati i vrenje onih aktivnosti kojoma se stvaraju neophodni uslovi za nesmetan ivot i rad graana i napredak drutva kao celine. Tako delatnost uprave poinje da obuhvata razliite aktivnosti u okviru kojih se proimaju elemeti kako autoritativnog, tako i neautoritativnog karaktera. Prema ovoj koncepciji, izvravanje zakona nije osnovni cilj uprave, ve samo okvir njenog delovanja. U njem, kao to emo videti, princip proporcionalnosti odnosno legitimiteta upravnog delovanja, kao i princip javnosti, imaju ogroman znaaj. Moderni teorijski pojam uprave podrazumeva da je uprava sloeni upravni sistem ljudske saradnje. Pod sistemom ljudske saradnje podrazumevaju se razni oblici ponaanja ljudi radi uspostavljanja njihovih meusobnih odnosa u procesu rada sa ciljem ostvarivanja nekog efekta (npr. proizvodnja, kulturni razvoj, zatita ivotne sredine i dr). Budui da su oblici ponaanja ljudi motivisani eljom i nudom da se uspostavi saradnja sa drugim ljudima, iz toga proizilazi da je ponaanje jednog oveka uvek orijentisano ka odgovarajuem ponaanju drugog. Koncept socijalne regulacije podrazumeva, dakle, da se aktivnostima uprave u regulaciji drutvenih procesa ne pristupa kao vladanje ljudima, ve kao procesu legitimnog uticaja na ponaanje ljudi prema unapred utvrenim standardima.48 Savremeni sistemski pristup i kibernetska modalistika omoguavaju konstruisanje teorijskog pojma uprave kao sloenog sistema socijalne regulacije, u kome najvei znaaj imaju procesi privatizacije, deregulacije i decentralizacije. Zato se sa stanovita ovog modela, drava i uprava ne shvataju kao vlast, monopol fizike sile i dravna represija, ve kao sloen sistem ljudske saradnje ija je osnovna funkcija ostvarivanje opteg interesa odnosno drutvene dobrobiti (bono publico).49 1.4. KRITIKA KONCEPTA DRAVE BLAGOSTANJA I DALjI RAZVOJ SAVREMENE PRAVNE DRAVE 1.4.1. Etatizacija drave i uloga uprave kao pruaoca usluga Pogreno bi meutim, bilo tvrditi da je proces graenja drave, prava i ljudskih prava stao nastankom koncepta drave blagostanja (socijalne drave). Danas ima i mnogo kritiara ovog koncepta. ini se, meutim, da kritika ovog koncepta proizilazi iz shvatanja da je drava blagostanja skupa, s obzirom da u svom osnovnom znaenju, ovaj koncept48

49

Uporedi: S. Lili, P. Kuni, P. Dimitrijevi, M. Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 22. Uporedi: S. Lili, P. Dimitrijevi, M. Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 22-23.

25



podrazumeva veliki stepen dravnog intervencionizma u razliitim oblastima drutvenog ivota, odnosno veliki opseg dravnih aktivnosti, to podrazumeva znaajna budetska izdvajanja, to neminovno u jednom trenutku dovodi do znaajnih problema i kriznih situacija kako za dravu, tako i za njene graane. Sa sigurnou moemo rei da je i politika u 20. veku bila snano oblikovana kontraverzama vezanim za odgovarajuu veliinu i snagu drave. Vek je poeo sa liberalnim svetskim poretkom koji je predvodila vodea liberalna drava sveta Velika Britanija. Delokrug dravnih aktivnosti nije bio ba irok u Britaniji a u Sjedinjenim Dravama bio je jo i ui. Tako na primer, nisu postojali porezi na dohodak ili minimalna sredstava za pomo siromanima. Meutim, kako je vek prolazio kroz rat, revoluciju, depresiju, i ponovo rat, taj liberalni svetski poredak se raspao, i minimalistika leberalna drava je irom sveta zamenjena mnogo centralizovanijom i aktivnijom dravom. Na primer, poetkom 20. veka, dravni sektor troio je malo vie od 10% drutvenog proizvoda. Meutim u veini zapadnoevropskih zemaja i Sjedinjenim Dravama, do kraja osamdesetih godina, taj sektor je troio gotovo 50% posto druvenog proizvoda, a u sluaju socijal-demokratske vedske, taj iznos je dostigao ak 70%. Drava blagostanja, kao socijalni regulator drutvenih procesa podrazumevala je prvobitno, znaajnu ulogu i veliki broj aktivnosti drave u mnogobrojnim i razliitim sektorima u zemljama zapadne demokratije, ali je istovremeno rasla i neefikasnost kao i druge nepredviene posledice. Prema nekim miljenjima, postoji ak i bliska veza izmeu totalitarizma i drave blagostanja, jer je u izvesnoj meri sve vei stepen aktivnosti drave u drutvu, poeo da podsea na najekstremniji, etatistikog oblika dravnosti, olien u nekadanjem komunizmu. Takoe, sve vei opseg dravnih funkcija uslovio je i sve veu mo drave prema graanima, to je vremenom dovelo u pitanje i sam koncept drave blagostanja. To je dovelo do potrebe za unapreenjem ovog procesa koji je potrazumevao znaajne reforme drave, koje su se manifestovale prvenstveno kroz proces reforme uprave. 2.4.2. Promena koncepta socijalne drave, mona i slaba drava Zato su bile potrebne nove reforme, koje su najpre tokom osamdesetih i devedesetih godina 20. veka zahvatile SAD i Veliku Britaniju, a koje su dovele do smanjivanja delokruga drave i veliine dravnog sektora. Ove promene su se kasnije proirile i na mnoge druge zemlje.50

Francuska Japan Sjedinjene drave SSSR50

Mo drave

Uporedi: Frensis Fukojama, Graenje drave, Filip Vinji, Beograd, 2005, str. 13-24.

Turska

26Sijera Leone

Brazil



Opseg dravnih funkcije

Slika 1. Odnos opsega dravnih funkcija i moi drave51 Najbolji primer za to je Novi Zeland, koji je do osamdesetih godina 20. veka stvorio jednu od najjaih socijalnih drava na svetu, ali je bio na jasnom putu ka krizi zbog sve veeg unutranjeg duga i platnog deficita. Koncept socijalne drave bio je pred kolapsom. Vlada Novog Zelanda uinila je veliki broj nepopularnih mera. Na primer, smanjila je davni intervencionizam, privatizovala dravna preduzea, suzila delokrug dravnih aktivnosti, ukinula veliki broj dravnih organa i agencija i smanjila administraciju, ali je ojaala kapacitete preostalih dravnih institucija, koristei se, izmeu ostalog, i metodom novog javnog menadmenta. Vremenom, mali broj preostalih dravnih instutucija postao je moan to je doprinelo razvoju jake drave, ali ne u smislu koncepta drave kao vlasti, ve u smislu izgradnje jakih, efikasnih i kvalitetnih dravnih institucija. One su, kroz smanjeni opseg dravne intervencije u mnogobrojnim i razliitim oblastima drutva i kroz sueni opseg dravnih funkcija, imale sposobnost da formuliu i sprovode politiku; da utiu na donoenje zakona koji su neophodni za sprovoenje takve politike; uspeno upravljaju uz pomo minimuma birokratije; kontroliu ucenjivanje, koruciju i podmiivanje; odre visok nivo javnosti rada i odgovornosti i ono najbitnije, da primenjuju zakone.52 Tako se gradi mona drava, ija je je osnovna funkcija kreiranje javnih politika, njihovo sporovoenje i koordinacija izmeu razliitih drutvenih oblasti, a u ijem su sreditu institucije, a ne irok opseg njenih aktivnosti odnosno funkcija. Na ovaj nain se ne ugroava koncept drave blagostanja ve unapreuje koncept socijalne regulacije u kome drava odnosno jake institucije postaju kljuni regulator i koordinator ovog procesa. S druge strane, slaba drava, odnosno drava sa loim institucijama, postale su pretnja i za sebe i za druge. Slaba vladavina podriva i princip suvereniteta. Ona to ini jer problemi koje slabe drave i sebi i drugima stvaraju u mnogome poveavaju verovatnou da e neko drugi u meunarodnom sistemu pokuati da se umea u njihove poslove, i protiv njihove volje pokuati da rei problem silom. Termin slaba u ovom sluaju se odnosi na51 52

Slika preuzeta iz knjige: Frensis Fukojama, Graenje drave, Filip Vinji, Beograd, 2005, str. 23 Uporedi: Frensis Fukojama, Graenje drave, Filip Vinji, Beograd, 2005, str. 20-25.

27



snagu i demokratski kapacitet institucija a ne na opseg ingerencija drave. Znai, slaba drava oznaava nedostatak institucionalnih kapaciteta da se sprovode i primenjuju javne politike, to je najee izazvano sutinskim nedostatkom legitimnosti itavog politikog sistema. Slabe drave esto su i izvorita krenja univerzalnih ljudskih prava. Dobijajui univerzalnu dimenziju, ljudska prava dobijaju globalni karakter. Humanitarne intervencije de facto su dovele do proirenja meunarodne imperijalne vlasti nad delom sveta u kojem su dominirale neuspene drave. Meutim, nakon perioda hladnog rata, nastao je mnogo vei koncezus nego pre unutar svetske zajednice u vezi sa principom politike legitimnosti i ljudskih prava. U procesu globalizacije, suverenost i legitimnost se ne prenose na onog ko vri vlast u zemlji. Diktatori i reimi koje su krili ljudska prava, nisu vie mogli da se kriju iza principa suverenosti da bi se zatitili dok su inili zloine protiv ovenosti. Pod ovakvim okolnostima, strane sile, delajui u ime ljudskih prava i demokratske legitimnosti, imale su ne samo pravo, ve i obavezu da se umeaju.53 1.4.3. Kriza savremene pravne drave i globalizacija U dananjim uslovima globalizacije, demokratska teritorijalna drava se suoava sa krizom. Prvo, u odnosu prema svetskoj privredi, izgleda da se gubi deo dravne autonomije i da postoji nepovezanost izmeu ideje suverene drave, koja sama odreuje svoju budunost, i uslova moderne privrede koja pretpostavlja povezanost nacionanih i meunarodnih ekonomskih snaga. Drugo, u odnosu na meunarodne organizacije, a naroito na Evropsku uniju, suverenitet je oigledno podeljen u okviru Unije, te koncepcija suvereniteta koji pretpostavlja da je suverenitet nedeljiv, neogranien, iskljuiv i vean oblik vlasti koji je otelotvoren u jednoj dravi vie ne postoji. Zatim, imunitet od jurisdikcije, da se ni jednoj dravi ne moe suditi u sudovima druge drave za dela koja su uinjena u okviru njenog suvereniteta i imunitet dravnih ustanova, da se u sluaju povrede zakona jedno lice ne moe proglasiti krivim, jer nije delovao kao privatno lice ve kao predstavnik drave, takoe vie nisu zagarantovani. Tako na primer, kada su dravni zakoni u suprotnosti sa meunarodnim pravilima koja tite osnovne humanitarne vrednosti i ljudska prava, svaki pojednica mora da prekri takve dravne zakone. I na kraju, ali ne i poslednje, vlast i integritet drave umanjuju i velike sile i vojni savezi. Suverenitet nacionalne drave je bitno umanjen kada su njene oruane snage obavezne da uestvuju u sukobima NATO-a. Znai, koncepcija suvereniteta kao neogranienog oblika javne vlasti, danas je uzdrmana. Suverenitet treba posmatrati kao neto podeljeno izmeu raznih institucija: nacionalnih, regionalnih i meunarodnih, i ogranien je prirodom tog pluraliteta. Demokratska autonomija, kao skup prava koje pojednici imaju na osnovu svog statusa slobodnih i jednakih lanova drutva, moe se ostvariti samo putem organizacije i institucija koje egzistiraju u dravi, a istovremno i prevazilaze njene teritorijalne granice.54 Gubitak dravne suverenosti meutim, ne znai da su dananje drave ostale bez zadataka. ini se da je upravo obrnuto. Srazmerno smanjivanje vojnih izdataka koje53 54

Uporedi: Frensis Fukojama, Graenje drave, Filip Vinji, Beograd, 2005, str. 109-112. Uporedi: Dejvid Held, Demokratija, drava-nacija i globalni sistem, Mijat Damjanovi, Sneana orevi, Izazovi modernoj upravi i upravljanju (hrestomatija), Timit, Beograd, 1995, str. 113-153.

28



omoguava gubitak suverenosti otvara mogunost upotrebe tih sredstava za reavanje problema pred koje savremene razvoj dovodi ljudsko drutvo. U njihovom buduem reavanju sva iskustva prethodnih razvojnih faza bie korisna. I ona struktura u koju e se dananja drava razviti u dubunosti imae u tom reavanju svoju ulogu. Kako u ostvarivanju javnog interesa i u odbrani ljudskog drutva od novih rizika i opasnosti, tako i uspostavljanju pravednosti koju slobodno konfliktno delovanje ljudi neprestano lzbacuje iz ravnotee.55 Glavne promene u svetu koje se ve naziru globalizacija bez regulacije, novi rizici bez novih osiguranja, novi identiteti bez njihove interakcije trae da i javna uprava obezbedi kapacitete koje joj istorija do sada nije dopustila razviti.56

55

56

Uporedi: Eugen Pusi, Javna uprava i drutvena teorija, Drutveno veleuilite u Zagrebu, Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu, Zagreb, 2007, str. 66. Uporedi: Eugen Pusi, Javna uprava i drutvena teorija, Drutveno veleuilite u Zagrebu, Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu, Zagreb, 2007, str. 97.

29



TEMA DRUGA TEORIJSKA SHVATANJA POJMA UPRAVE POJAM UPRAVE U FUNKCIONALNOM I ORGANIZACIONOM SMISLU

30



2.1. OPTI OSVRT NA POJAM UPRAVA Pojam uprava, na kome se temelji upravno pravo i nauka o upravi je veoma sloen. Iako je u svakodnevnoj upotrebi i reklo bi se poznat, uprava je sloena pojava i odreivanje njenog pojma je komplikovana metodoloka operacija.58 Najpre, uprava je oduvek bila dinamika pojava, koja ima politika, pravna, psiholoka, socioloka, i druga obeleja. S druge strane, svaka epoha u razvoju drave povlaila je sa sobom i drugu upravu. Pogreno je da se orjentiemo ka nekom vanvremenskom, imaginarnom pojmu uprave koji bi vaio za sve razvojne epohe i sve tipove drava.59 U vreme nastanka savremene pravne drave poetkom i sredinom 19. veka, smatralo se da bez oruanih snaga (vojske i policije) koje predstavljaju osnovne oblike organa dravne uprave, ne moe postojati ni drava, poto nasilje primenjuju ti organi.6057

Pa i u dananje doba, uprava nema svuda istu ulogu, u Americi na primer, ili negde drugde. Uprkos mnogim zajednikim elementima kao to su organizaciona struktura, hijerarhija, specijalizacija, autoritet i druge, uprava na razliite naine utie na okolinu, i zavisna je od nje. Upravna mainerija moe biti centralizovana ili decentralizovana, otvorena i zatvorena, kontrolisana od politikih partija u totalitarnoj dravi, a moe biti zavisna i pod uticaj monih klijentelskih grupa i industrijskih lobija.61 Koncept pravne drave, o emu je ve bilo rei, proao je kroz dve faze prva, ranija, zasnovana je na shvatanju drave kao monopola fizike sile i prinude u drutvu, i stavu da je svaki postupka vlasti opravdan ukoliko je u skladu sa zakonom (legalan). Savremeni koncept pravne drave kao drave blagostanja (Welfare State), odnosno drave koja se stara o doborobiti svojih graana, optem drutvenom i kulturnom napretku, razvoju proizvodnje i usluga i drutvenom blagostanju uopte, temelji se na konceptu ljudskih prava i na stavu da nije dovoljno da postupak vlasti bude legalan, ve i legitiman, odnosno drutveno opravdan.62 Uoljivo je meutim, da su se teorijska shvatanja koncepta pravne drave, naroito reflektovala na upravu i teorijska shvatanja pojma uprave.63 Uprava ima dva osnovna znaenja. Jedno se tie odrenog subjekta, organizacionog oblika, vrioca. Drugo, naroitog rada, odnosno delatnosti. Dakle, uprava u odgovoru na pitanje ko (vri), i uprava u odgovoru na pitanje ta (se vri). U prvom sluaju govorimo o organizacionom, subjektivnom ili strukturalnom, a u drugom, o funkcinalnom, objektivnom pojmu uprave. Teorijski pojam57

58 59 60

61 62

63

Stevan Lili, Upravno pravo upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu - JP Slubeni glasnik, Beograd, 2008, str. 33. Uporedi: Nikola Stjepanovi, Upravno pravo, opti deo, Beograd, 1978, str. 18. Uporedi: Ivo Krbek, Upravno pravo FNRJ I, Zagreb, 1960. str. 10. Uporedi: Slavoljub Popovi, Neka pitanja u vezi sa razvojem savremene uprave, Arhiv za pravne i drutvene nauke, Beograd, br. 1., 1981, str. 23. Uporedi: Jong S. Jung, Public Administration and Problem Solving, Califormina, 1986, p. 15. Uporedi: Don Rols, Teorija pravde, Beograd-Podgorica, 1998; Danilo Basta, Diter Miler, Pravna drava poreklo i budunost jedne ideje, Beograd, 1991 i dr. Uporedi: Eugen Pusi, Javna uprava i drutvene teorije, Drutveno veleuilite u Zagrebu Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu, Zagreb, 2007.

31



uprave u funkcionalnom i organizacionom smislu u savremenom dobu, zavisi od teorijskog shvatanja pojma pravne drave.64 2.2. PRAVNA DRAVA I KONCEPTI UPRAVE - UPRAVA KAO VLAST, UPRAVA KAO SLUBA I UPRAVA KAO REGULATOR DRUTVENIH PROCESA Za teorijsko odreivanje pojma uprave u funckionalnom i organizacionom smislu, od kljunog znaaja je odreivanje koncepta upreve kao vlasti, uprave kao slube65 i uprave kao sistema regulacije drutvenih porcesa. 2.2.1. Teorijski koncept uprave kao vlasti Iz teorijskih shvatanja o dravi nastala i teorijski koncepti uprave: Prvi model dravne uprave odnosno uprave kao vlasti, neraskidivo je povezan prvobitnim konceptom pravne drave: on vezuje upravu za dravu i odreuje je kao jednu od tzv. pravnih funkcija dravne vlasti. Istovremeno, pravna drava obezbeuje legalitet (zakonitost) upravnih odluka. Prema ovom shvatanju, kako je delatnost drave u vrenju politike vlasti regulisana pravom, to se i uprava, u vidu upravne funkcije, javlja kao jedna posebna funkcija dravne vlasti. Ovo shvatanje izvire upravo iz koncepta o podeli vlasti, koja je dovela do nastanka pravne teorije o dravi, koja se zasniva na razlikovanju osnovnih fukcija dravne vlasti ije je vrenje povereno odgovarajuim dravnim organima. Vrenje dravne vlasti posmatra se kao stvaranje i primena prava, odnosno kao vrenje pravnih funkcija dravne vlasti, a aktivnosti drave se odreuju s obzirom na odreene pravne momente i po tom osnovu razlikuju se: zakonodavna funkcija (legislativa); sudska funkcija (judikatura) i izvrna, odnosno upravna funcija (egzekutiva) kao funkcija izdavanja optih i pojedinanih zapovesti odnosno primenjivanja prinude sa ciljem neposrednog izvrenja zakona i drugih propisa. Ostvarivanje svake pravne funkcije drave manifestuje se donoenjem odgovarajuih pravnih akata. Donoenje zakona je manifestacija vrenja zakonodavne funkcije, izdavanje upravnog (izvrnog) akta je manifestacija vrenja upravne, odnosno izvrne funkcije, dok je donoenje sudskog akta, na primer presude, manifestacija vrenja sudske funkcije.66 Prema ovoj koncepciji, aktivnosti koje ine funkcije drave razlikuju se od ostalih aktivnosti zato to je njihovo vrenje podvrgnuto specifinom reimu prinudnih (kongentnih) pravnih normi, koje stvaraju odnos neravnopravnosti izmeu subjekata64 65

66

Uporedi: Zoran Tomi, Upravno pravo, Upravna kontrola uprave, Beograd, 1989, str. 16. O teorijskim konceptima uprave opirnije: Dejan Milenkovi, Uprava kao vlast i uprava kao sluba, Zbornik radova: Prilozi projekta Konstituisanje Srbije kao pravne drave drava i pravo, politika i nauka, sveska br 13, Pravni Fakultet Univerziteta u Beogradu, Beograd, 1997. str. 105-116. Uporedi: George Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 1914. (navedeno prema: Nikola Stjepanovi, Upravno pravo I, Beograd 1978); Stevan Lili, Predrag Dimitrijevi, Milan Markovi, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 2004, str. 25-26. Stevan Lili, Dejan Milenkovi, Javne slube u jugoslovenskom pravu, Pravni fakultet u Beogradu, Beograd, 1999, str. 15-17.

32



koji uestvuju u pravnim odnosima. Pravni odnosi kao takvi se stvaraju menjaju i gase vrenjem dravne vlasti, a sam odnos neravnopravnosti ima sa cilj da se osigura ostvarivanje optih interesa koje drava, putem vrenja vlasti treba da realizuje na osnovu svoje nadmone pozicije u kontaktu sa graanima.67 Polazei od zatvorene i apstraktne misaone konstrukcije na osnovama naela legalistikog pozitivizma i normativistike dogmatike, ovaj pristup pojam uprave u teorijskom smislu konstruie kao funkciju dravne uprave koja se svodi na autoritativno izvravanje zakona putem donoenja upravnog akta kao pojedinanih akata vlasti vrenjem upravnog akta kao materijalnih radnji prinude.68 Odreivanje funkcionalnog pojma uprave u materijalnom smislu kao upravne funkcije, tj. kao pravno regulisanog vrenja upravne vlasti, od sredine 19. veka pa sve do zavretka Drugog svetskog rata dominirao je u teoriji i praksi kontinentalnih evropskih zemalja. S druge strane, u anglosaksonskim zemljama, pre svega u Velikoj Britaniji, shvatanje o postupanju posebnog pravnog reima na osnovu kojeg se izdvaja upravna funkcija od drugih funkcija dravne vlasti uglavnom nisu dola do izraja, posebno iz razloga to je u ovim zemljama u to vreme preovladavalo stanovite da se pravni reim vrenja funkcija drave ne razlikuje od opteg reima obiajnog prava (common lawa).69 Teorijski koncept koji je postojao na evropskom kontinetu, dominirao je do kraja Prvog svetskog rata. Posle Prvog svetskog rata, teorijski koncept se menja, ali on nastavlja da dominira u praksi razvijenih demokratskih evropskih zemalja sve do zavretka Drugog svetskog rata. On biva i praktino naputen tek nakon Drugog svetskog rata, stvaranjem koncepta drave blagostanja (Welfare State) ili, bolje reeno, novog (vieg) koncepta pravne drave, i kao i stvaranjem koncepta univerzalnih ljudskih prava. Meutim, ovaj pristup, stavljen u koncept tzv. klasne sutine drave i prava naroito dolazi do izraaja u Sovjetskom Savezu krajem tridesetih godina 20. veka, a pun zamah dobija tokom etrdesetih i pedesetih godina prolog veka, jer se pod sovjetskom hegemonijom, ovaj koncept proirio i na druge zemlje Istone Evrope odnosno tzv. zemlje iza gvozdene zavese. Tako je funkcionalni koncept uprave kao aparata vlasti, koji je nazvan modelom dravne uprave postao i sutinsko obeleije totalitarnih i nedemokratskih reima u tadanjim socijalistikim zemljama. U njima se vrenje uprave svodilo, kako su to isticali i sovjetski autori na prikupljanje poreza, politiku represiju (progonstva, izgnanstva, haptenja), upravljenje vojskom i organizaciju pijunae i kontrapijunae, zatitu drutvenog poretka i dravne bezbednosti i sl.70

67 68

69

70

Uporedi: Stevan Lili, Upravno pravo, Savremena administracija, Beograd, 1998, str. 25. Uporedi: George Jellinek, Allegemeine Staatslehre, 1914. Navedeno prema: Nikola Stjepanovi, Upravno pravo, Beograd, 1978. Uporedi: E.C.S. Wade, A.W. Bradley, Constitutional an Administrative Law, 10th ed. by A.W. Bradley, Longman Group UK Limited, England, 1987; Peter Cane, An Introduction to Administrative Law, 3rd ed. Oxford, 1996. i dr. Uporedi: A. I. Denisov, Osnovi marksistiko-lenjinistike teorije drave i prava, Arhiv za pravne i drutvene nauke, Beograd, 1949, str. 165.

33



Dravno-pravni pristup, tj. shvatanje uprave kao funkcije dravne vlasti, u to vreme, zastupali su i mnogi poznati jugoslovenski teoretiari, ka na primer, akademik i profesor Radomir D. Luki, prema kome se drava svodi na organizaciju vladajue klase za zatitu klasnih intresa putem monopola fizike sile, ili Pavle Dimitrijevi i Ratko Markovi koji upravno pravo definiu kao ... skup pravnih normi koje reguliu organizovanje, vrenje i kontrolu upravne vlasti.71 Ipak, socijalistiko samoupravno drutvo kao drugaiji tip socijalistike drave u nekadanjoj Jugoslaviji u periodu od 1953. do 1990. godine, imala je mnoga specifina obeleja u odnosu na socijalizam sovjetskog tipa. Ono se zasnivalo na Lenjinovoj ideji o odumiranju drave koja je nala svoje mesto i u Programu tadanjeg Saveza komunista Jugoslavije. Odumiranje drave i prava, trebalo je da za posledicu ima smanjivanje obima pravnih intervencija drave, sa ciljem da se na kraju takvog procesa, poslovi koje je ranije imala drava pretvore u drutvene poslove.72 Odumiranje drave u samoupravnom drutvu pratila su tri procesa: deetatizacija, demokratizacija i decentralicija. Deetatizacija je podrazumevala prenoenje pojedinih poslova koji su imali dravni karakter na samoupravne organizacije i zajednice. Demokratizacija je podrazumevala aktivno uee graana u samoupravnim procesima odnosno aktivno uee radnike klase i radnih ljudi u skuptinama drutveno-politikih zajednica i ueu radnika u vrenju odgovarajuih poslova dravne uprave.73 Decentralizacija vlasti podrazumevala je prenoenje dravnih nadlenosti na federalne jedinice i jedinice lokalne samouprave, ime je smanjivan dravni intervencionizam centralne vlasti,74 naroito u periodu od 1974. do 1990. godine. Tako su u nekadanjoj samoupravnoj Jugoslaviji, postojala znaajna praktina odstupanja od klasinog dravno-pravnog pristupa. Uprava je tada obavljala i itav niz neautoritativnih aktivnosti (priprema i staranje o izvrenju javnih politika, priprema drutvenih planova i sl) a ne iskljuivo funkciju vrenja vlasti, kao to je to bio sluaj u Sovjetskom Savezu i drugim zemljama Istonog bloka. Koncept uprave kao vlasti, u praksi i danas istrajava u nedemokratskim i totalitarnim reimima, to pokazuje sluaj tzv. Jasminskog prolea, odnosno revolucija u Tunisu, Egiptu, Jemenu, Libiji i drugim zemljama Severne Afrike i Bliskog Istoka iz 2011. godine. One su i same proistakle kao otpor konceptu drave i njene uprave kao vlasti. 2.2.2. Teorijski koncept uprave kao javne slube - nastanak Ideju o socijalnoj funkciji uprave prvi je izneo Klod Anri de Sen Simon (Claude Henri de Saint Simon) jo poetkom 19. veka. Ve u vreme nastanka prvobitinog koncepta

71

72

73

74

Uporedi: Pavle Dimitrijevi, Ratko Markovi, Upravno pravo I, Beograd, 1986, str. 217-218. Navedeno prema: Stevan Lili, Upravno pravo upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu - JP Slubeni glasnik, Beograd, 2008, str. 57. Uporedi: Slavoljub Popovi, Odnosi javne uprave i graanina u samoupravnom sistemu, Arhiv za pravne i drutvene nauke, br. 3/1979, str. 336. Uporedi: Slavoljub Popovi, Odnosi javne uprave i graanina u samoupravnom sistemu, Arhiv za pravne i drutvene nauke, br. 3/1979, str. 336. Uporedi: Sneana orevi, Renesansa lokalne vlasti, igoja, Beograd, 2002.

34



pravne drave, Simon je smatrao da ... vladanje ljudima treba da bude zamenjeno upravljanjem stvarima.75 Zatim je Vudrou Vilson, uveni ameriki politikolog, koji je kasnije postao i predsednik SAD, 1887. godine ukazao na to da ...ima jedva jedan posao dravne uprave koji je nekad bio jednostavan, a da danas nije sloen. Kao klasian primer intervencije drave u druge oblasti drutvenog ivota Vilson je naveo korist, ekonominost i uspenost dravne potanske slube u to vreme. Vilson smatra da i SAD treba da pou putem koim su u to vreme ile evropske drave, koje su kupovale i same izgraivale delegravske i eleznike linije, te na taj nain postajale, u takvim oblastima ije je obavljanje od opteg zanaaj za sve lanove zajednice gospodar nad do tada gospodarujuim privatnim kompanijama. Vilson tako ukazuje da drava, odnosno njena uprava, vie i ne obavlja samo autoritativne aktivnosti, jer je re o klasinoj delatnosti vrenja odreenih usluga, u kojima nema kogentnog odnosa izmeu uprave i graanima, ve se taj odnos temelji na prinicpima jednakih prava i obaveza.76 Maks Veber, ide zatim i korak dalje, naglaavajui njenu dvostruku ulogu, s jedne strane kao instrumenta za vrenje politike vlasti (uprava kao vlast) a sa druge kao organizacije za vrenje odnosno obavljanje onih delatnosti koje su korisne u optem interesu. Veber uoava taj presudni dualizam moderne uprave. Veber je jo 1905. godine uoio razliku izmeu uprave-slube, koja obuhvata kolstvo, statistiku, zdravstvo, veterinu, izgradnju puteva i dr. i upravu vlasti, centranih organa koju on ocenjuje negativno kao parazita koji slui samo odravanju postojee politike raspodele vlasti, gotovo bez ikakvih stvarnih interesa, osim moda u finansijskom pogledu. Ovaj stav se zatim uobliava u solidaristikim koncepcijama socijal-funkcionalista poetkom 20. veka u Francuskoj, o dravi i upravi kao vriocu javnih slubi.77 Jednostavno, teorijska shvatanja koja su aktivnosti drave svodila na vrenje vlasti, nisu vie odgovarala realnim ivotnim uslovima, jer postepeno dolazi do irenja uloge drave i drutvu i poveanja njene aktivnosti, jer se javljaju drugi oblici aktivnosti koji nisu bila autoritativnog karaktera, i nisu predstavljali klasian oblik vrenja vlasti. To se neposredno reflektovalo i na upravu, jer se uprava sve vie javlja kao inicijator i koordinator drutveno neophodnih i korisnih poslova, a funkcija uprave se vie nije mogla svesti na autoritativno izvrenje zakona putem donoenja upravnih akata kao pojedinanih akata vlasti i vrenje upravnih radnji kao materijalnih radnji prinude.7875

76

77

78

Uporedi: Claude Henri de Saint Simon, Katekizam industrijalaca, Izbor iz djela, Zagreb, 1979, str. 206-208. Uporedi: Woodrow Wilson, The Study of Public Administration, 1887, cit. po izd. 1995. Public Affairs Press, Washington D.C. p. 25. Uporedi: Leon Digi, Preobraaj javnog prava (1913), Beograd, 1929; Gaston Jeze, Les principles generaaux de droit administratif, Paris, T. II. La notion de sercice public, 1925-1936; Maurice Hauriou, Precis de dorit administratif et de Droit general, Paris, 1921, p. 144; Roger Bonnard, Precis de doit administratif, Paris, 1940 i dr. O solidaristikim koncepcijama opirnije: Dejan Milenkovi, Upravna delatnost i pravo javnih slubi (magistarski rad), Pravni fakultetu Univerziteta u Beogradu, Beograd 1999. O konceptu uprave kao slube opirnije: Stevan Lili, Upravno pravo upravno procesno pravo, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu - JP Slubeni glasnik, Beograd, 2008, str. 57-60.

35



Tako, poetkom 20. veka, u Francuskoj pravnoj teoriji nastaje solidaristika koncepcija, prema kojoj drava i pravo nisu iskljuivo instrumenti u rukama vladajue klase ve organizacija koja ima za cilj ostvarivanje interesa drutva kao celine. Nije neoakivano to je ovaj koncept uoblien ba u Francuskoj, jer je prethodno, Dravni Savet u Francuskoj, reavajui sporna pitanja u vezi sa radom uprave ve poeo da proiruje pojam upravne funkcije jer je u okviru njenog vrenja ukljuio i neautoritativne aktivnosti drave koja su dobila obeleja javnih slubi. Na taj nain je pojam uprave u Francuskoj proiren, tako da se pod njim, osim upravne funkcije (kao pravno regulisanog vrenja upravne vlasti), podrazumevalo i vrenje javnih slubi. Koncepcija francuskog Dravnog saveta o javnim slubama bila je formulisana u jednoj njegovo odluci iz 1903. godine povodom sluaja Terije (Terier uklanjanje pasa lutalica sa ulica grada Pariza) kojom je potvreno da se podrazumeva da sve to se odnosi na organizaciju i funkcionisanje javnih slubi spada u upravnu delatnost. U zakljuku koji je povodom ove odluke dao tadanji Komesar Vlade Romiju istie se: Ako je po nalogu Dravnog saveta u interesu zajednice graana preduzeto uklanjanje pasa lutalica u departmanu, ono ima karakter prave javne slube (...). Tu postoji prava javna sluba, delatnost od opteg interesa. Sve to se odnosi na organizaciju i funkcionisanje javnih slubi, optih i lokalnih, bilo da uprava deluje putem ugovora, bilo da primenjuje akte vlasti, predstavlja upravnu delatnost koja po svojoj prirodi spada u nadlenost uprave.79 2.2.3. Teorijski pojam javne slube francuski socijalfunkcionalizam Iz ovih odluka francuskog Dravnog Savete, nastaje teorijski koncept javne slube. Nastanak ove teorije, vezan je za uvenog pravnog teoretiara Leona Digija koji je od 1913. godine, zastupao stanovite da se osnovni zadatak drave ve poetkom 20. veka promenio, te da umesto vrenja vlasti, drava ima zadatak da vri javne slube. Prema Digijevom miljenju, koje je kasnije posluio kao osnov nastanka koncepta Welfare State, drava nije vie suverena vlast koja zapoveda ona je grupa pojedinaca koja raspolae silom i koji su duni ovu silu upotrebiti radi stvaranja i upravljanja javnim slubama. Pojam javne slube postaje osnovni pojam savremenog javnog prava.80 Pri vrenju tih slubi, postoji dravna intervencija, koja treba da bude potinjena pravu, regulisana i podreena jednom sistemu javnog prava. Taj sistem se ne moe vie zasnivati na pojmu suverenosti, poto se primenjuje na akte u kojima se ne vidi nikakav trag vlasti i zapovedanja.81 Tako za Digija, drava, pa posredno i uprava, postaje skup javnih slubi. Prema tome, za Digija, osnova javnog prava nije vie pravo zapovedanja, ve pravilo o ureenju i upravljanju javnim slubama. Kada drava daje nastavu, deli pomo siromanima, kad obezbeuje saobraaj ljudi i stvari, u svim tim radnjama drave nema ni trga vrenja kakvog prava zapovedanja. Ako je drava po samoj svojoj definiciji i prirodi zajednica koja zapoveda, ona treba da to uvek bude. I zato ako ona ma i u jednoj od svih79

80 81

Detalji ove odluke mogu se pronai u lanku: Jean Paul Buffelan, Les grandes thories de base du droit administratif Francais, Recueil de jurisprudence du droit administratif et du Conseil dEtat, Bruxelles, 1967, No. 4. p. 252. Leon Digi, Preobraaj javnog prava (1913), Beograd, Geca Kon, 1929, str. XIX-XX. Uporedi: Leon Digi, Preobraaj javnog prava (1913), Beograd, 1929,Geca Kon, str. 32-33.

36



delatnosti nije suverena, to je zato to ona to nikada nije. Pri vrenju svih slubipostoji dravna interevencija, koja treba da bude potinjena pravu, regulisana i podreena jednom sistemu javnog prava. Taj sistem se ne moe vie zasnivati na pojmu suverenosti (vlasti), poto se primenjuje na akte u kojima se ne vidi nikakav trag vlasti i zapovedanja.82 Tako za Digija, javna sluba jeste svaka delatnost ije obavljanje mora biti obezbeenjo, regulisano i kontrolisano od strane onih koji vladaju jer je obavljanje ove delatnosti neophodno za ostvarivanje i razvoj drutvene uzajamnosti i ujedno je takve prirode da ne moe biti ostvareno bez interevencije vladajue sile.83 Digi smatra, da kao javne slube treba organizovati one delatnosti ija i najkraa obustava dovodi do drutvenog nereda, te kao primer navodi trajk francuskih eleznica koji je nedvosmisleno pokazao da eleznica u sebi, u provom redu nosi elemente javne slube. Mnogi francuski teoretiari, kao na prime, Gaston ez,84 Moris Oriju,85 Roe Bonar, Marsel Valin,87 Lui Rolan,88 Andre de Lobader,89 an Rivero90 i drugi, zatim su kritikovali ali i unapreivali Digijev koncept drave i uprave kao javne slube.86

Tako Moris Oriju smatra da je javna sluba samo jedan od najefikasnijih postupaka koji koristi uprava da bi obavila svoju misiju. Gaston ez, kritikuje Digijev koncept i istie da je za: utvrivanje pojma javne sluba bitna volja onih koji vladaju, jer istie da e se iskljuivo smatrati kao javne slube one opte drutvene potrebe od opteg interesa koje su oni koi vladaju u odreenoj zemlji, odluili da se te potrebe zatovoljavaju postupkom javne slube. Namera onih koji upavljaju je jedino merodavna. Kao to se moe videti, ez za razliku od Digija ne zasniva svoje shvatanje na drutvenoj uzajamnosti koja masu svesti pojedinaca o drutvenim potrebama preobraava u pozitivno pravo, jer su oni koji upravljaju obavezni da se povinuju drutvenoj uzajamnosti ve ovu teoriju svodi na nameru onih koji upravljaju da odlue o uvoenju odreene javne slube (kao to se moe videti Digijevo shvatanje je subjektivno a ezovo objektivno). Anre Lobader smatra da je za odreivanje pojma javne slube presudan opti interes te je za njega javna sluba svaka delatnost nekog javnog kolektiviteta koja

Documents

DM-JAVNA-UPRAVA-FIN-1-3-2012-POLA