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Documentos CIDOBMigraciones; 15 Hacia una gestin integrada de las fronteras. El Cdigo de Fronteras Schengen y el cruce de fronteras en la Unin Europea.Mariona Illamola Daus

Serie: MigracionesNmero 15. Hacia una gestin integrada de las fronteras: El Cdigode Fronteras Schengen y el cruce de fronteras en la Unin Europea

Mariona Illamola Daus Fundaci CIDOB, de esta edicin

Edita: CIDOB edicionsElisabets, 1208001 BarcelonaTel. 93 302 64 95Fax. 93 302 21 18E-mail: [email protected]: http://www.cidob.org

Depsito legal: B-13.038-2004ISSN: 1697-7734Imprime: Color Marfil, S.L.

Distribuye: Edicions Bellaterra, S.L.Navas de Tolosa, 289 bis, 08026 Barcelonawww.ed-bellaterra.com

Barcelona, enero de 2008

documentos

HACIA UNA GESTIN INTEGRADA DE LAS FRONTERAS

El Cdigo de Fronteras Schengen y el cruce de fronteras en la Unin Europea

Mariona Illamola Daus*

Enero de 2008

*Profesora Lectora de Derecho Internacional Pblico (Derecho Comunitario)de la Universitat de Girona. Directora del Centro de Documentacin

Europea y colaboradora de la Ctedra de Inmigracin, Derechos yCiudadana de la misma universidad

Versin actualizada y revisada de la comunicacin La emergencia del conceptode frontera exterior en la Unin Europea. El nuevo Cdigo de Fronteras

Schengen, presentada en el V Congreso Nacional de Inmigracin celebrado enValencia 21-24 marzo 2007

Sumario

Introduccin 7

El acervo Schengen y el espacio de libertad, seguridad y justicia 11

Los controles en las fronteras internas: supresin y restablecimiento 17

El fortalecimiento de las fronteras exteriores o las medidas de acompaamiento para la creacin de un espacio sin fronteras interiores 19El procedimiento de cruce de las fronteras exteriores 20El Sistema de Informacin Schengen (SIS) 21El visado 25

La Agencia Europea de Fronteras (FRONTEX) 31Las funciones de FRONTEX 32El futuro de la Agencia Europea de Fronteras 37

Una nueva cooperacin ms reforzada: El Acuerdo Prm 39

Reflexiones finales 43

Referencias bibliogrficas 45

Anexo 1. Instrumento de ratificacin de Espaa del Convenio relativo a la profundizacin de la cooperacin transfronteriza, en particular en materia de lucha contra el terrorismo, la delincuencia transfronteriza y la migracin ilegal, hecho en Prm el 27 de mayo de 2005 61

Anexo 2. Reglamento (CE) No 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 15 de marzo de 2006 por el que se establece un Cdigo comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Cdigo de fronteras Schengen) 72

Introduccin

El mercado interior en la Unin Europea ha configurado un espacio enel que las mercancas, los servicios, los capitales e incluso las personas,siempre que sean nacionales de un Estado Miembro, pueden circularlibremente. El espacio de libertad, seguridad y justicia, nuevo objetivointroducido por el Tratado de msterdam, supone un paso ms en el sen-tido de ampliar, aunque progresivamente, la libre circulacin de perso-nas con independencia de su nacionalidad. Sin embargo, dicha libertadde movimiento por el interior del territorio comunitario debe ser seguray no suponer ninguna amenaza, lo que comporta que exista un mayorcontrol en el acceso a la Unin Europea (UE, Unin).

La concepcin de una mayor integracin y la total abolicin de los con-troles en las fronteras interiores provoc un debate acerca de si la inevita-ble consecuencia sera la confirmacin de poderes a la Comunidad paraactuar con seguridad en los nuevos escenarios de inmigracin y crimen. Lasupresin de los controles internos si bien deba fomentarse, deba asimis-mo complementarse con la adopcin de medidas compensatorias. No obs-tante, no debe olvidarse que la gestin de las fronteras exteriores de laUnin reposa, en particular, en los principios de solidaridad, de confianzamutua y de corresponsabilidad entre los Estados Miembros dentro delpleno respeto de los derechos humanos. Esta accin, dirigida a preservarel interior de la Unin se complementa con la estrategia de extender unazona de seguridad alrededor de Europa (Rubio Plo, 2003).

El Consejo europeo de Laeken afirm la voluntad poltica de reforzarla estrategia de Tampere en la lnea de integrar cada vez ms los objetivosdel espacio de libertad, seguridad y justicia dentro del marco general de lasrelaciones exteriores de la Unin. El objetivo era adoptar medidas derefuerzo y de proteccin en relacin con los nacionales de terceros pasesjunto a medidas que reforzasen el control de las fronteras, focalizadasambas en la necesidad y voluntad de controlar la inmigracin en la UninEuropea. No obstante, tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 en

7

Nueva York, 11 de marzo de 2004 en Madrid y 7 de julio de 2005 en Lon-dres el aspecto relativo a la seguridad adquiri ms importancia, se hanincrementado las medidas de prevencin y lucha contra el terrorismo yse han acentuado las disposiciones legislativas relativas a regular la pre-vencin y la represin de la inmigracin irregular (Labayle, 2004: 591-661). Sin embargo, no debe obviarse que los atentados fueron en realidadla excusa para consolidar polticas, medidas y legislacin que llevabantiempo preparadas y pendientes de aprobacin (Brouwer, 2003).

El Programa de La Haya (2005-2009) supone la segunda fase de desa-rrollo de la poltica de inmigracin y asilo de la Unin, consolida el espa-cio de libertad, seguridad y justicia, y, aunque en l se propone el desarrollode una poltica ms eficaz de las personas en el ejercicio de sus derechosfundamentales, se centra nuevamente en la prevencin y eliminacin delterrorismo, constatndose como prioridad el control de las fronterasfrente a la cohesin social, la integracin de los inmigrantes y la previsinde nuevos mecanismos de admisin de nacionales de terceros pases(Rojo, 2006; Schneider, 2005).

En el contexto de la ampliacin de la Unin hacia los pases del Estede Europa, que son los pases que controlan gran parte de la nueva fron-tera exterior de la Unin una cuestin que ha generado suspicacias acer-ca de su capacidad, el incremento de la idea de seguridad en las polticasde justicia e interior y el establecimiento de un espacio de libertad, segu-ridad y justicia, pusieron en primer plano la posibilidad de una gestinintegrada de las fronteras exteriores de la UE. Finalmente el Consejo deMinistros de Justicia e Interior (Consejo JAI) de diciembre de 2006,siguiendo la propuesta presentada en la reunin informal de ministrosJAI celebrada en Tampere el septiembre anterior, adopt el concepto degestin integrada de fronteras y seal el importante papel que en rela-cin a dicha gestin deba llevar a cabo la Agencia Europea de Fronteras(FRONTEX). Dicho concepto contiene los siguientes aspectos: el con-trol de fronteras tal como est definido en el Cdigo de Fronteras Schen-gen (CFS); la deteccin e investigacin del crimen transfronterizo; las

Mariona Illamola Daus

8 Documentos CIDOB, Migraciones

medidas en terceros pases, los controles en el espacio de libertad y elretorno; as como la cooperacin entre las diversas agencias nacionales yla coordinacin y coherencia de las actividades de los Estados Miembrosy de las instituciones comunitarias (Jorry, 2007).

En los siguientes apartados analizar como se lleva a cabo el control delas personas en las fronteras de los Estados Miembros, el cual ha pasadode ser una competencia nacional a integrarse en el acervo comunitario atravs del Convenio Schengen. Una evolucin que, ligada al proceso deconstruccin europea, ha traspasado el control en el cruce de las fronte-ras internas a las externas.

Hacia una gestin integrada de las fronteras

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El acervo Schengen y el espacio de libertad, seguridad y justicia

A travs del Acuerdo de Sarrebruck de 1984, Francia y Alemania ini-ciaron una actividad destinada a rebajar los controles de las personas ensus fronteras comunes, paralelamente Alemania aplic la misma polticaa los pases del Benelux. Ante esta iniciativa comn, los 5 pases adopta-ron el 14 de junio de 1985 el Acuerdo de Schengen con el objetivo desuprimir los controles respecto de personas, servicios y mercancas en lasfronteras interiores comunes a los Estados Parte, y pasarlo a sus fronterasexternas basndose en la confianza mutua entre ellos (Tllez, 1996)1. Noobstante, al no estar prevista en los tratados la posibilidad de una coope-racin reforzada, la celebracin de dicho Acuerdo se realiz fuera delmbito de las Comunidades Europeas (Prez Vera, 1996).

La cooperacin en el mbito Schengen puede dividirse en dos grandescategoras (Moya Escudero, 1996). En primer lugar, la libre circulacinde personas regulando el cruce tanto de las fronteras interiores como delas exteriores, con disposiciones en materia de visados y las relativas a laresponsabilidad en el trato de las demandas de asilo. Cabe resaltar que setrataba de la supresin de los controles en las fronteras interiores, no de laabolicin de las fronteras propiamente dichas ni de la desaparicin decontroles, los cuales subsistan en el interior del territorio y se reforzabanpara compensar su desaparicin en los puestos fronterizos. En segundolugar, la cooperacin en materia de seguridad, con disposiciones respec-to de la cooperacin policial y judicial, extradicin, control en el trficode estupefacientes y armas de fuego. El objetivo final del Convenio de

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1. Este objetivo del artculo 17 del Acuerdo se planteaba a largo plazo, puesto que a corto

plazo, y como preparacin, se estableci la flexibilizacin o suavizacin de los contro-

les en las fronteras internas, medidas explicitadas en el Ttulo I del Acuerdo.

Schengen era, en definitiva, la creacin de un espacio comn que, aun-que ms restringido que el de las Comunidades Europeas, permita cir-cular sin obstculos a los nacionales de los Estados comunitarios, eindirectamente beneficiaba a los nacionales de terceros pases.

Como ya he sealado, el Tratado de msterdam introdujo en la UninEuropea el objetivo de un espacio de libertad, seguridad y justicia2, lo queha comportado la conformacin de un modelo europeo de fronteras fun-dado en las categoras propias de fronteras exteriores e interiores y en laasuncin de competencias por parte de la Unin Europea (Valle Glvez,2007). Muestra de ello es el Ttulo IV que bajo el nombre de Visados,asilo, inmigracin y otras polticas relacionadas con la libre circulacinde personas se aadi al Tratado de la Comunidad Europea (TCE).Ttulo que acta como complemento del Ttulo III dedicado a la Librecirculacin de personas, servicios y capitales, al tiempo que complemen-ta los logros normativos y jurisprudenciales en estas materias respecto delos nacionales comunitarios. Esta comunitarizacin de determinadascompetencias refleja el reconocimiento por parte de los Estados Miem-bros, de que se trata de materias comunitarias cuyo desarrollo debeimpulsarse desde la propia Comunidad.

En el artculo 2.4 del Tratado de la Unin Europea (TUE) se utiliza eltrmino personas y no trabajadores o ciudadanos comunitarios, lo quenos lleva a considerar que se trata de alcanzar la libre circulacin paratodas las personas que se hallen en el territorio de los Estados Miembros,independientemente de su nacionalidad o condicin de trabajador. Estaafirmacin queda corroborada por el hecho de que se prev adoptarmedidas respecto del cruce de las fronteras exteriores al conjunto de laUnin, considerando su interior como el mercado comn que ya es.



2. Vase al respecto Boeles, 2001, P. 1-12; Boeles, 2000; Izquierdo Sans, 2000, P. 133-

189; Martn y Prez de Nanclares, 2002, P. 67-99; Walter, 2004, P. 3-37.

Podra decirse que mientras el mercado interior afecta a la inmigracininterna, el espacio de libertad, seguridad y justicia concierne a la inmi-gracin externa, siendo ambos conceptos complementarios (Pollet, 2000).

La inclusin de la cooperacin reforzada en el Ttulo VII TUE hizoposible la integracin del acervo Schengen en el marco institucional yjurdico de la Unin Europea, respetando las disposiciones pertinentesdel Tratado de la Unin y del Tratado de la Comunidad Europea3. A tra-vs de su Protocolo de integracin, los Estados comunitarios aprovechanla experiencia y la labor desarrollada en el mbito Schengen en beneficiodel alcance de los objetivos de la Unin. Pretenden aplicar, a y por losEstados Miembros, las experiencias obtenidas en la zona Schengen4, loque refuerza la normativa de la UE en materia de libre circulacin y com-porta la supresin de la dispersin de sistemas reguladores (Valle Glvez,2007). Se trata, no obstante, de una cooperacin sui generis cuya absor-cin se decidi expeditivamente por una va diferente de las establecidasen el TUE y TCE5.

La integracin del acervo Schengen en el derecho originario favorecela realizacin de la libre circulacin de personas, pero ocasiona proble-mas que derivan de los sistemas particulares que conlleva la participacinvariable de Estados Miembros y la asociacin de Estados no miembrosde la Unin Europea. Como consecuencia de ello, el territorio respectodel cual los ciudadanos comunitarios gozarn de libre circulacin, terri-


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3. Vase al respecto Cholewinski, 2003, P. 105-130; Donaire Villa, 2002, P. 63-89; Kuij-

per, 2000, P. 345-366; Monar, 2000, P. 21-35.

4. Vase al respecto: Papagianni, 2002, P. 107-162; Petite, 1997, P. 17-52; Valle Glvez,

1998, P. 41-78.

5. Vase al respecto: Den Boer, 2002,P. 65-85; Essen, 2000, P. 11-20; Hailbronner, 2000,

P. 70-74; Moore, 1999, P. 347-355; Steenbergen, 1999, P. 29-60; Valle Glvez, 2000,

P. 23-36.

torio de la UE, no coincide con el territorio en el que pueden circular losnacionales de terceros estados, espacio Schengen, ni con el territorio queaplica el desarrollo del Ttulo IV TCE (Martn y Prez de Nanclares,2002: 108-116; Monar, 2001: 75-89).

Mencin especial merece la situacin de Dinamarca, pas que es parte delAcuerdo Schengen (Urrea Corres, 2002: 284-297), pero que no se hallavinculado por el Ttulo IV TCE relativo a visados, asilo e inmigracin(Decisin 2000/777). En este sentido, respecto de las medidas cuya basejurdica sea el Ttulo VI TUE, relativo a la cooperacin judicial y policialen materia penal, Dinamarca tendr los mismos derechos y obligacionesque los dems pases firmantes del Acuerdo Schengen. Asimismo, con rela-cin a aquellas disposiciones con base jurdica en el Titulo IV TCE, losderechos y obligaciones de Dinamarca respecto de los dems estados fir-mantes de Schengen sern los mismos que antes de su integracin en elmarco de la Unin Europea. Es decir, continuar estando vinculada a ellospor un acuerdo internacional de carcter intergubernamental, sin que leafecten ni quede vinculada por las medidas adoptadas en el Ttulo IV TCE,a no ser que manifieste lo contrario (Ehlermann, 1997: 53-90; Kjaer, 2003:169-189; Meloni, 2005: 1357-1381).

Al no ser el Reino Unido e Irlanda Estados Parte del Acuerdo de Schen-gen6, su acervo, a diferencia de Dinamarca, no les vincula en el mbitointernacional. No obstante, tanto respecto de la aceptacin del acervoSchengen como de las disposiciones del Ttulo IV TCE, estos dos pasespueden solicitar en cualquier momento, por escrito y en un plazo razo-nable, participar en alguna o en todas sus disposiciones y los dems esta-dos facilitaran esta opcin de adhesin, lo que deja por tanto una puertaabierta. El compromiso del Reino Unido, de una parte, es condicional



6. Vase al respecto Blzquez Rodrguez, 2001, P. 119-126; Bracke, 2001, P. 55-73;

Ehlermann, 1997; Pallet, 2001, P. 91-105; Wiener, 1999,P. 441-463.

en el sentido que refleja las prioridades de la poltica nacional, y, de otraparte, es diferente ya que se compromete solamente en ciertos aspectosdel acervo, no en su totalidad (Geddes, 2007).

Noruega e Islandia confirmaron su intencin de suscribir las disposi-ciones Schengen junto a su desarrollo futuro, a travs del Acuerdo fir-mado en Luxemburgo el 19 de diciembre de 1996. Dicho Acuerdo decooperacin se marc como objetivo mantener el rgimen existente entrelos cinco estados nrdicos de conformidad con el Convenio de 1957 porel que se estableci la Unin Nrdica de Pasaportes relativo a la supre-sin del control de pasaportes en las fronteras entre los estados, una vezlos estados nrdicos miembros de la Unin Europea participasen en elrgimen de supresin de los controles de personas en las fronteras inte-riores dispuesto en los acuerdos de Schengen (Laitinen, 2002:87-92;Scharf, 2000: 37-41). El acuerdo con la Confederacin Suiza, que con-creta el procedimiento para su participacin en el acervo Schengen, com-pleta esta dimensin externa (Decisin 2004/860/).

Los diez nuevos Estados Miembros que se adhirieron a la Unin Europeael 1 de mayo de 2004, as como Bulgaria y Rumana que entraron en enerode 2007, debieron aceptar formar parte de la cooperacin reforzada delTitulo IV TCE. Obligacin sta, que podra haber sido considerada comoun trato discriminatorio ya que los antiguos estados tuvieron la oportuni-dad de elegir. No obstante, si bien forman parte del mbito territorial delespacio de libertad, seguridad y justicia, las disposiciones relativas al crucede fronteras externas no les son aplicables hasta el momento en que demues-tren que cumplen las garantas suficientes, es decir, dependiendo de su capa-cidad de aplicar por completo el acervo Schengen7. En este sentido, la


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7. Vase al respecto Becerro, 2003, P. 21-33; Bost, 2000, P. 85-104; Cygan, 2004, P.

239- 256; Cholewinski y Slavnas, 2002,P. 103-120; Den Boer, 2002, P. 139-149; Guild

y Bigo, 2002, P. 121-138.

supresin de los controles en las fronteras internas para la Republica Checa,Estonia, Letonia, Lituania, Hungra, Malta, Polonia, Eslovaquia y Eslove-nia es posible que tenga lugar, respecto de las fronteras terrestres y marti-mas, a finales de diciembre de 2007 y, respecto de las fronteras areas, afinales de marzo de 2008, segn las manifestaciones del Consejo JAI dejunio de 2007 y reiteradas en su reunin del mes de septiembre.

Con estas situaciones particulares parece que la idea, de principios delos noventa, de Europa en tanto que fortaleza ligada al mercado nico seva sustituyendo por la de Europa como laberinto, formada por geome-tras diversas (Barb, 2005).

El texto del Convenio Schengen tiene un carcter general, es un textomarco que se desarrolla a travs de las disposiciones ms concretas de suConvenio de Aplicacin (CAAS), el cual entr en vigor el 26 de marzode 19958 y fue desarrollado a travs de mltiples actos legislativos, y quefue parcialmente modificado con la entrada en vigor, el 13 de octubre de2006, del Cdigo de Fronteras Schengen (Reglamento 562/2006)9, elcual tambin reemplaza al confidencial Manual Comn de FronterasSchengen (SCH/Com-ex (99) 13). El objetivo de instaurar un espaciode libre circulacin de personas junto a la competencia comunitaria enmateria de cruce de fronteras, ha permitido a la Unin clarificar en undocumento nico el conjunto de reglas y modalidades de cruce y de con-troles que se llevan a cabo en las distintas fronteras europeas, el Cdigo deFronteras supone una racionalizacin de esta amplia y variada normativa.



8. Vase al respecto Charpentier, 1993, P. 65-77; Cholewinski, 2003, P. 105-130; Donai-

re Villa, 2002, P. 25-62; Fernndez Snchez, 2006, P. 155-191; Hreblay, 1994; Hreblay,

1998; OKeeffe, 1993, P. 171-183.

9. Vase al respecto Balzacq y Carrera, 2005, P. 32-40; Guild, 2005; Peers, 2005.

Los controles en las fronteras internas: supresiny restablecimiento

El artculo 2 del Cdigo de Fronteras Schengen (CFS) recoge, entreotras, las definiciones de frontera interior, frontera exterior, vuelo inte-rior, control fronterizo, inspeccin en primera lnea, o inspeccin ensegunda lnea, necesarias para la comprensin del texto. No se crea sinembargo un nuevo concepto de frontera europea, sino que las fronterasson las ya existentes determinadas por cada Estado Miembro y por laUnin Europea (Valle Glvez, 2007).

La regulacin del cruce de las fronteras internas se ha ido desarrollan-do por parte de las instituciones comunitarias de forma progresiva amedida que se iba perfeccionando el mercado comn y posteriormenteel mercado interior, y se ha consolidado con la integracin del acervoSchengen en el ordenamiento comunitario.

La ausencia de control a las personas en el cruce de las fronteras inter-nas figura como una disposicin general en el artculo 20 CFS, si bienuna clusula de excepcin regulada en el artculo 23 del mismo Cdigopermite que, ante una amenaza grave para el orden pblico o la seguri-dad interior, los estados puedan restablecerlos durante el perodo detiempo estrictamente necesario. En este sentido, en Espaa, el incre-mento de la entrada de inmigrantes clandestinos, previsiblemente por elefecto llamada derivado del ltimo proceso de normalizacin, conllevque algunos partidos polticos plantearan la posibilidad de que se resta-bleciesen durante dicho perodo los controles en las fronteras internas.

Los artculos 24, 25 y 26 del Cdigo regulan los procedimientos para res-tablecer y prolongar, si fuese necesario, los controles ante un acontecimien-to previsible o una necesidad urgente. Esta supresin de los controles en lospuestos fronterizos no obsta, sin embargo, tal y como enuncia el artculo 21,que puedan llevarse a cabo inspecciones en el interior del territorio.

La libertad de circulacin en el espacio Schengen est, pues, aseguradatanto a los ciudadanos comunitarios como a los nacionales de terceros pa-

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ses, aunque para estos ltimos solamente durante un perodo no superior atres meses. El haber entrado en el territorio de un Estado Parte de formaregular comporta el derecho a circular libremente por el territorio de losdems Estados Parte. Este mismo perodo de tiempo para circular lo tienenlos nacionales de terceros estados residentes en el territorio de uno de losEstados Parte.

No obstante, respecto de los nacionales de pases terceros existen unaserie de condiciones para el ejercicio de dicha libertad, puesto que estnsometidos a la formalidad suplementaria que les obliga a presentarse antelas autoridades competentes cuando entran en un Estado perteneciente alterritorio Schengen; ello tiene como finalidad que las autoridades nacio-nales puedan controlar quien se halla en su territorio. Cuando uno de ellosdeja de cumplir las condiciones que le permiten la circulacin por el terri-torio Schengen debe, en principio, abandonar sin demora ese territorio, ycuando este hecho no se produjese por propia voluntad los Estados Partetienen, segn prev el artculo 23 CAAS, la facultad de expulsarlo. Expul-sin que tambin ser posible, segn el artculo 11 CFS, ante la ausenciade sello de entrada en el documento de viaje y de pruebas fidedignas querefuten que dej de cumplir las condiciones de duracin de la estancia.



El fortalecimiento de las fronteras exteriores o lasmedidas de acompaamiento para la creacin de unespacio sin fronteras interiores

Las fronteras exteriores de la Unin suponen la lnea de demarca-cin entre la inclusin y la exclusin, que las convierte en un elemen-to importante respecto de la gestin de la inmigracin. El objetivoprincipal de la poltica comunitaria en el mbito de las fronteras exte-riores es instaurar una gestin integrada de las fronteras que garanticeun nivel elevado y uniforme de control de las personas y de vigilanciaen las fronteras, tal y como se defini en el Consejo JAI de diciembrede 2006. Ello implica que un Estado realiza funciones de control parabeneficio de los dems pases y viceversa, y se acepta, por tanto, el con-trol exterior que realizan los otros estados. No obstante, y debidoentre otras causas a las diferentes condiciones de cada pas en cuantoa su geografa, nmero de pasos fronterizos o grado de presin migra-toria, algunos Estados Miembros asumen una carga ms pesada queotros (Dymerska, 2007). Es por ello que la Comunidad considera quedebe aplicarse el principio de solidaridad mediante la prestacin deayuda financiera a los pases que apliquen, o que se estn preparandopara aplicar, las disposiciones Schengen en sus fronteras exteriores. Deah la adopcin de la Decisin 574/2007 que crea el Fondo para lasFronteras Exteriores el cual, respondiendo a planes plurianuales, apo-yar medidas nacionales que se extienden desde el control de la fron-tera exterior hasta la poltica de visados.

Los procedimientos seguidos en el control del cruce de las fronterasdebern hacerse respetando los derechos fundamentales, aspecto ste queya aparece explcitamente previsto en el nuevo Cdigo de FronterasSchengen (Human Rights Watch, 2006). Asimismo debe tenerse encuenta la legislacin especfica aplicable al trfico fronterizo menor en lasfronteras terrestres (Reglamento 1931/2006).

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El procedimiento de cruce de las fronteras exteriores

Segn se establece en el artculo 4 del Cdigo de Fronteras Schengen,las fronteras exteriores solamente podrn cruzarse en los pasos fronteri-zos y durante las horas de apertura establecidas sancionando, segn elderecho interno, su violacin.

Como condiciones que deben cumplir los nacionales de terceros pa-ses para estancias no superiores a los tres meses, el Cdigo seala: losdocumentos de viaje vlidos, (en el anexo I figura una lista no exhausti-va de los mismos); el visado cuando sea necesario, con la excepcin deque pueda expedirse en el mismo puesto fronterizo (Reglamento415/2003); la justificacin del objeto y de las condiciones de la estancia;los medios de subsistencia suficientes; no estar inscrito en el Sistema deInformacin Schengen (SIS); y no suponer una amenaza para el ordenpblico, seguridad interior, salud pblica o relaciones internacionales, nifigurar en las bases de datos nacionales (Olesti, 2007).

Ante el incumplimiento de estas condiciones, y siempre de formaexcepcional, si la persona no figura inscrita en la lista de no admisiblesdel Estado fronterizo podr ser autorizada a transitar; y aunque figure enel SIS podr autorizarse su entrada por motivos humanitarios, de intersnacional o por obligaciones internacionales, aunque siempre informan-do a los dems Estados Parte.

La denegacin de la entrada, que surtir efecto inmediatamente, sehar mediante resolucin motivada, la cual indicar los motivos exactos.La persona afectada recibir la resolucin denegatoria, que, gracias a lainiciativa del Parlamento europeo, podr ser recurrible segn el respecti-vo ordenamiento interno, sin embargo ello no supondr una suspensinde la denegacin; asimismo, el afectado recibir informacin acerca depuntos de contacto sobre representantes legales (Brouwer, 2005).

En los artculos 6 a 10 del Cdigo de Fronteras se regulan los procedi-mientos para llevar a cabo las inspecciones fronterizas, tanto de entradacomo de salida, que sern mnimas para los beneficiarios del derecho



comunitario y exhaustivas para los nacionales de terceros pases, en lascuales se respetar plenamente la dignidad de las personas sin que exis-tan discriminaciones de ningn tipo. En ellas, y para evitar los proble-mas que surgen para probar el periodo de tiempo en el que la persona haestado en el territorio, se prev como novedad que, ante la ausencia desello en el pasaporte, puedan aportarse otros documentos que acreditenque se han respetado las condiciones relativas a la duracin de la estancia.

Cuando existan instalaciones adecuadas, y la persona lo solicite, las ins-pecciones en primera lnea se efectuarn en un lugar privado. Asimismo,ante una inspeccin en segunda lnea las personas afectadas recibirninformacin, disponible en todos los idiomas oficiales de la Unin y enlas lenguas de los terceros pases fronterizos del Estado de que se trate,acerca del procedimiento y del propsito de la inspeccin, as como de laposibilidad de que se les facilite el nombre y el nmero de identificacindel servicio de guardias de frontera, el nombre del paso fronterizo y lafecha en la que se ha cruzado la frontera. Las inspecciones se podrn fle-xibilizar temporalmente ante circunstancias excepcionales e imprevistas,priorizando las inspecciones de entrada, aunque la guardia de fronteratiene siempre la obligacin de sellar los documentos, tanto de entradacomo de salida, de los nacionales de terceros pases.

El Sistema de Informacin Schengen (SIS)

He sealado que uno de los requisitos para poder cruzar una fronteraexterior de la Unin Europea es no figurar inscrito en el SIS10, el cualcombina una parte nacional con otra comn y se halla regulado en elTtulo IV del Convenio de Aplicacin del Acuerdo Schengen y en lasreformas introducidas por el Reglamento 871/2004.


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10. Vase al respecto Aubin, 2002, P. 333-337; Aubin, 2000, P. 829-862; Billaud, 1993,

P. 27-38; Schlanitz, 1993, P. 39-52; STJCE C-503/03.

La parte nacional (N-SIS) es creada y mantenida por cada Estado Partebajo su responsabilidad y en ella se elabora una lista que incluye a las per-sonas que por diversos motivos son declaradas no admisibles en su terri-torio. El Convenio tasa los elementos mximos que pueden introducirsesobre cada persona, datos cuya conservacin se har por un perodo detiempo determinado. Los particulares incluidos en las listas podrn con-sultar y emprender acciones segn lo estipulado en los artculos 109,110, 111 y 114.2 CAAS.

La parte comn consiste en un soporte tcnico comn (C-SIS) a tra-vs del cual las informaciones podrn ser consultadas por las autorida-des competentes, determinadas por cada Estado Parte a fines decontroles fronterizos y/o de comprobaciones de polica y de aduanas,as como por autoridades judiciales; asimismo, los datos introducidosa raz de amenaza al orden pblico los podrn consultar las autoridadescompetentes en aspectos relacionados con visados y con permisos deresidencia. A toda esta infraestructura informtica se aade la redSIRENE que prev el intercambio de informacin adicional requeridaen la entrada nacional.

Cada Estado Parte es responsable del acceso a la totalidad del territo-rio Schengen y se crea con ello una obligacin, entre todas las partes, deno admitir a los miembros de la lista en el espacio comn. Sin embargo,existe la posibilidad de que uno de los Estados Miembros conceda unpermiso de residencia a alguien inscrito en la citada lista. Para ello, debeconsultar previamente a la Parte que lo incluy (informadora) y conce-derlo nicamente por motivos humanitarios o derivados de obligacionesinternacionales. En este supuesto el Estado informador retirar la ins-cripcin, aunque el hecho de que pueda mantenerla en su lista de perso-nas no admisibles comportar que la persona no podr entrar en suterritorio nacional.

El Sistema de Informacin Schengen actual ser sustituido por elSIS de segunda generacin (SIS II), el cual a pesar de tener su baselegislativa en dos instrumentos separados Reglamento 1987/2006 y



Decisin 2007/533 constituye un nico sistema de informacin quedebe funcionar como tal. Como se indica en los considerandos deambos actos legislativos, se trata de una medida compensatoria quedebe contribuir al mantenimiento de un alto nivel de seguridad en elespacio de libertad, seguridad y justicia de la Unin. Accin que lle-var a cabo a travs de su mbito de aplicacin que engloba las condi-ciones y procedimientos de tratamiento de las descripciones depersonas y objetos, de intercambio de informacin complementaria yde datos adicionales a efectos de denegacin de entrada o estancia ypara la cooperacin policial y judicial en materia penal. Al margen delas mejoras tcnicas y de permitir a los nuevos pases de la Unin for-mar parte del Sistema de Informacin, las principales razones de lacreacin del SIS II son ampliar las categoras de datos incluidos en labase de datos y de las autoridades nacionales que pueden tener accesoa los mismos; la lucha contra el terrorismo ha tenido un importantepapel en esta extensin.

Entre las novedades que incorpora el nuevo sistema figuran: laarmonizacin de las normas relativas a las inscripciones de los noadmisibles, que incluye adems la posibilidad de presentar un recursocuando la inclusin la ha llevado a cabo una autoridad administrati-va; la determinacin del alcance de las descripciones de los nacionalesde terceros pases; el derecho a ser informado de las razones por las queuna persona ha sido incluida en el sistema; as como la inclusin dedatos biomtricos. Las descripciones a efectos de denegacin de entra-da o estancia no podrn mantenerse ms tiempo del necesario y porregla general se borrarn automticamente transcurridos tres aos, supermanencia durante ms tiempo deber fundamentarse en una deci-sin global del caso concreto. Debido al tipo de informacin que setratar, se regula qu personas y cmo se podr tener acceso a la infor-macin as como su tratamiento, responsabilidad, control, seguridady confidencialidad a fin de evitar posibles vulneraciones de los dere-chos fundamentales.


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Tanto el Reglamento como la Decisin prevn, en los artculos 55 y 71respectivamente, que el SIS II empiece a funcionar cuando se tenga ple-nas garantas de su eficacia y eficiencia, fecha que ser fijada por unani-midad del Consejo cuando se cumplan las siguientes condiciones. Enprimer lugar, deben haberse adoptado las medidas de aplicacin necesa-rias; y, en segundo lugar, es preciso que los Estados Parte del SIS 1+hayan notificado a la Comisin que han adoptado las medidas tcnicasy legales necesarias para tratar los datos e intercambiar la informacincomplementaria. Tras ello la Comisin y los Estados Miembros llevarana cabo una prueba exhaustiva del SIS II, cuyo xito deber ser validadopor los rganos preparatorios del Consejo acreditando que los resultadosestn, al menos, al mismo nivel que los del SIS 1+. Por ltimo, la Comi-sin deber haber adoptado las medidas tcnicas necesarias para permi-tir que el SIS II Central est conectado a los SIS II nacionales.

Aunque inicialmente se haba previsto que el SIS II entrase en funcio-namiento en el ao 2007, esta fecha se ha ido posponiendo y en la reu-nin del Consejo JAI de abril de 2007 la Comisin confirm que elproyecto estara preparado en diciembre de 2008. Habr que ver si nohay, de nuevo, ms demoras.

Si bien durante un periodo transitorio la Comisin ser la responsablede su gestin operativa, a largo plazo deber crearse una Autoridad deGestin; es por ello que, ya en la reunin del Consejo JAI de junio de2007, se encarg a la Comisin que en el plazo de dos aos presentase laspropuestas legislativas necesarias para la creacin de dicha agencia. Asi-mismo se ha previsto el mecanismo a travs del cual se transferir lainformacin contenida en el actual SIS al SIS II, adaptado ya a las nece-sidades de la nueva Unin Europea ampliada y a las nuevas tecnologas.

En el Consejo JAI de diciembre de 2006 se reiter que el SIS II era unaprioridad a pesar de los retrasos que estaba sufriendo y se acord, aunquecon las reticencias de algunos pases y de la Comisin por los nuevosretrasos que ello poda causar, la propuesta portuguesa SISone4all deextender el actual SIS 1+ a nueve de los nuevos Estados Miembros de la



Unin, ampliacin que favorecer la gestin comn de las fronteras.Dicha postura se reafirm al considerar el Consejo JAI de junio de 2007que poda adoptar una decisin segn la cual las provisiones Schengenpodan ser aplicadas por la Republica Checa, Estonia, Letonia, Lituania,Hungra, Malta, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia, ya que consideraba quecumplan las condiciones necesarias. Desde el 1 de septiembre de 2007la parte tcnica del SISone4all est operativa y desde ese momento estosnuevos pases pueden utilizar el actual SIS.

La naturaleza del sistema est cambiando: ha pasado de ser un meca-nismo de alerta accesible para un especfico control de la inmigracin, aser un refuerzo legal de la base de datos.

El visado

El control armonizado del cruce de fronteras externas ha comportadola adopcin de una poltica comn de visados. No obstante, hasta elmomento en que formen parte totalmente del espacio Schengen los nue-vos Estados Miembros de la Unin pueden reconocer de forma unilate-ral determinados documentos como equivalentes a sus visadosnacionales de trnsito (Decisin 895/2006).

Las disposiciones en materia de visados distinguen entre estancias de largao de corta duracin. El primer supuesto, recogido en el artculo 19 del Con-venio de Aplicacin del Acuerdo Schengen, es regulado por el Estado Partecon arreglo a su propia legislacin y permite al titular de un visado de largaduracin transitar por el territorio de los dems pases para dirigirse al Esta-do Parte que le ha expedido el visado. Cumpliendo ciertas condiciones losvisados de larga duracin podrn tener, durante un perodo mximo de tresmeses a partir de su fecha inicial de validez, valor concomitante de visadouniforme para estancia de corta duracin. Se modifican con ello ciertas dis-posiciones de la Instruccin Consular Comn y del Manual para visados decorta duracin adaptndolas a los visados de larga duracin (Reglamento1091/2001 y Decisin del Consejo 2001/420).


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El segundo supuesto aparece recogido en los artculos 9 a 17 CAAS, ycorresponde a una estancia de una duracin mxima de tres meses en eltranscurso de un perodo no superior a seis11. Los Estados Parte se com-prometen, en este mbito, a adoptar una poltica comn prestndose asis-tencia mutua y armonizando sus polticas en materia de visados(SCH/Com-ex (97) 32). El Reglamento 539/2001 establece las listas blan-cas y negras que determinan los pases cuyos nacionales estn exentos o pre-cisan un visado para acceder al territorio Schengen; las transferencias deterceros pases de un anexo al otro resultan necesarias12, especialmente, enlo que respecta a la inmigracin clandestina y al orden pblico.

En la elaboracin de las listas se ha recurrido a una evaluacin ponde-rada caso por caso de diversos criterios entre los que figuran: la inmigra-cin clandestina, que podra justificar la inclusin de Marruecos y Tnezen la lista negra a pesar de que con estos pases se quiere fomentar unapoltica de vecindad; el orden pblico; la seguridad; as como las relacio-nes exteriores de la Unin; teniendo siempre en cuenta la coherenciaregional y la reciprocidad13 (Guild, 2003; Meloni, 2005; Olesti, 2007).A pesar del contenido de los anexos, los estados podrn prever excepcio-nes a la obligacin de visado para los titulares de determinados pasapor-tes distintos de los pasaportes ordinarios y eximir de visado a todos los



11. STJCE C-241/05, relativa al concepto de primera entrada para determinar el perodo

de tres meses en un plazo de seis meses.

12. La aplicacin del Reglamento (CE) 1932/2006, ltima reforma del Reglamento

539/2001, ha comportado que Espaa suspendiera temporalmente el Canje de

Notas que celebr con Bolivia el 26 de marzo de 1962 sobre supresin de visados.

13. Sin embargo, no deja de sorprender en la lista de pases con obligacin de visado la

presencia de pases como Colombia, Repblica Dominicana o Per, cuya inclusin

parece no haber tenido en cuenta los intereses y vnculos existentes entre stos y

Espaa.

aptridas y refugiados reconocidos y a los escolares que participen en unviaje escolar si residen en un pas del anexo II. Sin embargo, el rgimende las posibilidades de excepcin debe reflejar ntegramente la realidadde las prcticas.

Los cambios en la situacin de los pases terceros o en sus relacionescon la Unin Europea comportan que se trate de un Reglamento que esconstantemente objeto de modificacin, lo que ha llevado al propioConsejo a reclamar una mejora en su estructura y legibilidad a travs deuna versin consolidada del mismo.

El Reglamento 851/2005, que supone una de las reformas del citadoReglamento 539/2001, contempla el mecanismo a seguir ante el supues-to de que un tercer pas cuyos nacionales estn exentos de visado paraentrar en el espacio Schengen lo soliciten a los nacionales de algn Esta-do Schengen. En el primer informe que en su cumplimiento present laComisin valorando las acciones emprendidas para hacer frente a lassituaciones de falta de reciprocidad con determinados terceros pasesentre ellos Estados Unidos, Australia, Canad, Singapur, Brasil o CostaRica, se consideraba que ante la significativa y constante disminucin deestas situaciones demostradas por la va del dilogo no proceda, demomento, introducir de forma provisional la obligacin de visado paradichos terceros pases (COM (2006) 568). En el tercer informe, presen-tado por la Comisin en septiembre de 2007, se pone de manifiesto enprimer lugar que el dilogo con terceros pases ha resultado eficaz y que seha logrado, o se est en vas de lograr, la reciprocidad con varios tercerospases. No obstante, en segundo lugar se seala, de una parte, que respec-to de Estados Unidos la Comisin se reserva el derecho a proponer medi-das de represalia si el esperado avance que se desprende de su cambiolegislativo no se concreta en un plazo razonable. Y de otra, la Comisinprev exhortar a Canad a suprimir la obligacin de visado para algn pasde la UE en los prximos meses como medida para demostrar su buenavoluntad; ante su ausencia considera que podran estudiarse medidasapropiadas en contra (COM (2007) 533).


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Complementando estas listas, existe un modelo uniforme de visadovlido para todo el territorio Schengen que comporta la eliminacin deobstculos administrativos y dota de mayor seguridad a los documentosde viaje, en los que tras la ltima reforma introducida por el Reglamen-to 334/2002 se incluyen datos biomtricos. En parte debido a esta nove-dad, se va desarrollando, no sin problemas tcnicos, una legislacincomunitaria en relacin con este tipo de datos (Reglamento 2252/2004).Este modelo uniforme de visado puede permitir transitar como mximocinco das, una, dos o excepcionalmente varias veces por los territorios delos Estado Parte para dirigirse a un tercer Estado, o bien establecer unvisado de viaje vlido para una o varias entradas. El Estado Parte compe-tente para expedir el visado es, en principio, el del destino principal y encaso que ste no pueda determinarse lo expedir el Estado Parte de la pri-mera entrada (Olesti, 2007).

En relacin con el establecimiento de un procedimiento y de las con-diciones para la expedicin de visados en los Estados Miembros, el Con-sejo, teniendo en cuenta las diversas disposiciones que en la materia sehaban adoptado en el mbito Schengen, adopt el Reglamento789/2001 por el que se reservaba competencias de ejecucin en diversosaspectos del procedimiento de solicitud de visados.

Esta variedad de instrumentos en relacin a los visados y sus aspectosprocedimentales comport que, en julio de 2006, la Comisin presenta-se una propuesta para integrar en un cdigo nico de visados todas lasdisposiciones relativas a la concesin, rechazo, prrroga, anulacin, sus-pensin o reduccin de la duracin de la validez de los visados, lo quepermitira reforzar la coherencia de la poltica comn de visados (COM(2006) 403). En relacin con la misma, el Parlamento europeo ha criti-cado que se incida predominantemente en el aspecto de los visados rela-tivo a la lucha contra la inmigracin ilegal y la delincuencia, y se olvide,o no se tenga muy en cuenta, el fomento del cruce legtimo de las fron-teras, circunstancia en la que se encuentran la mayor parte de los viaje-ros (PE, DT/643053ES.doc).



Con el objetivo de mejorar la gestin de la poltica comn de visados,en diciembre de 2004 la Comisin present una propuesta de Regla-mento relativa al Sistema de Informacin de Visados (VIS) y al inter-cambio de datos sobre visados de corta duracin entre los EstadosMiembros (COM (2004)835 y COM (2006) 269). En ella se regulan lasobligaciones y los procedimientos de introduccin y utilizacin de datospor parte de las autoridades responsables, especificando los datos quedebern introducirse al registrar la solicitud y los que se aadirn cuan-do se adopte la decisin de concesin, denegacin, retirada, anulacin, oampliacin entre otras. Esta propuesta segua la lnea de la Decisin2004/512 del Consejo que estableci el Sistema de Informacin de Visa-dos. Dicho sistema, se basa en un intercambio de datos sobre las solici-tudes y decisiones correspondientes a visados de corta duracin entre lospases que permitir a las autoridades nacionales autorizadas consultar,incorporar y actualizar los datos, apoyndose en un sistema central deinformacin (CS-VIS) y una interfaz nacional (NI-VIS). En diversascomunicaciones (COM (2005) 600 y COM (2005) 597), la Comisinha lanzado una primera idea en el sentido de que las autoridades nacio-nales competentes en materia de seguridad puedan consultar los datosdel VIS; y una segunda proponiendo la interoperabilidad de las diferen-tes bases de datos europeas (VIS, SIS II, EURODAC). Dicho sistemaest pensado como un instrumento tecnolgico que permitir mejorar lalucha contra los llamados visa shopping, luchar contra el fraude ymejorar los controles en las fronteras y en el territorio de los estados(Mitsilegas, 2007).


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La Agencia Europea de Fronteras (FRONTEX)

Con la funcin esencial de coordinar y asistir a los Estados Miembrosen la gestin del control de las fronteras comunes, en octubre de 2005 ycon cierto retraso respecto del primero de mayo previsto, empez a fun-cionar en Varsovia la Agencia Europea de Fronteras, creada a travs delReglamento 2007/200414 (Mitsilegas, 2007). FRONTEX es un compo-nente vital para salvaguardar la integridad y promover la expansin deSchengen, aspecto crucial en el xito de una gestin integrada de las fron-teras. Esta agencia, cuya creacin tiene base jurdica en el Tratado de laComunidad, goza de una autonoma administrativa y financiera al tiem-po que es tcnicamente independiente (Jorry, 2007).

Al tener competencias en relacin con las fronteras externas, la nor-mativa FRONTEX solamente se aplicar a los estados que formen partedel espacio Schengen. Dado que figuran entre ellos pases no miembrosde la Unin, como es el caso de Islandia y Noruega, ha sido preciso regu-lar su participacin a travs de un acuerdo especfico (Decisin 2007/511).Respecto de los pases comunitarios que no son parte de Schengen, de unlado, la participacin de Dinamarca depende de la transposicin de lasnormas a su sistema jurdico, mientras que de otro, en relacin con elReino Unido e Irlanda, pueden utilizarse sus conocimientos e instalacio-nes en el curso de la organizacin de acciones operacionales ya que tie-

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14. Como antecedente a dicha Agencia se encuentra el Plan para la Gestin de las Fronte-

ras Exteriores de los Estados Miembros de la Unin Europea adoptado por el Consejo JAI

el 13 de junio de 2002 para gestionar de manera coordinada e integrada las fronteras

exteriores de una Europa sin fronteras entre sus Estados Miembros. La importancia del

Plan radicaba en lograr unificar los criterios de todos los pases de la Unin ya que, en un

espacio donde no existen fronteras interiores, la frontera exterior de un Estado Miembro

es realmente la frontera de los dems pases de la Unin Europea.

nen un rgimen opt-out (Mitsilegas, 2007). No obstante, y debido a lastensas relaciones entre Espaa y el Reino Unido respecto de Gibraltar nose aplicar a esta zona la normativa Frontex hasta que no se alcance unacuerdo respecto del rgimen de cruce de fronteras para personas.

Las funciones de FRONTEX

Con la creacin de la Agencia Europea de Fronteras la Comunidad seha dotado de un mecanismo de coordinacin de la cooperacin opera-cional entre los Estados Miembros en las fronteras exteriores, facilitandola correcta aplicacin, sobre un plan operacional, de las reglas comunesdefinidas en el Cdigo de Fronteras (Urrea Corres, 2007). La Agenciatratar de identificar las mejores prcticas llevadas a cabo en la gestin delas fronteras y de aportar asistencia tcnica y conocimientos a los pases.No obstante, continan siendo los propios estados los responsables delcontrol de sus fronteras exteriores, por lo que las disposiciones adoptadaspor la Agencia relativas a actividades especficas que se lleven a cabo enla frontera exterior de un Estado determinado, o a una distancia inme-diata de dicha frontera, debern contar con el voto favorable del Estadoimplicado. Asimismo, la Agencia facilitar la cooperacin operacionalentre los Estados Miembros y pases terceros, lo que comporta asegurar-se la presencia e influencia de la Comunidad mas all de sus fronteras ysimultneamente traspasar parte de la responsabilidad en la seguridad dela Comunidad a los pases terceros (Dymerska, 2007).

Se pueden resumir en tres los objetivos que definen, justifican o explicanla creacin de Frontex. En primer lugar, el hecho de que puede facilitar laimplementacin de las medidas presentes y futuras de control y vigilanciade las fronteras exteriores a travs de la coordinacin de actividades de losestados al aplicar reglas comunes. En segundo lugar, su modo de actuacinfacilita la promocin de la solidaridad en la gestin de las fronteras exterio-res. Por ultimo, Frontex debe permitir garantizar un nivel uniforme de segu-ridad en los permetros exteriores de la Unin Europea (Dymerska, 2007).



La eficacia de las actuaciones que puede llevar a cabo la Agencia depen-de de la actitud de cada Estado. Para ello es indispensable que stos sedoten de los efectivos operacionales y de gestin necesarios y que losdesarrollen tanto para asegurar un control creble en sus fronteras comopara ponerlos a disposicin de Frontex, cuyo xito depender de losmedios humanos y tcnicos de que disponga, lo que supone un ejemploms de la accin solidaria entre los pases que concreta la responsabilidadcomn de la gestin.

En este sentido la Agencia puede actuar, de una parte, adoptando nor-mas comunes de formacin de agentes de guardia nacional de fronterasy procurando asistencia para dicha formacin, con el objetivo de mejo-rar la profesionalizacin de las autoridades responsables de la gestin defronteras; un problema prctico aparece con el aspecto lingstico, ya queun conocimiento del vocabulario especifico as como la buena comuni-cacin entre los agentes es primordial para el xito de las operaciones. Deotra parte, la Agencia puede llevar a cabo inventarios de los equipos tc-nicos de control y vigilancia disponibles por cada Estado a fin de anali-zar los riesgos para las actividades operacionales; ello le permitirdesarrollar y aplicar un modelo integrado de anlisis de riesgos al tiempoque gestionar una importante base de datos, la cual quizs si estuvieseperfectamente coordinada podra constituir un paso ms hacia una ges-tin integrada de las fronteras. O tambin Frontex puede actuar a travsde un seguimiento de la evolucin de la investigacin cientfica en elmbito del control y vigilancia de las fronteras exteriores.

Adems, la Agencia puede prestar ayuda en cooperaciones operati-vas entre pases a travs de la coordinacin, una actividad comple-mentaria a la que llevan a cabo las autoridades nacionales. En estesentido, coopera directamente con los estados afectados, al menos dos,para coordinar conjuntamente operaciones o proyectos destinados amejorar la vigilancia en las fronteras exteriores. Su accin puede con-sistir en aportar asistencia tcnica, financiera o incluso material,poniendo su propio equipo a disposicin de los estados. Para hacer


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frente a acciones en casos de crisis, la Agencia dispondr de equiposconjuntos de asistencia Frontex. stos constituirn un sistema comnde agentes de los cuerpos de guardias fronterizos nacionales de losestados para su participacin en operaciones conjuntas regulares orga-nizadas y planificadas por ella misma con antelacin, con el objetivode mejorar el nivel de control en la frontera afectada y de aportar for-macin sobre el terreno a los agentes participantes. Intervendrn, por



15. Ante la masiva y continuada llegada de cayucos a las islas Canarias la Agencia

adopt, basndose en las conclusiones de sus anlisis de riesgos, el Plan HERA que

consista en operaciones conjuntas combinadas con operacin de retorno que se

han desarrollado en distintos periodos. El Plan, junto con el acuerdo de Espaa,

tiene dos focos de actuacin: el primero, corresponde al despliegue de grupos de

expertos de otros Estados Miembros que apoyan a las autoridades y agentes espa-

oles en las islas Canarias en los interrogatorios a los inmigrantes ilegales. Esta

accin proporciona informacin acerca de los pases de origen, las posibilidades de

retorno y las mafias que operan en esa zona. El segundo mbito de actuacin com-

porta el despliegue de medios de control areo y naval a lo largo de la costa oeste

de frica. HERA I se desarroll entre el 17 de julio y el 31 de octubre de 2006 y en

ella participaron expertos de Francia, Alemania, Italia, Holanda, Noruega, Portugal

y el Reino Unido. HERA II tuvo lugar entre el 11 de agosto y el 15 de diciembre del

mismo ao, y en el control conjunto de la frontera participaron barcos y helicpte-

ros de Espaa, Portugal, Italia y Finlandia. HERA III se aplic durante el periodo

comprendido entre el 12 de febrero y el 12 de abril de 2007, en una parte de la

operacin participaron expertos de Alemania, Italia, Luxemburgo y Portugal que se

desplazaron a las islas Canarias a fin de colaborar en la identificacin de los inmi-

grantes y de las mafias que los transportan, demostrando que la mayora proceden

de Senegal, Gambia y Costa de Marfil. En la segunda parte, los operativos mate-

riales fueron proporcionados, adems de por Espaa, por Italia, Luxemburgo y

Francia. Entre el 23 de abril y el 15 de junio de 2007 se llev a cabo la primera fase

ejemplo, controlando parcelas de fronteras exteriores difciles15 o ante lacelebracin de manifestaciones internacionales en un Estado Miembro16.

La asistencia que Frontex puede prestar a los estados en relacin con laorganizacin de operaciones de retorno conjuntas ha sido objeto de pol-mica, en especial por dos razones: una, porque no se determina clara-mente el papel del pas tercero y, otra, por la ausencia de una verdaderapoltica comn de inmigracin y asilo en la Unin. No obstante, debetenerse en cuenta que la legislacin nicamente menciona la posibilidadde prestar la necesaria asistencia en el sentido de soporte tcnico o iden-tificacin de las mejores prcticas (Mitsilegas, 2007).

En definitiva, la Agencia actuar en funcin de la gravedad de la situa-cin, pudiendo limitar su asistencia: a tareas de coordinacin con otrosEstados Miembros; al envo de expertos de la propia Agencia para actuarcomo asesores; o desplazando los equipos de intervencin rpida quepuedan asistir a los guardias de fronteras en la correcta aplicacin delCdigo de Fronteras Schengen en situaciones crticas, como sera el caso


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de la operacin HERA 2007 en colaboracin con la asistencia martima de Italia y

de expertos de Francia, Alemania, Italia, Luxemburgo y Portugal. La segunda fase

empez el 12 de julio con la participacin de expertos de Francia, Alemania, Italia,

Holanda, Portugal, Suecia y el Reino Unido, soporte areo de Italia y Luxemburgo

y soporte martimo de Italia. En base a un acuerdo con Espaa, tambin Senegal y

Mauritania participan en este despliegue operativo de control de las fronteras.

16. La Operacin FIFA 2006 se adopt ante la previsin que este acontecimiento iba a

atraer a numerosas personas a Alemania. Frontex llev a cabo un anlisis de los ries-

gos en colaboracin con el Estado afectado con el objetivo de determinar las medi-

das apropiadas a adoptar para hacerle frente y contribuir a la seguridad de los

participantes en el Mundial de Ftbol. En la operacin conjunta participaron 12 Esta-

dos Miembros: Alemania, Grecia, Italia, Espaa, Francia, Eslovenia, Eslovaquia, Polo-

nia, Austria, Hungra, el Reino Unido y la Repblica Checa.

de una llegada masiva de inmigrantes clandestinos, aspecto ste quereforzara la solidaridad entre los Estados Miembros.

Este ultimo supuesto, que responde a una de las prioridades fijadasen el Programa de La Haya y reiterada posteriormente, est recogidoen el Reglamento 863/2007 de 11 de julio. Dicho texto regula la posi-bilidad de que un Estado pueda pedir el despliegue en su territorio deequipos de intervencin rpida en las fronteras, compuestos por exper-tos de otros Estados Miembros con formacin especial y encargados deasistir temporalmente a sus agentes de guardia de fronteras nacionalante circunstancias excepcionales y urgentes que demanden una res-puesta rpida. Se tratara, pues, de una demanda provisional de ayudaa la experiencia y efectivos de los guardias de frontera de otros Estadoscomunitarios. Los agentes invitados actuarn con sus propios unifor-mes e insignia de la UE y de la Agencia, y podrn llevar las armas deservicio, municin y equipo autorizados segn su legislacin de ori-gen, siempre que sea acorde con la del Estado de acogida. Dichos agen-tes llevarn a cabo temporalmente funciones relacionadas con elcontrol de las personas y vigilancia, es decir, el ejercicio de las funcio-nes y competencias necesarias para las inspecciones fronterizas o lavigilancia de fronteras, ello siempre respetando la dignidad humana yacorde con el principio de proporcionalidad. No obstante, nicamen-te los agentes nacionales podrn denegar la entrada a una persona. Asi-mismo el Estado de acogida determinar a qu bases de datosnacionales y europeas podrn tener acceso los agentes invitados y darlas instrucciones a los equipos, aunque teniendo en cuenta las opinio-nes de la Agencia al respecto.

Cuando un pas considere que precisa de la intervencin rpida de laAgencia debe solicitarlo describiendo la situacin, determinando losposibles objetivos as como las necesidades previstas para el despliegue.El Director ejecutivo de la Agencia resolver motivadamente en un plazomximo de cinco das hbiles desde su recepcin. En el caso que se deci-diese un despliegue, deber adoptarse por parte de Frontex y del Estado



solicitante un plan operativo que determine su duracin, objetivos, des-cripcin de la situacin, zona geogrfica de responsabilidad, composi-cin, funciones e instrucciones. El despliegue deber realizarse en unplazo mximo de cinco das hbiles desde la adopcin del plan operati-vo. Para que la Agencia pueda coordinar de forma efectiva la composi-cin, formacin y despliegue de estos equipos de intervencin rpida espreciso que los estados creen contingentes nacionales de expertos y unpunto de contacto nacional.

El futuro de la Agencia Europea de Fronteras

Un modelo europeo de gestin integrada de fronteras precisa de la ges-tin de la frontera martima meridional, parcela de difcil control y obje-to de la presin de la inmigracin clandestina. Por ello, y respondiendoal mandato del Consejo JAI de octubre de 2006, la Comisin presentla comunicacin COM (2006)733 en la que seala posibles actuacionesde la Agencia que podran contribuir a mejorar la situacin en esa zona.Entre estas medidas figura la posibilidad de acceder a la informacin delos rseaux dofficiers de liason Immigration (red de oficiales de enlaceInmigracin ) (OLI); el acceso a ICONet que facilita el intercambio deinformaciones sobre flujos migratorios ilegales; la posibilidad de llevar acabo operaciones de control y de vigilancia permanente en la zona; la cre-acin de centros de comandamiento regionales; o la creacin de un sis-tema europeo de vigilancia de las fronteras (EUROSUR).

Que la gestin de las fronteras martimas continua siendo un temaimportante en la agenda lo confirma el hecho de que en la reunin deseptiembre de 2007 del Consejo JAI se instara a los pases, respondien-do al espritu de solidaridad, a compartir las responsabilidades y a apo-yar a los Estados Miembros que sufren una presin particular derivadade factores tales como su situacin geogrfica, o el grado de incumpli-miento de las obligaciones internacionales por parte de los terceros pa-ses vecinos en relacin con misiones de rescate. En este sentido se


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considera importante, de una parte, promover y mejorar las relacionescon los pases de origen y de trnsito, por lo que la iniciativa de la presi-dencia portuguesa de celebrar una reunin con todos los pases eurome-diterrneos puede ser un elemento positivo; y de otra, se insta a laAgencia Europea de Fronteras a identificar e implementar medidas delarga duracin respecto de patrullas martimas en la frontera exterior sur.Para ello puede ser til el proyecto que bajo la denominacin de Euro-pean Patrols Network (ENP) inici la Agencia en mayo de 2007, basadoen su primera fase en un sistema de puntos de contacto nacionales quecubren las costas del Mediterrneo y del Atlntico y que pretende con-vertirse en el futuro en un sistema europeo de control.

Tal y como se desprende de la estrategia de poltica anual de la Comi-sin prevista para el ao 2008, la Comisin europea aboga por unaampliacin en el prximo ao de las competencias y funciones de Fron-tex, estableciendo una red de control de fronteras martimas, e imple-mentando un sistema europeo de vigilancia que ayudar a los estados aatender los crecientes flujos de inmigracin ilegal. Asimismo se prevaumentar en 10,9 Meuros su presupuesto para el ao 2008, en 6,9 Meu-ros el ao 2009 y en 7 Meuros en el 2010, incrementos que compensa-rn el no aumento previsto para el 2011 (COM (2007)65). No obstante,antes de adoptar estos incrementos en los recursos financieros y estosnuevos mbitos de actuacin la Comunidad debe analizar de forma inde-pendiente y objetiva las operaciones llevadas a cabo, los anlisis de ries-gos, as como la puesta en marcha de los equipos de intervencin rpida,a fin de valorar su eficacia y su nivel de respeto de los principios enun-ciados por el Cdigo de Fronteras Schegen. Se trata, sin embargo, deacciones que se llevan a cabo con un alto grado de secretismo (Carrera Geyer, 2007).



Una nueva cooperacin ms reforzada: el Acuerdo Prm

La Unin Europea va desarrollando poco a poco, siguiendo la filosofafuncionalista introducida por Robert Schuman, una poltica que permitala libre circulacin de las personas en su territorio sin que ello comporteinseguridad. En este sentido, hemos visto como ha ido reforzando sus fron-teras exteriores, estableciendo medidas comunes a sus Estados Miembros(con la salvedad, en principio, de Dinamarca, Irlanda y Reino Unido) queregulan el cruce de dichas fronteras. En el mismo sentido, el 27 de mayo de2005, se celebr el Acuerdo Prm, tambin denominado Schengen III,relativo a la profundizacin de la cooperacin transfronteriza para lucharcontra el terrorismo, la criminalidad transfronteriza y la migracin ilegal.

Al igual que Schengen en su momento, se trata de un documento pio-nero a travs del cual algunos pases de la Unin deciden avanzar en lasbases intergubernamentales y en una mayor cooperacin en asuntos deinterior, aunque deja la puerta abierta a los dems estados comunitariosa adherirse a sus reglas y prcticas. La iniciativa de cooperar ms estre-chamente se origin entre Alemania y Austria, pases a los que se adhi-rieron rpidamente los miembros del Benelux; no fue hasta el ltimomomento que Francia y Espaa se aunaron al proyecto cuyas negocia-ciones se llevaron a cabo con muy poca transparencia17. Actualmente yaha entrado en vigor para Austria, Alemania y Espaa mientras que losdems procesos de ratificacin avanzan; asimismo, Eslovenia, Italia, Fin-landia, Portugal, Bulgaria, Rumania, Grecia, Suecia y Estonia han mani-festado su deseo de adherirse al Convenio.

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17. El 17 de octubre de 2005 el presidente del Parlamento europeo admiti en su discurso,

en una reunin entre el Parlamento europeo y los Parlamentos nacionales, que l no

haba odo hablar de dicho acuerdo.

Este Acuerdo, que supone un nivel ms de cooperacin entre sus Esta-dos Parte, se ha celebrado fuera del marco de la Unin al no reunir lascondiciones necesarias para integrarse bajo el procedimiento de la coo-peracin reforzada. Recurdese que el nmero de estados firmantes esuno menos que el que requiere el TCE para una cooperacin de este tipo,la cual precisa de una aprobacin del Consejo por mayora cualificada yde que la Comisin considere que Prm es compatible con otras institu-ciones de la Unin.

No obstante, cabe resaltar que en su exposicin de motivos aparecenreferencias a la Unin y en su articulado se especifica que, como muytarde a los tres aos de su entrada en vigor, se solicitar su inclusin en elordenamiento comunitario, es de suponer que ello ser debido, comotodo parece indicar, a un aumento del nmero de sus Partes Contratan-tes (Balzacq et al., 2006). En este mismo sentido se pronunci el minis-tro de Interior espaol en el momento de su firma, al afirmar que dichoacuerdo supone un salto cualitativo para la consolidacin del espacio delibertad, seguridad y justicia.

Actualmente ya se estn llevando a cabo acciones en este sentido,pues en la reunin informal de ministros JAI, celebrada en Dresden enenero de 2007, fue bien recibida la propuesta, presentada informal-mente por la Presidencia alemana junto a los dems pases Prm y laComisin, de incorporar el contenido del Convenio, o partes delmismo, en el ordenamiento comunitario. Como consecuencia de ellose present un proyecto de decisin el 2 de febrero de 2007 (docu-mento 6002/07), el cual ya ha sido objeto de diversas modificacioneshasta llegar a la actual versin de 17 de septiembre (documento11896/07) que prev ser aplicada a los pases miembros en lo que lesafecte en particular se refiere al intercambio de informacin entreautoridades responsables de la prevencin y la persecucin de delitosdejando de lado las obligaciones derivadas del Acuerdo Prm, y apli-car el Convenio en las materias que no estn recogidas en la decisin(Report House of Lords 2007).



Este nuevo compromiso internacional abre nuevos espacios de coope-racin al regular, en primer lugar, la creacin de ficheros nacionales deanlisis de ADN, de perfiles genticos y de huellas dactilares. Si biencomo aspecto positivo se publicit que a los dos meses de su entrada envigor el intercambio de datos de ADN entre Alemania y Austria permi-ti que casaran ms de 1500 casos, ello pudo ser debido a que se tratabade informacin a la que se tena acceso por primera vez, lo que podrrepetirse cada vez que entre un nuevo pas en el sistema. En segundolugar, el Convenio regula la consulta automatizada de estos ficheros. Y,por ltimo, trata de la transmisin de informacin y de datos personalesy no personales que sean necesarios porque circunstancias particulares loavalan, no solamente respecto de ataques terroristas ya pasados sino tam-bin de sospechosos que puedan cometer actos criminales. El intercam-bio de informacin, que cuenta con medidas de seguridad acerca de sutransmisin, constituye uno de los aspectos esenciales del Convenio(Balzacq et al., 2006).

En su captulo cuarto se recogen las medidas destinadas a combatir lainmigracin ilegal. En este sentido, se prev la creacin de asesores en fal-sos documentos que entre otras funciones asesorarn y formarn a lasautoridades competentes de los controles policiales en las fronteras. Eldesarrollo de estos conocimientos les ayudar en su control de fronterasexteriores, pero el hecho de que esta informacin no se comparta con losdems pases que conforman el rea Schegen puede conllevar que losguardas de fronteras de estos ltimos pases permitan la entrada al terri-torio Schengen a personas nacionales de terceros pases que los EstadosPrm puedan considerar que son un riesgo de inmigracin ilegal.

Prm parece ejemplificar la mxima de ms es mejor, es decir, cuantams informacin se tenga se podr gozar de ms seguridad. Los avancestecnolgicos en la materia han abierto unas posibilidades que ni tansiquiera se soaban, no obstante esta informacin, que comporta poder,contiene importantes riesgos y aspectos colaterales que no deben obviarse.En primer lugar, debe valorarse la postura del pas que tiene la informa-


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cin y las condiciones para traspasarla. En segundo lugar, las condicionespara solicitar a otro Estado informacin; y, por ltimo, qu tipo de datosy cmo se transfieren (Balzacq et al., 2006). Se trata de mbitos en los quepueden generarse significativas consecuencias en relacin con la protec-cin de los derechos y libertades fundamentales de las personas, por lo quedeber observarse con atencin su aplicacin prctica.



Reflexiones finales

El aumento de la inseguridad a nivel internacional y la sensacin demiedo latente, han comportado que, de una parte, la Unin Europea y,de otra, sus Estados Miembros, cada uno dentro del lmite de sus com-petencias, hayan ido incrementando y reforzando las disposiciones des-tinadas a regular el cruce de sus fronteras externas, medidas que,ayudadas por los avances tecnolgicos, se han visto reforzadas y han pasa-do a ocupar un lugar preeminente en las agendas polticas.

La institucin colegiada considera que en el ao 2008 debe reforzarsela seguridad en las fronteras terrestres exteriores comunes de la Unin atravs de una poltica de gestin integrada de las fronteras combinadacon una aproximacin global a la inmigracin (COM (2007) 65). Debefomentarse una poltica transnacional para prevenir la inmigracin irre-gular, el trfico de personas y la proteccin de las fronteras exteriores,nueva forma de presentar la idea de que el incremento de las medidas decontrol en las fronteras exteriores es la solucin adecuada a los problemasque afectan a la Unin en relacin con las fronteras y la inmigracin.

Entre finales de 2007 y 2008 la Comisin prev presentar varias pro-puestas en este mbito. Unas, destinadas al desarrollo de sistemas deentrada y salida y registro de trabajadores en las fronteras exteriores conel uso de datos biomtricos y de otras nuevas tecnologas. Otras, enca-minadas a expandir el rea Schengen y revisar los mecanismos de eva-luacin de Schengen. Y, por ltimo, propuestas que apuntan alestablecimiento de un Sistema Europeo de Vigilancia (EUROSUR) paratodas las fronteras terrestres y martimas. Completando estas actuacionesse prev la adopcin del Cdigo de Visados, la puesta en marcha del Sis-tema de Informacin de Visados (VIS) para preparar una poltica comnde visados, un nuevo marco jurdico para la organizacin de los serviciosconsulares con vistas al tratamiento de las solicitudes de visado, as comola aplicacin del SIS II que permitir la adhesin a Schengen de los nue-vos Estados Miembros de la Unin. Los responsables europeos de segu-

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ridad fronteriza, reunidos en Boppard del 15 al 17 de abril de 2007,coincidieron en el hecho de que Frontex pone de manifiesto que la mejormanera de proteger las fronteras es mediante una accin coordinada delos Estados Miembros, por lo que sealaron que quizs en un futuro, a10 o 15 aos vista, se podra llegar a crear una polica comn de fronte-ras en la zona Schengen.

Se produce pues una securizacin de las fronteras exteriores comunesa travs de la cooperacin operacional, los anlisis de riesgos, el inter-cambio de informacin y el uso de modernas tecnologas (Carrera -Geyer, 2007).

La frontera dura que supone Schengen constituye una paradoja, debi-do a que la situacin de inestabilidad que puede derivarse de la inte-rrupcin de los contactos humanos en la regin choca con la voluntad dela Unin de exportar estabilidad y de reforzar su seguridad interna, con-virtindose en un factor desestabilizador por el hecho de distorsionar laeconoma local de supervivencia y potenciar, en cierta medida, la inmi-gracin ilegal (Barb, 2005).

El actual sistema Schengen ha ido construyendo una Europa fortalezade la cual podra decirse que quienes estn dentro de forma regular gozande un estatuto similar, aunque no idntico, al de los ciudadanos comu-nitarios, pero el problema esencial lo tienen las personas que desean acce-der a este espacio de libertad, seguridad y justicia, puesto que susmiembros lo preservan, a travs de medidas restrictivas, de cualquiermnimo indicio de resquicio.

Crear unas fronteras ms seguras no es construir nuevas y ms altasbarreras. Se trata de clarificar e intentar armonizar las normas y las prc-ticas para cruzarlas de forma legal sin que por ello se vean vulnerados losderechos de las personas.



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