98

УДК 330.567.4 JEL C 690 DOI https://doi.org/10.17721/tppe.2019.38.9

Голованенко М.В., канд. екон. наук, доц. КНУ імені Тараса Шевченка

СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ СИСТЕМИ ПУБЛІЧНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ В

УКРАЇНІ НА ПРИКЛАДІ ПІДСИСТЕМИ ОСКАРЖЕННЯ Голованенко М.В. СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ СИСТЕМИ ПУБЛІЧНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ В УКРАЇНІ НА ПРИКЛАДІ ПІДСИСТЕМИ ОСКАРЖЕННЯ

Розглянуто основні інструменти підсистеми оскарження системи публічних закупівель «Прозорро», особливості їх використання на поточний момент та перспективи вдосконалення. Досліджено динаміку кількості процедур зі скаргами та вимогами за період 2017-2019 р.р. в розрізі результатів розгляду. Виявлено тенденцію до зростання загальної кількості скарг та вимог, а також кількості та питомої ваги задоволених скарг і вимог, що свідчить про ефективне використання цих інструментів учасниками торгів. Співставний розмір питомої ваги задоволених вимог та скарг підтверджує доцільність застосування вимоги як безкоштовного інструменту оскарження перед подачею платної скарги. Встановлено, що за досліджуваний період ефективність (питома економія) процедур із задоволеними скаргами не перевищує ефективність процедур, де скарги було відхилено, відкликано або не задоволено.

Ключові слова: публічні закупівлі, підсистема оскарження, динаміка оскаржень, система «Прозорро», інструменти оскарження.

Постановка проблеми. З моменту запровадження у 2016 році система

«Прозорро» знаходиться у фокусі суспільної уваги, а також є предметом вивчення громадських організацій та досліджень науковців. Така зацікавленість є невипадковою й обумовлена орієнтацією системи «Прозорро» на вирішення складної й важливої оптимізаційної задачі забезпечення ефективного використання суспільних коштів в умовах суперечливості інтересів замовників та учасників, а також конкурентного протистояння між самими постачальниками, що породжує ризики виникнення недобросовісної конкуренції. Важливу роль в цьому відіграє підсистема оскарження, коректне функціонування якої забезпечує суспільну довіру до системи публічних закупівель в цілому.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Серед дослідників, що вивчали різні аспекти становлення та розвитку системи «Прозорро» в Україні, можна виділити праці Парасій-Вергуненко І.М., де проаналізовано ефективність системи публічних закупівель України на основі обчислення системи кількісних індикаторів [1]. В роботі Шалімової Н.С. проаналізовано міжнародні рейтинги ефективності системи публічних закупівель. Символічно, що в рейтинг ефективності системи публічних

99

закупівель Світового Банку Україна потрапила саме з 2016 року, в якому була запроваджена система «Прозорро» [2, с. 51]. В роботі Єханурова Ю.І. в контексті дослідження проблеми конкурентоспроможності продукції оборонно-промислового комплексу згадується проблема ціноутворення при здійсненні закупівель без застосування конкурентних процедур [3]. Пропозиції щодо вдосконалення системи «Прозорро» на основі поглиблення формалізації процедур обґрунтовуються в роботі Кравченка В.М., Сивицької І.Г., Теленкової Д.Г. [4].

Також дослідженню різних аспектів формування та розвитку системи державних та публічних закупівель присвячені праці таких науковців, як Письменна М.С. [5], Бондарчук О.Г. [6], Вареник В.М., Євчин Л.О. [7], Горбатюк Я.В. [8] та інших.

Невирішені частини проблеми. Попри значну кількість публікацій, присвячених різним аспектам функціонування системи публічних закупівель, проблема подальшого дослідження їх стану та перспектив зберігає свою актуальність. Особливо важливим це стає в умовах першої комплексної модернізації системи, яка обумовлена глибоким оновленням базового закону, що регламентує її функціонування – Закону України «Про публічні закупівлі» (далі – Закон) [9]. Станом на момент проведення дослідження, вказані зміни до Закону пройшли усі етапи погодження й очікується їх офіційна публікація. Проте й з моменту офіційної публікації встановлено перехідний період, який дозволить здійснити технічне перепрограмування системи, а також адаптуватися до нових умов роботи як замовникам, так і постачальникам. Ефективна адаптація до нових умов потребує розуміння ключових напрямків змін, які відбудуться в системі. Основними з них є заміна необов’язкових допорогових закупівель на обов’язкові спрощені закупівлі, поява нових видів закупівель та зміни в системі оскарження. На даний момент комплексних досліджень, в яких проаналізовано вплив усіх названих змін або окремої з них на розвиток системи «Прозорро», не проведено.

Отже метою даної роботи є оцінка стану та перспектив розвитку системи «Прозорро» в умовах комплексних змін на прикладі однієї з її ключових підсистем – підсистеми оскарження.

Методологія дослідження. Теоретичною базою дослідження є праці вітчизняних дослідників сфери публічних закупівель, що обумовлюється специфікою об’єкта дослідження - електронної системи «Прозорро», через яку здійснюються публічні закупівлі в Україні протягом останніх років. В ході дослідження використано загальнонаукові та специфічні методи дослідження. Так, для дослідження динаміки кількості процедур з вимогами та скаргами в розрізі результатів їх розгляду застосовано графічних метод. При оцінюванні ефективності процедур зі скаргами застосовано метод порівняльного аналізу, що дозволило диференціювати ефективність процедур із різними результатами оскарження та спростувати гіпотезу про вищу ефективність процедур, скарги по яким задовольняються.

Викладення основного матеріалу. Система «Прозорро» не лише спростила доступ до первинної інформації про публічні закупівлі, а й надала аналітичні інструменти, які значно розширили арсенал можливостей дослідників цієї предметної сфери.

100

Так, модуль аналітики системи «Прозорро», побудований за принципами модулів бізнес-аналітики сучасних ERP-систем, надає зручний інтерфейс для дослідників різних аспектів функціонування системи «Прозорро» [10].

Проте, перш ніж скористатися його можливостями для кількісного аналізу результатів функціонування підсистеми оскарження в системі «Прозорро», варто розглянути наявні в арсеналі учасників інструменти оскарження.

Весь набір інструментів оскарження варто розділити на дві значні групи – оскарження умов тендерної документації та оскарження рішень/дій замовників. Суб’єктам підприємництва важливо правильно розуміти й комплексно використовувати ці інструменти для ефективного захисту своїх прав та результативної участі в тендерних закупівлях.

В разі, якщо ознайомлення з умовами тендерної документації вказує на наявність в ній дискримінаційних положень, що перешкоджають участі в тендері (відкритих торгах), є можливість використати один з таких інструментів захисту інтересів учасника:

1) питання через веб-форму в системі «Прозорро»; 2) пряме звернення до контактних осіб замовника через телефон, пошту або

електронну пошту; 3) вимога через веб-форму в системі «Прозорро»; 4) скарга до Антимонопольного комітету України через систему «Прозорро»; 5) звернення до контролюючих та/або правоохоронних органів (зокрема,

Держаудитслужби); 6) звернення до громадських організацій та ЗМІ. Проаналізуємо переваги та недоліки кожного з них. Хоча питання через веб-форму в системі «Прозорро» за своїм змістом не є

інструментом оскарження, а швидше призначені для отримання від замовників роз’яснень, цей простий засіб так само можна використовувати й для того, щоб звертати увагу замовника на наявність потенційних порушень або на необхідність усунення помилок та неточностей в тендерній документації. Попри свою простоту, питання через веб-форму в системі «Прозорро» мають такі переваги:

– безкоштовні для учасників; – обов’язкова реакція від замовників. В разі відсутності відповіді протягом

встановленого законом часу, процедура автоматично блокується системою. Розблокування можливе за умови внесення змін до тендерної документації та подовження строку подання пропозицій не менше, ніж на 7 днів;

– публічність. Завдяки тому, що питання та відповіді на них повністю відкриті для усіх, хто має доступ до системи «Прозорро», цей інструмент також інколи використовується для публічних звернень до замовників;

– швидкість та простота подання. Разом з тим, цей інструмент також не позбавлений недоліків, зокрема: – обмежений термін, протягом якого можна задати. Питання не можна поставити

в останні 10 днів до завершення терміну подачі пропозиції учасників. Враховуючи, що більшість замовників встановляє строк подачі пропозицій учасників на

101

мінімальному рівні, передбаченому законодавством для відкритих торгів, – 15 днів – учасники мають лише 5 днів на те, щоб знайти цікавий тендер, ознайомитися з його умовами та встигнути задати питання;

– реакція від замовників може бути формальною. Система не контролює змістовність відповіді на питання – головним є сам факт її наявності;

– тендер не блокується. Другий спосіб впливу на замовників – пряме звернення до контактних осіб

замовника через телефон, пошту або електронну пошту. Попри можливо скептичне ставлення до такого засобу звернення до замовників, він теж може бути цілком дієвим, особливо в умовах, коли часові рамки вже не дозволяють скористатися попереднім інструментом. Його переваги подібні до раніше розглянутого:

– безкоштовні для учасників; – необмежений термін. Проте слід врахувати, що звертатися до замовника з

аргументацією необхідності змін до умов тендерної документації слід до дати завершення подання пропозицій. Пізніше цієї дати, коли тендер (відкриті торги) переходить в фазу очікування аукціону, замовники теж не можуть вносити зміни до тендерної документації. Також слід врахувати, що внесення змін до тендерної документації передбачає ухвалення цього рішення тендерним комітетом або уповноваженою особою замовника. Отже, якщо відповідальним за проведення процедури є тендерний комітет, то схвалення рішення про внесення змін передбачає проведення його засідання, що теж потребує часу;

– швидкість та простота. До основних недоліків прямого звернення до контактних осіб замовника

відносяться: – необов’язкова реакція від замовників. В найгірших випадках звернення

учасників можуть взагалі ігноруватись, або вказані замовником засоби комунікації з контактними особами можуть бути неактуальними;

– реакція від замовників може бути формальною; – непублічні. Це специфічний недолік само такого способу звернення, оскільки,

крім випадку офіційного листування, важко буде доводити сам факт звернення; – тендер не блокується. Наступним засобом впливу на замовників, і першим специфічним інструментом

оскарження є вимога через веб-форму в системі «Прозорро». Технічно формування вимоги є так само простим, як і постановка питання. Єдина додаткова технічна опція – це можливість завантаження файлів додатково до текстового формулювання претензій до замовника.

Користування вимогою як інструментом оскарження надає переваги, які ідентичні до питань:

– безкоштовність для учасників; – обов’язковість реакції від замовників. На відміну від питання, де його

ігнорування максимально загрожує лише «заморожуванням» тендеру, у випадку ігнорування вимоги вона автоматично й безкоштовно трансформується в скаргу;

– публічність;

102

– швидкість та простота подання. Недоліки цього інструменту подібні до недоліків звернення у вигляді питання,

проте обмеження по термінам подання вимог значно м’якше для учасників, ніж у випадку питань. А саме, вимоги не можна подавати в останні 4 дні до завершення періоду подачі пропозицій, тоді як можливість звернення з питаннями зникає в останні 10 днів.

Наступним специфічним в рамках системи публічних закупівель України засобом оскарження є інструмент, що так і називається – скарга. На відміну від вимоги, що адресується самому замовнику, скарга є зверненням до офіційної структури, на яку покладено роль арбітра для розгляду суперечок в сфері публічних закупівель – Антимонопольного комітету.

Використання скарги надає такі переваги: – обов’язкова реакція від замовників. Елементами такої реакції є надання

роз’яснень постійно діючій колегії Антимонопольного комітету, а також виконання рішень в разі задоволення скарги. Проте станом на даний момент щодо виконання рішень спостерігаються певні проблеми, з яких можна виділити дві найістотніші – по-перше, це взагалі ігнорування окремими замовниками рішень Антимонопольного комітету, а по-друге, це необґрунтоване закриття тендерів або відразу після появи скарги, або після ухвалення рішення щодо її задоволення. Проблемою для скаржників є те, що в обох таких випадках плата за оскарження їм не повертається. Крім того, взагалі відсутня відповідальність замовника за такі дії, зокрема, за невиконання рішень Антимонопольного комітету. Проте ухвалені зміни до закону виправляють цю ситуацію, оскільки відміна тендерів на різних етапах оскарження в Антимонопольному комітеті стане неможливою, а для керівників замовників встановлюється доволі жорстка адміністративна відповідальність за невиконання рішень Антимонопольного комітету у вигляді штрафів;

2) блокування тендеру на час розгляду. Скарга – єдиний інструмент, який дозволяє призупинити перебіг строків в тендері й запобігти негативним наслідкам від потенційно наявного правопорушення;

3) публічність. Щодо недоліків скарг, то, крім обмеження по термінах подання (таких же як і для

вимог), головним недоліком скарги є її платність. Необхідність внесення плати за подання скарги вважається основною проблемою, що заважає учасникам процедур закупівлі використовувати цей інструмент для захисту своїх прав. При цьому називаються важливі проблемні моменти.

1. Розмір плати за оскарження. Чинний на момент проведення дослідження розмір плати за оскарження становить 5 тис. грн для товарів і послуг; 15 тис. грн – для закупівель, предметом яких є роботи. Такий розмір плати встановлено ще у 2010 р. й з того часу він не переглядався [11]. Враховуючи значну девальвацію національної валюти, зростання індексів цін та доходів, які відбулися після запровадження таких розмірів плати за оскарження, реально в фінансовому плані оскарження стало значно доступнішим. Ця теза підтверджується й наведеними нижче фактичними даними, які демонструють зростання кількості скарг.

103

Проте, враховуючи все ж відносно істотний розмір плати за скаргу для тендерів з невеликою очікуваною вартістю, відповідно до запроваджених змін Закону передбачається встановити диференційовану плату за оскарження в залежності від очікуваної вартості тендеру. Це додатково спростить використання цього інструменту, особливо на етапі оскарження умов тендерної документації, де скаржник захищає своє право на участь у тендері на прийнятних для нього умовах без гарантії виграшу й отримання контракту.

2. Неповернення плати за скаргу в разі її задоволення. З точки зору скаржників є несправедливим, що вони мають оплачувати усунення інколи очевидних порушень законодавства. Зміни до Закону усувають цей недолік і з моменту набуття ними чинності плата за оскарження буде повертатися скаржнику в разі задоволення його скарги.

Хоча скарга є основним і найбільш дієвим інструментом захисту прав учасників, в якості додаткових засобів можуть бути використані звернення до контролюючих та/або правоохоронних органів (зокрема, Держаудитслужби), а також звернення до громадських організацій та ЗМІ. Найбільш істотною перевагою першого з них є перспектива притягнення до відповідальності порушників, що досі була неможливо в разі використання інших інструментів.

Що ж до розголосу в ЗМІ, то цей інструмент за правильного використання може привертати суспільну увагу та створювати суспільний резонанс, особливо за вдалого поєднання зі засобами комунікацій, які надають соціальні мережі.

Крім оскарження умов тендерної документації, предметом оскарження можуть бути рішення замовника. Такими оскаржуваними рішеннями можуть бути як визнання переможцем торгів переможця електронного аукціону (або допуск до участі в аукціоні у випадку торгів з прекваліфікацією), так і відхилення пропозиції переможця електронного аукціону (або недопуск до участі в аукціоні у випадку торгів з прекваліфікацією).

В будь-якому з цих варіантів, можуть бути задіяні, зокрема, такі інструменти оскарження:

1) вимога через веб-форму в системі «Прозорро»; 2) скарга до Антимонопольного комітету України через систему «Прозорро»; 3) звернення до контролюючих та/або правоохоронних органів (зокрема,

Держаудитслужбу); 4) звернення до громадських організацій та ЗМІ; 5) оскарження в судовому порядку. Перші чотири вже згадувалися раніше в контексті розгляду проблеми оскарження

умов тендерної документації. Що ж до оскарження в судовому порядку, то цей інструмент не розглядався як засіб захисту прав на етапі оскарження умов тендерної документації через надто значний час, необхідний для його використання.

104

Проте розглянемо кількісні показники, які ілюструють динаміку оскарження в системі «Прозорро». Найбільш простим з них є загальна кількість процедур1, в яких подавалися скарги або вимоги (рис. 1).

Як видно з рис. 1, за останні три роки спостерігається тенденція до збільшення кількості процедур, в яких подано скарги або вимоги, з 32 449 у 2017 р. до 36 212 за неповний 2019 р. Це свідчить про довіру представників бізнесу до таких інструментів та ефективне їх використання ними. Ефективне використання учасниками торгів цих інструментів оскарження також підтверджується тенденцією до збільшення кількості задоволених скарг та вимог. В абсолютному виразі ця кількість зросла з 10 556 у 2017 р. до 12 347 у 2019 р. У відносному виразі питома вага задоволених вимог та скарг також зросла з 32,5% у 2017 р. до 34,1% у 2019 р., тобто на 1,6 %.

Аналізуючи цей результат, варто акцентувати увагу, що задовольняється кожна третя скарга та вимога. При чому, якщо скарги задовольняє незалежний орган оскарження – Антимонопольний комітет, – котрий приймає їх до розгляду на платній основі, то вимоги задовольняють самі замовники, які просто погоджуються з наведеними аргументами учасників, публічно оприлюдненими через вебформу системи «Прозорро» цілком безкоштовно.

Рис. 1. Динаміка кількості процедур з вимогами або скаргами в системі «Прозорро» та

структура результатів їх розгляду за 2017-20192 р.р. Джерело: побудовано автором за даними модуля аналітики системи

«Прозорро» [10]

1 Тут і далі термін «загальна кількість процедур» (або «кількість процедур») використовується відповідно

до термінології, яка застосовується в модулі бізнес-аналітики системи «Прозорро». Реальна кількість

процедур може бути меншою через те, що за однією й тією ж процедурою подається кілька вимог та/або

скарг з різними результатами розгляду 2 Дані за 2019 рік отримано з модуля аналітики системи «Прозорро» станом на середину листопада 2019

р.

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

2017 2018 2019*

10556 12009 12347

9616

11777 11561

5971

5436 54793974

3889 34652332

2503 3360

Задоволено Не задоволено Відхилено Відкликано В процесі

105

Варто також звернути увагу на значну кількість процедур в 2017 р. та 2018 р., в

яких скарги чи вимоги мають статус «в процесі». В дійсності такий тривалий час вони розглядатися не можуть, проте цей статус може пояснюватися, наприклад, відміною торгів замовником до ухвалення рішення по суті скарги, або тим, що замовник не встиг подати відповідь на вимогу на етапі оскарження рішень до завершення цього періоду, чи іншими подібними технічними причинами.

Проте розглянемо окремо кількість скарг за той же досліджуваний період (рис. 2). Як показують результати, наведені на рис. 2, кількість скарг (окремо без вимог)

так само має загальну тенденцію до зростання. Виключення становив 2018 р., у якому кількість процедур зі скаргами скоротилася до 6 724 (з 7 335, що мали місце у 2017 р.). Проте в 2019 р. станом на середину листопада кількість таких процедур вже збільшилася до 7 430. Що ж до тенденції збільшення кількості та питомої ваги задоволених скарг, то вона однозначно підтверджується. При цьому питома вага задоволених скарг у 2019 році становить 38,2% (тоді як по скаргах і вимогах разом вона становить 34,1%). Це ще раз підтверджує, що безкоштовна вимога є дієвим інструментом захисту прав учасників торгів. Також відсутність якісної різниці в питомій вазі задоволених вимог та скарг спростовує тезу про масове нехтування замовниками думки або прав учасників. Наведені результати свідчать, що як раз в своїй масі замовники дослухаються до аргументованої позиції учасників. Це не виключає фактів несумлінної поведінки окремих замовників, що ігнорують не лише справедливі аргументи учасників, але й рішення Антимонопольного комітету. Проте введення жорсткої відповідальності за ігнорування рішень Антимонопольного комітету має виправити ситуацію.

106

Рис. 2. Динаміка кількості процедур зі скаргами в системі «Прозорро» та

структура результатів їх розгляду за 2017-20193 р.р. Джерело: побудовано автором за даними модуля аналітики системи

«Прозорро» [10]

Розглянемо ще один аспект функціонування підсистеми оскарження в системі

публічних закупівель «Прозорро», пов’язаний з рішеннями Антимонопольного комітету задовольнити скаргу. Через специфіку правового поля, що регламентує сферу публічних закупівель, таке рішення (задовольнити скаргу) автоматично розглядається як усунення порушень закону з боку замовника. Таким чином, замовник є правопорушником, а рішення задовольнити скаргу забезпечує усунення порушень закону. Варто зазначити, що до базових принципів Закону України «Про публічні закупівлі» відноситься принцип «максимальна економія та ефективність» (ч. 1, ст. 3 Закону). Відповідно, природною виглядає гіпотеза, що усунення порушень законодавства в закупівлях повинно призводити до збільшення економії в них та підвищення їх ефективності.

Економія коштів при здійсненні закупівлі, яка визначається як різниця між очікуваною вартістю (бюджетом) закупівлі та фактичною вартістю укладеної угоди, є базовим індикатором, який автоматично розраховується в модулі аналітики системи «Прозорро».

3 Дані за 2019 рік отримано з модуля аналітики системи «Прозорро» станом на середину листопада 2019

р.

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

2017 2018 2019*

22242750 2840

20281605

1840

15771040

985

929

872923

577

457

842

Задоволено Не задоволено Відхилено Відкликано В процесі

107

Що ж до ефективності закупівель (Е), то її можна оцінити відносним показником питомої економії, який визначається за такою формулою:

(1)

де n - кількість процедур закупівлі; Воі – очікувана вартість (бюджет) і-ої закупівлі; Вфі – фактична вартість укладеної угоди за і-ою закупівлею. Це доволі поширений показник, який використовувався як в більш ранніх роботах

автора, так і в роботах інших дослідників системи публічних закупівель [1]. Отже, дослідимо гіпотезу, чи призводить задоволення скарг (тобто, «усунення

порушень законодавства в сфері публічних закупівель») до збільшення економії та ефективності.

Для цього в модулі аналітики системи «Прозорро» було сформовано два інформаційних масиви. Перший масив відображає економію від процедур, що були предметом оскарження в Антимонопольному комітеті, в розрізі результатів їх розгляду («задоволено», «не задоволено», «відхилено», «відкликано», «в процесі») за три останні роки (при цьому 2019 р., як і в раніше розглянутих в рамках даної роботи ілюстраціях, відображав інформацію станом на середину листопада 2019 р.). А другий – очікувану вартість (бюджет) тих же закупівель. Таким чином, перший масив містив дані чисельника формули (1), а другий – знаменника. Це дозволило обчислити показники ефективності оскаржуваних закупівель в розрізі результатів їх (скарг) розгляду. В графічному вигляді вони наведені на рис. 3.

Як свідчать результати обчислень, наведені на рис. 3, гіпотеза про те, що задоволення скарг («усунення порушень законодавства в сфері публічних закупівель») призводить до збільшення економії та ефективності, не знаходить свого підтвердження. Протягом досліджуваного періоду 2017-2019 р.р., найбільші показники ефективності (відносної економії) спостерігаються по групах процедур, скарги за якими були відхилені або відкликані. При цьому абсолютний максимум 7,0% спостерігається у 2019 р. (точніше, з початку року до середини листопада 2019 р.) по відхилених скаргах. Що ж до порівняння ефективності по групах задоволених і не задоволених скарг, то лише у 2018 р. показник ефективності по задоволених скаргах був незначно (на 0,6%) вище, ніж по не задоволених. В решту років досліджуваного періоду навпаки, показники ефективності процедур з незадоволеними скаргами були вище, ніж із задоволеними. При цьому, якщо у 2017 р. це перевищення було вкрай незначним (усього 0,1%), то за результатами неповного 2019 р. воно вже більш помітне (1,4%).

( )

å

å

=

=

-

=n

i

оі

n

i

фіоі

В

ВВ

E

1

1

108

Рис. 3. Показники ефективності процедур зі скаргами в системі «Прозорро»

в розрізі результатів їх розгляду за 2017-20194 р.р. Джерело: побудовано автором на основі розрахунків за даними модуля

аналітики системи «Прозорро» [10]

Причини такої ситуації можуть бути різними, проте варто взяти до уваги, що в

разі оскарження рішень замовників доволі значна частина скарг подається не учасниками-переможцями електронних аукціонів, пропозиції яких відхилені замовниками, а навпаки, конкурентами переможців електронних аукціонів. Доволі поширеною є ситуація, коли в пропозиціях переможців електронних аукціонів є різного роду помилки, які не впливають на зміст їх пропозиції. Такі помилки замовники, керуючись як раз раніше згаданим принципом економії та ефективності, можуть відносити до категорії формальних (несуттєвих). Проте конкуренти переможців, які хоча й запропонували вищу ціну й тому програли аукціон, проте більш ретельно підійшли до підготовки й оформлення своєї тендерної пропозиції, оскаржують рішення замовників про визнання переможцем торгів переможця електронного аукціону. І часто таке оскарження є успішним, тому що чіткого визначення поняття «формальна (несуттєва) помилка» законодавство не містить, а пропонує замовникам самостійно його визначати в тендерній документації. Але й замовники не можуть передбачити усю множину помилок, що можуть бути допущені учасниками. Тому часто скарги на рішення щодо визнання переможця торгів можуть

4 Дані за 2019 рік отримано з модуля аналітики системи «Прозорро» станом на середину листопада 2019

р.

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

5,0%

6,0%

7,0%

8,0%

2017 2018 2019*

3,3%

4,5%

5,7%

3,2%

5,1%

4,3%

3,8%

5,1%

6,8%

3,4%

6,3%

7,0%

2,6%

3,5%

2,4%

Не задоволено Задоволено Відкликано Відхилено В процесі

109

задовольнятися, хоча вони й стосуються доволі дискусійних питань. В свою чергу, задоволення такої скарги як наслідок призводить до необхідності відхилення найбільш економічно вигідної пропозиції й тим самим знижує економію та ефективність процедури.

В перспективі ситуація може дещо покращитися у зв’язку з тим, що учасникам-переможцям буде надано можливість протягом доби виправляти помилки в своїх тендерних пропозиціях, хоча й з обмеженнями, що це стосується лише кваліфікаційних критеріїв та підтвердження відсутності підстав відхилення за статтею 17 Закону. Поки що така можливість відсутня взагалі5.

Причини такої парадоксальної ситуації, коли «усунення порушень законодавства в сфері публічних закупівель» (задоволення скарги на рішення замовника) не призводить до збільшення економії та ефективності процедур закупівель можуть бути й іншими, тому це потребує більш глибокого окремого дослідження. Автор також буде вдячний за критичні зауваження інших дослідників, якщо вони вбачають методичні, технічні, інформаційні або іншого характеру помилки в наведених результатах дослідження.

Висновки. За результатами проведеного аналізу стану та перспектив розвитку системи «Прозорро» на прикладі її підсистеми оскарження можна зазначити, що з моменту її запровадження в 2016 р. було сформовано збалансований комплекс інструментів захисту прав учасників торгів та засобів оскарження рішень замовників. До складу цього комплексу входять як безкоштовні засоби (з яких найбільш важливим є вимога, що оприлюднюється через веб-інтерфейс в системі «Прозорро»), так і платний засіб – скарга. Аналіз динаміки поданих вимог і скарг показав наявність тенденції до зростання їх загальної кількості, а також кількості задоволених вимог і скарг. Порівняння питомої ваги задоволених вимог та скарг показав, що відсоток задоволення вимог самими замовниками та скарг Антимонопольним комітетом знаходяться на співставному рівні. Це свідчить про доцільність використання безкоштовних інструментів оскарження учасниками торгів, а також спростовує тезу про масове нехтування замовниками звернень учасників. Аналіз ефективності процедур зі скаргами показав відсутність зв’язку між задоволенням скарг (що інтерпретується як «усунення порушень законодавства в сфері публічних закупівель») та вищою економією та ефективністю закупівель. Перспективи досліджень в цьому напрямку полягають у з’ясуванні причин цього явища, в тому числі шляхом формування й дослідження інформаційного масиву на рівні окремих процедур.

5 Точніше, тут має місце вкрай недоречна колізія – технічно учасник-переможець аукціону після його

завершення може як дозавантажувати в систему нові документи, так і змінювати існуючі, проте замовнику

Закон забороняє розглядати документи, подані після завершення періоду подачі пропозицій (крім

оригіналів документів по ст. 17 Закону).

110

Література 1. Парасій-Вергуненко І.М. Аналіз публічних закупівель: методичні та практичні аспекти /

І.М. Парасій-Вергуненко // Наукові записки Національного університету «Острозька академія». Серія «Економіка»: науковий журнал. – 2017. – № 7(35). – С. 65-71.

2. Шалімова Н.С. Міжнародний рейтинг ефективності системи публічних закупівель («benchmarking public procurement») та його використання в державному аудиті / Н.С. Шалімова // Економічний простір. – 2017. – №127. – С. 48-60. – Режим доступу: http://srd.pgasa.dp.ua:8080/xmlui/handle/123456789/714

3. Єхануров Ю.І. Конкурентоспроможність вітчизняного оборонно-промислового комплексу / Ю.І. Єхануров // Теоретичні та прикладні питання економіки. – 2018. – №2 (37). – С. 4-8.

4. Кравченко В.М. Формалізація процедур в системі публічних закупівель ProZorro / В.М. Кравченко, І.Г. Сивицька, Д.Г. Теленкова // Економiка i органiзацiя управлiння. – 2018. – №1 (29). – С. 24-33.

5. Письменна М.С. Нормативно-правове середовище державних закупівель як передумова забезпечення ефективного контролю / М.С. Письменна // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія: Міжнародні економічні відносини та світове господарство. – 2016. – Випуск 6, частина 2. – С. 159-162.

6. Бондарчук О.Г. Здійснення електронних державних закупівель: переваги та недоліки / О.Г. Бондарчук // Право і суспільство. – 2017. – №5. – С. 94-98.

7. Вареник В.М. Особливості застосування системи державних закупівель ProZorro (Прозоро) / В.М. Вареник, Л.О. Євчин // Європейський вектор економічного розвитку. – 2016. – № 2 (21) – С. 6-15.

8. Горбатюк Я.В. Аналіз повноважень органів державної влади у сфері контролю публічних закупівель // Наукові праці Національного авіаційного університету. Серія Юридичний вісник «Повітряне і космічне право» / Я.В. Горбатюк. – К.: НАУ, 2016. – № 4(41). – С. 132-136.

9. Закон України "Про публічні закупівлі" від 25 грудня 2015 р. № № 922-VIII // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2016, № 9, ст.89 [із змінами та доповненнями] [Електронний ресурс] // Верховна Рада України: [сайт]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/922-19. – Назва з екрана.

10. Офіційний сайт бізнес-аналітики системи «Прозорро» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://bi.prozorro.org

11. Постанова Кабінету Міністрів України «Про встановлення розміру плати за подання скарги відповідно до статті 18 Закону України "Про здійснення державних закупівель"» від 28 липня 2010 р. N 773. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/773-2010-%D0%BF

References

1. Parasii-Verhunenko I.M. Analiz publichnykh zakupivel: metodychni ta praktychni aspekty / I.M. Parasii-Verhunenko // Naukovi zapysky Natsionalnoho universytetu «Ostrozka akademiia». Seriia «Ekonomika»: naukovyi zhurnal. – 2017. – № 7(35). – S. 65-71.

2. Shalimova N.S. Mizhnarodnyi reitynh efektyvnosti systemy publichnykh zakupivel («benchmarking public procurement») ta yoho vykorystannia v derzhavnomu audyti / N.S. Shalimova // Ekonomichnyi prostir. – 2017. – №127. – S. 48-60. – Rezhym dostupu: http://srd.pgasa.dp.ua:8080/xmlui/handle/123456789/714.

3. Yekhanurov Yu.I. Konkurentospromozhnist vitchyznianoho oboronno-promyslovoho kompleksu / Yu.I. Yekhanurov // Teoretychni ta prykladni pytannia ekonomiky. – 2018. – №2 (37). – S. 4-8.

4. Kravchenko V.M. Formalizatsiia protsedur v systemi publichnykh zakupivel ProZorro / V.M. Kravchenko, I.H. Syvytska, D.H. Telenkova // Ekonomika i orhanizatsiia upravlinnia. – 2018. – №1 (29). – S. 24-33.

111

5. Pysmenna M.S. Normatyvno-pravove seredovyshche derzhavnykh zakupivel yak peredumova zabezpechennia efektyvnoho kontroliu / M.S. Pysmenna // Naukovyi visnyk Uzhhorodskoho natsionalnoho universytetu. Seriia: Mizhnarodni ekonomichni vidnosyny ta svitove hospodarstvo. – 2016. – Vypusk 6, chastyna 2. – S. 159-162

6. Bondarchuk O.H. Zdiisnennia elektronnykh derzhavnykh zakupivel: perevahy ta nedoliky / O.H. Bondarchuk // Pravo i suspilstvo. – 2017. – №5. – S.94-98

7. Varenyk V.M. Osoblyvosti zastosuvannia systemy derzhavnykh zakupivel ProZorro (Prozoro) / V.M. Varenyk, L.O. Yevchyn // Yevropeiskyi vektor ekonomichnoho rozvytku. – 2016. – № 2 (21) – S.6-15

8. Horbatiuk Ya.V. Analiz povnovazhen orhaniv derzhavnoi vlady u sferi kontroliu publichnykh zakupivel // Naukovi pratsi Natsionalnoho aviatsiinoho universytetu. Seriia Yurydychnyi visnyk «Povitriane i kosmichne pravo» / Ya.V. Horbatiuk. – K.: NAU, 2016. – № 4(41). – S. 132-136

9. Zakon Ukrainy "Pro publichni zakupivli" vid 25 hrudnia 2015 r. № № 922-VIII // Vidomosti Verkhovnoi Rady (VVR), 2016, № 9, st.89 [iz zminamy ta dopovnenniamy] [Elektronnyi resurs] // Verkhovna Rada Ukrainy: [sait]. – Rezhym dostupu: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/922-19. – Nazva z ekrana.

10. Ofitsiinyi sait biznes-analityky systemy «Prozorro» [Elektronnyi resurs]. – Rezhym dostupu: http://bi.prozorro.org.

11. Postanova Kabinetu Ministriv Ukrainy «Pro vstanovlennia rozmiru platy za podannia skarhy vidpovidno do statti 18 Zakonu Ukrainy "Pro zdiisnennia derzhavnykh zakupivel"» vid 28 lypnia 2010 r. N 773. [Elektronnyi resurs]. – Rezhym dostupu: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/773-2010-%D0%BF

Голованенко Н.В., канд. экон. наук, доц. КНУ имени Тараса Шевченко

СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПОК В УКРАИНЕ НА ПРИМЕРЕ ПОДСИСТЕМЫ ОБЖАЛОВАНИЯ

Рассмотрены основные инструменты подсистемы обжалования системы

публичных закупок «Прозорро», особенности их использования на текущий момент и перспективы совершенствования. Исследована динамика количества процедур с жалобами и требованиями за период 2017-2019 г.г. в разрезе результатов рассмотрения. Выявлена тенденция к росту общего количества жалоб и требований, а также количества и удельного веса удовлетворенных жалоб и требований, которая свидетельствует об эффективном использовании этих инструментов участниками торгов. Сопоставимый размер удельного веса удовлетворенных требований и жалоб подтверждает целесообразность применения требования как бесплатного инструмента обжалования перед подачей платной жалобы. Установлено, что за исследуемый период эффективность (удельная экономия) процедур с удовлетворенными жалобами не превышает эффективность процедур, где жалобы были отклонены, отозваны или не удовлетворены.

Ключевые слова: публичные закупки, подсистема обжалования, динамика обжалований, система «Прозорро», инструменты обжалования.

112

M. Holovanenko, Ph.D., Associate Professor National Taras Shevchenko University of Kyiv

STATE AND PROSPECTS OF DEVELOPMENT OF THE PUBLIC PROCUREMENT SYSTEM IN UKRAINE ON THE CASE OF THE APPEAL SUBSYSTEM

The main tools of the appeal system of the public procurement system "Prozorro", the features of

their use at the moment and prospects for improvement are considered. Based on the results of the analysis of the status and prospects of the Prozorro system development by the example of its appeal subsystem, it can be noted that since its introduction in 2016, a balanced set of tools of protection the participants’ rights and means of appeal of decisions of customers has been formed. The structure of this complex includes free instruments (of which the most important is the requirement, which is published via the web interface in the Prozorro system), and a paid means, such as a complaint.

The dynamics of the quantity of procedures with complaints and requirements for the period 2017-2019 is investigated. Analysis of the requirements and complaints showed a tendency of increasing their total quantity, as well as the quantity of satisfied requirements and complaints. Comparison of the share of satisfied requirements and complaints showed that the percentage of satisfaction of requirements by customers themselves and the percentage of complaints, satisfied by the Antimonopoly Committee, are at a comparable level. This indicates the advisability of using free appeal tools by complainants. In addition, this refutes the thesis of mass neglect by customers the appeals of participants.

The hypothesis that satisfaction of complaints ("elimination of violations of the law in the field of public procurement") leads to increase of economy and efficiency, is not confirmed. During the 2017-2019 study period, the highest efficiency (relative economy) indicators are observed in the groups of procedures for which complaints have been rejected or withdrawn. The absolute maximum of 7.0% relative economy is observed in 2019 (more precisely, from the beginning of the year until the middle of November 2019) on rejected complaints. As for comparing performance across groups of satisfied and dissatisfied complaints, it was only in 2018 that the performance rate for satisfied complaints was slightly (0.6%) higher than that of dissatisfied complaints. In the other years of the study period, on the contrary, the effectiveness of procedures with unsatisfied complaints was higher than with satisfied complaints.

Prospects for research in this direction are to clarify the causes of this phenomenon, including through the formation and study of the information array at the level of individual procedures.

Keywords: public procurement, appeal subsystem, appeal dynamics, Prozorro system, appeal tools.