4

Drept administrativ

Administratia administrativ

public

si

dreptul

5

CUPRINSCAPITOLUL I Administratia public si Dreptul administrativ . 7 Conceptul de administratie public .......................................... 7 1. 2. Centralizare si autonomie n administratia public .................. 19 Dreptul administrativ ramur a sistemului de drept .............. 3. 27 3.1. Conceptul de Drept administrativ .................................... 27 3.2. Normele de Drept administrativ ...................................... 30 3.3. Raporturile de Drept administrativ .................................. 33 4. Izvoarele Dreptului administrativ ............................................ 43 CAPITOLUL II Formele de nfptuire a administratiei publice .. 53 Actul administrativ ................................................................... 53 A. 1. Notiunea de act administrativ .................................................. 53 2. Denumirea actelor administrative ............................................ 65 Clasificarea actelor administrative ........................................... 3. 70 Forta juridic a actelor administrative ..................................... 4. 75 Conditii de valabilitate privind emiterea actelor administrative 5. 83 Executarea actelor administrative ............................................ 7. 99 ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative ............. 8. 1008.1. Consideratii generale ....................................................... 100 8.2. Suspendarea executrii actelor administrative ................. 101 Anularea actelor administrative ....................................... 8.3. 103 B. Operatiile administrative si alte operatii materiale .................. 110 1. Notiunea de operatie administrativ ........................................ 110 2. Diferite operatii administrative ................................................ 111

6

Drept administrativ CAPITOLUL III Aprarea valorilor sociale cu mijloace de administrativ ......................................................................... 119 drept 1. Rspunderea administrativ ..................................................... 119 2. Sanctiunea administrativ ........................................................ 123 3. Executarea silit ....................................................................... 125 4. Regimul juridic al contraventiilor ............................................ 132 4.1. Definitia contraventiei ..................................................... 132 4.2. Deosebirile dintre contraventie si infractiune .................. 135 Deosebirile dintre contraventie si abaterea disciplinar .. 4.3. 136 Subiectele rspunderii contraventionale .......................... 4.4. 137 Vinovtia .......................................................................... 138 4.5. 4.6. Cauzele care nltur rspunderea contraventional........ 139 Rspunderea contraventional si rspunderea civil ....... 4.7 154 Sanctiunile contraventionale ............................................ 155 4.8. 4.9. Stabilirea contraventiei .................................................... 169 4.10. Constatarea contraventiilor ............................................. 177 4.11. Aplicarea sanctiunii contraventionale ............................. 183 Cile de atac ................................................................... 190 4.12. 4.13. Executarea sanctiunilor contraventionale ....................... 194 Capitolul IV Domeniul public .................................................... 201 1. Notiunea de domeniu public .................................................... 201 1.1. Crearea termenului de domeniu public ............................ 201 1.2. Componenta si definitia domeniului public ..................... 203 1.3. Caracteristicile domeniului public ................................... 204 Clasificarea bunurilor apartinnd domeniului public ...... 1.4. 205 2. Regimul juridic al domeniului public ...................................... 206 2.1. Consideratii generale ....................................................... 206 2.2. Regimul juridic al propriettii publice ............................. 208 Exproprierea .................................................................... 219 2.3. 2.4. Concesionarea domeniului public .................................... 223 2.5. nchirierea domeniului public .......................................... 241

Administratia administrativ

public

si

dreptul

7

CAPITOLUL I ADMINISTRATIA SIPUBLIC DREPTUL ADMINISTRATIV 1. Conceptul de administratie publicDin punct de vedere etimologic, termenul de administratie din provine cuvintele de origine latin ad , care nseamn la , si minister care se , traduce prin supus , 1 . slujitor limba latin exist si verbul ad-administrare , care n servinseamn a a servi pe la ceva, cineva. Pornindu-se de la aceast semnificatie lingvistic, a fost emis ideea c administratia trebuie s actioneze n folosul societtii, s serveasc iar functionarii din administratie, n primul rnd societatea, ministrii, s fie slujitori ai 2 . trebuie societtii n literatura de specialitate, se pot ntlni dou formulri, aceea de administratie de stat si aceea de administratie public . prerea noastr, cele dou formulri diferite exprim n Dup fapt aceeasi notiune. La aceast concluzie se poate ajunge cu referire la nsesi prevederile Constitutiei. n Titlul III, intitulat Autorittile publice, Cap. V Astfel, poart denumirea de Administratia Public. Acest capitol contine doua sectiuni. 1 este consacrat Administratiei publice centrale de Sectiunea specialitate, la ministere si alte organe centrale de specialitate, iar cu referire Sectiunea consacrat Administratiei publice locale, care se refer a 2-a este la consiliile locale, primari, consiliile judetene.G. Gutu, Dictionar latin-romn, Bucuresti, 1983, p. 38. Bandet, L. Mehl, Le fait administratif, n volumul Trait de science administrative , Mouton, Paris, 1966, p. 82.2 P. 1 V.

8

Drept administrativ Este evident faptul c autorittile publice, mentionate n cele sectiuni ale cap. V, Administratia Public, sunt organe de stat, dou desfsoar deci o activitate care statal. poate ajunge, astfel, la concluzia c cele dou formulri, la Se am fcut referire mai nainte, exprim, n fapt, aceeasi notiune, dar care termeni n Notiunea de administratie de stat sau de administratie diferiti. comport mai multe public acceptiuni. o acceptiune este aceea de activitate, situatie n care Astfel, notiune este conceput n sens aceast ntr-o functional. alt acceptiune, notiunea de administratie public evoc sistem de organe. n acest caz, notiunea de administratie de stat un privit sub aspect 3 . este organizatoric sub aspectul functional, de activitate, administratia Analizat este public o activitate executiv, de executare a legii. Datorit particularitti, autorittile administratiei publice sunt cunoscute si acestei denumirea de organe executive ale statului, deci, prin care se sub puterea executiv. De altfel, potrivit art. 1 din Legea nr. 90/2001, realizeaz Guvernul este caracterizat ca fiind autoritatea public a puterii Aceast . executivecaracterizare se refer nu numai la Guvern, ci la toate organe celelalteale administratiei publice, dac ne raportm la art. 110 Constitutie, potrivit cruia Guvernul si celelalte organe ale din publice sunt administratiei obligate s prezinte Parlamentului datele si informatiile cerute de acesta. Din aceasta formulare rezult clar c Guvernul si organe celelalteale administratiei publice fac parte din acelasi sistem de organe anume, sistemul autorittilor administratiei de stat, publice.problema semnificatiilor notiunii de administratie, a se vedea si: P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucuresti 1934; Ch. Debbasch, Fonction administrative et missions de l administration, n lucrarea Science administrative. Administration publique , Paris, 1975; C. Lalumire, la recherche d une cadre theortique pour l tude de l administration publique, n: Revue d administration_publique , Janvier-Mars, 1975; Dictionary of American Government and Politics, Chicago, 1988; H. Rosenbloom, Public Administration, New York, 1989; M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris 1970; A. Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 1972.3 n

Administratia public si dreptul 9 administrativ ns nu trebuie s se pun semnul egalittii ntre administratia public si puterea executiv, desi organele administratiei de stat sunt cunoscutedenumirea de organe ale puterii si sub executive. afirmatie se ntemeiaz pe faptul c puterea executiv Aceast este nfptuit nu numai de ctre autorittile administratiei publice, ci si de organe de stat, care nu fac parte din sistemul organelor alte administratiei publice. Astfel, n tara noastr, organe ale puterii executive sunt Presedintele Romniei, prin unele atributii ale sale, Consiliul Suprem de Aprare a Trii, Serviciul Romn de Informatii, Curtea de Conturi, Banca National a Romniei s.a. Aceste autoritti publice realizeaz puterea executiv,face parte din sistemul autorittilor administratiei publice, dar fr a al cror organ suprem este Guvernul. sfera autorittilor puterii executive este mai larg dect Asadar, sfera organelor administratiei publice, care constituie numai un element component al sistemului autorittilor puterii executive. Totodat, administratia public nu trebuie confundat nici cu activitatea executiv, desi organele administratiei publice sunt denumite executive organe ale statului. lng autorittile administratiei publice, activitate de Pe legii executare a desfsoar toate celelalte organe de stat, precum si organizatiilesau persoanele nestatale fizice. Astfel, cnd o organizatie privat respect autorizatia de sau functionare pieton traverseaz strada la culoarea verde a cnd un semaforului, actiuni de respectare a legii, de executare a acestea sunt legii. Instantele judectoresti aplic legea la cazurile concrete prin solutionarea litigiilor juridice, si aceasta nu este altceva dect o form specific de executare a legii. Chiar si organele legislative execut legea. Astfel, atunci cnd, de exemplu, cele dou Camere ale Parlamentului si aleg organele de lucru, legifereaz, adopt hotrri cu privire la activitatea Guvernului etc., nu altceva dect s execute legea care le stabileste aceste atributii, fac anume Constitutia si regulamentul lor de functionare.

10

Drept administrativ Asadar, activitatea executiv are o sfer mai larg dect administratia public, aceasta din urm fiind doar o form specific a activittii alturi de alte variate executive, forme. Activitatea legislativ reprezint activitatea de conducere a societtii la nivel superior conducerii nfptuite prin celelalte activitti Desfsurnd aceast activitate, organele legislative statale. reglementeaz cu fort juridic superioar relatiile sociale, prin elaborarea de norme formeaz alte organe de stat, exercit controlul general juridice, al respectrii legii, exercit conducerea n politica Sub extern. aspectul fortei juridice a actelor emise de ctre organele legislative, al locului si al rolului acestora n sistemul autorittilor statului, legislativ trebuie considerat cea mai important form activitatea de activitate Actele organelor legislative sunt adoptate spre a fi aplicate n statal. viata social, spre a fi executate. Aceast cerint se asigur prin activitatea nfptuit, executiv, n mare parte, de ctre autorittile politice administratiei . Dac, sub aspectul importantei reglementrilor juridice, activitatea legislativ se situeaz pe primul loc n cadrul activittii statale, n ce priveste frecventa actiunilor n viata social, contributia n ceea activitatea satisfacere a cerintelor ce apar n cadrul societtii, pe concret de primul situeaz administratia de loc se stat. Organele administratiei publice sunt acelea care rezolv n concret problemele cotidiene ce apar n viata social, adopt mod msurile pentru satisfacerea nevoilor membrilor societtii, operative contribuind msur decisiv, la realizarea progresului 4 . astfel, ntr-o n raportul dintre activitatea executiv si social legtur cu administratia de stat, se pune si problema dac administratia de stat, ca form fundamental de activitate a statului, de realizare a puterii de stat, fi nfptuit si de alte organe de stat, pe lng autorittile poate administratiei publice. Aceast problem se pune deoarece unii autori consider c administratia de stat poate fi nfptuit, n subsidiar, ca activitate4 V.

Administratia public si dreptul 11 administrativ secundar, pe lng activitatea lor principal, si de alte organe de stat, nu numai de autorittile administratiei 5 . publice Dup prerea noastr, administratia de stat nu poate fi nfptuit dect de organele special create pentru a o desfsura, anume organele administratiei publice. Credem c trebuie fcut o demarcare net ntre administratia stat, de form fundamental de activitate a statului, de realizare a ca puterii si activittile cu caracter administrativ. n nfptuirea de stat, atributiilor lor specifice, toate organele statului, indiferent de forma fundamental a puterii de stat pentru care au fost special create, de realizare desfsoar activitti cu caracter administrativ. Astfel, organizarea si desfsurarea activittii Parlamentului (a Camerei Deputatilor si Senatului), a comisiilor permanente ale acestora etc. implic n mod necesar si desfsurarea unor activitti cu caracter administrativ, precum convocarea organului, ntocmirea proiectului zi, difuzarea materialelor, redactarea proceselor-verbale ordinii de etc. aceasta nu nseamn c organele amintite nfptuiesc Dar administratia am admite ideea aceasta, ar nsemna c organele de stat. Dac legislative simultan dou forme ale puterii de stat: puterea legislativ nfptuiesc si puterea executiv, ceea ce ar constitui o nclcare a principiului separatiei n puterilor organizarea statal. Este incontestabil faptul c prin Constitutie a fost creat, pentru fiecare form a puterii de stat, o categorie distinct de organe de stat. Fiecrei puteri publice i corespunde o categorie distinct de organe de potrivit principiului separatiei puterilor n stat, stat. Este evident faptul c una si aceeasi persoan nu poate exercita concomitent dou puteri publice, aceasta constituind una dintre cerintele fundamentale ale principiului separatiei puterilor n stat. De asemenea, instantele judectoresti, n realizarea activittii de judecat, nfptuiesc activitti cu caracter administrativ, de exempluNegoit, Drept administrativ si elemente de stiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti, 1987, p. 5 si urm.; I. Iovnas, Drept administrativ si elemente ale stiintei administratiei, Bucuresti, 1977, p. 10 si urm.5 Al.

si Jean Rivero, Droit administratif, Paris, 1973, p. 10, 11.

12

Drept administrativ nregistrarea cererilor, trimiterea citatiilor, luarea multiplicarea declaratiilor, hotrrilor judectoresti, expedierea hotrrilor etc. Toate acestea nu reprezint administratia de stat, ci doar activitti cu caracter administrativ, necesare pentru desfsurarea activittii pentru fost special create, anume activitatea de care au Mai judecat. mult chiar, activitti cu caracter administrativ, asemntoare celor nfptuite de organele statului, desfsoar nu numai aceste organe, ci si organizatiile nestatale, precum si persoanele fizice. Or, n nici caz nu s-ar putea sustine c si acestea nfptuiesc puterea un executiv, de stat, ca o form fundamental de activitate a statului, administratia de realizare a puterii de stat. Asa nct, dup prerea noastr, administratia de stat, ca form fundamental de realizare a puterii de stat, desfsoar numai autorittile administratiei publice; celelalte organe de stat, n nfptuirea activittii pentru care au fost special create, desfsoar numai specifice cu caracter activitti administrativ si nicidecum administratie de stat. Dac ns prin lege, ca act al Parlamentului, se confer si unor structuri sociale, altele dect cele de stat, prerogative asemntoare ale autorittilor administratiei publice, atunci si acestea pot nfptui celor admi- de stat, ca form de realizare a puterii de stat, cum este nistratia cazul notarilor n publici. literatura de specialitate se arata c functiile autorittilor administratiei publice ar consta n actiune, consultare si deliberare. de la aceast opinie, administratia public a fost Pornind n clasificat administratie activ, administratie consultativ si deliberativ administratie . Administratia este activ n cazul n care execut legea sau cnd adopt o msur de utilitate public; este consultativ cnd d administratiei active; este deliberativ n situatia n care un organ ia avize decizii care sunt obligatorii pentru administratia 6 . activ Existnd separat de administratia activ, administratia poate fi si jurisdictional, cum este n cazul organelor administrative jurisdictionale,6 P.

Administratia public si dreptul 13 administrativ specializate n solutionarea litigiilor administrative, organe si autonome n decizia 7 . independente lor n afar de acceptiunea de form fundamental de activitate a termenul de administratie de stat poate fi utilizat si n alte acceptiuni, statului, asa cum am artat mai Astfel, prin administratie de stat se poate desemna si sistemul nainte. sau categoria de organe de stat care nfptuiesc administratia de stat, activitate ca statal. Administratia de stat a constituit obiectul a numeroase cercetri n literatura de 8 . specialitateOroveanu, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1994, p. 15. Drganu, Formele de activitate a organelor statului, Ed. Stiintific, Bucuresti, 1965, p. 64 si urm.; Al. Negoit, Drept administrativ si elemente de stiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti, 1987, p. 5 si urm.; R. Ionescu, Drept administrativ si elemente ale stiintei administratiei, E.D.P., Bucuresti, 1977, p. 10 si urm.; I. Iovnas, Drept administrativ si elemente ale stiintei administratiei, Bucuresti, 1977, p. 10 si urm.; M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului. Ed. Stiintific, Bucuresti, 1966, p. 64 si urm.; N. Prisca, Drept constitutional, E.D.P., Bucuresti, 1977, p. 286 si urm.; V. Rusu, Corelatia dintre formele fundamentale ale activittii de stat si categoriile fundamentale de organe ale statului, n Revista romn de drept nr. 3/1968, p. 48 si urm.; I. Vntu si altii. Organele administratiei de stat, Ed. Academiei, Bucuresti, 1971, p. 13 si urm.; A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept administrativ si stiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti, 1986, p. 3 si urm.; D. Brezoianu, Elemente de drept, T.U.B., Bucuresti, 1988, p. 91 si urm.; Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1994, p. 11 si urm.; M.T. Guy Braibant, Le droit administratif franais, Paris, 1988, p. 17; G. Jze, Les principes gnraux du droit administratif, Paris, 1925, p. X si urm.; G. Vedel, P. Delvolv, Droit administratif, Paris, 1988, p. 60 si urm.; A. de Laubadre, Trait de droit administratif, vol. I, Paris, 1973, p. 11; J. Rivero, Droit administratif Paris, 1987, p. 11 si urm.; E. Forsthoff, Trait de droit administratif allemand, Bruxelles, 1969, p. 41 si urm.; P. Negulescu, Tratat_de drept administrativ, vol. I, Bucuresti, 1934, p. 38 si urm.; C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Bucuresti, 1936, p. 19; A. Teodorescu, Notiuni de drept administrativ, Partea I, Bucuresti, 1912, p. 5; D. Tarangul, Drept administrativ. Cernuti, 1944, p. 54 si urm.; A. Iorgovan, Drept administrativ. Bucuresti, 1994, p. 64 si urm.; D. Brezoianu, Drept administrativ romn, Bucuresti, 1997, p. 10 si urm.8 T. 7 M.

Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucuresti, 1934,

p. 41-42

14

Drept administrativ n ceea ce priveste notiunea de administratie de stat, opiniile se aseamn asupra unor aspecte, dar se si diferentiaz din alte puncte de vedere . Lsnd la o parte elementele particulare ale diferitelor definitii dale administratiei de stat, ca elemente comune ale acestor definitii se pot retine 1) administratia de stat este o activitate de executare a unor urmtoarele: acte juridice ; 2) administratia de stat este nfptuit de organele administratiei publice. n acceptiunea de activitate, administratia de stat poate fi definit ca fiind forma fundamental de activitate a statului, nfptuit de organele administratiei publice, care const n executarea legii, prin unor conduite obligatorii, precum si prin prestarea unor stabilirea servicii. Termenul de lege din definitia administratiei este utilizat n acceptiunea sa larg, nu numai n sensul de act al Parlamentului, ci orice act juridic dat spre executare n competenta organelor de administratiei publice. Pornind de la definitia prezentat, organele administratiei de pot stat grupate n dou mari fi categorii: 1. organe care execut legea prin stabilirea de conduite de exemplu, Guvernul, ministerele, consiliile judetene, consiliile obligatorii, locale; organe care satisfac cerintele sociale, tot n cadrul activittii 2. de executare a legii, prin prestarea unor servicii n regim de drept administrativ sau civil, de pild, institutiile de nvtmnt, institutiile sanitare, regiile autonome cu capital de stat etc. Fiind organe de stat, toate acestea realizeaz puterea de stat, dar ntr-o msur diferit, n raport cu sarcinile si atributiile pe care le au n desfsurarea activittii lor specifice. De exemplu, un organ de politie realizeaz puterea de stat ntr-o msur mult mai mare dect o institutie de cultur si art.Mai trebuie observat faptul c un organ al administratiei publice desfsoar, pe lng activitti n temeiul puterii de stat, si alte activitti implic puterea de stat, atunci cnd actioneaz ca care nu persoan de exemplu, cnd ncheie un contract juridic, civil.

Administratia public si dreptul 15 administrativ Deci, administratia de stat contine dou categorii de activitti, si anume: a) activitti n realizarea puterii de stat; b) activitti care nu implic realizarea puterii de stat. Rezult c acelasi organ al administratiei publice poate s apar ntr-o dubl calitate, aceea de subiect de drept administrativ, cnd realizeaz puterea de stat, si de subiect de drept civil, cnd actioneaz ca orice persoan juridic nestatal. specific organelor administratiei publice este faptul c Dar acestea, n principal, actioneaz n realizarea puterii de stat, ca autoritti publice, le confer o situatie special n raporturile ceea ce juridice. Drept urmare, autorittile administratiei publice pot, cu toat opunerea particularilor, s-si execute propriile decizii, avnd privilegiul din oficiu, ntruct actioneaz n temeiul puterii de 9 . executrii stat

9 Cf.

C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, op. cit., p. 119.

16

Recapitulare

Drept administrativ Definitia opinii

Administratia administrativ diferentieri de elemente executiv

public comune

si

dreptul

17

Administratia ad la etimologic minister slujitor latin): ad-ministrare a servi, a (limba sluji Semnificatia lingvistic administratia s serveasc ministri slujitori ai societatea societtii Administratia public aceeasi notiune Constitutia Administratia de stat denumiri diferite Administratia activitate sens functional sistem de organe acceptiuni sens organizatoric Comparatie administratia de stat organele putere executiv publice, si alte administratiei organe de stat administratia de stat organele Comparatie activitatea executiv publice, dar si alte administratiei organe de stat Opinii publice Corect publice administratia de stat organele administratiei si alte organe de stat doar organele administratiei

activitate realizat de organele administratiei publice form fundamental de activitate a statului Definitia nfptuit de organele administratiei publice const n executarea legii conduite prestarea de obligatorii servicii Clasificare organe care stabilesc conduite obligatorii (ex. organe care presteaz servicii institutii de ministere) nvtmnt Organele administratia publice subiecte de drept subiecte de drept administrativ civil

administratia de Deosebire activitti cu caracter stat administrativ (toate organele statului) administratie activ Clasificare administratie consultativ administratie deliberativ

18

Teste

Drept administrativ

Administratia administrativ

public

si

dreptul

19

2. Centralizare si autonomie n administratia publicn activitatea organelor administratiei publice, centralizarea si autonomia constituie un tot unitar, care asigur desfsurarea n cele mai conditii a activittii autorittilor administratiei publice, bune satisfacerea optim a cerintelor sociale, att generale, ct si locale, garantia obtinerii rezultate unor superioare n administratie. Prin centralizare se asigur unitatea, coeziunea n activitatea organelor administratiei publice, n realizarea, mai ales, a intereselor societtii, prin subordonarea organelor inferioare fat generale ale de organele superioare. Autonomia organelor administrative face posibil rezolvarea operativ si adecvat a problemelor colectivittilor locale, prin cunoasterea direct a nevoilor acestora, precum si a posibilittilor de satisfacere a lor. Descentralizarea si propune s ofere organelor administratiei publice suficient libertate de actiune pentru adaptarea lor imediat la specificul schimbrile pe plan local, fr a se renunta la o local, la anumit centralizare . Lrgirea autonomiei locale stimuleaz initiativa local, elibernd, totodat, organele centrale de un numr de probleme care privesc ndeaproape colectivittile locale, lsnd rezolvarea acestora n sarcina organelor locale. procesul amplificrii autonomiei locale, este necesar s n sporeasc si sarcinile, atributiile, dar si rspunderile organelor locale ale administratiei de stat, pentru rezolvarea n conditii mereu superioare a care se ridic n unitatea administrativ-teritorial n problemelor care functioneaz . Organele locale se preocup de problemele sociale, economice si culturale, nu numai de interes local, ci si de interes national, care se ivesc n unitatea administrativ-teritorial n care functioneaz. n felul se nfptuieste o rodnic colaborare ntre ministere, alte acesta, organe ale administratiei publice, care realizeaz politica statului centrale n domeniile si ramurile lor specifice de activitate, si organele locale ale

Originea etimologic a termenului de administratie Semnificatia lingvistic ntre administratie de stat si administratie Distinctia public Acceptiunile notiunii de administratie de stat Comparatia ntre administratia de stat si puterea executiv Comparatia ntre administratia de stat si activitatea executiv Cine poate nfptui administratia de stat (opinii) Distinctia ntre administratia de stat si activittile cu caracter administrati v Clasificarea administratiei de stat Opinii cu privire la definirea administratiei de stat Definitia administratiei de stat Clasificarea organelor administratiei publice n baza definitiei Dubla calitate a organelor administratiei publice

20

Drept administrativ administratiei publice, conlucrare de natur s asigure o rezolvare eficient a problemelor mai mentionate. Tinndu-se seama de natura intereselor ce trebuie satisfcute, de obiectivele urmrite ntr-un anumit moment, important este s stabileasc un raport optim ntre centralizare si autonomie, n asa se fel nct att nevoile generale ale societtii, ct si cerintele colectivittilor locale, s fie ct mai bine satisfcute. ntre centralizare si descentralizare nu este ceva Raportul dat imuabil, odat pentru totdeauna. Acest raport are un caracter dinamic, el modificndu-se n functie de cerintele fiecrei etape de dezvoltare a societtii, predominnd fie centralizarea, cnd este necesar s satisfac cu prioritate nevoi sociale generale, fie se descentralizarea, situatiile n care prioritate are satisfacerea autonomia, n cerintelor colectivittilor Centralizarea presupune, n primul rnd, locale. subordonare. ntre autorittile administratiei publice se Subordonarea realizeaz n functie de competenta organelor ntre care se stabilesc relatii de subordonare. Competenta, n general, desemneaz ansamblul atributiilor, adic al drepturilor si, totodat, al obligatiilor ce revin organelor administratiei publice, compartimentelor din cadrul unui organ, precum si care alctuiesc un persoanelor organ. regul, exercitarea unui drept implic, totodat, si asumarea De unor obligatii pentru titularul dreptului. De exemplu, dreptul medico-sanitare de a vaccina populatia constituie si obligatia unittilor acestora desfsura o asemenea de a activitate. Competenta este stabilit prin lege, n primul rnd, prin actul de organizare si functionare a organului cruia i s-a stabilit acea Competenta, fiind stabilit prin lege, este obligatorie, att competent. pentru organul, compartimentul sau persoana din cadrul organului, ct si pentru cei care vin n contact cu acel organ, compartiment sau La competent nu se poate renunta n mod unilateral de ctre persoan. cel i-a cruia fost stabilit. Competenta nu este un drept subiectiv, care poate fi exercitat sau care lase poale renunta de ctre titularul acestuia.

Administratia public si dreptul 21 administrativ Dup cum am artat mai nainte, competenta este obligatorie pentru organul, compartimentul sau persoana creia i s-a conferit. Competenta este de mai multe feluri. n principal, putem evidentia dou: 1) competent material; 2) competent teritorial. Prin competent material se nteleg sfera si natura problemelor ce pot fi rezolvate de ctre titularul acesteia, domeniile si sectoarele n carepoate desfsura activitatea, msurile pe care le poate si adopta. aspectul competentei materiale, organele administratiei Sub se publice mpart n dou categorii: Organe cu competent material general, care si pot desfsura activitatea, n principiu, n toate domeniile si sectoarele de activitate, de pild, Guvernul sau consiliile locale si judetene. cu competent material de specialitate, care si Organe pot desfsura activitatea numai n domenii si sectoare precis determinate. Ministerul Aprrii Nationale, Ministerul Administratiei De exemplu, si Internelor, Ministerul Educatiei si Cercetrii, Ministerul Snttii etc. Am afirmat mai nainte c organele cu competent material general si pot desfsura activitatea, n principiu, n toate domeniile si sectoarele vietii sociale. Aceast afirmatie se bazeaz pe faptul c sfera atributiilor nu este ntotdeauna la fel pentru toate organele din aceeasi categorie.exemplu, un consiliu local sau judetean, desi are o De competent material general, ca si Guvernul, nu este competent ntr-o serie de domenii si sectoare de activitate n care este competent numai Guvernul, de exemplu, relatiile diplomatice si consulare, aprarea national, postal etc., deoarece problemele din aceste domenii sunt serviciul de interes national, de interes general al societtii. si ntre organele locale sfera atributiilor este Chiar diferit.desi au competent material general, consiliile judetene Astfel, si consiliile locale se deosebesc sub aspectul atributiilor privind competenta material . Astfel, un consiliu judetean nu este competent n probleme privind, de exemplu, transportul n comun n interiorul localittilor din acel judet, domeniu n care sunt competente consiliile locale ale acestor localitti.

22

Drept administrativ Pe de alt parte, consiliile locale, cu toate c au competent material general, nu sunt competente n probleme de interes judetean, de exemplu, unui drum care traverseaz judetul sau o parte din judet, amenajarea ori regularizarea unui ru care trece prin mai multe localitti. n anumite probleme de interes judetean se poate stabili Totusi, o strns colaborare ntre consiliul judetean si consiliile locale din acel judet n rezolvarea acestor probleme. Prin competent teritorial se ntelege suprafata de teritoriu n un care al administratiei publice si poate desfsura organ activitatea. Sub aspectul competentei teritoriale, organele administratiei se publice mpart n dou categorii: centrale, care au competent teritorial general, n Organe sensul c si pot realiza atributiile la scar national, pe ntregul teritoriu al de exemplu, Guvernul, ministerele, alte organe centrale trii, de specialitate . Organe locale, cu competent teritorial limitat, care si pot desfsura activitatea numai n anumite unitti administrativteritoriale, consiliile judetene, consiliile municipale, orsenesti de pild, sau comunale . n functie de cele dou feluri de competent, ntre organele administratiei publice opereaz o subordonare pe linie vertical, o subordonare pe linie orizontal, precum si o dubl subordonare, att vertical ct si orizontal. Subordonarea pe linie vertical se realizeaz ntre organe care au aceeasi competent material, dar o competent teritorial diferit, cu competent teritorial mai restrns trebuind s se organul subordoneze o competent teritorial mai larg. De exemplu, un organelor cu organ nivel judetean (inspectorat scolar) se subordoneaz organului de la din aceeasi ramur de la nivel central (Ministerul Educatiei si Cercetrii). Subordonarea pe linie orizontal se realizeaz ntre organele cu aceeasi competent teritorial, dar cu o competent materiala diferit. organele de specialitate se subordoneaz organului cu Astfel, competentgeneral de la acelasi nivel. De exemplu, material subordonarea fat ministerelor de Guvern.

Administratia public si dreptul 23 administrativ Prin subordonare pe linie vertical se realizeaz, cu preponderent, latura centralizatoare, avndu-se n vedere, n principal, interesele ale societtii, n timp ce prin subordonarea pe linie generale se realizeaz mai ales aspectul de autonomie a organelor orizontal administratiei publice, satisfacerea, cu preponderent, a intereselor colectivittilor locale Organele administratiei publice centrale se subordoneaz . numai pe linie orizontal. De exemplu, subordonarea ministerelor fat de Guvern. Subordonarea pe linie vertical are n vedere numai organele functioneaz n unittile administrativcare teritoriale. Subordonarea acestor organe ale administratiei publice prezint un anumit specific. Astfel, unele dintre aceste organe se subordoneaz si linie pe orizontal, deci prezint o dubl subordonare. Alte organe ce functioneaz n unittile administrativ-teritoriale se subordoneaz numai pe linie vertical, de exemplu, organele din domeniul aprrii n timp ce nationale, alte organe de pe plan local se subordoneaz numai pe linie orizontal, de exemplu, regiile autonome fat de consiliile judetene sau locale, dup caz. Ca exemplu de dubl subordonare se pot da organele de autoritatea organelor centrale, care sunt organizate si si sub desfsoar n unittile administrativ-teritoriale, cum sunt activitatea inspectoratele scolare, directiile de sntate public etc. Acestea se subordoneaz consiliilor judetene, ct si ministerului de resort din ramura att respectiv. Subordonarea fat de consiliile judetene se realizeaz sub aspect financiar,modul de utilizare a mijloacelor bnesti primite de la privind judetean sau al municipiului bugetul Bucuresti. Pe linie vertical, sub aspect organizatoric si functional, aceste organe sunt subordonate fat de ministerul din a crui structur organizatoric fac parte, n sensul c de la organul central instructiuni primesc obligatorii. Accentuarea uneia sau a alteia dintre laturile subordonrii depinde de natura intereselor ce urmeaz a fi realizate, de cerintele sociale trebuie satisfcute, de obiectivele urmrite de administratia public ce n diferitele momente ale evolutiei societtii.

24

Recapitulare

Drept administrativ

Administratia administrativ

public

si

dreptul

25

Centralizare tot unitar Autonomie garantie a unor rezultate superioare Centralizare unitatea, coeziunea satisfacerea cerintelor sociale sistemului generale libertate de actiune Autonomia satisfacerea cerintelor sociale rezolvarea operativ a problemelor locale locale cunoasterea direct a nevoilor a mijloacelor de locale realizare stimularea initiativei locale Lrgirea autonomiei eliberarea organelor centrale de unele sporirea atributiilor organelor sarcini locale sporirea responsabilittii organelor locale Centralizare raport optim natura intereselor Autonomie obiectivele urmrite satisfacerea optim cerinte cerinte generale locale Raport centralizare caracter autonomie dinamic Centralizare subordonarea organelor Subordonarea n functie de competent ansamblul atributiilor al Competent a Competenta specialitate drepturilor stabilit obligatorie material de lege al obligatiilor competent

organe centrale Competenta teritorial organe locale consecint e pe linie Subordonarea pe vertical linie orizontal dubla subordonare Schimbarea vertical raportului subordonarea pe linie subordonarea pe orizontal linie

organe cu general de organe consecint e

26

Teste

Drept administrativ

3. Dreptul administrativ ramur a sistemului de drept3.1. Conceptul de Drept administrativ Termenul de Drept administrativ poate fi utilizat n doua acceptiuni. ntr-o prim acceptiune, termenul de Drept administrativ o ramur de drept, adic un ansamblu de norme desemneaz juridice, obiect propriu de reglementare, o categorie determinat avnd un de relatii sociale. a doua acceptiune, termenul de Drept administrativ n desemneaz o ramur a stiintei, adic un ansamblu sistematizat de cunostinte despre administrativ ca ramur de Dreptul drept. Normele juridice care sunt aplicate n activitatea autorittilor administratiei publice, n organizarea si functionarea acestora, fac parte ramuri de drept diferite, de exemplu, din Dreptul din constitutional, privind regulile cele mai generale, principiile de organizare si functionare ale organelor administratiei publice, din Dreptul civil, n legtur cu personalitatea juridic a acestora, cu participarea lor la circuitul civil,Dreptul financiar, referitor la raporturile acestor organe n din probleme bugetar, din Dreptul muncii, cu privire la raporturile de de ordin munc sunt angajate autorittile administratiei publice n care etc. n cadrul sistemului dreptului, Dreptul administrativ se prezint ca o ramur de drept distinct, de sine stttoare, ntruct are un obiect propriu, precis determinat, de reglementare, dar aflat ntr-o strns cu celelalte ramuri de drept, ale cror norme se aplic, legtura de asemenea, n activitatea organelor administratiei publice. raportate la normele celorlalte ramuri de drept, Dar, normele Dreptului administrativ ocup locul principal n cadrul normelor care se aplic n activitatea autorittilor administratiei publice, n organizarea siacestora, Dreptul administrativ constituind ramura de functionarea drept specific pentru administratia public. Dreptul administrativ poate fi definit ca acea ramur a de sistemului drept alctuit din ansamblul normelor juridice care reglementeaz

Administratia administrativ

public

si

dreptul

27

Importanta centralizrii si autonomiei Continutul centralizrii Continutul autonomiei ntre Raportul centralizare si autonomie Notiunea de competent Competenta material Competenta teritorial Subordonarea pe linie vertical Subordonarea pe linie orizontal Dubla subordonare raportului ntre subordonarea pe linie vertical si Schimbarea pe linie orizontal

28

Drept administrativ relatiile sociale ce apar n procesul de executare a legii, de autorittile administratiei publice, n realizarea puterii de 10 . ctre stat n cadrul relatiilor sociale reglementate de ctre normele administrativ, organele administratiei de stat se manifest ca Drepului publice, autoritti avnd aptitudinea de a folosi forta de constrngere a statului a se asigura respectarea normelor pentru Dreptul administrativ, ca ramur de drept, a aprut mai trziu juridice. alte dect de drept, cum ar fi Dreptul civil sau Dreptul ramuri Ca penal. ramur de drept distinct n cadrul sistemului dreptului, administrativ a aprut n perioada revolutiilor burgheze, la Dreptul sfrsitul al XVIIIsecolului lea. Si nainte de acest moment istoric au existat reglementri juridice cu caracter administrativ, dar acestea erau reglementri singulare, ce erau ncorporate ntr-o ramur de nu Dup victoria revolutiilor burgheze, burghezia, aflat la putere, drept. a preluat unele reglementri juridice anterioare, care i erau le-au adaptat noii situatii social-politice, le-a sistematizat, a creat favorabile, noi norme juridice, corespunztoare acelei n situatii. felul acesta, a aprut o nou ramur de drept administrativ Dreptul . Mai ales dup introducerea principiului separatiei puterilor de explicit sau implicit, n diferitele constitutii, printre care Constitutia stat, S.U.A. din 1787, Constitutia Frantei din 1791, au fost adoptate si primele normative de Drept administrativ, ca expresie a aparitiei noii ramuri acte de drept.privire la definitia Dreptului administrativ, v. si P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1934, vol. 1, p. 41; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1929, vol. 1, p. 14; M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, Bucuresti, 1928, p._13; V. Onisor, Tratat_ de drept administrativ romn, Bucuresti, 1930, p. 1; H. Berthelemy, Trait lmentaire de droit administratif, Paris, 1933, p. 1; M. Waline, Droit administratif, Paris, 1963, p. 5. Guy Braibant, Le droit administratif franais, Paris, 1988, p. 17; G. Vedel, P. Delvolv, Droit administratif, Paris, 1988, p. 15; A. de Laubadre, Trait de droit administratif, Paris, 1973, vol. 1, p. 11; J. Rivero, Droit administratif, 1987, p. 20.10 Cu

Administratia public si dreptul 29 administrativ n opinia unor specialisti, n Romnia, prima sistematizare a de Drept administrativ a fost realizat prin Regulamentele Organice. normelor Dar de norme au existat si anterior. De exemplu, organizarea astfel trii n judete teritoriului a fost fcut, n Muntenia, de ctre Mircea cel Btrn, sfrsitul secolului al XIV-lea, iar n tinuturi, n Moldova, de la Alexandru cel Bun, la nceputul secolului al XVctre lea. Prima si, de altfel, singura codificare a normelor de administrativ poate fi considerat ca fiind fcut prin Drept Organice. Ulterior, Grigore Ghica, domnul Moldovei, a creat o Regulamentele comisie din trei specialisti, ce a elaborat Manualul Administrativ format Principatului Moldovei, aprut n 1855, care cuprindea al reglementrile de natur administrativ din perioada 1832-1855. Nu toate este vorba, ns, de un cod, ci numai de o colectie de norme de administrativ, cuprinse ntr-o lucrare 11 . Drept Se unic poate aprecia c, n Romnia, Dreptul administrativ, ca de drept, s-a constituit n a doua jumtate a secolului al XIX-lea, n ramur timpul domniei lui Alexandru Ioan Cuza, ca urmare a reformei ntreprinse de legislative Spre deosebire de Dreptul civil si de Dreptul penal, ramuri de acesta. undedrept un Cod civil si un Cod penal, n Dreptul administrativ exista exista un Cod nu n decursul administrativ. timpului au aprut diferite culegeri de acte normative cu caracter administrativ, de exemplu, culegerile ntocmite de Boerescu, Bujoreanu si, mai ales, colectia lui Hamangiu, dar acestea nu de constituiau un Cod administrativ, deoarece autorii respectivi nu au fcut altceva s cuprind ntr-o singur lucrare actele normative cu dect administrativ aprute pn n momentul publicrii lucrrii n caracter cauz. acestor lucrri nu au intervenit n continutul actelor culese, Autorii doar le-au preluat, asa cum au fost ele ci adoptate. prezent, tinnd seama de complexitatea activittii n administratiei publice, se impune necesitatea elaborrii unui organelor administrativ care s sistematizeze, n cadrul unui act normativ Cod unic, normele de Drept administrativ, n prezent dispersate ntr-o de multitudine acte normative.11 V.

Priscaru, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1993, p. 3.

30

Drept administrativ 3.2. Normele de Drept administrativ 3.2.1. Clasificarea normelor de Drept administrativ Drept administrativ este o regul juridic ce Norma de reglementeaz relatiile sociale care fac obiectul Dreptului administrativ, ca ramur de drept. Aceste relatii apar n procesul de executare a legii de ctre organele administratiei de stat, n care acestea se manifest ca autoritti publice, n realizarea puterii de stat. Tinnd seama de marea diversitate de situatii n care sunt angrenate organele administratiei publice, si normele de Drept administrativ sunt foarte variate. Totusi, folosindu-se anumite criterii, aceste norme pot fi grupate mai n multe categorii. Astfel, n functie de finalitatea lor, normele de Drept pot administrativ fi clasificate n urmtoarele categorii: a) norme prin care se stabilesc nfiintarea, precum si organizarea, competenta material si teritorial a organelor administratiei publice, raporturile acestora cu alte organe de stat, controlul ce se poate exercita activittii asupra lor; b) norme prin care se stabilesc functionarea organelor administratiei publice, raporturile acestora cu persoane fizice si persoane juridice cu care organele administratiei publice intr n raporturi nestatale, juridice, si obligatiile lor reciproce, rspunderea participantilor drepturile la asemenea raporturi, consecintele nclcrii obligatiilor pe care si le-au asumat prin acele raporturi juridice; norme prin care se stabileste procedura activittii c) organelor administratiei publice (procedura administrativ), adic acele norme care prevd forma n care se desfsoar activitatea organelor administratiei interiorul lor, ct si n raporturile cu subiecte de drept publice, att n din acestora, de exemplu, normele privind actul administrativ afara (emiterea, executarea si controlul executrii acestuia), operatiile administrativefapte si alte materiale.

Administratia public si dreptul 31 administrativ De exemplu, n domeniul contraventiilor, se prevede modul de constatare a abaterilor contraventionale, ce msuri se pot adopta, cile de atac mpotriva acestora etc. Normele de Drept administrativ stabilesc deci: organizarea intern a organelor administratiei publice; activitatea acestor organe, functionarea lor; raporturile ntre ele si cu alte organe de stat; raporturile lor cu particularii (persoane fizice si persoane juridice); rspunderea si sanctiunile ce se pot aplica n cazul nclcrii obligatiilor pe care si le-au asumat, potrivit legii. Stabilirea categoriilor mentionate nu nseamn c normele din categoriile respective sunt separate, c un act normativ ar cuprinde numai dintr-o singur categorie. Astfel, n acelasi act normativ se norme pot ntlni mai multe categorii din aceste norme, prevzndu-se, de exemplu, organizarea intern, competenta, procedura unui organ nfiintarea, al administratiei publice, raporturile cu alte subiecte de drept etc. Actele normative au, deci, un continut complex n ceea ce priveste categoriile de norme pe care le contin. functie de sfera lor de cuprindere, normele de Drept n administrativ se pot clasifica n: a) norme generale, care au o sfer larg de reglementare juridic, aplicndu-se unei categorii foarte largi de relatii sociale, de exemplu,administratiei publice locale, Legea contenciosului Legea administrativ, Ordonanta Guvernului privind contraventiile etc.; b) norme speciale, aplicabile numai n anumite situatii, ce reglementeaz, deci, un grup mai restrns de relatii sociale, de exemplu, Guvernului nr. 235/1992, privind acordarea burselor de Hotrrea studii; norme exceptionale, aplicabile, chiar dup denumirea lor, n c) de cazuri exceptie, care impun msuri extraordinare, de pild, Hotrrea Guvernului nr. 553/1991, privind msurile de lichidare a urmrilor de calamittile naturale din luna iulie provocate 1991. Aceast clasificare prezint important n ceea ce priveste aplicarea de normelor Drept administrativ.

32

Drept administrativ Astfel, normele speciale si cele exceptionale pot deroga de la normele generale, de acelasi rang, ntruct ele sunt adoptate n situatii care necesar o reglementare diferit de reglementarea cu caracter fac general. n concluzie, dac aceeasi relatie social este reglementat att o norm general, ct si de o norm special sau exceptional, se de va aplica norma special sau cea exceptional, dup caz, ntruct respectiv a reclamat adoptarea unei astfel de norme, deci este situatia firesc aplice norma special sau cea exceptional si nu norma s se general. 3.2.2. Structura normelor de Drept administrativ de vedere al structurii lor, normele de Din punctul Drept administrativ cuprind, n general, toate cele trei elemente ale unei juridice, dar cu un anumit norme specific. se poate observa, n primul rnd, c ipoteza este, la cele Astfel, multe asemenea norme, mai dezvoltat dect celelalte dou elemente mai ale normei juridice. Aceast particularitate se datoreaz faptului c necesar s se precizeze ct mai clar si mai complet conditiile n este care se vor aplica aceste norme la cazurile concrete, la situatiile De exemplu, un consiliu local este dizolvat n cazul n particulare. care: a) nu s-a ntrunit timp de 3 luni b) nu a adoptat nici o hotrre n 3 sedinte consecutiv; consecutive; consilierilor s-a redus sub jumtate plus unu si nu c) numrul poate completa prin se supleanti; d) consiliul local a adoptat n cel mult 6 luni cel putin 3 hotrri au fost anulate de ctre instanta de contencios administrativ, prin care hotrre irevocabil . Dup cum se poate observa, ipoteza acestei norme este foarte dezvoltat, ea continnd situatiile n care se va aplica norma n anume cnd se va proceda la dizolvarea unui consiliu cauz, n local. ceea ce priveste dispozitia, aceasta se prezint, n general, sub form onerativ, continnd obligatia de a actiona ntr-un anumit mod, exemplu, de a pstra curtenia n jurul casei sau de a se da ceva, de precum de a plti taxe, amenzi obligatia etc. Exist si norme de Drept administrativ cu caracter prohibitiv, prevd obligatia de a se abtine de la o anumita actiune, cum ar fi de a care nu degrada spatiile verzi.

Administratia public si dreptul 33 administrativ Mai putin numeroase sunt normele permisive, care stabilesc posibilitatea pentru subiectele la un raport de Drept administrativ de a-si n mod liber conduita, n functie de vointa stabili lor. Normele permisive nu constituie o exceptie de la caracterul imperativ, obligatoriu al normelor juridice, deoarece odat adoptat o conduit, trebuie s se respecte n mod strict reglementrile anume juridice privind acea conduit. n cazul svrsirii unei contraventii, exist mai Astfel, posibilitti, anume, fie plata amenzii, fie plngerea multe mpotriva procesului-verbal de sanctionare a contravenientului. Dac se pentru plngere, aceasta trebuie prezentat n termenul stabilit de lege opteaz si numai la organul competent s o rezolve, deci cu respectarea strict a dispozitiilor legale n aceast n situatie.ceea ce priveste sanctiunea normelor de Drept administrativ, se poate observa c, de multe ori, sanctiunea le lipseste ntruct ea nu apare ca necesar, fiind subnteleas. De exemplu, normele care competenta unui organ pot s nu prevad sanctiuni, ntruct toate stabilesc actele de acel organ cu nclcarea competentei sale sunt nule, chiar emise dac nu exist o prevedere expres n acest sens.n schimb, normele care contin obligatiile persoanelor fizice si juridice n raporturile lor de Drept administrativ, precum si cele care stabilesc rspunderea organelor sau functionarilor din administrativ prevd, de cele mai multe ori, si sanctiunea ce se aparatul poate n cazul nerespectrii obligatiilor ce revin subiectelor aplica acelor raporturi juridice. 3.3. Raporturile de Drept administrativ 3.3.1. Trsturile raporturilor de Drept administrativ Prin reglementarea de ctre normele de Drept administrativ a relatiilor sociale ce fac obiectul Dreptului administrativ, ca ramur de drept, aceste relatii devin raporturi de Drept n aceste administrativ. raporturi, organele administratiei publice actioneaz ca autoritti de stat, putnd s utilizeze, la nevoie, forta de constrngere a a se asigura respectarea drepturilor si a obligatiilor statului, pentru juridice decurgnd din aceste raporturi.

34

Drept administrativ Raporturile de Drept administrativ prezint trsturile generale ale oricrui raport juridic, dar, totodat, prezint si unele trsturi particulare,prin care se deosebesc de alte raporturi specifice, juridice. ceea ce priveste structura lor, raporturile de Drept n administrativ nu se deosebesc de alte raporturi juridice, n sensul c prezint aceleasi elemente-subiecte, continut, obiect, dar cu un anumit specific propriu. Particularittile raporturilor de Drept administrativ se exprim n trsturile acestora. prim trstur caracteristic a acestei categorii de 1. O raporturi juridice const n aceea c ele apar n procesul de executare a legii, n acceptiunea larg a acesteia, de realizare a puterii executive, ca parte component a puterii de stat unice. O alt trstur a raporturilor de Drept administrativ se refer 2. la subiectele lor, ntotdeauna, unul dintre subiectele acestor raporturi trebuie un organ al administratiei s fie publice. Raporturile de Drept administrativ pot s apar ntre dou ale organe administratiei de stat, de exemplu, n cazul avizrii unui act administrativ de ctre un alt organ dect cel emitent al acelui act. Raporturi de Drept administrativ pot s apar ntre organele centrale de specialitate ale administratiei publice si agentii economici (regii autonome si societti comerciale) nfiintati de ctre acestea. asemenea, astfel de raporturi pot s apar ntre organele De ale locale administratiei publice (consilii judetene si consilii locale) si institutiileregiile autonome si societtile comerciale nfiintate de publice, ctre acestea . Astfel de raporturi pot s apar si ntre un organ al administratiei publice si un alt organ de stat, cum sunt raporturile ntre Ministerul Justitiei si instantele judectoresti n probleme cu caracter administrativ- de exemplu, asigurarea de ctre Ministerul Justitiei gospodresc, a localurilor unde instantele s-si desfsoare activitatea, nzestrarea acestora cu mobilier, alte materiale etc. Raporturi de Drept administrativ pot s apar si ntre un organ al administratiei publice si persoane juridice nestatale, de exemplu n cazul acordrii unei autorizatii de functionare pentru aceste persoane.

Administratia public si dreptul 35 administrativ Raporturile de Drept administrativ pot interveni si ntre un organ al administratiei publice si o persoan fizic, cum este cazul aplicrii unei amenzi 3. Raporturile contraventionale. de Drept administrativ se mai caracterizeaz si prin aceea c ele apar, de regul, pe baza unei manifestri unilaterale de voint juridic, care eman de la organul administratiei Chiar publice. dac se produce si o oarecare actiune din partea celuilalt subiect al raportului, aceasta nu are nici o influent asupra nasterii, modificrii sau ncetrii raportului, nefiind, deci, necesar consimtmntul celuilalt subiect al Nasterea, modificarea si ncetarea raporturilor juridice raportului. administrative pe baza vointei unilaterale a organului administratiei de stat au loc deoarece realizeaz puterea de stat, actionnd ca autoritate Uneori, cnd legea prevede expres, raporturi de Drept public. pot administrativ si n baza producerii unui eveniment, independent lua nastere de vointa organului administratiei publice, de pild, nasterea ori unei persoane, ori datorit actiunii celuilalt subiect al raportului, decesul cum cazul svrsirii unei contraventii, cnd apare un raport de este rspundere administrativ, care atrage aplicarea unei sanctiuni administrative. de Drept administrativ pot s apar si n situatia n Raporturi vointa organului este subnteleas, ca n cazul nerezolvrii unei care cereri de ctre organul administratiei de stat n termenul stabilit de lege (tcerea organului administratiei publice). astfel de situatie, petitionarul poate ataca la instanta ntr-o contencios administrativ tcerea organului administratiei publice, de faptul i s-a rspuns la cerere, n termenul stabilit de c nu lege.4. n ceea ce priveste obligativitatea pentru organul administratiei de stat de a participa la raporturile de Drept administrativ, se disting dou a) situatii: cnd legea stabileste n mod expres si strict cum trebuie s actioneze organul respectiv. n acest caz, el trebuie s se conformeze ntocmai prevederilor deci legii, participarea lui la un asemenea raport este obligatorie. Competenta nu constituie un drept subiectiv al acestor organe, care pe putea exercita sau nu. n situatia n care legea prevede o l-ar singur

36

Drept administrativ conduit posibil din partea organelor administratiei publice, acestea s se conformeze ntocmai, caz n care dreptul lor constituie trebuie si o obligatie pentru ele. De exemplu, obligatia unui organ de politie de a elibera cartea de identitate, n cazul n care sunt ntrunite conditiile stabilite de lege.b) Cnd ns legea las la aprecierea organului administratiei publice participarea sa la raporturi de Drept administrativ, precis determinate, pe baza vointei sale unilaterale, atunci aceast participare nu mai este obligatorie pentru acel organ, de exemplu n cazul eliberrii unui permis de portarma. n aceast situatie, organul de politie are deplina libertate, potrivit vointei sale unilaterale si actionnd dup propria sa apreciere, s elibereze sau nu permisul solicitat, n raport cu constatrile pe care le face n functie de situatia social-juridic a solicitantului, pentru obtinerea de ctre acesta a permisului n cauz. 3.3.2. Categorii de raporturi de Drept administrativ de marele numr si marea diversitate de situatii Tinnd seama care n sunt implicate organele administratiei de stat, si raporturile de Drept administrativ sunt numeroase si variate. Totusi, folosindu-se anumite criterii, se poate face o clasificare a acestor raporturi. n functie de locul unde apar, se disting dou categorii Astfel, de raporturi de Drept administrativ: a) raporturi n interiorul administratiei de stat, n acceptiunea de sistem de organe; raporturi n afara administratiei de stat, n aceeasi b) acceptiune. acestor dou mari grupe, se disting subgrupe de n cadrul raporturi de Drept administrativ, n functie de drepturile si obligatiile subiectelor raporturi, deci de continutul n aceste raporturilor. A. n interiorul administratiei publice iau nastere trei categorii de raporturi de Drept administrativ: 1) Raporturi de subordonare ntre organe diferite, de exemplu, ntre Ministerul Educatiei si Cercetrii si un inspectorat scolar judetean.

Administratia public si dreptul 37 administrativ Raporturi de subordonare pot lua nastere si n cadrul aceluiasi organ al administratiei publice, si anume ntre compartimente diferite (de exemplu, ntre un serviciu si un birou) sau ntre persoane diferite exemplu, un sef de birou si subalternii (de si). 2) Raporturi de colaborare ntre organe, compartimente sau ntrepersoane nu exist raporturi de subordonare (de exemplu, care unui aviz acordarea de ctre un minister pentru emiterea unui act administrativ de ctre un alt minister). 3) Raporturi de participare care se nasc, de asemenea, ntre organe, compartimente sau persoane ntre care nu exist raporturi de Acestea particip, conlucreaz ntr-o anumit actiune (de subordonare. exemplu, unei instructiuni de ctre Ministerul Finantelor Publice si emiterea de Banca National a Romniei n probleme financiar-contabile ctre emiterea unei instructiuni de ctre Ministerul Finantelor Publice si sau de Ministerul Muncii, Solidarittii Sociale si Familiei n probleme ctre de salarizare) B. n afara administratiei publice apar trei categorii de . raporturi juridice : 1) Raporturi de subordonare ntre un organ al administratiei publice si un alt subiect de drept. n aceste raporturi subiectele au o pozitie Organul inegal. administratiei publice este subiectul activ, supraordonat, cellalt participant la raport fiind subiectul pasiv, subordonat (de raportul exemplu, ntre organul de politie si un contravenient, n cazul svrsirii unei contraventii). n virtutea pozitiei sale supraordonate, organul administratiei poate, prin simpla lui voint unilateral, s stabileasc publice comportamentul n acel raport, impunndu-i acestuia conduita de subiectului pasiv urmat. specific se explic prin aceea c organul administratiei Acest particip la aceste raporturi juridice ca purttor al puterii de stat, deci publice n calitate de autoritate public. Consecinta acestui specific const n aceea c, n caz de nclcare de ctre subiectul pasiv a obligatiilor care i revin n acel raport organul juridic, administratiei publice poate s recurg la executarea silit, din oficiu, folosind constrngerea de stat, spre a obliga persoana n cauz respecte obligatiile care i revin n acel raport s-si juridic.

38

Drept administrativ Cnd ns norma juridic prevede, organul administratiei publice trebuie s se adreseze instantei judectoresti pentru a obtine executarea Dar, aceste situatii trebuie prevzute expres de obligatiilor. lege.Desi subordonat, subiectul pasiv nu este complet lipsit de drepturi. n cazul n care organul administratiei publice abuzeaz de prerogativele acordate de lege, nclcnd drepturile subiectului pasiv, recunoscute de lege, subiectul pasiv poate s se plng organului competent, potrivit legii, spre a obliga organul administratiei publice n acel raport s respecte legea . Astfel, potrivit art. 48 din Constitutie, persoana vtmat ntrun drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea n termenul legal a unei cereri, este ndrepttit s obtin recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei.Raporturi de utilizare a serviciilor 2) publice sarcinile majore ale organelor administratiei publice se Printre nscrie si obligatia acestora de a satisface cerintele membrilor societtii, sarcin care constituie totodat si obiectivul de baz al unei administratii de stat puse n slujba colectivittii. satisface cerintele membrilor societtii, organele Spre a administratiei publice presteaz pentru acestia o serie de servicii publice. Prin aceste sunt realizate drepturile fundamentale ale cettenilor (de servicii exemplu,la nvttur), se asigur ordinea public si linistea dreptul cettenilor, li se satisfac acestora necesittile lor de transport, de aprovizionare, de comunicare etc. n prestarea acestor servicii pot s apar dou situatii: legea oblig organele administratiei publice s presteze a) cnd un serviciu public. cazul n care cettenii solicit unui organ prestarea n serviciului respectiv, organul n cauz este obligat s-1 presteze. De exemplu, unui copil la scoal, eliberarea crtii de identitate, cnd nscrierea sunt ndeplinite conditiile prevzute de lege, vaccinarea obligatorie etc. b) cnd legea las la aprecierea organelor administratiei publice unui prestarea serviciu public.

Administratia public si dreptul 39 administrativ n acest caz, cettenii nu pot dect s propun organului respectiv prestarea acelui serviciu. Organul administratiei publice nu este ns obligat s dea curs solicitrii, el avnd deplina libertate de a aprecia dac s presteze sau nu acel serviciu, n functie de situatia concret, evalund prestrii acelui serviciu, precum si posibilittile materiale necesitatea pe le are pentru a presta acel serviciu (de exemplu, amenajarea care unui strand ntr-un cartier). Organele administratiei publice pot presta servicii publice fie n mod gratuit, de exemplu, n cazul nvtmntului, fie contra cost, de exemplu, n domeniul transportului n comun. Astfel, n legtur cu prestarea serviciilor publice se poate aplica fie un regim de drept administrativ, fie un regim de drept civil. Raporturi de colaborare ntre organele administratiei publice 3) si cetteni, n mod individual sau organizati. Organele administratiei publice nfptuiesc actiuni prin care satisfac cerintele membrilor societtii.urmare, cettenii sunt direct interesati n realizarea unor Ca astfel de actiuni, deoarece, n primul rnd, este n folosul lor nfptuirea lor. n cadrul acestora, cettenii sprijin organele administratiei publice n realizarea sarcinilor si atributiilor ce le revin. Astfel de raporturi pot apar de exemplu cu ocazia efecturii unor recensminte, s pentru combaterea unor efecte nocive (inundatii, cutremure, incendii), pentru descoperirea si imobilizarea infractorilor etc. n unele situatii li se ncredinteaz cettenilor atributii cu caracter de autoritate public, de exemplu, n ceea ce priveste evidenta populatiei. Astfel de atributii pot fi acordate si unor organizatii nestatale, de pild, Asociatia General a Vntorilor si Pescarilor Sportivi. felul acesta, cettenii vin n sprijinul organelor n administratiei publice care, prin activitatea lor, rspund unor necesitti sociale, deci si n interesul cettenilor s acorde tot sprijinul lor este organelor administratiei publice, pentru ca acestea s poat satisface, n cele mai bune conditii, cerintele societtii.

40

Recapitulare

Drept administrativ

Termenul de Drept administrativ ramur de ramur drept stiintei Ramurile de drept aplicate n administratia public Locul si importanta Dreptului administrativ Definitia Dreptului administrativ Aparitia Dreptului administrativ n Europa Aparitia Dreptului administrativ n Romnia Problema Codului administrativ Conceptul de norm de Drept administrativ

a

Administratia public si dreptul administrativ apar n procesul de executare subiecte unul din organ al administratiei Trsturi apar publicevointa unilateral a prin organului apar si n alte situatii participarea la raport obligatori facultativ e Clasificare n interiorul n exteriorul administratiei administratiei de subordonare n interiorul administratiei de colaborare de participare de subordonare n afara administratiei de utilizare a serviciilor publice de colaborare

41

privind Clasificarea normelor n functie de scop organizarea privind functionarea procedur administrativ norme generale Clasificarea normelor n functie de sfera norme speciale aplicare de norme exceptionale ipotez a onerativ Structura normelor dispozitia prohibitiv permisiv sanctiunea obligatori facultativ e Conceptul de raport de drept administrativ

42

Teste

Drept administrativ

Administratia administrativ

public

si

dreptul

43

Acceptiunile notiunii de Drept administrativ de drept se aplic n activitatea organelor Ce ramuri administratiei publice Legturile Dreptului administrativ cu celelalte ramuri de drept si definitia acestuia Cnd a aprut Dreptul administrativ n Europa? si evolutia Dreptului administrativ n Aparitia Romnia ntelege printr-o norm de Drept Ce se administrativnormelor de Drept administrativ dup scopul Clasificarea lor Clasificarea normelor de Drept administrativ dup sfera de aplicar e Trsturile raporturilor de Drept administrativ de Drept administrativ din interiorul Raporturile administratiei de Drept administrativ din exteriorul Raporturile administratiei

4. Izvoarele Dreptului administrativ Notiunea de izvor de drept poate fi utilizat n douacceptiuni:izvor 1. material izvor 2. formal 1. Izvorul material al dreptului reprezint conditiile materiale ale existentei omului, n primul rnd, cerintele de ordin economic. satisfacerea cerintelor sociale, att cele economice, ct si Pentru alt de natur (culturale, protectia social, protectia mediului etc.), se adopt normele juridice corespunztoare. material al dreptului reprezint cerintele sociale Deci, izvorul care determin adoptarea unor norme juridice. pentru ca o regul de conduit s devin obligatorie pentru Dar, cei crora li se adreseaz, este nevoie ca acea regul s capete o form juridic, prin care vointa guvernantilor s devin voint de stat, obligatorie pentru membrii societtii, si care, astfel, face posibil recurgerea la fortaconstrngere a statului pentru a asigura respectarea acestei de reguli. intervine izvorul formal al Aici dreptului. 2. Izvorul formal al dreptului este actul normativ emis de ctre organele de stat competente, act care contine norme juridice, reguli de conduit obligatorii, imperative.urmare, izvorul material, cerintele sociale determin Prin vointa guvernantilor, iar aceast voint se exprim ntr-o form juridic, concretizat n actul normativ. fcut distinctie ntre izvorul de drept obiectiv si izvorul Trebuie de drept subiectiv. a) Izvorul de drept obiectiv este ntotdeauna actul normativ care contine norme juridice, precum si alte surse recunoscute ca atare. Izvorul de drept subiectiv (si al obligatiilor corelative) l b) oriceconstituie fapt juridic, adic generator de drepturi si obligatii act sau juridice, de exemplu, o autorizatie de constructie, o diplom de absolvire a unei de nvtmnt, un contract de vnzare-cumprare, svrsirea forme unei contraventii etc.

44

Drept administrativ Exist mai multe izvoare formale n ceea ce priveste Dreptul administrativ . Principalul izvor al acestuia este Constitutia, legea suprem. Aceasta contine norme avnd o fort juridic superioar tuturor celorlalte norme juridice existente n n societate.ceea ce priveste Dreptul administrativ, Constitutia cuprinde regulile generale, principiile de organizare si functionare ale organelor administratiei publice. Astfel, n Constitutia Romniei sunt prevederi referitoare la organizarea si functionarea Guvernului, continute a organelor centrale de specialitate ale administratiei publice, a organelor locale ale administratiei publice, precum si cu privire la acestora cu raporturile alte organe de stat si cu subiecte de drept nestatale. Legea, ca act al Parlamentului, este izvor de drept dar administrativ, cu respectarea unei anumite conditii. Parlamentul fiind unicul organ legiuitor, legile adoptate de Parlament pot fi izvor pentru toate ramurile de ctre drept. s fie izvor de Drept administrativ este necesar ca legea Ca respectiv s reglementeze relatiile sociale ce constituie obiectul de al acestei ramuri de drept. De exemplu, Legea nr. 554/2004 reglementare Legea contenciosului administrativ, Legea nr. 215/2001, privind administratia public local etc. Izvor de drept administrativ, cu conditia s aib caracter normativ s si reglementeze relatiile sociale ce fac obiectul Dreptului administrativ, sunt si unele decrete ale Presedintelui Romniei. potrivit art. 100 din Constitutia Romniei, n exercitarea Astfel, butiilor sale, Presedintele Romniei emite atridecrete. dintre aceste decrete au caracter normativ, fiind izvoare Unele de Drept Asemenea administrativ. decrete sunt cele prin care Presedintele Romniei declar mobilizarea general sau partial a armatei. asemenea, Presedintele Romniei, tot printr-un De prezidential, poate s instituie starea de asediu ori starea de urgent decret n ntreaga tar sau numai n unele unitti administrativ- 12 . teritoriale12 Constitutia

Administratia public si dreptul 45 administrativ Izvor de Drept administrativ sunt si hotrrile Guvernului, cndatuncicaracter normativ si reglementeaz relatii sociale ce au constituieDreptului administrativ. Se poate da ca exemplu Hotrrea obiect al nr. 634/1998 privind normele metodologice de aplicare a Legii nr. 151/1998 pentru dezvoltarea Izvoare regional. de drept administrativ sunt si Ordonantele Guvernului, de exemplu, Ordonanta nr. 2/2001 cu privire la regimul juridic al contraventiilor, precum si Ordonantele de urgent ale Guvernului, de exemplu, Ordonanta de urgent nr. 28/2000 pentru modificarea Legii nr. 70/1991 privind alegerile Printre izvoarele dreptului administrativ se numra si locale. ordinele ministeriale, instructiunile, circularele, normele metodologice, deciziile unor conductori de institutii 13 . publice asemenea, sunt izvoare de drept administrativ si actele De normative emise de consiliile judetene si consiliile locale, n msura n reglementeaz relatii sociale ce fac obiectul Dreptului administrativ, care de exemplu, prin care se stabilesc contraventii, taxe locale etc. n ceea ce priveste tratatele internationale, ca izvoare de Drept administrativ, problema trebuie privit n mod 14 . diferentiatexemplu, Ordinul ministrului Snttii nr. 975/1998 privind aprobarea Normelor igienico-sanitare pentru alimente; Instructiunile nr. 91825/1999 ale Ministerului Finantelor si Ministerului Industriei si Comertului privind constituirea si utilizarea Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic; Ordinul nr. 276/1999 al Directorului general al Biroului Romn de Metrologie Legal pentru aprobarea listei cuprinznd etaloanele nationale ale Romniei; Circulara nr. 5/2000 a Bncii Nationale a Romniei pentru modificarea Normelor B.N.R., Normele metodologice nr. 4815/1998 ale ministrului Transportului si Ministerului Finantelor privind constituirea si utilizarea Fondului special al drumurilor; Decizia nr. 374/2000 a Directorului general al Directiei Generale a Vmilor pentru aprobarea Normelor privind procedura de vmuire la domiciliu pentru operatiunile de export; deciziile Consiliului Concurentei, ale Consiliului National al Audiovizualului etc. 14 A se vedea si J. Dembour, Droit administratif, Haye, 1972, p. 56 si urm.; I. Vntu, Aplicarea tratatelor internationale n ordinea juridic intern, Studii si cercetri juridice, nr. 4/1970, p. 505 si urm.13 De

Romniei, art. 92, alin. 2 si art. 93, alin. 1.

46

Drept administrativ Mai nti, trebuie fcute urmtoarele Pentru ca un tratat international s fie izvor de Drept precizri: el trebuie s ndeplineasc mai multe conditii, si administrativ, 1) anume: s fie un tratat legal, adic s fie n conformitate cu dreptului normele 2) s fie international; ncheiat si ratificat de ctre organele competente, legislatiei interne a statelor prti la acel potrivit 3) tratat; s reglementeze relatii sociale ce fac obiectul de Dreptului administrativ, de exemplu, tratatele cu privire la frontiera reglementare al dou dintre 4 state; ) s fie de aplicatie direct n dreptul intern al 5) Romnia s fie parte la acel statului; n conformitate cu prevederile constitutionale, pentru a putea tratat. efecte juridice, att n relatiile externe, ct si n cele interne, un produce international trebuie tratat Problema care se pune este de a sti dac prin ratificare un ratificat. international este direct aplicabil n interiorul statului parte la acel tratat devenind tratati, astfel izvor al unei ramuri de drept intern, avnd implicatii acel cu tratat, sau este necesar transpunerea prevederilor tratatului n n norme de drept intern, situatie n care izvorul de drept intern este cauz de transformare a normelor internationale n norme interne, si nu actul international tratatul . Aceast problem nu are o rezolvare Unele tratate sunt direct executorii n ordinea juridic intern unitar. ce au fost ratificate, n timp ce altele necesit adoptarea unui act dup al organului de stat competent, de adaptare a legislatiei interne normativ prevederile tratatului international. n aceast din urm situatie, izvor la drept intern este actul juridic de transpunere n legislatia intern de prevederilor acelui a Tratatele internationale devin deci izvor de Drept administrativ tratat. atunci cnd sunt executorii direct n ordinea juridic intern, ca numai ratificri urmare a 15 . ipild, Conventia pentru relatiile consulare, dup ratificarea ei de ctre Romnia n anul 1971, a produs direct efecte juridice. n baza conventiei, statul romn a fost obligat s ia msuri pentru protejarea localurilor consulare (art. 27 din conventie), precum si facilitarea dobndirii de ctre statul strin a localurilor necesare oficiului consular (art. 30).15 De

Administratia public si dreptul 47 administrativ n ceea ce priveste tara noastr, tratatele internationale ratificate ctrede Parlament sunt parte component a dreptului intern al acesteia, asa nu mai este necesar adoptarea unui act de transpunere a nct tratatului intern, tratatul constituind astfel izvor de drept pentru n dreptul tara noastr (Constitutia Romniei, art. 11, pct. 2). Dup prerea noastr, formularea din Constitutie nu rezolv dect partial situatia tratatelor internationale n dreptul intern al Romniei, tine seama de toate tratatele la care tara noastr este ntruct nu parte. Astfel, potrivit art. 11, pct. 2 din Constitutia Romniei, dup am cum mai nainte, tratatele internationale ratificate de ctre artat Parlament din dreptul intern al fac parte Romniei. pe lng tratatele ratificate de ctre Parlament, exist Dar, numeroase tratate internationale aprobate prin hotrri ale Guvernului, de exemplu, Guvernului nr. 493/1999 pentru aprobarea Acordului Hotrrea dintre Guvernul Romniei si Guvernul Republicii Cipru privind cooperarea n domeniul snttii publice si al stiintelor medicale, semnat la Bucuresti decembrie la 15 1998. Mergnd n mod strict pe prevederea mentionat din Constitutie, asemenea tratate nu ar face parte din dreptul intern al Romniei. O asemenea concluzie, desi este corect din punct de vedere logic, este inexact din punct de vedere juridic, ntruct si astfel de tratate trebuie parte din dreptul intern, spre a putea fi aplicate. De aceea, s fac textul din Constitutie ar trebui s se refere si la asemenea tratate. posibil ca printr-un tratat international s se deroge de la Este lege o adoptat anterior de ctre statul parte la tratat. De regul, ntrun asemenea caz se va aplica tratatul international, ntruct el exprim ultima voint a statului parte la acel tratat. n momentul n care statul respectiv nceteaz de a mai fi parte la acel tratat, se vor aplica din nou prevederile legii interne de la care s-a derogat. n acest sens, sunt continute prevederi exprese n Constitutia Romniei, dar cu referire la un anumit domeniu, si anume, al drepturilor numai fundamentale ale omului. Potrivit Constitutiei Romniei (art. 20, pct. 2), n cazul n care apare o neconcordant ntre un tratat international, la care Romnia este parte,

48

Drept administrativ si o lege a statului romn, cu privire la drepturile fundamentale ale omului, aplica tratatele internationale, cu exceptia cazului n care se vor Constitutia interne contin dispozitii mai sau legile favorabile. cum se poate observa, potrivit Constitutiei Romniei, se Dup admite prioritatea reglementrilor internationale fat de reglementrile juridice ale trii noastre numai n ceea ce priveste drepturile omului. interne Dar tratatele internationale se refer si la alte domenii. Care este situatia lor raport cu legislatia intern? Constitutia nu d nici un n rspuns. numai c nu d nici un rspuns la aceasta ntrebare, ci, mai Nu mult chiar, Constitutia contine alte prevederi care, practic, exclud prevederile 2. art. 20, pct. Astfel, art. 11, pct. 1, prevede c Statul romn se oblig s ndeplineasc ntocmai si cu bun-credint obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte . Dup cum se poate lesne observa, textul se refer la orice Decitratat. n cadrul acestora se includ si tratatele internationale cu privire la drepturile fundamentale ale omului. moment ce tara noastr se oblig s ndeplineasc Din ntocmai tratatele internationale la care este parte, este firesc ca Romnia s nu adopte acte interne prin care s se contravin prevederilor acelor tratate internationale. Dac ar adopta astfel de acte, ar nsemna s-si ncalce obligatia pe care si-a asumat-o de a respecta tratatele internationale. mod clar c, datorit prevederilor art. 11, pct. 1, Rezult n art. prevederile 2 nu mai erau 20, pct. necesare.de alt parte, prin prevederea c nu se vor aplica Pe reglementrile internationale, ci legea intern a Romniei, dac ea contine dispozitii mai favorabile, se ncalc expres prevederile art. 11, pct. 1, potrivit crora tara noastr se oblig s ndeplineasc ntocmai obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte. Dac se aplic art. 20, pct. 2 se ncalc art. 11, pct. 1, iar dac se aplic art. 11, pct. 1, se ncalc art. 20, pct. 2. Prevederea la care am fcut referire s-a introdus n Constitutie prin revizuirea acesteia.

Administratia public si dreptul 49 administrativ Dup prerea noastr, era mult mai adecvat textul anterior al Constitutiei, ns dup cum am mentionat mai nainte, nici acest text, art. 20, pct. 2 nu este adic necesar. n ceea ce priveste calitatea principiilor dreptului de a fi izvoare de Drept administrativ, se pot ivi dou situatii:Principiul de drept este consacrat ntr-un anume act normativ. 1) De exemplu, principiul neretroactivittii legii este consacrat n Constitutia (art. 15, pct. 2). n acest caz, izvorul de drept nu este Romniei principiul,normativ n care este consacrat acel ci actul principiu. cazul n care un principiu de drept se desprinde prin 2) n din generalizare acte normative, el fiind continut n diferite acte mai multe normative, drept este nsusi acel principiu. De exemplu, izvorul de principiul revocabilittii actelor administrative, care nu este consacrat ntr-un anume act normativ, el desprinzndu-se prin generalizare, din mai multe acte normative . Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de Drept administrativ cu respectarea unor 16 . conditii Cutuma este o regul nescris, care a fost aplicat n mod repetat o perioad ndelungat de timp si care a fost acceptat ca obligatorie de ctre o colectivitate uman. Pentru ca obiceiul s fie izvor de drept, trebuie s existe o prevedere scris a legii, care s permit utilizarea obiceiului n anumite situatii. Totodat, trebuie s nu existe o norm scris care s reglementeze relatiile sociale n care este posibil folosirea cutumei. ceea ce priveste Dreptul administrativ, este putin n probabil posibilitatea recurgerii la cutum, ca izvor de drept. Obiceiul este mai frecvent folosit ca izvor de drept n Dreptul civil. Astfel, potrivit Constitutiei Romniei, obligatiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite de lege sau care decurg din obicei (Constitutia Romniei, art. pct. 7). 44,Negulescu consider obiceiul pmntului ca izvor de drept (Drept administrativ, Bucuresti, 1934, p. 64 si urm.), n timp ce J. Dembour afirm c obiceiul nu poate dect s suplineasc absenta unui text legal (op. cit,, p. 49).16 P.

50

Drept administrativ Jurisprudenta, ca izvor de drept, are o situatie diferit, n functie de sistemul de drept. Prin jurisprudent se ntelege un ansamblu, o totalitate de hotrri judectoresti . n sistemul de drept francez, ca si n cel al trii noastre, hotrrile instantelor judectoresti nu sunt considerate a fi izvor de drept, ntruct se porneste de la ideea c rolul instantelor judectoresti este de a aplica la cazurile concrete, prin solutionarea de litigii juridice, si legea nicidecum legea ca izvor de drept prin hotrrile prin care se 17 . de a crea pronunt sisteme de drept ns (de exemplu n dreptul anglon alte saxon), precedentul judiciar, adic hotrrile judectoresti pronuntate anterior, este socotit izvor de drept, fcndu-se apel la asemenea hotrri pentru solutionarea unor litigii asemntoare.

Recapitulare

Administratia administrativ

public

si

dreptul

51

Conceptul de izvor de drept. forma material l Izvorul material Izvorul formal Izvor de drept drept obiectiv subiectiv Constitutia ca izvor de Drept administrativ Legea ca izvor de Drept administrativ Decretele Presedintelui Romniei ca izvor de Drept administrativ Hotrrile Guvernului ca izvor de Drept administrativ Alte acte ale organelor administratiei publice ca izvor de Drept administrati v Tratatul international conditii spre a fi izvor de tratatul si legea drept intern Situatia principiilor de drept ca izvor de Drept administrativ Conditiile pentru ca o cutum s fie izvor de drept Jurisprudenta ca izvor de drept

Benoit apreciaz c, n Franta, jurisprudenta instantelor administrative constituie izvor al Dreptului administrativ (Le droit administratif franais, Paris, 1968, p. 10-11), iar J. Dembour arat c jurisprudenta si doctrina sunt doar izvoare .sociologice ale Dreptului administrativ (op. cit., p. 49).

17 F.P.

Formele de nfptuire a administratiei publice

53

CAPITOLUL II FORMELE DE ANFPTUIRE ADMINISTRATIEI PUBLICE A. Actul administrativ 1. Notiunea de act administrativ18

Activitatea autorittilor administratiei publice, ca organe executive ale statului, se realizeaz prin diverse acte juridice, de exemplu, acte juridice civile, acte de Dreptul muncii, de Drept financiar etc., precum si operatii administrative si fapte materiale. n cadrul acestora, prin actele administrative ocup un loc dintre cele mai importante, ele fiind, de altfel, juridice specifice activittii desfsurate de organele actele administratiei publice, n exercitarea atributiilor lor. Actele administrative ntrunesc o serie de trsturi proprii care se deosebesc de alte acte juridice sau de alte activitti desfsurate de organele administratiei publice. Actele administrative sunt acte juridice, adic sunt 1. manifestri de vointa exprimate n scopul de a produce efecte juridice, altfel spus, da nastere, de a modifica sau de a stinge raporturi juridice, de a drepturi si obligatii juridice. Prin aceasta se deosebesc de operatiile administrative .aceasta problem, a se vedea T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. Stiintific, Bucuresti, 1969; Al. Negoit, Drept administrativ si elemente de stiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti, 1988, p. 215 si urm.; I. Iovnas, Dreptul administrativ si elemente ale stiintei administratiei, E.D.P., Bucuresti, 1977, p. 210 si urm.; R. Ionescu, Drept administrativ, E.D.P., Bucuresti,_1970, p. 216 si urm.; A. Iorgovan, Drept administrativ si stiinta administratiei, T.U.B., 1989.18 n

54

Drept administrativ n timp ce actele administrative produc, n mod direct, efecte juridice asupra celor crora li se adreseaz, efecte pe care le are n vedere organul al actului, operatiile administrative nu produc efectele emitent juridice vedere de cel care le svrseste, ci efectele pe care le avute n prevede legea . De exemplu, o autorizatie de constructie, care este un act administrativ, produce efectele juridice pe care le are n vedere cel care a eliberat-o, anume, n ceea ce priveste conditiile pe care trebuie s le ndeplineasc acea constructie. Pentru emiterea autorizatiei, 19 legea stabileste c sunt necesare o serie de Autorizatia nu se avize. dect dac aceste avize sunt favorabile. Deci, efectul poate acorda avizelor, operatii administrative, const n aceea c de ele care sunt depinde autorizatiei, efect care este prevzut de lege si care nu acordarea depinde de vointa celui care acord avizul. Aceast deosebire dintre actele administrative si operatiile administrative prezint important practic mai ales n cazul litigiilor de contencios administrativ, situatie n care instanta judectoreasca poate controla numai actele administrative atacate n justitie, dar nu poate controla, n cazul actiunii directe, n mod distinct de actul administrativ, operatiile administrative pe baza crora a fost emis acel act. ntr-un asemenea caz, controlul asupra operatiilor administrative face se numai n subsidiar, n cadrul controlului pe care instanta judectoreasc l exercit asupra actului administrativ atacat si numai n legtur cu acesta. Potrivit Legii contenciosului administrativ, instantele judec cererile celor vtmati n drepturile lor prin acte administrative 20 ilegale. legtur cu aceasta, se poate ivi urmtoarea situatie: n reglementrile juridice n vigoare prevd, dup cum am artat, c pentru eliberarea unei autorizatii de constructie este necesar, printre altele, si avizul unui organ de specialitate.19 Legea 20 Legea

nr. 50/1991. nr. 29/1990, Legea contenciosului administrativ, art. 1.

Formele de nfptuire a administratiei 55 publice Presupunnd c, pe baza acestui aviz, se respinge cererea pentru eliberarea autorizatiei n cauz, se pune problema dac persoana nemultumit poate introduce actiune n justitie mpotriva avizului care a baza respingerii cererii stat la sale.Avizul n cauz fiind o operatie administrativ si nu act actuladministrativ, fiind autorizatia de constructie, o asemenea administrativ actiune nu este admisibil. constituie unul dintre numeroasele exemple care Acesta nvedereaz importanta distinctiei ntre actele administrative si operatiile administrative . n acest sens, un alt exemplu l constituie referatul de anchet social privind ncredintarea minorilor. Referatul de anchet social privind ncredintarea copilului minor unuia dintre soti, n cadrul procesului de divort, nu este un act administrativ care, prin el nsusi, s produc efecte juridice asupra prtilor n proces si, ca atare, nu poate fi atacat pe calea contenciosuluici numai odat cu hotrrea judectoreasc, pronuntat administrativ, n procesul de divort, prin utilizarea cilor de atac prevzute de lege.n legtur cu aceast trstur a actelor administrative, s-a pus si problema naturii juridice a actelor de stare civil, deoarece aceste acte prezint asemnri, dar si deosebiri, att fat de actele administrative, ct si fat de operatiile administrative. stare civil se aseamn cu actele administrative Actele de prin aceea c produc n mod direct efecte juridice asupra celui cruia i s-a eliberat actul respectiv, dar se deosebesc de actele administrative prin c ele nu exprim vointa celui care le emite, nu produc aceea efectele pe care acesta le-ar avea n vedere, ci efectele juridice pe juridice care le prevede legea. exemplu, indiferent de vointa celui care emite un certificat De de nastere, acesta constat nasterea unei persoane fizice, iar efectul su juridic const n aceea c, prin el, se atest aparitia unui nou subiect de drept. De asemenea, un certificat de cstorie produce schimbri n starea civil a celor care se cstoresc, schimbri pe care le prevede legea si

56

Drept administrativ care nu depind de vointa celui care elibereaz acel certificat, n timp ce certificat de deces atest disparitia unui subiect de drept, anume un a celui care a decedat, consecinta fiind aparitia unor noi raporturi juridice, de lege, de exemplu, a raporturilor de prevzute succesiune.de stare civil se aseamn si cu operatiile administrative Actele ceean priveste efectele lor juridice prin aceea c, ntocmai ca si ce operatiile administrative, ele produc efectele juridice pe care le prevede legea, iar efectele juridice pe care le-ar avea n vedere cel care emite un act nu de stare civil. Actele de stare civil se deosebesc ns de operatiile prin administrative n mod direct efecte juridice fat de cei crora li aceea c produc se adreseaz, n timp ce operatiile administrative produc efecte juridice n indirect, prin intermediul actului administrativ care a fost emis mod pe baza acestor operatii.exemplu, n cazul unei autorizatii de constructie, avizele De care se acord pentru emiterea acesteia nu produc direct efecte juridicecelui care a solicitat autorizatia, ci numai in