Državna pomoć u EU i obaveze Srbije - države kandidata za članstvo

Uvod

Kada je reč o uslovima za članstvo u Evropskoj uniji (EU) koje države kandidati moraju da ispune

u pojedinim područjima i pre sticanja članstva, svakako treba voditi računa o zahtevima koji se

postavljaju u oblasti politike državne pomoći, a koja je predmet pristupnih pregovora u Poglavlju

8 Politika konkurencije.

Kada se radi o ovom području, treba imati u vidu da je državna pomoć važan i nezaobilazan

instrument industrijske politike svake države članice, ali je istovremeno i sastavni deo politike

zaštite konkurencije EU. To je jedna od ključnih EU politika jer sadrži mere i instrumente

posvećene realizaciji osnovnog cilja ove integracije: stvaranju jedinstvenog unutrašnjeg tržišta. S

obzirom na to, uslovi za dodelu državne pomoći u državama članicama EU su uređeni propisima

i pravilima iz pravne tekovine EU (acquis). Ugovor o funkcionisanju EU (UFEU), kao i raniji

konstitutivni akti ove integracije, počevši od Rimskog sporazuma, uređuju ovo područje na način

da propisuju kako nije dopuštena državna pomoć koja narušava, ili bi mogla da naruši

međusobnu konkurenciju i nesmetano odvijanje trgovine među državama članicama. Naime,

polazi se od pretpostavke da bi nekontrolisano davanje prednosti u obliku državne pomoći

odabranim preduzećima ili sektorima u državama članicama ugrozilo funkcionisanje jedinstvenog

tržišta EU. Drugim rečima, članice sa većim budžetima mogle bi da „svojim“ preduzetnicima

dodele neograničena finansijska sredstva i na taj način poboljšaju njihovu tržišnu poziciju i

konkurentnost na evropskom tržištu. To znači da bi ih dovele u neopravdano povoljniji tržišni

položaj u odnosu na konkurente iz manje razvijenih država članica, kojima njihove države nisu u

mogućnosti da finansijski pomognu na isti, ili sličan način. Isto tako, ne bi bilo moguće sprečiti

“trku u subvencionisanju” između pojedinih država članica. Zato je kontrola državne pomoći deo

politike zaštite konkurencije EU i jedna je od najvažnijih politika usmerenih na stvaranje

unutrašnjeg tržišta EU, pa se i primena te politike nalazi u nadležnosti institucija EU. Konkretno,

uslovi za dodelu državne pomoći uređeni su obavezujućim propisima pravne tekovine EU

(acquis), dok kontrolu primene tih propisa i dodelu državne pomoći obavlja direktno Evropska

komisija. Njene odluke su predmet kontrole evropskih sudova, i to: Opšteg suda i Suda pravde.

Pojam – definicija državne pomoći i usklađenost sa zajedničkim tržištem EU

Ugovor o funkcionisanju Evropske unije (UFEU) ne daje konkretnu i jednoznačnu definiciju ili

detaljnije određenje pojma državne pomoći (eng. State Aid). Ovaj Ugovor navodi kako je državna

pomoć, u bilo kom obliku, u suprotnosti sa zajedničkim tržištem EU ako utiče na trgovinu između

njenih država članica. Konkretno, nespojivost državne pomoći sa zajedničkim tržištem, odnosno

načelna zabrana davanja te pomoći, uređena je članom 107(1) UFEU, koji glasi: «Osim ako nije

ovim Ugovorom drugačije propisano, svaka državna pomoć koju daje država članica, ili koja je

data putem državnih sredstava u bilo kom obliku, koja narušava ili preti narušavanjem

konkurencije davanjem prednosti nekim preduzetnicima ili nekim proizvodima, nespojiva je sa

zajedničkim tržištem u meri u kojoj utiče na trgovinu između zemalja članica...». Dakle,

spomenuta odredba člana 107. Ugovora ne sadrži eksplicitnu definiciju pojma „državna pomoć“

već određuje da je ključna svrha koja se postiže državnom intervencijom finansijske prirode,

odnosno njen učinak na trgovinu između država članica.

No, detaljnija analiza citiranog člana 107(1), praćenje odluke Evropske komisije, presuda

evropskih sudova i praksa institucija EU, pokazuju da se državnom pomoći smatraju one

državne (javne) intervencije i mere koje kumulativno ispunjavaju sljedeće uslove:

- daju se iz državnih sredstava i/ili proizilaze iz odluka državnih organa, bez obzira da li se

radi o sredstvima iz državnog budžeta, regionalnih ili lokalnih budžeta, državnih banaka ili

privatnih ili državnih trgovačkih društava koja raspolažu državnim sredstvima. Oblik date

državne pomoći (subvencija, otpis ili umanjenje poreza, dokapitalizacija, otpis duga) nije

važan (član 107. UFEU„... u bilo kom obliku...“);

- pružaju ekonomsku prednost nekim preduzetnicima ili nekim proizvodima na tržištu, koju

oni ne bi stekli u normalnim tržišnim uslovima, odnosno putem sopstvene efikasnosti

poslovanja;

- selektivne su, jer narušavaju ravnotežu između primaoca državne pomoći i njegove

konkurencije. Selektivnost je element koji upućuje da se radi o državnoj pomoći, a ne o

opštoj meri ekonomske politike;

- narušavaju ili prete da naruše konkurenciju i utiču na trgovinu među državama članicama

EU. Za procenu da li se radi o narušavanju konkurencije ili pretnji trgovini između država

članica, dovoljno je utvrditi da primalac/korisnik pomoći obavlja ekonomsku aktivnost na

tržištu (određenih proizvoda i usluga) na kojem postoji trgovina između država članica ili

se ona može očekivati (to isključuje samo usluge lokalnog karaktera).

Ipak, postoje i slučajevi kada se, bez obzira na postojanje svih navedenih obeležja pojma

„državne pomoći“, neki od finansijskih transfera države ne smatraju državnom pomoći u smislu

UFEU, kao na primer:

- ponašanje države kao privatnog preduzetnika (privatni investitor, privatni kreditor i slično),

- nadoknada štete od strane države, vraćanje duga poreskim obveznicima ili izvršenje

povraćaja nezakonito otuđenih sredstava,

- davanje pomoći male vrednosti, odnosno de minimis pomoći, koja zbog svog iznosa koji

je određen propisima Unije (200.000 evra u tri godine) ne ugrožava trgovinu između

država članica, ukoliko nije namenjena podsticanju izvoza.

Dopuštena državna pomoć

Pažljivom čitaocu člana 107. UFEU neće promaći odredba prema kojoj je dodela državne

pomoći nespojiva sa zajedničkim tržištem „ako ovim Ugovorom nije drugačije propisano“. Drugim

rečima, određene vrste državne pomoći su dopuštene (tzv. automatski izuzeci od zabrane). To

se odnosi na:

- pomoć socijalne prirode koja se daje pojedinim korisnicima odnosno socijalnim grupama,

pod uslovom da nema diskriminacije u pogledu porekla proizvoda,

- pomoć za otklanjanje šteta prouzrokovanih prirodnim nepogodama ili vanrednim i

nepredvidivim događajima.

Ovde je važno naglasiti kako se finansijska pomoć građanima ili pojedinim socijalnim

kategorijama građana ne smatra državnom pomoći, pod uslovom da nije vezana uz poslodavca.

Naime, ako se državnom pomoći koja je data fizičkoj osobi – zaposlenom, direktno ili indirektno

daje određena pomoć i njegovom poslodavcu, i time mu se poboljšava tržišna pozicija u odnosu

na njegove konkurente kojima takva pomoć nije data, tada je i takvu vrstu pomoći potrebno

preispitati, odnosno utvrditi da li je ona u skladu sa zajedničkim tržištem EU.

Pomoć za otklanjanje šteta prouzrokovanih prirodnim nepogodama se može dodeliti ako se radi

o nepredvidivoj i neočekivanoj okolnosti, što se najčešće odnosi na poplavu, šumski požar,

zemljotres, erupciju vulkana, epidemiju širokih razmera i slično. Pod vanrednim i nepredvidivim

događajima se smatraju: rat, unutrašnje nestabilnosti ili štrajkovi, a pod određenim uslovima veće

nesreće u industrijskim i nuklearnim objektima, kao i one prouzrokovane požarima velikih

razmera, ali i velike poplave ili zagađenja do kojih dolazi zbog pomorskih nesreća i slično.

Uz opštu zabranu dodele državne pomoći koja narušava ili preti narušavanjem konkurencije i

utiče na trgovinu između država članica i već gore navedene izuzetke od te zabrane, prema

članu 107. stavu 3. UFEU, uređeno je da neke vrste državne pomoći mogu biti u skladu sa

zajedničkim tržištem EU, ali pod uslovom da ih prethodno odobri Evropska komisija (osim u

slučaju tzv. opštih izuzetaka uređenih posebnim propisom). To se odnosi na sledeće:

(a) pomoć za podsticanje ekonomskog razvoja u područjima u kojima je životni standard

izuzetno nizak, ili u kojima postoji velika nezaposlenost;

(b) pomoć namenjena važnim projektima koji imaju zajednički evropski interes, ili namenjena

rešavanju ozbiljnih poremećaja u privredi neke države članice;

(c) pomoć za podsticanje razvoja određenih ekonomskih delatnosti ili određenih područja,

ako takva pomoć ne utiče negativno na uslove pod kojima se odvija trgovina među

državama članicama;

(d) pomoć za podsticanje kulture i očuvanje baštine, ako ne utiče negativno na trgovinu

među državama članicama i konkurenciju u EU u meri u kojoj bi to bilo suprotno

zajedničkom interesu Unije;

(e) ostala državna pomoć koju odobri Evropski savet svojom odlukom, na osnovu

kvalifikovane većine, a na predlog Komisije.

Dakle, polazeći od gore navedenih odredbi, državna pomoć se može davati, pod uslovima i u

postupku koji sprovodi Evropska komisija, u skladu s članom 108. UFEU, odnosno

odgovarajućim propisima 1 koji detaljno uređuju postupak prijave-notifikacije državne pomoći

EK i prema pravilima za dodelu pojedinih kategorija državne pomoći.

Trenutno je u EU na snazi nešto više od pedesetak propisa koji uređuju pravila za dodelu

državne pomoći. Oni određuju uslove pod kojima se može dati, primera radi, pomoć za

istraživanje, razvoj i inovacije, pomoć za zaštitu životne sredine, pomoć malom i srednjem

preduzetništvu, trgovini, za razvoj širokopojasnog interneta, itd. Istovremeno, početkom maja

2012. godine stupili na snagu i novi propisi kojima se uređuje područje pružanja usluga od

opšteg ekonomskog interesa, a na osnovu kojih države članice EU mogu dodeljivati pomoć

za aktivnosti od opšteg interesa: u trgovini, infrastrukturi i slično, a 2013. godine je donet

takođe niz novih ili izmenjenih pravila o uslovima dodele državne pomoći. Takođe, u maju

2012. godine u EU je pokrenut i proces modernizacije sistema državne pomoći (SAM – State

Aid Modernization), kome je cilj da definiše i olakša davanje državne pomoći u svrhe

podsticanja konkurentnosti evropske ekonomije i industrije u celini, uzimajuću pritom u obzir i

probleme s budžetima u velikom broju država članica, kao i da pooštri pravila za davanje

državne pomoći kojom se potencijalno može najviše ugroziti trgovina odnosno konkurencija

između država članica.

1 Uredba Saveta (EZ) Broj 659/1999 od 22. marta 1999. godine o pravilima za primenu člana 93. Ugovora o

osnivanju EZ-a (Sl. Glasnik L 83, 27. 3. 1999.), izmene i dopune

Obaveze poštovanja pravila o državnoj pomoći država kandidata i uslovi za

ispunjavanje zahteva u pregovorima za članstvo

U skladu sa Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju (dalje: SSP), Republika Srbija je ušla

u prvu fazu pridruživanja EU, ali je preuzela i niz obaveza koje se odnose na područje zaštite

konkurencije, uključujući i one koje se odnose na oblast državne pomoći. Naime, SSP je

jasno utvrdio prava i obaveze Republike Srbije koje se odnose na uvođenje režima državne

pomoći sličnog onom koji važi u EU, a koji će važiti sve do njenog članstva u EU, i koje se mogu

sažeti u sledeće:

- usvojiti propise o dodeli i kontroli državne pomoći, budući da je SSP-om ugovoreno da,

između ostalog, svaka državna pomoć koja narušava ili preti narušavanjem konkurencije

davanjem prednosti određenom preduzeću ili određenim proizvodima (član 73. pasus 1.)

nije u skladu s pravilnim funkcionisanjem SSP-a, u meri u kojoj to može uticati na

trgovinu između EU i Srbije. Svako postupanje suprotno ovom članu ocenjivaće se na

osnovu kriterijuma koji proizilaze iz primene pravila konkurencije u EU, konkretno člana

87. (sada 107. UFEU) i instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije EU;

- osnovati operativno nezavisno telo kome će se poveriti potpuna primena gorenavedenih

ovlašćenja i koje će imati nadležnost da odobrava šeme državne pomoći i dodelu

individualne državne pomoći, kao i da naredi vraćanje nezakonito dodeljene državne

pomoći;

- pripremiti sveobuhvatan popis šema pomoći koje su uspostavljene pre osnivanja tela

nadležnog za kontrolu državne pomoći i te šeme uskladiti s kriterijumima iz pravne

tekovine EU (acquis) u roku od 4 godine;

- radi osiguranja transparentnosti na području državne pomoći, Srbija i EU će jedna drugoj

dostavljati redovan godišnji izveštaj ili drugi odgovarajući dokument o državnoj pomoći

prateći metodologiju i prikaz koji je sadržan u pregledu državne pomoći u EU.

Važno je naglasiti kako se usklađivanje zakonodavstva, poštovanje i sprovođenje pravila i

propisa o zaštiti konkurencije, što uključuje i područje državne pomoći, već u ranoj fazi priprema

za članstvo u EU - odnosno od početka primene SSP-a, ne odnose samo na Srbiju, već da su i

u prethodnim krugovima proširenja EU za tadašnje države kandidate važila ista pravila. U

pretpristupnom razdoblju se od države kandidata zahteva uspostavljanje vrlo visokih standarda

funkcionisanja tržišne ekonomije, odnosno sistema koji štiti konkurenciju i obezbeđuje jednak

tretman svih učesnika u tržišnoj utakmici. Naime, u oblasti politike konkurencije, ekonomski

(Mastriški) kriterijum za članstvo se smatra ispunjenim, a država kandidat spremna za članstvo u

EU, samo ako su njezini preduzetnici u dovoljnoj meri upoznati i spremni da poštuju pravila o

zaštiti konkurencije koja važe u EU, a državne institucije sposobne da obezbede približno isti

nivo zaštite konkurencije koja postoji u EU, bez obzira da li se radi o zaštiti od nezakonitog

narušavanja konkurencije od strane preduzeća, ili o zaštiti od državnih intervencija koje mogu

određena preduzeća ili proizvode dovesti u povoljniji položaj na tržištu u odnosu na njihove

konkurente. A to pretpostavlja uspostavljanje efikasne kontrole dodele državne pomoći.

Može se zaključiti da bi za pravilnu primjenu SSP-a i sticanje uslova za početak pregovora o

članstvu u EU na području politike konkurencije, država kandidat odnosno Srbija, trebalo da

demonstrira sledeće:

- usklađenost nacionalnog zakonodavstva na području zaštite konkurencije, uključujući i

propise u oblasti državne pomoći, s pravnom tekovinom EU;

- postojanje, kao i operativnu i funkcionalnu nezavisnost tela ovlašćenih za primenu tog

zakonodavstva;

- pravilnu i verodostojnu implementaciju usvojenih propisa, što podrazumeva odgovarajući

kvalitet i uporedivost odluka nadležnih tela sa onima koje donose institucije EU u sličnim

slučajevima.

Upravo je jedan od ciljeva i potprojekata u okviru PLAC projekta da se pruži podrška i stručna

pomoć nadležnim institucijama i telima, zaduženim u konkretnom slučaju za područje državne

pomoći, da se na odgovarajući način pripreme za ispunjenje navedenih pretpostavki za ulazak u

sam proces pregovora.

mr. sc. Olgica Spevec, nk short-term senior state aid expert